时间：2023-08-31 16:07:10
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇平台公司融资管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】 地方政府； 交通基础设施融资平台公司； 债务管理； 初步思考
一、问题的提出
进入21世纪以来，地方人民政府为了发展地方经济，积极进行深化投融资体制改革的实践探索，通过打造作为地方融资平台的公司制企业为本地区经济建设筹措所需的资金，为地方经济，特别是地方基础设施建设的发展作出了显著的贡献，但同时也引发了地方政府债务负担加重等问题，引起了中央和各级地方人民政府的高度关注。
地方政府融资平台公司一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权、国债等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格。地方政府融资平台公司一般侧重于为城市地铁、城市道路、自来水、天然气等城市基础设施建设项目筹措资金，并向地方政府承担建设与管理职责的机场、高速公路、港口等交通基础设施项目延伸。
地方政府融资平台是一把双刃剑，既可能给地方经济带来发展，但同时也给地方政府带来沉重的债务负担，存在巨大风险。针对地方政府利用融资平台融资中存在的债务负担问题，2010年6月10日印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号），对清理整顿地方政府融资平台公司、规范融资平台公司的融资行为提出了原则要求。
据分析，2010年底，仅铁道部的建设债务总额就高达1.8万亿元；高速公路、铁路、城市轨道等交通基础设施建设债务约占融资平台债务的50%。为建设与管理交通基础设施设立的地方政府融资平台公司在管理上具有不同于一般公司制企业的特点和要求；但这些特点和管理要求目前尚未得到认可，这在一定程度上影响和制约着融资平台公司发挥其职能作用，对优化地方政府债务结构也有不利影响。因此，加强对完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制的政策研究显得尤其重要。
二、文献综述
到目前为止，国内外有关地方政府融资平台问题的研究，主要是置于地方政府债务管理的角度来进行的。针对政府投融资平台运行中存在的问题，马海涛等（2010）撰文提出逐步完善制度建设，降低地方政府投融资平台的运行风险的一些思路。周亮（2010）以南京市政府融资平台为分析对象，提出了地方融资平台市场化程度不高，负债过度，缺失监管体系等存在的问题，并认为防范风险的措施包括适当拓宽政府融资方式、在融资平台运作中引入民间资本、利用无形资产融资等，一起达到降低地方财政风险以及银行风险的目的。安国俊（2010）以融资平台风险会向金融风险和财政风险传递为切入点，提出需要给出政府债务风险警戒线的衡量指标，提出需要从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，并针对不同地区、区分不同类型的融资平台实行分类管理，通过加强财政金融监管层之间的沟通协调等措施，已达到最终化解财政风险和金融风险的目的。
国外对于地方政府负债问题的研究始于20世纪80年代，深入研究则是从20世纪90年代开始的。从相关理论提出的角度来看，世界银行高级经济学家哈那・布里克斯从政府或有负债的角度，对政府负债进行了研究，系统地论述政府或有债务对财政稳定性构成的巨大威胁，在其发表的《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中创造性地提出了著名的财政风险矩阵并对政府的负债风险来源进行了划分；美国学者艾伦・希克从政府预算角度出发，对财政风险的成因及对策进行了分析；世界银行的马俊对地方财政风险监测问题进行了研究，他在对地方财政风险监控相关国际经验进行较全面总结的基础上，从理论上提出了监测原理与方法以及一系列对财政风险实施监控的指标；国际货币基金组织（IMF）从政府担保的角度出发，分析了财政风险，提出了财政担保度量方法。
从已有的文献来看，存在两个方面的研究不足：一是大多数的文献是针对地方融资平台形成的历史原因、由此产生的财政风险以及如何规避财政风险提出了各自的意见和建议，但最大的局限性是这些研究主要是针对解决地方政府债务负担问题而展开的，解决措施都是针对如何化解地方政府债务负担，规避财政风险提出的。二是文献都没有针对具体的地方融资平台公司的债务问题展开讨论，也缺乏对地方政府交通基础设施融资平台公司债务问题的有针对性的分析与论证。而据了解，地方政府融资平台债务中，高速公路、铁路、城市轨道等交通基础设施融资平台的债务占据了半壁江山，仅陕西省2010年底的公路基础设施建设债务就超过了2 000亿元人民币。巨大的债务负担更需要通过研究寻找解决问题的途径。笔者认为，以上文献体现的观点和思路有一定的理论和实务借鉴意义，但仍存在一定的局限性；仍需在此基础上按照国发［2010］19号文件的要求并结合交通基础设施融资平台债务的特点进行有针对性的创新性研究。
三、完善地方政府融资平台公司管理体制的初步思考
国发［2010］19号后，按照清理整顿和规范地方政府融资平台公司经营行为的政策导向，融资平台公司的债务不再体现为地方政府的债务；基于地方政府债务管理的研究以及取得的相应研究成果对今后融资平台公司经营管理与融资管理已基本上失去了借鉴意义。而融资平台公司的融资与经营管理又具有不同于一般公司制企业融资与经营管理的特点。对此有必要基于新研究的视角，按照国发［2010］19号的要求对符合规范要求的融资平台公司进行科学定位，深入研究地方政府融资平台公司，特别是承担地方政府建设与管理交通基础设施和融资重要职责的交通基础设施建设融资平台公司的科学定位问题，规范其经营管理与融资问题，并在此基础上研究如何进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司的管理体制，就成为本文研究的侧重点。
加强和规范地方政府融资平台管理的初衷源于融资平台公司的债务实质上就是政府债务。但如果严格执行国发［2010］19号文件的规定对融资平台公司进行严格清理整顿后，由于地方政府只在其出资范围内对融资平台公司承担有限责任，这意味着融资平台公司的债务不再直接表现为地方政府的债务。如果说在国发［2010］19号文件下发前应当按照地方政府债务的管理要求来研究融资平台公司债务管理问题的话，该文后研究的侧重点，则应当放在规范地方融资平台公司的目标、明确融资平台公司不同于一般公司制企业的特点、完善融资平台公司管理体制、促使融资平台公司充分发挥其促进地方经济与交通基础设施健康、有序发展的作用等诸方面。
本文研究的重点是以交通基础设施建设融资平台公司为例，研究融资平台公司的科学定位和适应市场经济条件与地方经济发展的新型融资平台公司管理体制。
贯彻落实国发［2010］19号文件精神后，组建地方政府融资平台公司的目的仍是为地方建设筹措所需资金；所需资金的主要来源仍是以信贷资金为主体的债务资金；不同之处是融资平台公司不得依赖于地方政府的财政性资金、而是靠自身的收益来偿还公司债务的。这就需要进一步明确以下四方面的问题：
1.交通基础设施融资平台公司的基本特征。按照国务院的规范要求，地方政府融资平台公司应当具有以下特征：（1）一般是由地方政府及其部门和机构等发起设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的国有公司制企业。（2）融资平台公司应当承担的是非公益性融资任务或者承担公益性项目融资任务但具有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还债务。对于只承担公益性项目融资任务并且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，需要进行清理。（3）融资平台公司是偿还其债务的责任主体；地方政府只在出资范围内对融资平台公司承担有限责任。这意味着交通基础设施融资平台公司应当是规范的公司制企业。
2.交通基础设施融资平台公司与地方政府的关系。执行国发［2010］19号文件后，在法律形式上地方政府不再是融资平台公司的上级部门，而成为依据《公司法》的规定向融资平台公司的出资人。地方政府依据《公司法》的规定享有所有者权益，同时以其出资额为限对融资平台公司承担有限责任。这意味着，融资平台公司的债务不再表现为地方政府的债务；地方政府不得、也没有义务用财政性资金为融资平台公司的债务提供担保，承担替融资平台公司还债的责任。目前有关融资平台公司管理的研究，一般是基于地方政府债务负担和债务风险的角度进行的；本课题则需要主要针对国发［2010］19号后地方政府融资平台公司面临的新形势和新问题进行有针对性的研究。
3.交通基础设施融资平台公司属于特殊性质的国有独资公司；融资平台公司取得的收入除了补偿各项经营管理支出以外，应当主要用于偿还银行贷款等债务；融资平台公司可依据《企业会计准则》的规定计算利润，但一般不得分配利润。融资平台公司的利润应当属于用于偿还债务的专项资金。融资平台公司完成预期任务后，可转为一般公司制企业。这方面的研究，还需要进一步深入展开。
4.与一般公司制企业不同，交通基础设施融资平台公司拥有的资产，实质上是国有资产；按照国家有关法律法规的规定，公司通过建造取得的只是高速公路、地铁、机场等基础性资产的使用权或者经营权，但不拥有处置这些资产的权利。如果融资平台公司在完成规定任务转变为一般公司制企业之前需要将处于良好技术状态的基础设施移交给政府有关部门，则意味着这些资产在使用中的折旧额也应当构成偿还公司债务的资金来源。这意味着衡量融资平台公司偿债能力的主要指标，不应当是参照一般公司制企业的盈利水平，而是经营活动提供的现金流量。这些问题还需要通过进一步深入研究予以明确。
这意味着，为建设与管理交通基础设施路设立的地方政府融资平台公司在管理上具有不同于一般公司制企业的特点和要求；但这些特点和管理要求目前尚未得到认可，这在一定程度上影响和制约着融资平台公司发挥其职能作用，对优化地方政府债务结构也有不利影响。有必要进一步深化对这些问题的研究。
与其他有关严格控制政府债务为目标进行的对地方政府融资平台的类似研究不同，本文主张应当基于规范的地方政府融资平台公司新的视角以及以交通基础设施建设项目为切入点，来研究在新形势下完善地方政府融资平台公司管理体制的理论、政策与方法。
本文撰写的初衷是为了提出关于进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制的一些初步观点，并不打算在本文有限的篇幅中进一步讨论解决问题的基本思路和建议措施。如果以上观点能够得到学术界的认可，或在进一步充分讨论的基础上得以充实，就可为进一步研究完善体制的基本思路和建设措施奠定基础。
【主要参考文献】
［1］ 马海涛，秦强.完善制度建设，加强政府投融资平台管理［J］.经济与管理研究，2010（1）：45-49.
