时间：2023-08-31 16:08:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公司投融资管理方案，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键字：经济欠发达城市基础设施投融资
中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：
一 引言
2011年1月，中原经济区正式纳入国家发展战略，被国家确定为“三化” （工业化、城镇化、农业现代化）协调发展示范区，《全国主体功能区规划》明确，将提升中原经济区域副中心的地位，重点建设新区。城市新区建设，基础设施建设是先行、前提和关键，单靠政府财政和银行贷款等传统投融资模式难以实现。寻找切实可行的、创新的投融资模式，成为新区亟待解决的问题。
二 基础设施建设面临的投融资问题
由于身处中原腹地，属经济欠发达地区，市场化程度不高，资本市场也不发达，财政管理制度还不成熟，融资方式比较单一。一直以来，存在着诸多问题：
1.投资主体单一。城市基础设施企业投资的积极性不高，主要依赖政府财政投资。
2.地方财政投入严重不足。2012年地方财政总收入379.0亿元，而全年全社会固定资产投资2343.7亿元。单单依靠财政收入搞城市基础设施建设远远不够。
3.过分倚重土地出让收入。近些年，在国家严格保护耕地的土地管理制度下，这种方式存在着限制越来越严，成本越来越高的趋势。
4.过度依赖银行贷款。银行贷款目前仍是城市基础设施建设资金的主要来源。短期看，徒增了政府的风险，长期看，影响政府的执政信誉。
5.基础设施建设从建设到运营，效益和效率低下。城市基础设施项目的建设管理目前仍以政府的投资预算管理为主,管理主体和方式缺乏和市场接轨，效益和效率低下。
如何拓宽投融资渠道，寻求融资量大、高效精细、风险更小的新型融资方式，成为地方政府亟待解决的问题。
三 城市基础设施建设投融资理论-----项目区分理论
项目区分理论来源于上海市城市发展信息研究中心在2001年的《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》。该报告首次提出将城市基础设施项目，根据项目建成后有无经济收益、经济收益属性和现金流特点，将其分为经营性、公益经营性和与公益性项目，再分别确定投资主体、资金渠道、运作方式及权益归属等，这就是项目区分理论。这一理论为进一步深化城市基础设施投融资体制改革提供了理论依据，也指明了拓宽城市基础设施融资渠道的方向，具体见表1。需要注意的是，这三类项目的划分不是一成不变的，它们会随着价格政策或收费体系等情况的变化而互相转化。
表1 项目区分理论下的城市基础设施分类
四 基础设施建设投融资方案的构建
1.指导原则
(1)效能化原则:高效筹措到位建设资金，降低管理费用。
(2)市场化原则:定位好政府角色，将市场机制引入到规划、设计、建设和运营等各环节，提高设施的投资效率和效益。
(3)多元化原则:探索投资主体、投融资渠道、设施运营的多元化。
(4)风险控制原则:强化基础设施投融资的风险意识和控制能力，加强资金监管
2.总体思路
遵循项目区分理论，紧密结合洛阳新区的实际，建立以市场主导的直接融资模式为主，政府主导的间接融资模式为辅，大力引进民营资本，实现基础设施投融资渠道的多元化。
3.方案构建
按照项目区分理论，将洛阳新区基础设施分为公益性、公益经营性、经营性等三类，各类投施包含的具体投融资做法如下：
(1)公益性基础设施:城市管网、道路、地铁、绿化、公园、铁路、防洪、抗震等保证城市运行的最基本的公共设施。这类项目以政府主导的间接融资模式运行为主。由于此类项目在建成使用期间，不产生直接的经济效益，即使有收益，不确定性大，收益周期会很长。项目应由政府直接投资建设，可实行“代建制”等项目管理模式，即通过招投标等途径，政府择优选择有实力、有技术、专业化的项目管理单位负责基础设施的具体实施，通过项目管理单位协调参建各方，控制设施的成本、质量和工期，建成后交付给使用单位。公益性基础设施投融资方式主要有政府财政投入、政府主导资产置换，银行贷款等。
(2)公益经营性基础设施:学校、医院、广播电台、文化娱乐等设施。这类设施采用政府主导的间接融资模式与市场主导的直接融资模式相结合的综合模式。对于学校、医院等项目，由于日常管理使用和项目收费费率的限制，这类项目在使用和经营中，不能直接取得经济收益、收益低或较长时期内难以取得回报，合作企业不能直接或全部依靠项目获得收益，收回建设成本并获得效益，因此，这类设施的投融资不能完全推向市场，政府必须承担一定的投资责任。公益经营性基础设施的建设可通过BT（建设-移交）、BLT（建设-租赁-移交）等项目投融资方式进行。
(3)经营性基础设施:自来水厂、电厂、热力、污水处理厂等设施。这类设施主要采用市场主导的直接投融资模式。诸如自来水厂、污水处理厂、垃圾处理站等设施的投融资，可大胆采用比较成熟的BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）等投融资方式，由企业具体来运作实施。对于待建项目，可采用BOT方式，把设施从建设到运营的一揽子任务交由企业来完成；对于己建项目，根据项目自身的经营情况，选出那些经营收入稳定、运营具有一定的垄断性等的基础设施，通过TOT方式进行项目融资，一次筹集足够资金用于拟建的基础设施。
五 方案实施中政府需要注意的关键问题
1.地方政府结合本地实际，及时出台相关法律法规和鼓励优惠政策，动用土地、财税等调节手段，调动社会力量投资建设城市基础设施的积极性，统筹有序地为基础设施投融资方案实施做好保障和服务。
2.正确定位政府角色，处理好基础设施项目公司与政府的关系。由市场主导型的基础设施直接投融资模式，其投融资的主体是项目公司，项目公司负责项目的融资、建设、运营。政府负责引导和监督，逐步形成“政府引导、社会参与、市场运作”的格局。
3.由政府主导，建立银行、投资担保等金融机构与相关企业的长效沟通和合作机制，进一步规范服务，提高办事效率。
4、积极改进和提升服务水平，健全和拓展支撑网络，树立起投资环境优、办事效率高、行政成本低的完备服务体系，增强引资吸引力。
5、规范制度，加强监管，保障各类城市基础设施的质量、服务和价格。
参考文献：
为适应当前经济形势变化和金融、土地政策带来的影响，抢抓古丝绸之路经济带发展机遇，提升**市新型城镇化建设水平，实现城市的产业升级转型等，我们拟对**市经济开发投资(集团)有限责任公司（以下简称“**经投”）进行改革，推动公司转型，从根本上解决我市城市建设和社会发展的资金筹措和债务管理问题。现将改革转型思路汇报如下：
一、主要工作成绩及存在的问题（一）主要工作成绩
1、融资方面
介绍自公司成立以来，围绕基础设施和重点项目建设，通过发行债券、政策性和商业性银行贷款及其他等手段累计融资52.74亿元。不仅有力地支持了我市城市建设与经济社会发展，弥补了我市财政支出的不足；同时也积累了丰富的融资经验，且保持良好的信用水平和较低的融资成本。
2、资产盘活方面
通过整合5个全资子公司，以及持有的敦煌种、甘肃银行、甘肃股权交易中心、敦煌旅游等股权，公司资产规模不断壮大，一方面增强了公司融资能力，另一方面提高了国有资产及国有股权利用效率，实现资产的集约化利用。
3、重大基础设施建设
公司先后完成北大河生态综合治理项目、新城区二期开发、老城区搬迁改造、高铁**南站站前广场、市博物馆、工贸中专及城区道路建设、市县（区）棚改等项目，极大地提升了我市城市宜居水平。
4、其他方面（如有）
（二）转型发展存在的问题
1、原有融资模式受到限制
《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）出台之前，公司承担我市政府融资职能，根据市城建项目需要，利用自身资产、信用、项目等通过银行或其他金融机构融资，形成的债务被纳入政府性债务。国发〔2014〕43号文出台之后，作为政府融资平台公司，公司的政府融资职能被剥离，加之公司有效资产不足、盈利能力较弱等，无法满足资本市场融资条件，因此，其原有融资模式受到极大限制，目前公司融资工作面临较大挑战。
2、有效资产严重不足
公司账面净资产87亿元，但主要是土地、固定资产以及股权等公益性资产或无法处置资产，以及并表的资产。不仅权属手续方面的瑕疵较多，而且无法产生收益，对公司来说为无效资产，严重阻碍了公司实体化运作。
3、政府债务规模巨大
介绍公司的债务情况
4、业务定位不明确，运作能力弱
公司作为市政府主要投融资平台，自成立以来，主要承担城区基础设施及社会公用事业建设等支出及其融资任务，近期政府逐渐剥离公司土地一级开发以及城建项目的业务，导致公司未来业务方面不明确。
5、城市城建资产资源分散
介绍政府目前的城建投融资体制机制，各平台情况。普遍存在散、乱、弱、缺的特点。
二、转型的必要性（一）顺应政策发展需要
国发〔2010〕19号文要求，必须从资产注入、政府担保、融资方式等方面严格规范投融资平台的行为；国发〔2014〕43号文要求，“剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府性债务”。这些政策性规定把政府融资性平台公司推向了生死存亡的关口，走市场化转型发展道路已成为唯一出路。
（二）助推产城融合发展
我市作为古丝绸之路经济带重要节点，未来城镇化建设和产业发展空间巨大，而我市政府财政预算支出对城镇建设和产业投资的支持极其有限，因此，必须通过做大做强政府投融资平台继续为我市产城融合发展提供服务。
（三）加强国有资本运营
中发22号文提出以管资本为主推进经营性国有资产集中管理，将事业单位及国有企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，探索国有资本投资运营公司的发展模式，以市场为导向，优化国有资本布局结构，提高国有资本运行效率，发挥其规模效应和投资放大效应，实现国有资本保值增值。
（四）提升市场融资能力
目前公司存在资产有效性差、经营性现金流单一、大量政府债务需偿还等问题，严重阻碍了公司发展。因此，公司必需通过充实有效资产、拓展经营性业务、增加经营性现金流来源等，提高市场化融资能力，为我市经济社会又快又好发展提供持续资金支持。
三、目标、原则、总体思路（一）目标
厘清政府与公司之间的关系，明确公司发展方向与职能定位；通过外部资产整合，提高资产使用效率，实现国有资产保值增值；通过市场融资为城市建设提供资金支持，缓解财政压力；通过拓展经营性业务，增强公司造血能力，实现实体化、市场化转型，服务我市新型城镇化建设。
（二）原则
一是总体规划、分步实施。
二是规范有序、平稳过渡。
三是做大做强、突出主业。
四是市场运作、规范管理。
（三）总体思路
以构建规范化、市场化、现代化投融资机制为目标，整合我市现有四家平台公司，整合其他政府性资产资源，强力扶持，做实做大做强公司，继续为我市城市基础设施建设和产业发展提供支持，公司需从以下四方面转型发展：
第一，将公司职能定位由单纯的融资主体转变为具有投融资和运营管理职能的市场化运作主体，履行国有资本投资运营公司职能；
第二，将公司经营范围从基础设施等公益性项目融资扩展到经营性项目的投资与运营，通过划入或设立专业子公司，进行板块化运作，提高公司自身造血能力；
第三，转变公司运行机制，通过政府购买服务和PPP模式等参与城市基础设施投资建设；
第四，通过公司化改革，建立现代化企业管理制度，增强公司运营管理效率。
四、实施建议（一）职能转型
