时间：2023-08-31 16:08:49
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇投融资管理制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
地方政府投融资平台作为一个以政府为主导的前提下成立的为了进行城市基础设施投资建设等相关经营以达到融资标准的平台公司为完善地区基础设施建设做出了巨大的贡献[1]。但是，由于投融资平台政府性质和市场化的双重属性，地方政府投融资平台在进行基础设施等相关投资建设的过程中凭借其政府属性从商业银行等多种渠道大规模举债造成了严重的地方政府的债务风险。当前，我国经济新常态化的程度不断向纵深方向迈进，地方政府负债已经成为制约我国经济平稳健康发展的主要影响因素之一。面对复杂的国内外经济环境，对我国债务规模以及负债率进行管控成为规避系统性金融风险以及促进我国地方政府经济稳健发展的关键[2]。地方政府投融资平台的大规模贷款作为地方债务的主要形成原因，基于市场化企业运转的要求，促进地方政府投融资平台转型成为规避经营管理风险和缓解地方债务风险的关键举措。
面对经济新常态的时代背景下我国各个方面都在不断向纵深方向改革，促进地方政府投融资平台的市场化转型成为其发展的必然要求。基于此，本文首先对当前我国地方政府投融资平台运行过程中存在的问题进行分析；其次，基于经济新常态的时代背景对促进地方政府投融资平台转型的必要性进行分析；最后，对如何在促进地方政府投融资平台转型的同时规避由此带来的风险提出政策建议。
一、地方政府投融资平台存在的问题
地方政府投融资平台在进行经济和基础设施建设过程中为了解决当期建设的资金短缺问题，通过商业贷款等方式对未来的资金进行提前预支，因此给地方政府未来发展带来一定的财政负担。地方政府投融资平台存在的问题主要体现在以下两个方面：
（一）大规模举债导致地方政府债务风险攀升。根据我国社会发展的实际情况，一般情况下，省级政府一般不参与具体的地方政府的基础设施建设、市政建设以及相关的投资。当前，随着我国城镇化进程不断向纵深方向发展，我国市级政府单位以及县级政府的市政建设需求不断增加，地方政府投融资平台承担了当地基础设施建设的大部分任务[3]。一方面，市级政府为了更好地推进当地经济建设，吸引外商投资，增加就业和经济发展，需要进一步推进当地基础设施建设，为了解决由于建设导致的资金缺口问题需增加债务规模，导致了给市级政府债务规模的增加。另一方面，虽然县级政府相较于市级政府其市政建设的压力较小，但是，局限于县级所辖地区范围，其经济发展能力以及工业发展水平将对落后，这就导致了县级政府的财政收入较少，从而增加了县级政府的财政压力，为了进一步发展当地经济，满足城镇化进程需求，往往需要通过贷款满足资金需求[4]。
（二）地方政府投融资平台投资的投资风险较大。随着经济新常态不断向纵深方向的延伸，地区产业结构的调整以及实体经济的转型，我国地方政府投融资平台所参与的投资项目不断增多，这就要求进行规模贷款。一方面，由于地方政府缺少一套涵括投融资平台经营管理制度、执行准则、考评标准在内的系统科学的管理体系，在一定程度上导致了我国地方政府投融资平台的风险加大。另一方面，由于我国地方政府投融资平台所投资的项目一般都是基于为民众提供便利所进行的基础设施建设投资以及城市交通建设等相关的公益性投资项目，投资回报周期较长且投资规模较大，在一定程度上增加了其债务风险[5]。
二、促进地方政府投融资平台转型的必要性
为了解决当前我国地方政府投融资平台在运转过程中由于经济管理不规范和大规模举债带来的风险问题，促进地方政府投融资平台转型成为平台稳健发展的必然要求，促进平台平稳转型的必要性主要体现在以下两个方面：
（一）深入推进供给侧结构性改革的必然要求。转变当前我国地方政府投融资平台的经营管理模式是促进其平台持续发展的有效举措。一直以来地方投融资平台凭借其特有的政府公信力，通过多种渠道贷款获得投资资金，通过基础设施建设以及相关市政建设为我国三大产业的发展提供了良好的基础。但是，随着我国经济新常态不断向纵深方向发展，由政府主导型的投资模式导致其市场与政府之间的关系不能够做到很好的厘清。一方面政府主导的投资模式导致政府需要不断的增加资金投入，导致地方政府财政压力较大。另一方面，政府主导的投资模式往往不是以盈利为唯一的投资目标，也就导致了其投资规模大，但是投资周期长和投资回报率低的现象存在[6]。
（二）规避地方政府债务潜在风险的必然要求。由于融资平台的完善、地方产业结构的调整以及地产行业的发展，地方政府财政过多的依赖于融资和土地财政，这就导致融资环节出现问题必然引发地方金融财政风险的发生，据相关数据表明，地方政府债务的主要来源是银行贷款，其中商业银行的贷款占主要部分，如果商业银行出于规避信贷风险的视角出发，对投融资平台的信贷业务进行有限度的审批则会影响地区基础设施的建设。由此可见，通过市场化的手段促进投融资平台的转型对规避地方政府债务潜在风险具有重要意义[7]。
2006年6月，财政部、中国人民银行联合下发《中央国库现金管理暂行办法》的通知，拉开了我国财政推行现代国库现金管理制度的序幕，中央国库率先在全国范围内尝试现金管理制度上的变革。
然而，从目前来看，在操作规模与频率上，中央国库现金管理仍然属于试验类型，还没有实现国库现金管理安全性、流动性与收益性的整体目标。全国国库现金余额总量上升趋势没有改变，截止2009年10月，我国存放在中央银行金库的国库现金达到了30302.04亿元。按照2008年地方财政收入占全国财政收入的比重45％来测算，目前地方国库现金总量在1.3万亿以上。与此同时，国家还有6万多亿的国债，国库现金高企与高额国债并存凸显了政府现金管理效率低下。
中央在加大国库现金管理力度的同时，地方也迫切推行国库现金管理制度提高国库现金管理效率。尽管近年来的中央国库现金运作为我国深化中央特别是开展地方国库现金管理提供了宝贵的经验。然而，与其它财政管理制度不同，地方国库现金管理涉及较少的财政业务，而更多的是现代资金的市场投融资制度。而且地方与中央在国库现金规模与面临的市场环境等方面都存在差异，这就需要理顺地方国库现金管理制度改革的重点与关键问题。
改革的重点：一个前提、两个基础
国库收支涉及财政收支方方面面。国库现金管理制度的实施需要考虑的问题也就极为复杂，不仅需要分析国库现金收支的特性及预测方法、也要关注财政税收及相关经济政策可能对国库现金的影响，地方政府还需要考虑地方财政收支对国库现金管理的需求，等等。结合我国目前正在探讨推行地方国库现金管理制度改革的现实，地方国库现金管理制度改革的重点需要把握一个前提和两个基础。
首先，国库最优库底现金设置是地方国库现金管理制度改革的前提。
现代国库现金管理制度改革的目标是降低闲置国库现金时间价值损失及提高财政资金使用效率。政府通过实施国库现金管理，将央行国库账户的国库现金稳定在最优水平，满足财政国库日常支出需求。闲置国库现金投向货币市场进行投资运作，实现国库现金余额最优化和投资收益最大化。
由此可见，不管是闲置国库现金投资或者现金赤字融资操作，都必须依赖于国库最优库底现金的准确设置，以此保证国库库底现金能够满足财政支出需求，同时又不造成现金闲置。国库最优库底现金的测算自然也就成为了地方国库现金管理制度改革的前提。
然而，我国各级地方政府国库现金收支并不相同，相对富裕的省级政府国库现金余额在几百亿以上，地级市国库现金余额在几十亿或者百亿，而县级政府则往往就是几亿或者十几亿。因而，地方政府国库最优库底现金的测算就必须结合本级政府的财政收支、经济发展水平及国库现金收支可测性等综合因素确定。
其次，地方国库现金管理制度改革将倒逼地方债务发行的基础性制度。
国库现金管理制度一个重要内容就是通过短期现金投融资确保央行国库库底现金余额稳定在最优水平。
国库现金需要短期融资的情况有两种：一是没有闲置国库现金，即国库现金发生季节性的短期赤字；二是闲置国库现金已经用于货币市场投资，但国库现金短期融资成本低于闲置国库现金当时的投资收益水平，从而短期融资弥补央行国库账户的国库现金缺口比出售闲置国库现金投资的资产更有利。
西方发达市场经济国家一般将发行国库现金管理券弥补国库现金赤字作为一项常规事务。我国《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”尽管2009年国务院批准由财政部代地方政府发行2000亿元债券，但地方政府仍然不能自行发债。这就限制了地方国库现金管理制度的深入开展，地方政府只能实行闲置国库现金投资，但却没有通过债务为现金季节性赤字融资的制度，这不仅导致国库现金管理的低效率，还可能导致地方政府短期国库现金波动而出现的支付违约风险。因而，地方国库现金管理制度改革将倒逼地方债务发行的基础性制度。
再次，公共投资平台的建立是地方国库现金管理效率最大化的重要基础。
我国各级地方政府闲置国库现金余额并不相同，这就造成各地对闲置国库现金投资的需求差异。闲置国库现金数量较少的政府可能会发现投资运作的收益还不足以弥补由于投资而额外增加的投资运作机构设置和人员支出等成本；国库现金余额较高的政府部门则具备雄厚的资金实力设立专门的投资机构，从而获取较高投资收益。这就显示出各级政府之间协调配合的必要性。
对此，发达市场经济国家往往通过建立公共投资机构解决这个问题。按照1995年的调查发现，美国共有15000个地方政府参加了州管理的公共投资机构。地方政府可以将闲置国库现金交给公共投资机构。公共投资机构将按照国库现金安全性、流动性、收益性原则进行投资。公共投资机构可以实现专业的投资，获取相对较高的国库现金投资收益，为地方政府提供小额闲置国库现金投资运作的机会。当然，有些政府可能会选择资本市场上的机构投资者，但是这种方式具有很大的风险从而被很多国家所禁止。因而公共投资平台的建立是地方国库现金管理效率最大化的重要基础。
改革的关键：区域风险管理
相比中央政府而言，地方政府带有明显的区域特性，导致国库现金投融资的差异；而同一个国家实行统一的货币，国库现金具有非区域化的货币特征。地方国库现金操作的差别化可能通过货币传导到社会诸多方面，因而地方国库现金管理更应该关注这种区域特征所带来的区域风险。在美国等发达国家都曾经由于地方政府国库现金操作而产生一些负面因素。
首先，地方政府非正式现金管理制度可能影响现代国库现金管理操作。
尽管我国地方政府还没有推行国库现金管理，但地方政府现金管理的经验却并不缺乏。在1980年代，我国实行财政包干制，地方财政特别是富裕省份财政部门为了少上缴而对增收的管理可以说是费尽心思。有些政府将增收变相作为减税给企业让利，“藏富于企业”，反过来促进当地企业的发展，从而增加未来当地的经济税收自生能力。有些政府将增收的资金存放在预算外专户而获取商业银行支付的利息收益。最为主要的是这些商业银行往往不是通过市场行为获得政府资金的存款。这些非正式的政府现金管理制度曾经盛行于地方政府，也导致地方政府现金出现较大的风险问题。
分税制以来，财政收支管理出现了很大变化。特别是部门预算、国库集中收付改革已经在地方政府全面推行，预算收支执行主要经由国库主导的制度逐步确立。此时推行地方国库现金管理制度改革，闲置国库现金将转入商业银行主导的货币市场，国库
现金的监控也将发生转变。1980年代以来传统的地方政府现金管理经验或许影响地方国库现金管理人员。因而必须在借鉴已有现金管理经验基础上，制定规范的现金管理制度，通过公开招标、信息等形式规范地方国库现金运作管理。
其次，地方政府国库现金管理可能加深区域分割。
地方国库现金管理将闲置国库现金从地方国库转入货币市场。然而，闲置国库现金应考虑在开放环境中购买具有较高收益的国债还是应该将其作为当地商业银行存款而取得利息收入?
