时间：2023-09-04 16:54:47
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理法的作用，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：城乡规划法，城市规划法，土地管理法，两规衔接
Abstract: This paper by combing summarized the Town and Country Planning Act, the original "Law on Urban Planning", "Land Management Law," the three laws related to the overall urban planning and land use of the convergence of the overall planning and coordination from several revisions facing thebackground and on behalf of the characteristics of the times, the need for convergence of the two regulations on the legal aspects of and trends; to explore the status quo of the legal aspects of regulatory convergence and the main problems.
Keywords: Town and Country Planning Act, Law on Urban Planning, Land Management Law, the two regulatory convergence.
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
引言：“两规衔接”的趋势
近年来，城市总体规划和土地利用总体规划的协调衔接渐成趋势。我国城市规划及土地利用总体规划的编制工作，分别依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《城乡规划法》和《土地管理法》）及其他相关的地方性法规和规章。其中《城乡规划法》和《土地管理法》作为法律层面两规的主要依据，对两规衔接有着重要的影响。
城乡规划法和土地管理法中“两规衔接“的发展历程
从《城市规划法》到《城乡规划法》
《城市规划法》是我国城市规划法系开创性的法律，具有城市规划宣言法的性质[[[] 吴志强，唐子来．论城市规划法系在市场经济条件下的演进[J]．城市规划．1998，（3）：11-19．]]，于1990年4月1日起开始施行。《城市规划法》第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”当时我国的国土规划、区域规划以及江河流域规划、区域性土地利用总体规划有一些编制的试点，但还没有法定的审批程序和审批成果，而全国绝大多数城市总体规划已经各级政府按法定程序审批，在实际工作中存在着相互联系和交叉的情况。
2008年《城乡规划法》颁布，将城市规划和村镇规划纳入一部法律中，打破城乡“二元”规划格局填补了过去法律、法规中关于乡村规划的空白，也成为两规衔接的重大趋势。《城乡规划法》第五条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”与原《城市规划法》相比，《城乡规划法》中删除了原《城市规划法》中提及的国土规划的内容，并增加了对规划区的解释（第二条），被认为是两规衔接的重要内容。
《土地管理法》的三次修订
1986年6月25日，《土地管理法》通过并。1988年《土地管理法》随宪法修订，从此土地作为重要的生产要素参与到市场中，由经济体制的改革带来了投资和建设的急速增长。由于相关规划体系不成熟，1988年版的《土地管理法》中对土地利用总体规划的内容涉及不多。
土地作为商品过快卷入市场造成了土地管理的一系列问题，1992年全国范围开始出现圈地热潮，耕地保护面临重大转折。1998年版《土地管理法》提高了土地利用总体规划的法律地位，把它作为国家管理土地、调控土地利用、保护耕地的重要基础[[[] 李元主编．新土地管理法学习读本[M]．北京：中国大地出版社．1998．]]，强化了土地利用总体规划作为政府实施土地用途管制重要依据的作用，扩大国务院的审批权限，缩小省、县级人民政府的审批权限[[[] 姜爱林．新土地管理法对城市规划法的影响[J]．中国房地产．1999，（2）：13-15．]]，加强国家对土地总供量控制[[[] 王平，李克坚．论修订土地管理法的价值取向[J]．中国房地产．2000，（2）：18-19．]]。
进入21世纪以后，城市的快速发展，土地资源日益减少，一些地区的发展遭遇瓶颈，土地利用规划的地位空前提高。在2009年的《土地管理法》（修订案送审稿）中，土地利用总体规划章节的内容由9条扩充到18条。其中与两规衔接直接相关的内容有所增加，首先是增加了有关国土规划的内容；其次规定了城镇建设用地扩展边界的地位；第三是在原有衔接的规定上增加了除城市规划之外的镇、乡、村庄规划。
《土地管理法》修订的不同背景展现了两规衔接的需求逐步加强，尤其在编制方法内容和管理体系上的融合日益深入。
法律层面两规衔接的现状和问题
《城乡规划法》与《土地管理法》的各自侧重
城市规划法颁布之前，曾以条例的形式，对1984-1990年间的城市建设提供了法律依据。这也间接使得原《城市规划法》包含了大量的编制技术说明，大量篇幅是在规定规划文件的内容与编制方法。规划工作技术的色彩很浓厚，模糊了规划工作法律管制的政策意义[[[] 仇保兴．从法治的原则来看《城市规划法》的缺陷[J]．城市规划．2002，26（4）：11-15.]]。在整部《城市规划法》中甚至没有涉及到监督检查的内容。而《土地管理法》从一开始就明确了监督检查的章节内容，并且在历次修订中一直是重点，可见其管制性更强。这与城市规划重编制、土地利用规划重管制的特征有着紧密的关联。从发达国家的情况来看，在现代社会，城市规划的编制已经在很大程度上不是一项单纯的工程技术工作，《城乡规划法》中监督检查一章的设立就是其政策管理性加强的重要表现。
《城乡规划法》重点针对的是各类城乡规划，城市总体规划是其规定的城乡规划中的一个重要类别；而《土地管理法》涉及的内容更为宽泛，土地利用总体规划是其关注的唯一一项土地规划。
笔者在2010年5月至9月份,就美国地方政府对土地的管理问题,先后对马萨诸塞州的Cohasset镇、马里兰州的HfJward县、得克萨斯州的Houston市、伊利诺伊州的carhondale市和纽约州的sullivan县进行了实地考察。在考察中,笔者与当地政府的土地规划和管理部门的官员进行了交流,收集了大量美国地方政府土地管理方面的法律法规和规划图,实地考察了一些规划案例。在这些材料的基础上,笔者大致勾画出美国地方政府对土地管理的基本轮廓。
首先需要明确的是,美国土地管理的责任,主要由地方政府承担。美国实行的是土地私有制。但是,在对土地的规划和管理方面,地方政府所拥有的权力往往大于私人的财产权。这不是说,地方政府可以剥夺私人财产权或者像中国一些地方政府那样,直接去征用土地,而是说,美国地方政府在维护土地的自然属性方面,在保护自然环境和历史文化遗产方面,可以通过地方立法,去限制私人或者公司对其拥有的土地不当开发,防止造成对当地自然环境、文化和历史传统的破坏。
“分区制(Zoning)”是包括美国在内的发达市场经济国家地方政府进行土地管理的基本方法,是地方政府在土地规划和管理的实践中,通过批准一块土地具有与另一块土地不同的用途,并用地图表示出来而形成的。这种方法既可以确定土地的不同用途,也可以规范一个区域内土地开发和建设的性质和范围。由此可以看出,“分区制”土地管理制度不涉及土地的所有权性质,它所规范的主要是土地的使用权。
“分区制”的由来及其变化
美国第一个综合分区制土地管理的法律,产生于1916年的纽约市。1916年,纽约市曼哈顿区的下城建造了一栋“公平大厦”。这栋大厦不仅高度超过了相邻的建筑,占据了自己土地所有权边界内的所有陆地面积,而且影响了相邻建筑的采光,由此在纽约市引起了广泛的讨论。这次讨论的结果,在美国历史上产生了第一部综合性的分区制土地管理法律。这部由爱德华・巴塞特律师领导的委员会提出的法律,不仅从此规范了纽约市的土地管理,而且他们制定的《分区土地管理标准法案》,还在1924年为美国联邦政府商务部所采纳和,成为美国其他地方政府制定土地管理法的范本,由此巴塞特被尊称为“分区制土地管理法的创始人”。
