时间：2023-08-31 16:06:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇高标准农田建设面临的问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
近年来，国家农业综合开发办公室按照中央指示精神和财政部党组的要求，紧紧围绕加强农业基础设施建设这一主题，着力改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，在全国大范围开展改造中低产田、建设高标准农田，并突出对农业大县特别是产粮大县进行扶持。到2011年，全国共有2230个国家农业综合开发县（市、区、旗、农牧场、团场），《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009～2020年）》（以下简称“《新增千亿斤规划》”）确定的800个产粮大县不但已经全部纳入了开发县的范围，而且也是农业综合开发资金和项目安排的重点。
大力支持高标准农田建设，积极推进农业产业化经营，有效促进农业科技进步，切实保护和改善农业生态环境。这几项任务，是建设现代农业的重点，也是农业综合开发的重点。农业综合开发要有所为有所不为，集中资金办大事，突出重点抓关键。其中最重要的是建设高标准农田，这是保持粮食稳定发展和农民持续增收的当务之急，是提高农业综合生产能力的关键措施，也始终是农业综合开发的基本任务。粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定的全局性重大战略问题。我国粮食的供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。农业综合开发二十多年的生动实践表明，大规模建设旱涝保收高标准农田，提高农业抗御自然灾害能力，既为保障国家粮食安全奠定了扎实的基础，也走出了财政支持农业生产发展的一条新路子。
有人说，农业综合开发是公共财政照耀农业的一束最灿烂的阳光。二十年来，农业综合开发通过改造中低产田、建设高标准农田，改善农业生产条件，为粮食增产、农业增效、农民增收，为推动农业发展方式转变、促进农业可持续发展，作出了突出贡献。同时，通过采取综合措施，实行田水路林山综合治理，提高农业物质技术装备水平，发展区域主导产业，有力地促进了项目区农业规模化经营，提高了标准化生产、机械化耕作、科学化种田和产业化发展水平，为推进我国现代农业发展发挥了重要的示范引领作用。
改善了农业生产条件，增强农业抗御自然灾害能力。1988～2010年农业综合开发共投入资金4548.0亿元，投入资金70%以上用于改善农业生产条件，累计改造中低产田、建设高标准农田6.1亿亩，开展中型灌区节水配套改造433处，新增和改善灌溉面积5.6亿亩，新增和改善除涝面积2.4亿亩，农业抵御自然灾害的能力显著增强。
提高了农业综合生产能力，保障粮食安全和主要农产品有效供给。1988～2010年，农业综合开发项目区新增主要农产品生产能力为：粮食1970亿斤，棉花37亿斤，油料100亿斤，糖料560亿斤。
农业生产能力的显著提高，为实现主要农产品由长期短缺到总量平衡、丰年有余历史性转变，保障国家粮食安全和主要农产品有效供给作出了重要贡献，同时也为项目区调整优化农业生产结构，发展优质、高产、高效农业打下了比较好的基础。
提高了科技含量，有效推动了农业科技进步。在项目区大力推广优良品种和集成适用的农业技术，尤其是发展节水灌溉和旱作农业。积极开展农民技术培训，开展农业技术培训1.6亿人次，提高了广大农民科技种田水平。这些“点面结合”措施，既促进了项目区农业科技进步，又为提高我国农业科技水平起到了示范带动作用，为改善农业生产条件、增强农业发展后劲奠定了基础。
“十二五”时期，农业综合开发要紧紧围绕提高农业综合生产能力和促进农民增收，加大资金投入，以粮食主产区为重点，大规模推进中低产田改造，加快建设旱涝保收高标准农田，努力在高标准农田建设中发挥主导作用。
多渠道增加资金投入。争取中央财政资金投入大幅度增加。地方各级政府要将政策规定的配套资金全额纳入年度财政预算，优先安排，足额到位。按照“农民自愿、量力而行、民主决策、数量控制”的原则，鼓励和引导项目区广大农民群众积极筹资投劳，并将项目区农民筹资投劳纳入村内“一事一议”范畴，实行专项管理。
认真编制并组织实施高标准农田建设规划。抓紧编制《全国农业综合开发高标准农田建设总体规划（2011～2020年）》。同时，组织各地区按流域或灌区编制本地区改造中低产田、建设高标准农田总体规划和年度实施计划，合理确定建设任务。根据不同区域自然条件，因地制宜探索改造中低产田、建设高标准农田的投资和建设标准，明确中低产田改造、高标准农田建设时间表和路线图。
推进资金整合和统筹。按照“统一标准、分类指导，用途不变、优势互补，各记其功、形成合力”的原则，加大农业综合开发资金与其他各类中低产田改造、高标准农田建设资金的统筹整合力度，通过土地整治、农田水利、科技推广等各项措施的集成投入，实现连片治理、整县推进、区域衔接，充分发挥资金整合后的集聚作用，提高资金使用效益。
完善资金和项目管理机制。完善和落实各项资金和项目管理制度，建立覆盖规划、设计、施工、验收、运行和管护各个环节的管理制度，加强资金和项目的全过程管理，提高科学化、精细化管理水平。
强化项目实施监督检查。严格按照农业综合开发招投标管理规定，规范组织工程招投标工作。要由具备资质的监理单位对工程建设的全过程实施全面监理，确保监理职责到位。全面准确地公示项目内容，加大监督检查力度，确保项目工程建设质量。
加强工程建后管护工作。完善工程建后管护制度，按照谁收益、谁管护的原则，明确产权归属、管护主体，落实管护责任和管护经费，提高工程建后管护水平。加强灌区管理体制改革，推行农民用水户协会参与管理，鼓励农民用水户以承包、租赁和股份制等方式经营管理小型水利工程，保证项目监督责任和管护责任一并落实，确保工程长久发挥效益。
农业是发展的主题，农村是农业的短板，解决农村发展的“瓶颈”是全面建成小康社会的迫切需要。长期以来，为保障粮食安全和农产品供应，农业生产主要是以生产保量为导向，发展方式粗放，农产品质量问题日益突出。近年来随着土地流转成本上涨，农产品的成本大幅上升，在国际市场农产品价格下跌的情况下，农产品市场价格倒挂影响了农民的收入，造成了市场缺乏活力、收储和财政负担加剧。
“我国人均耕地面积少，后备资源潜力不足，尤其是水土资源不匹配，长期以来对农业资源过度开发利用，经济社会发展对环境影响突出。对土地、水资源的过度开发利用导致水土流失，耕地萎缩，石漠化、荒漠化尚未得到改善，加强生态保护任务十分艰巨。”吴晓指出了当前我国农业发展面临的严峻形势。
依靠资源和环境增加供给难以为继，付出的代价越来越大。需要就农业的突出问题，大力实施生态保护修复，实现农业改革。从整体上看，能够实现稳产的面积尚不全面，不到全国耕地面积的三分之一，农业靠天吃饭的局面亟需改善。农业基础设施差、落后的局面没有彻底解决，农田水利设施落后是影响农业稳定发展的重大因素。
地、水、环境需治理多措并举谋发展
“十三五”提出要提高粮食生产、保障水平，着力构建现代农业产业体系、生产体系，大力发展生态友好型农业，促进农业可持续发展。近期国务院批准的《全国农业现代化规划（2016―2020年）》提出，要强基础、推转型、增效应，推进农业信息化、城镇化协同发展。吴晓认为，要抓好四个方面的任务：
一是高标准农田建设。推进高标准农田建设是贯彻国家农业方针政策的发展基础。到2020年建成高标准农田，初步预测需要中央投资约6000亿元，建设资金缺口比较大。“十三五”期间要按照集中连片、生态友好的要求，进一步优化布局，整合完善建设资金，统筹各类建设规划，统一标准、统一监管考核，确保建一片成一片，同时健全管护机制，落实管护责任和经费。
二是健全水利设施。截至目前，在各方面的共同努力下，172项重大水利工程已经开工建设101项，初步形成了大江大河、干流防洪减灾体系。未来几年将逐步进入水利工程建设的高峰期，总投资需求也将明显增加。初步测算，“十三五”期间，我国水利工程建设的投资需求规模在2.4万亿以上。
三是加强生态建设。加强生态保护与建设是实现人口、经济、资源、环境协调发展的重要内容，也是转变农业发展方式、实现农业可持续发展的根本要求。近年来，我国编制了一批重大工程建设，下一步将加强农业环境突出问题治理，扩大农业面源污染综合治理，退耕还湿，启动开发治理试点，推进耕地草原休养生息，继续开展大规模的国土绿化行动，强化山水林综合治理，推进三大战略重大区域生态保护与修复，加强保护林体系、湿地生态系统的恢复，全面提升生态保护支撑能力。
四是推进农村产业融合发展。农村产业融合发展是新常态下农村发展的必然趋势。当前，各地围绕延伸农业产业链，大力发展新兴业态，积极推进农村产业融合，电子商务和乡村旅游开始成为农村新的经济增长点。农村产业融合潜力大，前景广阔，发展迅猛，这有可能会催生我国农业农村发展的又一次历史性变革，成为建设现代农业的助推器、破解农民增收难的金钥匙。但是当前农村产业融合发展还处于起步阶段，产业链短、带动力不强等问题依然存在。
资金投入“老大难”创新思路是关键
农业投入缺乏资金支持是发展的短板所在，如何解决？近年来，社会资本投入农业的意愿显著增强，农业领域固定资产投资仍然保持较高增速，但是融资难、融资贵的问题依然突出。加快补齐农业领域各方面的短板，投资需求和资金缺口都相当大，光靠政府收入显然是不现实的。资金问题如何解决？吴晓提出三个建议。
一是继续加大对农业农村的投入。要把农业财政投入作为重大方向，力求总量不减少、继续有增加。近年来国家发改委在农业领域探索建立投资计划全过程一条龙，全面加强社会监管，提高中央的投资效果。此外发改委和财政部还共同探索不同产业、整合投融资的有效方式，让有限的资金真正发挥作用。
二是政府充分发挥引导作用。政府和市场合作的模式，是投融资的重大创新，能够充分发挥政府资金四两拨千斤的效用。从政府角度看，有利于提高财政资金使用效率，盘活社会资本，减轻财政支出压力。从社会角度看，有利于大幅度提高民营资本和社会资本的发展空间。
关键词：粮食生产；政策措施；问题；建议
前言：随着社会经济的发展，农业逐渐从传统的农业向现代农业转变。如何适应社会转型，确保粮食安全，针对粮食生产问题，提出相应的建议。
1、粮食生产情况
以某县粮食生产为例，它是传统的农业大县和粮食生产大县，连续多年被农业部评为“全国粮食生产先进县”。粮食常年种植面积在6.6万hm2以上，以小麦尧玉米为大宗，种植面积均在3.3万hm2以上，总产量50万t以上，年贡献商品粮40万t，在全省位于上等水平。2014年粮食播种面积7.05万hm2，总产量达到55.59万t，实现连续10年增产增收。
2、促进粮食生产的政策措施
2.1全面落实惠农政策
2.1.1政策性补贴。按照计税面积，以每年1 500元/hm2以上的标准落实粮食及农资综合直补，年落实补助资金逾6 000万元，自2009年以来，实施农作物良种补贴小麦尧玉米全覆盖，年落实补贴资金逾1 000万元。2009年以来，共落实农机具补贴资金2 055万元，深松耕补贴250万元。