就闲置国库现金而言，政府在开放环境下用它购买外国或者其它地区高安全性高收益短期债券等资产组合所获得的收益将高于作为存款获得的收益；但这对当地商业银行来说却少了一个大客户，银行存款储蓄额也因此受到影响，商业银行的信贷数量就会减少；相反的，如果考虑到储蓄将转换成投资，那么政府将闲置国库现金放在当地的商业银行将增加商业银行的货币储备，并因此增加信贷能力。由于投资的支出乘数作用而促进当地经济的发展，反过来促进当地的税收提高，从而国库现金获得的利息与增加的税收之和的综合收益将可能高于用国库现金购买短期债券的收益。
地方政府推行国库现金管理，可能导致各地方政府倾向于将资金存放在当地商业银行，地方财政收支的巨大差异将促使各地商业银行的发展更加不平衡，金融发展的区域差距可能扩大。
第三，地方政府国库现金可能增加系统性风险。
这可以从美国的例子得到一定的启示。1990年代的10年间，美国许多州和地方政府将闲置国库现金投资在州政府公共投资机构或者自行投资，由于投资不慎导致了巨大的资金损失。最为严重的损失是美国Orange地方政府投资池(Orange County Investment Pool，OCIP)。该机构的闲置资金投资损失达到了16.9亿美元，占总损失的57％。Orange州地方政府投资池的投资问题直接影响了Texas州地方政府公共资金的机构投资――Textpool。1994年Texas州地方政府从Textpool提取了3亿美元。紧接着下一周，地方政府提取了将近22亿美元的资金，占Textpool资金余额的59％。为了满足临时大量挤兑造成的现金流支出，Texas州政府购买了TextPool证券。这个行为直接导致了Texas州损失5500至9700万美元，也对银行体系和货币市场稳定性造成了负面影响。
改革的动力：现金管理效率的提升
尽管地方国库现金管理会面临一些风险，但只要通过制度安排约束与规范，就能将风险降到最低水平，提升国库现金管理效率。
地方政府可以借鉴目前中央国库现金管理的做法，要求国库现金接受方提供足额的国债质押，以此保证国库现金安全，同时出台政策限制国库现金投资方向，禁止国库现金进入高风险领域；此外，加强监管将是最为重要的层面。各级政府要密切监视国库现金投融资管理。
一、引言
城市交通既具有社会公益性，又有市场经济特性，建设运营可以由政府直接提供，也可以采取市场化投融资模式提供。目前国内外城市交通建设投融资可以分为政府主导型投融资模式和市场化竞争型投融资模式两类。 政府主导投融资模式，即政府负责全部建设投资与运营补贴，指定机构负责城市轨道交通项目投资、建设、运营的具体执行。政府主导投融资模式的优点是可以在短时期内集中财力、物力和人力，加快城市交通项目的建设进程。 而政府主导投融资模式的缺点是政府财政压力较大，由于政府财力有限，导致融资能力不足，无法满足城市交通建设运营所需大量资金，资金使用效率低下，不利于提高投资效率。 市场化投融资模式是由企业在市场化规则下，采用商业贷款、发行股票、债券、产业投资基金等商业化融资手段，负责城市交通项目的融资、建设、开发、运营。市场化投融资模式的优点是可以通过吸引广泛的社会资金，减轻政府的财政压力，有利于城市交通运营企业完成市场化改制，转换企业经营机制，提高企业经营效率。
二、建设项目概况
十一五期间，上海市的市政建设方兴未艾，而上海城市投资建设开发总公司（以下称城投总公司）作为城市基础设施建设中的投资主力，在这一过程中发挥着巨大的作用。上海长江隧桥工程作为国家级基础设施建设项目，工程投资规模达到了126.16亿元。建设资金来源分为两部分，一是上海长江隧桥建设发展有限公司资本金50 亿，按公司章程约定由上海城市建设投资开发总公司与上海公路建设总公司分别按60%、40% 的比例出资；另一部分是以该项目专营权合同中市政局授于的A14（长江隧桥高速公路）的收费经营权作质押，向以中国工商银行股份有限公司上海市分行为牵头行的银团融资76.16 亿。国有投资主体决定了项目公司在资金筹集、资金使用、资金监管、会计核算（对公路隧桥等建设工程的计价）等多方面管理上的规范性。本文对上海长江隧桥工程财务管理体系建设进行探讨。
三、建设资金筹措思路
如何以尽可能低的融资成本筹措到足够数量的资金，保证工程建设的正常进行，是重大市政工程建设中财务管理工作面临的首要问题。上海作为全国的经济发达地区，在市政建设的资金来源方面呈现多样化，即既有财政渠道投入，又有建设、移交、营运（BOT）模式下的以法人投资和市场融资相结合的资金筹措方式。经过实践证明，在市场化机制的条件下，运用BOT 方式的项目公司在控制融资成本（进而控制工程造价）时具有更大的主动性和灵活性。
在长江隧桥项目的资金筹措方案中，项目公司坚持以市场化原则来制定融资方案，坚持以市场化原则来选择融资机构，进而争取到有利的融资条件，为达到较大幅度节约资金成本目的（与批准概算比较）打下了坚实的基础，进而为控制总的工程造价创造了良好的环境。
实践过程中，经过充分体现市场原则的艰苦谈判，以工商银行股份有限公司上海市分行和国家开发银行为首的银团，同意为上海长江隧桥项目提供先商业票据贴现、再项目周转贷款、后项目贷款的结构化融资方案，这一优化结构融资解决方案对长江隧桥项目在建设期中抵御利率上涨风险、控制融资成本（进而控制工程造价）起到了积极作用。之后，公司又成功的引入中国太平洋保险资产管理公司的资金参加工程建设，使项目建设资金来源呈多元化，期限上长短结合，结构稳定。
在建设资金筹集过程中，股东单位的大力支持是高质量完成市政建设项目融资工作的重要因素，这种支持主要体现在以下两个方面：一是股东资本金的及时足额到位。这即推迟了债权性资金的发生时间，从而推迟借款利息的发生，又能满足项目建设资金的提款条件，形成现实的提款权，还能使项目公司的融资环境更趋良好（各类财务指标趋向良好），为建设项目在进行融资谈判时争取到较有利的地位。同时能使项目公司在建设初期有较充裕的时间来熟悉当时的资金市场，从容确定融资目标，优化融资方案。二是股东单位融资资源的支撑。充分依靠股东单位已经形成的融资资源。在融资谈判中争取尽可能优惠的融资条件，为以后控制资金成本打下坚实的基础。
四、建设资金使用管理
公路（遂桥）等市政工程建设具有工程投资大（数十亿至百多亿）、建设周期较长（数年），参加建设单位多、协调范围广等特点，如何在较长的建设周期中既要保证建设资金的安全，又要提高建设资金的利用效率，从而保证工程建设的正常推进，是财务管理面临的另一个重要问题。在实践工作中项目公司管理制度建设和制度执行力是处理这一问题的两个重要方面。
首先，要建立适合不同项目特点的规章制度及流程。在构建制度体系过程中，要充分考虑项目在建设规模、参与单位、建设周期等要素，兼顾程序与效率，在财务审批权限、全面预算制度、验工计价流程、工程款支付流程、合同审批制度等方面，要建立起完善的管理制度，并辅以健全的内部机构设置，形成严密的内部控制机制，使资金的流动有章可依，有矩可循，安全高效。2006 年公司结合工程建设和管理的实际需求，有针对性地建立、健全了《上海长江隧桥建设发展有限公司关于落实“三重一大”制度的实施办法》《上海长江隧桥工程招投标管理实施细则》《上海长江隧桥建设发展有限公司合同管理暂行规定》《上海长江隧桥建设发展有限公司合同经济审批流程》《工程建设资金监管办法》《全面预算管理制度》《上海长江隧桥工程科研管理办法》等规章制度，为项目建设的内部管理提供了制度上的保证。
其次，要持之以恒的使各类管理制度发挥应有的作用。要充分体现管理制度在项目公司运行中的刚性作用，古语说：从善如登，从恶如崩，有了良好的制度，还必须坚持不懈的予以执行并及时总结完善，这样才能使规章制度真正发挥应有的作用，达到管理所预期的目的。自公司成立来，长江隧桥公司大力推进各类制度建设、会计基础工作达标A级、资金每周报告制度等一系列工作，在内部控制机制执行上，具体细化设置了六项财务管理重点工作业务流程并在工作中严格执行，即：管理费用报销业务流程、网上银行管理业务流程、会计核算业务流程、工程款支付流程、融资业务流程、工程资金监管业务流程。
正是在制度建设和执行的监督上所作的努力，使得整个项目的建设资金的使用效率和安全性得到了保障，极大提升了长江隧桥公司的管理水，充分发挥内部控制的监督作用。
五、建设资金监督程序
为保证重大工程按计划目标推进，项目公司不但要筹措足够数量的低成本建设资金，而且要建立完备的内控制度来规范建设资金的用途和流向，还需要对资金在进入总承包单位后的流向有所掌握和控制，这也成为近年来大型市政工程在建设资金管理中的方向。
上海长江隧桥工程在工程建设初期，就以超前的意识在建设资金监管使用方面做了有益的尝试。经过数年来的不断完善，已经形成了一整套行之有效的建设资金监管办法。其主要内容是由施工企业每月按时提交建设资金使用计划，监管银行根据施工合同和月度资金使用计划，对施工企业的资金流向进行监管并按照长江隧桥公司的要求每月编写资金监管报告，长江隧桥公司财务部门根据银行提交的监管报告，了解掌握建设资金的具体使用情况并作为进行资金筹集、预算调整等管理工作的重要依据。事实证明，对建设资金进行监督管理，对于保证重大市政工程建设的按计划推进、协调平衡建设过程中参与各方的合法权益起到了非常重要的作用。从企业管理层面上看是使项目建设资金管理水平得到了质的提升，从社会层面上看是为建设诚信社会（按合同约定承但权利义务）与和谐社会（及时支付各材料供应款和农民工薪酬）作出了贡献。2007 年长江隧桥财务部在以前工作的基础上，整理制定了“工程建设资金监管办法”，并在以后的工作中进一步补充完善。
六、建设项目会计核算
在公路（隧桥）等市政项目建设中全过程的、准确的、及时的对工程造价进行会计核算，既是财务管理（如安排建设资金、制定年度预算、控制投资等）的需要，也是为今后准确计量经营成果（通过折旧计入财务成果）和可能转发生的资产运作（政府回购、资产所有权转移等）提供第一手详尽基础数据。通过长江隧桥几年来核算工作的实践，在开始建立核算体系时必须充分注意以下问题：
一是要熟悉已经批准的项目概算内容。全面熟悉概算内容对设置会计科目及后续核算有很大帮助，一般会计科目的设置在大类上应与批准概算的内容尽可能保持一致，在此基础上，可以根据签定的具体经济合同设置明细科目进行明细核算，这样做在核算初期的工作量会比较大（财务人员熟悉概算需要一定的时间，而且要根据合同签定情况设置明细科目需要花费相当的人力物力），但在建设过程中的会计核算会清晰明了，这样不但满足了生产建设的需要，还能为外部的检查提供完整详实的会计资料。