【关键词】地方；投融资平台；河南
一、引言
为了促进经济发展，河南省各级政府近年来纷纷增加各种债务以筹集快速发展所需资金，尤其是近三年来各级地方政府通过地方投融资平台筹集的规模迅速增加，但相关制度的发展却没有跟上这个快速的步伐，投融资平台发展中的一些问题和风险开始现象，如何规避风险，解决投融资平台发展过程中的问题成为我省地方性投融资平台发展亟需解决的难题。
二、地方政府投融资平台的定义及特征
地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如水资源发展投资公司等。投融资平台的主要投资方向是市政设施、公用事业等基础设施建设和公益性项目。融资平台代替政府进行直接与间接融资从而实现了地方政府市场化融资的目的。
地方政府融资平台的特征主要有：第一，融资平台是由地方政府通过财政资金或注入土地、股权等资产而组建的符合法律规定的公司，而且融资平台的发起人和领导者都是地方政府或其职能部门，地方政府对融资平台具有绝对的领导权和控制权，因而融资平台属于“官办”或是国有性质；第二，融资平台虽然看起来是“官办”，经营业务也是以政府任务为主，但是其在法律上仍是拥有独立的法人资格，在理论上具有法人机构独立的权利义务；第三，融资平台虽然是独立的公司法人，但是平台的经营业务并没有完全市场化，而是主要为了支持政府投资项目进行融资；第四，相比一般公司的融资，融资平台的融资行为基本全部或部分由地方财政直接、间接承担偿债责任和提供担保。
三、河南省地方投融资平台发展现状分析
总的来说，河南省地方投融资平台的发展落后于经济发达的省份，在产业结构转移和大力提升企业创新能力的大背景下，尤其是中原经济区的发展上升为国家战略，河南经济的发展的呈现了前所未有的大好机遇，但是经济的发展需要大量的资金投入，而资金不足制约了发展的速度，所以发展地方性投融资平台成为迫切需要。
河南的地方性投融资平台可以分为省级和市、县两个层面。各级政府为了促进全省经济又好又快发展，加快推进河南省地方政府投融资体系建设，拓宽投融资渠道，增强政府经济调控能力，纷纷行动，出台不同的政策来支持和规范投融资平台的发展。将从政府支持现状和投融资平台发展现状两方面来进行概况分析。
（一）河南政府支持投融资平台发展概况
近年来，河南省人民政府和部分地市级政府主要是从政策制定来支持投融资平台的发展，主要可以见表1：
（二）河南省地方性投融资平台发展现状
1.省级投融资平台发展现状
据不完全统计，截至目前，河南省省级地方性投融资平台共有11家，管理资产总额共计3500亿元；其中资产总额在100亿元以上的有7家，分别是河南交通投资集团有限公司、河南省收费还贷高速公路管理中心、河南投资集团有限公司、河南铁路投资有限责任公司、河南省国有资产控股运营有限公司、河南省国土资源开发投资管理中心、河南水利投资集团有限公司，他们管理的资产总额分别为：1277亿元、600亿元、549.5亿元、201.9亿元、187.8亿元、103亿元、103亿元，最大的是河南交通投资集团有限公司。属于综合性投资公司的有2家，分别是河南投资集团，投资领域涉及电力、金融、水泥、造纸、高科技、交通、房地产、旅游等领域；和河南省国有资产控股运营有限公司，投资领域涉及煤炭机械、粮食、高新技术等领域。
2.市、县级投融资平台发展现状
目前，河南省市、县两级投融资平台共263家，注册资本共计619.5亿元。从规模看，最大的是焦作市投资集团有限公司，注册资本90亿元；最小的政府投融资台注册资本仅20万元，规模分布不均，表3简要说明了注册资本的规模分布概况。
我省市、县级投融资平台在经营范围上主要有服务于国企改革、重组和资本运作；服务于公共基础设施建设；服务于产业转型升级三种类型。其中为国企改革、重组和资本运作服务的平台，主要是整合国有资产，调整国有经济布局结构；为公共基础设施建设服务的平台，主要是对政府委托的交通、能源、城建、教育、科技等基础设施及其它特定项目进行融资，一级开发整理建设用地实施，并对基础设施进行投资、建设、运营和管理，此类平台也可以作为产业集聚区、城市新区开发建设的主体；为产业转型升级服务的平台，通过实施风险投资或参与投资高成长性企业，对战略新兴产业、高成长性产业进行引导、扶持、风险投资，推进产业结构调整升级。
四、河南省地方性投融资平台发展中存在的问题
近些年，河南省各类政府投融资平台发展较快，为我省经济建设作出了一定贡献，但存在着许多潜在的问题与矛盾。
（一）投融资模式和运作主体过于多元化
在08年以前，投融资平台都是以政府出资和管理为主的，由于参与管理的政府部门较多，造成资源分散，项目运作主体也不统一，甚至出现各部门间为了自己部门的利益而相互争夺项目的现象。致使管理效率低下，资源严重浪费，项目的成功率不高，各地到期的政府债务也不能按时归还，最后这些政府债务只好又由政府买单，增大政府负担，投融资平台的正面作用得不到显现。投融资模式的过于多元化，会导致投融资平台内部管理混乱，投融资偏离正道，不能如期归还资金，进而导致资金链条断裂，无法继续运转。
（二）融资平台错位严重
我省现有的投融资平台多数都是以政府背景建立的，很多由相关政府部门管理，这种背景下，导致政府投融资平台在后期运作过程慢慢演变为完全是由各地政府来承担各种行业和等级的融资。政府部门的过多介入，往往会偏离投融资平台的经营范围，导致投融资平台没有明确的发展模式、融资渠道和项目目标，甚至于完全由政府来承担项目和债务，融资平台错位严重。
（三）融资行为欠规范
目前在我省，不仅设有省级的投融资平台，也设有市、县级的投融资平台。这些投融资平台既有综合性的，也有专业性的，投资于城市建设、教育能源、公共交通等不容的领域，甚至对于一些融资规模较大的项目还单独成立项目公司，可以说投融资平台种类较多。但是在融资模式上，这些融资平台或公司多数是独自运作，单打独斗，相互组团融资的少。单个平台或公司实力有限，资金运作也有限，银行信用水平较低，所以融资规模也往往有限，各投融资平立融资的行为方式欠佳。
（四）债务数量膨胀过快
政府部门为了地方经济的发展，大力进行开发建设，利用投融资平台进行大规模融资，项目资金回收的速度远远跟不上债务的增长速度，最终形成恶性循环，债务越来越多，缺口越来越大，这个缺口只好由财政来填补，一旦财政资金出现问题，这些巨额债务就会转嫁给上一级政府，这个不断膨胀的雪球越滚越大，一旦超过政府的承受能力，必然对经济造成负面影响，所以，应该控制后投融资平台融资的数度和数量。
（五）潜在风险突出
我省现有的投融资平台，在融资渠道上，多数是从多家不同的银行获取信贷资金，这种现象叫多头融资，该行为直接降低了各平台在融资时的信誉度。不同银行借债，导致地方政府债务总额过大，加重财务负担，增加政府财政风险。甚至有些地方政府，为了偿还各银行的到期债务，采用拆东墙补西墙的方式，来暂时缓解财政危机，这种短期行为方式如果长期循环，必将给政府带来严重的危机，也带来政府财务上潜在的风险。
在银行授信放贷环节也存在着风险。一些商业银行在投融资平台进行贷款申请时，盲目授信，甚至根本不对项目进行具体考量就授信，隐藏着授信失败的风险。另外，银行在信贷资金的投向上也存在问题，民生性的信贷融资较少，却对其他生产性经营企业与投融资平台后管理放款比较宽松，脱离投融资平台设立的初衷，存在潜在风险。
（六）管理机制不到位
我省现有的投融资平台有些是企业法人，有些是事业单位法人，设置比较混乱，加大了管理难度；而在投融资平台的管理过程中又缺乏完善的管理机制，进一步加重了管理的混乱局面。另一方面，除了制度设置本身的问题外，投融资平台的很多管理人员是政府部门出身，严格意义上说是政府人员，缺乏专业知识和管理经验，风险意识淡薄，容易造成决策上的重大失误。
在投融资平台的监督制约机制上也存在问题。各政府部门之间缺乏统一的管理协调机制，不同级别政府部门之间，同一级别政府部门之间在投融资平台的建设上各自为政，缺乏统一性、规范性和系统性。对于地方投融资平台在管理机构设置、管理制度设计、平台建设以及项目运营效益评价等问题未给予足够的重视，缺乏相应的监督管理机制。无规矩不以成方圆，所以首先要在制度上予以完善。
五、河南省地方性投融资平台发展的政策建议
（一）建设信用政府，树立政府形象
首先，要大力宣传政府诚信的重要意义，在政府人员当中要树立起诚信意识，并以制度加以保障，建立信用政府，树立政府诚信形象，预防和禁止新任领导不买上届政府旧账的现象，并要在信用体系建设中，积极发挥各级党委政府的主导与表率作用。其次，要成立专门的监督管理机构，制定具体制度，聘用专门人员，对政府性投融资平台所融资金的使用情况、融资后所投资项目的经营效益情况进行考核与监督；监督融资平台是否按照融资时制定的还款计划按时还款，确保所借债务本息的按期偿还，规范金融秩序，激发金融机构对政府性投融资平台的信心，为融资平台的发展创造良好的外部环境。
（二）建立债务风险防控机制
首先要提高平台公司自身的偿债能力，这个能力的提高可以从提高平台公司的经营管理能力入手，这就要求政府对平台公司放权，在向平台公司注入资产时，应同时注入相应的受益权和收费权；在管理人员的聘用上，应按照市场化原则，在社会上聘用专业人员担任高管，而不是从政府部门选派。其次是要对平台公司的准入规则进行规范，保证成立的平台公司的高质量。可以制定相关法规将平台公司的准入门槛、经营机制、偿债责任等予以制度化，做到有法可依。并定期对已有的平台公司进行整合，对于资不抵债、信用不佳的平台公司予以清理。再次是要控制地方政府投资规模，优化投资结构，减少重复投资，从而把政府性融资规模控制在一个合理水平，减轻财政负担。还可以设立政府贷款财政专项基金，每年从财政收入中提取一定比例作为准备金，逐年累积，并根据新增政府贷款的一定比例补提，从而增强政府的还贷保障，降低到期还不上债务的风险。
（三）完善权利质押制度
首先是要在出质人的资格审查上进行严格要求。制定明确的出质人标准和等级，并定期对现有的平台公司进行信用等级评价。其次，对于要求权利融资的平台公司要进行全面考核，包括公司管理水平、资本金状况、资产负债率、现金充足情况、前期还款情况以及是否有政府担保等，保证平台公司具有正常的经营能力和盈利能力。最后是在权利质押贷款的办理环节，要对相关材料进行严格审查，要求出质人提供权利证书、质押合同、相关部门批准文书等所有权资质文件，并对质押合同办理备案登记和公证手续，保证相关材料的真实性和合法性，降低银行坏账风险。
（四）建立法律保障机制
首先可以在国家层面上，建议国家相关部门完善相关法律法规，如预算法、担保法等，对地方投融资平台予以规范。在法律上明确政府负债的最高额度或比例，划定警戒线，对于超过警戒线的地方政府禁止再行举债。其次，对于地方政府，要尽快出台地方性法规或管理办法，对投融资平台的操作流程、偿债责任、政府融资中相关债权债务人的责任关系、投融资平台与地方财政的关系等进行明确，对投融资平台发展和地方政府负债进行引导和规范。
参考文献
[1]郑汉金，曾伟.我国地方政府投融资平台的债务风险防范与控制研究[J].改革与战略，2012（9）.