2.1.2专项补贴。2010年开始实施小麦“一喷三防”物化补助，截至2012年底，共发放“一喷三防”农药129.3 t，落实追肥尧灌溉补贴资金278万元。
2.2完善基础设施建设
2.2.1推进农田基本建设。重点进行地、路、渠建设，通过平整土地、整修机耕路、田间路和铺设地下管道建设，达到“田成方、地平整、土肥沃、路相通、渗漏少”的高标准农田要求。2008年实施标准粮田建设规模2 000 hm2，总投资900万元；2011年、2012年实施新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设项目2 667 hm2，总投资2 000万元；2010要2012年实施土地治理项目2 867 hm2，总投资5 700万元，2010要2011年实施大型商品粮基地建设项目1 933 hm2，总投资1 055万元。
2.2.2开展测土配方施肥。自2006年开始实施测土配方施肥项目以来共落实中央资金180万元和省级资金140万元，累计完成测土配方施肥技术覆盖面积16万hm2，制定小麦尧玉米配方2个。
2.2.3实施粮食高产创建。重点抓农业部万亩高产创建示范片建设，通过示范片建设提高示范带动能力，推进粮食生产。2009年以来，年建设小麦高产示范片2～3个、玉米高产示范片2～3个，起到了有效的示范带动作用。
2.3提升技术推广服务水平
2.3.1加强机构建设。健全和完善了县技术推广体系建设，加强对县级技术中心及区域站硬件建设，提高了服务能力。同时，健全了日常管理、技术下乡等制度袁为做好技术服务提供了保障。
2.3.2推广关键技术。认真落实领导包乡，技术人员包村、包地块制度，采取示范展示、召开现场会等展示观摩形式，着力做好小麦、玉米等作物优新品种和先进技术的展示和推广工作，抓好关键技术落实，提高先进实用技术的推广和普及力度。
2.3.3抓好示范田建设。自2010年起实行县、乡领导示范田建设，县级每年抓示范田4个（县委书记、县长、农工委书记，副县长各1个），面积不少于200 hm2，乡级领导干部示范田全县共32个（每乡2个袁书记、乡镇长各1个冤袁面积不少于67 hm2。在示范田建设上实行领导分包责任制，确保了各项管理、服务到位。
3、粮食生产面临的主要问题和困难
3.1成本高，效益低
近年来，由于粮食价格增幅低于农资产品价格的增幅，农民收入增长缓慢，粮食效益低下。以2014年为例进行粮食种植效益分析，2014年商品小麦价格在2.3元/kg左右，效益4 500元/hm2左右（不含人工），玉米价格2.2元/kg左右，效益为15 000元/hm2左右（不含人工）。一年2季粮食种植效益约为19 500元/hm2（不含人工），按外出务工每天人均收入100～200元计算，每667 m2粮食年收入仅相当于每人7 d的务工收入，外出务工收入远高于种粮收入。
3.2种粮风险大
农业的自然风险，如暴风雨、冰雹、干旱、洪涝、低温冻害、地震、病虫鼠害等都给农业生产造成损害。市场的供求失衡和价格波动，导致农业生产者和经营者收益受到影响。
3.3规模化水平低
当前农村生产多为一家一户的分散经营，人均耕地面积0.1 hm2左右，户均0.4 hm2左右，规模生产较少。上述问题的存在，在一定程度上给粮食生产带来了不利影响。一是农民不重视，管理粗放，生产效益低。二是农民对种粮的投入偏低，特别是对基本农田建设投入偏低，如基础设施建设滞后等，农业抵御自然灾害能力不强。
4、促进粮食生产的建议
4.1促进适度规模生产，增加效益
制定优惠政策，促进土地适度流转，培植种粮大户，发展集约化生产，增加规模效益。
4.2健全农技推广体系，提高水平
虽然某县已基本完成了基层农技推广体系改革，健全了机构，配备了人员和设备，但实现技术入户面临经费不足等问题，需要上级部门给予大力支持，调动农技推广队伍积极性，发挥更大作用。
4.3整合农业项目建设，强化基础
整合农业资源，加大农业生产条件建设力度，进一步提高农业综合生产的能力。
4.4加大政策扶持力度，压缩成本
一是加大补贴力度。进一步加大支农、惠农、强农政策支持力度，提高补贴标准，扩大补贴范围，降低种植成本。二是完善政策性补贴方法。探索和完善粮食直补，农资综合补贴，良种补贴，农机具购置补贴等各项补贴工作。完善其补贴方法，让补贴与粮食生产挂钩，切实发挥好补贴在推进粮食生产上的作用。三是加大对县级财政支持，增加对种粮大县转移支付，缓解财力不足问题，调动地方政府积极性，力保面积不少，总产不减，质量不降。
4.5加强农技推广体系建设，完善种粮直补政策
乡镇农技推广中心业务工作应以县农业局为主导，搞好业务协调和联系，加强对乡镇技术人员的培训，下达业务工作任务，严格考核和检查，使他们真正专业起来，独立实施农业科技推广工作。调整种粮补贴政策实施办法，将粮食直补、良种补贴、粮食综合直补三项补贴合并为粮食直补一项；同时提高粮食补贴标准；另外，要把落实补贴的登记、核实、张榜公示、拨付作为乡镇工作的重要内容，真正让种粮的人得到补贴，而不要以土地承包人为补贴对象。
4.6完善支持保护政策监管评
价机制。近年来，粮食生产扶持政策逐年增多，如何确保政策执行不走样、政策扶持出效果，必须要建立一套完备的监管和评价机制。政策监管上，要制定一套政策阳光操作程序，实行政策扶持全程透明化，便于接受社会各方监督，规范政策实施过程，减少人为因素干扰，最大限度发挥项目实施效果。在政策执行过程中，要加大工作和资金使用督查力度，及时发现执行过程中出现的各种问题，对不规范、不到位的情况予以纠正。政策评价上，要建立一套科学的评价体系，根据不同的政策类型、项目种类，选择科学合理、可操作的评价指标，通过委托第三方开展评价等形式开展政策实施评价。对形成的评价结果，建立应用机制，为进一步调整完善政策、安排产业项目等提供重要参考依据，促进粮食生产支持保护的良性循环。
结束语
综上所述，在农业生产过程中，健全农技推广体系，提高水平，整合农业项目建设，强化基础；加大政策扶持力度，压缩成本等方面的发展建议，以确保粮食生产安全，增加农民收入。
参考文献
[1]张敬辉.粮食生产存在的问题及对策[J].现代农业科技，2013（2）：309，315
[2]朱其斌，童健飞，王兴等.粮食生产现状、存在问题及对策[J].农业科技通讯，2013（1）：22-25
县委于2014年7月29日下发了《关于全面深化改革的决定》，我局高度重视，为了推进本局全面深化改革工作的顺利进行，成立了农业局全面深化改革工作领导小组，由局长、书记任组长，副局长、和总农艺师任副组长，相关业务站股负责人为成员，具体负责全局深化改革工作的组织和实施。
二、进展情况
（一）积极培育新型农业经营主体，探索开展托管式等社会化服务。大力推进农业标准化建设，今年，新增有机转换食品1个，绿色食品2个，无公害食品6个，新发展农民专合组织50个。同时，积极探索托管式社会化服务，今年在珠嘉现代粮食生产基地，我局积极引导高创种植专业合作社和大地农机专业合作社，在粮食生产基地内，对5000亩小麦、1200亩水稻、3000亩大豆、2000亩玉米实行统一机耕，统一育秧（苗），统一机插（播），统一机收，实现了全程一条龙服务。
（二）积极推进农村土地确权试点工作。目前，已完成全县全域航飞，已出DEM和DOM图。河口和珠嘉的田间外业调查作业工作已结束，其余58个乡镇外业调查单位已结束，已与中标单位签到了合同，中标单位已全部进场，促进、青岗、方家和鸭池已开展确权登记调查。
（三）大力推进土地流转工作。全县承包耕地面积119.2万亩，承包农户40.96万户。截止目前，土地流转面积32.1万亩，其中规模流转17.57万亩，占全县耕地面积的22%，涉及农户9万户。
（四）开展了土地流转经营权抵押贷款试点工作。今年5月，实现全市首家土地流转经营权抵押贷款，贷款金额5万元。
三、取得的成效
（一）粮食持续十一年增产，粮食总产排名居全省第一。
通过强化科技支撑、转变发展方式、提高单产水平为主攻方向，着力提升粮食综合生产能力，实现粮食稳定增产。全年粮食播种面积244.51万亩，粮食总产达到了80.12万吨，粮食产量实现了连续十一年持续增长，排名居全省第一。
（二）积极培育新型农业经营主体。
一是加快推进土地流转。目前我县正在有序推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。二是积极培育新型农业经营主体。积极培育和发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体。截止目前，全县注册登记的农民专业合作社536个、家庭农场75个。部级示范社1个，省级示范社14个、市级示范社13个。通过“三品一标”认证的专业合作社40个，其中通过地标认证的2个、农产品质量认证38个（无公害认证21个、绿色食品认证13个、有机认证4个）。
四、面临的困难和问题
一是农业基础设施仍然薄弱。农村道路通达通畅率不够，粮食收购和储存设施不足，农产品批发市场、农产品冷冻和保鲜设备比较缺乏。二是特色农业效益不高。现有农业产业成片规模不够大，枇杷、梨子等传统产业品质退化，知名品牌少，毗邻成都的区位优势没有得到充分发挥和彰显。农产品深加工水平低，销售的绝大部分都是初级农产品。
五、明年计划和工作举措
（一）明年工作重点
1.粮食播种面积稳定在245万亩，总产稳定在80万吨以上；
2.继续抓好现代粮食产业示范基地建设工作；
3.建设高标准农田2.5万亩；
4.农村土地确权登记20个乡镇;
5.新增有机转换食品1个，无公害农产品3个。
（二）主要举措
1.继续抓好高标准农田建设、高产创建、产粮大县奖励资金项目、基本口粮田等项目实施，抓好现代粮食产业示范基地建设，确保粮食播种面积，稳定粮食总产。
2.扎实抓好优势产业发展。按照“政府引导，基地示范，协会带动，群众自愿”的思路，巩固扩大12个万亩示范基地建设成果，引导规范农民专业合作社生产经营管理，充分发挥示范带头作用，大力发展优质“粮、果、蔬、花”等优势产业。
3.加强农业基础设施建设。积极向上争取项目，充分调动群众积极性，大力加强农田水利基础设施建设，不断改善农业生产条件。
省政府决定在嘉兴市召开全省土地执法监察暨土地整理开发工作会议，主要有两个目的：一是总结全省土地执法监察工作情况，进一步加大全省土地执法监察工作力度，巩固土地市场治理整顿成果；二是总结表彰全省耕地保护目标责任制考核先进单位，进一步推进土地整理和围垦造地工作，确保完成省政府下达的标准农田建设任务，为我省经济社会全面协调可持续发展服务。
昨天，大家参观了海宁市的海涂围垦、秀洲区的土地整理和嘉善县的村庄整治项目现场，会议还印发了海宁、嘉善、安吉、温岭、嵊州等5个书面典型材料，这些现场和典型材料都很好，希望大家认真学习借鉴。刚才对**年度全省耕地保护目标责任制考核先进单位进行了表彰，等一下，省检察院、省监察厅的领导还要发言，省委常委、常务副省长章猛进同志要作重要讲话，我们一定要认真贯彻落实。