在会计核算方面，长江隧桥工程的做法值得提倡，特别是明细科目的设置，基本保持与经济合同内容一致，使日常核算清晰，数据调用准确及时，对合同执行情况反映全面，使会计信息在管理工作中得到了有效利用。此外，对项目概算内容的熟悉还有助于财务人员在整个建设工程中协助有关部门对总投资进行控制。
二是要对待摊投资确定科学合理的的分配标准。目前，很多公路（隧桥）建设项目由于多种原因在审批立项时分为若干子项目，概算也是分别批准，有些项目公司还承但了两个以上市政项目的建设任务。如上海长江隧桥建设发展有限公司还将是崇启大桥投资者和沿江通道工程的的潜在建设者，为在项目竣工时尽可能准确的计量各项目（各类资产）的工程造价，就需要对共同发生的费用进行合理的分摊。而对共同费用分摊首先要确定分摊标准，在实际工作中按照已经完成的建筑安装工作量来分配共同费用是比较合理的。但在某些情况下（如分别立项的工程项目开竣工日期相差很大）和某些费用（如承但二个以上工程项目且开竣工时间不一致的融资成本分配，不但要考虑利息资本化的终止时间而且还需要在不同项目间分摊融资成本）的分配更需要从长计议，尽可能做到科学合理。
需要指出的是，建设工程会计核算对参与工作财务人员的业务素养提出了较特殊的要求，即不但要通晓普遍意义上的会计核算技术，还需要对市政工程建设过程的特点和规则（如验工计价，概算口径，融资环境等）有所了解，并在工作中加强学习，才能适应工程建设的需要，完成相应的工作。
七、工程竣工决算及审计
上海长江隧桥工程于2004 年12 月28 日正式开工,2009 年10 月31 日，工程通车并投入试运营，比交通部批复工期提前了9 个月。在之后的一年多时间里，本公司全力推进工程决算工作，并于2011年2 月完成该项工作，上海市审计局受国家审计署委托于2011 年2 月至5 月对本公司提交的项目竣工决算报告进行了全面审计，并于同年5 月31 日提交了审计报告及审计决定书。公司根据上述审计文件组织了整改，并于2011 年8 月份根据整改情况提交了整改报告，至此上海崇明越江通道工程（长江隧桥工程）审计工作圆满完成。2010 年竣工决算审计工程建设投资为115.71 亿元，与批准的初步设计概算126.16 亿元相比节约了投资10.45 亿元；与增加轨道交通调整概算132.00 亿元相比节约了投资16.29 亿元。2011 年12 月, 项目通过了交通运输部组织的工程峻工验收。在结算阶段的投资控制，通过预结算掌握工程各类合同的总费用；召开结算工作动员会议严肃纪律；成立结算领导小组和工作小组定期研究相关问题。另外，内部监督与外部审核相结合，项目建设过程中由上海市审计局进行跟踪审计，实行外部监督；对包干合同的合同价聘请专业机构事前审核。加强内部监督控制，特别是对所有工程款及费用的支付，工程部、计划合同部、财务部和办公室之间的内部签审使资金支付处于严谨监督之中。
关键词：集团；财务；管控体系
中图分类号：F230
文献标志码：A
文章编号：1673-291X(2009)33-0081-01
一、财务管控的核心控制对象是现金流和财务信息
资金对于企业的重要意义无须赘述，财务管控必须紧紧盯住现金流，既要确保资金链安全，又要提高资金使用效率，做到有保有压。一是高度统一成员企业的投融资决策权、资产处置权和资本运营权，从源头上杜绝不符合集团战略发展方向的项目投资，将有限的资金优先配置到企业发展急需的大事要事上，并有效防止过度融资风险。二是对所有成员单位的资金实行集中管理，可以在集团层面设立财务公司或资金结算中心，控制子企业银行账户开设，通过资金收支预算落实资金收支两条线管理，积聚暂时沉淀资金调节集团内部单位间资金配置，开展资金运作，通过资金拨付控制成本浪费。
集团公司与成员企业财务信息的对称程度往往决定了集团公司决策的科学性和效率。确保会计信息的质量与信息流的传递顺畅，要统一会计核算政策，运用财务信息化手段，强化财务负责人管理。成员企业的会计核算政策一致，使用集团公司统一的会计科目和会计核算办法，成本费用开支标准和财务信息报告标准要由集团公司规定，以保证对经济行为的核算口径一致、管控标准一致。运用信息化手段推进财务管理集中化，提高会计信息处理的规范化水平和传递速度，加强对经济业务的监控力度。在强化成员企业监事会监督职能的同时，实行财务负责人委派制，对其在成员企业生产经营中的职责和向集团公司应履行的报告职责作出明确规定。
二、财务管控的平台是全面预算系统和财务风险预警系统
财务管控需要利用全面预算系统将集团战略目标层层分解于集团内部各级经济单位，并对预算执行过程进行控制、分析、调整、监督、考核，起到连接战略与生产经营之间的桥梁纽带作用。将企业所有的生产经营活动和财务活动纳入全面预算系统，按照目标制定、逐级分解、执行控制、分析改进、考核奖惩五个步骤有序运行，为战略控制、资源配置、重点要素过程控制、绩效评价等管理方式围绕企业战略目标发挥合力提供平台。建立完善以资金指标为重点，内容涵盖日常现金流量、投资活动、融资活动和经营活动的财务风险预警指标系统，及时识别集团公司及成员企业的财务风险，采取针对性的风险管理策略，为提高财务管控的针对性、有效性提供平台。
三、财务管控的载体是管控制度和内控制度
财务管控目标的实现与管控手段的实施需要将财务管控思路与具体办法予以制度化，依靠制度的约束进行财务管控活动。并与内控制度相衔接，以内控制度的有效运转促进管控制度的顺利实施。管控制度和内控制度的制定一般要尊重成员企业的法人财产权，依靠法人治理通道，以控制表决权来使成员企业内控制度符合集团管控方式；但某些方面又要超越法人财产权，以使集团财务集中管控得以完全的推行。基本的管控制度包括资金管理制度、全面预算管理制度、财务风险管理制度、财务信息管理制度、投融资管理制度、成本费用管理制度等。内控制度体系大体可分为岗位授权、重要岗位权力制衡、内控责任、内控报告、内控审计检查以及内控考核评价等方面。
关键词：新型城镇化 体制机制 户籍改革 投融资体制
1引言
1.1新型城镇化的背景研究
2014年9月16日，国务院总理主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会，会议确定新型城镇化建设从省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点，并以中小城市和小城镇为重点。2015年2月4日，国务院印发国家新型城镇化综合试点方案，选取全国64个具有示范意义的城市，广东省入选的4个综合试点之一（包括广州市、深圳市光明新区、东莞市、惠州市）。
1.2 战略意义
比较广东省入选国家新型城镇化试点的四个城市：广州是国家中心城市、广东省省会城市，是探索特大型城市科学发展的创新实践；深圳光明新区是国家级绿色生态示范城区，是探索区级层面绿色生态发展的创新实践；东莞重点推进虎门镇和长安镇撤镇设市设区试点，是探索镇级层面行政管理体制改革的创新实践。
2 新型城镇化背景下的体制机制改革创新方向
2.1 国家层面新型城镇化体制机制的改革方向
2.1.1 中央城镇化工作会议
2013年举办的中央城镇化工作会议明确将以人为本为原则，推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要目的，并提出了推进城镇化的六大主要任务，包括推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平和加强对城镇化的管理。其中关于人口市民化、用地效率、资金保障的体制机制创新是新型城镇化规划中重点探索和解决的问题。
2.1.2 《国家新型城镇化规划（2014-2020）》
规划将统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等领域的体制机制改革作为城镇化健康发展的有利保障，切实关注与人相关的方方面面。
2.1.3 国家新型城镇化综合试点方案
《试点方案》鼓励试点城市充分发展优势和改革基础，围绕推进新型城镇化建设的总体目标，全面建立起与新型城镇化相适应的农业转移人口市民化成本分担机制、投融资机制配套发展机制，为全国新型城镇化建设探索形成可复制、可推广的经验，形成配套完善的体制机制。
2.2 新型城镇化的战略方向
2.2.1 从“物的城镇化”到“人的城镇化”
在城乡二元的户籍制度和土地制度的支撑下，这样的一种城镇化，更多的是以政府为主导，以产业投资为驱动，进行低成本、外延式的传统城镇化道路，具有鲜明的“物的城镇化”特点。随之而来的，也是农村进城人口公共福利权利的缺失以及城市与乡村之间矛盾的激化。新型城镇化的意义就在于，改变过去依靠低成本劳动力和土地等资源粗放消耗作为支撑的“物的城镇化”发展模式，以人为本，通过改变农村人口生产方式、生活方式、文明素质、社会权益等方面，合理引导农村人口向市民转化，不断融入现代文明、享受平等的公益权益的“人的城镇化”发展模式。这是新型城镇化内涵与重心的转变。
2.2.2 从“被动城镇化”到“主动城镇化”
从计划经济到改革开放以来，中国农村人口获得城镇户籍的途径十分有限。有数据显示，从1990―2010年的3.2亿新增农村进城人口中，只有约1/2是通过教育途径和征地安置获得城市户籍，他们也是我们称之为“农民工”的特殊群体。新型城镇化则是要改变过去依赖“征地拆迁”实现近郊农民城镇化及行政化的“被动城镇化模式”，通过制定多元化引导、多样化选择的方式，建立农民自主自愿到城镇就业，从而获得城镇公共服务和社会保障的“主动城镇化”模式，从而实现新型城镇化实施路径的根本转变。
3 中国城市低碳交通新型城镇化体制机制改革的策略选择
3.1 推动以转移人口市民化为重点的人口管理制度改革
以户籍制度深化改革为抓手，消除城乡区域间户籍壁垒，建立“一证通”流动人口管理制度，切实保障外来务工人员的社会福利；完善统一口径的人口统计制度，提高人口计生统计管理水平；健全农业人口社会参与制度，推动建设包容性城市。包括试点推行“一元化”户籍登记管理制度；拓展居住证社会应用功能，建立“一证通”流动人口管理制度；建立统一口径的人口信息管理制度，逐步消除流动人口统计口径不一的弊病；完善农业转移人口社会参与机制，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理，树立其城市主人翁意识，增强城市归属感。
3.2 深化土地管理制度改革
实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，建立完善存量建设用地盘活机制。推进“三旧”改造规划全覆盖，完善建设用地指标分配差异化机制、尽可能实现整块改造、整块开发，破解地块权属分散难题。探索将拆迁安置及改造土地使用权捆绑招标，优化征地拆迁制度。
