时间：2023-09-04 16:55:24
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村扶贫政策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、扶贫开发和农村低保政策的关系
扶贫开发与农村低保制度，都是我国政府反贫困的重大战略举措，是通过外部资源的输入，采取造血与输血的办法提高贫困人口的生存发展能力。两者既有紧密联系，又有不同区别。
一是目的不同。建立低保制度的目的是维持贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权益，使社会主体平等地享受改革开放和经济社会的发展成果，实现社会公平，促進农村经济社会稳定协调发展。扶贫开发工作的目的是提高贫困地区、贫困人口自我发展的能力，培养贫困人口的自立自强精神，使其真正走上脱贫致富之路，并获得尊严、自信和可持续发展能力。
二是工作对象不同。低保制度的目标是应保尽保，因此工作对象是农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的全部贫困人口，并以家庭为单位提供补助。扶贫开发涵盖了所有贫困人口和低收入人口，而且扶贫开发除了支持贫困家庭以外，还支持贫困村、重点县的发展。
三是工作手段和性质不同。扶贫开发是一种扶持生产的开发形式，其手段是创造生产条件、提供生产发展机会。低保制度是一种社会救济制度，其手段则是通过财政转移支付，给予贫困人口现金或实物的生活补助。因此，低保是输血式的扶贫，关注的是人的生存权；而扶贫开发是造血式的扶贫，关注的是人的发展权。扶贫开发的工作手段比较丰富，主要是“授人以渔”；低保制度主要是送钱到户，是“授人以鱼”。
四是低保制度是对扶贫开发的有效补充。虽然扶贫开发的工作对象是全国所有贫困人口，但是扶贫开发的性质和工作重点决定了它只能是扶助“可扶之人”，绝对贫困人口中部分人群无法通过开发式扶贫摆脱贫困。因此，低保制度“应保尽保”的目标，使得低保制度成为扶贫开发的有效补充。
五是扶贫开发是缓解低保压力的有效手段。当前农村低保人群数量较大，其中部分低保对象的贫困原因是当地人均资源不足、基础设施落后、生产条件差、就业能力低而致贫的。因此，这部分低保对象可以通过开发式扶贫增加收入，为贫困人群创造机会，提高贫困人口的发展能力，促進其可持续发展。此外，帮助贫困人口脱贫，亦可以降低低保数量规模，减轻政府财政负担。
二、扶贫开发和农村低保政策衔接策略
扶贫开发和农村最低生活保障制度虽然在目标、工作对象、工作手段、性质、实施主体和工作机制等方面存在差异，但两者都是缓解农村贫困的方式。因此，促進两者的有效衔接，建立健全更加有效的对接机制，有利于农村社会经济的可持续发展。
（一）建立联系会议制度。加强扶贫、民政、财政、人保、金融等部门合作，成立领导小组，建立联系会议制度，共同研究解决反贫困工作的问题和困难，联合出台工作措施，建立合作机制。
（二）实行信息资源共享。实行部门信息资源共享有利于促進扶贫开发与农村低保政策的对接，将涉及到的数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源互相参考和利用，建立和完善贫困人口信息系统、识别机制和动态监测机制。如将目前低保工作中的低保户信息统计、家庭收入核算等信息提供给扶贫部门，可为扶贫计划的制定提供科学、可持续的参考意见。
（三）建立统一协调的农村反贫困体系。在完善低保制度的同时，与扶贫开发、促進就业以及其他农村社会保障政策相对接，坚持政府救济与家庭赡养、扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，逐步致富。针对农村贫困群体的分布与结构特点，结合扶贫开发、低保制度、医疗救助、助学和就业等政策，科学制定贫困等级，实行分类救助帮扶，统一协调救助资源，防止救助资源过度集中，造成新的社会不公。
（四）创新扶贫开发模式，转变农村低保工作新思路，变“输血”为“造血”。低保制度是一项“兜底”的救助，服务的对象往往缺乏劳动技能、或身体残疾、或年龄偏大，或缺乏就业信息，就业、再就业能力较差，社会竞争能力弱。创新扶贫开发模式，创造农村公益性岗位，改变低保对象的就业环境。从“授人以鱼”到“授人以渔”，提升低保对象的生存技能，实现扶贫、济困与就业、创业的有效联动，实现脱贫致富。
【摘要】精准精准扶贫背景下政策背景下农村信用卡业务风险产生的原因主要在于发卡前风险评估不深入，银行与持卡人信息不对称形成风险盲点，政策导向导致信用卡还款还款风险。对此本文主要从加强银行信用卡风险评估能力，改造升级信用卡管理系统、加强信息化分析水平，合理把握政策导向强化管理信用卡透支资金三个方面提出防范对策。
【关键词】精准扶贫 农村信用卡业务 风险防范
一、基本概念阐述
（一）精准精准扶贫背景下
“精准精准扶贫背景下”的理念是由在2013年11月进行湖南湘西考察时提出。精准精准扶贫背景下要做到因地制宜、实事求是。要精准精准扶贫背景下，切忌喊口号，也不要定好高鹜远的目标。以精准为精准扶贫背景下工作的准则，精准扶贫背景下要做到精准到位与整体推进相结合。制定规划要精准，拟定政策要精准，目标确定要精准，落实政策要精准，精准扶贫背景下到户，确保政策对路。
（二）农村信用卡
目前还没有学者给予准确界定“农村信用卡”概念，但是通过对其内涵了解，结合本研究内容，本文认为农村信用卡是商业银行、当地政府相互合作，针对建挡立卡户中有劳动能力、有借贷意愿发展生产经营、有一定预期收入作为还款来源的贫困户以家庭为单位为其发放无需抵押无需担保的“农民启动资金专属信用卡”。
（三）风险防范
风险防范是有目的、有意识地通过计划、组织、控制和检察等活动来阻止风险损失的发生，消弱损失发生的影响程度，以获取最大利益。农村信用卡的风险防范通常可以从制度、检察和自律管理等方面着手，以达到消除或减缓风险发生的目的。
二、精准精准扶贫背景下政策背景下农村信用卡业务风险原因
（一）发卡前风险评估不深入
农村精准扶贫背景下信用卡业务覆盖面广，要同时进行推广、调恕⒑耸档纫幌盗泄ぷ鳎对有限的银行信用卡人员而言工作量很大，加上现行的管理手段较落后，这就使得精准扶贫背景下信用卡业务风险管理工作出现漏洞。在精准扶贫背景下信用卡业务农村的信用卡档案建立方面，由于发卡前调查方式不科学，如仅通过当地派出所或者口头的无实据调查就确定农村家庭情况、风险承担能力、收支状况及信用等级情况，这样形成的信用卡挡案严重失真，在具体的对象评定中并不能有效反映农村的真实情况，酿成信用卡风险。
（二）银行与持卡人信息不对称形成风险盲点