下面，我讲三个问题，供同志们参考。
一、通报近二年来查处的典型土地违法案件（材料另发）
二、认清形势,依法履职,进一步加强土地执法监察工作
（一）近年来我省土地执法监察工作的主要成效。
土地市场秩序治理整顿以来，全省各级国土资源部门按照中央和省委、省政府的统一部署和要求，在相关部门的大力支持配合下，严格执行土地管理法律、法规，深入治理整顿土地市场，取得了明显的成效。
一是严肃查处了一批土地违法案件，土地市场秩序明显改观。据统计，**年至今年上半年，全省国土资源部门共查处土地违法案件2.5万件，面积13.82万亩，其中耕地8.96万亩，没收建筑物2600万平方米，拆除建筑物750万平方米，罚没款8.32亿元，收回土地3.9万亩。对181名违法案件的责任人员给予党纪政纪处分，有46人受到刑事处罚。
二是认真抓好执法巡查工作，防范了一些土地违法行为的发生。据统计，**年和**年，全省巡查发现土地违法行为3.54万起，涉及土地面积14.04万亩，其中耕地7.16万亩。及时制止了3.31万起违法用地，挽回经济损失8.02亿元。
三是努力做好土地工作，维护人民群众切身利益，维护社会稳定。严格按照国务院新《条例》的要求，进一步畅通渠道，规范工作行为，努力把群众土地化解在基层，解决在当地。通过扎实工作，我省土地量已开始下降。今年上半年，全省国土资源系统共受理土地12576件，比去年同期增幅下降了30%，到国土资源部的量下降了41%，重复信、重复访、集体访均有不同程度下降。对征用农民集体土地补偿与安置专项清理中发现拖欠的4.53亿元征地补偿费，已于**年底全部归还到位。
四是开展了非法买卖农村集体土地专项整治，有力地打击了土地违法行为。全省共查处非法买卖农村集体土地3011件，拆除违法建筑57万平方米，没收违法建筑108万平方米，罚没款7120万元，维护了人民群众的合法权益。今年，我厅会同省纪委、监察厅、农业厅在全省范围内继续开展了村官非法买卖农村集体土地的专项执法检查。
五是锻炼了执法监察队伍，维护了土地法律法规的尊严。近几年来，我省执法监察队伍承担了土地市场治理整顿的大量工作，不辞辛苦，任劳任怨，顶住压力，勇挑重担，较好地完成了各项任务。队伍素质在工作磨炼中得到提高，执法工作制度、工作程序也在实践中不断完善。同时，通过积极参与市场治理整顿和宏观调控，查处违法案件的力度明显加大，查处的效果逐步提高，少数违法违纪的党员干部受到党纪政纪处分，甚至被追究刑事责任，以案件查处树立了国土资源部门的执法权威，维护了土地法律法规的尊严。
（二）当前土地执法监察工作面临的形势和存在的主要问题。
虽然我省土地执法监察工作取得了一定的成绩，但是形势不容乐观，土地违法案件依然居高不下，土地增量虽有下降，但总量依然很大，甚至出现一些。土地执法监察工作确实还面临着比较严峻的形势和问题。
1、地方政府成为违法用地和违法征收征用土地的主体。从近几年土地执法情况来看，土地违法的突出问题是地方政府违法，多数性质严重的违法行为，几乎都直接或间接与地方政府有一定关系。据我厅最近调查，全省**年至今年6月底1428个国家、省、市重点项目中，有违法用地的项目202个，占重点项目总数的14.15%，违法用地面积10.97万亩，其中耕地6.79万亩（基本农田2.85万亩）。1999年新《土地管理法》实施以来，国土资源部门查处的土地违法案件中，属政府和法人违法用地的面积占查处总面积的70%以上。土地管理法律法规对征收征用土地有严格的规定，但有的地方政府违反规定，擅自大量“协议征收”农村集体土地。据统计，**年以来，全省市、县、乡镇政府和各类开发区擅自“协议征收”土地63.5万亩，已占用20万亩，已支付征地款251亿元，严重违反土地管理法律法规，损害了农民的利益，同时，政府自身也背上了沉重的债务。政府土地违法往往冠以“发展经济”的帽子，即所谓的因公违法，而且违法用地面积大，有的甚至大量占用基本农田，造成土地违法案件处理难到位、执行难到位。从省国土资源厅等六部门近期组织的土地出让金收缴使用情况检查看，**年—**年，全省拖欠减免土地出让金128.42亿元，违规使用土地出让金22.73亿元。
2、因违法用地和违法征收征用土地引发的成为影响当前社会稳定的突出问题。我省土地量在国土资源部的排名长期名列前茅。最近，国家局又专门通报了我省43件土地问题，这些问题大部分是因征收征用土地引起的。今年上半年，全省各级国土资源部门共受理群众来信9501件，来访3418批次、8323人次，总量仍然在高位上运行，尤其是重复率较高，结案率较低。今年5月1日国务院新的《条例》实施以来，复议诉讼案件大量增加，赴省、进京上访事件和自杀、自焚、拦截车辆等恶性事件时有发生，影响了社会稳定。
3、一些地方土地违法现象有所抬头，甚至出现反弹趋势。经过两年多的治理整顿，空前的案件查处力度和强有力的社会舆论监督有效抑制了土地的无序需求。但用地“饥渴”依然存在，一些地方以土地换发展的冲动并未消除，一旦管理出现松懈，反弹就会成为必然。这是当前我们面临的最严峻考验。据省国土资源厅统计，今年1-8月全省各级国土资源部门共发现土地违法案件9547件，立案查处8986件，涉及土地面积6.45万亩，其中耕地4.6万亩。近段时间以来，一些地方村官卖地、企业违法占地、城镇居民非法买卖农村集体土地建房问题仍然时有发生。今年国土资源部对我省杭州市和宁波市主城区进行了卫星遥感土地执法检查，从检查情况看，**年2月至**年7月期间，杭州市建设用地宗数为404宗，用地面积2.4万亩，其中，违法用地宗数达到117宗，面积4900亩，分别占29%和20%。宁波市建设用地宗数1718宗，用地面积5.0万亩，其中，违法用地宗数达到729宗，面积2.2万亩，分别占42%和44%。这些情况说明，违法用地已经出现反弹趋势，有可能再度蔓延，形成新的违法用地风潮，执法监察的形势依然严峻，绝不可掉以轻心。
4、土地执法工作自身还存在着许多问题和困难。一是执法难问题尚未从根本上得到解决。对发现的土地违法行为，国土资源部门下达停工通知书后，违法者反而加快了施工进度，国土资源部门缺少进一步的制止措施。对国土资源部门作出的行政处罚决定，当事人不自觉履行，申请法院强制执行的，由于多种原因，往往难以得到落实。对应依法追究土地违法行为责任人行政或刑事责任的，国土资源部门提出的处分建议或土地犯罪移送书，不少案件石沉大海。二是案件查处工作反应机制不够灵敏，抓典型违法案件的准确性不高。对已经发生的违法行为，有的甚至是比较严重的违法行为，国土资源部门不能及时掌握情况，不能作出快速反应，不能尽快查处。很多情况是在领导批示、媒体报道或群众举报后国土资源部门才发现，案件查处工作常常处于被动应付的局面。对于已经发现的一些违法案件线索，国土资源部门投入了相当多的精力进行排查，但又往往抓不到具有典型性的案件，准确度不高。三是执法不严的现象普遍存在。严格执法是土地管理的最后一道防线，而查处违法案件是土地执法工作的核心。从目前国土资源部门查处案件的情况看，失之于宽、失之于软的现象较为普遍，尚未形成国土资源部门的“拳头”和“利剑”。
（三）进一步加大土地执法监察工作力度的主要措施。
1、深入学习贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，严格依法行政。各级政府和国土资源部门要牢固树立遵守土地法律法规的意识，本着对人民、对历史高度负责的精神，严格依法管理土地，在法律法规允许的范围内合理利用土地，对违法批地、占地的，必须承担法律责任。要贯彻落实国务院《决定》中关于要加强土地执法监察工作，建立公开的立案标准、查事与查人相结合、加强与监察等部门联合办案、加大执法力度等一系列具体要求，严肃查处违法案件，维护和巩固土地市场治理整顿成果。对法律规定的土地征收征用、具体建设项目供地审批、国有土地使用权出让、土地登记发证等规定，各级政府和国土资源部门必须严格依法办事，不得违法违规。这里，还要特别强调一下，各级政府和国土资源部门必须依法加强对土地出让金的收缴管理。要禁止非法压低地价招商，不得擅自减免和返还土地出让金。要按土地使用权出让合同的约定，收缴土地出让金。凡土地出让金没有交清的，不得发放土地使用证。对在这次审计和土地出让金收缴、使用检查发现的违规行为，各地要积极主动、认真纠正。要按照国土资源部《查处土地违法行为立案标准》和省国土资源厅《土地违法案件立案标准和管辖的规定》，依法查处土地违法案件。当前，各地检察机关正在集中开展查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作，其重点之一是负有市场监管职责的国家机关工作人员渎职失职、案件。各级政府和国土资源部门必须引起高度重视，坚决克服麻痹思想，不要认为自己是因公违法，或者是只要不贪污受贿就事不关己。按照这次最高人民检察院部署的集中查办渎职犯罪专项工作，对非法批准征用、占用土地的，低价出让国有土地使用权的7种情形，即使不落个人腰包，也要追究有关人员的法律责任。对此，我们必须保持清醒头脑，一定要依法行使职权，严格依法办事。
2、严格依法征地，切实维护被征地农民合法权益。要进一步落实省政府27号文件精神，严格实行征地区片综合价，安置补偿要到位；扩大被征地农民基本生活保障面，实行即征即保，政府出资的30%的保障金要及时到位；多渠道、多形式安置被征地农民就业。要严格执行土地征收程序。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当组织听证，做到程序依法，群众信服。对未经依法报批擅自“协议征收”农村集体土地的问题，省厅通过调查研究，提出了处理意见，省政府主要领导已原则同意，请各地在处理此类问题时把握好以下三条：⑴凡符合土地利用总体规划和城市规划、已落实农用地转用指标及符合其他用地条件且尚未填土动工的，可按照法律规定的程序予以报批。用地指标除了可使用国家下达的计划指标和省土地整理折抵指标外（额度之内），也可以使用盘活的1999年以来转而未供的农用地指标。⑵对未批先建或已填土破坏耕作层致使土地难以复耕的，依法查处到位后，对符合土地利用总体规划和城市规划的，可按我厅《关于印发违法用地补办审批手续意见的通知》（浙土资发〔**〕16号）文件的规定，补办用地手续。对未动工建设或未填土破坏耕作层的土地，应由当地政府组织农民耕种。⑶对已支付的部分征地补偿费用，对符合报批条件的土地，征地依法批准后，可在支付给村集体经济组织征地补偿费中予以相应抵冲，但征地的补偿安置费标准，应按照现行规定执行。