创新土地资源调控机制。强化规划对接，积极推动“多规融合”，建设基于“一张蓝图”管理的市域智慧城乡空间信息平台。探索建立建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。探索建设用地弹性出让和租赁制度。落实最严格的耕地保护制度。完善耕地保护补贴机制，全面实施基本农田保护经济补偿，完善资金筹措、分配和监管机制。完善耕地占补平衡制度。
3.3 创新城镇化投融资机制
深化财政体制改革。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，增强城镇公共产品供给能力和吸纳农业转移人口能力。推进财政管理体制改革，明确市、区县、镇（街）事权划分，制定市以下各级政府支出责任清单，建立跨区域公用设施项目财政资金分担补偿机制。
完善城市建设融资平台。探索建立众筹模式融资平台，针对清洁能源、教育、医疗卫生等有利于社区发展等公用设施领域，向慈善企业和家乡企业推广基于捐赠的众筹和无利息众筹。
4结语
新型城镇化是中国改革开放以来以后的又一次重大变革，围绕“打破城乡二元分割、保障新型城镇化有序推行”的主要任务，如何进行以人为本的城镇化体制机制改革与创新，是中国能否实现城镇化“新”的重要保障，除了人口管理、、投融资机制以外，城镇化体制机制创新是一个综合的工程，还需要进一步的探索与创新。
参考文献
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[5]薛晓明著《转型时期的弱势群体问题》[M] 中国经济出版社， 2005.8
认识统一之难
从客观上来看，各地在保障性住房建设过程中出现的选址布局、建设质量、分配、运营管理等方面的问题，导致住房保障制度现实效果不理想，社会认可度不高；从主观上来看，一些地方政府对土地财政和房地产经济的过度依赖，加之财力捉襟见肘，土地资源匮乏，导致一些地方政府和部门积极性不高，对自上而下的保障性住房建设任务能敷衍则敷衍，得过且过。对要不要建设保障性住房，要不要大规模建设保障性住房，如何建设保障房等方面缺乏认识上的统一，严重影响住房保障事业的发展，阻碍中国特色住房保障体系的建立。
针对这一难题，国家应当重视住房保障制度的顶层设计，尽快将住房保障制度纳入法制轨道。明确投融资、建设、运营、监管责任主体。督促各地完善投融资、建设、运营、管理机制。加强监督检查，加大问责力度，落实问责措施，保证中央的目标、住房保障任务和相关宏观调控政策不折不扣地落到实处。
资金筹集之难
大规模保障性住房建设，带来了地方政府财政资金的巨大压力，除国家规定的财政补贴资金和专项资金外，按政策应归集的土地出让收入等财政性资金难以归集到位，银行贷款难以落实，社会资金难进入。
针对这一难题，应当加强部门协调配合，实行统一融资、统筹投资、统筹资源、统一还款的投资融资体制。明确建立省级投融资平台作为投融资主体，发挥省级投融资平台融资优势。明确资金来源，增强财政性资金归集的可操作性和可持续性。将中央和省补助资金拨款改为投资，以增强资金的监管和使用效率，也有利于运营补偿的可持续。区分公益性与非公益性投融资平台融，施行不同的融资政策。采取纵向联合和横向联合的方式，构建社会资金进入保障性住房建设的渠道。
资源统筹之难
主要是存量房源统筹难、建设资金统筹难、土地供应统筹难。房源是建立住房保障制度的物质基础。一部分空置的存量房源，由于产权、管理体制、财力制约等因素，难以归结到住房保障渠道。新增房源建设资金统筹难。虽然廉租住房建设资金应以财政公共预算为主，但目前除少数城市建立了制度性的财政资金供应计划外，相当多的城市都是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房建设资金来源的主渠道。由于这部分资金的不确定性，后续资金没有保证，致使很多城市不敢建立租金补贴和保障房建设的长效机制。资金来源的不确定性，严重影响住房保障的实际效果和社会认可度。
针对这一难题，应当建立住房保障资源的统一管理体制，明确房源来源，归集的渠道和方式，统一管理的机构。明确建设资金的来源，归集的渠道和方式，使用和监管的主体。要将住房保障用地列入年度供地计划，落实到宗地图斑，对确需布局在优质存量地块的住房保障项目，通过调整土地利用的方式，予以保障。
范畴界定之难
包括供给来源归类比较混乱，需求对象难以界定。目前，保障性住房的名称没有归并规范，保障对象划分缺乏标准。例如廉租住房的分配对象是特困家庭，由于中国没有建立起个人信用制度和个人收入监管制度，居民的“隐形”收入没有办法统计，因而缺乏划分居民收入线的基础，实际确定分配对象非常困难。现行廉租住房政策还规定廉租住房主要提供给城镇特困家庭，排斥了‘夹心层’（指购买经济适用住房有困难，又不符合廉租住房入住条件的低收入群体）、流动人口、进城务工人员等住房弱势群体，社会公平原则无法体现。
针对这一难题，应当在明晰住房保障范畴的基础上，从供给和需求两个方面进行规范和完善。在供给方面，严格界定商业性棚改与住房保障棚改，公租与廉租并轨，市场调控性住房不纳入住房保障范畴；在需求方面，对保障对象科学划分，严格界定，建立保障对象挡案系统和准入退出机制；在供求关系方面，厘清实物补贴与货币补贴的关系，防止以补代建，一补了之。
运营补偿之难
由于保障性住房公益性投资的性质和住房保障对象的特殊性，保障性住房项目投资难回收，运营成本难补偿。采用住房制度改革前直管公房的做法，地方财政负担过重，难以承受；完全采用市场化运作方式来补偿，社会资金难以进入。目前的公租房、廉租房，按照低于市场价格确定租金价格，显然不能形成投资的良性循环，更会导致运营维护的不可持续。靠不断加大财政补贴力度，将造成财政的巨大包袱，影响社会经济的可持续发展。
针对这一难题，应当在明晰住房保障范畴的基础上，实行租、补分离制度。将保障性住房归纳为公租房和公售房两类，将公益性棚改纳入住房保障范畴，将市场调控性住房如限价房、经适房、限定房等不纳入住房保障的范畴，而作为住房保障的支撑系统。公租房和公售房均按成本加微利定价，将住房保障对象按一定的要素划分为低保、低收入、中低收入、中等收入四级两类，分别配以1.0、0.8、0.45、0.0住房补助系数，并将公租房和公售房保障补助资金纳入住房公积金专户，专户存储，专款专用。同时规定一定规模保障房项目配备一定比例商服用地开发，提高住房保障运营服务能力和水平。租补分离制度有利于建立可持续运营补偿机制，是建立完善中国住房保障体系的关键。
管理规范之难
由于目前的住房保障制度建设缺乏顶层设计，各地在探索中出现这样那样的问题也在所难免。主要是责任主体不明晰，管理程序不完善，管理制度不健全。如住房公积金制度，出现了管理较为混乱，挤占、挪用甚至贪污住房公积金的案件时有发生。经济适用住房制度实行到现在，已经出现了难以控制的违规现象，问题较多，争议较大。目前绝大多数城市虽然制定了相应的廉租住房制度，但工作进度缓慢，有些较大规模城市解决的数量还很少，有的甚至处于空白状态。
关键词：政府存量资金；政府债务；协调管理
中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2011)07－0016－04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.04
一、地方政府存量资金高企和地方政府债务高攀并存
近年来，随着国民经济的持续增长，地方财政收入强劲增长，政府存量资金节节攀升。2010年年末，海南省全辖人民银行国库库存是2004年的5.5倍。按照保守的财政存放在人民银行国库库存和商业银行的财政专户1∶1的比例，地方政府存量资金的规模将达到几百亿元左右，如果不考虑年底财政集中支出，年中政府存款余额将会更高。而与此同时，2008年以来，为应对金融危机我国实施了积极财政政策，为满足不断扩大的投资需求，我国开始实行由中央财政代地方发行地方债，2009和2010年中央代海南发行的地方债分别为29亿元和25亿元。另外，地方政府由财政担保融资建立的地方投融资平台负债规模也不断高攀。2010年年末，海南省地方融资平台贷款余额比2008年增长超过100%。
一边是政府存量资金的大量闲置，地方政府开展现金管理的需求越来越迫切；一边是地方政府对投资资金的渴求，地方债务不断高涨，还本付息压力不断增大。本文拟从地方政府存量资金和地方政府债务“双高”的原因着手来认识我国地方政府资金运行情况。
二、地方政府存量资金高企的原因
（一）政府预算软约束引发国库库存高位运行
1．国库库存的内涵和构成
国库库存为存量指标，反映某一时点国库资金余额状况，国库库存余额为财政可用资金。从国库的统计口径看，地方国库库存由“271地方财政库款”、“272财政专项存款”、“273财政预算外存款”三部分构成。其中，由于预算外存款一般都放在商业银行的财政专户，因此271和272预算内存款占比达99%以上。从库存余额的核算级次来看，地方国库库存分为省、市、县（区）和乡镇级4个核算级次。
从国库收支来看，期末库存=期初库存+本年新增库存=期初库存+（一般预算收支+基金预算收支+调拨收支+债务收支+国有资本经营预算收支）。从2010年海南年末的库存情况看，期初库存占55.2%，本年新增库存占44.8%，其中：调拨类收支和基金收支分别占164.4%和53.4%，而一般预算收支占-190.3%，这与海南作为不发达地区，中央转移支付占政府可用财力的大头和“土地财政”相吻合。
2．国库库存不断累积的因素
国库库存攀升主要是由于我国政府预算的软约束造成的，表现在我国预算编制的不科学性、各级地方政府财政收入持续出现超规模增长和支出预算执行上有较大的自由裁量权。
一是我国预算编制没有实行滚动预算。预算编制不区分当年的预算资金和预算项目资金，而地方财政是按照项目进度分批拨付的，资金当然就无法在当年支付出去；同时中央专项资金也是按照项目所需资金一次性拨付，加上部分转移性资金下达时间较晚，造成资金在国库的沉淀，并逐年累积滚动。
二是政府预算的收入偏向较为明显，导致收入预算屡屡被突破。2005―2010年，海南省一般预算收入每年都超收，最高的2007年完成预算的130.4%。这可以看成是一种预算编制者策略，因为财政超收收入的安排使用由政府自行决定，虽然人大对超收收入的使用提出要求，但不具有强制性。
三是政府支出预算执行有较大自由裁量权。预算审批下达时间晚、预算资金分配迟缓、项目实施进度延误等问题导致财政支出进度缓慢，这成为国库库存累积性增加和年底库底资金大幅波动的一个重要因素。从近几年看，海南省第四季度财政支出一般在60%以上，12月支出更是达到全年的40%以上。另外，国库集中支付改革使原来资金分散在每个预算单位的账户集中到财政在人民银行国库的单一账户，国库库存高攀问题日益“显性化”。