纽约市将城市分为3个主要功能区:居民区(R),商业区(C),工业区(M)。这3个功能区内部又进一步划分为低密度、中密度和高密度的居民区、商业区和工业区。任何一个区都可以因为特别的目的来改变区划的某些性质,以满足居民生活的需要。例如,规划为居民区的一些街道也可以有为居民日常生活服务的零售商业区。这些调整是由区划内的行政组织来实施的。
1926年发生的一起土地使用纠纷案,由于美国联邦最高法院支持了地方政府对土地的分区管理,从而在宪法层次上,首次确认了分区制土地管理的合法性。20世纪20年代,安博勒房产公司在美国俄亥俄州克利夫兰市郊区的欧几里德镇拥有68英亩土地,该公司准备对这些土地进行工业开发。但是当地政府已经在几年前制定并通过了分区制土地管理的法律,确定这些土地不能用于工业目的,当地居民也认为这样的土地开发,将影响欧几里德镇原有的自然环境、文化传统和自己的生活。当地政府根据分区制土地管理法否决了安博勒房产公司的开发计划。由此,安博勒房产公司将欧几里德地方政府告上了法庭,认为当地政府的裁决违反了美国宪法第五修正案中关于“不能将私人财产在没有进行补偿的情况下用于公共目的”的条款,使他们拥有的土地价值降低了,损害了他们的经济利益,要求得到地方政府的赔偿。虽然基层法院支持了安博勒房产公司的诉讼请求,但1926年联邦最高法院纠正了基层法院的判决,认为地方政府分区制土地管理法符合美国宪法第十四修正案中关于“平等保护”的条款,而且安博勒房产公司也没有明确的证据来证明他们拥有的土地价值贬值了,并遭受了经济上的损失。
这是美国历史上关于分区制土地管理的一个里程碑,也是至今为止提交联邦最高法院审理的最后一起重要的分区制土地管理案例。从此以后,美国没有类似的案例再度发生。尽管20世纪60年代末,美国的民权倡导者指出,分区制土地管理法排斥低收入家庭和歧视少数民族,因而这种制度是违宪的。但是美国联邦最高法院还是既支持分区制土地管理法,也保护私有财产所有者的权利。在历史上,法院一般将私有财产权与民权区分开来,并认为前者比后者更为重要。
美国地方政府制定的分区制土地管理法律,是政府与社区合作的结果。而改变土地的功能也必须与民众协商,通过立法来实现。这一点也叫“规则的底线”:就是地方政府、居民团体、民间组织、开发商共同协商来完成。不仅需要符合实际情况,还要公开公正透明。
在俄亥俄州的克利夫兰市,当地议会规定,改变分区制土地用途需要土地开发商履行自荐义务,但开发项目能否批准要由大克利夫兰地区的居民实行全民公决来决定。在1971～1972年,库亚洪嘎(Cuyahoga)县内21个地方政府通过了改变土地用途要举行全民公决的法律。这就使民众有了直接控制土地使用的权力,可以拒绝不受欢迎的土地开发,从而保护当地社区的生活质量和保护环境不受破坏。例如,在斯状斯维尔市(Strongsvine),
从1971～1977年,居民拒绝了要求将单户住宅区改变为多户住宅区11项申请中的10项。在同一时期,大克利夫兰地区,要求建设多户住宅区的15项申请,只有l项获得了通过。另外要求改变土地使用性质的28项申请,只有两项通过了全民公决。
以上事实,一方面说明社区居民在土地管理过程中的地位和作用日益明显,另一方面也显示出,在保护私人财产与保护区域特色之间,分区制土地管理将成为地方政治和经济矛盾和冲突的焦点。事实上,美国法院在审理这类案件时,也是在保持一种平衡:法院既要保护私人的土地财产权,也要保护社区的自然环境和人文历史传统,通过案件的审理使双方都能在自己的权力边界内行使权利,避免超越相互制约的平衡点。
政府作用和民众参与
可以说,没有民众的广泛参与和监督,就不会有地方政府对土地管理的主导权。地方政府在土地管理和开发中,充当着市场经济秩序的维护者、开发商和居民关系的仲裁者的角色。它是裁判员,不是运动员。政府是不参与土地买卖和征收活动的。即使在地方经济开发中,政府也只是规划者和引导者,并不是投资者和建设者。
但是,要想使政府切实履行好这样的职责,民众的参与和监督就是必不可少的。这种参与不仅在土地管理法律的制定过程中存在,在法律的执行过程中存在,也在法律的修改过程和政府关于土地的决策过程中存在。
在马里兰州的豪伍德县,分区制土地管理法就规定当地土地开发决策过程中民众参与的具体途径。
首先,当土地所有者计划对自己拥有的土地进行商业开发前,他有法律义务召开有社区居民参加的会议,征求社区居民对拟开发项目的意见。
然后在此基础上,将土地开发计划提交当地议会和政府行政部门进行审查。这个审查过程最长为45天,并根据居民和议员的意见进行修改补充。
修改形成的方案要求公开征求公众意见,时间是3～4个星期。这期间居民可以通过书信、电子邮件和打电话等形式,反映自己的意见。
在此基础上形成的开发计划,由当地政府的规划部门召开公开听证会,听取公众的意见。同时,对拟开发土地进行分区制的土地规划调整,接受与此相关的道路、防洪管理、给排水等部门的审查,时间最长为60天。
从召开听证会开始,在120天内形成最终开发计划,土地所有者与开发商达成协议,签订合同。从召开听证会开始,在180天内完成政府对开发项目的审批。
美国中部伊利诺伊州南部的Carbondale市,有居民2.6万多人。这是一个典型的农业社区,市内面积的35.8%为农业用地,自然保护地也占19.7%,两者相加达到了55.5%。其他如城乡居民区占地19.6%;城乡商业用地3.7%;工业用地3.6%;公共机构(包括大中小学校)用地13.6%;公园2.3%;未使用土地1.7%。
该市在制定分区制土地规划时,已经明确:在城区,主要搞好城市中心区的集中开发;在公路沿线的城区,主要开发单个住宅和联户住宅,建好公路沿线的商业设施;在郊区,主要发展围绕主城区占地面积大的单户住宅;在农村地区,要保护好自然环境和农业用地,使绿荫环绕城市。
同时,该市为市民参与土地管理创造了多种渠道。这主要包括三个计划:一是公众沟通计划;二是内部沟通计划;三是公众参与计划。这三个计划的内容是部分重合的,以保证居民与政府官员之间的沟通。其中,最重要的是5个会议。
一是综合计划审查委员会的会议。该委员会由选举或者任命的政府官员和居民、商家、土地所有者的代表组成,与政府顾问定期举行会议。这种会议对所有市民开放,市民可以自由参加,会议举行时间提前在网站上公布,会议材料也在网站上下载。
二是利益相关者访谈。政府官员要与项目开发有关的居民、商家、土地所有者进行有针对性的访问,了解他们对项目计划和实施过程的意见。
三是社区座谈会。2009年3月26日召开的一次社区座谈会,政府官员就与居民集中讨论了Carbondale市的综合发展计划和实施步骤。这种形式的会议可以帮助政府官员收集居民的意见和建议,也可以更广泛地听取民众的意见。
四是市议会中期情况介绍会。2009年7月21日召开的市议会中期情况介绍会说明,市议会不仅是项目的批准机构,而且也是项目实施的主要参与者。
一、基本情况
近年来，市政府及土地管理部门认真贯彻执行土地管理法，牢固树立保护资源、保障发展的观念，以促进全市经济和社会发展为目标，依法行政，开拓创新，扎实工作，保持了全市耕地总量动态平衡，有力地促进了经济建设的快速发展。
（一）广泛宣传，法制观念和国策意识进一步增强。为增强干部群众的法制观念和国策意识，不断加大宣传力度，广泛开展了多样式、多层面的学习宣传活动。市里将新修订的土地管理法纳入领导干部学法的重要内容，通过以会代训和举办培训班，对领导干部、企业负责人、村支部书记进行了专题培训。同时，充分利用广播、电视、组织讲法团巡回宣传、开展法律法规咨询、土地管理成果展览等灵活多样的形式，广泛深入地宣传土地管理法以及有关法律法规，进一步增强了干部群众的法制观念和国策意识，为深入贯彻实施土地管理法创造了良好的舆论氛围。
（二）严格执法，土地管理工作日趋规范。为严格执行土地管理法，认真落实国务院和省政府关于国土资源管理方面的有关规定，积极推行行政执法监察责任制，采取巡回检查、电话举报、领导暗访、专项治理整顿、聘请社会监督员等措施，切实加大执法监察力度，在严格审批手续，依法审批建设用地的同时，不断加大执法力度，严肃查处各类违法用地行为。去年，在清理整顿土地市场秩序工作中，查处违法用地792宗，面积1888亩，罚款2568万元，处结率100，保证了目前建设用地急增的情况下未发生违法用地问题，实现了土地市场秩序的明显好转，土地管理工作基本走向了法制化、规范化轨道。