银行的信用卡业务发卡后管理与发卡后检查是其风险防范的重要环节，如果发卡后管理流程不科学、不合理，使其形同虚设，则信用卡透支的安全性直接受到威胁。在发卡后的风险预警机制中，往往由于信息不畅通、资源不对称而导致风险盲点的形成，使发卡后管理风险预警不能有效发挥作用。在申请信用卡透支过程中，一部分农民在信用卡透支资金运用上不经过合理的市场需求和前景预测，盲目追求高利润项目，信用卡透支资金的回报得不到保证，而由于银行与农村持卡人间信息不对称，不了解资金用途，只关注前期发卡而不考虑后期信用卡还款问题，这就形成不良信用卡透支。同时，银行为农村提供的信用卡透支采用“整贷零还”的还款方式，但农业生产经营活动的长周期性很可能会导致资金己经到期而产业还处于发展投资阶段，无法回本的情况。这就要求银行加强与农村持卡人间信息共享，在投入信用卡透支时考虑农业生产周期的因素影响，量身打造合适的贷还款方式。
三、精准精准扶贫背景下政策背景下农村信用卡业务风险防范对策
（一）加强银行信用卡风险评估能力
防范信用卡风险的关键阶段是控制好信用卡发卡前调查、审查、审批这些环节，尽量把一些风险控制在发卡之前。首先，信用卡员必须完整采集贫困农户的基础信息，特别是导致贫穷的原因要调查清楚。确实因为启动资金问题致贫得不但可以发给信用卡，也可以考虑加大信用额度。对于不务正业的闲散人员则应拒绝发放信用卡，对此银行应探索构建一套评估体系。
（二）改造升级信用卡管理系统，加强信息化分析水平
风险信息精细化分析，首先要从信用卡管理系统IT平台升级改造开始，尤其是要有针对性的对精准扶贫背景下信用卡产品的客户信用风险识别与监测体系进行优化性设计。对精准扶贫背景下信用卡产品设计符合自身特点的“红线”监测数据值，为这类产品的整体风险监测提供强大的科技信息支撑。针对软件老化、系统维护更新费用投入不足的情r，应当加大相关信息技术开发，有针对性的引入高端技术，比如聘请第三方专业信息技术企业，专门负责精准扶贫背景下信用卡管理系统的开发，这样做既在提升系统开发专业化水准，也可以有效保障系统的质量和效率。
（三）合理把握政策导向强化管理信用卡透支资金
精准扶贫背景下信用卡业务面向贫困人口或低收入人群提供信用卡服务，旨在解决持卡人在农业生产经营活动中的资金短缺问题，由于农业产业本身具有潜在的自然风险和市场风险，因此上银行所开展的精准扶贫背景下信用卡业务具有一定的公共物品特征，在风险较大的情况下，无法依靠银行自身的商业运作来实现这类产品，只有通过政府的政策性补助才能真正鼓励精准扶贫背景下信用卡的发展。政府对银行的补助形式主要体现为税收和补贴，但除此以外，政府还应在农业产业遭遇自然风险和市场风险时主动承担风险责任，与农村进行风险共担，给予一定的补贴，在降低农村损失的同时降低精准扶贫背景下信用卡业务的风险，确保银行信用卡透支金额资金回笼。在精准扶贫背景下信用卡业务的实施过程中，银行要加强在信用卡发放、资金利用监督等过程中的法律、政策运用，对符合国家政策支持和精准扶贫背景下专项资金使用的行业、产业适当放宽信用卡透支条件，放松信用卡透支额度，利用政府的政策性支持条件充分发展银行品牌效应。
参考文献：
[1]宫留记. 政府主导下市场化扶贫机制的构建与创新模式研究――基于精准扶贫视角[J]. 中国软科学，2016，（05）.
关键词：绩效评价；时序主成分分析；扶贫政策；农村
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0030-05
引言
云南地处边陲，社会经济发展相对滞后，集边疆、民族、山区、贫困为一体，它的贫困具有显著的多样性，即具有贫困面广、贫困规模大、贫困程度深、脱贫致富难的特点，是中国扶贫攻坚的主战场之一，立足云南实际，本文以云南省农村反贫困政策的绩效评价作为研究内容，尝试对绩效评价进行全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一进行了绩效分析和综合评价，并对进一步提出反贫困政策的调整思路。
客观、科学、全面、稳定的评估系统，可以及时提供全国以及部分地区的贫困规模、性质、特征、分布等信息，从而改善扶贫项目的针对性和瞄准性，提高中国扶贫工作的潜力和成效，因此本文立足云南实际，以云南省农村反贫困政策的绩效评价作为研究内容，尝试对绩效评价进行全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一和综合绩效评价，并进一步提出反贫困政策的调整思路。
一、云南农村综合扶贫绩效评价指标及体系
扶贫模式绩效评估指标必须体现效率与公平并重、经济增长与社会发展同步的价值取向。这一体系应当成为一个科学的衡量系统，既包括扶贫指标，又包括社会经济发展指标、人文指标、生存环境发展指标，各种指标相互配合。建立全面、客观和科学的效果评价体系，坚持用效果性指标衡量评估扶贫成就，将对扶贫的战略、策略选择产生良好的导向作用。
联合国在1997年全球人类发展报告中，提出一个用来测定贫困程度的新指标:人类发展指数（HDI），主要测定人类生活中三个要素短缺情况，这三个要素是寿命、知识和生活体面程度，其中生活体面程度主要通过无法喝上安全饮用水的人、无法获得医疗保险的人以及稍微和严重低体重儿童（5岁以下）所占的百分比。2000年9月联合国峰会上提出了包括消除贫困、普及教育、促进教育和卫生健康、可持续发展等8项目标的千年发展目标（MDG）。这些指标和目标扩展了贫困的概念，为多维度的衡量贫困程度和评价减贫效果提供了依据。
中国农村全面建设小康指标体系可以成为扶贫评估指标体系的重要参考，这个体系包括6个方面18项指标。6个方面包括:经济发展、社会发展、人口素质、生活质量、民主法制、资源环境。其中，经济发展方面的农村居民人均可支配收入指标；社会发展方面的农村居民基尼系数指标；人口素质的农村人口平均受教育年限、农村人口平均预期寿命指标；生活质量方面的农村居民恩格尔系数、农民居住质量指数、农民文化娱乐消费支出比重、农民生活信息化程度四项指标。
本文在参考以上这些指标设置的基础上，考虑到数据资料的可得性与可比性，要体现农村脱贫的最主要方面的效果性指标，同时还要便于操作性。因此本文在层次结构设计上将综合扶贫绩效评价体系划分为贫困基础、社会经济、人文发展以及生存环境发展四大子系统作为一级指标，再将各子系统拓展为19个二级指标来反映云南省2001―2010年历年的综合扶贫进程（见表1）：
二、云南农村综合扶贫绩效评价实证分析
基于上述指标体系，采用时序主成分分析法对我省综合扶贫绩效进行评价。这种选择主要基于以下考虑，首先，时序主成分分析法能有效排除专家打分等主观因素的影响，能够完全客观地动态的展现综合扶贫绩效的发展过程，其次，主成分分析在不丢失原指标信息的基础上，通过提取有代表性的主要成分比较准确地分析问题，在操作中简便易懂，具有很高的效率。