公司应从单一的融资主体转变为具有投融资和运营管理职能的市场化国有资本投资运营主体，以“1+N”的集团化架构进行运作，公司本部负责战略的总体把控，各子公司负责战略执行。
（二）管理转型
公司应由行政化管理向企业化管理转变，理顺公司组织管理体系，调整公司及其下属子公司的组织架构、部门职能、岗位设置及人员分工。根据《公司法》、《国资法》等法律法规，结合公司实际需要，设董事会、监事会和经营层。
（三）业务转型
未来公司转型为国有资本投资运营公司，按照“1+N”的架构进行板块化运作，构建土地一级开发、基础设施建设、公用事业、资产运营、产业投资、金融服务等板块（根据**资产资源情况、平台公司积累等再做设计）。通过拓展业务范围、优化运营模式增加公司盈利来源，提升公司盈利水平，增强公司造血能力。
六、近期需重点推进的事项
基于公司现状和转型发展需要，近期公司亟需重点推进以下几项工作：
（一）理顺我市投融资决策体制机制
设立我市城建投融资决策管理委员会，并设立城建投融资决策管理委员会办公室，主要负责政府投资项目规划、立项、决策、资源匹配、具体计划下达等工作。以土地、资金、项目为三条主线，理顺决策机制。
（二）明确公司定位
明确公司由市政府授权国资委出资，并由市政直接进行业务指导和管理。建议首批将其余四家平台公司作为子公司整体划入**经投，未来市政府将具备条件的城建类国有资产有计划、有步骤划入（具体目标单位待定）。
**经投对划入的平台公司履行出资人职责，不参与具体经营。（未来可逐步做实）
（三）债务问题处理
对**经投的存量政府性债务问题进行分析，合理区分，制定归置措施，为企业转型减负。
（四）剥离政府融资职能
在妥善处置公司存量政府债务基础上，由市政府公告，明确公司今后不再承担政府融资职能，同时尽快退出银监会监管类平台名单，为公司进行市场化转型奠定基础。
（五）优化公司资产结构
为改善公司有效资产不足现状，建议市政府通过资产置换、回购等方式，将公司在建工程、无法处置的土地等无效资产剥离；并协调国有资产管理部门，将政府经营性房产、户外广告、停车场、国有股权等国有资产或股权注入公司，做实公司资产。
（六）确定人事改革方案
建议公司按照“自愿选择，企业管理”原则对现有人员制定详细安置方案，保证公司人员均为企业身份，并请求市政府在人才招聘、薪酬制度等方面给予大力支持，构建公司具有竞争性的绩效薪酬体系，提升员工工作热情，为引进、留住人才等提供制度保障。
一、互联网金融时代的特征
（一）高效性
互联网金融的便捷性大大的改变了现融资理念。近年来，经济与科学技术的不断发展，使得电子商务迅速崛起，电子商务又带动了电子支付和第三方支付的发展，方便快捷的特点使其快速被消费者所接受，例如支付宝、微信扫码支付、财付通等，已经成为当下时代的主流支付方式。时至今日，互联网金融已经发展成为了多角度多层次的组织系统，开发研究出了网贷、电商金融、网络理财及众筹等众多网络金融项目，尤其是在融资贷款领域，更是出现了很多积极的年轻力量，这些金融平台高效率的工作不仅可以实现方便快捷的资金投放、管理、运转等工作，还可以将其网络化的特点充分体现出来，客观限制小、条件低、灵活性强、手续简单等，这些特点在最大程度上满足了企业或个人的实际需求，生动的向人们展示了互联网金融及电子信息技术为人们生活工作带来的改变。启发那些尚未进入互联网金融领域的企业或服务机构进行自我反省，最快速度的完成向互联网金融领域靠拢的步伐，进而显著的提升我国整个金融行业的综合实力。总而言之，互联网金融的发展极大的改变了人们投融资的理念以及方式。
（二）价值交换性
与传统金融相比，互联网金融的不同之处在于，能够利用互联网平台实现交易主题的转换，简单来说，即互联网金融缩短了投融资渠道跨界的距离，大大减小了不同类型的经济活动之间的转变障碍。互联网金融在投融资渠道的极小限制性体现在众多方面，例如：视频网站能够进行电影票、书籍等销售；汽车行业能够对房地产进行推广等等，这种情况使得互联网平台能够将不同的投融资业务叠加起来，以此来满足消费者不同方面的需求，同时，大大的开拓了投融资的渠道。此外，由于互联网金融的不断进步，也使得各个互联网金融平台之间具有高度联系，侧面加强了各个投融资组织之间的沟通。
二、互联网金融对企业投融资影响分析
（一）扩宽了企业投融资的渠道
现阶段，我国企业投融资的渠道因其自身规模的不同而存在着一定程度上的差异，大部分大型企业具有较为成熟的投融资的策略，以及通过银行构建的较为稳定的风险控制体系，安全系数比较高但是收益却很小；而大多数中小型企业因为资金薄弱、资产的管理缺乏科学的指导，导致企业缺乏专业的风险管理体系，投融资的渠道比较狭窄，使得企业的劣势愈发明显，对其在市场经济中的稳定及长远发展产生极大的威胁。因此，对各企业管理层人员来说，应该首先对现阶段的市场进行充分调研，再结合企业自身的实际条件和发展目标，对未来投融资的方案及发展对策进行谨慎的制定、选择，以确保企业能够更加有效的吸收资本、扩大效益。目前，正是互联网金融行业逐渐发展并壮大的时代，企业应该在保证资金来源的条件下，尝试对资质好、评价高的一些网络金融平台进行业务拓展[3]。利用网络贷款的便捷和大数据时代资源共享的特点，为企业建立风险小、收益大的资产管理策略。新时代下，每一个企业都应该积极的接触尝试新事物，在不停的调整和改进过程中寻找自身发展特点的新道路，才能使企业实现自我成长。
（二）改变了企业的投融资方式
互联网金融时代的到来，使得现代企业进行投融资的方式发生了改变。一些企业为了顺应互联网金融潮流，充分利用其海量的资源与便捷条件，便将投融资平台作为切入点，通过其较为可靠的系统运作，实现自身企业资金筹集和资产管理的目标，在激烈的企业资产竞争中抢得先机，进而快速的完成资金筹集、新项目运行、企业规模扩大等工作，提高企业自身的运营实力。众多网络投融资平台自身也在不断进行融资活?印R虼耍?企业应根据网络投融资平台的能力、信誉、资历及综合实力，选择适合自身发展特点的投融资平台，切勿随意选择而为本公司带来资产上的损失。此外，对于中小企业而言，网络众筹平台可以说是另辟蹊径，尽管其规模小、早期成形缺少稳定性，但是其发展前景是非常可观的，可以在现阶段网络借贷平台趋近饱和的时期获得较好的发展机会，进而实现“逆袭”，在未来，政府股权对网络众筹项目的认可之后，通过与中小企业的互利互进，将会使众筹平台的规范性和稳定性得到进一步提升，使企业获得良好的升值收益和服务享受。总而言之，互联网金融的发展，极大的丰富了企业投融资的方式。
（三）减小了企业投融资的成本
与传统的投融资方式相比，互联网金融的优点在于，投融资的合作双方不必再进行实际调查去获取对方的情报，而是通过互联网平台上的借贷信息，去了解对方的资金状况与诚信情况，因为这些信息的可靠性比较大，所以骗贷或者借贷不还的现象吧比较少。此外，互联网平台也有着一定的交易规则，即交易双方的所有信息必须公开，以此来保证交易的双方均能够及时收到外界的消息，这种做好极大的减少了违约情况的发生，降低了企业分析消息的成本，所以也在一定程度上减小了企业的投融资。互联网金融不断发展壮大的局面，实际上为企业尤其是企业的发展提供了极大便利。企业在投融资方案的制定、金融平台的选择及资金运转的过程中，应保持敏锐的观察力，利用企业自身的特点，找寻适合的投资项目或理财产品，慎重对待每一次的投融资活动，对数据进行详细的科学技术分析，做好每一次战略调整的应对准备。
关键词：地方政府；投融资问题；对策
近些年来，我国地方政府的投融资平台在抵御国际金融风暴方面取得了较大的功效，而当前我国还没有一套完善的地方政府投融资平台的建设规范，其运作机制和投融资风险约束机制也不够完善，使得我国地方政府投融资出现这样或那样的问题，进而给地方政府带来极大的债务风险。由此可见，就地方政府投融资问题及对策进行探讨具有十分重要的意义。基于此，笔者做出以下几点探讨。
一、存在问题
1.地方政府投融资平台债务风险不断扩大
当前，我国地方政府投融资平台在融资方面的透明性和公开性还较为缺乏，地方政府的资金通常是借助多个融资平台向多家银行借贷所得，对于债务的管理又分布在不同部门，导致地方政府对不同层次的政府投融资平台的债务和担保情况了解不透彻、不清楚，最终不断扩大地方政府投融资平台的债务风险。这是由于地方政府投融资平台的投融资项目大都是基础设施的建设，具有投资大、回收期长且收益见效甚微，如果投融资平台难以偿还银行的贷款，就会成为地方政府的债务负担，一旦地方的债务偿还能力不足时，要么将风险转嫁给银行；要么由中央财政偿还地方政府的财务。
2.投融资风险主要集中在金融机构
虽然地方政府的投融资平台能通过发行中期票据和企业债券的方式，从而拓宽中央政府对项目配套资金的融资渠道，而就实际而言，很多地方政府的财务状况不好，具有较高的资产负债率，难以具备债券发行资格，能满足上市融资条件的公司就更少，很多投融资公司只有借助金融机构的贷款化解资金短缺的问题，使得投融资风险主要集中在金融机构。
3.管理较为混乱
近些年来，我国地方政府投融资平台的行政色彩越来越强烈，不同的投融资平台又是由不同的行政部门进行组建和管理，导致条块分割尤为严重。虽然地方政府在构建投融资平台时强调“借、管、用、还”一体化，而在实际操作时，经常出现“借、管、用、还”相互分离的情况。通常情况下，发改委规划需要举债的项目；财政厅和人民银行审核贷款项目；发改委与国资委监督和管理资金使用情况；最终都是由财政部门偿还举债资金。财务部门拿不到投融资平台财务报表，就难以全面掌握投融资平台的负债情况，使得地方政府投融资平台管理较为混乱。
4.治理结构不合理
政府投融资平台的各级管理人员大都由政府选派，其经营决策主要体现的是政府导向，并政府建设的项目资金的需求而确定融资的规模，并没有结合平台的财务状况和债务偿还能力。很多地方的投融资平台自建立之初存在现金流短缺的情况，而地方政府则是通过使用权的划拨和非现金资产的形式进行注资，所投入的现金流量则少之又少。投融资平台为解决现金流短缺的现状，就必须向银行抵押借款，而已抵押资产不管的平台还是银行，大都没有完备的抵押物质处理权，使得投融资平台的公司治理结构不合理。
二、应对策略
1.建立健全投融资方面的法律法规，不断完善投融资平台的管理体系
建立健全投融资方面的法律法规，不仅为地方政府的投融资工作提供重要的法律依据，也规范了投融资平台的建设。管理体系完善与否直接决定着投融资平台的运营效率的高低。在国家经济发展进程中，由于投融资平台的作用巨大，因而应建立起中央与地方的投融资管理体系。在中央建立的投融资管理机构，其职能主要是对全国性的投融资业务所需资金的投放重点和方向进行严格把关，并指导和协调地方政府开展投融资业务，严格监督资金的使用并加强债务管理；在地方设立专业的管理机构，就平台的投融资与债务问题实行统一管理，接受上级投融资管理机构的监督和检查，并向上街呈报财务报表，从而有利于上级更好的掌握和了解全国性的投融资动向及其债务规模的大小，再结合我国发展的需要，及时调整国家的投融资政策。
2.理顺投融资平台的债务管理体制
对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前，可由财政部门统一管理，成立专门投融资管理机构后，由中央投融资管理机构负责，投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告，中央投融资管理机构向财政部报告，并接受审计部门的检查。对于投融资平台的贷款应实行贷款证券化，使其进入债券市场解决巨大的存量问题。
3.完善投融资平台的法人治理结构