（三）强化服务，保障了经济建设的快速发展。围绕全市经济发展的大局，正确处理经济发展与保护土地的关系，较好地解决了用地需求与耕地保护、执法管理与热情服务的问题,为全市经济超常规、跨越式发展，提供了有力的保障。首先，本着严格执法、热情服务的原则，进一步简化办事程序、缩短办事时限，工作效率和质量有了很大提高。去年共办理建设用地1316宗，面积9346亩。其次，加大土地开发复垦力度。目前，已申报国家级立项的土地开发整理项目一个，省级立项土地整理项目5个，市、县级以上项目近30个，新增耕地面积44万亩，实现了耕地总量的动态平衡。再是，积极做好补偿安置工作。认真执行农民补偿安置的有关规定，依法足额落实土地补偿和人口安置补助费，保护了农民利益，维护了社会稳定。
（四）深化改革，土地市场运行机制进一步完善。为适应市场经济需求，逐步建立统一、开放、竞争、有序的国土资源市场体系和土地市场运行机制，积极进行土地储备、经营用地招拍卖、土地有偿使用等方面的探索和改革，取得了明显成效。去年，完成土地收益26亿元，实现土地储备1827亩，对44979亩土地进行公开拍卖和挂牌出让，实现政府收益9000万元，行政划拨国有土地有偿使用征收各种费用2652万元。
二、存在问题
土地管理法颁布实施以来，我市的土地管理工作取得了很大的成绩，各项工作走在了潍坊市乃至全省的前列。但从调查情况看，随着经济建设的持续快速发展，用地需求与保护耕地的矛盾愈加突出，工作中还存在一些不容忽视的问题，突出表现在四个方面：一是宣传教育不够深入。少数干部群众尤其是基层群众的土地忧患意识和法制观念还不强，对保护耕地、依法用地的重要性认识不足，强调经济发展而忽视耕地保护的问题较为突出。二是经济建设与土地供给的矛盾十分突出。我市到20__的规划建设用地指标已基本用完，但招商引资和项目建设的势头不减，很多已签署协议急等用地的项目至今尚未审批，据了解，仅开发区就有22项，涉及土地4000多亩。三是土地执法难问题依然存在。由于土地违法案件主体多涉及各级政府，查处和处理的难度较大；管理体制不适应，特别是基层土地管理机构不健全，执法力量薄弱，执法不严等问题时有发生。四是部分企业土地利用率低，建筑设计标准、密度、容积率达不到要求，土地资源浪费问题还没从根本上解决。
三、几点建议
土地是国家最重要、可调控的资源，加强土地管理工作，是实施经济与社会可持续发展的重要方面，是功在当代，利在千秋的系统工程。为深入贯彻实施《土地管理法》，依法保护和合理利用国土资源，提出以下建议：
（一）继续加大宣传力度。从目前情况看，我市土地后备资源严重不足，随着经济建设的持续快速发展，建设用地与耕地保护的矛盾日益突出，土地管理工作形势严峻。要充分利用各种新闻媒体和舆论工具，广泛深入地宣传《土地管理法》以及国务院和省政府的一系列规定，宣传我市耕地保护面临的严峻形势，进一步增强干部群众合理利用土地和依法保护耕地的紧迫感和责任感。要切实加强对各级领导干部的宣传，增强其法制观念、耕地保护观念和可持续发展观念，提高其依法行政、依法办事的自觉性，树立科学的发展观和政绩观，把依法保护耕地、合理利用土地的基本国策落到实处，为土地管理法深入实施创造良好的舆论氛围和法制环境。
（二）多措并举，确保耕地总量动态平衡。要牢固树立科学的发展观，大力实施可持续发展战略，把严格保护耕地、促进集约用地、建设资源节约型社会摆上重要位置，采取有效措施，千方百计确保耕 地总量动态平衡。首先，坚决执行国务院关于基本农田实行“五个不准”的规定，把基本农田保护作为重中之重，提到重要议事日程，主要领导亲自抓，负总责，确保基本农田面积的相对稳定，维护好人民群众的根本利益。其次，切实搞好以土地整理和复垦为重点的占用耕地补偿工作。要从实际出发，进一步完善和落实土地复垦方面的优惠政策，鼓励和调动农民积极进行土地复垦，力求达到“占多少、垦多少”。三是，加快旧城改造步伐。旧城改造是挖潜盘活存量土地，合理利用现有土地资源的重要措施，抓好旧城改造，既能为经济建设提供宝贵的土地资源，也能极大地提升城市水平。建议把旧城改造工作提到议事日程，积极探索旧城改造的新路子，进一步加快旧城改造步伐。四是，规范产业园区建设。按照产业集聚、企业集群、管理集约的格局进一步规范园区建设。建议对我市投资过3000万元项目的用地情况进行调查摸底，对个别低效益、重复建设项目以及征而未建的项目，采取果断措施，促其尽快退出或依法收回占用土地，以整合土地资源，最大限度地发挥土地资源效益。
关键词：地籍管理；推动实施；土地管理法
随着我国城市化进程的不断加快，土地资源管理已经成为当今社会关注的焦点。在土地资源管理中，地籍管理是非常重要的组成部分，是土地管理有效开展的基础，与此同时，地籍管理更是推动《土地管理法》进一步实施的动力。因此，加强对地籍管理的重视程度，提高地籍管理水平，是符合当今社会发展趋势的。
一、增强地籍管理推动实施土地管理法的内容
（一）地籍管理登记
地籍管理和土地利用管理都属于土地管理的工作范畴以内，地籍管理是土地管理的前提条件。需要根据《土地管理法》来事先安排好地籍管理的工作，结果证明需要加强地籍管理奶充分了解目前土地的使用情况，掌握好所的有关地籍管理的用地面积和土地的规划以及审批的文案等。
自己主要记载这一些有关位置，数量，质量和权属以及界址等方面的用途，进行最基本的土地登记，这些登记和我们的户籍比较像，所以也可以把这种方式叫做土地的户籍。对，第几进行管理记录好所有的详细内容，再进行登记造册的工作。从另一方面的实践，理论来看地籍方面的管理是针对目前的城镇建设和农村土地利用的方面的问题来解决的，记录好每一寸土地的等级和权属再进行登记，以及档案管理。根据上述所示，地籍管理是一个十分复杂的系统工作。这些年来，因为社会经济的快速发展，以及城市化建设的进程较快，使得土地问题变得越来越复杂，地籍的内涵以及外延面积等方面也发生了重大改变。你现状来看，第几的含义，不仅仅只是原本的内容，同时她还包括着一些有关土地本身的赞状态和法律状况，以及社会经济等各方面。[1]如果只是对这些内容进行简单的登记和调查其实不只是登记造册那么简单，有的时候还可以延展出很多的问题，比如说有关土地的数据文件以及物权属和利用状况等。但如果单纯某一个层面来看地籍赋税和权属都从普通的概念当中单独形成，有的时候土地和各方面的要素也有关系，比如说隶属权，同时也会因为这种关系形成了统一的结合体。因为地籍的管理和土地档案以及国家的经济建设和相关部门人员有关，所以也可以说是一个法律问题。
（二）落实土地管理策略
到2000年的时候，我国一共颁发了国有土地证2200万本，占了应发数量的85%；集体土地使用证总共数量1.5亿本，占了应发数量的68%；集体土地的所有证总共为180万本，占了应发数量的28%。1996年起，我国每年所开展的土地变更进行了一个调查，查清了土地目前的使用情况。一些城镇的地籍调查面积达到了3.4万平方公里，占总共完成面积的74%。我国大部分的是和县已经逐渐建立起了土地利用现状的数据库，大约400个市和县1斤，根据数据库来进行有关地籍管理工作的转移和开发以及规划。土地自然和经济法律方面提供合法权益来保护土地的使用者。以工作内容上展开，以及管理工作是针对土地调查登记和统计等进行的，确定好有关土地登记的利用状况和管理档案来解决问题矛盾和纠纷，但有时是人际关系无法处理的，仍然需要根据法律措施来解决相关问题，因此，促进了我国的《土地管理法》的实施。[2]
二、《土地管理法》实施工作中面临的主要问题
一是土地管理体系不够完善。在我国的土地登记，土地调查等方面的制度和地籍信息化建设都取得了较大的进步，目前，我国的土地登记制度已经基本完善，土地调查等方面的制度还需要和保护耕地进行结合。目前我国土地行政诉讼案件，逐年上涨，尤其是撤销土地使用的占多数，撤销土地使用的官司多于土地行政的处罚，当中的根本原因还是因为土地登记行为不完善引起的。我国的行政政府职能部门国土资源管理部门，需要以此为切入点高度的重视，好有关的资料的完善以及土地登记的规范化，不然的会有更多类似的请求案件产生。有关地籍管理方面的工作需要展开农村基层和城镇的日常地籍管理来进行调查，结合我国的基本国情来建立一个新的地籍管理体系。根据上述可得，我国现在的地基管理工作仍然存在一些问题。尤其是在体系结构以及制度的完善方面还存在诸多的漏洞。因此，构建良好的土地管理体系十分关键。