（1）数据获得。2001―2011年《云南统计年鉴》、2003―2009年《中国农村统计年鉴》、2003―2010年《中国统计年鉴》、2004―2010年《中国农村贫困监测报告》、2003―2009年《云南农村贫困监测报告》。（2）2001―2010年云南综合扶贫绩效时序主成分分析。主成分分析对数据的要求不高，但是需要样本个数大于指标的数量。在此问题中样本数为10个，而指标为19个，因此采用两步时序主成分分析。
在进行时序主成分分析前对原始数据进行一致化处理，而后，对各子系统贫困基础、社会经济发展、人文发展、生存环境发展进行主成分分析，得到各子系统的得分，最后，对各子系统的综合得分再进行一次主成分分析。下文主要是通过Spss分析软件完成，最终得到历年综合扶贫绩效的综合得分。
（一）一步主成分―子系统综合得分
1.对各子系统提取主成分
根据累计贡献率大于90%的原则，对各子系统分别提取主成分。其中，对贫困基础、社会经济发展、人文发展和生存环境发展分别提取两个主成分，主成分累计贡献率均90%大于（见表2）。
2.根据主成分矩阵（见表3）以及主成分贡献率计算各子系统得分
具体分析方法下面以贫困基础子系统为例，然后用提取的主成分comp_1、comp_2代替原来的五个指标，新指标值的线性组合为：
comp_1=（-0.964）*c11+（0.978）*c12+（-0.920）*c13+
（0.928）*c14+（0.780）*c15
comp_2=（-0.158）*c11+（-0.174）*c12+（0.342）*c13+
（-0.163）*c14+（0.620）*c15
最后，利用主成分贡献计算贫困基础系统历年的得分为:
comp_1*0.84009+comp_2*0.11659
其他三个子系统的历年得分计算方法相同，得到表4。
（二）二步主成分―历年综合扶贫绩效
基本分析步骤同上，得到历年综合扶贫绩效得分（见表5）。
结论与建议
本文在现有统计计量环境下对云南地区的扶贫绩效状况进行了阶段性的评价，图1反映了云南省在2001―2010年间，综合扶贫效果上在整体上是呈现不断改善的态势。
通过各子系统在历年综合扶贫绩效中的作用，根据时序主成分分析结果绘制演进图（见图2）。在2001―2010年间，我省在社会经济、生存环境发展、人文发展方面整体呈现逐年融合、改善的趋势，而在贫困基础方面逐渐走弱，说明云南农村贫困基础依然是厚重和原始的，贫困农民的经济状况依然是脆弱和单一的，生活质量较差，处于提高中的低水平，体现在农村居民收入水平不高、城乡收入差距进一步加大，同时在贫困地区，贫困人口盼望的一些政策没有及时足额落实到位，一些政策实际对贫困地区积极影响远低于其他地区，事实上扩大了贫、富差距，还有一些政策较多损害了贫困地区贫困人口经济权益，加之贫困地区社会经济发展条件先天不足，难以充分从现有政策获利。
而根据相关经济理论，以下相关子系统的改善对综合扶贫效果的实现均起正向作用，并且是四个子系统均衡作用的结果。
《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010）》的提出和实施，确立了新阶段中国农村扶贫开发的战略目标:即“尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件”。 尽管云南扶贫开发使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变，但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。水、电、通讯等基础设施建设还需要进一步加快，贫困农户的基本生产生活条件还需要进一步改善。
一、贵州省农村扶贫开发工作现状
（一）贵州省农村扶贫开发的法律保障制度
贵州省专门针对扶贫开发出台的法律法规主要是于2013年3月1日正式施行的《贵州省扶贫开发条例》。在制定该《条例》时，由于受自然条件、历史文化等很多方面因素的制约，我省在全国范围内仍是农村贫困面最大、贫困人口数最多、贫困程度最深的省份之一。按照当时国家规定的扶贫标准，我省还有贫困人口1149万，占全国农村贫困人口总数的9.4%；贫困发生率高达33.4%。在全国14个连片特困地区中，我省有乌蒙山片区、武陵山片区、滇桂黔石漠化片区共计70个县，该区域的贫困人口占全省总数的86.3%、贫困乡镇占87.6%、贫困村占84.3%。由此可见，在制定《条例》时，我省的扶贫开发形势是非常严峻的，扶贫攻坚任务仍非常重。为了让我省扶贫开发工作有法可依，也为了规范各种扶贫开发行为，保障贫困地区的经济、社会更好地发展，帮助扶贫对象走上脱贫致富的道路，减小城乡和区域发展差距，早日全面建成小康社会，根据国家相关法律、法规，并结合国家和我省的有关扶贫开发政策，制定《条例》是非常必要的。
《条例》对扶贫对象、政府及相关部门所承担的扶贫开发责任、扶贫项目地管理、扶贫资金地管理、扶贫开发的保障措施、法律责任等问题都作出了相应的规定。这使得我省的扶贫开发工作有了法律法规进行保驾护航。
（二）贵州省农村扶贫开发工作取得的成效
贵州省在过去五年，贫困人口数减少656万人，易地扶贫搬迁人口数达66万人，有35个贫困县、744个贫困乡镇摘帽，贫困发生率下降到14.3%。当然，《条例》也起到一定作用，《条例》的制定标志着我省扶贫开发工作进入了依法推进的新阶段，同时确保了农村扶贫开发工作有法可依。该《条例》实施期间全省专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”大扶贫格局得到进一步巩固。
二、 贵州省农村扶贫开发存在的突出问题
虽然，贵州省在过去五年的扶贫开发工作中取得了显著成效，《贵州省扶贫开发条例》实施以来也起到一定保障扶贫开发工作开展的作用。但是，为了与全国同步实现在2020年达到小康标准，贵州省在接下来的五年里，仍需要面临每年让一百余万贫困人口脱贫的巨大压力，所以我省农村扶贫开发形势依然十分严峻。我省88个县区中有70个属于集中连片扶贫开发县，全省还有农村贫困人口745万人，再加上我省不少地方的基础设施仍然处于非常薄弱的状态，人民群众因灾、因病致贫，甚至返贫的现象比较严重，所以扶贫攻坚任务依然非常艰巨，要依法推进扶贫开发工作还面临着各种各样的实际困难和问题。
首先，对于扶贫开发的法规、政策认识有待提高，《贵州省扶贫开发条例》适用性不强。部分基层干部、群众对《条例》以及扶贫开发的相关政策还不够了解，很多地方对于怎样稳固扶贫成果、防止返贫的工作不够重视。我省的扶贫开发条例已经施行三年多，期间国家层面和省级层面都出台了大量有关扶贫开发的政策，我省的扶贫开况也在不断发生着变化。《贵州省扶贫开发条例》作为我省扶贫开发的法律制度保障已经出现了适用性不强的问题。