[2]李心佩.推动地方政府投融资平台健康发展[J].中国财政，2012（9）.
[3]王江一，郑征.政府投融资平台形成的制度诱因与影响[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2012（7）.
[4]迟晓燕.地方政府投融资平台的风险及治理对策[J].宏观经济管理，2012（4）.
[5]张秋冬.地方政府投融资平台的运作机理存在问题及法律治理[J].上海金融，2012（1）.
关键词：地方融资平台；存在问题；整体规划；加强管理
地方政府融资平台公司(指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体)通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但其运行中普遍存在重建设轻管理、重数量轻质量、重融资轻还贷、资产负债过高等问题，具体表现在：
1.监管机构没有对融资平台提出准入要求，其货币资本注入比例普遍偏低。对融资平台没有专门的监管机构，设立门槛、条件很低。一些地方政府多以土地使用权或其他国有资产作为注册资本，但这些资产往往缺乏法律依据，有些地方政府将无法变现的公共资产充作资金，或货币资金在注册资本中占比低于30％。
2.投资融资缺乏整体规划和管理。融资平台公司负责项目的投融资，立项权归地方政府，而地方政府立项时往往从政绩出发，只考虑城市建设的需要，很少顾及融资平台公司的债务结构和实际偿债能力，随着城市基础设施项目建设的全面铺开，势必造成融资规模不断扩大，融资平台公司负债不断增大。
3.负债还款来源单一，地方融资平台公司贷款主要投入城市基础设施、城市改造、城市房屋拆迁、土地征用等公益性或准公益性项目，项目自身基本无收益或收益很少，主要依赖收储的土地出让收入来偿还，而土地出让金的收入受市场政策的影响具有不确定性，当土地价格下降或土地不能顺利出让时，则融资平台面临债务偿还困难。另外，融资平台公司持有的土地资源是有限的，而随着城市化地发展，相对容易操作的土地，都已经操作完毕，留下的都是拆迁难度很大、拆迁成本很高的土地，融资平台公司面临还款资金来源空缺的困境。
4.融资平台信息不对称，财务不透明，导致银行难以控制财务风险。地方融资平台经常从多家银行申请信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，使得地方政府的总体负债和财政担保承诺错综复杂。银行难以掌握地方政府融资总量、负债规模，在贷后资金监管上，也难以将现行的管理模式用于融资平台缺乏市场机制，经营效益低下。
5.缺乏激励机制，经营效率低下。从融资平台公司的经营管理方面看，很多融资平台在体制上更类似于行政机关或事业单位，高层管理人员多由政府官员兼任，缺乏企业管理经验。加之缺乏激励机制，平台公司很难从社会引入专业的现代企业管理人才，因此企业的市场化程度不高，资本化运作水平有限，直接反映为企业的利润率较低甚至根本无法盈利。
地方融资平台运行过程中存在较大的风险，一量资不低债且财政无力相助时，巨额商业信贷就成为银行体系的呆坏帐，财政风险将转化为金融风险。
针对地方融资平台存在的问题，急需加强地方融资平台管理。
1.建立完善政府控股、法人治理结构健全的地方融资平台公司。设立地方融资平台，其重要目的在于为城市发展中急需的基础设施或公益性项目筹集资金，因此融资平台必须由政府控股。在此基础上，按照公司法等有关规定，充实公司资金本，完善治理结构，实现商业运作，并通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。盘活现有资产，提高经营收益，增强地方融资平台的造血功能。
2010年，随着地方政府融资平台数量和融资规模的飞速发展，急剧膨胀的负债规模和高企的负债率等风险逐渐显现。这些问题集中反映了我国地方政府融资体系不健全，政府投融资管理体系有待完善的现状。
地方政府已设立的融资平台公司，并不是全部存在运作不规范，负债规模过高等问题。笔者建议要逐步化解现有的融资平台风险，不能简单地进行“一刀切”，要对其做好清理分类、区别对待。对那些为了融资而融资，或者是完全靠贴息来运行、没有主营业务的融资平台公司，要予以清退和取缔；而对于具有稳定经营收性入，并且主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，可以予以保留。
经过全面的清理规范，存续的融资平台公司可获得合法的市场地位和合法的融资渠道，要通过多方面的市场化转型成为地方融资的长期制度安排。
地方政府融资平台自然是独立法人，应该健全各项内部管理制度，其负责人的党团关系要与原工作单位脱钩。工作人员要实行企业化管理，不得保留双重身份，逐步使融资平台由事业法人向公司制法人转型，增强平台公司独立承担民事经济和经营能力的责任。
融资平台的运作在政府主导的同时，允许民间投资、海外资本多渠道进入，通过拉动社会资本投入，鼓励居民参与地方投资建设。要积极拓宽融资渠道，努力完善BOT、TOT、PPP等创新的项目融资方式，并研究开展融资平台贷款的证券化工作，利用债券市场来识别、分散和防范投融资平台贷款的信用风险，降低贷款的集中度。此外，平台公司在运作过程中要强调财务能力和还款来源，监管部门要加大监督和检查力度，可适当提高融资平台公司贷款的风险权重。
当前，我国法律规定地方政府每年要做到收支平衡，不得列支赤字。但是实际上地方政府负债现象广泛存在。融资平台问题的凸显正是源于地方政府通过操纵平台公司而“间接负债”。为此，必须从全局上加强地方政府融资管理，逐步形成地方政府举债融资机制。
笔者认为要在制度明确、风险可控的前提下，运用市场机制解决地方政府负债需求。加强地方政府融资的法制化管理，对地方政府融资的来源，资金的使用和管理，特别是投资决策失误责任和偿还责任以法律形式作出明确规定。杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的不科学的做法，规范融资主体的行为，提高资金的使用效益，使地方政府融资向法制化、规范化方向迈进。
此外，对投融资政策运行的各个环节应该加强监督，建立相关的考核体系；充分发挥内部审计的作用，拓宽稽查范围，对重要业务及岗位进行经常性稽核，重点、难点问题进行专项检查与审计，同时应将外部审计与内部审计相结合，从而加强对投资项目的财务监管，堵塞财务管理上的漏洞。
从银行自身角度看，首先，贷款银行要注重对项目本身的了解，审查平台公司的建设项目的合法性，严格执行按项目逐个评估贷款风险，确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还，规避合规风险。其次，贷款银行要有效落实城建贷款的抵质押担保，争取地方政府出具还款承诺函，并建立政府偿债资金专户，实现对政府偿债资金的有效监控。再次，贷款银行要在认真做好贷前调查、贷时审查的基础上，扎扎实实做好贷后管理，跟踪项目资金的用途、流向，做好现金流管理。
从监管部门考虑，各级银监局、人民银行要加强对管辖区域内的融资平台公司的贷款管理。首先要控制各级政府融资平台的贷款总量，严格核实其注册资本金，防止其虚增资本从银行获取更多融资。其次要监督银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则，认真核对自身对融资平台的风险敞口。对新增贷款，要协调采取银团贷款等方式放贷，防止融资平台贷款在某一家银行过度集中。
一、引言
20世纪80年代末以来，随着我国经济的快速发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显，而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力，地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机，为应对此危机，国家出台了4万亿元的投资计划，积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月，中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理，清理规范地方已经设立的投融资平台公司，对于融资平台公司贷款，银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，保证信贷资产安全。2012年3月，中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求，银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求，有效防范平台公司贷款风险。
二、地方政府融资平台概况
地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种：第一，债务性融资，主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二，权益性融资，主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善，对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三，通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。
截至2010年底，我国的地方政府债务总额达10.7万亿元，政府融资平台贷款14.376万亿元，在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级(含县级市)平台约占70%，部分平台运作机制不健全，可持续发展能力不足，约1734家融资平台公司出现亏损现象。
地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日，国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债，累计融资6712.5亿元，创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同，安全系数最高的是地市级投融资平台，省级投融资平台则整体风险较高，部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率，说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年，国内银行获准对地方政府贷款(或地方政府融资平台贷款)进行滚转，将到期日延后四年，以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。
三、地方政府融资平台债务风险
地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用，但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿，地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制，其潜在的风险也在逐渐释放。