一、清理的范围、内容。
范围：全镇行政区域内所有村民宅基地、临时占地和企业占地。
内容：1、登记、发证情况。宅基地是否及时进行使用权登记、变更登记和注销登记，每处宅基地是否都有宅基证。临时占地、企业占地是否进行使用权登记、发证，临时占地、企业占地时效是否过期。
2、耕地占用税和契税征收情况。
二、法律责任。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《河北省土地管理条例》、《河北省农村宅基地管理规定》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《中华人民共和国契税暂行条例》和**人民政府20号文件“关于加强农村宅基地管理若干问题的暂行规定”，要求如下：
1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《河北省土地管理条例》第十六条，农村集体土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，农村村内闲置宅基地、空闲地所有权归集体所有，确需原有宅基的，按规定报批，否则一律收回，归集体所有，统一安排。
村周边空闲地、场院、坑塘、废弃地、林地等属集体所有，任何人不得私自乱抢、乱占，由村委会统一安排使用。
2、村民未经批准非法占用土地建住宅的（现有房屋没有宅基证），按《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条，《河北省土地管理条例》第五十六条、第六十七条、第六十八条责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，并处罚款，罚款金额为非法占用土地每平方米十元以上三十元以下，确需宅基地的，按规定报批，占用村内空闲地的，批准面积为200平方米，每超一平方米收五元复垦费，证款壹佰元。
历史遗留的老房屋，没有办理宅基证的，按本条办理。
3、宅基地与宅基证不符的，超出面积每平方米罚款5—10元，限期拆除，确需宅基地的按规定报批，换证费壹佰元，证大房小的必须核实准确面积填表换证，换证费壹佰元。
4、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《河北省土地管理条例》第五十八条，农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，是空心村的村庄，村外宅基地，原则上不予审批，确需办理的从一平方米起，收取10—15元复垦费，证款壹佰元，按规定报批。耕地一律不予报批。
5、严禁私自买卖宅基地，违者依据国家有关法律规定予以严肃处理，没收非法所得，并处罚款，对确需宅基地的按规定报批。宅基证换姓名，按新办证处理。
6、宅基证丢失的，按无证处理，重新办证。
7、越权或化整为零批准占用土地的批准文件无效，其土地按非法占地论处。
8、鼓励各村招商引资，兴办企业，养殖业，经镇政府勘察审核后，报上级管部门批准。没有经过上级土地主管部门批准，私自建企业、厂房的，根据《中华人民共和国土地法》规定，限期拆除，并处罚款每平方米10—30元，同时交纳土地占用税。
9、各村取土用土，必须向镇土地主管部门申请办理取工许可证，取土点设在坑塘、沟渠，严禁在耕地中乱挖、乱取土，违者恢复土地原貌，并处罚款每平方米15—30元。
10、根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（87）国发第27号之规定，占用耕地建房或从事其它非农业建设的单位和个人，都是耕地占用税的纳税义务人，农村居民所建住宅，税额为每平方米元，其它非农业建设的单位和个人每平方米为元，对单位或者个人获准征用或者起过两年不使用，按规定加征两倍以下耕地占用税。
摘要 集体土地 征收补偿土地管理法
一、相关概念的界定
（一）集体土地
根据《土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可见我国的集体土地即是法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，以及农民的宅基地、自留地和自留山。
（二）集体土地的征收补偿
我国1982年《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年3月公布实施的“宪法修正案”第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”由上述法律规定可见，我国集体土地征收补偿的主体是国家，国家为了公共利益的需要可以依法对集体土地征收或征用，但应予被征收权利主体以相应补偿。
二、我国集体土地征收补偿现存的主要问题
（一）征收程序不规范
首先，代表国家行使权力的地方政府在土地征收过程中，扮演着重要的角色，应该起到重要的调节作用。但是地方政府在行使权力的过程中，既是土地征收的决定者，又是补偿标准的制定者，还扮演着正义裁决者的角色。法律法规的不完善和监督机制缺失导致在土地征收过程中政府的权力滥用，滋生腐败。其次，在决定土地规划和征收时，缺乏有效公开的听证程序，被征地者只能被动的接受，知情权受到侵害。最后，在确定征收补偿标准时，被征地农民没有参与权。虽然《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农民集体经济组织和农民的意见。”但在实际征收操作过程中大都是主管部门自己确定，即使实行征地听证制度的地方，也大多流于形式，参加听证的多是乡（镇）干部、村干部，很难真实的反应失地农民的利益。
（二）征收补偿范围过窄
我国《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地，按照原有用途给予补偿”，第3款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。”可见我国法律规定征地补偿的只是土地原来用途的直接损失，并不包含间接损失。按照原来的用途补偿损失剥夺了土地发展权带来的收益，土地补偿与土地出让金之间形成的巨额剪刀差使农民蒙受了巨大的损失。
（三）征收补偿标准不合理
根据我国《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征耕地的安置补助费，最高不可超过被征前三年平均年产值的十五倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地征收前三年平均年产值的三十倍。”根据上述规定，征地的补偿计算标准是该土地平均年产值为计算单位，即“产值倍数法”，这种计算标准表面看非常合理，实际是不合理。以某省会城市为例，政府给出的土地的出让金金额为每亩500万，假设该地农民每亩的年产值为2000元，按照规定其三年的平均年产值为2000元，全部按照最高来算土地补助费为2万，每人安置补助费为1.2万，假定一个农户有耕地8亩，人口为5口，其总补偿费为22万元。补偿费与土地征收后的收益相比是不值一提的。
（四）补偿费的分配不合理
我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的权利主体包括乡（镇）农民集体经济组织、村集体经济组织和村民小组，权利主体的多元性造成集体土地所有权权利享有主体混乱。很难保障失地农民补偿费及时足额到位。
（五）补偿安置方式简单粗糙
一直以来，各地都在积极探索和尝试对失地农民的安置方式，但是据调查显示，80%以上的土地征收采取简单的货币方式补偿安置，金钱具有很强的融通性，可以灵活的支配和使用，大多数失地农民乐于接受这种补偿方式，所以现金补偿一直是补偿安置的主要方式。然而坐吃山空的现象普遍存在是这一方式的主要缺陷。一次性支付补偿金的方式虽然大多数的失地农民乐于接受，但补偿金用尽后的生活、就业、医疗等社会保障问题更应得到关注。
（六）缺少专门的土地征收纠纷处理机构
近年来，频见于报端的征地引起的各种不和谐事件，多是失地农民的合法权益受到侵害找不到相应的纠纷处理机构维护其权利造成的，虽然相关法律法规规定了当地政府对相关纠纷有协调、仲裁的权力和责任，由于缺乏相应的监督约束机制，失地农民的权益很难得到维护。