为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，首先要转变政府职能，不再向平台直接派高管人员，不以行政手段干预企业的实际运作，政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使资本层面摆脱条条分割，真正实现行政与资本分离，从而完善法人治理结构。
三、总结语
总之，地方政府建立投融资平台的根本目的就是促进当地经济的发展，加快城市化的进程。而面对当前地方政府投融资平台存在的种种问题，作为地方政府的投融资平台，不仅要注重国家宏观调控政策的贯彻，更要在法律法规、管理体系、融资渠道、融资方式和治理结构等方面注重风险的控制和规范化的管理。通过不断完善投融资平台的法制、体制和结构，确保地方政府投融资平台顺利安全的运行，促进我国经济事业的飞速发展。
参考文献：
一、实施分阶段多元化融资策略
目前，许多省市基础设施处于建设期阶段，宜采用政府主导的负债型投融资方式，即在政府财政投入一定比例（不低于40%）资本金的基础上，多渠道筹措建设资金。包括：（1）内源融资，如财政收入、土地出让收入、国有资产转入收入等。（2）外部融资，对于财政政策较为稳健省市，建议财政部门向财政部积极多争取发债指标，并尝试创新型融资方式。
进入成长期和成熟期后，宜采用政府主导的市场化投融资方式，即在政府主导下，通过授予特许经营权、出售回租、改制上市等方式，广泛吸引社会资本参与基础设施建设。
同时，建设之前，应根据货币政策、资本市场、财政状况的可能变化，制定相应的备选方案。
二、创新资本金筹措方式，放大财政资金杠杆效应
建议利用政府控制的投融资平台公司或符合金融监管部门相关要求的管理机构作为城市建设发展基金的管理公司GP（普通合伙人），通过基金管理公同对接保险资金出资（占全部基金60%），作为优先级LP（有限合伙人），再由其他机构投资人出资（占全部基金10%）作为一般级LP，最后投融资平台公司代表财政作为劣后级LP出资（占全部基金30%），共同发起设立城市建设发展基金，为项目筹措资本金。后期还可根据基础设施建设的实际需求募集第二期、第三期城市建设发展基金。这种创新的资本金筹措方式的杠杆效更加明显。以100亿元的城市建设基金为例，杠杆率高达8.3倍。
三、探索公私合作模式，推进投融资机制改革创新
基础设施建设中采用PPP模式也面临着不少困难和挑战：一是交易安排十分复杂，谈判过程十分冗长；二是PPP模式需要较为完善的法律环境，尤其是对特许经营权的法律规范；三是与基础设施投融资和运营管理相关的现金流量（包括金额、时间分布、不确定性）等基础数据的测算和分析工作较为薄弱，增加了对PPP项目的风险预测和补偿机制的设计困难，加大了拟定特许经营协议的难度；四是需要给社会资本较高的投资回报。但利用PPP模式建设轨道交通、民用机场、供水供气、污水和垃圾处理等，是改革和创新基础设施建设投融资体制机制的突破口。建议充分利用未来五年将密集推进一大批基础设施建设的机遇窗口，抓紧研究制定让PPP模式成功落地的具体实施方案和优惠政策，进一步调动社会资本参与的积极性。
四、采用综合开发模式，利用土地升值反哺基础设施
轨道交通带动土地升值的效用明显，建议采用“R+P”模式，将轨道交通的建设权、运营权与周边地区的土地和相关站点地下空间的开发权授予政府控制的国企联合体，将轨道交通与物业同步规划，同步建设，将出让或开发轨道交通沿线和周边地区土地和地下空间的高额收益，遵循“专款专用”的原则，全部作为轨道交通建设的专项资金。
至于国企联合体的组建，可考虑以土地开发公司为核心，吸收其他有资金实力和房地产开发经验、有较强资本运作意识和能力的国有企业和投融资平台公司，组建国企联合体，使其成为集土地综合开发和投融资功能于一体的重要平台。
五、注重盘活存量资产，通过出售回租实现滚动开发
基础设施项目建成并投入运营后，可形成数百上千亿元的资产。届时，可将这些成熟的、具有稳定现金流的资产出售给一家或几家金融租赁公司，将所得款项用于后续基础设施项目的建设，与此同时将这些出售的资产长期（如30年）回租，并按略高于银行贷款利率的水平，定期向金融租赁公司支付租金。
与此类似的另一种创新的融资方式是“出售回租+保理”，就是将基础设施建设形成的资产出售给金融租赁公司，以融得后续基础设施项目的建设资金，再通过长期回租的方式，取回这些资产的实际使用权。金融租赁公司再将出售回租协议所规定的一系列应收租金，以无追索权的方式出售给商业银行。
一、社会公益设施项目政府投融资分析
投融资问题是经济发展中的重要问题。政府投融资是以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策为目的，采取投资（出资、入股等）或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动。在现代市场经济体制下，政府投融资的作用，一是提供公共产品和劳务，二是体现政府的政策意图和调节社会投资，三是弥补市场机制的缺位现象，不仅具有投融资的一般功能，而且在运作中体现着鲜明的政策性。
我国政府投融资体制改革经历了以下四个阶段：20世纪80年代前政府投资全部实行无偿拨款；80年代开始全面实施“拨改贷”，国有企业有偿使用政府投资；进入90年代对非生产性无偿还能力的项目实行拨款，对生产性盈利项目实行贷款，并成立了政策性银行作为政府投融资的主体；2003年以来新的投资体制改革方案确立了企业在投资活动中的主体地位，规范了政府的投资行为，实现了投资主体和融资渠道的多元化，投资方式的多样化。
社会公益设施主要提供公共服务，满足公众需求， 是城市经济社会健康发展的保障，也是城市形象的重要载体。公益设施中有一部分是纯“公共物品”或“准公共物品”，具有非竞争性或非独占性，传统理论认为它们必须由政府来投资，是市场经济中政府职能的一个重要方面。随着金融制度的创新和资本市场的发展，政府可以加以利用的财政融资手段逐步增加，比如政府具有一般企业所没有的信用优势，可以以政府信用作为负债保证，筹集资金从事投资活动。现代公共产品理论认为，公共物品既可以由政府来提供，也可以由市场来提供。现实生活中，在公共产品与个人产品之间，还存在着大量并非纯公共产品和混合产品，如医院、图书馆、公共体育设施等。市场要求政府提供的公共服务，最多的也是集公共性和私人性为一体的产品。
在政府和民间共同出资建设公益设施项目时，政府可以通过部分投资或提供补贴，弥补民间资本的利润损失，使之同样获得平均利润。这样就产生了政府和私人之间合作的基础，即通过共同维持自然垄断企业的市场运作，既保证了私人资本在这一领域内发挥应有的作用，又大大减轻了公共财政的负担和压力，使政府能顺应市场的要求提供必要的公共服务。
由政府独力支撑社会公益性设施的投资和运营，既存在许多固有的弊端，也存在政府财力有限的问题，鼓励民间资本参与社会公益性设施的建设成为必然选择。现代社会公益设施的投融资管理的核心在于引进民间资本，加强政府与企业的合作。合作方式多种多样，如PPP（公共部门与私人企业合作）、BOT（建造运行转让）、 BTO（建造转让运行）、BT（建造转让）、TOT（转让运行转让）、BOL（建造运行租赁）、DBFM／O（设计、建造、施工、融资和维护或运营）、MSP（市政服务合作）以及特许经营权、租赁、转让权等等。
一些发达的市场经济国家在建设社会公益性设施的投融资方面作了许多有益的探索，形成了日本模式、韩国模式、美国模式、澳英法模式等，其中有不少典型的成功案例，如法国诺曼底大桥特许经营权、南非奈尔斯布鲁特市PPP融资模式。国内在这方面也有不少成功案例，如泉州剌桐大桥采取BOT模式，北京市第九水厂一期工程采取经营权转让模式、北京市奥运场馆建设项目法人招标模式等。
二、北京市奥运场馆及附属设施项目投融资的新探索
（一）北京市奥运场馆建设市场化运作的模式
北京2001年7月成功获得2008年奥运会的主办权后，即开展奥运场馆建设的前期准备工作。北京市为了减轻政府献身政负担，降低承担的运营风险，积极探索利用社会资金建设公益设施的融资新渠道，充分吸收国内外在政策投融资方面的经验，通过运用市场机制，解决奥运会场馆建设资金。其基本思路是：本着“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的理念，新建的奥运场馆和配套设施项目，面向国际，采用项目法人招标的方式进行建设，中标的项目法人负责项目的融资、设计、建设和运营。
项目法人招标工作在国内还属于探索性工作，为使奥运场馆项目法人招投标工作做到起点高、规范化并符合国际惯例，市计委奥运项目办公室公开选聘了国际知名的策划顾问、财务顾问、法律顾问、招标机构等辅助工作机构协助开展工作。根据各项目不同的盈利模式，对项目进行分类打捆招标，以利于平衡招标项目的盈利水平。同时采取不同的融资模式，国家体育馆、水上公园、五棵松体育文化中心采用BOT模式，国家体育场采取PPP模式，会议中心、奥运村属于项目开发。
项目法人招标工作采取“一次招标、两步进行”的方式进行。首先进行“资格预审和意向征集”，对众多投标申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估。通过预审，每个项目确定3―5名投标人入围，然后再对入围投标人进行招标。通过对其设计方案、建议方案、融资计划、运营方案、对协议条款和条件的相应等进行评审，最终确定中标人。为了明确与项目有关双方的权利和义务，北京市政府和项目公司签订特许权协议，授权项目公司对体育场进行融资、设计、建设和试运行，并在奥运会期间结束后三十年的期间内，按照协议的条款和条件对体育场进行运营和维修。在特许权届满之时，项目公司将按照协议规定免费将体育场移交给北京市政府或其指定的接收人。
（二）奥运场馆项目法人招标后的思考
北京奥运会奥运场馆项目法人招标取得了成功，招标中6个场馆及设施项目所需的投资约205亿元，除北京市政府出资20亿元外，其余资金由中标人负责筹集。各中标人都对场馆的赛后利用进行充分考虑，以利用服务大众，收回投资。招标过程吸引了114家企业参与，其中境外企业占50％。当然，在招标过程结束之后，也有一些深层次的思考。
1、政府的定位问题
第一，将体育场馆推向市场后，政府由执行者、参与者变为向市场提供“服务”。这类服务应包括营造、维护一个公开、公平、透明的市场环境；建立、健全相关法律法规，为各类资本进入体育场馆的投资建设消除法律上的障碍；等等。第二，针对政府的这种“服务”角色重新设计政府职能。一是注重利用政府占有的资源，为投资人搭建投资服务平台。这个平台不仅为投资人介绍项目，而且能够为投资人提供实实在在的服务，例如“一条龙”服务、“交钥匙”服务、各种中介服务等；二是主动、超前做好项目的前期工作。政府的有关部门负责对项目进行包装，做好项目建设书后将项目推向市场；对赢利预期差距大的不同项目，政府有关部门负责通过财务测算，进行组合搭配，打捆后再将项目推向市场；对体育场馆这类具有社会公益性质的项目，政府应视项目的具体情况，给予补贴及土地使用、税收、搭配商业设施等方面的优惠。第三，城市规划在宏观层面上应对体育场馆的选址起导向作用，避免重复建设，为民间资本进入提供条件；在微观层面上应在项目启动，即招标阶段就能够提供项目的规划设计条件。第四，采取措施提高政府工作人员的业务素质和工作能力，同时更多地利用社会中介机构来为政府部门服务，聘请律师事务所、会计事务所等为政府部门提供专业咨询、决策支持。
2、如何合理分摊风险
市场化融资方式所带来的风险，按照项目风险的表现形式划分为：信用风险、工期风险、经营风险、市场风险、金融风险和环境保护风险。对外资来说，还要考虑汇率风险和政治风险。如何化解和分担多种风险，是引入市场化运作方式的关键所在。这需要一个成熟的市场经营环境，同时也是政府和民间机构双方在协议合同中进行谈判的要件。