总体来看，由于预算编制的不科学和国库资金流入和流出在预算执行过程中的不同步，造成了近些年国库库存处于较高水平（表1）。
（二）财政国库集中支付改革的不彻底造成财政专户资金增长
1．财政专户的构成及规模
2002年，财政部、中国人民银行在《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》中首次提及“财政部门设立预算外资金财政专户”（简称财政专户），规定财政专户用于“记录、核算和反映预算外资金收支活动”。近年来，随着财政专户的日益增多，财政专户性质也从反映预算外资金收支活动转变为财政部门开设在商业银行具有特定用途的账户，区别于财政部门开立在人民银行国库的财政库款户。根据不完全统计，财政专户根据来源可分为社保基金类、财政专项预算资金类、预算外类、农业及农补类、基建类和其他类等六类（表2）。
目前，海南省在各商业银行为各级财政部门开立了近百个财政专户。以海南省辖内某地区为例，2009年末国库库存只是库外财政资金专户资金余额的30%。因此，可以大致得出财政资金在商业银行沉淀量很大、财政存放在商业银行的专户资金与国库存款持平或大于国库存款的基本判断。
2．财政专户发展的因素分析
（1）财政国库集中支付改革不彻底。2001年的国库集中收付制度改革解决了财政资金大量滞留在预算单位而导致的资金分散和收支效率不高等问题，完成了预算收支改革的第一步。受当时现代化支付系统建设及各级财政有大量预算外资金存在等客观条件的制约，为了减少改革阻力，改革提出了“国库单一账户体系”的概念，即财政部门除了在人民银行开立国库单一账户之外，还在商业银行开立“预算外资金财政专户”，这为财政专户的存在和发展提供了依据。虽然当时改革方案提出应“逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出”，但近些年来，财政专户资金呈现出“数量多、利率多样化、账户余额大、汇缴账户不汇缴”的特点，有形成地方“第二国库”的趋势，既没有充分发挥其应有的作用，也与国库集中支付改革的初衷相悖。
（2）利益诉求的产物。一是地方财政部门的利益。由于财政专户资金未纳入综合预算统一管理，资金滞留时间与使用合规程度都缺乏有效的外部监督机制，为了规避监督，财政部门更愿意将资金存放在商业银行。另外，资金存放在商业银行还可以获得高额收益。对各家商业银行来讲，二是商业银行的利益。对各商业银行来说，财政存款的稳定性强，资金数额较大，对改善资金来源的稳定性发挥着重要的作用，各家商业银行都以各种优惠条件争揽财政专户。由于与商业银行的利益纠葛，财政专户日益成为地方政府和财政“权利寻租”的工具[1]。
三、地方政府债务高攀的原因
（一）地方政府债务的基本情况
1．地方债的发行及用途
2008年，中央政府开始实施积极财政政策。为增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院同意2009和2010年地方发行2000亿元债券，由财政部发行，列入省级预算管理。这是继1998年之后，我国再次通过中央代地方发债方式帮助地方解决融资问题。
根据规定，地方债主要是安排政府资金投入长期不足的三农问题、生态建设、安居工程、教育卫生医疗以及社会保障等领域，用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，并严格控制安排用于能够通过市场化筹资的投资项目，主要目标是“保障民生”。从海南省地方债的项目来看（表3），主要用于民生工程，如廉租住房建设、污水处理厂等。
2．地方融资平台的运作流程及用途
与地方债发行的背景类似，金融危机后各级地方政府都推出了各自的投资计划。为了满足融资需求、扩大投资能力，地方政府通过搭建投融资平台、创新投融资模式来筹集建设资金。投融资平台指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权、规费等资产设立，承担政府项目融资功能，具有独立法人资格的经济实体。其主要运作流程是（图1）：先由地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资设立城市投融资公司，然后由这些公司发行带有准市政债特色的“城投债”（包括中长期票据、企业债等）来募集资金，城投债中的很大一部分被商业银行认购；此外，地方政府再通过城市投融资公司间接地向商业银行申请贷款，而政府则以“信用安慰函”等手段为贷款提供变相担保。由此，地方政府通过投融资公司发行城投债、以及商业银行发放贷款，形成了“城投债、银行信贷”一体的融资格局[2]。
与地方债“保障民生”的宗旨不同，地方融资平台的目的是“促进增长”，主要投向经济领域。海南地方融资平台的投向主要是城市基础设施项目、旅游项目、工业园区建设，支持中小企业发展项目和民生项目等五类（表4），其中城市基础设施项目占比在80%以上。
（二）财政体制改革滞后导致地方政府债务发展
1．地方政府财权和事权不匹配。近年来，地方预算内财权下降，地方政府预算内收支差额逐年增长；与此同时，我国各级政府事权处不断膨胀。2009年我国地方政府支出达到6.7万亿元，比2000年增长3.8倍（表5）。在不断满足事权的过程中，地方对资金的需求成为各级政府千方百计扩张可使用财力的主要原因，但我国转移支付无法根本改变财力与支出责任不匹配的问题。因此，地方政府对“土地财政”和地方融资平台的依赖有所加强。根据统计，海南省地方融资平台的筹资来源中有98.6%来自于银行贷款，地方政府在某种程度上已经通过融资平台对银行体系形成倒逼机制。
2．财政预算内、外支出刚性较强。一般预算支出主要用于行政事业部门运转和公共支出等。2007―2009年，我国文教科卫支出、一般公共服务支出和社会保障就业支出等三项支出分别占比平均为24%、14.9%和14.6%；土地收入很大一部分投入到征地和城市建设上，2009年征地和拆迁补偿支出、城市建设支出和土地开发支出分别占国有土地支出的40.4%、27.1%、10.7%。而预算外收入主要用于行政支出方面，1996―2006年，行政事业支出占预算外支出的比重平均为61%①。因此，各级地方政府的预算内、外支出无法满足欠账已久的民生项目以及大规模的基础设施投资需求。2009―2010年海南地方债投资项目中，地方配套资金分别占项目总投资的65.6%和84.5%②，地方政府只能通过融资平台变相举债来保证项目的实施，实际是商业性贷款被政策性使用。
四、探索政府存量资金和债务管理协调的制度安排
（一）必要性
1．政府存量资金较高无法体现政府资金的使用效益。政府存量资金较高使得国库单一账户改革带来的国库、财政集中管理资金头寸的规模效应不能充分发挥出来。从债务管理角度讲，保持较高的政府存量资金而不减少债务发行量或融资平台的贷款量，会增加债务余额和利息支出，即便财政专户以定期存款形式存放，其收益水平无法高于发债利率或融资平台的贷款利率。如果债务余额和政府存量资金都处于较高水平，这种状况不但带来债务的利息成本支出，也存在巨大的时间成本，不符合一般的经济原则，体现出政府资金的低效率使用。
2．政府债务攀高可能引发财政风险和金融风险相互传导与转化。在地方政府投融资平台中，地方政府、城市投融资公司和商业银行通过各种关系紧密“捆绑”在一起，构成利益共同体。根据对海南各市县地方融资平台贷款还款来源的调查，政府财政预算或土地出让收入作为主要的资金偿还来源，有些融资平台财政性资金占还款来源超过50%。按反映地方政府通过动用当前财政收入满足偿债需求的指标来衡量，2010年年末海南省地方政府融资平台的债务率③为129.6%，考虑到地方政府负债规模不断扩大以及未来财政收入和土地出让收入的不确定，可能导致财政风险传导到金融机构，给贷款银行带来巨大的呆坏账，可能引发金融风险。
（二）制度设计
1．短期：有效利用政府存量资金，减少政府债务
针对当前我国政府资金存量处于高位的情况，可以考虑使用政府存量资金偿还到期国债。这样既保证政府存量资金部分的使用效益最大化，又能够平滑政府资金流量，减少对货币政策的影响，还可以降低政府债务规模。此外，对一些风险小、收益能保证的政府投资项目，政府部门可以利用当前政府存量资金高位运行的契机，在保证地方财政支出的前提下，调度政府存量资金归还部分利率高、正常到期的项目贷款，这样既有效降低闲置的政府存量资金，提高闲置存量资金的收益，又有助于缩减地方政府承担的债务规模和利息支出，形成三方共赢的局面。
2．长期：要从规范管理制度入手，改进现金收支管理，理顺地方政府债务管理机制
（1）建立现金管理制度，改进政府现金收支管理。从长远看，我国应借鉴发达国家政府资金管理的通常做法，推行政府现金管理制度变革。政府现金管理并不是简单地等同于通过操作获益，而是通过发展建立一整套规范程序，通过一系列现金管理活动，加强对各项政府收支的有效控制，提高政府财务管理水平。政府现金管理不能缺少以下三个要件：一是先进的政府理财观念，即是否认可财政资金的时间价值和机会成本。二是严格的预算管理，即是否对政府收支运行全过程实施高效控制，改进收入和支出的时间安排，如尽可能匹配收入（现金流入）和支出（现金流出），引入现金管理激励机制来最小化闲置资金。三是发达的信息技术，即是否能够采取先进的技术手段搜集、整理与分析各类财政收支信息，并在此基础上及时做出正确决策[3]。
（2）理顺地方政府债务管理机制，探索地方独立发债制度。一是加大对地方政府性融资平台的监管力度，分类清理现有融资债务，规范融资运作。对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，落实还款措施后，不再承担融资任务，不再保留融资平台职能；对有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，充实公司资本金，完善治理结构，实现真正商业化运作；同时严格控制融资平台新项目。二是应当正视地方政府举债的必然性和合理性，尽快出台加强地方政府性债务管理的基本制度框架。以立法形式明确各级政府的事权财权，允许地方适度举债，明确地方政府举债权限；制定全国统一的地方政府债务管理办法，明确规定地方政府举债的权限、方式、用途、期限、管理机构、具体的偿还办法以及风险处置方式等。三是待市场成熟及监管机制健全后，积极探索发行地方政府债券或市政建设债券为主要融资方式，打造“阳光财政”和公开、透明的政府举债平台。
参考文献：
[1]陈梦华，马晓英，陈颖.从利益博弈视角看财政专户存在的合理性[J].海南金融,2010（8）.