集体土地征收补偿是土地征收的关键，本文认为合理协调相关各方利益，处理好上述问题是征收工作顺利进行的要求，也符合当前城市化进程、社会稳定和经济发展的时代要求。
随着社会主义新农村建设的不断推进，农村的房屋流转日益增多，由此而引发的房屋买卖纠纷逐年增加。由于现有房屋买卖的法律法规比较杂乱，难以理解和把握。《物权法》草案中曾对农村房屋转让作出过详细规定，但正式通过的法律文本中却因有争议删去了相关条款，导致目前农村房屋转让仍然缺少具有可操作性的法律依据。为了减少对涉及农村房屋买卖合同效力认定问题的争议，更好地维护和促进社会主义新农村建设，本文试从法律应用层面上提出解决农村房屋买卖法律适用问题的个人见解。
一、房屋买卖中房屋与土地的“主从”关系
城市房屋买卖中，遵循“地随房走”原则。这一理念在《城市房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》中观点明确。
在我国的农村，土地是农村经济所有。根据我国土地管理法等相关规定，集体土地未经征用，不得出让、转让。实践中，在对农村土地进行征用时，房屋是作为地上附着物予以补偿的，采取的是“房随地走”的原则。因此，基于此因素，笔者认为，农村房屋转让也应遵循“房随地走”的原则，以土地使用权能否转移作为决定房屋转让效力的主要因素。
二、现有法律规范中对农村房屋买卖问题的规定
《物权法》第152条至155条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建房，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
《土地管理法》第62条第3款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号）规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。
国务院办公厅《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》（199939号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。
三、最高人民法院对农村房屋买卖效力的意见
最高院于1963年作出的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》规定：“宅基地上的附着物如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”最高院于1984年作出的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第60条规定：“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续办理。”可见，《土地管理法》施行前，最高院原则上是承认农村房屋买卖效力的。《土地管理法》施行后，国务院及有关部门对农村房屋和宅基地出台了严格管理政策，最高院未就此出台过新的规定，也没有典型案例，因此很难判断最高院对农村房屋买卖的态度是否发生改变。
四、农村房屋买卖合同的效力认定
关于农村房屋买卖合同的效力问题，笔者认为，判断合同的效力，应当以合同法规定的合同有效要件为标准，符合合同有效要件的合同为有效合同，欠缺任何一个有效要件的合同均为无效合同。我国《合同法》规定的合同有效要件主要包括四个方面：一是合同当事人是具有民事权利能力和民事行为能力的自然人和法人，具备相应的权限。无民事行为能力人订立的合同无效，限制民事行为能力人订立的与其年龄、智力状况不符的合同，其法定人不予追认的无效；无处分权的人订立的合同，权利人不予追认的无效；无权的人订立的合同，被人不予追认的无效；二是意思表示真实，因欺诈、胁迫而订立的合同为可撤销的合同，法院应根据受欺诈、胁迫方的请求撤销或者变更该合同；因重大误解而订立的合同，法院可根据任何一方当事人的请求撤销或者变更该合同；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效；以合法形式掩盖非法目的的合同无效；三是内容不违背法律强制性规定和公序良俗。因欺诈、胁迫损害国家利益的合同无效；损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效；显失公平的合同，应根据当事人任何一方的请求予以变更或者撤销；四是形式上符合法律规定的要求或者当事人的约定，法律规定或者当事人约定必须采用特定形式的，未采用特定形式的无效。
目前，对农村房屋买卖合同的效力认定问题，在审判实践中常见争议。主要表现在非农村集体经济组织的成员能否购买该组织成员的房屋问题。
1、农村房屋买卖合同无效的几种情形
农村的村民住宅出售给城市居民的房屋买卖合同，必然涉及到城镇居民使用农村住房和宅基地问题，由于其违反国家有关规定，应认定无效。在城镇周边地区，具有城镇户口的人购买周边地区农村住房的现象较为普遍，法律对能否买卖并未明确禁止，但因涉及到宅基地使用权的变更，故该买卖合同又具有特殊性。我国《土地管理法》规定，宅基地属于农民集体所有，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农村房屋买卖涉及到土地使用权的转移和变更，故审查买卖是否有效要看其房屋宅其地使用权的转移是否经过合法批准。
法人或其他组织购买农村住房和宅基地的，因不具备宅基地使用权人主体资格，应认定无效；
无权处分房屋的人签订的房屋买卖合同出售农村房屋，如未经权利人追认，则依据《民法通则》的规定，应当认定买卖无效。
非农村集体经济组织(来源：文秘站 ）的成员购买该组织成员的房屋后，该农村集体经济组织明确拒绝该农民将户口迁入该农村集体经济组织的，因购买人不符合申请农村宅基地的条件，故也应认定房屋买卖合同无效。
2、农村房屋买卖合同有效的几种情形
农村集体组织内部成员，未分配过宅基地的，其与本农村集体组织内部成员签订的农村房屋买卖合同应当认定为有效。
农村集体组织内部成员，其宅基地尚未达到国家规定的标准，其与本农村集体组织内部成员签订的农村房屋买卖合同应当认定为有效，但应告知其补办相关宅基地申请手续。
已在农村集体组织落户，但尚未申报宅基地的，其与本农村集体组织内部成员签订的农村房屋买卖合同应当认定为有效。
一、与所有权有关的调控才是最核心的调控
我国从2005年开始陆续出台了各种调控政策，从“国八条”、“新国八条”，再到“国六条”、“新国十条”，不外乎都采用增加供应、调整结构、限制信贷、税收杠杆、限制交易、提高购房成本以及到目前的房价问责等方法。这些调控措施是属于宏观层面的政策性调控，未涉及到房价的根本性问题。
我国实行土地的社会主义公有制，土地属于全民所有或集体所有。任何单位或者个人“购买”的城市房屋只是部分的所有权(即对房屋建筑物部分的所有权)，而不是完全意义上的所有者。根据国务院有关规定，居住用地使用年限为70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或其他用地50年。《城市房地产管理法》第21条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定了建筑物的无偿收回原则：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。因此，土地使用权结束以后，国家完全有权利把土地连同地上物一并无偿收回。
如果国家严格执行这一规定，意味着我们购买的商品房只是一个使用权，它的价值量会随着时间的推移而直线下降，直至为零。
在经历了多次调控之后，房价“不降反升”，很重要的一个原因，是人们对房价会持续上涨的强烈预期。
只要政府明确投资或投机购买的商品房只是一个使用权，其价值会随着时间而逐渐减少，直至清零，便是降低房价上涨预期最有效的途径。而这不需要大量的修改相关法规或者政策，只要把《宪法》中规定的最根本的关于土地所有权问题在法规中体现，理顺产权关系，并在实际中得到真正落实，即可有效降低投资和投机购买的需求。在具体的操作中，可以在即将修改的《土地管理法》中留下操作空间，可以规定除居民首套自住房以外的住宅(即二套及以上住宅)，其使用期限届满以后，土地使用权连同地上附着物由国家无偿收回，或者采用当时的土地市场价格征收土地出让金，以市场价的价格有偿续期。