3、加快体育产业化的进程
在体育产业化程度高的国家，体育场馆的运营水平普遍较高，对政府而言，这是项目融资的一个有利条件。目前在许多西方国家，体育产业已经成为国民经济的支柱性产业。从北京市的情况看，随着市场经济的发展，体育产业得到较快发展，但近几年呈下降趋势。1999年全市体育健身产品产值达4．6亿元，2001年只有3．2亿元；从事体育用品生产的工业企业由1999年77个减少到2000年的42个。因此，加快体育产业的市场化进程是提高项目融资成功率的一个重要保证。
（三）进一步做好项目法人招标工作的政策建议
1、制定与项目法人招标相配套的法律法规
这次奥运场馆项目法人招标在我国是第一次，在实际操作中，现行的一些体制、法规和政策有不相适应之处。国外通常的做法是通过立法规范BOT（或其衍生方式）项目的运作，把BOT项目实施过程中涉及的诸多法律法规统一起来，为投资人创造一个透明的法律环境。投资人能预期项目未来所面临的法律条件，增强投资信心。如按国际通行的BOT（建设―经营―移交）模式，中标的项目法人要负责项目的投融资、设计、建设、经营、管理和特许权期满的移交，政府需要制定与之配套的法规和政策来规范。政府作为招标人要兼顾投标人的利益，通过调整政策，给予不同程度的优惠，改善经营环境，做到政府和项目法人双赢。这次没能引入国际大牌投资商，一个重要原因就是由于国内目前缺乏与BOT或类似项目运作配套的政策法规，再加上政策法规因适应经济发展需要的不断改进，使外国投资者感到不确定因素较多，影响了投资的积极性。
2、采用何种融资模式要作充分论证
体育场馆项目是带有很强的公益色彩的资产，客观上经济可行性较差，即使在发达国家也很难使这样的资产自身运作成为一个赢利的项目，如果没有政府提供的财务支持，这类项目难以吸引外资。而外资基本上是商业化的资金，以追求利润最大化为目的。因此，对体育场馆这类社会公益设施项目的建设采用何种融资模式，要作充分论证。
3、处理好建筑设计方案和法人招标的关系
完整的BOT模式，是由中标的项目法人负责设计，直接关系到未来项目的运营。面对一个设计不合理的场馆，再好的运营商也无回天之术。另外，将设计的责任交给投标人是利用BOT模式转嫁项目风险的重要特点。中标人确定后，其设计方案即变为今后的实施方案。由于本次项目法人招标大部分项目的设计方案是由投标人完成的，而且设计方案与其融资方案、建设方案、运营方案紧密联系，因此投标人在投标文件中只能提交一个设计方案参加评审。从数量上看，很难评选出一个世界一流的设计方案。
为此，在确定项目招标前要先确定招标的目的，招标人究竟看重什么。根据目的，分析该项目是否适用以项目法人招标的模式运作。从本次招标结果看，注重建筑单体外观或标志性的民用建筑，其设计应与项目法人招标分开，预先征集优秀设计方案，待设计方案确定后，再进行招标。这样的招标模式与BOT模式有本质性的区别，改变了BOT招标的最基本的特征。这样的做法不能最大限度地吸引投资人，继而不能达到尽可能减少政府投资的目的。即使是这样，政府也应在设计方案确定前，组织进行必要的技术论证，避免设计方趁机要高价，加大工程造价，增加投标人的投资。同时，最好政府能提出多个设计方案，以便投标人有选择的余地。
4、政府投资主管部门要和金融部门加强协调
一、前言
作为提升城市交通水平的一项重要组成部分，城市轨道交通在近期得到了长足的发展。研究城市轨道交通投融资管理问题，能够更好地提升该项工作的投融资管理水平，从而更好地对轨道交通的建设起到重要保证作用。本文从概述相关内容着手本课题的研究。
二、轨道交通投融资概述
由于具有载客量大、快捷准时、舒适环保、有效利用地上与地下空间等优点，轨道交通已经成为解决现代化大都市交通问题不可缺少的重要途径。我国许多大城市已经逐渐步入了以发展轨道交通为主的城市快速交通建设期，地铁、轻轨、城际高速列车等轨道交通已经成为城市交通基础设施发展的主要领域。但是，我国的城市轨道交通建设以政府投资为主，普遍存在着资金匮乏、建设速度缓慢、商业化经营经验不足等问题。
城市轨道交通建设是一项具有耗资大、建设周期长、技术内容复杂等特点的庞大开发项目。首先，资本密集型和高昂的沉没成本决定了轨道交通项目投资巨大，且线路一旦建成就难以变动。其次，自然垄断的特点决定了潜在进入者进入这一市场具有明显的难度，从而导致市场的竞争性大大降低。再次，由于建设和运营周期较长，城市经济社会发展环境变化导致的客流量变化以及宏观政策变化等经营风险，投资者难以控制和独自承担。最后，轨道交通所提供的服务具有明显的公益性和巨大的外部效益，承担着对所有市民的普遍服务义务，在价格、服务对象、成本分担等方面必须体现公共服务项目的公平性，在节约时间成本、促进城市经济发展、增加社会经济福利等方面具有巨大的正外部效应。正因为以上特点，轨道交通建设的初期，政府需要考虑如何建立有效的投融资机制以解决建设资金问题，并赋予企业独占经营的地位，对企业进行适当的保护。同时，由于企业面临着巨大风险，需要政府从资金补贴、客流培育、票价制度等多方面给予政策性支持。而当线路运营开始产生效益之时，政府又需要调整有关政策措施，完善市场竞争机制，对服务水准、价格等进行严格的监管，激励企业努力提高服务质量和经营效益。
三、城市轨道交通投融资模式的发展
（一）政府财政资金无偿投入、政府经营的投融资模式
我国在传统计划经济体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入，即轨道交通全部由政府投资，经营上由国有企业（实际是公共部门）垄断经营，依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡，如北京地铁1号线、环线、天津地铁等全部由中央政府投资。政府对项目的投入主要是现金投入，由于资金完全由政府财政投入，投资结构单一，政府财政面临巨大压力。
（二）以政府为主导的负债型融资模式
这种模式主要是由政府财政投入部分资金，其余资金则依托政府提供信用担保，由地铁企业以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资。目前国内城市轨道交通项目有很多采用这种模式。上海地铁1、2号线，广州地铁2、3号线即采用此种模式。这种模式筹措资金操作简便，资金充足、到位快，可以大大缓解轨道交通建设投资对地方财政的压力。但是融资成本高，巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担，尽管可以缓解政府的即期财政压力，但是政府必须提供持续的补贴，以保证运营的顺利进行。
（三）公私合作模式即PPP模式
公私合作模式即公共部门与私人民营机构合作模式。中文直译为“政府民营合作制”，主要指政府部门与民营机构签署合作伙伴关系，在合同中明确双方的权利和义务，最终目的是共同完成某些基础设施项目的投资、建设及运营任务。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。与BOT模式不同的是，合作各方在项目生命周期全过程参与项目。因此，PPP模式是一个完整的项目融资的概念，并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出的一个新的模型。
四、建立多元化轨道交通投融资模式的建议
通过对我国投融资模式和轨道交通的运营状况分析知，城市轨道交通具有“准公益性”的特点。基于以上分析，城市轨道交通建设的投融资模式不能按一般的商业性原则对其进行管理和分析，而应该构建一种长远的、可持续的投融资模式。
城市轨道交通建设按投资收益关系分为两大类，一是线路建设和设备购置安装；二是附属设施建设及收益。那么前者是公众关心的基础设施建设的范畴，后者属于增值性收益。现将两者分开考虑分别建立投融资体系，在政策保证的前提下，实现投融资体制、经营与发展的良性循环。对于基础设施建设部分，可以放开政策。真正做到谁投资、谁得益，建立真正的利益返还机制，政府可以制定相应的鼓励和支持政策，最大限度的吸引各种来源的资金，这样可以最大限度的减轻政府资金压力，形成多元化的投资环境。
对于与基础设施部分相关的附属工程、附属设施建设，可运用招投标的模式讨论相关开发方案，被选方案应该做到最大限度的服务于相应基础设施建设、最大程度带动基础设施相关产业发展，同时保证自身合理的利润空间。基于以上分析，基础设施建设和相关附属设施建设分别筹资与运营的开发建设模式，既避免了投融资模式单一又保证了一定的利润空间，如此往复可以形成一种可持续的发展模式。
五、轨道交通投融资管理模式的发展趋势
城市轨道交通工程投资巨大，系统复杂，由此对投融资与管理模式提出了很高的要求。
（一）在管理模式上，目前国内轨道交通在建城市多采用“一体化”模式，。
（二）城市轨道交通建设的高投入给地方政府带来较大的财政压力，单靠传统的财政拨款加银行贷款的模式越来越难以为继。引入外部投资者，实现轨道交通建设多元化投资是明显的趋势。
（三）随着投融资模式的变化，在轨道交通发展中，传统的地方政府“大包大揽”的“大业主”模式将逐步演变为“市场化”的“小业主”模式。如通过BT模式将建设管理具体事务剥离，通过BOT模式将建设及特许期的运营都交给专业公司，通过PPP模式实现“公私合营”。这些新模式的引入给城市轨道交通发展带来了资金、专业的技术及丰富的管理经验，而地方政府一方面设立公司按合同等契约参与市场化运作，另一方面负责对轨道交通建设、运营等事务的监管。
六、“三个多元化”投融资模式创新
（一）投融资主体多元化是投融资模式创新的取向之一。投融资主体多元化是以增加资金供给为着力点，通过市场化改革，引进竞争机制和私人资本，形成政府主体与市场主体共同发展的投融资体制，实现经济效益与社会效益的动态均衡。这一政府与市场共生的多元复合模式，既否定了政府作为单一投融资主体的行政性垄断模式，又否定了民营、外资企业等市场主体作为单一投融资主体的以市场为基础形成的市场性垄断模式。
（二）投融资渠道多元化是投融资模式创新的取向之二。投融资渠道多元化是以优化资本结构为着力点，通过对渠道体系的拓宽与优化创新，推进投融资渠道多元化，实现资金供给与资本结构优化的协调互动。
（三）投融资方式多元化是投融资模式创新的取向之三。任何创新都是对现存的超越，基础设施领域投融资方式的创新也是如此，需要改进：（一）一些已经为国内外投融资实践证明有效的方式未能得到推广或引进；（二）一些在其它领域证明有效的方式未能为基础设施投融资所用：（三）用于满足不同投资需求和融资需求的创新方式未能开发出来。
七、投融资模式优缺点分析
（一）北京市投融资模式
北京作为首都选择以“政府筹资+银行贷款”为主导的模式，该模式适合城市轨道交通建设的早期阶段。此模式能够（下转第36页上接第22页）保证建设资金迅速到位，有利于城市轨道交通建设的迅速开展，同时，由政府作为建设主导力量，可以很好保证城市轨道交通的公益性。
但该模式由于需要政府补贴运营亏损和还本付息，这往往使政府背上沉重的财政负担；客观上，为解决北京市日益严重的交通出行问题，又需要加快城市轨道交通的建设，为此京投积极探索新的融资方法如BT、PPP、BOT等模式，通过吸引社会资金来参与城市轨道交通建设，从而缓解政府财政压力。
（二）上海市投融资模式
上海市采用“市、区两级财政+银团贷款”为主导的模式，政府作为融资主体能够保证申通集团具有一个较好的融资资信等级，利于资金问题的解决，方便城市轨道交通建设的迅速展开。同样，上海模式下政府间接作为投融资和建设主导力量也能够很好的保障城市轨道交通的公益性质。
（三）南京市投融资模式