其次，基层的扶贫队伍工作能力较弱，还需加强精准扶贫工作力度。部分基层扶贫开发工作人员素质不高，对于扶贫开发政策及《条例》的执行并不到位。导致扶贫开发工作出现很多问题，例如扶贫对象识别不精准，一定会影响总体扶贫开发规划落实、扶贫项目地开展、扶贫资金地发放等很多工作的精准程度。
再次，投入的扶贫资金不足，扶贫资金地使用、管理、监督有待加强。在扶贫资金投入的问题上，尽管各级财政每年都在增加投入，但投入资金总额与扶贫任务需求还是没法适应。对于资源整合的问题，《条例》中有对于资源整合的规定，但执行效果并不太好，有些部门还是存在各自为政的现象，没能使不同的扶贫资源结合在一起发挥更大的效用。对于资金使用的问题，财政扶贫资金使用途径过于单一，使得扶贫资金发挥的作用很有限。对于资金管理的问题，例如存在部分项目资金发放较晚，使得项目实施单位难以开展工作，以致影响到项目实施进度。对于项目资金公示公告制度执行的问题，《条例》也有明确的公示规定，但仍有部分地方出现公示公告内容不完整的问题。还有贫困地区扶贫?苑⒅械姆缸镂侍猓?这些犯罪行为涉及超越职权进行审批项目资金、未经批准改变扶贫开发项目和资金用途，冒领、虚报、挪用扶贫开发资金等行为，其中，还存在行政主管部门和其他相关部门的工作人员滥用职权、徇私舞弊的行为，在《条例》中也规定了责任追究制度，但因为监管不到位导致这些犯罪行为仍然存在。
最后，安排的扶贫项目不切合当地实情，项目实施效果不理想。问题出现在有的项目没有考虑清楚当地自然条件、经济条件、人员条件，从而导致项目实施效果并不理想；一些项目规模太小，又很分散，没法形成一定规模，以至于缺乏市场竞争力；有些项目的后期管理不到位，而且相关部门的监督工作也不及时，直接导致项目失败；还有针对缺乏基础设施的贫困地区的相关设施建设项目安排得太少，乡村道路、水利设施等问题都急需解决。
三、 贵州省农村扶贫开发法律保障制度的完善建议
（一）加大学习宣传扶贫开发政策法规的力度
各级各部门必须加强对扶贫开发政策法规的学习以及贯彻落实，加强扶贫工作者对于做好扶贫开发工作的紧迫感与责任感，要充分意识到扶贫开发是一个持久的系统工程，脱贫目标需要考虑很多方面情况，每个扶贫工作者都必须全力以赴才能完成好这项工作。扶贫工作者必须熟练运用《条例》和扶贫开发政策开展工作，并且要帮助农民群众了解《条例》和扶贫开发政策，调动农民群众对于扶贫开发的积极性。要大力宣传《条例》和扶贫开发政策，以期在整个社会环境中营造依法开展扶贫开发的良好氛围。
（二） 加强扶贫开发队伍的建设
努力提高农村扶贫开发工作队伍的综合素质，以适应新阶段繁重的农村扶贫开发任务的需要。按照《条例》规定，加快设置贫困乡镇的扶贫工作机构，安排各项扶贫工作的专职工作人员。同时，也要提高农村扶贫开发干部队伍的质量，定期对农村扶贫开发干部进行扶贫工作培训，并进行相关人才的引进，保障农村扶贫开发工作的高质量。通过加强农村扶贫开发队伍的建设，提高农村扶贫开发工作的精准度，全面准确地对致贫原因进行深入分析，严格划分扶贫对象和救济对象，制定出切合实际的帮扶计划，确保各项扶贫开发政策的顺利实施。
（三） 增加扶贫资金投入，加强资金项目监管
竭尽全力去争取中央财政的专项扶贫资金、定点扶贫和对口帮扶等资金支持我省扶贫开发事业。同时，加大地方财政对于扶贫资金地投入，吸引更大范围的金融资金、社会资本参与到扶贫开发事业中，并建立起扶贫资金地有偿使用、多元投入机制。加强对于扶贫资金的监管力度，加快资金拨付和项目实施进度。集各方力量，充分整合利用扶贫资源，提高扶贫资源的整体效用。要保障产业化扶贫的重点项目投入，也要提高扶贫项目的覆盖面。切实做好贫困地区交通、水利等基础设施建设。进一步完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度。认真执行扶贫资金项目公示公告制度，提升人民群众对项目建设的积极性。按照《条例》规定，财政、扶贫、审计、监察等相关部门须做好监管工作。
（四） 努力提高产业扶贫项目的实施效果
让龙头企业、合作社更好地发挥带动作用，组织农民打造充分利用当地优势自然条件，并具有地方特色的养殖、种植基地和食品加工基地，提供相关农业科技技术，做好特色品牌建设，以提高市场竞争力。进行产业扶贫的同时也不能忽视对于生态环境的保护，制定项目时要考虑当地实际情况，充分尊重群众的意见，尽量转变当前部分群众配合度不高、项目监管不到位的情况，细分各部门职责，全面调动相关部门和贫困农户的积极性，全力推进项目开展，提高项目实施效果。
（五） 调整扶贫开发机制
要着眼于增强贫困地区的内生动力，积极转变传统的扶贫方式、手段，从提高贫困群众的自我脱贫能力入手，创新扶贫工作思路、形式、方法。在实际工作中，要正确协调好贫困农户尽快脱贫与长远生计、典型示范点建设与帮扶全部贫困人口总体推进的关系。坚持产业扶贫与智力扶贫并重，充分发挥基层组织、驻村帮扶干部和农业技术人员的作用，宣传好党的各项惠民政策，帮助贫困农户学习掌握实用技术，提高综合素质。
（六） 加强依法监督工作
按照《条例》的规定，充分发挥各级人大常委会、人大代表的监督作用，通过听取专项报告，以人大代表执法检查、工作调研等多种形式，加大对农村扶贫开发工作的监督检查力度。而各级政府以及农村扶贫开发工作的相关部门应当积极主动地接受监督，以此提高各级政府、相关部门对于农村扶贫开发工作的重视程度，更好地完成各项农村扶贫开发工作，使我省农村扶贫开发取得更大的成效。
关键词：农村低保;扶贫开发;功能定位;发展机制
2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。
作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。
一、农村低保制度出台背景和实施过程
最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。
在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。
我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2,068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。
二、农材低保制度演进趋势
1农村低保制度将是一项长期的制度安排