3、严格依法履行职责，狠抓查处到位。查处案件是执法监察工作的“杀手锏”，必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则。一定要查清事实，分清是非，跟踪处理。我要特别强调一下查清事实和分清是非问题。查不清事实，就抓不住违法者的要害，人们就不会敬畏法律；分清是非，才能树立正气，打击邪气，才能树立执法的权威。通过近几年的执法实践，大家都有一个共同认识，违法者主要有“两怕”：一怕丢官背处分，二怕建筑物真的被拆除。针对这一心理，只有强化处罚到位，才能真正起到杀一儆百的效果。土地违法行为一经立案，必须有处理结果，对人、对事都要依法处理。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为，要警惕通过查处“洗地”。对商品住宅、商业、旅游、娱乐等经营性项目违法用地，依法查处后，必须收回土地使用权，重新实行招标、拍卖、挂牌出让。对国务院《决定》后的顶风违法行为，要有案必查，坚决从重从严进行处罚和处理。违法用地及其建筑物，法律规定应当拆除或没收的，必须做出相应的处罚决定，不得以罚款、补办手续取代。该申请法院强制执行的，要坚决申请；对违法责任人，该政纪处分的，要坚决提出处分建议，涉嫌犯罪的，要坚决移送司法机关处理。案件查处不能隔靴搔痒、敷衍了事，必须让违法者付出沉重的代价，承担始料不及的风险和责任。还要强调的是，下级国土资源部门查处有困难的案件，必须及时报请上级部门查处，否则就是失职。对有案不查、执法不严、避重就轻、处罚不到位的，上级国土资源部门要依据《土地管理法》第72条的规定责令其做出行政处罚决定或直接给予行政处罚，并追究有关人员的责任。要按照国发[**]10号文件的规定，对市、县政府及国土资源部门的违法案件，由省国土资源厅直接查处。要抓好典型案件的公开调查、公开处罚、公开追究和公开曝光。违法者最怕公开曝光。这是很好的查案方式，对其他想违法的单位和个人有震慑作用。这次会议以后，全省国土资源系统要组织开展一次全面的土地执法检查，对省国土资源厅交办的土地违法案件和国土资源部卫星遥感发现的土地违法案件，要一一查清，依法处理，并于今年底向省国土资源厅写出报告。要从群众举报中，发现土地违法案件，并严肃查处，取信于民。要切实做好国庆和党的十六届五中全会期间的工作，确保节会期间无人进京上访，不发生重大。
4、加强动态巡查和卫片执法检查，防范违法案件的发生。查案不是目的，我们的最终目标是建立良好的土地市场秩序，保障资源的可持续利用。通过积极有效的预防，及时发现并制止违法行为，是解决执法难、降低执法成本和减少损失的根本途径。针对出现的违法用地反弹趋势，当前及今后相当长的一段时期内，必须强化动态巡查，落实动态巡查责任制，加强考核、兑现奖惩。各市、县（市、区）都要划分责任区，落实责任人，进行多点多面、循环往复的检查和排查，形成“全场紧逼、盯人防守”的态势。要把违法行为高发区作为巡查、检查的重点区域，加大巡查力度，尽最大努力降低发案率。要进一步发挥卫星这一“天眼”的作用，科学地运用卫星遥感监测成果，了解土地利用的基本态势，发现和查处违法用地。省国土资源厅决定，从明年开始，实施全省土地利用动态监测制度，每2-3年对全省所有县级以上城镇建成区建设用地规模进行卫星监测，除了国土资源部确定的监测杭、宁、温重点县（市、区）外，省里每年再确定5—10个县（市）进行监测，及时发现和查处土地违法案件。
5、积极争取有关部门的支持与配合，建立横向联动办案机制。国土资源违法案件的查处及执行，离不开纪检监察及公安、司法等部门的支持和配合。各级国土资源部门在查处土地违法案件中，要建立工作制度，积极争取纪检、监察、公安、检察、法院等部门的大力配合。对拆除违法占地上的建筑物和处理违法责任人，要依法移交、移送有关部门，跟踪到底，保证案件查处一起，处理到位一起。各级国土资源部门要经常向当地党委、政府汇报土地执法监察工作，争取领导的重视与支持。
6、加强执法监察制度和队伍建设，提高素质和执法水平。一是要建立、完善和落实违法案件查处会审制度、报告备案制度、督办制度、案件移送制度、责任追究等执法监察工作制度。二是要加强执法监察机构和队伍建设，把政治上强、业务上精、作风上实的优秀干部选拔到执法监察岗位上来。三是要结合当前国土资源系统正在开展的“完善体制、提高素质”活动，加强教育、培训、考核工作，不失时机地加强执法监察队伍的自身建设，不断提高执法监察人员的思想政治素质和执法工作水平，提高队伍的战斗力。
三、统一思想认识，加大扶持力度，保质保量完成土地整理开发任务
（一）充分肯定我省土地整理开发工作取得的成效。
在各级党委、政府的正确领导下，在省耕地保护和造地改田领导小组成员单位的大力配合支持下，我省土地整理和标准农田建设取得了显著成绩。至**年底，全省通过土地整理等方式建成标准农田1194.38万亩，新增耕地达182.07万亩，为我省连续9年实现耕地占补平衡提供了重要保障。核拨土地整理折抵指标131.09万亩，使用折抵指标批准的耕地104.26万亩，占全部批准建设占用耕地179.27万亩的58%，大大缓解了我省建设用地计划指标严重不足的矛盾。同时，通过土地整理和标准农田建设，提高了耕地质量，改善了农业生产条件。通过农村居民点综合整治，改善了农村的交通环境、生态环境、生活居住环境，开辟了村级集体经济收入财源，壮大了村级经济，为村民办了一些实事、好事，既调动了基层干部的工作积极性，又增强了村级班子的凝聚力，促进了农村基层建设。
但是，我们也要清醒地看到工作中存在的一些问题，主要是：有的地方土地整理、标准农田建设的质量达不到省政府规定的要求；个别地方弄虚作假，虚报面积；有的地方开展这项工作征求农民意见的工作做得不细不实，引发农民上访；有的地方工程项目没有实行招投标，在土地整理和标准农田建设资金、指标管理上存在漏洞，引发违法违纪甚至犯罪行为。这些问题已经引起了我们的高度重视，已经或者正在进一步采取措施，加以纠正和防范。对我省前一阶段土地整理和标准农田建设工作，一定要有一个正确的认识。我们要充分肯定成绩，理直气壮地加以宣传。
（二）进一步提高对土地整理开发工作重要性和必要性的认识。
1、土地整理开发是保护耕地、保证我省粮食生产安全的必然要求。在当前的科学技术水平条件下，粮食安全是以一定数量的耕地为前提、为基础的，没有耕地这个基础，没有足够数量的标准农田，粮食安全就是一句空话。我们国土资源部门的同志要保持清醒头脑，不能只考虑如何解决建设用地，而忽视保障粮食生产能力。我省提出建设标准农田，正是基于这种考虑。建设1500万亩标准农田，按照“吨粮田”标准，就可以保证相当于300亿斤的粮食生产能力，如果将1500万亩标准农田真正建成了，保护好了，那么浙江的粮食安全就有了保障。
2、土地整理开发是保障经济社会发展用地的必然要求。有的领导同志认为，只要有建设用地指标就可以批准农用地转用了。其实，这只是批准农用地转用的一个条件。要批准农用地转用，除了有用地指标以外，还必须符合土地利用总体规划和城市规划，占用耕地的，必须实现占补平衡，依法可以占用基本农田的，还必须补划等面积的基本农田，同时还必须依法给被征地的集体经济组织和农民予以补偿和安置。这是批准农用地转用最基本的条件。当前，有些地方虽有用地指标，但农用地转用报批报不上来，一个重要原因是补充耕地方案和补划基本农田方案不能落实。同时，国务院领导同志已明确表示，“十一五”期间，耕地占补平衡只能在本省范围内进行，不能跨省补充平衡。因此，各地必须把土地整理开发，增加耕地面积，作为保障经济社会发展用地的重中之重来抓。否则，光有建设用地指标，也是无剂于事的。换句话说，就是要用地,就得造地;不造地，就不能用地。
3、土地整理开发是改善农村生态环境，推进城乡统筹发展的必然要求。十六大报告提出，要统筹城乡经济社会发展。国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。我省正在开展的“千村示范、万村整治”活动，就包括了村庄整治、宅基地复垦的工作，而且是一项重要内容。宅基地整理是土地整理的重要内容，也是我省建设用地整理的潜力所在，搞好这项工作，不仅有利于改善农村生态环境，而且有利于调整和优化我省城乡土地利用结构，为统筹城乡发展创造有利条件。
（三）明确目标，完善政策，确保完成土地整理开发任务。
在本届政府任期内建成1500万亩标准农田，是省政府确定的一项重要工作目标。预计到今年底，全省将建成标准农田1300万亩。明后两年还需要再建设标准农田200万亩。明年是“十一五”计划的开局之年。在“十一五”期末，即到2010年，按照我省人均GDP接近达到5000美元测算，每年需新增建设用地30万亩左右，其中占用耕地20万亩左右。这意味着，全省每年要垦造20万亩耕地才能实现占补平衡。因此，土地整理开发的任务十分繁重，我们一定要进一步统一思想，完善政策，加大力度，采取切实有力的措施，确保完成省政府下达的土地整理开发任务。
1、提前谋划，强化规划管理。在新一轮土地利用总体规划修编中，各地、各部门要按照省政府确定的总体工作目标，落实土地整理标准农田建设、滩涂围垦、黄土丘陵开发等专项规划，开发项目要落实到具体区域和地块。要提高规划的科学性和可操作性。标准农田建设的区块，必须在城镇规划区范围之外，避免城镇建设发展占用标准农田。对城镇规划区之外已明确建设的交通、能源、水利等基础设施项目用地范围，也不能安排标准农田建设和垦造耕地项目。
2、制定激励政策，调动方方面面开展土地整理开发的积极性。针对当前土地整理开发难度加大、投资增加的实际，省里正在研究制定更加优惠的政策措施。一是适当放宽土地整理和标准农田项目立项的连片面积标准。二是实行超额完成标准农田建设计划任务与奖励使用土地整理折抵指标使用额度挂钩制度。对超额完成上级下达标准农田建设年度计划任务的地区，按超额完成面积的一定比例奖励土地整理折抵指标使用额度。同时，提高标准农田建设的奖励标准。三是适当提高开荒垦造耕地项目的资金补助标准，提高农村宅基地复垦补助资金标准。降低向省申请资金补助的开荒垦造耕地集中连片面积标准。四是鼓励向省统筹土地整理折抵指标和补充耕地指标。凡向省统筹专户调剂土地整理折抵指标的，省里原则上参照市场调剂价支付统筹款，并按统筹折抵指标数量的一定比例奖励相应市、县（市、区）土地整理折抵指标年度使用额度。凡**年及以后动工建设的滩涂围垦项目，必须按实际围垦面积的20%由省里统筹用于国家和省重大建设项目补充耕地指标，并按省委托垦造耕地项目补偿标准给予资金补助。五是补充耕地易地委托垦造的资金补偿标准按双方当地耕地开垦费就高标准确定。标准农田易地代建的，由双方国土资源部门商定资金补偿标准。这些政策措施，将同省财政厅进一步协商沟通后，报省造地改田领导小组讨论，省政府同意后实施。各地也要根据实际情况，制定出台进一步鼓励土地整理开发的政策性措施。
3、加强项目管理，确保土地整理开发的数量和质量。国土资源部已经发出通知，今后耕地占补平衡要按等级折算，既要保证新开发耕地的数量，又要保证质量，真正实现粮食生产能力不降低。一是要加强立项管理。补充耕地项目实施前必须严格履行审查报批手续，经有权批准的人民政府批准后方可立项、实施。补充耕地易地委托垦造和标准农田跨县（市、区）代建的，由双方国土资源部门商定，并经县（市、区）人民政府同意（跨市的还须由双方市国土资源部门和市人民政府鉴证），报省国土资源厅同意后实施。二是要保证土地整理开发的面积和质量。这么多年来，地表比较平坦、土层较厚的农地多数已被整理，土地整理和标准农田建设逐步向偏远的土层较薄的地方转移。在这些地方建设标准农田，除了做好沟渠道路配套外，更要注意耕作层土壤的厚度。鼓励占用耕地单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地的土壤改良。三是坚持省、市、县三级验收制度，国土资源、农业、财政、水利等部门同时参与验收，经验收合格的土地整理标准农田建设项目，由国土资源部门交由农业部门管理，继续培肥地力。对弄虚作假、虚报面积的土地整理标准农田建设项目，一经查实，除了扣回已核发的折抵指标以外，还要严肃追究相关人员的责任。