首先，平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区，其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低，对于这些地方平台贷款，只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说，仅通过信用风险管理则无法化解风险，因为，对于这些地方政府来说，其平台不仅没有能力归还贷款，一些地方在贷款时就不打算归还贷款。
其次，平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混乱的土地制度有关。因为，地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制，前者出于公共利益可征用并可进行交易，后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质，把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革，会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外，平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。
四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略
(一)地方政府管理角度，
中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上，对经济发展程度不同的地方采取不同的政策，通过财政转移支付的方式进行管理。
应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划，科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外，可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款，将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构，使贷款能够得到有效监管。同时，从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，加强债务考核与管理，提高平台公司举债的控制能力，促使其适度举债。
(二)平台公司管理角度
要完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才。同时充实平台公司，将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资能力。
(三)融资产品角度
地方政府投融资平台对于解决地方政府资金不足、提高财政资金运作效率、创新财政管理体制等多个方面有其存在发展的现实必要性。2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），从如何全面清理核实并妥善处理融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范、加强融资管理和银行业金融机构等的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等方面做了明确规定。面对平台公司自身存在的风险，以及国家加强管理规范的外在约束，使得平台公司不可能继续按照原有的模式发展下去，必须重新寻找新业务定位和运作模式，探索适合自身发展的方式，以实现为地方经济和社会发展融资的目标。
一、ZZXH集团公司发展现状
ZZXH集团公司注册资本为6亿元，截止2013底公司资产总额50亿元，净资产达到40.7亿元，是园区开发建设的投融资平台，承担园区的环境治理及生态修复、基础设施建设、土地收储开发、环保产业培育与服务、项目与股权投资等。公司按照市级平台、区级管理的方式运行，享有市政府授予的市级投融资平台功能。目前，集团公司现有员工43人，其中具有公务员身份的19人（行政编身份15人，事业编身份3人），合同聘用制员工24人，分别占总数的42.86%和57.14%；拥有研究生学历的3人，大学本科学历的28人，大学专科学历的12人，分别占总数的7%、65%和28%；拥各类专业资格的15人，占总数的35%。公司下设综合管理部、人力资源部、计划财务部、融资管理部等11个部门。公司近几年注重战略规划制定与实施，取得了长远发展，但仍存在以下几个主要问题：
一是战略制定尚不完善。战略管理包括了解组织的战略定位、未来的战略选择和把战略付诸行动等内容。对于中小企业来说，绝大多数的企业不能明确企业发展的期望与目标，缺乏对于环境的分析与自身资源与能力的正确认识，在制定企业战略管理的过程中，片面追求规模效应。二是战略实施执行力差。当前，部分企业重视战略规划的制定，但忽视后续工作的开展，在执行过程中缺乏有效监督和落实，造成规划束之高阁，执行相差甚远。三是缺乏有效保障。企业一旦制定发展战略后，须因地制宜形成组织保障和管理保障。有些企业虽然制定了正确的发展战略规划，但缺乏系统的实施战略的保障机制，缺乏有效的实施机制、组织机构、管理机制和纠偏机制，直到企业经营过程中出现问题时，才逐步建立保障措施。
二、ZZXH集团公司战略政策分析
政策之一：地方融资平台公司治理政策。国家加强地方政府融资平台公司管理，推进融资平台运作商业化和投资主体多元化。国务院19号文件《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，提出对地方政府融资平台公司进行清理规范。要求对承担公益性项目融资任务且主要依靠财政资金还债的融资平台公司和业务进行清理、剥离，并要求融资平台公司实现商业运作和改善股权结构。对于ZZXH集团来说，满足地区项目建设资金需求，发挥融资平台作用，就要求进行融资平台创新，在融资模式、发展方向上需做出调整，科学确定融资规模、积极拓展融资渠道，充分利用信托、股权融资、产权交易融资等方式作为补充，实现运作商业化、投资主体多元化，增强自身发展能力。政策之二：产业调整政策。推进产业结构调整和优化升级，一方面鼓励培育发展新兴产业，另一方面加快传统产业落后产能的淘汰。政策之三：长株潭全国“两型”社会建设试验区之示范区。2007年，长株潭城市群被国务院批准为全国“资源节约型、环境友好型”社会建设综合配套改革试验区后，清水塘工业区列为首批启动的5大示范区之一，享受“两型”社会区域发展政策、重大产业项目支持政策。政策之四：湘江流域重金属污染治理重点区域。2011年，国务院批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》（国发改环资〔2011〕664号），清水塘列为重点治理区域。国家对实施方案项目库中实施的项目给予总投资额30%左右的专项资金补贴，单列环境治理专项债（定向）。政策之五：全国城市老工业区搬迁改造试点。2014年3月，清水塘老工业区为全国老工业区搬迁改造的试点方案经国务院批准后正式公布。方案中将给予政府投资平台公司设立专项资金融资贴息，设立搬迁改造专项债（企业债），将政府投资平台公司和搬迁央企纳入国有资本预算资金支持对象，支持中期票据、短期融资券、资产证券化等融资项目，并在土地开发利用方面采取试点的方式给予特别政策支持，纳入城镇低效用地再开发试点，用地指标优先解决。
三、ZZXH集团公司战略规划制定
一是科学制定公司经营范围。按照“做活融资、做实项目、做赢管理、做强公司”的要求，科学开展项目融资、投资、开发、建设和运营，完成集团公司、子公司业务模式设计。（1）集团公司。主要以投资、管理、服务为主的全资国有公司，全面实现区委、区政府“南提北拓”战略目标，定位为园区开发商、环境治理商、产业发展商。完成区域范围内园区土地一级开发，争取国家政策和资金，为子公司提供融资担保，对子公司人员、资产、资金、项目进行监管。（2）子公司。主要做好土地二级市场开发、特许经营权，实现专业化分工，以获取项目利润、实现利润最大化为目标，总体要求各子公司逐步提升盈利能力和市场竞争能力。①GD公司：负责国开行支持的安置房、标准厂房、道路等园区开发建设项目，对接国开行为主的各类融资。②ZY公司：负责全区安置房建设，商业地块开发，明年完成二级开发资质申报。③JY公司：负责全区土地收储、土地开发，包括土地成本测算、土方平整、管线迁移和特许经营权投资建设。④TX公司：负责工业地产（楼宇经济、标准厂房）投资开发和建设，全区中小企业股权投资，负责标准厂房的产业招商和管理。⑤NF公司：配合集团公司做好环境治理项目包装、策划，利用现有资质积极拓展市场，争取环境治理项目和市政建设项目。二是打造良好的战略执行力。企业必须将战略转换成具体的、可测量的、为众人所理解的行动方案，要将战略规划同企业长远发展结合起来，避免战略规划变成空洞的文书。同时在行动过程中注意意见反馈，在执行过程中，听取员工的建议和意见，建立行之有效的监测和反馈机制。打造具有高效执行力的四大基石：健康的执行心态、充分利用执行工具（如平衡记分卡“六西格玛管理”评价体系和绩效考核制度）、良好的职业角色观念、有效的执行流程。合理配置资源，精心设计流程，给予员工更多的人文关怀，切实将执行力深入到员工的日常行为中。三是做好战略规划实施保障。加强组织保障，健全完善组织体系，动态调整组织设置，适应战略重点的转变，保障战略措施的落实；加强人才保障，重点加大经营管理人才、资本运作人才的培养和引进，注重人员招募、培育和激励，为公司战略实施提供人员保障；加强管理保障，通过强化管控，建立多方战略决策支持体系，同时夯实基础管理，加强内部控制，为战略实施与调整提供保障；加强地区政府支持，争取地区政府在政策、资金、资源等方面的支持，同时通过项目带动政策、资金、政府各种资源向公司的聚集，生产要素实现较高程度的市场化配置。
【关键词】地方政府融资平台 财政风险 金融风险 法律控制
目前，地方政府融资平台的财政风险和金融风险日益积累，引起社会各界的广泛关注，为此，有关主管部门也相继出台了各种行政措施。国务院为应对财政风险，出台了各项整改要求，旨在还原融资平台的公司面目，剥离现有融资平台的融资功能；同时，银监会实质上叫停了地方政府融资平台贷款。但是，由于地方政府融资平台的概念模糊以及行政措施短效性的特点，导致上述整改措施能否被地方政府完全和长期的贯彻实施存在很大的不确定性，同时，银监会叫停该类贷款也遭遇到来自银行和地方政府融资平台的抵触和规避。因此，虽然各项相关行政措施都是以打压融资平台为主，非常严厉并有针对性，起到了立竿见影的效果，但很多措施在实际执行中困难重重，即使得到完全贯彻也难保形成一种长效机制，因而并非地方政府融资平台的治本之策。目前必须从法律层面寻找原因并找到治本之策，才能从根本和长远上解决地方政府融资平台风险问题。
地方政府融资平台风险的法律原因剖析