摘要：厦门轨道交通集团有限公司（以下简称“集团公司”）成立于2011 年11 月，公司成立初期确定的发展战略对初创期集团公司的全面预算管理工作提出更高的要求。本文对集团公司在成立初期建立全面预算管理体系过程中遇到的困难、取得的主要成果及推行全面预算管理应关注的要点等方面作了深入分析，最后提出了本文的结论。
关键词 ：初创期；发展战略；全面预算管理；集团公司
一、引言
企业发展战略是企业在对现实状况和未来趋势进行综合分析和科学预测的基础上，制定并实施的中长期发展目标与战略规划。全面预算是在企业战略目标的指引下，在对未来环境预测的基础上，以货币或其他计量形式反映企业预算期内生产经营、投资决策、资产运作等活动的具体计划安排，是由业务预算、资本预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。厦门轨道交通集团有限公司成立初期确定的发展战略对集团公司的全面预算管理工作提出更高的要求。本文对集团公司在成立初期强化全面预算管理体系过程中遇到的困难、取得的主要成果及应关注的主要方面作了深入分析，最后提出了本文的结论。
二、集团公司推行全面预算管理面临的主要困难
1.集团公司成立初期的固有限制
由于集团公司处于初创期，各项制度和组织框架还不完善，需积极推进企业内部规范化管理进程，建立有效的内部控制措施，以满足公司经营业务发展的需要。其中，推行全面预算管理，建立全面预算管理信息系统是集团强化内部控制，防范风险，贯彻、监控集团公司战略目标和经营目标实施的重要举措。但是和其他处于初创期的企业一样，集团公司的全面预算管理工作的推行也面临着公司成立初期的人力、物力、组织不健全等方面所导致的固有限制。
2.全面预算管理执行力度弱
随着公司资产规模的不断增长，建设项目的不断增加，造成了公司资本链条长、管理层级多、管理跨度大等问题，再加上各建设项目存在一定的差异，这都给建设初期的预算管理工作提出了新挑战，加大了全面预算管理推行的难度，特别是有些项目的负责人存在着“重建设、轻预算”的思想，对预算管理工作存在着一定的抵触情绪，也使得全面预算工作的难度增加。
3.缺乏全面预算管理的专业人才
轨道建设项目涉及领域广泛，项目类型繁多，投资数额巨大，这就使得城轨企业的全面预算管理工作具有一定的复杂性和特殊性，也就对城轨企业的全面预算管理工作提出了更高的要求。城轨企业不仅需要实施全面预算管理工作的专业人员，也需要各种技术和管理人才，这些人才是集团公司全面预算管理工作的实际参与者、执行者。他们素质的高低在很大程度上都影响着全面预算管理的成功与否。然而公司目前缺乏高素质专业人员，员工整体素质较低，全面预算管理的参与意识也不强，这些都给全面预算的推行增加了难度。
三、集团公司推行全面预算管理采取的具体措施
1.重视相关规章制度的建立健全工作
在推行全面预算管理工作之初，集团公司的领导就十分重视相关规章制度的建立健全工作，在不断建立健全这些规章制度的基础上，力争在推行过程中不断修订和完善这些规章制度。针对集团公司尚处于初创期，各项规章制度还不太完善的现状，集团公司组织相关部门，进行跨职能团队合作，陆续建立健全了推行全面预算管理的相关规章制度。
2.完善全面预算组织框架
根据《厦门轨道交通集团有限公司全面预算管理办法》，集团公司将全面预算的决策机构设定为“预算管理委员会”，由董事长担任主任，委员包括其他高管人员、主要职能部门（财务部、办公室、总工办、综合开发部）等；设立预算办公室负责全面预算管理的具体工作，根据集团组织框架现况，将预算办公室设在集团财务部，工作人员由财务部人员以及各职能部门指定预算专员参加；集团公司各职能部门为全面预算责任单位。
3.强化全面预算管理信息系统的建设
为了推行全面预算管理信息系统，集团公司财务、人事、工程等相关部门的人员，从基础工作抓起，强化信息系统建设的各项基础工作：（1）努力做好系统实施前和各项准备工作，比如，系统测试、实施方案讨论与修改；制订全面预算实施方案，主要包括预算编制说明、预算编制步骤、编报时间要求、编制责任单位等内容；做好宣传培训工作，组织相关预算人员对全面预算信息系统进行上线培训，并宣传预算管理系列知识；（2 ）设计预算基础表格。针对集团的业务特点并有针对性地对预算编制涉及的相关表格进行了个性化设计，在预算表格设计上既体现统一性，又体现了差异性；（3 ）规划与设计全面预算管理的信息系统。集团公司经过多方比较与权衡，最终选用金蝶EAS 预算管理系统，并制订预算管理业务蓝图，蓝图主要内容包括：预算管理目标、预算编制组织、预算管理报表、预算编制方法、预算管理模式、预算业务流程、预算分析等。建立起一套组织严密、流程顺畅、制度完善、权责明确、管理目标清晰的全面预算管理体系；（4 ）预算系统的运行。通过预算过程与业务过程的集成，将业务计划、计划审核、计划执行与控制、计划调整、经营绩效考核等过程通过信息集成与预算编制、预算审核、预算执行与控制、预算调整、预算分析与考核连接，对业务进行优化，实现业务过程和预算过程的资源共享和应用协作。
四、推行全面预算管理工作的主要成果
在城轨企业推行全面预算管理工作，不仅有利于落实集团公司发展战略，而且大大促进了城轨企业的投资、融资、开发建设、运营、维护和经营管理等各项经济活动的顺利开展，取得了一些可喜的成果：
主要成果一：细化并落实了集团公司的发展战略
集团公司通过全面预算管理工作细化并落实了集团公司的发展战略，有效地推动了各项工作的有序开展。集团公司根据国家发改委2012年5月11日印发的《厦门轨道交通近期建设规划（2011-2020 年）的通知》，制订了集团发展战略规划，为了能落实集团公司发展战略，公司领导与各预算执行部门一致认为应将发展战略细化并制定具体的落实措施。全面预算管理的推行有利于完善财务管理体系，加强资金、成本等的管理控制；细化工作安排，使财务各项工作及时、有序、自动进行并保质保量完成。通过全面预算管理，大大促进了集团公司战略规划的实施，优化了资源配置，大大节约了费用。
主要成果二：强化了集团公司的资金管理
集团公司通过全面预算管理体系来强化资金管理。公司承担着轨道交通设施的投资、开发建设与运营，轨道建设项目项目投资数额巨大，项目类型繁多，资金投入量大，仅1 号线一期工程造价就达231 亿元，资金一旦投入后，在较短时期内很难对投入资金的金额与使用方向进行调整。另外，轨道交通项目建设工期长，一般要5年，涉及环节多，各种利益关系错综复杂。所以对资金进行财务管理，有效控制地铁建设资金，显得尤为重要。集团公司在创立初期，正是凭借着全面预算管理体系，有效地加强了资金控制，提高了资金使用效率，实现了对资金的集中管理。资金管理上，既保证了工程建设的资金需求，又控制了资金成本。
主要成果三：形成了建设资金的立体式监管模式
集团公司正通过全面预算管理体系实现了对建设资金使用的过程控制，逐步形成政府职能部门对城轨企业的资金监管、城轨企业和银行对承包商的资金监管、城轨企业内部资金管理的立体式资金监管模式：（1）加强政府审计部门对轨道交通建设项目的跟踪审计，实行过程控制；（2 ）加强财政和国资委对工程资金使用的监管作用，发挥财政审核中心的审核职能；（3 ）建立第三方资金监管机制，由发包方、承包方和银行三方签订资金监管协议，充分发挥金融机构在资金管理上的专业优势和技术优势；（4 ）加强企业货币资金的内部控制管理，包括对下属公司的资金管理。要在资金的预算管理、计划管理的基础上，建立资金内控体系和财务工作定期检查制度，防范财务风险。
主要成果四：建立了强有效的投融资体制
建设初期，尤其是1 号线的建设，面临的投融资工作压力极大：一方面要积极争取各项政策支持，尽快落实沿线土地出让、物业开发等政策，做好土地综合开发和利用；另一方面要协调项目资本金的到位，保证资本金按工程进度与银团贷款资金同比例到位。只有通过全面预算管理体系来形成强有效的投融资体制，才能保证轨道交通的投融资、建设、运营几项工作的协调一致，相互促进。推行全面预算管理不仅保证了既定建设目标的完成，也有利于在项目建设期内集中力量，完成大规模、高强度的投资、建设、运营任务，适应了城轨企业的业务特点并有效地降低了建设与运营成本。全面预算管理体系的建立健全促进了城轨企业内外部多元化的投融资体制的形成，使轨道交通建设的投融资体制和运营模式形成一种相互促进的良性循环的局面，既保证了建设所需要的巨额资金，又提高了地铁企业的运营效率和盈利能力。
主要成果五：完善了轨道建设项目的全过程管理
集团公司通过全面预算管理体系的建设，运用预算控制手段，融入轨道建设项目的过程管理，严格遵守建设程序，把握工程立项、工程招标、工程造价、工程建设、工程验收等各个环节的关键控制点，实现了地铁建设项目的全过程管理。工程建设项目全过程包括项目决策、设计准备、设计、施工、动用前准备、质量保修六个阶段。必须严格按照建设程序执行，只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节，循序渐进，扎实推进，才能真正控制工程建设风险。即保证工程建设质量，加快建设进度，节省投资，又保证安全，以获得最大经济效益、环境效益和社会效益。
主要成果六：建立健全各项规章制度，强化工作计划管理
为了保障集团公司发展战略能按进度及时实施，集团公司在制定全面预算管理工作计划时就对好各项工作的计划都作了安排，制定了一系列的规章制度，具体如下：《经营计划管理制度》、《地铁工程建设资金计划管理办法》、《财政投融资项目资金申拨管理办法》、《采购管理办法》、《部门绩效考核管理制度》、《内部审计制度》、《经营授权管理办法》等等。目前，集团公司管理制度体系分为公司法人治理制度、党工团、纪检制度、企业管理制度、人力资源管理制度、财务管理制度、经营管理制度、行政后勤管理制度、技术管理规定、综合开发管理制度、安全生产管理制度、工程管理制度、运营筹备管理制度、过程控制标准化制度、安全文明标准示范图册等15 大类。制度体系的制定，基础管理制度的出台，保证了公司起步期间各项工作的顺利实施，也为公司提升管理水平奠定了基础。
五、推行全面预算管理工作过程中应关注的要点
企业全面预算管理是现代企业管理中的重要组成部分，是实施战略目标管理的重要手段，是围绕企业全面预算而展开的一系列管理活动。从目前预算执行的总体效果来看，全面预算对集团整体发展战略的实施起到了良好的推动作用，但是在推行全面预算管理工作过程中也应关注以下几个方面：
1.要正确处理好发展战略与全面预算的关系
全面预算管理是以企业发展战略为指引的，是落实企业发展战略的一种有效手段。发展战略是为了企业的生存和长期利益，全面预算是为了实现某一时期的经营活动目标。发展战略决定全面预算，全面预算又支持和修正发展战略。通过全面预算管理，使预算的执行与企业发展战略的实现成为同一过程，预算管理过程其实就是围绕企业战略的制定、实施、控制而采取的一系列措施的全过程。所以，预算管理要以企业战略为导向，同样，企业战略的有效实施也离不开预算管理。