【关键词】农田保护；农村经济；健康发展
一、科学编制基本农田保护专项规划
为切实保护好耕地尤其是基本农田，自2009年开始，我县在新一轮土地利用总体规划修编过程中，以第一轮土地利用总体规划为基础，以第二次全国土地调查数据库成果为依托，把严格保护耕地和基本农田作为规划修编的基本原则，全县基期耕地面积53411公顷，重新规划和补充划定基本农田共计39001公顷，并将基本农田定位到更新后的土地利用现状电子图上，从每个图斑生成各类基本农田数据，实现了图、数、地块的统一。将每一块基本农田的位置、界线、地类、面积、权属、地块编号、保护责任人等进行重新登记，更新基本农田保护登记台账，重新绘制基本农田保护地块分布图，并及时将相关信息录入计算机，建立了基本农田数据库和管理信息系统，使信息系统具有丰富的查询、统计、更新、监测功能，实现了基本农田数字化动态管理和动态监测，形成“一乡一图、一村一档、一户一书、一地一牌”的管理模式。全县共划定保护区块938块，设置保护标识129个，其中擎天柱1个，横碑21个，双立柱107个，实现了永久性保护和以图管地。基本农田档案管理规范有序，我县基本农田保护“墙上有图、地上有碑、柜中有档”并走出了一条有自身特色的“工业项目上山、设施农业靠边、整合分散庄点、盘活存量资源”的新路子。
二、层层落实基本农田保护目标责任
为将耕地保护和基本农田保护的责任落到实处，市政府与县政府签订了耕地保护目标责任书，明确落实耕地保护和基本农田保护责任，同时县政府与乡政府、乡政府与村委会、村委会与农田承包户层层签订了基本农田保护责任书，全县共签订50000余份，把基本农田保护和建设责任落实到各级政府、村干部和每一个农户，形成了一级抓一级，层层抓紧落实的耕地保护责任体系。
三、健全完善基本农田保护制度
在基本农田保护中，我县坚持抓制度建设和抓落实并重，把基本农田保护作为保证国家粮食安全、促进经济社会可持续发展的一项重中之重的工作抓实抓好。结合我县实际，建立起了《基本农田用途管制制度》、《基本农田保护责任制度》、《基本农田审批和占补平衡制度》、《基本农田质量保护制度》、《基本农田动态巡查制度》以及基本农田保护“五不准”等十余项制度和措施，以确保我县基本农田保护面积。通过狠抓相关制度的建设和落实，从而确保了全县基本农田“总量不减少，用途不改变，质量不降低”。
四、严格执行土地利用总体规划和年度计划
全县按照“控制、开发、挖潜、保护”的方针，在“控制总量、盘活存量、保护耕地、优化结构”上下功夫。各项建设项目用地能利用荒地、未利用地的不用耕地；能利用劣地的，不用好地；能用闲置、存量土地的，不批准新增建设用地。通过这些手段，减少了对耕地的占用，有效地保护了耕地。依照国家法律规定，除国家重点交通、水利工程、能源外，其他新增建设用地项目一律不得占用基本农田。确需占用基本农田的，切实做到了补划同等数量和质量的基本农田，并通过检查验收。杜绝了占多补少，占优补劣，确保基本农田数量不减少，质量不降低，布局更优化。
五、不断加大基本农田建设力度，积极推进基本农田保护示范区建设
我县石空镇基本农田保护区被批准为自治区级基本农田保护示范区，示范区面积1.43万亩。示范区建设共投入资金700多万元，投入劳动力5万人次，建设时间为1年，通过对示范区基本农田进行标准化建设，并把土地整理与农业综合开发有机结合、与农田水利建设有机结合，与发展现代农业有机结合，与新农村建设有机结合，不断拓展保护的内涵，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效的耕地面积，提高耕地的质量，建成大面积、连片的高标准基本农田，优化区域土地利用布局，从而实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃、水畅流、旱能灌、涝能排”的高产农田，改善了农村生产条件，提高了土地产出率和劳动生产率，增加了农民收入，改善了村容村貌。
六、加大基本农田动态巡查力度
[关键词]耕地保护;问题;对策
中图分类号：G26 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）28-0072-01
1 我国耕地保护面临的问题
1.1 人口增长过快
我国是一个人口大国，计划生育政策虽然减缓了人口增长的速度。但是由于我国本身人口众多，人口基数大，对粮食的需求量也大。人口不断增长的问题将在今后很长一段时间内仍然影响着我国对粮食的需求。由于耕地的不断减少，严重影响到了我国的粮食产量。要用较少的耕地面积来养活较大的人口数量，这就需要我们加大对耕地的保护力度。而且，粮食产量不是固定不变的，它受气候环境的影响较大。因此要对现有的耕地进行保护，采取有效的措施来保证粮食产量能满足人口日益增长的需要，从而保证人们生活水平质量的提高，保证国家健康稳定的发展。
1.2 城市化发展进程加快
随着我国经济的飞速发展，加快城镇化发展进程是适应经济发展的要求，同时也是提高人们生活水平的前提。在城镇化进程不断加快的过程中，也导致了与耕地面积之间矛盾的出现。由于土地面积是有限的，随着城市面积的不断扩大，必然致使耕地面积的不断减少，两者是一种此消彼长的关系。许多地方都存在占用耕地来建造工厂、住房的现象。牺牲了人们赖以生存的耕地来发展经济，最终的结果会是不但失去了人们生存的基础，也没有使经济得到进一步发展，这是得不偿失的。因此要采取科学有效的措施来维持城镇化发展水平和耕地面积之间的平衡，保证城市经济在发展的同时，耕地面积也能满足人们的生产生活需要。
1.3 耕地占用和补偿不平衡
为了保证耕地面积能够满足人们的日常生活需求，我国实行了耕地占补平衡的政策。生产企业在经过批准之后可以占用耕地，在耕地上进行满足自身生产需要的活动。同时也要开垦同等面积、同等质量的耕地来保证耕地总面积维持在固定的一个水平。如果本企业没有条件和能力开垦同等面积的耕地，或者开垦的耕地质量不能满足农作物生长的要求，就要按照相关部门的规定缴纳一定金额的耕地开垦费。但是，实际上大部分生产条件较好耕地都位于城市边缘，这些耕地都被为了满足城市发展而用来修建道路和工厂。新的耕地只能选择在远离城镇的地区进行开垦，这些新开垦的耕地在面积和生产能力上远不及被占用的那部分耕地。这就造成了耕地的占用和补偿的不平衡的情况，导致耕地面积越来越小。
2 耕地保护对策分析
2.1 严格的耕地保护制度
要切实构建起科学有效的耕地保护制度，各级更要依法依规不折不扣地落实好最严格的耕地保护制度。严格落实耕地保护监督职责，用严谨的态度和严苛的标准要求各级，从健全制度、完善机制、有效执行、强化监管等方面综合施策，在制度框架内循序渐进、顺势而下，铺开耕地保护这张“防护网”，让这张网能网络一切待保护的耕地，守住这18亿亩耕地的红线也就保住了13亿人口的粮仓，甚至是祖祖辈辈、子子孙孙的饭碗。
2.2 增强拼地保护惫识
思想上认识深刻，行为上就会更多自觉。我们要进一步提高对耕地保护重要性和紧迫性的认识，增强国人耕地危机意识，进一步提高全民保护耕地的意识。一是充分运用各种媒体，多渠道、多形式广泛宣传，让广大干部群众全面了解土地管理法律法规政策，遵法守法，切实增强全社会依法保护耕地意识。二是加大培训力度，进一步提高依法管地水平。三是广泛深入宣传，进一步深入宣传增强全民保护耕地的意识。利用报刊、电视、网络等各种媒体面向社会广泛宣传土地管理法律法规政策，不断提高广大群众的法制观念。四是针对土地执法监管遇到的新情况新问题，从完善体制机制入手，重点解决主体不明、职责不清、监管薄弱等问题。通过坚持不懈的宣传，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，的国策观念更加深入人心，执法、守法和护法意识进一步提高。
2.3 强化违法查处，落实责任迫究
加强对违反规划计划扩大建设用地规模、农村土地流转和农业结构调整中大量损坏耕地和基本农田等违法行为的执法检查。坚持重大典型违法违规案件挂牌督办制度，对重大典型案件及时进行公开查处、公开曝光。建立国土资源部门与法院、检察、公安、监察等多部门的联动协同机制，形成查处合力。严格责任追究制度，对耕地保护责任目标考核不合格、土地管理秩序混乱、年度管辖范围违法占用耕地严重或造成恶劣社会影响的，依据有关规定，启动党政领导问制，对党政主要负责人和其他责任人实行问责追究，严肃处理。
2.4 加大建设用地审查力度
严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地，确需占用耕地的应避开质量等级较高的耕地。强化建设用地预审，严格项目把关。预审时需提出补充数量质量相当的耕地的安排，并作为通过预审的必备条件。对占用耕地100公顷以上的线性工程或占用耕地70公顷以上的块状工程，用地预审时需提交节地评价报告，并由省国土资源厅组织实地踏勘论证。建设用地审查报批时，对建设项目占补平衡进行严格审查把关，坚决纠正占优补劣问题，补充耕地达不到规定要求的，不得通过审查。要正确处理好简政放权、改革审批与保护耕地、严格监管的关系，提高土地审批效率，搞好供地服务。要严控城市向外延扩张，乡镇集镇各类用地要要依托小城镇发展，村庄建设要结合社会主义新农村建设的要求进行。积极研究土地利用总体规划，增强其的科学性和可操作性，向旧城区要地，向空闲地、废弃地要地，向空心村要地，在土地利用中引人‘循环经济即理念，想方设法不占、少占耕地指标，加快改造步伐，提升城市、集镇、村庄的形象和品位。
2.5 强化补充耕地质量管理
各地要将高标准基本农田建设列为政府年度工作任务，探索建立“以补、以补促建”等投入机制，引导和鼓励农村集体经济组织和农民共同参与高标准基本农田建设。健全耕地质量评价制度和监测体系，开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作。土地整治补充耕地要先评定质量等级再验收，没有达到要求的，不得通过验收。加强补充耕地项目后期管护，制订管护方案，明确管护责任，落实管护资金。强化后续培肥，切实提高补充耕地质量。补充耕地项目竣工后，跟踪管理年限原则上不少于5年。探索实施耕作层剥离再利用，加大损毁土地复垦实施力度。
3 结语
我国目前对耕地的保护仍然面临着巨大的挑战，需要对耕地采取科学合理的保护措施。保护耕地能够有效缓解耕地逐年减少造成的人口压力和经济压力，有利于保障国家的粮食安全，推动城市化发展进程的加快，促进人民生活水平的提高。
参考文献：
[1] 梁艳.关于耕地保护问题的研究[D].华中农业大学，2003.