中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2,600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。
2保障标准将逐步提高
我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。
3低保制度覆盖面将继续扩大
美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。
造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。
三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响
1积极影响
总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。
2对扶贫开发工作的挑战
农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。
但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。
四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位
1传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标
我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。
2双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现
扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。
这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。
在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。
上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。
发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。
3理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别
农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。
从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。
但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”
综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”
4低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标
2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。
基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。
五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想
发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制”。这里的发展型制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是，政府分配扶贫资源、向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村最低生活保障制度，主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者、或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是“把激励搞对”，即在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制，尽量减少或避免逆向激励。
【摘 要】 金融精准扶贫是扶贫开发战略体系的重要组成部分，作为点多面广的农村信用社在加大扶贫开发力度、承担历史使命、将金融服务与扶贫开发深度融合、有力助推精准扶贫工作目标的实现方面有着不可替代的作用。近年来，农村信用社积极发挥农村金融主力军作用，在金融精准扶贫工作中做出了一定成绩，但和金融精准扶贫的要求相比还有不小的差距，如何利用农村信用社在精准扶贫中的主力军地位，发挥金融主力军作用进而实现精准扶贫就成了农村信用社值得思考和研究的课题。笔者就此在本文中提出了自己的看法。
【关键词】 农村信用社 精准扶贫 地位 作用
1.精准识别金融扶贫对象，努力做到扶真贫。
农村信用社要想在金融精准扶贫工作中发挥骨干作用，首先就要加强领导，成立农村信用社金融精准扶贫工作领导小组，积极对接各级扶贫部门，对金融精准扶贫工作做到早安排、早部署、早调研，成立“三农”事业部，按乡划片，结合各乡镇信用社情况，收集整理本地区贫困农户档案，进行大范围的摸底排查、详细考察、仔细审查、上会研究，建立贫困农户的信息网络系统，实施扶贫对象动态管理。其次是明确扶贫对象，进而帮扶真正需要帮助的贫困对象，做到扶真贫，这是金融精准扶贫的前提和基础。为此，做为点多面广的农村信用社就要沉下心来了解扶贫乡镇、村组和农户的详细情况。要结合信用工程建设，深入农村一线，对农户开展深入调查，精确识别农户的贫困程度，找到真正需要帮扶的贫困户，最终确定扶贫对象，掌握扶贫第一手资料，为扶真贫打下良好基础。第三，在开展日常金融服务工作中，要对贫困农户进行综合评定，深入细致地了解其贫困程度，找到致贫原因。与此同时，农村信用社要结合本辖区扶贫对象的实际情况，对辖内符合农村信用社金融扶贫条件的对象进行建档立卡，精准识别出辖区乡镇、贫困村中贫困户的数量，为实施精准扶贫做好充足准备。