南京城市交通轨道刚起步不久，处于早期阶段，政府通过多渠道融资和为城市轨道交通建立长期稳定现金流等手段来保障城市轨道交通长期稳定的现金投入，该模式为“多渠道政府出资+商业贷款”可以缓解政府单个部门资金压力，保证资金的稳定投入，从而保障城市轨道交通建设的稳步推进，但从根源上仍由政府买单，地铁投入过大，长此以往，财政将不堪重负。
八、把握城市轨道交通经济特性，构建可持续发展投融资模式
（一）区别经营性与公益性在资产上的特点，构建盈利模式。
盈利模式是投融资模式的基础，企业如果有盈利的可能而且构建了清晰可靠的盈利模式，投资决策就有了科学的效益指标基础，融资计划就有了可实现的经济基础，投融资模式也就据以建立，实现自主融资，获得可持续发展的资金保障和现代企业机制保障。
1.优化地铁建设规划设计是构建盈利模式的起点。地铁建设规划和设计不仅直接决定建设成本，而且直接影响客流、附属资源商业价值和土地增值，从源头上决定投资是否具有盈利性和盈利能力的大小。
2.提高运营效率是构建盈利模式的基础。提高运营效率包括开源和节流两个方面，特别要认识到，增加客流量不仅直接提高客运收入，而且客流量是地铁实现资源开发收入的源泉。
3.地铁附属资源是构建盈利模式的重点。地铁附属资源是地铁投资建设的衍生产出，边际成本收益率极高，只需增加极少的策划和建设成本，就能增加较多的附属资源，产生很大的资源开发收入。
（二）在产权理论的基础上，实现城市轨道交通企业化运作，真正实现”谁投资谁得益“目标，解决因多元化融资的利益分配问题
根据产权理论和“谁投资谁受益”原则，地铁建设和运营投入的产出都是企业法人的投资效益，属于企业法人的产权范畴。作为城轨企业的股东（如政府），拥有的是企业整体，通过股权享有股东权益。企业化运作的方式和理念才是实现多元化融资成功的精髓。
具体来说，政府与城市轨道交通企业之间的管控关系应按照《公司法》和国有资产管理相关法律、法规要求，在公司治理结构下界定、明晰双方的权利和义务。
审计署日前公布36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况，结果显示各地在加强新增债务管理、清理规范投融资平台公司取得进展的同时，融资平台公司退出管理不到位、偿债能力不强的问题仍然突出。
总体上看，地方政府投融资平台的清理规范工作正有序推进，但由于平台自身的特殊性，其潜在风险须引起足够重视。
笔者认为，要坚持全面评估、统筹兼顾、市场化发展、标本兼治的原则，规范政府投融资行为，强化政府债务管理，完善有关法律政策，建立有关预警和应急机制，进一步推进平台运作管理市场化，促进地方政府投融资平台的稳健可持续发展。
地方政府投融资行为具有政策性、非营利性的属性，对投资期限长、风险大、利润低但社会效益明显的基础性和公益性项目，理应给予有力支持。在基础设施和公共服务领域市场化改革不断推进的背景下，要规范地方政府投融资行为，须明确地方政府投融资职能定位，坚持“有所为，有所不为”。要根据经济发展状况，合理设定投融资规模，防止出现偿债风险；合理划分地方政府与投融资平台的职责，实现市场化与政策性相结合的科学的投融资体系。还要探索建立以公共服务、民生、经济增长等因素综合考虑的政绩考核评估体系，完善地方政府基本建设预算和绩效考评制度。
推进地方政府投融资平台的市场化运作，要通过建立明确的平台准入制度，提高准入门槛，防止不具备资格、资本金不到位、缺少盈利性项目的平台进入。尊重平台在项目选择上的自，对现有平台应剥离其非营利项目，将其推向市场；对政府参与投资的竞争性项目，政府应逐步转让产权，并将转让收入用于基础性投资项目建设；要鼓励私人资本入股平台，采用多种有效模式，增加平台经营的灵活性；鼓励平台通过在资本市场发行债券，在货币市场发行融资票据，采用项目融资、信托融资、资产证券化等多种方式，推动融资渠道多元化。
与此同时，还要健全相关法律法规。要完善地方税收体系，合理划分各级政府间财权、事权、税种和责任；要逐步取消税收返还和体制补助，减少和规范专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，确立以一般性转移支付为主、专项补助及横向均衡为辅的科学、规范的财政转移支付模式；要采用科学的计算方法和规范化的分配手段，把转移支付资金和项目纳入整个预算体制来通盘考虑，进一步完善分配制度。要加快相关法律法规的研究，制定并明确地方政府投融资管理的具体办法，研究投融资平台出资人资格制度、财会制度、税收制度等，保证投融资平台在法律法规的保障下健康发展。
目前，随着我国宏观调控措施的深入，与地方投融资平台密切相关的土地价格、房地产价格影响逐步显现。同时，地方政府投融资平台的债务也已进入集中还款高峰期。因此，要对地方政府投融资平台的收入来源、偿债能力以及平台运营能力等进行量化分析，合理设定预警指标；及时跟踪平台项目建设进度、资本金到位情况、贷款资金使用和偿债资金专户管理情况，及时形成相关风险评估报告，从而形成相应的风险预警机制。
在预警系统的基础上，要探索建立应急机制，制定解决突发性投融资平台风险的处理方案，对出现问题的平台给予及时援助，防止危机扩大冲击金融系统，造成不良影响。此外，要探索发展独立的信用评级机构，通过其对地方政府以及投融资平台的客观、综合评价，确定相应信用等级来为资金提供方提供有价值的参考，以达到控制风险的目的。
（摘自《经济日报》）
中央三令五申对土地财政进行限制，部分地方政府的财政开始出现了前所未有的困难。其实，从另一个角度来看，这也是好事，毕竟土地财政不能长久，不是财政的科学发展。发展经济不一定非要依赖资源，地方融资也不应在一棵树上吊死。政府还贷款，必须靠发展经济，只有有了良好的经济环境，融资平台才会更广，政府还款也才会有保障。
（郭琳君）
关键词：水利项目；投融资模式；机制
中图分类号：[TV-9] 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-01
一、搭建投融资平台的整体构架
中国经济的成功，是政府以“有形之手”主导市场这只“无形之手”取得的成功，是“有形之手”与“无形之手”交互发挥作用所取得的成功。水利项目建设以公益性为主，没有政府的支持，项目融资将比较困难，但由于在项目实施过程中参与方较多，金融机构、中介机构以及律师事务所，资金和资信评估机构服务机构等单位。作为投资者，为避免政府部门内多头管理，工作互相推诿，项目操作程序不规范的弊端，建议按照《公司法》迅速组建投融资平台，作为较为系统化、规范化的专门机构进行运作。投融资公司负责采用直接融资、间接融资等多种渠道争取财政和社会资金，并通过资金和资产的集中可形成较大的资本，为筹资、融资、举债及还本付息提供资金担保，将政府单一投资转变为多元投资，最大限度地发挥资金的规模效益。
二、水利项目投融资模式的管理体制及运行机制
以短期融资来筹措流动资金，长期融资来筹措水利项目固定资产投资，能够有效地保持项目资金的流动性，增强项目的盈利能力。根据融资用资相结合的原则，筹资人必须做出资本预算，比较筹集资金的各种使用方法，分析期望收益和各种融资方式的成本，并就未来筹集资金的财务活动进行行性研究，依据筹资人的未来现金流动预测，尽可能合理地确定所需筹集资的数额。公司通过利用政府授权范围内的资产、资产增量筹措水利建设资金，同时进行多种形式的资产经营活动，逐步建立起投资—回收—再投资的良性循环机制，通过建立现代企业制度，艰苦奋斗，使资产规模迅速扩张，企业发展取得长足进步，待投融资平台初具规模后，逐步实现投资主体的多元化。
三、水利项目投融资模式的条件保障
营造公平市场竞争环境：公平的市场化环境是指各类资本能够在同样规则之下展开公平竞争的环境，该环境有利于吸引社会资本更多地进入水利基础领域。政府要改革现行水利项目不分性质、投资主体、资金来源，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的投资管理办法。水利项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由水利投融资公司自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、项目规划及建设许可、土地使用等前期手续。政府放宽市场准入限制，统一各类市场主体准入的条件和标准，精简准入程序，打破市场主体准入的行政性壁垒和垄断经营，特别是经营性水利项目要放松对企业和私人资本、外资等非政府资本进入的限制，治理好水利投融资软环境。
培育专业化机构和人才：政府、银行、信息咨询、设计、施工、监理、承包商和审计监督机构等一系列机构，他们向水利投融资有限公司提供的各种相关政策支持和具体专业化服务，在进行谈判时，需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识，需建立谈判的专业队伍，提高谈判水平。需要专业化机构和人才对项目的运作提供技术指导，帮助政府管理决策人员了解项目融资的工作程序、运作方式、项目评估、可行性论证、招标文件编写、融资谈判要点等知识，少走弯路，因此要着重培养复合型、开拓型人才和专业化的机构，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
培育壮大水利市场主体：水利投融资有限公司扩大经营规模可实现规模效益，创造一定条件后还可以上市，在资本市场上募集资金，使水利经营实体真正承担起保值增值的责任。还要支持水利企业发展多种经营提高水利企业的发展能力，发展多种经营是水利企业规避市场风险提高发展能力的一个重要选择，使多种经营成为企业获利的一个重要渠道。实力壮大后可以通过兼并、收购其它企业，实现资本的快速扩张。建立健全法律法规：要保证市场经济的有序运行，需要完善水利投资法律法规，不断完善《水法》、《取水许可制度实施办法》等法规的配套落实工作。目前，我国尚未建立完善的 BT 模式方面的法律法规体系。而 BT 模式中法律关系、合同关系的特殊性和复杂性，导致融资监管难度大，BT 方在项目的建设标准、变更、施工进度等方面因素，可能使得项目质量得不到应有的保证，BT 方也面临着投资收益的不确定性、投资活动的周期性，以及时滞性等投融资风险，这些都需要政府加快立法步伐，建立完善法律法规体系，规范 BT 模式中投融资、施工、监理、中介等环节中各主体的法律行为，使 BT 项目的实施更加规范，有章可循。
建立和完善有效的监管模式：随着城市项目领域市场化改革的推进，政府直接参与的领域将逐渐减少，但政府的监管职能却应该不断加强。项目建设涉及社会公共利益和社会安全，对政府监管提出了更高、更严格的要求。强化政府对水利投资的监管力度，依法监督管理。对不同的资金类型和资金运用方式，要确定相应的管理办法，并做好水利项目财政投入资金的事前、事中、事后监督。同时建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管，同时鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。
建立项目投融资应对风险机制：项目融资谈判阶段过程需要经过多次的反复谈判和协商，合同中增加防范风险的条款，既要最大限度上保护投资者的利益，又能为贷款银行所接受。在融资执行阶段，规避未来的风险，如政治风险、经济风险、法律风险、经营风险、技术风险、融资风险、市场风险等，需要采取相应措施不断完善融资预防风险机制，使参与各方实现风险共担，利益共享。
参考文献：
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关键词：政府融资平台；有限理性；信贷资金财政化