二、二套及以上住宅有偿续期对房价调控的意义
1.符合我国社会主义公有制的社会特征，符合《宪法》精神
根据《宪法》，城市的土地属于国家所有，土地的性质决定了所有权和使用权发生了分离。居民在购买商品住房时一次性缴纳的土地出让金，只是买了70年的使用权，也就是说居民购买的是土地上的附着物“房产”和有一定期限的“地产”，在合同中有明确的土地使用年限。土地使用权是有期限的，到期后国家可以收回。为体现我国社会主义的优越性，应允许公民拥有一套可以无偿续期的自住房产。
2.可以有效降低市场对房价上涨的预期，有效调控目前的高房价
如上所述，除了首套自住房产以外，其余投资或者投机的房产，其土地使用权以市场价格有偿续期或者由国家无偿收回。这意味着个人持有投资或者投机的房产到了一定的时间是不值钱的，如此可有效降低市场对房价上涨的预期，从而达到调控房价的目的。
3.有利于减少贫富差距，确保人人能够拥有一套“自有”住房
如果土地是“无偿自动续期”，则和土地私有性质差别不大，有钱人会大量购置房产，成为他们源源不断的固定财源。首套自住房可以无偿续期的政策如果实施，意味着每户人家只能拥有一套真正的产权房，多余的房产要么以合理的价格抛向市场，要么只能出租收取租金。这样拥有多套房产的人会把多余的住房推向市场，增加供应量；同时，没有房或者只有一套住房的人也不会担心未来买不起房，而赶早去“囤房”，有利于实现每一户人家的购房愿望。而且房价下降后，由于每户只有唯一一套产权房，贫富差距自然也就缩小。
三、运用所有权调控的注意事项
二套及以上住宅有偿续期属于所有权调控的范畴，具体操作中应注意以下几点。
1.必须确保居民自住的首套住宅能无偿续期
2009年3月《土地管理法(修订草案征求意见稿)》中以提及商品住宅使用70年大限到期后的处理办法时用“按照国家有关规定自动续期”，替换了原来表述的“无偿自动续期”。这一变化曾引起了巨大的争论，有人认为这是政府开启了土地使用权续期收费的闸门，据调查，84％的网民反对“住宅有偿续期”。因此，政府必须慎重处理好这一涉及到广大人民群众切身利益的问题。具体可以在《土地管理法》修改稿中明确：居民首套自住住宅无偿续期，二套及以上住宅按照市场价格有偿续期或者全部由出让人无偿收回。
2.出台相应的配套法规和条例
在《土地管理法》中明确居民二套及以上住宅按照市场价格有偿续期或者全部由出让人收回后，要出台相应科学合理的实施细则，比如界定什么样的住宅才算是居民的首套住宅。
土地执法
2007年,土地管理叫得最响的关键词当属土地执法。土地法律是土地管理秩序的最基本防线。然而,长期以来,我国土地管理有法不依、执法不严的问题依然大量存在。为强化土地执法,2006年我国建立了土地督察制度。2007年,是建立土地督察制度后的首个行动年。从清理出的土地违法案件数量、曝光的土地违法案件数量以及查处的土地违法案件来看,土地执法可谓有声有色。当然,从我国的国情来看,建立土地管理法律秩序仍然任重道远,需要持之以恒的不懈行动,也需要不断改革完善土地管理法律法规。
土地储备
2007年,《土地储备管理办法》正式出台,这意味着我国政府土地储备有了一个基本的规范,土地储备一词正式成为我国土地管理中的专门规范术语。数年前,在土地储备探索起步的时候,政府土地储备的功能并未被许多人理解和接受,争论很多。
而国内外的实践都说明,对于处于快速城市化阶段的国家和地区,政府土地储备十分必要。保证政策性保障住房的用地供应,促进土地规划有效实施,盘活闲置低效利用土地,保证规划管制性土地增值归公,增进社会公平,控制土地投机等,都需要政府运用土地储备手段。我国的土地储备,从一开始就在这些方面发挥了重要作用。《土地储备管理办法》在规范土地储备行为的同时,也为今后土地储备的发展提供了政策支持。
耕地占用税
2007年末,新修订的《耕地占用税暂行条例》出台,从明年起耕地占用税标准提高4倍。1987年开征的耕地占用税是一种政策性很强的税种,其政策目的是约束和控制耕地占用,支持农业开发。过去20年里,经济在飞速发展,但耕地占用税一直执行当初的标准。
这次修订的耕地占用税条例,将标准提高4倍,同时考虑了税收的公平原则和国民同等待遇原则,取消了过去铁路线路、飞机场跑道、停机坪等项目享有的减免特权,将外商投资企业和外国企业也纳入了征收范围。
对于划拨供应的土地来说,提高耕地占用税标准,无疑会提高用地者取得土地的刚性成本,可通过增加占用耕地的成本来控制耕地占用。但是,对于经营性用地,和过去相比,由于土地供应制度已经发生了重大变化,提高耕地占用税标准所起到的控制耕地占用的政策功能有多大,需要重新思量。当然,由于耕地占用税用于农业开发,所以征收耕地占用税并提高征收标准,有利于支持农业开发公共投资。
地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。
一、土地征用的特征
1.国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2.国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体――国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3.国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。
4.国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。
5.国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。
二、征地制度存在的问题
我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：
1.相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。
2.土地征用的补偿问题土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
3.土地征用权的行使问题从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
4.土地收益分配和管理问题土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。
5.土地征用的救济制度问题《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。
三、对征地制度改革的探索和建议
针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。
1.严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，
2.严格把握征地的补偿原则。补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：（1）考虑到土地的投入；（2）考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理；（3）以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿
一、土地纠纷的种类及表现形式
在现实生活中，因土地使用而引发的争议多种多样，通常表现为土地权属争议（其中又可分为土地所有权争议和土地使用权争议）、土地侵权争议、土地合同争议和土地相邻关系争议等四种类型。土地权属争议是指当事人在土地使用过程中，就土地的所有权和使用权归属所发生的争议。在这里有必要将土地所有权与物权法中的所有权有所区别。根据相关物权法理论，所有权是所有人对其所有的财产进行占有、使用、收益、处分的权力，所有权是物权中最完整、最充分的权力，其上述四种权能往往作为一个整体由一个主体来行使。而土地所有权作为一种具有财产权的用益物权，理论上当然包含着土地使用权，但是由于土地资源的特殊性，实践中土地的所有权和使用权往往是分离的。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），我国的土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权，土地所有权主体单一、明确，就土地所有权发生的争议极少。实践中，大量的土地权属争议主要集中在土地使用权争议，所以，实践中的土地权属争议主要指土地使用权争议，这也是审判工作所关注的重点。