2.认真调研考察，实施真扶贫。精准识别扶贫对象是实现金融精准扶贫的关键。然而即使掌握了扶贫对象情况，也不等于做好了精准扶贫工作，接下来还要采取有效举措确保真扶贫：一是要积极探索适合贫困农户的贷款产品，为贫困农户获取贷款创造条件。农村信用社要从农村实际出发，因地制宜，不断创新精准扶贫的信贷产品，在实际工作中要积极开办适合贫困农户的小额信贷产品，优先安排专项扶贫信贷资金、优先满足贫困农户信贷需求，同时执行“三个优惠”，即政策贷款金额期限优惠、基准利率优惠、免担保抵押优惠。同时利用信用工程这一平台，以信用评级“联姻”精准扶贫，创新研发“特惠贷”信贷品种，积极为贫困农户开办无担保、无抵押、纯信用的融资途径，提升资金使用效率，实现“精准滴灌”，为贫困农户及时获取信贷资金提供保证，从而有效满足贫困农户的信贷需求。二是要把精准扶贫工作与普惠金融相结合。农村信用社要加大政策宣传和引导，使广大贫困地区贫困农户知晓扶贫小额信贷政策和程序，以“信合村村通”为载体，推动金融服务延伸。与此同时，农村信用社要以“服务‘三农’、改善民生”为根本宗旨，大力实施普惠金融，从而实现基础金融服务“村村通”。在辖区内所有行政村设立助农服务点，使农民足不出村即可办理小额取款、转账等基本金融业务，真正实现金融服务“零距离”，以此满足广大农村地区贫困农户的金融服务需求，使农村信用社真正成为广大老百姓特别是偏远乡村居民“最贴心的银行”和“家门口的银行”。 为贫困地区农户夯实脱贫致富基础，确保金融信贷扶贫工作取得实效。四是农村信用社在金融精准扶贫工作中，要针对不同的贫困对象，比如 “两有户”（有资产有劳动力但无门路）、“两因户”（因学因病致贫户）、“两无户”（无力脱贫、无业可扶户）和“两缺户”（缺基础设施缺技术资金户）等贫困对象，采取不同的帮扶对策，实施对症下药，精准“输血”。
3.金融扶贫不仅要在“精准输血”上下功夫，更要在“精准造血”上谋长远。要想使贫困农户彻底摆脱贫困，实现真正意义上的脱贫致富，农村信用社在金融扶贫工作中不仅要做到为贫困农户“精准输血”，而且还要沉下心来“精准造血”，以此增强发展后劲，实现金融精准扶贫的目的。一是加大金融知识宣传力度，让更多的贫困农户了解金融知识。要定期不定期地结合金融知识普及月、金融知识进万家、小微企业宣传月等活动，积极开展征信知识、反假币知识、经济金融知识宣传和政策普及，讲解创业故事和脱贫致富先进人物事迹，激发贫困农户脱贫致富的积极性，实现贫困农户“坐等上门要钱要物”到“主动创业发家致富”的思想大转变，从而彻底根除贫困农户“等靠要”的懒惰思想。二是积极开办“金融夜校”，创建金融知识培训机制。众所周知，老百姓大多有日出而作、日落而息的习惯，白天大多数人在地里忙农活，只有晚上了才有休息时间，针对这个情况，农村信用社就要从实际出发，在晚上创新开办“金融夜校”。充分发挥农村信用社点多面广的优势，力争做到行政村全覆盖，让广大农户尤其是贫困农户利用晚上休息时间学到实用的基础金融知识， 掌握必要的金融政策、扶贫信息等。通过将“金融夜校”与政府职能相结合，在引导贫困农户学金融、懂金融、用金融的同时，积极在广大农村开展农民职业技能培训，培养致富能手、创业大户。让贫困农户树立脱贫致富的志向，激发他们干事创业的热情。三是关注贫困农户留守儿童的教育成长问题，为贫困农户排忧解难。近些年来，随着城镇化的发展，大部分贫困家庭的年轻农民为了生计常年进城打工挣钱，由于没时间和精力照顾孩子，于是大多选择把孩子留给老人照看。这些“留守老人”和“留守儿童”都是农村中的弱势群体，亟需社会力量对他们进行关心和帮助。作为直接服务三农的农村信用社有义务在生活上帮助他们，要定期不定期地组织引导广大员工参与爱心捐赠，积极向贫困农户的学生捐款捐物，向贫困家庭学子积极发放生源地助学贷款，解决其学费、生活费难题。
4.开展金融扶贫，需要政策上的支撑和措施上的有力扶持。金融扶贫是一项任重道远的工作，是一项需要克难攻坚的工程，是一场硬仗。金融扶贫工作要想取得实效，就要树立长期扶贫攻坚的信心和勇气，要与时俱进地结合自身优势，把金融精准扶贫工作作为重要的使命与担当来发挥积极的作用。除此之外，还需要政策上的支撑和措施上的扶持，缺一不可。一是需要政策上的支撑。“众人拾柴火焰高”，农村信用社要想在精准扶贫工作中发挥作用，实现精准扶贫的目的，离不开政策上的支撑和方方面面的配合，尤其是政府扶贫办的配合和支持。例如在摸清贫困农户底数这个问题上，就需要政府扶贫办的大力帮助。政府扶贫办给农村信用社提供了真实有效的贫困对象信息，就能大大减轻农村信用社扶贫工作中的难度。二是金融扶贫措施要跟上。既然精准扶贫是一场大战、硬战、攻坚战，作为农村金融主力军的农村信用社就要做好打持久战的准备，要时刻牢记农村信用社“服务三农、服务小微、助力地方经济社会发展”的办社宗旨，统筹使用信贷资金，制定扶贫专项信贷计划，确保把有限的信贷资金精准投放在扶贫重点领域中，在打赢精准扶贫攻坚战中发挥更大作用。三是发挥农村信用社点多面广、植根农村的大优势，不断提升金融服务水平，进一步把金融精准扶贫工作推向深入。农村信用社 “三农”工作经验最为丰富、资金实力最强、网点覆盖最广、从业人员最多，这也是农村信用社区别于其它金融机构的优势所在。在金融精准扶贫工作中要积极与当地财政、农委、扶贫、计生、工商等涉农部门开展业务合作，有效聚合扶贫资源，有效促进金融资源向“三农”配置、向产业倾斜，增强金融扶贫精准度，把金融扶贫工作做得更扎实。与此同时，还要进一步发扬“挎包精神”，积极帮扶贫困农户，不断提升基础金融服务水平，为金融扶贫开辟绿色通道，不断满足扶贫对象的金融服务需求，用广大农村信用社员工的辛苦劳动换取贫困对象的幸福安康，使广大贫困农户早日摆脱贫困，走上富裕之路。
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2013年9月4日，由中国国际扶贫中心和华中师范大学社会学院联合编写的首份《中国反贫困发展报告（2012）》（下称《报告》），报告指出目前中国的扶贫模式主要仍以政府为主导，“由上至下”式的单向扶贫，已呈现出诸多弊端。
政府主导型扶贫模式源于计划经济体制，政府是扶贫工作的唯一主体和责任者。《报告》指出，此种模式延续至今，首先造成了基层政府对上级政府的过于依赖，基层组织的作用没有得到有效发挥。与此同时，贫困主体参与性较低。“自上而下”的扶贫没有充分尊重贫困主体的意愿，贫困主体的没有真正参与进来。此外，社会参与度不高，没有充分利用政府主导下的社会扶贫的力量。缺乏社会力量的支持，也让政府扶贫任务艰巨而沉重。
政府主导的扶贫在工作手段上呈现出单一性。《报告》称，在长期扶贫实践中，中国将资助式扶贫作为扶贫的主要任务，但这种方式实际上是一种“输血式”扶贫的落后模式，这种模式无法从根本上帮助贫困者脱贫，无法解决农村贫困的根源问题及内生机制的造血功能，使得农村返贫率较高。