1.1近10年来粮食播种面积变化情况
2003—2013年，宁夏中部干旱带和南部山区粮食播种面积一直在50万hm2上下波动，从2007年开始基本稳定在50万hm2左右。近10年来，该区域粮食播种面积的最大值出现在2011年，为537133.3hm2。
1.2近10年来粮食总产量变化情况
2003—2013年，宁夏中部干旱带和南部山区粮食总产总体呈上升趋势，其中：2007年突破100万t，达到119.2万t，2013年达到152.2万t。
1.3近10年来粮食单产变化情况
宁夏中部干旱带和南部山区干旱少雨，自然条件差，生产水平较低，2003—2013年该区域粮食平均单产仅为2653.5kg/hm2，与引黄灌区相差4497.0kg/hm2，但粮食单产水平总体呈上升趋势。
2宁夏中部干旱带和南部山区粮食增产原因分析
2.1粮食增产因素分析
近10年来，宁夏中部干旱带和南部山区粮食生产在播种面积基本稳定的基础上，粮食总产总体呈上升趋势，2013年该区域粮食总产152.2万t，比2003年增加60.7万t，增加66.3%。从粮食增产因素分析看，宁夏中部干旱带和南部山区实现粮食增产，主要是作物单产的增加和玉米播种面积的增加所致。2013年该区域粮食平均单产3004.5kg/hm2，比2003年增加1155.0kg/hm2，增加62.5%，因单产提高增加的粮食达到58.5万t，对粮食增产的贡献率达到96.4%；2013年该区域玉米播种面积109230.7hm2，玉米总产量79.2万t，面积、总产分别比2003年增加65711.7hm2和51.9万t，因玉米面积增加增产的粮食达到51.7万t，对粮食增产的贡献率达到85.2%。
2.2粮食增产的主要措施
宁夏中部干旱带和南部山区粮食生产的良好发展态势得益于主要粮食生产措施的落实。
2.2.1落实惠农政策在认真落实好中央扶持政策的基础上，加大地方配套投入力度，建立健全农业投入稳定增长的长效机制。2013年共安排中央和自治区各类强农惠农政策资金及粮食生产资金20.3亿元，并重点加大对中部干旱带和南部山区覆膜保墒旱作节水农业、马铃薯三级繁育体系建设及一级种薯推广等项目的扶持力度。有力的政策推动，调动了各级农业部门和广大农民抓粮食生产的积极性。
2.2.2坚持种植业结构调整在稳定引黄灌区粮食生产的基础上，加大对中部干旱带和南部山区种植结构的调整力度，压减旱作区小麦种植面积，大力发展覆膜保墒旱作节水高效农业，扩大玉米、马铃薯等高产秋粮的种植面积。中部干旱带和南部山区粮食内部夏秋比例由2003年的61∶39调整为23∶77，为中南部山区粮食连续增产奠定了基础。
2.2.3加强基础设施建设加大南部山区小流域综合治理、中部干旱带盐环定扬黄续建、高效节水灌溉工程和沃土工程实施力度，坚持开展以水利设施改造、中低产田改造等为主要内容的基本农田建设，启动实施了新增千亿斤粮食产能工程、农业综合开发等一系列重大项目。到2013年，宁夏引（扬）黄灌溉面积达到521333.3hm2，山区高标准旱作基本农田达到306666.7hm2，改造中低产田超过133333.3hm2，耕地质量明显提高，大大提高了粮食综合生产能力。
2.2.4推广粮食生产优新技术深入开展粮油高产创建活动，以高产创建为平台，不断加快粮食优良品种选育推广，集成组装配套推广全膜覆盖旱作节水、玉米“一增四改”、马铃薯一级种薯推广、测土配方施肥、病虫害专业化统防统治、全程机械化生产等高产栽培技术，促进良种良法到田、入户。特别是覆膜保墒旱作节水技术，抗旱增收效果明显，据测算，秋季覆膜平均增产30%，增收2250～4500元/hm2，马铃薯一级种薯推广应用平均增产30%左右。
2.2.5坚持科学防灾减灾针对中部干旱带和南部山区春夏连旱的自然规律，变被动抗旱为主动调整，推广覆膜保墒、集雨节灌、坐水点播、保护性耕作等抗旱栽培技术，加强救灾备荒种子贮备，抓住降雨有利时机，加大抢墒播种力度，确保了粮食生产的稳定。积极开展农作物病虫害专业化统防统治，带动群防群治。
3发展粮食生产面临的问题和下一步发展对策
3.1面临的困难和问题
①宁夏中部干旱带和南部山区干旱缺水，“十年九旱”的局面没有根本改变，农业生产的基础条件依然薄弱，投入不足，抵御自然灾害和抗御市场风险的能力不强；②从2008年以来宁夏中部干旱带和南部山区粮食生产实现连续6年增产，但随着人口增加、种植业结构调整，该区域的基本口粮始终处于紧平衡状态；③粮食持续增产难度加大，随着种植业结构调整和特色优势产业发展，单纯依靠增加面积来持续增产的空间极其有限，依靠单项技术大幅度提高单产更加困难。
3.2下一步发展对策
宁夏中部干旱带和南部山区生产条件相对落后，开发治理较晚，但光热资源较好，有大量的后备耕地资源。当前，虽受水资源、基础设施等条件制约，是粮食增产的难点地区，但将来通过改善基础条件，发展现代节水农业，又是粮食增产的重点地区。近年来，宁夏粮食生产的成功经验表明，粮食生产实现快速增长必须依靠强农惠农政策的落实，依靠基础设施的改善，依靠适应气候并主动调整种植结构，依靠科学技术的大力推广。
（1）加大农业基础设施建设。通过开展农田水利建设和土地平整，加快田间排灌设施、蓄水设施、节水灌溉设施的建设，大力实施土地开发整理、沃土工程等一系列重大项目，加大对中低产田的改造力度，提高耕地质量，改善生产条件，提升粮食生产能力。
（2）大力发展节水高效农业。在扬黄灌区大力推广膜下滴灌、喷灌、沟灌等为主的节水技术，发展高效节水补灌农业；在中南部旱作区大力发展覆膜保墒集雨补灌旱作节水农业，千方百计提高水分利用率和生产率。
（3）进一步加大结构调整力度。针对干旱和灌溉水资源的变化，及时调整夏秋粮作物的种植结构，并做好不同生态区域的粮食生产布局。针对干旱局势，因势利导，大力发展马铃薯、玉米、小杂粮等耐旱粮食作物生产，大力推广旱作节水农业技术，充分挖掘旱作区的粮食生产潜力。
（4）大力推广粮食生产的优新技术。加快小麦、玉米、马铃薯优新品种的选育推广，发挥良种的增产作用；落实粮食高产创建活动各项措施，集成推广测土配方施肥、旱作节水、马铃薯脱毒种薯繁育、全程机械化生产、病虫害专业化统防统治等粮食生产技术，促进良种良法配套、农业机械和农艺措施结合，带动大面积平衡增产。
（5）积极培育粮食生产经营主体。针对农村青壮劳动力大量转移，从事农业生产的劳动力素质下降的突出问题，着力培育发展种粮大户、农民专业合作社和农业产业化龙头企业，按照“依法、有偿、自愿”的原则，流转集中土地，发展适度规模经营，提高粮食生产的效率和效益。
关键词：万昌先导区；农业结构；创新
随着我国经济迅速发展，人们生活水平逐渐提高，对粮食作物质量的要求也越来越高。每年我国除了“三大粮仓”为全国各地人民提供粮食之外，还需从国外购进大量的粮食。农业产业结构的调整关乎着缩小城乡经济收入差距的重大问题。近年来，为了缩小城乡之间的经济收入差距，同时增加粮食生产的质量和效益，许多地区尝试着进行农业结构的调整。
1吉林万昌先导区简介
万昌先导区的总面积达150平方公里，覆盖18个村，48249人，其中农业人口占48000人，是一个典型的以农业为主的地区。吉林万昌先导区近年来的发展，既源于当地得天独厚的自然环境，更源于先导区政府产业科学有效的政策。一是良好的地理位置和自然条件。吉林万昌先导区位于长春与吉林两市交接地区，是吉林省内区域经济发展的重要腹地和关键环节。该地区处于北温带大陆性气候的覆盖范围内，无霜期时间较长，降水量相对较多，土层深厚、酸度适宜、保蓄水肥能力强，各种营养元素齐全且均衡。万昌先导区良好的地理位置和自然条件为农作物生长、加工、储运、销售提供了保证。二是产业基础雄厚。万昌先导区的大米深受人们的喜爱。该区域已成为“全国绿色食品原料（水稻）标准化生产基地”。“万昌大米”已获得国家三重保护（国家原产地标识认证、地理标志证明商标和地理标志产品保护）。拥有各类农产品加工企业近60户，基本形成了永吉县独具特色的农产品加工产业群。三是农业生产要素灵活。万昌先导区作为现代农业的示范区，土地是当地最重要的生产要素。该地区土地成片分布，农业合作社已具备规模化和专业化生产实力。科学的土地流转管理是合作社发展规模化、专业化、现代化农业的关键要素。在当地，土地流转成为农业结构的重要形式之一，在促进当地农业经济发展中扮演重要角色，具有举足轻重的地位。
2万昌先导区农业取得的成果
万昌先导区作为现代农业示范区，近年来在当地政府的领导下取得了重大成果。2016年，万昌先导区先后投入大量人力、物力以及财力用于建设高标准农田。通过平整土地，把每个池子统一建成2000平方米的方条田，解决了田埂过多浪费土地的问题，更加便于机械化作业，同时通过建设组合式轨道渠埂，实现每万亩改造后可增加生产面积400余亩，可增收120万元。吉林万昌先导区高标准农田建设主要由三个项目共同组成，分别是农发项目、千亿斤粮食工程项目、浇灌区节水配套改造项目。这三个项目的完成将促进万昌先导区农业经济的快速发展。万昌先导区除了改进当地农业施工的设施，还提高了当地的农业科技化水平。当地通过信息化技术推进农业物联网检测系统的建设与升级，来实现“互联网+精准农业”管理。另外，万昌先导区积极打造田间信息采集系统，实现了真正意义上的农产品质量可追溯系统“来源可追溯，去向可追踪，责任可追究”的建设宗旨，促进了农民增收、企业增效、品牌做响、产业做大、使消费者满意。万昌先导区不仅在农业施工与技术方面取得了重大成果，在农村环境整治方面也取得了喜人的成绩。例如，新农村建设项目的完成，重点镇的建设，美丽移民村的修建以及“绿美示范村屯”项目的创建。这些项目的完成为万昌先导区在农业结构调整、农村经济建设等方面营造了良好的社会环境。作为农业结构改革的重点示范区，万昌先导区在推动农业结构创新方面取得重大的成果。这些成果体现在各个方面，每个方面都对万昌先导区农业建设具有重大作用。
3农业调整面临的问题
目前，万昌先导区经过一系列农业结构的调整使当地农业发展取得重大成就，但值得注意的是，新常态背景下第一产业转型，面临农业增产目标与农民增收目标呈现出不一致性，收入对产出的弹性持续下降，农业创造收入的能力日益减弱。如何处理这一矛盾，是强化当地农业可持续发展和提高当地农民收入的关键，因此万昌先导区未来的发展是机遇与挑战并存。笔者认为，针对当前农业调整面临的问题，立足万昌先导区发展实际，认真研究当地农业产业结构优化升级的关键要素，探索新常态背景下加快转变万昌先导区农业转型发展的路径与方法，是解决问题的关键。
4万昌先导区建设对推动我国农业结构创新的参考意义
万昌先导区作为现代示范区的重要典范之一，对我国农业结构的转型具有一定的参考意义。万昌先导区遇到的发展问题及解决方案，可以为我国其他地区农业产业化发展提供一定经验。如何进行改革才能更好地推动农业结构的调整，笔者总结了以下四点：
4.1加大科学技术的投入
对于农业结构的调整，应该加大引进科学技术水平高的设备，提高粮食的收割效率，同时也能提高农产品的质量。例如，吉林万昌先导区具有成片分布的土壤，为全流程机械化操作提供良好的条件，万昌先导区在农产品耕作或者收割时采用先进的机械化设备进行收割，大大提高了农作物的生产效率，解放了大量的劳动力，从而带动区域内其他产业的发展。
4.2延长产业链，打造知名品牌
不能将农产品仅局限于第一产业的初级产品，而应将其作为“接二连三”的基础性产品，即农产品是和第二、三产业接连在一起的。中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊曾指出：“日韩两国将农业理解为6次产业，1＋2＋3＝6，1×2×3=6。”由此可见，农业产业链的延长就是要促进一、二、三产业的融合发展。农产品是人们生活必备的食品，任何食品的产出都需要农产品作为保证。政府应根据当地的环境，因地制宜，引导发展当地特色的农产品。针对特色农产品加大商品化的开发与创新，延长产业链，打造知名品牌。例如，万昌先导区打造的芦笋生产园区，芦笋被直接挖出来进行销售，初加工产品的售价和利润存在“天花板”。如果将芦笋进行深加工，比如制作成芦笋罐头、芦笋液体饮料、芦笋保健药等芦笋制品，则提升了农产品的附加值和品牌效应。
4.3政府要及时提供帮助与支持
在农业结构创新改革中，政府的支持对推动农业进一步发展起到举足轻重的作用。任何事物的创新都离不开资金的投入与设备的投入，当地政府应该为人民提供资金的援助以及技术的指导，帮助农户在进行农业结构调整过程中规避风险、实现增收。比如，万昌先导区在项目进行时，将项目中所花销的每一笔资金都记录得相当详细，这样有助于农业结构创新有计划的调整，另一方面方便了政府工作人员记录资金的走向。在万昌先导区中，政府的支持使当地农业进行创新结构的调整得以顺利进行，资金与技术人员及时到位，更进一步推动当地农业结构的调整。
4.4提高农业从业人员自身素质
农业结构调整不仅与当地的地理环境和产业政策有关，同时离不开农业从业人员整体素质的提升。万昌先导区作为现代示范区，在各个方面都需要具备较好的条件。随着万昌先导区农业科技水平的提高，越来越多先进的设备投入使用，自然会形成农业人员科学素养和人文素质以及管理素质的提升，长远来讲，这对当地科教文卫事业的进步有着基础性的作用。
5结语
我国全面建成小康社会，必须夯实农业的基础性地位，农业结构创新调整必将成为我国发展的重要方向。加大资金的投入、打造知名品牌，延长产业链，增加经济的收入等一系列措施，将会成为21世纪农业竞争的核心路径。加快当地特色农业发展，努力推进以农业现代化，实现城乡协调发展，共同繁荣。
参考文献
[1]张志扬.农业产业结构调整与农民增收研究[D].长江大学,2015,(04).