文章编号：1003－4625(2010)08－0114－04 中图分类号：F830.2 文献标识码：A
一、引言
地方政府融资平台是指由地方政府通过划拨土地、资产注入等多种方式出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企业(事)业法人机构。从上世纪90年代中期起，地方政府开始建立投融资平台为基础设施和城市建设融资。近两年来，在应对国际金融危机以及宽松宏观政策背景下，名种类型的地方政府融资平台大量出现，对摆脱国际金融危机对我国的影响，防止经济出现大幅下滑发挥了积极作用。但其融资规模过大，运作不透明的问题也被经济界关注。本文对北方某城市政府融资平台了分析，以期寻找到促进地方融资平台发展，化解金融风险的目的。
二、有限理性相关理论综述
理性(Rationality)一词来源于古希腊的逻各斯(Logos)，意为规律和思想。柏拉图认为，理性是客体在主体中所反映的观念。在亚里士多德看来，理性是人区别于动物的标准。启蒙运动开始以后，理性逐渐成为价值和人道的别名，以及自然和人性的象征。
在西方经济认识论的发展中，长期以来一直存在着经济主体是具有“完全理性”还是“有限理性”的争论。古典经济学强调从事经济活动的“经济人”在主体上都是具有完全的认知理性的，对经济现象的掌握具有完全的信息。自1930年代西方发达国家相继发生经济衰退和危机以来，完全理性的假设就遭到来自各方的谴责和质疑，主要包括：行为人的行动不仅受到理性的驱使也受到感性因素的影响；行为人不具备完全的计算和逻辑推理能力，也无法像先知一样可以预测未来；行为人具有异质性和差异性偏好无法量化全部选择的结果，当然也就不可能赋予每种效用数值，比较行动方案的优劣，也就无法进行理想中的选择。
越来越多的经济学家认识到建立在经济人假说之上的经济模型只是一种理想模式，无法对现实生活中的许多现象进行解释。有限理性理论是由1978年的诺贝尔经济学奖得主、美国人赫伯特・亚・西蒙(Herbert・A・Simon)教授提出的。与完全理性基础上的最优决策机制进行比较，西蒙的满意决策论放松了对环境的限定，承认环境的复杂性和变动性；严格了对人的限制，承认人的理性是有限的，主要受大脑的生理机制和由此而引起的认知因素和动机因素的限制。在其所著《管理行为》一书中，提出现实生活中的人是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”状态，即人是有限理性的。西蒙认为，手段一目标链的内涵有一定矛盾，简单的手段一目标链分析会导致不准确的结论。手段一目标链的次序系统很少是一个系统的、全面联系的链。人类的行为和目的之间的联系常常是模糊不清的。这些基本目的本身也是个不完全系统，在这些基本目的和达到这些目的所选择的各种行为之间，存在着冲突和矛盾。人们追求理性，但又不是最大限度地追求理性，他只要求有限理性。人的知识是有限的，既不可能掌握全部信息，也无法认识问题的详尽规律。因此，人们的有限理性限制其作出完全理性的决策，只能尽力追求在其能力范围内的有限理性。人们在决策中追求“满意”标准，而非最优标准。在实际的决策过程中，人们并非总是在追寻一个最大化的方案，而是首先定下一个最基本的要求，然后考察现有的备择方案。如果有一个备择方案能较好地满足这个基本的要求，决策者就实现了满意标准，他就不愿意再去研究或寻找更好的备择方案了。这是因为一方面，人们往往不愿发挥继续研究的积极性，仅满足于已有的备择方案；另一方面，由于种种条件的约束，决策者本身也缺乏这方面的能力，只能得到较满意的方案，而非最优的方案。根据以上几点，西蒙认为，考虑到参与人有限的知识水平、有限的推理能力、有限的信息收集及处理能力，经济主体的决策行为受到其所处的社会环境、过去的经验、日常惯例等因素的影响，参与人可能采取模仿、学习等直观方法来进行决策。后来西蒙和另外两个重要的学者詹姆斯・马奇和理查德・塞特一起发展并丰富了有限理性的理论框架，并在这一框架中对组织现象进行了一系列的重要研究，如政治冲突、组织学习、组织规章制度的作用等。
三、北方某市政府融资平台基本情况
(一)政府融资平台设立及初步发展情况
随着改革开放进程的深入，北方某市市政府承担的发展地方经济，促进社会稳定的众多责任越来越重。特别是2008年以来，中央对地方政府的考核从主要依赖GDP，转向GDP和社会民生并重上来，使其将更多资金投入到城市建设等基础设施上来。但在当前财政体制下，该市政府缺乏相应的负债渠道，地方财力只能满足政府日常运转需要，城市建设发展的庞大的需求一直与财力缺口并存，只能依靠从国家开发银行获取资金。为了突破地方政府不能向商业银行融资的限制，获得更多的资金投入，该市政府采取了设立政府融资平台的形式。
政府融资平台以国有资产运营公司的名义成立于2005年，是根据该市政府《关于政府投融资管理体制改革的意见》和财政部门的文件规定，由市财政局代表市政府行使出资人职责，为政府加强投融资管理，健全政府投融资监管运行机制，提高资金使用效益，防范财政风险而组建的国有独资公司。该公司是对市政府授权范围内国有资产行使出资人职权并依法自主经营的政府融资平台法人，为全额预算管理正局级事业单位，归市财政局管理，受市政府投融资管理领导小组领导，管理小组领导由市长和分管副市长任正副组长。公司注册资金42140万元，由市财政局以股权形式投入。公司在各区级行政区成立一个分公司，负责对本区域内的项目进行投融资管理；另外成立三个分公司负责对市直项目的投融资管理。
公司主要业务范围：管理政府项目的投融资业务，对外融资、投资；从事政府授权范围内的国有资产运营、管理；受市国土资源局委托负责对重点工程投资建设项目规划控制范围内土地的整理、熟化和收储工作，对经市政府投融资领导小组同意的重点片区开发及重点项目，作为政府融资平台法人，代表政府统一向国家开发银行及商业银行办理融资、还款业务，资金实行集中管理。公司两大职能：一是作为该市统一的一个对外融资平台对外融资(即代政府行使信用职能)，政府对外融资将全部集中在公
司。二是政府赋予公司对部分国有资产管理、决策、执行、监督等一体化管理的权利(即对国有资产内部管理职能)。平台还款渠道列人市财政统一兜底，项目承办单位使用资金，双方签订借款合同，根据工程进度逐步发放，主要是由土地交易中的土地出让金作为主要还款来源。按规定，土地出让后，财政局将开发成本及盈余的60％划入项目承办单位的专项资金核算账户，该类账户统一由政府融资平台监管，市财政局与该公司及项目承办单位共同构成了借、用、还一体的平台，保证政府项目的顺利实施，同时保证及时归还银行借款。通过地方政府融资平台的运作，城市建设的速度大为加快。
(二)政府融资平台加速发展阶段
2008年世界金融危机的加剧，对我国经济产生了重大的影响。为摆脱金融危机的影响，国家实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了4万亿刺激经济增长的一揽子计划，需要地方政府提供大量配套资金，地方政府的资金需求急剧膨胀。当时监管政策也鼓励银行支持政府融资平台的发展，而商业银行也需要顺应国家经济政策的变化，相对于实体经济增长的不确定性，银行更倾向于将资金投入到政府融资平台。
2009年前，该政府融资平台贷款一直处于平稳增长的状态。贷款银行以国家开发银行为主。2009年，贷款进人加速状态，增幅达52％。截至2009年末，该政府融资平台贷款余额226.25亿元，占全市贷款比例的3.56％，较年初增加107.16亿元，占全市新增7.11％。贷款涉及9家银行，最大三家贷款行分别为国开、农行和工行，三家合计占到该政府融资平台贷款总额的88.1％，最大单家授信占比达到了45.3％；其余6家均为股份制商业银行，最高贷款额8亿元，最低贷款额7500万元。
从贷款期限来看，民生、浦发、招行、交行、深发几家区域性股份制银行主要提供1年至3年期限贷款，而国开、农行、工行、中行主要提供5年以上中长期贷款，占比高达91％。从贷款利率水平来看，集中在5.18％－7.05％之间，其中国家开发银行基本实行7.05％的利率水平，其他几家银行实行基准利率或略有上浮。
贷款主要投向为城市基础设施建设，除国开行102.39亿元借款为质押贷款外，其余贷款全部为信用贷款，部分贷款由政府出具保函。2008－2009两年借款从还款时间来看，还款额基本成倒U形态分布。到2018年累计到期借款158.35亿元，其中仅2018年即集中到期116.43亿元。由于2010年部分借款到期，因而本年度还款压力也很大。近三年本息还款计划为：2010年预计归还本息合计268160万元，2011年预计归还本息合计165760万元，2012年预计归还本息合计227280万元。
(三)政府融资平台风险积累阶段
截止到2009年末，该公司资产284.24亿元，负债273.4亿元，资产负债率达到96.2％，同时对外担保3.99亿元。负债规模占该市一般性财政收入的比重由59.4％上升至130％。由于全国融资平台债务大量增加，在相当大程度上由政府偿还，引起了国家对地方政府过度负债和银行信贷风险的担心。2009年10月份以来，连续出台相关政策，要求防范融资平台风险。银行监管部门要求商业银行必须要按照逐包打开、逐笔核对、重新评估，整改保全的要求对平台贷款进行梳理。对不符合规定的贷款要停止发放，已经发放的流动资金贷款到期后，确实需要的，转为项目贷款。多家商业银行总行要求全面梳理授信存量客户，加强风险排查和减退加固；提高增量授信准入门槛，严格总量控制和授信条件。注重该公司自身偿债能力。有的银行要求客户签订账户监管协议，约定该账户余额足以覆盖该行当年到期贷款本息之和，或在该行贷款到期前10天将足额资金存人该账户，专项用于归还该行贷款本息，并授权该行直接扣收到期贷款本息。2010年该公司一季度仅有两家银行贷款新增，其他银行处于维持或减少状态。
四、地方政府、商业银行行为分析
在当前体制下，地方政府更关心的是如何尽可能多地获得银行信贷资金，在环境允许的情况下，融资平台贷款规模膨胀是不可避免的。目前贷款总量已经大大超过地方政府的一般性预算收入，地方政府债务压力较大。对此地方政府也早有考虑。由于地方政府一届任期五年，更关心其任期内的还款情况。在与银行谈判过程中，其采取了延长贷款期限，降低贷款利率的方式，尽可能在短期内减少资金支出。同时地方政府充分利用城市建设项目建设投资大，周期长的特点，使银行必须集中把贷款优先投入到已经开工的项目，倒逼后续资金保持相对较高的增长水平。同时扩大合作银行数量，从先期的国家开发银行、国有大型银行逐步向区域性股份制银行和城市商业银行扩展，依靠银行不断新增贷款投入来缓解其还款压力。
而经过这一轮的金融改革，国有大型银行基本上都已经完成了股份制改造，中小股份制银行也大都实现了在国内资本市场上市，其主要目标为向股东提供最大限度的回报。迫切需要有稳定持续的高收益来实现发展。随着经济增长方式的转变，传统的信贷投入行业面临的不确定性日益增加，而经营城市则成为地方政府发展经济的主流。银行也需要投入其中，以获得回报。而政府融资平台的出现，则解决了银行不能向政府发放贷款的法律障碍。渠道的畅通，加速了商业银行与地方政府的融合。加之城市基础设施建设项目具有融资规模大、建设周期长、收益长期稳定的特点，对银行信贷资金吸引力较大，因此，银行对政府投融资平台贷款热情较高，2009年银行效益的大幅提高，也得益于大量政府融资平台贷款。