政府还贷模式得到法律认可为融资平台产生提供了前提。政府融资平台的前身可以追溯至上世纪80年代，当时广东试推“贷款修路、收费还贷”的政府还贷模式。1988年交通部下发《贷款修建高等级公路和大型公路、桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，首次以部门规章的形式规范了此类政府贷款行为，实质上为政府融资搞基建提供了法律依据，也产生了示范性效应，当地方政府支出大于收入时，负债往往成为地方政府解决问题的重要手段，从而为融资平台的出现提供了可能。
法律禁止地方政府发债和贷款促生了公司制融资平台。分税制改革使得地方政府的财权和事权出现背离现象，地方政府财政收入能力有限，基本建设纳入地方政府的事权范围后使地方政府承担了较大的资金压力，加上地方政府追求地区经济高速增长、追求政绩等动因，政府融资需求进一步膨胀。但按照现行法律法规的规定，地方政府既不得自主发行地方政府债券，也不得向银行借款。地方政府紧张的财力和项目资金压力迫使政府必须寻找到有效的融资途径。国有独资公司为地方政府融资提供了合法载体，一方面，政府作为唯一股东独资拥有国有独资公司的股权而导致了国有独资公司行政上的“超强控制”倾向①。另一方面，法律并不限制政府设立国有独资公司的数量，各级政府甚至各级政府的职能部门都可设立多个国有独资公司，向多个金融机构同时申请并获得贷款。此外，由于公司在法律上具有独立人格，融资平台公司的债务不会纳入地方政府债务范围，使政府的显性债务大大降低。因此公司制地方政府融资平台应运而生。
政府担保及其责任后果缺少问责使融资平台成为融资市场中的宠儿。我国现行担保法律法规明确禁止政府担保，但事实上政府担保却屡见不鲜。究其原因，主要有两个，一是政府担保无效并不完全免除政府的清偿责任，根据《担保法》和《担保法司法解释》的规定，担保无效，债权人和担保人有过错的，担保人承担不超过二分之一的清偿责任。也就是说，即使政府担保最后被认定无效，银行仍然可以从政府获得债务人不能清偿部分的二分之一。二是政府提供担保被确认无效后，法律并不对责任人员进行追究，导致其代表政府做担保时没有任何风险意识和责任观念，表现出很强的随意性。“个别地方连人大常委会也去担保……到后来法院一张传票过来，才知道成为被告，现在有的地方政府、财政部门莫名其妙地当被告。”②因而政府担保及其责任后果缺少问责实质上助推了我国融资平台的飞速发展。
地方政府融资平台风险的法律控制建议
明确界定地方政府融资平台的法律含义――划清融资平台与公司的界限。地方政府融资平台并非法律概念，现有地方政府融资平台都是以国有独资公司形式出现的，但深入分析可知，政府融资平台并不具有公司的实质性特征。根据公司法理，公司应当具有营利性的本质特征，并以独立财产、独立责任和独立组织作为三大支柱。政府融资平台的主要职能是政府融资和承建政府投资项目，多以公益项目为主，而不具有营利性；政府通常以土地、股权作价出资设立融资平台，政府与地方融资平台存在利益输送关系，很难实现融资平台公司在财产和责任上的独立；在成立后，政府并不为融资平台设立独立的组织，而是由政府官员兼任其中的必要岗位，在组织上也没有独立性可言。因此政府融资平台即使具有公司的形式，也并不具备公司的实质，政府融资平台不应采取公司形式。
实际上，我国早期出现的融资平台并不是以公司的形式出现的，在分税制确立之初，各地政府从经营城市的角度出发，纷纷成立了类似于建设开发领导小组办公室一类的机构，对市政建设进行统一规划和领导，这种机构实质上是政府的一个职能部门，既有政府之名又具政府之实，是名副其实的政府融资平台。应然视角下，政府融资平台为承担政府投资项目融资功能的机关法人分支机构，其权利义务应由设立融资平台的相应政府机构来承担。
规范地方政府融资平台的设立――建立一级政府一个融资平台的体系。为保证投资者和金融机构准确判断融资平台与相应级别政府的关系，应当从立法上建立政府融资平台的注册登记制度，设定地方政府融资平台的注册登记程序，由地方政府债务管理机构行使注册登记管理职能。目前，各国通常采取两种模式在中央层次建立地方政府债务管理机构。第一种模式是将地方政府债务管理机构内设于财政部，地方政府债务全部由财政部统一管理，这是目前多数国家的做法。第二种模式是地方政府债务管理机构独立于财政部，但仍需向财政部汇报相关情况。③我国宜采用第一种模式，在财政部内部设立地方政府债务管理机构，统一管理全国的地方政府债务。注册登记制度不仅有利于地方政府融资平台的归口管理，而且可以有效的杜绝各地方政府通过多设融资平台多头举债的问题，保证融资平台与相应政府关系的信息公开，有利于地方各级政府的债务监督。
定位地方政府融资平台的功能――建立政府公益性项目的融资机制。目前，我国各级地方政府融资平台的功能定位不清。具体表现在两个方面：一是地方政府融资平台既执行融资决策，又负责项目管理。由于很多地方政府融资平台并不具有真正的组织机构，很多项目需要由其他公司具体承建，造成实践中大量存在借款人与用款人不一致的问题；二是地方政府融资平台既承建无收益项目，如绿地、公园建设，又包揽有收益项目，如高速公路、电厂等，导致融资平台自身成为营利性和公益性的矛盾体，很难界定其功能角色。
笔者认为，地方政府融资平台的应然角色是地方债务融资管理执行机构。在地方债务融资决策机构作出融资决策时，由地方政府融资平台具体负责执行融资决策，具体职能包括代表地方政府具体实施融资方案，开展地方债务的总量控制和结构控制，登记债务资料并建立风险档案，确定政府责任以及组织沟通协调等。至于具体的政府投资项目管理应由主管项目的政府职能部门负责，包括项目的收集整理和评价，预测项目资金需求，设计取得方式，发债业务申请以及举债后的跟踪管理等。以形成一个融资决策、融资执行和项目管理相统一的政府投资项目融资建设体系。
加重政府担保行为的责任后果――遏制政府担保泛滥的趋势。由于政府的职责是依法行使职权，进行日常的公务活动，不应直接参与经济活动，因而我国法律明确禁止政府担保，但在政府担保被认定无效后仍然要求政府承担一定的清偿责任并不符合禁止政府担保的立法意图。况且，因为债权人是在明知违法的情况下接受政府担保的，其本身已经存在过错，有过错者不能因其过错行为获益，由此造成的损失应当由债权人自行承担。因此，为有效制止政府担保的行为，应当取消政府担保的民事责任，代之以相关政府担保部门的行政责任甚至刑事责任。这样政府担保不仅对金融机构丧失了吸引力，而且也能够有效抑制政府担保的冲动和泛滥。
小 结
我国地方政府融资平台的急速膨胀是地方政府融资冲动的集中反映，正如法律禁止地方政府举债并不能实现地方政府无债一样，强行剥离地方政府融资平台的融资功能并不能从根本上解决地方政府举债的风险。地方政府融资平台并非新生事物，也非我国独有之特色，我国应以此次大规模清理整顿为契机，从根本上修改相应的法律法规，明确地方融资平台的含义、地位、职能以及法律地位等，从而明晰地方政府融资平台与政府的关系，有堵有疏，在服务地方政府举债的同时，实现对地方政府融资平台风险的法律控制。（作者单位：中国矿业大学；本文获得中央高校基本科研业务费专项资金资助，项目编号：2009QW04）
注释
①何维达：《公司治理结构的理论与案例》，北京：经济科学出版社，1998年，第90页。
设施融资所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型公司的总称。常规的做法是,政府搭建平台公司,以各种形式注入资产(或以部分政府性收入作为公司收入来源,形成银行贷款所必需的资金流),然后通过资产抵押和政府信用担保的形式获取银行贷款,实质上是利用公共资产和政府信用来获取银行贷款。通过融资平台融入的资金重点投入市政建设、公用事业等基础设施项目中①。需要特别指出的是,由于我国缺乏多样和有效的直接融资方式,导致目前政府融资平台债务主要集中在银行贷款上,债务集中度较高。
2008年金融危机爆发后,扩张性经济调控措施成为主流,具体来说就是扩大政府支出。中国政府也出台了一系列刺激经济的政策措施,其中最引人注目的是4万亿投资,从构成上看,其中只有1.18万亿是中央政府投资,其他则来自社会资本和银行信贷。现行财政体制下的地方财政基本上是吃饭财政,日益高涨的民计民生需求已经让地方政府疲于应对,更无力提供配套财政资金,将近3万亿的资金投入缺口只能由银行信贷来承担。2009年初中国人民银行与中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。可见,由于市场发育不足,在地方配套融资有限的政策选择中,组建融资平台应是地方政府所能采取的最好方式。
从实际运行效果看,融资平台既从形式上满足了合规市场主体的要求,也及时有效地充当了扩张性资本向实体经济转移的桥梁。通过分析融资平台刺激经济复苏的政策力度,我们发现,正是这些融资平台实际担当了刺激经济迅速恢复的主要力量。因为,在刺激经济政策的一揽子方案中,民营和个人只是非常小的部分。在出口、投资、消费“三驾马车”拉动经济的格局中,由于出口受挫,诸如“家电下乡”等扩大消费、启动内需政策对于国民经济在短期内复苏只发挥了有限的作用,政府的注意力不能不聚焦在投资上。可以说,地方政府组建的融资平台发挥了重要的作用。
融资平台的最大特点,是在特定时期内强化了政府的政策导向性。新公共管理(NewPublicMan-agement,NPM)理论①认为,政策是政府机构的“产品”和影响社会关系的工具,政策的传导机制具有多样性。政府性融资平台设立的初衷是代替政府实现市场机制无法完成、但却为社会发展所必需的功能,最为典型的是基础设施和公共事业领域,由于存在较强的外部性,逐利的社会资本难以进入,按照传统逻辑,在市场失灵的条件下,政府天然地要担当起责任,于是,这些融资平台也就自然地发挥了极强的政策导向作用。可以说,融资平台的任务目标充分体现了政府在特定时期的政策导向精神。
从融资平台的产生和发展来看,这些机构实际承载着政府公共管理职能从计划经济模式向市场经济模式的转变,其发展、成熟、分化的过程也同时引导着政府公共管理制度上的创新。在计划经济体制下,投融资的主体是政府(银行可以视为政府职能部门之一),由此风险也可以表述为政府风险。在市场经济条件下,投融资的主体主要是市场活动主体,也就是具有独立风险承担能力的机构,政府参与投融资也要遵守市场规则。新公共管理理论认为,市场经济体制下的公共部门应师法私人部门管理,建立“企业家型政府”。按照世界银行专家的观点,生态宜居、经济竞争力、政府善治与融资能力四个要素共同构成城市可持续发展的战略目标②。四个要素之间相辅相成,互为因果,投融资能力不但是城市经济竞争力的直接体现,还为生态宜居、政府治理提供了经济上的保障。
我国地方融资平台不乏成功的案例,以天津城市基础设施投资集团(以下简称天津城投)为例,天津城投成立于2004年,是市政府授权的国有独资公司,主营业务有:海河综合开发、市区快速路网、地铁、城市环境绿化等四大类基础设施项目的投资、建设、经营开发与运营管理。下属四个子公司:天津市海河建设发展投资有限公司、天津市城市道路管网配套建设投资有限公司、天津地下铁道有限责任公司、天津市环境建设投资有限公司。从公共管理角度看,天津城投是部分政府职能延伸的载体。从这种体制设计运行结果看,几年来,天津的城市基础设施建设进展迅速,市容市貌都得到了很大改观,应该说,效果非常明显,基本达到了预期目标。