任何事情在行动之前，都要有一个基本的规划。有了规划，才能带着明确的目标去行动，才能更快、更有效地完成任务。政府应该统筹兼顾，充分勘察和利用农村资源，建设具有本地特色的农田水利工程。突出重点，合理配置农村水资源，水资源作为农田产业最根源的保障，优化农村蓄水和灌溉渠道将最大程度的推动农村农业水平的发展。而这项措施可以由当地的水务部门进行整体规划，联合其他政府部门如联合国土规划等，高规格高起点高标准综合农田的周边资源，把资源价值最大化，进而保证了农田水利建设和管理规划的科学性、合理性。其次，政府部门要和当地群众进行必要的协商，达到建民所需、得国之益，在不与农村群众冲突的前提下，发挥群众智慧，结合当地的地形地貌进行资源整合。各县级政府要确定指标、制定并向群众贯彻水利建设的总体规划，围绕农业建设项目，整合各项财政资金，让惠民惠众的设施都能恰当落到实处，把水利、农业以及交通等部门的资源进行有机的整合，有秩序的进行水资源的工程建设、排灌工程建设、土地整平工作以及交通道路建设等工程的建设。综合农田的周边资源，并最终达到资源互惠。
2广开投资渠道，推动农田水利配套工程建设
当地政府由于限于本地资源及先天条件，没有充裕的资金推动当地农田水利配套的工程建设，这就需要借助外部资源来提高当地的基础建设，而国家的政策性资金就是很好的外部推动手段，国家承担着本国经济建设，对农村农田起着义不容辞的责任，而当地政府就要积极配合和争取得到国家的支持。设立农田水利配套工程项目专项负责小组，对当地灌溉基建及周边配套设施等农田的综合开发进行合理评测，把资金合理运用，改造中低产田、调和盐碱地，进行保护性耕地，对灌溉区的基础建设进行完善，坚持发展好每一寸农田。设立小型农田水利基础建设补助资金，巧妙分发各地农田建设资金，特别关注旱涝碱沙荒等地农田，做好田间的水利工程配建工作。政府可以对部分水利工程进行外包，对于重难艰工程政府可以对外进行招标建设，政府掌握较大话语权利用融资手段实现最大的惠农惠民，促使农田水利基础建设朝着更高层次的方向发展。政府通过引进社会公益，寻求社会关注利用社会集体力量从而推动当地的农田水利配套工程建设。在公平决策的前提下，施行实行政府补助，吸引农民资金投入劳动投入。对于农村小型农田水利设施项目建设，政府可以通过政策性鼓励，必要时对农村水利设施项目落实好的农户进行奖励，带动周边农户为当地的农田水利基建做出贡献。
3打造一支高素质的农田水利建设团队
做任何事情，都需要一定的智慧，农田水利建设也是如此。农民作为一个受教育程度普遍低下的群体，他们的知识水平不高，又因为农民本身的鲁莽性格，在一个不受束缚、没有领导的境况下，很容易惹生事端。如果农田水利建设的队伍仅仅在技术方面有所成就，而缺乏优良的素质，不能很好地带动农民理性进行农田水利建设，那么我们就可能会看到类似这样的现象:素质低下的建设团队与莽撞的农民意见不一，两人引起口头争议，逐渐演变为肢体冲突，然后就极可能引起农民群体和建设队伍两大阵营的对立，引发更复杂的关系纠纷。这种情况一旦真实的存在，那么，农田水利建设的进程肯定受到影响，难以保证农田水利建设的效率和质量。如此，现代农业建设受阻、农业发展进程停滞，这对农业和国家来说，都是极其不利的。所以，在发展现代化农业的过程中，要考虑各个方面的问题，看清每一种事物可能存在的漏洞，对建设的整体工程进行全方面的统筹。所以说，打造一支高素质的农田水利建设团队，就能尽可能的把这种问题发生的可能性降到最低，这对农业发展具有极大的意义。
4将水最大化地利用，以保证农业的供水
我国水资源分配不均，所以在某些季节，甚至可以看到地区两极分化的情况，即某些地区遭遇强大旱灾，尤其是西北地区，更有甚者，这样的干旱会直接让当地百姓颗粒无收，而在这时，与子相反的南方，尤其是一些沿海城市，极有可能会出现洪涝灾害。这种两极化的情况大都出现在每年的夏季，南方多雨而北方干旱，所以我们国家才会有了“南水北调”的措施，这样可以尽可能地降低因水而带来的农业亏损。将水资源最大化的利用以保证农业用水，主要有下列3个措施:
1)兴建蓄水工程。兴建蓄水工程，这种做法在我国古代已经实行，我国古代就已经采取运河等措施了。当然在现代，随着高科技的发展，我们可以兴建起更多更好的水利工程，政府部门应该实地考察自己当地的情况，结合当地的环境、地势等等进行合理的策划，然后兴建起适合当地的水利工程。比如在平原区可以建设平原水库，这样可以达到蓄水的目的，使得农业发展的同时自身有一定的供水量;如果某些地区有较大的河道，也可以直接在河道上建水库、塘坝、拦河闸，这样可以增加地表水资源的利用率。
2)除了政府部门兴修水利这样的比较大型的硬件措施外，还要加强农民的节水意识，让农民在农业生产时可以充分认识到水的利用性，这样的意识无疑是很重要的，当然除了意识，还要有行动，在农民自身有了一定的节水意识后，政府应当配以一定的节水改造设备，大力推进田间工程的节水改造，积极引导农民把农业生产与水利工程结合，将整体效益充分发挥出来。农民在农业生产时也可以采取滴灌等方式进行农业劳作，此外政府在对当地农民做好了宣传时，还要培养有着高素质的农民队伍，因为在农业这一生产中，本身工作的辛苦，使得较少的高学历、高素质的知识人才不愿前往农作物的前方，这时候当地政府应该采取一定的措施，吸引一些高科技人员，尤其是水利和农业着两方面的人才。在人才过来后，应对其进行一定的培训，让他们了解当地的实际情况，做出实地考察，这样才能将他们的才能最大化地发挥出来。
3)改革税费制度，其实这一措施与第二个措施还有一定的重复性，因为改革税费制度的目的其实就是要提高农民的节水意识，在将农民自身作为考虑重点，以其为中心去思考问题，去改革时，可以提高农民的积极性，这样的好处是可以让农民更容易地区接受政府宣传的节水意识，从而不会产生抵触心理。
5利用现代硬件科技设备，促进农业现代化发展
科技在不断发展，科技的成果也在不断升级更新，在越来越现代化的科技发展中，科技的研究成果也要灵活应用于社会生产事业。在农田水利建设的项目工程中，引进现代科学技术成果，利用现代化设备设施，来达到农作物丰收，农业发展良好的效果，是正确利用科学资源的做法。将科学发展的成果在农田水利建设得到应用，需要做到:
1)要大力推广新科技对农业发展生产的作用。在整个农田水利建设的过程中，建立一个完善的信息网络系统，由信息网络对每个部分的建设进行统一分工和统一调配，对农田资源的合理利用，统一各资源进行排灌设施的调配以及水的合理利用。
2)对农田区域开展节水措施。用先进的节水技术对农作物实施管理，最大化发挥资源的效益，发挥农田水利工程的作用，帮助现代化农业发展。对现代农业技术的正确利用，是对科技成果的尊重，也是对科学技术和农业生产的负责。
6结语
要不要坚持？
很多人提出，占补平衡制度已经明显难以为继，应予以废除。归结起来，其理由主要有三个：一是耕地后备资源越来越少。很多省份都难以在本行政区内完成耕地补充任务。上海等地已多年“打白条挂账”。二是新增耕地质量越来越低。各地新开垦的耕地质量普遍不高，占优补劣现象非常严重。三是对生态环境的影响越来越大。一些地方采取“上山”、“下海”、“垦草”、“植沙”、“移林”、“围湖”等非常规手段补充耕地，引发了水土流失、地质灾害等生态隐患。
应该说，这些问题都不同程度存在，在一些地方还比较尖锐。但从经济社会发展全局看，在当前乃至今后很长一段时期内，耕地占补平衡制度都具有不可替代的重要意义，决不能轻言放弃。第一，粮食安全这根弦不容松懈。我国人多地少，保障粮食安全始终是治国理政的头等大事。近年来，尽管粮食连年增产，但粮食进口也在同比例增长。有数据显示，将我国进口的粮、油等农产品综合起来算，相当于每年在海外占用了7亿亩左右的播种面积。民以食为天，食以地为本。在农业技术没有取得新的革命性突破前，牢牢守住18亿亩耕地红线仍然是确保粮食安全的首先前提，不应有任何质疑，也不容有丝毫松懈。第二，耕地后备资源的真实潜力不容小觑。从狭义的耕地后备资源看，经过最近10多年的大规模开发，区位条件好、开发成本低、生态影响小的后备资源确已基本开发殆尽。但是，从优化土地利用布局与结构的角度看，新增耕地仍然大有潜力。第三，占补平衡制度的硬性约束能力不容忽视。过去15年的实践表明，耕地占补平衡制度有力遏制了耕地面积急剧减少态势，优化了土地利用布局与结构，强化了全社会耕地保护意识。在耕地保护方面，目前还没有比占补平衡更好的替代方案和制度设计。
要不要改革？
答案是肯定的，原因主要有四个：一是发展阶段出现了新变化。近年来，我国已经进入“四化”同步发展的新阶段。一方面，城镇和重大基础设施建设提速，而粗放发展模式难以迅速改变，建设占用耕地难以避免；另一方面，农村人口大量外流，边远地区耕地抛荒趋势难以逆转。据民政部统计，2002-2012年间，全国已减少90万个自然村，与此相应的则是大量熟地的自然荒芜。而按照现行耕地开发模式，新增耕地大多规模小、区位差、后期管护难，既造成了“一边开耕地、一边荒耕地”的怪现象，更难以适应现代农业规模化、机械化、集约化的发展要求。二是科技进步带来了新影响。一方面，农业技术的进步有助于提高耕地单产，既使得更少耕地能承载更多人口，也对耕地布局、结构和质量提出了新的更高要求；另一方面，遥感、航测、计算机信息系统等技术手段的广泛应用，极大提高了耕地调查、监测、统计等管理工作效率，使得新的耕地占补平衡管理模式成为可能。三是生态建设提出了新课题。生态文明建设是我国现代化建设“五位一体”整体布局的重要组成部分。前不久，党的十八届三中全会又进一步强调，要守住“生态红线”。生态平衡是一个整体的、动态的概念，地球生态系统既涵盖森林、水体、湿地等天然生态系统，也包括耕地这种人工生态系统。如何统筹好“耕地红线”和“生态红线”的关系，既不因耕地开发而影响或破坏现有生态系统，又通过保护耕地来提升现有生态系统建设水平，是耕地占补平衡制度面临的新的重大课题。四是工作实践产生了新经验。各地在实际工作中，因地制宜、因时制宜地创造了很多好的办法和经验。如补充耕地的途径已从单纯依靠耕地开发转变为开发、整理、复垦等多种方式相互补充。
怎么样改革？
改革完善耕地占补平衡制度必须顺应新形势新变化，着眼于解决突出问题，构建切合实际、控制严格、方式灵活的制度体系。
一是建立耕地补偿金制度。将现有的耕地开垦费、耕地占用税等整合为耕地补偿金，大幅调高征缴标准，提高耕地占用经济成本。对无法实现占补平衡、耕地保有面积比例低的地区，实行翻倍收取。对建设单位占用耕地的，要根据所占耕地的数量、质量实行阶梯费率，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼机制。