由于社会参与不足，扶贫工作也缺乏多元化的监督。《报告》指出，在扶贫项目选择方面，经常存在着重短期效益，轻长远利益，重表面数字，轻实际功效，没有后期的跟踪，没有达到扶贫开发的长效目的。在扶贫资金方面，也存在着资金投放主体不明确，到位率和透明度不高。在行政主导的体制下，扶贫资金来源渠道复杂，运行链条长，环节多，很难对资金使用情况进行切实有效的监督和管理，致使大量扶贫资金没有到位，到位资金也有可能没有真正用到扶贫项目上。
《报告》认为，多元主体共同参与扶贫的格局应该是构建大扶贫格局的努力方向之一。社会各类扶贫主体应成为扶贫的重要力量和有效补充。《报告》建议，在现阶段推进扶贫开发工作，需要全社会的力量，需要确立包括政府、企业、社会组织等多元扶贫主体各就其位、共同参与的扶贫格局。
《报告》特别指出，在农村地区，扶贫与低保两项制度脱节导致贫困的动态管理机制缺失，贫困退出机制不完善。扶贫与低保两项制度是中国反贫困事业的组成部分。前者以“发展”为主要内容，主要通过开发扶贫的方式，帮助有劳动能力和意愿的贫困人口脱贫，重在“造血”；后者则以“救济”为核心，通过现金补贴的方式，为失去劳动能力、常年生活在贫困之中的弱势群体提高最低生活保障，乃是“输血”。
中国在2007年全面铺开低保制度前，扶贫制度承担了部分救济功能。但两类贫困群体事实上需要区别性的政策对待，若以低保救济有劳动能力者，无疑会使其产生福利依赖；以扶贫政策帮助无劳动能力者，又会造成资金的分散和浪费。因而在2009年，有关部门下发了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，要求基层民政部门在审核低保对象时要区别出有劳动能力者，为其提供培训、贴息贷款等扶贫政策以提高其生存发展能力。不过，两项制度至今仍未实现有效衔接。
《报告》指出，当前贫困对象的识别机制并不完善，许多真正需要摆脱贫困的人群未纳入其中。民政部门负责识别无劳动能力的困难户，扶贫部门关注有生产能力的贫困户，而处于“交界处”的贫困群体，如遭遇变故陷入暂时性贫困的农民、子女年幼需要帮扶的农民等，却没有得到明确的界定和帮助。同时，农村家庭收入的复杂性、多样性和不稳定性也给收入核定带来了困难。地方扶贫政策直接指向地区，也缺乏对扶贫对象的有效识别。
在贫困退出层面，由于低保是“补差”性质的，收入的增加会造成福利的减少，这直接造成了贫困群体对福利的依赖性，情愿吃低保，也不愿劳动换取微薄的收入。贫困的动态管理机制缺失，使得贫困退出机制不完善。
《报告》还指出，“两项制度”的衔接的相关政策不够健全。当前中央和地方层面都陆续颁布农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，但在中国，具有较高法律效力的《社会救助法》至今尚未出台。《社会救助法（草案）》于2007年就被民政部提上起草议程，2008年国务院法制办向社会公开征求意见，但直至今天还未出台，使得地方在制定农村扶贫开发与农村最低生活保障的相关政策时无章可循且权威性不够。
此外，报告还指出“两项制度”在衔接过程中依然存在不公正、不公平的难题，资金使用效益不高，在部分贫困地区仍存在克扣资金、滥用资金的情况。针对这些问题，《报告》建议建立联席会议制度，实行部门信息的共享，并完善相应的工作考核机制，推动各地进一步规范管理。
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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 2014年10月30日，临洮县委书记石琳（左二）陪同交通部机关工委领导检查通畅公路施工情况。
十八届五中全会提出：到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
这是一场必须打赢的攻坚战。
贫困县将怎样如期“摘帽”？“摘帽”对贫困县的发展会产生多大的影响？诸多问题引发各界高度关注。
甘肃省定西市临洮县，是全国最早进行“三西”（甘肃的河西、定西和宁夏的西海固）建设和扶贫开发的县份之一，也是国家扶贫开发工作重点县和六盘山片区连片特困地区之一。近年来，临洮县突出基础改善、精准施策、金融支撑和创新驱动，初步探索走出了一条精准扶贫的新路子。
近日，《中国经济周刊》记者走进临洮，就贫困县摘帽、精准扶贫等问题，专访了临洮县委书记石琳。
“贫困县”的帽子不能用含金量多少来衡量
《中国经济周刊》：贫困县摘帽，对贫困县的发展会有哪些影响？
石琳：贫困县全部摘帽，是全面建成小康社会的必然要求。对于一个贫困县而言，既是压力，也是动力，能够激发贫困县脱贫的内生动力。同时，相关政策也明确，贫困县摘帽后，国家在项目、资金等方面的扶持政策不变、力度不减，这为贫困县巩固脱贫成果提供了强有力的政策保障。当然，贫困县要实现持续发展，更重要的还是要挖掘自身资源，拓宽发展渠道。
《中国经济周刊》：“贫困县”这顶帽子会带来多少资金支持？有哪些政策支持？含金量有多高？
石琳：就临洮而言，作为国家扶贫开发重点县，每年可获3000万到5000万元的财政专项扶贫资金，还有一些专项转移支付和专门的政策措施。至于贫困县的帽子，我觉得这是国家的政策导向问题，不能用有多少含金量来衡量。
《中国经济周刊》：曾经有个别县在成为国家级贫困县后，挂出横幅“热烈祝贺本县成为国家级贫困县”。同为贫困县领导，您怎么看待这一举动？
石琳：按照国家扶贫政策，贫困县每年都能获得扶贫专项资金和帮扶项目的支持，这对于财政紧张的贫困县而言，是促进县域经济发展的重要力量。但是，近些年来也出现了个别县争当贫困县，甚至以贫困县为荣的现象。我认为这是政绩观出现了偏差，工作上缺乏担当，存在等、靠、要的思想，这是坚决要不得的。
《中国经济周刊》：成为贫困县需要哪些条件，走哪些程序？竞争是否激烈？
石琳：国家级贫困县是严格按照当地农民人均纯收入为标准确定的，不是通过争取或者竞争等方法进入的。
《中国经济周刊》：多年来，贫困县的名单很少调整，而且贫困县的数目没有减少。有人因此对贫困县的扶贫政策产生质疑。对此，您怎么看？
石琳：贫困县大多集中于革命老区、少数民族地区和边疆地区、中西部经济不发达地区，自然环境恶劣、基础建设滞后、经济发展缓慢。这些地区的致贫原因是综合的、也是复杂的，要实现脱贫，是一个长期而又艰苦的过程，需要啃硬骨头。这也就不难理解近年来贫困县的名单为什么很少调整，贫困县的数目没有减少的问题，不能就此说国家对贫困县的扶贫政策是失败的。
“微改革”助推精准扶贫
《中国经济周刊》：贫困县摘帽，临洮做好准备了吗？
石琳：对摘掉贫困帽子，我县已经做好了准备。我认为，临洮县脱贫的难点主要集中在如何让贫困群众住上安全房、走上水泥（砂化）路、喝上自来水和培育富民产业四个方面。
《中国经济周刊》：关于精准扶贫与农村地区的发展，您有哪些思考？