尤其是在应对金融危机的过程中发挥着举足轻重的作用。目前,融资平台风险之所以成为争论的焦点,主要是因为其过大的规模和负债集中度。相关资料显示,在2009年全国新增贷款中,投向融资平台的贷款达到了3.8万亿。根据中国人民银行天津分行调查显示,截至2009年末,天津市主要金融机构对各类政府融资平台发放人民币贷款余额为4325亿元(不含票据融资),同比增长101%,占全市各项贷款余额的39%;2009年,这些政府融资平台公司全年新增贷款2171亿元,占全市新增贷款的62.5%。这些贷款由众多行政机关担保,但行政机关既无担保债务的资格,也无担保债务的能力。因此,有学者质疑这种贷款风险有可能因为地方财政无力偿付,进而不得不由中央财政埋单,将其最终转嫁给纳税人。
此外,融资平台负债结构也是形成风险的原因之一。通过地方政府融资平台进行的基础设施建设,一般周期比较长,属于中长期贷款。如果从国家开发银行等拥有稳定长期资金来源的政策性银行融资,借贷期限相对匹配,风险有限。但如果从商业银行获取大量资金,就难免使信贷风险在短期内聚集。同时,在基础产业融资项目筛选上,如果对优化产业结构目标实施力度不够,还有可能造成新的产能过剩,资源浪费,给长期经济发展带来隐患。另外,大量的信贷指标投向融资平台意味着对其他领域资金供给不足,这种信贷挤出效应会在一定程度上影响到社会经济结构整体的平衡发展。
上述问题的产生,归根结底在于投融资平台把地方政府基础设施建设和公共事业产生的债务信贷化(尹中卿,2010)。这种信贷化的主体是地方政府,深层次原因是地方政府背负着发展经济的任务,并且核心指标GDP是上级部门考核的主要内容。此外,地方政府还背负着众多上级部门赋予的社会发展、民计民生、节能环保等责任(周汉华,2009)。相比这些指标和任务,地方政府能够正常调动的资源却非常有限。1994年财政体制改革后,财政收入的中央集权化呈现出越来越明显的趋势,而地方政府可支配财力增长速度远远落后于中央。一方面地方政府的责任层层加码,另一方面地方财政收入却捉襟见肘。由于财政体制不完善,进而导致公共管理制度问题。面对金融危机带来的有效需求不足,我们通过组建融资平台来带动银行信贷投放,成功实现“保八”目标。但危机过后,我们不得不面对接踵而至的新问题:治理政府性融资平台的债务风险。政府相关的公开数据显示,2009年9.5万亿元人民币新增贷款中,投向融资平台的贷款占新增贷款总量近40%。换言之,融资平台的风险大量集中在银行系统。
如何理性地看待融资平台风险需要从多角度综合分析。首先,风险只是一种预期。有学者认为,风险是指在一定条件下和一定时期内,由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失的大小,以及这种损失发生可能性的大小,风险以损失发生的大小与损失发生的概率两个指标进行衡量。科学评估融资平台风险可以分为发生风险的概率和发生风险所造成的影响。因此,需要掌握此类负债的总规模(占GDP的比重等),并与发生债务危机国家的相应数据进行对比。至于发生风险的概率,需要综观中国经济发展的宏观情况,虽然目前我国的经济结构存在诸多问题,但整个经济层面是好的,并且处于向上快速发展的良好态势。而且,庞大的经济总量也为管理层应对风险提供了较大的空间,因此爆发系统性、全局性风险的可能性不大。作为一种政策工具,融资平台的产生也是我国社会经济转型的一个标志。
二、在这种具有中国特色融资平台风险背后,更多地映射出公共管理机构职能转变的必要性和紧迫性。尽管从经济理论上分析,融资平台风险完全可以按照市场条件下各个主体的角色、职能和权限进行测度,并按照优胜劣汰的机制运行,但在实践中并非如此。因此,必须结合我国国情,循序渐进、有条不紊地完善财政管理体制,健全地方财政融资机制,通过合理调整、规范运作等手段化解风险隐患。
1.区别对待,有序化解。在防范和化解风险的工作中,既不能搞“一刀切”,也不能简单地“急刹车”,重点应以规范和限制为主。2010年上半年,银监会采取了“解包还原、重新立据”等诸多方式控制信贷规模,与2009年的基调完全相反,这种“急刹车”式的做法,使得一些在建工程和项目面临资金链断裂进而“烂尾”的风险。政策急转带来的风险已经大于政策调控对象自身的风险。从全国范围看,主要的问题是县级融资平台膨胀得太快,且管理不完善,存在着较大风险;而在一些经济和财政增长能力较强、负债水平相对较低的发达地区,适当的政府信用支持不会导致实质性风险;还有一些地区已经探索出对融资平台风险管控的有效措施,如天津、重庆等。因此,对于管理规范的融资平台国家应继续予以政策支持,对于存在较大债务风险的平台公司要制定全面的处置方案,避免将风险简单地转嫁给社会。
2.科学分类,规范运作。按照责任主体、工作任务和资金来源等标准对现有的平台公司进行分类,明确界定政府性平台公司和市场性平台公司。对于政府性平台公司要严格监管、规范运作,明确公司在完成政府交办任务后要及时退出,同时给予公司相应的公共资源保障,做到责权利相匹配。由于政府性平台公司具有比上市公司更透明的公共性,是典型的公众公司,因此,引入外部监管机制能够有效确保此类公司规范运作。其中重点要把握好:一是公司设立之初的可行性分析,要引入第三方论证,超过一定规模可以试行提请同级人大审议、政协评议;二是动态控制,平台公司的资金属于公共资金,使用过程中在一定程度上向社会公开,接受公众监督;三是引入交叉审计。
一、融资平台风险的类型及分析
（一）体制性风险。由于在对待融资平台上相关各方存在着巨大的，并且在现行经济体制框架内无法短期调和的分歧，导致融资平台本身矛盾重重，对融资平台发展持强烈支持意愿的是融资平台和地方政府；中央政府对融资平台发展总体上持反对态度，但是由于顾忌各方面因素，鼠首两端；放贷银行的态度取决于中央政府的态度，在中央政府态度不明确但又不支持时，它的总体态度是谨慎对待，但是不反对融资平台的生存和发展，从银行业绩的角度看，考虑到避免对融资平台坏账的显性化，银行不赞同对融资平台实行进行大规模的关停措施；因为融资平台贷款风险对金融监管机构不形成直接的利益威胁，所以金融监管机构的态度基本取决于中央的态度，中央坚决反对，它们将会在一定程度上配合中央对融资平台的清理整顿，但是如果中央态度不坚决，它们也不会积极对融资平台的未来发展施加压力。我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排,缺失债务风险评估及债务偿还机制,管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,按照现行的地方政府财政破产制度,一旦地方政府融资平台破产,所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。在几方矛盾激化到不可调和的地步，必然导致融资平台发展陷入停顿，进而引发金融性风险的发生。
（二）财务风险。财务风险是地方政府投融资平台最主要的风险之一。
1、融资风险。一般而言，地方政府投融资平台必须科学设计融资额度，以有效防控融资平台的风险。但是一些地方政府投融资平台企业恰恰没有能做好。一是债务融资仍然是地方政府投融资平台企业的主要融资渠道。考虑到资本市场运营的较高专业要求以及企业实力和资质的较高门槛，很多地方政府投融资平台企业尤其是省级以下投融资平台企业难以通过股票市场直接融资，更多只能通过向银行等金融机构贷款来为建设项目提供资金支持，这就增加了企业的债务负担。不仅如此，其中一些贷款还由地方政府担保，这也加重了政府的债务风险。二是地方政府投融资平台企业债务融资缺乏统一规划。在盲目追逐地方生产总值增长的过程中，地方政府普遍具有较强的投资冲动。在此影响下，地方政府投融资平台企业也就可能相应产生融资冲动，过度开展建设项目，导致融资膨胀。三是地方政府投融资平台企业融资产生的债务负担可能超过自身承受能力。由于地方政府投融资平台企业具有很深的政府背景，银行等金融机构往往更倾向于向这类企业提供贷款，在贷款审批过程中，较易放松审批，导致贷款额度大于其承受能力。四是地方政府投融资平台企业资金管理存在不规范的现象。地方政府投融资平台企业由于在当地具有一定的垄断性，融资管理和融资成本控制的压力和动力相对较弱，容易在这方面形成一些漏洞。加之，这些资金可能部分地被地方政府所支配，甚至被挪用，因此造成这些企业的融资管理陷入混乱。
2、现金流风险。一是现金断流风险。这是现金流风险的最为极端的表现方式，即项目在建设过程中出现资金链断裂，这种风险一旦爆发，往往会造成项目建设中断，造成不可忽视的重大损失。二是现金流不足风险。在很多企业包括地方政府投融资平台企业的实际运营中，在某一特定时期或者项目建设的某一特定阶段出现现金流不足的现象。对此，企业往往会通过适当调整项目工程进度、控制财务成本、在企业内部进行资金调配甚至开展短期融资等方式来度过难关。但是一旦上述举措仍不足以解决项目建设或企业运行所需的现金流，则现金流不足的风险将会爆发，并显示其严重后果。三是现金流闲置风险，即企业现金流超过了项目建设所需，导致企业持有过多限制现金流，造成资金的利率等时间损失。
（三）信息不对称风险。政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款额等情况，使银行很难全面掌握了解当地财政收支的一些重要信息。由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力，银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况。而且，目前在多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，某一家银行要想对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控难度很大。从理论上讲，银行可以控制自身对地方政府融资的总量，可以通过设定一个总授信额度来把控政府融资平台的过度融资，但实际上却很难操作。
二、地方政府融资平台风险防控的建议
(一)加强平台公司债务融资风险管理，防止经营风险向财政风险转移。各级财政部门要建立起基层政府各类债务融资的筹集偿还管理工作制度。要依据区域经济发展实力和可支配财力，对平台公司确定合理、有效的债务率、偿债率等监控指标，使其举债规模与地方经济发展和可支配财政收入的增长相适应。要指导平台公司建立收益与风险相匹配、负债水平和公司资金实力及项目收益相协调的投融资工作机制，严禁平台公司超负荷经营、超能力负债，防止偿债风险最终转化为财政性风险。
(二)健全平台公司法人治理结构，完善经营管理机制。要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理架构和经营约束机制。政府部门要牵头出台投融资平台监督管理办法，明确投融资平台在筹建设立、经营决策、业务运作、内部控制、债务管理、外部监督等环节的要求、职责和责任主体，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展”运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续发展。