二是取消耕地占一补一制度，变项目平衡为总量平衡，变局部平衡为全域平衡，变数量平衡为数量、质量双平衡。在不突破土地利用总体规划明确的耕地保有量以及年度耕地占用计划的前提下，取消占一补一和项目对应制度。建设项目确需占用耕地的，足额缴纳耕地补偿金即可申请用地。补充任务由各级政府在本行政区内进行年度统筹。对确已无法在本行政区内实现占补平衡的省市，允许其通过耕地补偿金转移支付的方式，向补充耕地指标富余的地区转嫁耕地保有和补充责任。同时，允许各地将二调新增的耕地纳入补充耕地储备库。建立完善耕地质量评价体系，对建设占用的耕地以及新补充的耕地，要进行数量和质量双重评价，确保耕地“数量不减少、质量有提高”。
三是完善土地综合整治制度，将土地整治作为新增耕地的主要途径。取消补充耕地项目的资金来源限制和地类来源限制，探索完善“以补”、“以奖”等新型耕地补充模式，发挥新增费、其他涉农资金以及社会资金的综合效益。科学制定、严格实施国土空间开发规划和主体功能区建设规划，集中连片推进土地综合整治和高标准农田建设，变零星开发为规模整治，变局部整治为全域推进，大力优化和调整耕地、建设用地以及林地、水域等生态用地的空间布局与结构，着力增加耕地数量，提升耕地质量。
四是建立生态用地“退补平衡”制度，科学统筹几条“红线”的关系。科学制定土地利用总体规划、林地保护利用规划等相关规划，按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的原则，合理划定耕地、林地以及其他生态用地保护红线。对实行了退耕还林、退耕还草、退耕还湖的地区，允许其占用同等面积的宜耕林地、草地或滩涂等用于耕地开发。建立耕地开发项目生态影响评价制度，对可能的生态影响，提前落实保护方案和应对措施。
1.1自然灾害的发生造成全县受灾严重
云阳县受自然灾害危害的影响较大,经常会发生各种自然灾害,根据当地气象部门的资料,该县的山地灾害、寒灾、冰雹、洪涝等自然灾害的发生率很高,达到80%以上。据有关资料显示,1952—2012年,该县共发生干旱36次,平均每年发生0.62次,发生的频率较大且持续时间较长,其中干旱持续30d以上的称为大旱,占65%;干旱持续20~29d的称为一般大旱,占35%。该县曾在1987年10月至1988年4月和2006年,发生持续205d的特大旱灾和百年不遇的罕见旱情,对全县的粮食生产造成了很大的影响,使当地粮食大面积减产,对当地农民造成了不可挽回的经济损失。1957—2010年,该县发生洪涝灾害的年份有23年,发生率为44.25%。1953—2010年,该县的冰雹灾害共发生85次,发生率为146.55%[1]。
1.2农业基础设施落后,抗灾能力减弱
全县现有水利工程9348处,蓄引提水能力13.82万m3,有效灌溉面积1.81万hm2,占全县耕地的36.1%,保证灌溉面积6633.33hm2,占全县耕地的18.7%。由于生态环境较差,农业基础条件虽然得到了一定改善,农业抗灾能力仍然较弱,造成云阳县粮食生产没有走出“多灾农业”和“被动救灾”的困境,对该县粮食生产水平的提高有很大影响。2.3从事粮食生产的劳动力的素质普遍不高随着城市的不断发展,对劳动力的需求量也越来越大,加上在家务农获得的收入较低,越来越多的农民选择外出务工。据统计,该县长期外出务工人数约达到39万人,造成该县的农田有很多甚至出现了撂荒现象,留守农村的主要是老人、小孩和妇女,这些人的素质普遍不高,限制了该县粮食生产水平的提高。2.4户均种粮规模小,规模经营档次低农村土地实行联产承包、责任到人后,实现了耕者有其田,极大地调动了农民的生产积极性,粮食生产发展也实现了一次大飞跃。但随着时间的推移,农户的生产积极性逐渐低落。现有的6.55万hm2耕地,由38万农户耕种,户均耕地仅1723.68m2,且零星分散。
2粮食生产发展思路及目标
“十二五”期间,云阳县粮食生产将围绕市场需求,以稳定粮食播种面积为基础,以稳定种粮扶持政策为动力,加大种粮扶持力度,达到稳定云阳县粮食总量的目标;以提高组织化程度为突破口,培养培植种粮大户业主和新型职业农民,扩大种粮规模,提高土地产出率;以科技为支撑,标准化生产为手段,提高粮食品质,提高种粮效益。依托资源优势,做大做强水稻、马铃薯、杂粮(高粱、豆类)产业,稳定小麦、玉米面积。至2013年和2015年,全县粮食产量分别稳定在44.5万t和45.0万t左右,分别比2011年增加1.06万t和2.06万t,增幅2.4%和4.7%。粮食产品优质率达到85%以上,实现稳定增长,以求平衡的目标,确保有效供给与社会和谐[1]。
3云阳县粮食生产的发展对策
3.1保持清醒认识,高度重视粮食生产
云阳县立体气候明显,自然灾害频繁,常年数灾并发
随着人口增加、耕地减少、城镇化加快及城乡居民生活水平提高,粮食需求将呈刚性增长,云阳县的粮食安全仍潜藏着隐患。表面看来,农民手中有存粮,但真正遇上大的自然灾害,粮食安全问题就会显现。因此,各级党委和政府必须保持清醒的头脑,高度重视粮食生产,必须确保云阳县粮食总量稳定保持在45万t以上,牢固树立并长期立足县内粮食基本自给的指导思想,任何时候都要做到手中有粮。
3.2增加农业投入,完善基础设施建设
提升粮食生产发展后劲自2008年以来,云阳县实施的巩固退耕还林成果基本口粮田建设项目和2010年实施的中央农资综合补贴粮食基础能力项目建设,有效改善了项目区的生产条件,极大地提升了项目区粮食生产水平,仅基本口粮田建设项目,每年可新增粮食1800t,为确保项目区粮食安全打下了坚实的基础。为此,建议整合项目资源,特别是提高农资综合直补资金粮食基地能力建设资金的比例,完善基础设施建设,建设高标准农田,打造现代粮食示范基地,并不断培肥地力,提高农田质量,增强耕地综合生产能力,提高耕地的产出率,提升粮食产业的发展后劲[1]。
3.3加强良种工程建设
推进种业发展2009年,重庆帮豪种业有限责任公司在云阳县注册后,推动了云阳县粮食生产的发展。2011年,该公司建立水稻制种基地133.2hm2,玉米制种891.4hm2,收购杂交水稻种子250t,杂交玉米种子2005t,制种基地农户增收25500元/hm2以上,户均增收56250元/hm2以上,对农村的稳定和发展做出了贡献。因此,要加大对种子产业的扶持,改善制种基地的基础设施条件,在优势适宜区域建设一批带动作用强、科技含量高、规模成片、专业化程度高的商品种子生产基地,扶持一批良种培育、生产、销售一体化的龙头企业,逐步建成以科研、技术推广单位和企业为主体的品种培育和科技创新体系[1]。
3.4讲求实效,改进惠农政策的扶持方式
近年来,为了进一步发展粮食生产,国家针对农资涨价出台了很多种粮直补政策,这些政策都明确规定,要求直接补贴到种粮农户。但由于没有与种植粮食的良种、化肥、农药等实物挂钩,村社干部在落实到农户时,无法按实际种植粮食面积计算补贴资金,一是怕造成农村社会不稳定,二是对实际种植面积也无法核实,只有图简单以承包面积为依据,与粮食种植面积脱了钩,平均分摊到农户,自然形成未种粮的农户也享受了直补政策,成为对农民“撒胡椒面”式的全员补助,直接拉动粮食生产的作用越来越不明显,未能起到调动种粮农民种粮积极性的作用。为了充分发挥种粮直补资金的最大效益,首先必须切实加 强对种粮直补工作的领导。明确每个领导的工作任务,并督促其加强管理,将其工作成果直接纳入年终考核的审核内容,使其能够更好地为农民谋福利。其次是改进种粮直补政策的补贴方式:一是以农民购买的实物为依据进行补贴。农民申报补贴时,以购买农资的专用发票进行申报,真正把补贴资金补贴到种粮农民手中。二是加大生产优质专用粮油产品的补贴力度,调动农民大力发展优质高档专用粮油产品的积极性。三是进一步加大对种粮大户和职业农民规模种粮的扶持力度,让种粮大户和职业农民感到种粮的益处,心甘情愿承担起国家粮食安全的重担。
3.5创新思路,大力培养培植新型农民
农业劳动力素质决定粮食生产的发展。目前,云阳县农村是身强力壮去打工,精兵能人去创业,务农劳动力严重老化,文化素质严重低下。从调查的169户来看,407个劳动力中,从事种粮的121个劳动力,多数年龄都在50岁以上,其中50岁以下的34人,50~60岁的42人,60岁以上的45人,分别占种粮劳动力的28.1%,34.7%,37.2%。种粮劳动力的文化素质低下,小学包括不认字的87人,具有初中文化的34人,分别占72%和28%。目前剩下的这些“老弱病残”,再过10年,即使还在世也无能力再种田。“十年之后谁种田”是我们当代面临的重大难题。因此,必须实施土地大流转、技能大培训、技术大对接、政策大扶持、农业大投入,尽快大力培养培植新型农民。
3.5.1加大土地流转,发展种植大户。让农村劳动力走出土地,促进土地流转,整合农业资源,促进土地规模经营。对丧失劳动能力的农户,采取以土地换社保的办法,先让丧失劳动能力的人进入社会保险,老有所养,把土地发包给种田能手。在现有政策环境下,一对夫妇2个劳动力加上机械耕作,完全有能力规模耕种土地3.33hm2以上,其种粮的效益绝对高于外出务工的收入,种田同样能够致富。按照每年培植1000户,每户种田3.33hm2,经过10年的培植和培养,种植大户就可达到1万户,规模种粮可以达到3.33万hm2,10年后谁种粮的问题就可以基本解决。
3.5.2加大技能培训,提高农民素质。大户培植出来后,必须对他们进行技能培训,培训的内容要满足职业农民需要,包括先进的农业科技、农机使用、经营管理等,让新型农民有文化、善经营、懂管理;培训的时间最少半年,采取把阳光培训、扶贫开发培训、移民开发培训、职业培训等培训经费等打捆使用。包吃、包住还发给适当误工补助,免费对他们培训6个月,把他们真正培养成新型的职业农民。培训费用按每人2万元计算,每年培训100人,只需划出200万元,10年花费2000万元,可达到较好的效果。
3.5.3加大技术对接,帮扶种植大户。农业技术部门可以创新服务机制,减少服务对象,扩大服务面积,大力推行农技人员与种植大户对接、对口帮扶指导的办法。明显提高科技普及率,增产效果十分显着。
3.5.4加大政策扶持。各级政府要出台优惠扶持政策,加大对种植大户的扶持力度,要把种粮直补、良种补贴重点向职业农民倾斜,让他们充分享受国家的扶持政策,要把先进的农业科技、新农机具、新肥料、新农药、新品种等,优先在职业农民中示范,既起到扶持作用,又起到示范作用。