商业银行对政府行为也心知肚明，但并不妨碍银行资金的投入。我们可以发现，目前政府融资平台贷款担保方式都是效率很低的。在《担保法》明确规定国家机关不能为保证人的情况下，银行仍接受财政承诺函的担保方式。后来为规避政府担保无法律效力的问题，又采取了通过人大决议把平台融资后的还款付息计划列入财政预算来提供担保的方式，但人大也不是经济实体，也不具备保证的条件。采取政府融资平台互保的方式由于平台间的关联关系，在融资平台融资规模大量增加的情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍有所下降，也难以有效保证。同时由于政府投入大量的项目之间关系错综复杂，实际的用途与借款申请的用途可能出现差异，有的可能当成了项目资本金，有的甚至成了另一融资平台公司的注册资本等等，商业银行难以监控资金的实际流向。再者部分项目由于属于公益性质，难以有实际的现金流。
资金风险如此明显，为什么商业银行还扎堆投入呢?商业银行向政府融资平台发放贷款，在支持地方经济发展的同时，也与地方政府建立了较为密切的合作关系，换取了地方政府对银行在财税、投资等各个方面的支持。由于融资平台贷款数额大，期限长，风险短时期内不会暴露，银行从业人员也可以
获得高额收入。同时目前银行信贷管理体制都是条线管理，基层银行只是根据上级行的政策提供项目及相关分析，大额贷款都由其总行直接审批，虽然在一定程度上控制了风险，但基层行的贷款责任都有所减轻，即使出现了风险，基层银行也不负完全的责任。因此基层银行都有较强的贷款意愿。
从深层次看，商业银行并不怕巨额风险。由于商业银行本质上仍为国家所有，平台贷款数额巨大，一旦出现较大风险，就会涉及大部分银行，对整个国民经济产生重大影响，银行系统也会因为系统性风险的出现而面临危机。从历史经验看，国家必然会对银行采取注资、剥离不良资产等手段加以保护。从商业银行自身看，之所以能放心投入，并不是看地方财政收入的多少，更多的是看到近年来大中城市房地产发展迅猛，寄希望于项目完成后配套的土地价格上升和房地产开发成功带来的效益用于还款。从实际情况看，地方政府拥有大量土地，通过出售土地获取高额土地出让金，此种模式对于归还银行贷款保障程度还是比较高的。
但这种模式存在四个重大缺陷：一是受到监管政策和个别银行操作行为的影响极大。各商业银行按监管要求操作，信贷投入势必受到限制。如果贷款项目不能落实还款来源，将面临资金链断裂的危险。而目前融资平台的流动性主要由银行资金支撑。在银行资金集中到期还款或单家、数家银行资金收回的情况下，如其他银行资金不能及时跟进，大面积的银行贷款将出现风险。二是土地收入有可能与还款周期不一致，造成平台资产负债不匹配，出现流动性问题。土地的出让政府会考虑取得高价的时机，而还款期限并不因此而改变。往往出现地方政府拥有大量土地，而无力偿还银行贷款的情形。三是对房地产价格依赖很重。我们知道，房地产是周期性很强的行业，由于其资金密集型的特点，也极易出现泡沫，容易成为政府调控的对象。一旦进入下跌周期，政府融资平台贷款就会出现高估。特别是近期随着房地产价格过快上涨，国家开始采取一系列经济的、行政的、法律的强硬手段来加以控制，势必对房地产走势产生重大的影响。尤其是土地价格向下波动，可能造成平台贷款价值缩水，导致银行贷款风险暴露。从长期看，价格过高的状况一定会有改善，但由于房地产涉及方方面面的关系，短时期内价格大幅下跌可能性不是很大。四是政府换届因素。由于贷款期限较长，历经几届政府，尽管政府出具了还款承诺，但贷款到期能否按时偿，也将一定程度上取决于各届政府的还贷意愿。
关键词：基础设施建设 投融资 问题 对策
1.引言
沈阳城市基础设施建设投融资工作起步于1998年市建委组建城司，开启了城市基础设施建设投融资工作。随着政府投融资工作的发展，陆续成立了土地储备交易中心、地铁公司、五里河公司。2009年以来，为应对国际金融危机影响，市政府进一步加大了投融资工作力度，组建了基础产业集团、达锐投资公司等投融资平台。各政府投融资平台通过融资，有效地缓解了政府有限财力与经济发展需求之间的矛盾，有力地推动了城市基础设施建设。
2.存在问题
2.1平台规模小，融资能力弱
城市基础设施建设投融资平台虽然起步较早，平台数量也不少，但是平台的规模普遍较小，融资能力较弱。有的平台资产负债率高，已无继续融资能力;有的平台注册资本不实，运营能力较差;有的平台仅体现了“融资平台”功能，没有实现投资建设、资产运营、市场化运作、企业化管理的可持续发展运营模式。
2.2融资手段单一、运营机制不活
多数平台融资渠道不宽，主要采取土地抵押单一手段从银行融资。有的平台经营方式行政色彩浓，法人治理结构不完善，未能有机结合和有效放大各类国有资产、市场资源、运营活力不足。
2.3管理职责不够清晰、体系不够健全
目前政府城建投融资工作，部门管理职责不够清晰，管理体系不够健全，计划、融资、投资、建设、偿债各环节没有紧密衔接、有机结合，组织管理体系不够系统、完整、统一。存在管计划的不管融资、管融资的不管项目建设;有的融资资金不能马上使用、有的项目急需资金投入等问题。
3.对策建议
3.1建设政府城建投融资一体化管理体系
建立职责清晰、管理科学的城市基础设施项目，建设投融资管理体系，实行政府城市基础设施建设投融资项目计划、投融资、建设、运营（维护）、债务偿还一体化管理。在市城建项目计划部门统一管理下，将纳入市政府年度投融资计划的城市基础设施建设投融资项目，按职责分工落实到项目主管部门和政府投融资平台，由政府投融资平台具体组织实施。市城建项目计划部门负责城市基础设施建设项目投融资计划执行的综合协调和政府投融资平台的统一管理。发改委、国资委、财政局、国土局、监察局、审计局等政府相关部门按照各自职能积极支持做好城市基础建设投融资工作，切实加强监督管理。
3.1.1编制投融资计划。市城建项目计划部门根据市政府确定的城建五年规划、年度城建计划及投融资管理的要求，统筹考虑城建债务规模和政府投融资平台的融资能力，编制年度城建项目投融资计划，确定项目主要部门和投融资平台，经主管副市长审定，纳入政府年度投融资计划，报市政府审批后下达执行。
3.1.2落实项目融资。项目主管部门会同政府投融资平台确定项目融资方式，按照融资要求包装项目，完备立项、审批等融资主体，负责落实项目融资。
3.1.3实施项目建设。政府投融资平台作为项目建设的法人主体，负责按照项目建设相关要求和管理制度实施项目建设。项目主管部门负责对项目建设进行协调、指导、监督和管理。
3.1.4项目的运营管理。项目建成后，按“谁投资、谁拥有”的原则，对符合条件的投融资项目资产由投融资平台持有，并负责管理和运营（维护），对需专业部门维护的项目，投融资平台负责与维护部门签订委托协议。项目主管部门要按照相应的运营管理要求进行监督管理。需要移交的投融资项目要落实资产管理责任和运营管理责任。国资部门和财政部门对投融资项目要及时审核决算、纳入资产管理，履行资产监管责任。
3.1.5融资项目债务偿还。政府投融资平台是融资项目债务的偿还主体。市城建项目计划部门在编制城建项目投融资计划时，要会同项目主管部门和政府投融资平台及相关部门制定偿债方案，落实偿债责任，明确偿债资金来源，按分类管理原则纳入政府相关计划和预算管理。项目主管部门要协调相关偿债责任部门和单位及时落实偿债资金，政府投融资平台要按照政府债务管理的相关规定，认真执行偿债计划，按时足额偿还债务。
3.1.6加强投融资工作管理考核。要建立城市基础设施建设投融资工作考核管理制度。制定投融资工作目标考核和奖励政策，形成薪酬体系与投融资工作目标、经营业绩挂钩的投融资管理考核机制。
3.2实现政府城建投融资项目分类运作模式
政府投融资平台按照不同项目的特点，分别建立并完善城市基础设施建设项目投融资运作模式。
3.2.1非经营性项目的运作模式。非经营性项目主要包括敞开式道路、桥梁、城市公共绿化、污水收集管网及其他不收费的城市公益设施等项目。此类项目特点是建设和经营过程无现金流，只有投入，难以按照市场化的方式进行建设和经营。对于这类项目，政府主要采取注入项目资本金、捆绑土地、捆绑经营性项目方式支持，实现预期现金流和债务的平衡。政府投融资平台运用银行贷款、发行企业债等方式筹集建设资金，主要用土地收益和经营性项目收入偿还债务。
3.2.2准经营性项目的运作模式。准经营性项目主要包括供水管网，集中输气和供热管网、地铁等项目。此类项目的特点是提品和服务的前提条件下要形成网络化，投资巨大，建设周期长。对于这类项目，政府主要采取赋予项目经营权和特许经营权、捆绑与项目相关联的广告和停车场经营权、贷款贴息等方式支持，实现预期现金流和债务的平衡。政府投融资平台运用信托融资、银行贷款、吸引社会资本投入等方式筹集建设资金，主要用项目经营收入和捆绑的经营性项目收入偿还债务。
3.2.3经营性项目的运作模式。经营性项目主要包括收费公路、供水供热的源头设施及其他收费的城市公共设施等项目。此类项目的特点是供给弹性弱、具有规模经济效应，基本能够实现现金流和债务的平衡。对于这类项目，政府主要采取赋予项目经营权和特许经营权、贷款贴息补助等方式支持。政府投融资平台运用银行贷款、信托租赁、BOT等方式筹集建设资金，主要用项目本身的经营收入偿还债务。
3.3加大政府对投融资平台的支持力度
政府的发改、财政、国资、土地、建委、工商等相关部门要加大对投融资平台的支持力度，保障城市基础设施建设投融资工作的深入开展。
3.3.1增加投融资平台优良资产。第一，充分整合利用政府各类资产和资源、股权和债权，安装业务领域，增加投融资平台可利用的优良资产。第二，将符合相关规定的投融资平台投资建设形成的资产，由投融资平台持有。第三，通过对现有投融资平台进行改革重组，剥离不良资产，提高资产有效利用率。
3.3.2赋予土地整理开发职能。政府投融资平台可作为政府储备地块基础设施配套工程的实施主体，按照市政府确定的土地储备计划进行土地整理开发。
3.3.3加大政府资金的投入力度。第一，对政府投融资平台投资建设的符合条件的政府投融资项目，及时足额注入项目资本金。第二，将国债资金、地债资金、上级专项资金、市本级建设资金等政府性资金，经投融资平台直接投入到符合规定的政府投融资项目。第三，对经营性和准经营性项目，根据相关条件按一定年限、一定比例给予贷款项目贴息或补助。
3.3.4赋予项目经营权和特许经营权。第一，将符合规定的投融资项目的经营权赋予投融资平台。第二，将符合规定的与政府投融资项目相关联的广告、可经营的相关设施、停车场等经营权赋予投融资平台。第三，将符合规定的与政府投融资项目相关联的城市供水、污水处理等特许经营权赋予相应的投融资平台。
3.3.5运用政府采购方式。将符合相关规定的政府投融资项目作为标的，政府以分期付款的方式与政府投融资平台签订政府采购合同，形成政府投融资平台稳定的预期收益，用于筹集项目建设资金。
3.4进一步明确政府投融资平台职能
政府投融资平台是城市基础设施建设投融资项目的投融资、建设、运营和债务偿还的主体，按照职能定位，加强自身建设，完善功能，通过实施资产经营资本运作以及利用政府授予的特许经营权等方式，对城建资源、资产进行整合和优化配置，灵活运用金融工具和社会资金，多渠道筹措基础设施项目建设资金，完成国有资产保值增值，实现投融资项目一体化运作管理要求。
3.5加强对政府投融资的风险控制和监督管理
第一，市城建项目计划部门要按照国家相关规定，与财政部门配合，合理控制城建债务规模，落实偿债计划，防范政府债务风险。第二，国资和财政部门要加强对投融资平台资产和资金的监管。依据相关法律规定，完善融资资金和资产的监管措施，跟踪项目资金使用，确保资金使用的安全、合法、合理。第三，审计和监察部门要加强对投融资平台及政府投融资项目的审计监督。
参考文献：
[1]强青军.市政基础设施投融资企业面临的问题与对策研究―以西安基投总公司为例[J].建筑经济.2008（11）.