(三)加强“银平合作”，切实防范平台公司贷款风险。各金融机构要进一步深化与平台公司的合作方式与合作内容，既要主动创新方式支持平台公司发展壮大，还要坚持审慎信贷原则，严把项目准入关，明确贷款项目预期现金流收入的可靠性和充足性，准确评估第二还款来源的合法性和可实现性，根据自身风险管理水平和风险抵御能力进行科学决策。此外，各银行业金融机构应及时建立投融资平台公司贷款专项监控制度，做好贷后资金使用情况的跟踪管理，及时掌握政府规划安排和平台公司的投融资动向，确保信贷资金进入平台后能按照规定用途合理、合法使用。
关键词:政府;投融资平台;建设;运行
所谓政府投融资平台,是政府投资设立的,依托政府资金、资源和信用,承担政府主导的项目建设投融资任务的国有企业。其定位是:发展战略和决策强调政府主导,战略目标是推动本地区经济社会发展,运作方式是采用市场化手段,引入竞争机制,依托政府资源,以重大项目为载体有效集聚市场要素,投入地方建设,放大政府投资效应。
政府投融资平台的投资方向多集中于基础设施、支柱产业和金融服务业等对地方经济具有重大带动作用的关键性领域。平台可以结合政府资源,运用金融、资本市场融资杠杆,集合巨额资金投入区域重点基础设施建设,使基础设施建设适度超前,为地区发展创造良好环境;地方政府向中央政府争取产业投资政策支持,获取重大支柱产业项目立项,通过平台进行项目孵化后引入市场竞争机制,加快引进大企业共同推进产业发展;由平台承担土地资源的储备、整理和开发,科学规划,高水平策划,控制关键要素的供给,提高开发利用效益;以地方财政作为支撑,建立地方金融机构,集聚各种资金、资本进入本地区,促进地区金融业发展。投融资平台已经成为各地区政府创新体制机制,推动经济发展的有效方式。
一、强化政府融资平台的建设
政府投融资平台是政府进行投融资活动的主体,全国各地大手笔搭建平台、规范化管理运营、多渠道开展融资的成功经验,给我们的重要启示是:必须创新投融资理念,按照政府主导、市场化运作、企业化经营的原则,搭建政府投融资平台,整合运作各类资源,最大限度放大财政资金利用效益;必须科学谋划,合理确定赢利模式,确保平台有收入、有利润,形成良性循环和滚动发展,最大限度地发挥融资职能;必须规范运营,建立完善责权利相统一的管理机制,完善法人治理结构,强化平台企业监管,确保平台主体明晰,运转协调,安全高效。因此,我们应按照科学发展观要求,下大功夫改变过去单一的政府投资模式,努力打造强势平台,进一步增强政府投融资能力,支持和促进城镇化和城乡经济社会一体化建设。
1.做大做好现有平台。对大厂建司要继续大力支持其开展融资活动,完善公司机构建设和体制机制,发挥其在基础设施建设方面的优势,努力包装谋划融资项目,促使其不断提高融资能力。
2.强力培育新平台。政府是国有资产的所有者,财政部门是国有资产的管理者,代表政府依法对国有资产行使管理权和处置权,并促进国有资产保值增值,在政府授权下,利用现有机关事业单位国有资产、存量土地、城镇基础设施,重新搭建一个集资产经营、商业融资于一体的资产投融资平台,逐步建立起政府性投资项目投融资、土地收储项目投融资、经营性国有资产投融资、经营性公益类项目投融资等投融资平台,提升其综合融资能力。一要建立完善的投融资机构。政府授权财政部门依托国有存量土地、机关事业单位国有资产注册大厂发展投资公司,按照政府主导、企业化经营的方式,组建一个集政策研究、项目包装、市场开发、资本经营、商业融资于一体的投融资机构,公司机构设置要按照《公司法》要求,保持机构的完整性。二要充实熟悉融资业务的专业人员。公司经营管理人员要熟悉项目、财务、金融等相关业务知识,尽力保持管理人员工作的连续性。公司更要聘任一些懂得投融资业务的专业人员,参与投融资业务,研究资本经营,探索项目开发。三要做大做足投资公司注册资本。严格清理国有资产,力争将政府全部存量土地、闲置资产移交发展投资公司管理,不断增加发展投资公司的注册资本,增强发展投资公司的融资能力,便于扩大融资规模。
3.建立完善管理机制。投融资平台建设要建立政府决策管理、企业独立经营、项目市场运作、财政补贴防范、资产良性循环的经营机制。坚持政企分开,以重点项目为载体,完善法人治理结构,明确平台在融资、管理、使用方面的责权利,支持其作为投融资的统一主体开展各类融资。建立健全融资平台借用管还、信贷资金管理等一系列制度和办法,加强政府性债务管理,探索建立政府和融资平台有机联动、风险共担的防范机制。
二、政府融资平台的运作方式
1.申请银行贷款。以大厂发展投资公司为承债主体,加强同国家政策性银行、商业银行和非银行金融机构的合作,形成以银行贷款为基础、其他金融机构资金为补充的信贷融资格局。通过银行贷款的引导作用,吸引各种社会资金进入全县城镇公共基础设施建设领域和其他重点领域。
2.开展股权合作。对于关系全县经济布局和产业结构战略性调整的竞争性领域项目,大厂发展投资公司代表县政府和财政(国资)局作为出资人,用市场化方式管理上述项目的国有股权,依照《公司法》行使股东权利,履行股东义务。
3.进行重点项目的前期开发。发挥重点项目“孵化器”的作用,先期投入资金对重点项目进行前期开发。项目成熟后,以转让项目开发权或获取项目参股收益的方式收回前期开发成本。
三、投融资平台建设的主要措施
1.整合政府投资资源,增强投融资平台的投融资能力。县政府通过划转存量国有资产、赋予国有资产经营收益权、增加国有资本金投入和提供专项补贴资金等方式,增强发展投资公司盈利能力,扩大现金流量,使发展投资公司的盈利性资产规模符合有关金融机构的授信要求。首先,划转存量国有资产。将县政府所持有的存量土地、行政事业单位国有资产及国有企业股权全部委托发展投资公司代为持有。其次,赋予国有资产经营收益权。根据县政府批准的国有资本金年度补充计划,发展投资公司将当年一定数额的收益转为国有资本金,绝大部分上缴县财政。三是增加国有资本金投入。县财政从2009年开始,5年内每年为发展投资公司安排一定资金,作为县政府对发展投资公司国有资本金的增量投入。四是提供专项补贴资金。对发展投资公司因承担国家开发银行贷款任务和其他纯公益性公共基础设施项目融资任务而发生的政策性亏损,县政府每年安排资金进行补贴。
2.加强投融资平台自身建设,提高投融资管理水平。大厂发展投资公司要切实加强自身建设,坚持市场化运作方向,遵循市场经济规律,加强财务管理,完善内部绩效考核制度和过失责任追究制度,防范债务风险,不断提高国有资产经营和投融资管理水平。一是坚持市场化运作方向。按照“政府主导、独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险”的原则,在项目建设、资本运作、资产管理上遵循市场经济规律,不断提高国有资产经营和投融资管理水平。二是完善内部风险控制制度。继续深化以按贡献分配为核心的内部分配制度改革,科学制订管理流程,健全和完善责权利相统一的内部绩效考核制度、风险自我约束机制和内部过失责任追究机制。三是提高管理水平和盈利能力。实现发展方式从粗放型到集约型、从速度型到效益型的转变,加强财务管理,建立财务成本约束机制,通过提升管理运营水平和自身盈利能力,提高国有资本金的自我补充能力。四是加强业务技能培训。加强业务学习和培训,培养一支熟悉法律、金融和资本运作的团队,为投融资平台的成功运作提供保障。五是引进高素质专业人才。通过公开招聘方式,引进具备注册会计师资格和法律职业资格的高素质专业人才。
参考文献:
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地方政府平台公司发展历程
1．探索阶段。1994年的分税制改革，为政府平台公司的真正发展奠定了基础，随着地方与中央的权利责任划分日渐明确，以及公共财政模式的确立，使得以往依靠行政力量控制经济的形势得到改变，也使得以政府力量为依托的地方政府融资平台有了发展空间。特别是在基础设施建设方面，从1994年开始，各地政府成了建设开发办公室，对各地的基础设施建设进行统一的规划和指导。2．发展阶段。政府平台公司的发展阶段为1997年至2004年。在此期间，由于东南亚金融危机的蔓延，我国政府实施积极的财政政策，利用政府的财政投入来刺激经济的发展，特别是基础设施建设的投入。在这一阶段，地方政府开始尝试新型的融资方式例如BOT、ABS等。与此同时，政府平台公司的组织结构也从原来的领导办公室转变为城市管理委员会，并通过成立建司把原来分散的经营权与管理权进行了整合，提高了管理和经营的效率。3．兴盛阶段。2004年以后，针对城司起步阶段的种种问题，各地政府通过重组的方式重新建立了一批新型的城司。这一批新型城司具有完善的公司治理结构、健全的管理运行制度以及成熟的内部管理体系。特别针对偿债资金链断裂、资产质量差等问题，建立健全了一系列的管理体制与制度。4．调整和改革阶段。2010年6月10日，国务院印发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号），提出了对地方政府平台公司进行规范和清理的要求，拉开了政府平台公司调整和改革的帷幕。此后，国家发改委、财政部、人民银行、银监会、审计署等部委相继出台平台公司清理整顿文件，政策一个比一个严厉，所有平台公司几乎天天都要接受各种审计、检查，平台公司融资陷于停顿。
地方政府平台公司发展现状
2008年以来，政府平台公司进入蓬勃发展期，全国从省、市、县各级都成立了政府平台公司，据不完全统计，截止2011年底，全国各级政府平台公司已经超过10，000家。1．地方政府平台公司体系的形成。目前，站在整体的角度，我国政府融资平台的体系已经初步形成。从产业方面看来，各地政府根据本地区的产业的不同发展情况，成立了不同类型的产业投资公司。而从行政级别来看，市一级政府基本上均设置有相应的招商引资平台，并有相应的机构与之对口，而在部分经济产业发展情况较好的城市，政府融资平台已经向下辖区县延伸。2．地方政府平台公司治理结构逐步完善。就现在的发展情况而言，我国大部分的政府平台公司都是按照现代企业制度建立起来的，具有独立的法人资格，实现了核算独立化、经营市场化、管理公司化。各类政府投资公司以财政注资等形式成立，以投资公司所有的土地、房产为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益等想各类融资机构贷取资金，同时具有国有资产保值、增值或收回的职能。3．地方政府平台公司对地方经济发展的作用。地方政府平台公司作为地方政府债务融资的主渠道，对城市基础产业的发展、基础设施的大规模建设以及城乡一体化进程的加快提供了不可或缺的资金支持。3．1加速推动工业化、城镇化进程。政府平台公司能够最大范围的筹集资金，能够有效缩小地方政府在城市基础设施建设中的资金缺口，促进区域公共设施和公用事业的建设，缓解城市基础设施的供需矛盾，改善城市市政投资环境，为工业化和城镇化的顺利推进创造条件。3．2促进国民经济保持稳定增长。政府平台公司作为政府投融资的主要抓手，在贯彻落实上级政府的调控意图、促进和实现经济社会发展目标方面，具有难以比拟的优势。在促进优化资源配置、促进经济稳定增长方面，可以发挥其独特作用。特别是在是在世界经济危机以及512地震之后，政府平台公司在拉动内需，恢复经济发展信心，保持国民经济稳定增长方面起到了至关重要的作用。3．3加快推进社会事业建设。政府平台公司筹集的资金主要用于基础性投资项目、公益性投资项目、支持企业发展和新农村建设等方面，有力的支持了城市经济社会的全面协调发展，对推动城乡一体化发展与地区和谐社会的建设发挥了重要作用，成效十分显著。3．4有力推动实现赶超式发展。政府平台公司对于推动区域经济发展具有重要的战略意义，在当前劳动力资源供给充分，资本技术相对缺乏的背景下，政府主导的投资经济增长方式能够获得长足发展很大程度上将推动我国经济的赶超式发展。2008年，在全球金融危机的笼罩下，中国能够依赖政府投资保持8．7％的GDP增长速度，充分体现了政府平台公司在推动经济发展方面所起到的重要作用。