土地侵权纠纷是合法土地使用权人因第三人侵害其土地使用权而发生的争议。实践中，容易与土地侵权纠纷发生混淆的是土地相邻关系纠纷，在此有必要加以厘清。相邻关系是两个或两个以上相邻不动产的所有人或使用人，在行使己方不动产占有、使用、收益、处分权力时与不动产相邻方发生的权力义务关系。相邻关系从本质上讲是一方所有权人或使用权人合法权力的行使，同时，是对他人（相邻方）所有权或使用权的限制。土地相邻关系作为相邻关系中的一种，符合相邻关系的所有特征，其与土地侵权纠纷有着明显的区别：（一）土地相邻关系纠纷中相邻权人在相邻土地上的相关行为是其合法权利的行使，而土地侵权中侵权人针对争议土地的行为是一种违法行为；（二）土地相邻关系中相邻各方对争议土地都有合法的土地使用权，而土地侵权争议中必然有一方或双方都有合法的土地使用权；（三）在责任承担基础方面，因土地相邻各方就相邻土地所进行的行为是其合法权力的行使，不存在过错，因此而给相邻方造成的不便或损失应予以补偿。而土地侵权责任承担适用过错责任原则，侵权人对其因过错行为而给合法土地所有权人或使用权人造成的损失进行赔偿。
土地合同主要指土地出让合同和土地承包合同。土地合同争议主要是发生在土地出让人与土地受让人或土地发包人、承包人及转包人在土地出让合同或土地承包合同的签订、履行过程中发生的争议，其争议主体是土地出让合同或土地承包合同的当事人。鉴于土地合同纠纷主体、内容的特殊性，此类纠纷容易区分，解决途径和程序也相对明确。
以上对土地争议的种类从理论上进行阐述具有现实意义。区分土地争议的种类是确定土地争议主管部门及通过适当诉讼程序解决土地纠纷的前提。实践中，当事人因为对土地争议的种类认识不清从而不能正确认定土地争议管理部门，导致大量的土地纠纷不能及时有效解决，因此，必须树立这样一种意识，当涉及土地纠纷时首先要分清土地争议的类型，然后再确定适当的解决途径。另外，在实际生活当中土地争议的种类并非泾渭分明，往往混杂交织在一起，同一土地争议因当事人主张不同而异，需要认真加以鉴别。
二、土地争议的解决途径
土地争议发生后，应通过何种途径有效的保护当事人的合法权益？从目前相关的法律规定分析，有两种基本的途径：一是权利人可以通过行政程序，请求行政机关处理；二是通过诉讼途径，请求人民法院给与司法保护。必须明确的是，对于土地争议，权利人并不能任意选择行政机关或司法机关给予保护，因土地争议种类的不同其争议解决的途径有所区别：
（一）土地权属争议的解决途径。《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉“。
1995年12月18日国家土地管理局的《土地权属争议处理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第四条明确规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，当事人向土地管理部门申请处理”。据此，行政处理程序是土地权属诉讼的前置程序，在当事人双方对土地权属争议不能自行协商解决的情形下，只能首先申请土地管理部门进行处理，对处理决定不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。法律之所以这样规定，是因为人民政府土地管理部门作为土地管理的主管部门，对土地权属的认定是其法定职责，而且鉴于土地管理的专业性特点，由相关人民政府土地管理部门对土地权属争议先行处理确认，更利于解决纠纷。
转贴于 （二）土地侵权争议、土地合同争议及土地相邻关系争议的解决途径。根据《土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《暂行办法》第三十三条规定：“土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件，属于土地侵权或者土地违法案件的应当依照土地侵权、土地违法案件的有关规定处理”。根据以上规定，对土地侵权、土地合同争议及土地相邻关系争议，土地管理部门可以依职权或根据当事人申请进行处理。以上三种土地争议不适用土地管理部门先行处理程序规定，当事人可以选择土地管理部门或人民法院处理。但实践中因土地管理部门和人民法院对以上三种土地争议的处理程序认识不一，对上述三种土地争议相互推诿，影响了土地纠纷的及时解决。那么，对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的正确解决途径是什么？土地纠纷行政处理与法院诉讼之间是怎样一种关系？
首先，通过分析人民法院关于土地纠纷案件审理程序可以得出结论。根据民法基本原理，土地所有权和使用权属于民法调整范围，当事人因土地使用而引发的争议向法院提起诉讼自无争议。但是，在土地诉讼中，原告要使其诉求获得法院支持，前提是原告必须有证据证明其是争议土地的合法所有权人或使用权人，否则，必然面临自行撤诉或被裁定不予受理两种结果。此外，人民法院立案阶段对证据的审查虽然是形式审查，但所有证据要在法庭上经过庭审质证才能予以认定，土地纠纷的当事人要使其诉求得到法院支持，必须有证据证明其是争议土地的所有权人，否则即便是法院予以立案，其最终也必然面临败诉的结果。由此，可以得出结论，对于土地侵权纠纷、土地合同纠纷及土地相邻关系纠纷的解决途径，虽然当事人有选择权，既可以要求土地管理部门处理，也可以请求人民法院予以保护，但无论当事人以什么理由向法院起诉，最终有关土地权属证据（证明）必须由土地管理部门——这一法定主管部门进行认定，这是土地纠纷诉当事人在证据取得方面无法逾越的程序。
其次，从纠纷当事人角度分析，由于实际生产生活中土地纠纷往往是混杂在一起的，土地管理方面的法律规定繁杂，不具有专门法律知识的当事人不可能分清土地纠纷的性质、种类，也不可能悉知纠纷解决途径，往往是凭借自己的主观认识，笼统的以土地侵权纠纷为由要求土地行政管理部门或人民法院处理。《暂行办法》第四条规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，当事人向土地管理部门申请处理”。第三十三条规定：“土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件，属于土地侵权或者土地违法案件的应当依照土地侵权、土地违法案件的有关规定处理”。据此，无论是依当事人申请，还是土地管理部门依职权处理，处理土地纠纷是土地管理部门的法定职责，对此诉求，土地管理部门不能以任何理由拒绝处理。实践中，因土地纠纷处理耗时费力，加之土地管理部门对土地纠纷诉讼的证据规则及相关程序不了解，对当事人提出的处理土地纠纷要求往往以各种理由拒绝推诿，这种做法是错误的。作为土地管理的专门执法部门，土地管理部门具备查处土地违法案件和纠纷的专业队伍和执法条件，凡是因违反国家土地管理法律法规的行为或因土地所有权和使用权发生争议和纠纷的，应当履行解决争议和化解纠纷的职责，不能因问题的复杂或难以解决而推诿，将矛盾和问题推向司法机关，否则属于不履行职责的行为，既不利于矛盾和问题的解决，也影响执法部门的形象，造成矛盾和问题不能及时解决，引发不利于社会稳定的因素。
【关键词】失地农民；土地征收；征收补偿
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2015）05-056-02
在当前城市化进程越来越快的大背景下，越来越多的农村土地被征用。大量的农民失去了土地，也产生了一个新的社会群体，即失地农民。如果我们从社会发展的角度去看这个问题，这种现象是不可避免的。但是在这个过程中所造成的对失地农民权益的危害却是可以避免的。所以，如何保护失地农民合法权益的问题浮出水而，值得我们关注。
一、土地：农民安身立命的根基
（一）农民赖以生存的保障
俗话说：“土地是农民的命根子。”土地之于农民来说就像是心脏之于人体，人没有了心脏就没有办法生存，农民没有了土地就失去了赖以生存的保障。从古至今，无论是生产力极为低下的远古时代，还是物质极为丰富的今天，土地都发挥着至关重要的作用。英国古典经济学家配第曾说过“劳动是财富之父，土地是财富之母”。不仅土地本身是一种财富，而且很多财富都是从土地上创造出来的，对农民而言更是如此。①农民一旦失去土地，很快就会陷入食不果腹的困境。所以，土地对于农民来说极为重要。土地是其赖以生存的物质基础，肩负着生存的保障功能。