关键词：投融资平台公司；债务风险；市场化
一、引言
地方政府融资平台是由地方政府及相关机构以财政注资或土地、股权等资产注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原经济区这一国家战略中占据重要位置。随着中原经济区和新型城镇化建设的深入推进，河南省地方政府需要大量资金予以支持，融资问题日益严峻。
过去十年间，河南省级融资平台有序发展保证了重大建设项目的顺利推进，为中原经济区建设发挥了积极的作用，然而其发展中也存在着诸多亟待解决的问题。本文在中原经济区建设背景下，对河南省级地方政府投融资平台的发展现状、存在问题等进行分析，在此基础上，提出了若干发展建议。
二、河南省级地方政府投融资平台发展现状及问题分析
（一）发展现状
1.河南省级融资平台的职能规划：省级平台要坚持公益性、指导性和发展性，投资范围有五个方面，其一是跨区域基础设施和产业建设，涉及交通、能源、水利、环保等诸多领域；其二是产业结构调整，农业产业化和公司改制重组；其三是科技进步和自主创新；其四是运用市场化的方法推进公益性事业的发展，涉及文化、教育、卫生设施及经济适用房等诸多领域；其五是对市、县的政策性中小企业担保公司进行增信和再担保。
2.河南省级融资平台的规模：河南现有省级平台十余家，规模较大的有省投资集团、省交司、省国控公司、省农开公司、省铁司、省文司、省水司、省直属行政事业单位国有资产管理中心、省国土资源开发投资管理中心、省民航发展投资有限公司。其中，投资集团属于综合性投资公司，投资涉及电力、金融、水泥、造纸、交通、房地产等行业。其他公司是省级专业投资公司。这些融资平台公司主要从事相关领域的投融资活动。省级平台是融资河南省融资大户，2013年河南省金融工作专项方案中要求新增融资达到5200亿元，其中省级平台融资要达到1000亿元，占到全省目标的19.2%。
3.河南省级融资平台的融资渠道：近几年，河南省级地方政府融资平台公司资产负债率较高。2011年规模排名前十的省级平台中，资产负债率平均达67.13%，而省投资集团、省交司、省国控公司的这一比率超过了70%。在这些债务中，银行贷款占了大部分。虽然这些平台在资金融通的渠道拓宽上进行了不断的摸索，出现了股票、债券、信托、金融租赁以及BT、BOT等诸多融资方式，但是这些渠道所获得的资金量少，银行贷款仍然是获得资金的主要渠道。
从河南省的2012年度省级投融资公司投融资目标统计表中我们可以知道，除了河南铁路投资有限责任公司和河南省民航发展投资有限公司没有银行贷款外，其他八家公司贷款额达到395.96亿元，占总融资额620.392亿元的63.8%。而债券融资、信托融资、金融租赁融资、BT和BOT等其他方式融资分别占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融资额为零。
（二）存在问题
1.注册资本不到位。河南省级平台注册资金主要由财政资金和相关国有资产股权构成，注册资本不到位的情况较普遍。2010 年河南省审计厅对省文司、铁司等五家融资平台公司进行了专项审计调查。结果表明，到2010 年4 月末，这几家公司注册资金缺口87.25 亿元，占总注册资本的70.1%。
此外，一些平台公司在贷款或者借款到位后抽出部分注册资本金。还有一些平台将公益性资产注入，比如公园、学校、城市道路等。这些公益性资产并不会产生现金流，注入的目的是为了扩充资本，从而更好的融资。注册资本不到位给投融资平台的发展带来了负面影响，不利于平台信用建设，使融资成本增加，效率下降。
2.还款来源过分依赖财政且没有保障。当前，财政补贴、土地出让收入以及项目收益是河南省级投融资平台的三种还款来源。土地出让收入和项目收益容易受国家相关政策的影响而发生变化，例如房地产市场调控，一些项目收费权取缔等。关于房地产市场调控政策，最近的就是2015年3月1日开始实施的不动产登记制度。各个地方在房地产市场调控上也有相应的政策。这些政策势必会影响土地出让收入，使相应的还款来源不稳定。而省级投融资平台所投资的项目一般期限比较长，短期内难以收回成本，不能归还到期债务；所投资项目的收益一般不高，通过项目收益来偿还债务具有一定的难度。
地方政府一般会为平台的贷款提供隐性担保，即当平台不能够按期归还贷款时，政府会出面干涉，成为债务的偿还人，提供财政支持。最终，还款来源会过分依赖财政。由于《担保法》规定国家机关不能够作为保证人，这就意味着地方政府为融资平台提供的担保并没有法律效力，地方政府可以不履行担保责任，也就是说融资平台依靠政府财政来归还债务并没有保障。不仅在法律层面上是这样的，现实情况也是如此，地方政府的财政收入有限，以2013年河南省财政收支为例，财政收入3686.81亿元，支出5582.31亿元，其中的缺口很大，依靠财政完全兜底并不现实。
3.平台行政化倾向明显。地方政府融资多以政府资金管理部门为主，政府一般是平台的幕后担保人。河南省级融资平台公司股份中，国有股份独大，使董事会难以实现制衡和监督功能。平台公司高层通常由当局来委派，他们并不是职业经理人，缺乏市场经营管理的经验。公司很多决策更多的是政府行为而不是一般意义上的市场行为。此外，很多平台公司没有设立完善的法人治理结构，比如缺少董事会。省投资集团、省航司、省国控公司、省农开公司和省文司设立了董事会，其他的省级平台公司缺少董事会，没有形成有效的权力制衡机制。
三、本文结论和政策建议
（一）结论
河南省级地方政府投融资平台在取得长足的发展的同时也面临诸多的问题。在现阶段，一些政策文件相继颁布施行，例如43号文，以及2015年1月1日起实施的新《预算法》，都赋予了地方政府有限的发债权，提出经国务院批准，省一级政府能够适度举借债务，在限额内发行政府债券，用来筹集预算中必需的建设用资金。同时要求政府与公司分清责任，公司债务由公司承担，政府不得为其提供担保和偿还债务，政府也不能够通过公司来举借债务。政府与社会资本合作的，按商定的规则依法承担有关责任。
随着这些政策文件颁布施行，河南省有望不久通过发行政府债券来进行融资。这能够有效缓解融资压力。但是现在仍然处于过渡期，以后即使政府可以发行债券来融资，额度仍有所限制，省级地方政府融资平台在项目融资方面地位依然重要。平台为政府项目融资的职能会逐步剥离，为此，平台需要进行市场化的改革，在现有的过渡期内，这些融资平台应该借助这个机遇发展自己，力图建立系统高效的投融资机制。
（二）政策建议
中原经济区建设所需资金庞大，而河南省级地方政府投融资平台又面临诸多问题，在上述背景下，如何创新发展投融资平台，关系重大。文章认为，应该从如下几个方面来努力：
一是坚持政府主导、市场运作。一般地，对于一个项目来说，政府看重的是项目的社会效益，而市场看重的是项目的经济效益。但是，政府和市场并不是彼此分离的，应该秉着利益共享、风险共担的原则，一起建设基础设施，提供公共服务。市场是一只无形的手，应该充分发挥市场的资源配置作用。为此，政府应该转变职能，不能够包揽一切，让融资平台能够市场化运作。这样的话，政府和市场可以相互制衡，既可以提高市场主体参与的积极性，又能够减轻政府的财政压力。
根据河南省社会发展的需要，制定合理的项目投资计划，既能够满足政府的政策意愿，又要按市场规律办事，以求降低融资成本，防范潜在的风险。在风险得到控制的情况下期望获得更大收益，让平台得到持续发展。
二是投资主体多元化，经营管理市场化。对于省级投融资平台所投资的项目进行简单的分类，有产生经济效益和不产生经济效益两种。其中，产生经济效益的项目有商业性项目和准公益性项目两种。前者包括节能减排、高速公路、电力、电网、通讯、铁路、港口、机场等，这些项目有一定的盈利能力。后者盈利能力较弱，包括教育、科学文化、医疗，城市供水、供热、供气，垃圾处理、公交、保障房等。不产生经济效益的项目一般是公益性项目，包括城市道路、桥梁、环境治理、生态建设、农林水利等。对于产生经济效益的项目可以引进社会资本来进行投资，并且制定相应的政策来保障社会资本的合法权益。不产生经济效益的项目由于对社会资本不具有吸引力，政府仍然是投资主体。
地方政府可以是这些平台资产的所有者，然而平台的经营管理权应该独立出来。即平台所有权和经营权应该相互分离，政府与平台公司可以是委托的关系。政府不能够过多干预平台公司的运营以及内部机制，包括决策制定、管理人员的确定。平台公司应该依照市场化的要求独立自主经营，不断提升竞争力。
三是建立风险防范和控制机制。首先，严格监管平台的银行贷款行为。加强各银行的贷款审批制度，加强总行对“仍按平台管理类”贷款的集中审批和管理。在流程上做到贷款的前、中、后期的全面监管。
其次，对于平台债务规模进行管理，规范平台公司的举债行为，不断清理其债务。切实做好平台债务清算核实工作，摸清债务底数，把握整体规模。
此外，地方政府投融资平台应该构建风险预警系统。对于债务风险来说，可以设立一系列风险指标，如负债率、长短期偿债率等，来反映平台的债务情况，并进行动态监测，判断和分析，及时拟定风险解决办法，最大限度的控制平台债务风险。
四是整合国有资产，提升融资平台经济实力、核心竞争力。河南省部分省级融资平台规模小，实力弱，缺少竞争力。为此，第一，要整合地方国有资产，将流动性强的优质国有资产注入地方政府融资平台。例如，可以将一些优质矿产资源配置到省国土资源开发投资管理中心。第二，尽快充实注册资本，盘活现有资产，吸收社会资本。投资项目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社会资本参与的资金融通模式。为稳定有序地发展混合所有制，省级地方政府融资平台可以作为社会资本参与进来的混合所有制改革的试点。第三，加快省级平台公司的股份制改革，允许社会资本参股，鼓励有条件的平台公司整体上市或者参股企业上市，从而在股票市场上融入所需资金。第四，完善平台公司的治理机制，采用市场化运作，提高现有资产的使用效率。对现有的平台公司进行整合，使其具备一定的规模化。（作者单位：河南工业大学经济贸易学院）
参考文献：
[1] 潘亚岚，徐欢萍.城镇化过程中的地方政府融资.杭州电子科技大学学报[J].201408.
[2] 蒋志芬，付淑换.地方政府融资平台的风险防范与规范发展.金融教学与研究[J].2014 03.
[3] 时朝霞.城镇化建设中的地方政府融资平台风险管理研究.内蒙古金融研究[J].201405.