2.要充分调动全体员工参与全面预算管理的积极性
全面预算管理作为一项全员参与、全面覆盖和全程跟踪、控制的系统工程，涉及到集团公司内各级责任部门和个人，只有得到全体员工的认可和支持才能取得实效。因此，预算的编制、执行、控制，乃至考评体系的建立与执行等，均需要他们的参与。为此，集团公司注重充分调动全体员工的积极性，动员企业全体员工主动参与预算的编制和控制，使得企业全体员工都能够直接或间接地参与到全面预算管理中来，保证预算管理目标的全面达成。同时，将全面预算管理与公司“勇于承担、永无止境”的企业精神相结合，增强员工主人翁责任感和事业心，培养开拓进取，勇于奉献的精神。通过企业文化引领全面预算管理，大大激发员工参与预算管理的积极性，促进了全面预算管理水平的提升。
3.要善于抓住全面预算管理的核心点
城轨企业建设期的全面预算管理有两大核心点，一是以现金流量为核心，二是以概预算为核心。所以，要围绕以现金流量为核心和以概预算为核心建立全面预算管理体系。
（1）建立以现金流量为核心的全面预算管理。地铁建设项目资金需求巨大，适合采用以现金流量为核心的全面预算管理模式，根据地铁建设项目的现金支出预算合理安排资金的筹集和使用，提高资金使用效率，减少资金占用，达到节约成本目的。财务部门根据各个责任部门编制的年度、季度、月度资金支出预算，汇总审核资金支出预算，并将经批准的预算下发给各责任部门执行，同时，根据资金支出预算统筹安排，适时筹集资金，最大限度的减少资金占用。在现金预算执行过程中，预算内支出的，按有关审批流程办理；对于预算外支出或超出现金预算范围的，需由经办人员详细说明原因，按照预算外审批程序，报预算管理委员会批准后方可办理执行。
（2）建立以概预算投资为核心的全面预算管理。为了严格地铁工程的投资管理，及时掌握地铁工程概算投资的支出完成情况，需要对工程建设的概算执行按年度计划与预算进行控制，通过各个责任部门对年度计划与预算的有效控制，对项目的实施状态进行周密、全面的监控，及时纠偏，并重点核查工程量变更鉴证，把投资的发生控制在批准的概算总额之内，保证项目投资管理目标的实现。
六、结论
自集团公司成立以来，通过全面预算管理系统的建设，有力地推动了集团公司各项建设项目与工作的开展，取得了良好的经济效益与社会效益。实践证明：通过全面预算管理，将更有效落实集团公司轨道交通项目的开发建设等各项工作计划的完成，为集团公司发展战略的实施奠定坚实的基础。
参考文献：
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“十四五”时期，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接这篇大文章，以县域为基本单元推进城乡融合发展是重中之重。农发行作为“服务乡村振兴的银行”，支持的项目大部分为公益性或准公益性项目，项目自身现金流不足，面对的客户大部分是县级投融资公司，还款能力较弱，“贷给谁、谁来贷、怎么还”，是当下不可回避的课题。本文以安东投资控股集团有限公司市场化转型为启示，对如何培育壮大乡村振兴承贷主体提出一些见解与思考。
一、地方政府加大对投融资公司转型的支持力度
县级政府投融资公司因政策而生，服务县域经济社会发展，天然具有地方政府治理工具与市场经营主体的双重属性，形成了乡村振兴资金供求关系中的重要一环。目前，县级投融资客户是农发行服务乡村振兴的主要资金投放渠道，是农发行客户结构中的“基本盘”。据统计，安徽省分行2020年末县级政府投融资客户共476户，贷款余额1818亿元，分别占全部国有投融资客户81.5%、68%。同时，地方政府投融资客户目前也面临内外部多重压力。从外部环境看，在打好防范化解重大风险攻坚战大背景下，地方政府举债行为逐渐规范，原有“地方政府信用背书+财政输血式”的传统融资模式已不再适用，政府投融资公司的生存压力陡增；从内部经营看，一般的县级投融资公司资产规模小、资产负债率高，盈利能力弱、依赖政府补贴，筹资渠道有限、偿债压力大，管理制度不健全、治理结构不规范。很多地方意识到，规范发展县级投融资公司对服务乡村振兴十分必要、十分重要，政府部门正在积极探索政府投融资体制改革，加大对投融资公司转型的支持力度。
二、安东集团转型的实践
安东投资控股集团有限公司（以下简称“安东集团”）座落于皖南的东至县，该县无论是人口红利、还是经济实力在安徽省104个县（区）中并不靠前。在这种情况下，乡村振兴需要的钱从哪里来？一条重要的出路就是培育市场主体。安东集团从2017年起按照“政府主导、市场运作、适度融资、超前建设”的工作思路，通过3年多的时间，依托政府信用，立足自身发展，开发内生资源，整合外部资源，在市场化经营和实现政府战略意图之间做到有效平衡，实现社会效益和经济效益的有机统一，为县级政府投融资公司转型发展提供了典型样本。截至2021年9月末，安东集团总资产、净资产分别为232亿元、102亿元，较成立之初分别增长95亿元、32亿元，年均增长分别29%、24%，资产负债率56%。主营业务收入、净利润、上缴税费分别由2017年的163万元、0.31亿元、0.15亿元增加至2020年的21.98亿元，2.56亿元、1.7亿元。安东集团市场化运作、实体化运营、多元化展业成效明显，成为全县最大的纳税企业。（一）政府扶持，培育市场主体。一是建章立制，提升运营能力。东至县明确安东集团作为县域基础设施和公共服务设施的融资、建设、运营主体，将原属政府各有关部门实施的项目全部划归安东集团，主管部门在项目建设中只履行监督、指导职能，实现彻底的政企分离。科学设置经营考核指标，从国有资本保值增值率、国有资本收益上缴额、企业信用等级、利润总额、债务偿还履约率、税收入库等方面对其进行量化考核。二是增资减负，壮大资本实力。东至县将政府投资形成的经营性资产、国有山林场、国有湖泊等优质资源划转集团公司。同时又授予安东集团工业固废处理、天然气配输和参与城乡垃圾、城乡污水等PPP项目特许经营权，进一步充实了集团资产实力。另外，对原平台公司存量债务进行分类甄别，对重组前的所有公司承担的政府性债务进行剥离。安东集团后续不再承担政府融资职能，集团的新增举债与政府无关。三是选好团队，激发经营活力。组建时的集团高管层均从县直部门有相关工作经历的副科级以上干部中选拔。高管须辞去公职后才能上岗，既符合党政机关领导干部不得兼职的要求，又让集团高管从思想上“釜底抽薪，自断退路”。同时，根据现代企业委托制度，充分授权高管层做好日常经营管理工作。建立与考核挂钩的薪酬制度，基本年薪由企业按月等额发放，绩效薪酬与年度（任期）考核结果挂钩。（二）企业自强，参与市场竞争。一是完善企业内部治理结构，构建现代企业制度。围绕“一个体系，两个系列，三个层级，十一类基础类”制度体系目标，制定出台了70多项内部管理制度。成立财务中心、投资管理、资产运营等16个职能机构，现代企业组织架构基本建立。二是根据东至县资源禀赋，选择合适产业开展实体化运作。逐步确立了基础设施建设运营、新兴产业投资引领、国有资产保值增值、金融服务四大职能定位，经营领域涉及保安服务、港口服务、旅游开发、环境工程、自来水供应、交通、教育、建筑材料、污水处理、矿业、智慧城市、生态农业、健康产业、新能源、融资担保等多个行业，拥有全资子公司36家、控股子公司7家、参股公司9家。目前东至县已成为华东地区最大的袜业产业生产基地，拥有世界先进的全电脑数控袜机1000余台套，年产量达1亿双。（三）银行参与，适度融资发展。为了缓解项目建设资金压力、化解政府存量债务、完成政府战略目标任务，安东集团自成立以来，按照市场化方式，打通融资渠道，由原来单一依靠银行贷款，转变为多元化融资。近三年来，累计通过银行贷款、融资租赁、非标债融资等方式融通各类资金52亿元，其中农发行中长期项目贷款20亿元。如农发行支持的东至县汽车客运中心站及道路工程PPP项目。该项目建设内容包括汽车客运中心站工程、农村道路工程、县城区路网及市政工程等三个子项，项目建成后，可形成经营性资产12亿元，在运营期内每年可获得PPP合同政府付费款1.1亿元，使得安东集团资产实力进一步壮大，形成新的盈利增长点。
三、路径探讨
（一）理清政企关系，确立独立市场主体地位。政府投融资公司转型，最重要的是处理好政府与市场的关系，坚持市场的逻辑，放大市场化治理功能，让企业成为市场主体，通过分开“人事、资金、管理”，实现独立经营的定位。要清晰界定政府与企业的关系，政企脱钩“一竿子到底”；企业要直接面对市场，让“看不见的手”发挥资源配置主导作用；管理上要充分授权，紧抓“关键少数”；政府性债务要全额剥离，政府“不理新账”。（二）建立现代企业制度，构建现代化的企业治理结构。推动建立现代企业制度，首先要完善内部制度建设，理清所有者、决策者、监督者和经营管理团队不同角色对应的职权范围;其次要对组织结构进行优化调整，构建权责分明、定位明确、管理规范的组织结构。避免有的地方政府投融资公司在形式上建立起法人治理结构，但实际上并未按照公司治理框架运营、治理效率低下的现象。（三）突出区域特色，构建优势产业经营体系。依托区域资源禀赋、特色产业和政府赋能，构建优势产业经营体系是地方政府投融资公司迅速转型发展的基础。转型的公司应立足当地发展基础，通过对内部资源和能力的评价，结合外部环境分析，重新谋划业务布局，形成以基础设施建设业务为主导，其他经营性业务协同发展的格局。（四）用足用好各类资源，为服务乡村振兴筑牢融资平台。在地方政府投融资公司转型发展过程中，有限的内源融资难以保障企业发展的需要，杠杆作用发挥至关重要。安东集团在成长过程中通过适度融资做项目，解决了很多地方经济社会发展中的实际问题。“十四五”期间，东至县将大力实施乡村振兴战略，安东集团承担着诸多支农兴农富农的社会责任和重大项目工程建设，发挥着基础设施建设主力军和产业引领先锋队的作用。从当前实践来看，安东集团通过近几年来的自身转型发展，已具备能力和实力去融资解决建设资金短缺问题，全力服务乡村振兴。从前期农发行与客户对接情况来看，安东集团“十四五”期间计划或正在实施的一批重点项目与农发行信贷支持领域高度契合，项目的第一和第二还款来源比较充足，基本符合贷款准入条件。农发行应积极对接，主动谋划，筑牢乡村振兴融资平台，培育壮大乡村振兴承贷主体。
农发行安徽省分行基础设施课题组
一、铁路企业固定资产财务管理涉及的主要范畴
( 一) 固定资产投资与融资管理