（二）农民收入来源的保障
农民与城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有稳定的收入，而农民是依靠土地就业的，失去了土地，就意味着失业。但是当农民失地后，农民的身份并未发生实质上的变化，也就出现了“农村土地城市化，农民并未市民化”的尴尬局而。农民不仅失去了唯一的收入来源，而且由于受自身文化技术水平的限制，在城市中就业受阻极为常见。即使从理论的角度来说，土地承载不了社会保障的重要职责。但是在现实的社会生活中，土地却承担着这一重要功能。同时由于我国长期以来实行城乡“二元体制”格局，享受社会保障权利的主体基本上是城市居民，农民是无缘享受与城市居民同样的各种社会保障权利的。②所以，当农民失去土地后，他们会陷入一种尴尬的境地。一方而，他们失去了土地，没有依归；另一方而，他们又不能成为城市居民，享受不了政府给城市居民提供的保障。这种状态不利于他们的发展，更不利于和谐社会的建设。
（三）农民各项权利的基础
土地不仅仅是农民的生存的保障和收入的主要来源，农民的各项权利的实现是以土地为基础的。失地农民不单失去了土地，实际上则是丧失了多种土地附属权利，如土地承包权、土地经营决策权、土地收益权和土地参与知情权等相关权利。缺少了土地的根基，附着在土地上的这些权利便无从谈起。同时，“城乡二元体制使得土地对农民除承担着生产对象和生产资料的角色外，还担当着就业保障、最低生活保障及社会保障的功能角色，因此农民失地对于农民已经不仅是土地这一生产资料的丧失，更严重的是生活保障、社会保障、就业保障等公民权利的丧失。”③此外，我们必须明白，政府对于农民的粮食补贴或者是良种补贴都是建立在农民有土地的基础之上。所以失地农民的这些权益被无形的剥夺了，甚至包括其他与土地有关的比如发展权、选举权等。
二、原因：失地农民权益受损
（一）土地产权制度的缺陷
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等相关法律均对我国农村土地所有权进行规定。《宪法》第10条第1款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和白留地、白留山，也属于集体所有。”《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《土地管理法》也有同《宪法》第10条和《民法通则》第74条相近似的条款，规定农村的土地归农民集体所有。表而上看农村土地产权清晰明确，但何为集体经济组织？农民集体与农民个人的法律关系如何界定？两者的权利范围有多大？诸多问题，法律都未作明确规定。由于相关法律没有给出详细界定，所以农民集体变成了一个模糊化的概念。从法律上来说，农民集体是土地的所有者，作为其个体的农民享有土地的一切相关性权利。可是实际上农民却少维护合法权益的路径，没有办法明确其所对应的权利。所以就形成了一种怪异现象：集体与个体所有权相分离。
（二）征地补偿标准的缺陷
《土地管理法》第47条对土地征收的补偿标准做出规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。④显然，现行法律是以征用地的原用途以及征用土地的产值倍数作为征地补偿标准，这种补偿标准的缺陷显而易见。其一，补偿标准过低且为一次性货币补偿，难以解决农民的长期生计问题。现行我国农地征收补偿大多都是采用一次性的货币补偿方式，一次性的买断农民对土地的全部权益，对于征地部门来说是一件好事，因为这样不仅付出的成本低、收益大，而且没有后顾之忧；对于失地农民来说则是对他们权利的剥夺，因为农民相较于征地部门这个强大的公权力而言就是弱势群体，一次性货币补偿不能公平准确的衡量土地的全部权益。在农民把补偿款花光的情况下，其生活失去了后续保障。其二，征地补偿未考虑到土地的增值部分。同一土地的不同利用会带来土地的收益层级差。农民对土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以产生的收益也是最少的。但是一旦将土地转做他用（如工商用途），土地收益就会大幅度增加。而征地标准仅按照被征收土地的原用途给予补偿，这些增值收益只归征用各方占有，失地农民却难以分享土地的增值收益，这是土地征用过程中最明显的非等价交换，也是对农民利益裸的剥夺。
（三）征地程序的缺陷
从目前的法律法规来看，农地征收程序主要分为五个步骤，大致分为申请、审查、批准、公告、颁发使用证。虽然这规定有利于规范政府的征收行为，但是在实际的运用中还存在着很多弊端。其一，农民不享有参与权。《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”从该条看，农地征收的过程中赋予了农民参与的权利，但是应当注意到，这种权利的赋予是在征地补偿方案确定后并且是做出公告以后，那么方案都已经确定再给予农民表达意见的权利是不是太晚了？这种权利的赋予又有何意义？19世纪英国政治家威廉・格拉德斯通有句名言：“迟到的正义是非正义”。同样，迟到的权利便不再是权利。其二，缺乏严格的监督机制，地方政府享有话语权。农地征收程序中最大的问题就在于缺乏有效的监督机制，地方政府既是土地征收的决定者，又是土地征收的执行者，这种运动员与裁判员集于一身的特点，显然容易造成政府角色错位，侵害农民利益。例如，《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”农民对补偿标准有争议的，不能交由第三方人民法院判决处理，只能由批准征收的人民政府裁决。人民政府作为农民利益的对立而，很难想象其会做出损害自身利益而维护失地农民利益的裁定。
三、路径：完善相关路径
（一）完善产权制度
《宪法>及其他相关法律均规定农村土地的所有权归农民集体所有。法律意义上的农民集体本应是明确而具体的，但根据我国现行法律，农民集体尚不具备相应的法律人格。⑤农民集体在性质上只属于政策性概念，并不是法律上的主体。这就要法律上赋予农民集体主体资格，明确界定农民集体的范围。
（二）完善征地补偿制度
要维护土地征收的公正性，必须确定合理的易被接受的土地补偿标准。毋庸置疑，我们必须提高征地补偿标准。我们应当废除当前的产值倍数法补偿标准。应当按照市场价格计算，这样才有公平性。土地评估机构对土地作出正确评估，计算出合理的补偿标准，切实维护失地农民的合法经济权益。同时，我们可以通过立法确立一套统一的补偿标准，使得农民权益遭到损害时真正有法可依。此外，货币补偿方式已经不能满足现代多元化的需要，我们可以采取分期的货币补偿方式，同时可以采取土地使用权入股的补偿安置方式。最后，我们可以采取就业安置补偿。我们可以对失地进行职业技能培训，切实关怀他们的权益。
（三）完善征地程序
一直以来，我国的法律都有“重实体、轻程序”的不良倾向。然而，真正的司法公正并不是结果的正义而应取决于程序上的公正，农地征收亦不例外。土地征收应该本着公开、参与和监督的原则。当行政机关所为的行政行为侵犯公民的合法权益时，应当允许公民享有知情权和参与权。土地征收权利人有权表达白己的意见，可以白己参与或者是推选代表人。补偿方案必须告知土地征收权利人，并且要经过民主协商才能确定。同时，国家土地管理部门应当发挥监督的作用，不单要强调事前监督，事后监督也很重要。国家土地管理部门应该积极对征收地块土地使用情况进行监督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救济程序，司法是维护社会公正的最后一道防线。土地征收是一种行政行为，如果政府作出的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，那么农民是有权拿起法律的武器维护自己的合法权益。他们可以提起行政复议或行政诉讼。对失地农民进行法律援助，积极宣传相应的政策法规。对公共利益这一标准纳入司法审查程序，增加透明性。同时对重大土地整理案件进行惩处，切实保障失地农民权益。
注释：
①曹烨城市化进程中失地农民利益保护研究[D]辽宁大学，2012
②张建飞城市化进程中失地农民社会保障机制的法学思考[J].政治与法律，2006（4）.
③马晓亮.和谐社会视阁下的农民失地问题研究一一以山西省沁水县S镇为研究个案[D].硕士学位论文，华中师范大学，2013.