地方政府平台公司存在的主要问题
政府平台公司的蓬勃发展，为地方基础设建设筹集了大量的资金，推动了地方经济的平稳较快发展，但也存在众多的问题。1．融资规模庞大，偿债能力下降。根据审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号）显示，截止2010年底，全国地方政府性债务余额107，174．91亿元，其中地方政府平台公司债务余额49，710．68亿元，占地方政府性债务余额的46．38％。据央行调研报告，众多地方融资平台没有固定的收入来源。仅2009年6万亿元的负债大致相当于2009年全国GDP的18％，相当于2009年全国财政收入的87．7％，地方本级财政收入的184．6％。这对地方投融资平台来说，还债压力巨大。2．资产质量不高，融资能力受限。从地方政府平台公司的定义来看，其注册资本主要为政府划拨土地、机关行政事业单位固定资产、各项债权、收益权等资产，其流通性和变现能力较弱。融资的两个关键要素就是好的项目和充足的抵押担保措施，从项目上来说，政府有很多符合银行要求的项目，但大部分是基础设施或公益性项目，收益性较差甚至没有收益。在这种情况下，银行就会要求提供充足的抵押物，然而平台公司的资产很有限，并且不算是优良资产，平台公司融资基本上靠的是政府信用。加上中央政府禁止地方政府为平台公司提供担保，政府储备土地不能用于银行贷款抵押，都给政府平台公司融资带来了严峻的挑战。3．市场化程度不高，缺乏核心竞争力。大部分地方政府平台公司经营业务集中于注册地，凭借其与政府的特殊关系开展经营活动，因此大凡是政府性投资项目，最终中标者都会是当地的平台公司。如果平台公司失去了当地政府这个靠山，仅凭其自身实力是很难与民营企业或股份制公司竞争的。因此，提高平台公司经营管理水平，培育其核心竞争力成为平台公司发展和改革的关键措施。4．未形成多元化投融资渠道，风险集中度高。目前，由于银行信贷在公司的融资结构中占据了绝大比重，地方政府平台公司的最主要融资渠道集中在银行信贷上，融资的风险未得到有效的分解，风险集中度高。而且，在银行信贷中，短期债务的比例相当突出，银行信贷的高额成本渐渐成为地方政府平台公司的经济负担。这种单纯依靠银行融资的方式也面临这极大的资金风险。5．融资结构不合理，对产业发展支持不足。在项目融资方面，政府平台公司的支持主要集中在市区基础设施建设和工业园区基础设施建设方面，尽管相继成立了各类产业投资公司，但这些公司的重点仍然集中在基础设施建设方面，对其它类型的融资需求支持不足，这使得地方产业发展与政府平台公司自身的发展都受到了阻碍。在农业产业的支持上，专门针对农村产业发展的政府平台公司很少，农业产业的资金支持主要依靠农村信用合作社的小额信贷，这对于城乡统筹阶段农业产业化发展和传统农业向现代农业的转变是远远不够。
对策建议
要加强对政府平台公司的管理，规范政府平台公司融资行为，需要从平台公司自身、各级政府以及金融机构多方共同努力，建议可以从以下几个方面入手：1．从地方政府平台公司层面，一是要加强公司法人治理机制的建设，提高内部管理水平，引进高层次管理人才和市场化竞争机制，提高公司经营能力和造血功能；二是要加强金融信贷政策解读，根据政策导向开展融资包装工作；三是要合理调整融资结构，逐步提高债券、信托等直接融资比重；四是要加强资金调度，按时归还银行到期贷款本息，确保金融机构信用。2．从地方政府层面，一是要加大对政府平台公司改革力度，避免重复建设和资源浪费；二是地方政府要与平台公司建立市场化的结算机制，确保资金有偿使用和经营收入的提高，培育平台公司自身造血功能；三是合理安排财政资金，确保平台公司及时还本付息。3．从中央政府层面，一是要加强财税体制改革，适当调整中央和地方的分税比例，加大对地方的转移支付力度，从体制机制上增加地方财政收入，解决地方政府财权与事权不匹配的问题；二是转变地方政府职能，加快改革以GDP增长为主导地位的地方政府考核体系，增加增长质量、环境保护、生态平衡等非经济因素，降低地方政府举债的内在动力。4．从金融机构层面，一是要区别对待地方政府平台公司的融资需求，对于主要从事经营性项目，有稳定的现金流，还款能力较强的平台公司，应在信贷上予以支持；二是积极与政府平台公司及地方政府协商处理存量贷款归还问题，不盲目收贷，防止出现系统性金融风险。
本文作者：杨建军工作单位：成都市龙泉驿区龙泉工业投资经营有限责任公司
2010年以来，世界金融危机渐趋缓和，而全球政府债务危机却日益显现，中国地方政府投融资平台贷款的高风险性也引起了多方关注。由融资不透明所引发的监管困难等问题，必然增加地方政府的债务负担，并极易引发银行信贷风险、政府取代企业做决策干扰市场化规律等难题，对国民经济的潜在的破坏力不容忽视。
【关键词】
投融资平台；风险；改革方向
2008年金融危机发生后，我国宏观经济出现了超出政府、市场预期的下跌，我国政府迅速出台4万亿经济刺激的系列计划，通过发展高速铁路等十大产业来保增长、促内需，力图通过加快基础设施的投资建设来拉到经济发展。这一方式同时给各家银行也带来了数额庞大的信贷机会。
值得注意的是，高速的信贷投放中，最主要、最活跃的融资主体――地方政府的投融资平台，一边大量融资，一边把融来的资金大量投放到城市化、城镇化建设中，起到了保增长、促内需的重要作用。统计数据显示，2008年年初，我国地方政府投融资平台总负债仅为1万多亿元，仅仅一年多年时间，到2009年年中，全国出现了3000余家各级政府投融资平台，总负债迅速上升至5万亿元以上，平均负债率在60%以上，其80%的负债都来源于银行贷款。在这3000余家投融资平台中，70%以上为县区级平台公司。
从时间上来说，地方政府投融资平台的形成和发展大致经历了四个阶段：第一阶段是1987年至1997年的初步探索阶段，其标志是我国最早的综合性政府投融资平台公司――上海久事公司的成立；第二阶段是1997年至2008年的推广融合阶段，此时受亚洲金融危机影响，国内经济下滑趋势显露，地方投融资平台开始在各地出现；第三阶段是2008年至2010年的高速发展阶段，受全球性金融危机影响，各地配合国家“4万亿经济刺激计划”需要，纷纷成立各种投融资平台公司，举债融资规模呈爆发式增长；第四阶段是2010年至今的规范清理阶段，中央陆续出台各种规范和清理地方政府投融资平台的政策法规，并多次给地方投融资平台降温，以达到减少贷款风险的目的。
地方投融资平台公司数量和规模的高速增长，确实使其风险也在不断累积。当宏观经济或政策发生“黑天鹅事件”或重大变化时，任何一个环节的断裂都有可能导致政府债务危机的爆发。其主要问题反映在以下三个方面：
1 融资平台缺乏规范和透明，不便于监管
由于地方政府融资平台的资金是在财政预算外进行管理的，地方政府有较大的积极性去设立各种城司，但同时也由于这些资金游离于公共监督体系之外，商业银行和地方政府都较难掌握其真实的负债和担保状况。财务信息缺乏足够的透明度和规范性。
2 融资规模过大，加重了地方政府的债务负担
统计数据显示，近年来，银行信贷的高速增长中，有相当一部分是地方投融资平台所主导的，这在事实上增大了地方财政的隐形负债。一旦地方政府出现无法全部偿还，仍然需要中央财政来承担。
3 融资平台一旦资金链断裂，有可能会转化为银行信贷危机
地方投融资平台的做法实质相当于地方财政绑架了货币政策，这必然造成商业银行贷款风险和坏账概率的加大。同时，由于很多地方政府融资平台的债务是由地方财政来担保贷款的，很大程度上是依赖财政收入的增长和土地价格的上升来还本付息的。土地价格和土地收入对地方政府融资平台畅通运行意义重大，但如果地方政府的负债规模不断膨胀，投融资平台必然会面临无法偿还本息的风险，最终就可能转化为银行的信贷危机。
为了消解地方投融资平台的风险，有必要从四个方面入手对其进行相应的改革，从而使其规范化透明化。
1）规范、提升地方政府投融资平台的运营能力，降低其已贷款项的偿还风险。
应该认识到，地方政府投融资平台产生风险的内部原因，主要是其治理结构和管理水平问题。目前，地方政府投融资平台普遍存在着政府伸手干预较严重、法人制度相对不够健全等问题，融资能力普遍较低下，还款约束机制和还款保障机制也很薄弱，市场运作与管理水平都比较差，因此，必须尽快完善地方政府投融资平台公司的内部治理结构，帮助促使其尽快建立科学现代的企业制度，并真正实施市场化的运作方式和手段。同时，要对平台的资金使用流向进行严格控制，促使其资金利用达到最优化的目标，实现资金最优化配置。此外，还要推动地方政府投融资平台探索多元化融资体制，以项目融资、股权融资、资产证券化等逐步实现多种渠道的融资资金来源。
2）建立科学考核机制，强化风险管控，减少系统性风险。
之所以强调建立科学的考核机制，主要是为了削弱当前地方政府的政绩考核对投融资平台风险的助推力。不可否认，地方政府的政绩考核，在极大程度上助推了投融资平台的风险，这与地方官员政绩考核方式以区域GDP增长速度和固定资产投资增速为核心、过分强调经济目标有很大的关系。许多地方政府投融资平台都是地方政府发展经济的重要形象工程，过多过滥的投融资平台自然加大了平台公司的风险。通过建立科学的考核机制，有助于缓解地方政府投融资平台风险的形成，通过建立以改善民生为导向、将义务教育、公共卫生、社会保障发展水平纳入考核的机制，将会在很大程度上防止过度融资，降低投融资平台的风险。
此外，金融机构特别是商业银行，作为地方政府投融资平台资金的重要来源，有必要重新对平台公司的信贷进行全面、认真、细致的评估和考察，明确其相关的资产结构特别是偿债能力。各商业银行间，还应该尽快建设“风险共担、利益共享”的合作机制，通过降低单一银行贷款的额度，从而实现控制金融系统性风险的目标。
3）对现存的分税制进行改革，从根源上防范风险。不可否认，从1994年开始实施的分税制，改变了中央和地方间的财政收入分配格局，也是地方政府投融资平台急剧增长的最根本原因。由于地方政府可支配收入的不足，但同时却承担了较多的政府事务，从而导致地方政府过度依靠投融资平台来融资，并造成地方政府投融资平台偿债压力不断增加。要想从根本上解决地方政府投融资平台的风险问题，中央和地方政府可以通过重新划分事权的方式，匹配给地方政府相应财权，从而实现财政层级的科学管理，优化资金配置。
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