固定资产投资与融资管理是铁路企业固定资产财务管理的重要内容。在铁路企业的固定资产类别中，铁路、机车是涉及投资与融资管理的重要资产构成。其他固定资产，诸如房产、建安设备、建筑设施等一般涉及金额相对较小，主要用于行政办公、建筑施工等业务，与铁路企业经营主业联系较小，或直接计入铁路资产原始成本，不作为铁路企业固定资产所涉投资与融资管理的主要内容。在铁路与机车的固定资产投融资管理中，主要涉及投资财务可行性分析、更新改造投资决策支持、融资租赁成本与贷款融资成本比较、融资渠道多元等财务管理事项，主要用于为铁路企业投融资提供支持决策意见。
( 二) 固定资产后续支出管理
固定资产后续支出，如大修理费用是企业所得税法中规定较为细致的一项，具有一定的可选择余地。在铁路企业固定资产管理中，铁路与机车的使用寿命较长，其过程管理中涉及的维修与改造支出经常发生，是作为费用一次摊销，还是计入固定资产或递延费用，按年折旧或摊销，直接影响铁路企业的经营业绩，亦为铁路企业会计核算管理创造了较大的空间，需要会计人员不断提升会计职业判断能力，以进行正确的会计处理，反应企业固定资产的实际情况。
( 三) 固定资产会计管理范围界定
在企业会计准则中固定资产的原始计量金额已不作为企业认定固定资产的标准，而在企业进行内部会计制度建设与实施中，往往自行界定了企业固定资产的价值认定标准。如铁路企业在固定资产价值界定中，将金额由2000 元调整至5000元，这将直接影响企业的资产分类，进而对企业的利润产生影响。如企业因行政办公用途而购买的电脑，价格为4999 元，则在购买时作为低值易耗品计入报表，并自领用时计入费用，实行摊销，影响资产与利润。
二、铁路企业固定资产财务管理存在的主要问题
( 一) 固定资产投资与融资管理存在的主要问题
一是财务人员对固定资产如何进行投资财务可行性分析并不掌握，往往依靠外部咨询机构出具的可研报告，同时，由于对财务可行性分析方法不了解，难以对咨询机构出具报告的适用性提出意见，造成被其绑架的不良后果。二是融资思路狭窄，往往提到融资就是银行贷款，而没有对其他融资模式进行分析比较，如融资租赁、产业基金等融资模式，均有其各自优势。三是财务部门在铁路企业投融资决策中发挥的作用不足，往往提不出具有专业水准的意见，使得财务部门的话语权相对较弱。
( 二) 固定资产后续支出管理存在的主要问题
一是固定资产的改良支出、维修费用、大修理支出界定不清，对相关会计准则和所得税法的规定掌握不足，造成眉毛胡子一把抓，影响会计核算质量。二是根据铁路企业对利润的要求进行会计核算，甚至人为调整，编造支撑性证明凭证，使得会计信息失真，会计信息质量下降。三是对固定资产后续支出的必要性缺乏论证，造成会计判断证据缺失，形成铁路企业管理漏洞。
( 三) 固定资产会计管理范围界定存在的主要问题
一是对于固定资产的条件设定中，将金额作为必选项加以界定，这样的管理看似标准明确，实则与企业会计准则不符，准则已明确固定资产的认定标准，足够企业实际操作界定，加上金额这一标准，将造成同样的物品，由于金额差距而计入不同科目，直接影响会计信息质量。二是对固定资产可采取的折旧方法僵化处理，铁路企业一般要求采用直线法进行折旧，而在机车更新换代较为频繁的时期，如僵化使用直线法，将造成会计信息失真。三是制度机制不健全，固定资产实物与财务管理不同步，信息不互通，形成信息孤岛。
三、提升铁路企业固定资产财务管理的主要措施
( 一) 不断加强铁路企业固定资产投资与融资管理
一是加强财务人员培训学习，提升其财务管理专业素质，结合铁路企业实际情况，有效论证铁路投资的可行性，为决策提供支持意见。二是不断拓宽融资思路，拓展融资渠道，论证融资租赁、发行债券、银行贷款、上市融资的差异性，形成铁路及机车融资方案。三是加强财务人员与工程人员和业务人员的沟通，了解掌握铁路企业的实际情况，将其与投融资结合，提高财务人员的知识储备。
( 二) 不断加强铁路企业固定资产后续支出管理
一是分别改良支出、维修支出、大修理支出等固定资产后续支出项目建立管理办法与制度，明确固定资产后续支出的性质界定量化标准，规范固定资产后续管理。二是加强会计人员对铁路企业固定资产后续支出的信息掌握与现场管理，不断提高会计人员的信息对称性。三是财务人员参与固定资产后续支出的可行论证研究，事前参与决策，提高财务人员对固定资产管理的主动性。
1研究设计
本文采用规范研究与实证研究相结合的方法。具体方法是：以恩施州为个案，综合运用问卷调查、参与观察、深度访谈等方法，发放调查问卷200份,回收有效调查问卷146份，问卷回收率为72%。
2民族山区中小企业财务管理的现状与问题
2.1民族山区中小企业财务管理的现状
改革开放30余年来，民族山区中小企业得到了较快发展。但调研表明：由于经济发展较快，一些中小企业基于利益，把占有市场份额、单一追求销量作为唯一目标，一定程度上忽视了财务管理的作用，导致其财务管理与市场经济发展部相适应，面临一些风险和融资困难、账目混乱、数据失真等问题；同时，地方政府一些行业管理部门的干预也使中小企业的财务管理缺乏长远目标。这些问题既影响民族经济社会的有效发展，也不利于民族山区中小企业的有效发展，目前已成为制约其进一步发展的主要障碍和瓶颈。
2.2民族山区中小企业财务管理问题的凸现
（1）投融资困难，抗风险能力弱首先，民族山区中小企业的投融资困难有两个方面：一是投资缺乏资金，缺乏整体的战略思考和判断，导致中小企业投资存在一定的盲目性，没有明确的投资方向，缺少长期的规划与目标；二是融资困难，这里主要是指融资能力有限，通常情况下中小企业的规模相对较小，其财务信息的透明度不高，经营活动具有一定的非公开性，用于抵押的可用资产相对不足，融资能力不强大。其次，抗风险能力不强。民族山区中小企业要实现可持续发展，必须要扩大再生产，通过资本结构的调整，实现对外进行投资，但是经营规模不大的中小企业，经营绩效不是很稳定，容易给银行带来一定的风险；二是信贷风险的控制具有一定难度，因为中小企业的基础性资料缺乏，当地银行对其还贷能力和信贷风险难以进行正确评估等等。（2）财务管理意识淡薄，管理模式落后调研表明：一些中小企业是私营性质，投资人的集所有权和经营权没有分开，在财务管理活动中随意性倾向明显；同时，中小企业还缺乏财务管理的意识，一些经营者明显存在重技术、轻管理和重销售、轻理财的意识，错误地认为认为企业效益主要是业务发展的结果，与“管”的关系不是很密切，忽视了财务管理的指导和控制作用。此外，一些企业管理者的能力和素质不高，缺乏一定的现代财务管理理念，管理模式落后，使财务管理失去了它在企业管理中应有的地位和作用，这势必给企业的财务管理带来负面影响。（3）财务机构不健全，财务控制不科学民族山区中小企业绝大多数是民营企业，其财务机构不健全，经营者也就是投资人，企业财产与个人家庭财产相互占用现象普遍，造成会计核算主体界限不明，没有规范建账，缺乏有效的制度管理和风险防范意识。而一些中小企业的内控制度不完善,投资决策随意明显，其财务控制不科学主要体现在：①对资产（含现金）管理不严，造成资产的闲置或不足，比如一些中小企业的管理者认为现金越多越好，直接导致现金的闲置；②缺乏有效的措施，账款周转缓慢，导致资金的回收相对困难；③对存货的控制比较薄弱，导致资金不能够有效运转，资金周转的失灵明显。
3民族山区中小企业财务管理的应对策略
（1）提高企业投融资能力，增强抗风险能力民族山区小企业应根据自身的特点和社会经济发展状况，逐步增强其投融资能力，提高抵御社会风险的能力。因此，中小企业应根据社会需求和发展状况来合理安排资本结构，有效拓宽企业投融资的渠道；同时，尽可能地把资金投放到风险相对较低的项目上，适当分散投资的社会风险，进一步优化资本的结构，提高自身的投融资能力，以增强抗风险能力。（2）更新观念，提高素质，培育现代财务管理意识自改革开放以来，民族山区的经济社会得到了快速发展，市场经济日趋明显。因此，着眼于社会经济环境的变化，中小企业的所有成员都要加强学习，转变观念，提高整个队伍的文化素质，逐步建立完善有效的财务管理体制，树立现代财务管理的“人本管理”意识，优化财务管理模式，适应外部经济社会环境的变化，搞好财务管理工作，科学合理理财。（3）健全财务机构，加强财务控制首先，要按照现代企业的组织形式健全财务机构，明确经营权与所有权的关系，明确会计核算主体界限，规范建账，提高资金的利用率。其次，要加强财务控制，完善财务制度，其要措施有：①建立财产物资管理的内部控制制度；②建立科学的存货管理制度；③加强收账、固定与无形资产等资产管理。
本文作者:冯悦平工作单位:国网恩施供电公司
第二条城市发展和维护基金是用于正常的城市建设、维护、城市防洪的专项资金，保证城市建设、维护和防洪的专项资金需求。
第三条区财政局会同区建设局、城管局、水利局负责城市发展和维护基金的筹集、分配、使用、管理和监督。
第四条城市发展和维护基金的来源
（一）市政基础设施配套费等城建资金；
（二）城市建设维护税；
（三）防洪保安资金；
（四）户外广告泊位使用权出让金；
（五）预算外资金可集中用于城市建设和维护的部分；
（六）财政预算内增加安排用于城市建设和维护的资金；
（七）土地出让金收益可用于城市建设的资金；
（八）与城市建设相关的特许经营权转让收入；
（九）国有资产收益中政府批准用于城市建设的资金；
（十）新开征或新增加的有关税费收入可用于城市建设的部分；
（十一）其它可用于城市建设发展和维护的政府性资金。
第五条区财政局开设“城市发展和维护基金”专户，督促有关部门根据城市发展和维护基金分解落实计划将各类资金按时统一纳入区财政“城市发展和维护基金”专户。
区建设局、城管局、水利局根据区政府批准的城市建设年度计划、维护任务和城市防洪年度配套任务，确定政府公益性项目的融资规模，会同区财政局编制下达政府公益性项目融资年度计划，并根据年度融资计划，拟定城市发展和维护基金的额度和分解落实计划，报区政府同意后实施。
第六条城市发展和维护基金的用途：
（一）城市基础设施维护管理费用；
（二）城市防洪工程配套；
（三）政府公益性项目的投资建设；
（四）政府性城建负债的还本付息；
（五）对承担政府公益性项目的投融资主体资本金注入或项目资金补助；
（六）其它经区政府批准的用途。
第七条承担政府公益性项目的投融资主体根据具体用途提交城市发展和维护基金使用计划，经项目主管部门、区财政局把关，报区政府分管领导审核、常务区长、区主要领导批准后，通过区“城市发展和维护基金”专户专项拨付。
第八条各有关部门应从各自职能出发，主动加强对投融资工作的配合和监管，对投融资主体的资金管理、财务管理、债务管理实施全方位动态监督和考核，全面把握城市发展和维护基金使用情况。
第九条承担政府公益性项目的投融资主体应规范资金管理制度，对城市发展和维护基金的使用要落实“专人、专户、专帐”，定期向项目主管部门和区财政局报送城市发展和维护基金的收支、管理情况，确保专款专用，并不断提高资金使用效益。
第十条对在监管中发现的问题，财政、审计部门应督促责任主体及时整改，必要时停止拨付有关资金。