石琳：农村发展的难点在贫困地区。当前形势下，要加快农村的发展，就必须把贫困地区的发展作为重点，用足用活精准扶贫的各项扶持政策，因地制宜推进精准扶贫。总的来说，我认为有三条路子：一是要围绕促农增收这个核心，着力拓宽贫困群众致富渠道。二是抓住改善条件这个关键，加强农村基础设施建设。三是突出环境保护这个重点，持续推进农村环境整治行动。
《中国经济周刊》：您在临洮提出了关于农村问题的微改革，请介绍一下这方面的情况。
石琳：微改革是临洮今年的一项创新性工作，也是县委、县政府着力推进的重点工作。今年，我县坚持问题导向，探索推进了28项微改革事项，走出了一条以微改革助推精准扶贫的新路子。
一是紧盯补齐经济发展短板，提出了农村道路建设管护、分类推进易地扶贫搬迁、推进城乡水务一体化发展等6项微改革。二是紧盯破解农民增收难题，提出了成立精准扶贫富民产业合作社、创新农村金融服务体系、启动农民1+X菜单式培训工程等7项微改革。三是紧盯转变农业生产经营方式，提出了构建全覆盖农机社会化服务体系、发展家庭农场、推进饲草配送服务等5项微改革。四是紧盯破除体制机制障碍，探索推行了农村人居环境改善长效机制、建立牧医合作社、建立农村社区等3项微改革。
之所以要提出和推进这些微改革，其目的只有一个，就是要解决广大群众关心关注的各类难点和热点问题，解决当前精准扶贫中存在的各类困难和问题，让广大群众从改革中获得实实在在的好处，让群众有更多的“获得感”。
将群众的切身利益与脱贫致富、可持续发展结合起来，关键是要找准契合点，这个点就是微改革。具体来说，我们抓住了三个方面的契合点。一是紧盯群众的关注点。二是抓住农村生产生活的“小问题”。三是突出破解制约脱贫致富的“瓶颈”。
本刊讯为进一步加大对我省贫困地区农村青年的创业扶持力度,增加扶贫到户贷款对贫困地区农村青年的发放比例,促进贫困地区农村青年就业创业、脱贫致富,近日,团省委、省扶贫办联合下发通知,在全省开展“青年创业扶贫行动”。
通知指出,“青年创业扶贫行动”将进一步加强共青团和扶贫部门的联系与合作,积极争取财政扶贫资金贴息政策扶持,努力探索支持贫困地区青年创业发展的新模式,促进贫困地区农村青年成长成才。现阶段,贷款扶持的重点为44个扶贫开发重点县和经济相对落后的黄淮四市非重点县(市)建档立卡的低收入青年,扶持资金主要用于其发展生产和创业致富。今后,随着新的扶贫规划的修编和财政扶贫贴息资金的增加,将逐步扩大扶持范围和规模。
通知强调,各相关县(市)团委要主动与扶贫办联系,扶贫办要把此项行动纳入到扶贫到户贷款发放工作中,根据有关要求共同编制实施方案,明确各自的工作职责和工作任务,有序衔接各项工作环节,使更多的贫困地区农村青年能够获得扶贫到户贷款贴息政策的支持。要按照“放得出、收得回、有效益”的原则,由金融机构按规定程序在各相关县(市)团委、扶贫办提供的有创业意向的农村青年名单范围内选择对象发放贷款。相关县(市)团委、扶贫办和金融部门要积极与当地财政部门联系沟通,对贫困地区农村青年小额到户贷款发放对象认定程序、审核方式和贴息方式进行研究协商,灵活确定贷款发放和贴息方式以及贴息期限、贴息利率等。
通知还要求相关县(市)团委和扶贫办要联合成立工作领导小组,精心组织,科学设置工作实施步骤,使贷款发放工作全面有序进行;要加大对实施“青年创业扶贫行动”的宣传力度,发挥各种团属舆论宣传阵地的作用,动员广大青年志愿者进村入户,深入基层广泛宣传,真正使贫困地区农村青年知晓各项贷款优惠政策,通晓各项贷款方式;要加强协调沟通,密切配合,不断总结工作经验,完善各项工作措施,在扶贫到户贷款支持农村青年创业的全过程中提供服务,及时进行创业发展指导,提高创业项目的收益率,加大创业项目的成功率,确保“青年创业扶贫行动”取得扎实成效。
据悉,为更好地推动“青年创业扶贫行动”在全省开展,团省委、省扶贫办成立了联合领导小组,领导小组办公室设在团省委农村青年工作部,负责“青年创业扶贫行动”的日常工作。
问题：在调研中发现，我市扶贫部门掌握的扶贫对象和民政部门救助的低保五保对象存在很大差口。从扶贫部门的数据来看， 2015年年底全市有“建档立卡”扶贫对象45.29万人，其中低保五保人数为33.5万人，而民政部门实际救助的农村低保五保人数为45.5万人，这就反映出全市还有12万低保五保对象未纳入扶贫对象范围。通过两部门的数据对比来看，存在很大差口。主要原因有3个：
一是两部门间信息没有实现互联。扶贫、民政部门分别掌握的扶贫对象和低保对象仍处于条线管理状态，两部门对象信息没有实现互联共享。
二是两部门对象认定方法不同。民政部门的低保对象经过了审核审批认定，且对这些对象进行了资金救助，已落实到户、明确到人。扶贫部门掌握的扶贫对象采取的是由省抽样测算得出的贫困人口数量分解到县、乡镇、村，乡村按照上级分配的扶贫人数指标（乡村人口数×低收入人口发生率）来认定。同时，由于扶贫、民政部门认定对象的标准不统一、统计口径不一致，导致在对象认定上存在差别。
三是9个非贫困县9.9万低保对象未被统计到扶贫对象范围。桥西区、桥东区、下花园区、经开区、察北管理区、塞北管理区、涿鹿县（仅统计了赵家蓬区）以及怀来县和原宣化区的大部分低保对象未被统计在扶贫对象范围内。
建议：打好扶贫攻坚战第一步是将两部门的对象衔接起来，进行精准识别，确保对象准确。
一是建立统一精准识别程序，做到贫困对象全覆盖。扶贫、民政部门密切配合，结合扶贫和低保政策，建立统一认定标准和识别程序，统一入户调查、评议公示、抽查检验等方式识别对象，实现标准统一、工作统筹、对象衔接。
二是开展联合摸底排查，实现“两库合一”。由扶贫、民政部门共同对全部“建档立卡”的扶贫对象和低保五保对象进行信息交换比对，依靠乡镇、村干部、扶贫驻村干部为主体，全面排查扶贫对象和低保对象的家庭经济状况、致贫原因。对“建档立卡”扶贫对象中尚未纳入低保或五保人员进行核查，对符合条件的全部纳入低保或五保供养范围，实现“应保尽保”；对低保五保对象中符合条件未纳入扶贫对象范围的要纳入“建档立卡”范围，实现“应扶尽扶”。同时，扶贫部门“建档立卡”数据库和民政低保管理数据库要实行互联互通，统一信息管理系统，做到对象互查互对，对全部扶贫、低保对象实行台账管理，及时记录更新家庭情况、帮扶计划和成效，共享对象信息。
问题：急需明确需要扶贫政策扶持对象和需要民政低保政策兜底对象，解决扶谁和兜底保障谁的问题。我市45.29万人贫困人口中，因致贫原因不同，亟待分类管理，提高针对性。
建议：在建立科学的认定程序上下功夫，对每名扶贫对象进行精准分类识别，分类施策。针对扶贫对象致贫原因、劳动能力等情况，因人因户施策，实现扶贫和低保兜底政策的有效衔接。可将扶贫对象分为3类并采取相应的帮扶或兜底政策：
对有劳动能力的扶贫对象给于过渡性低保救助。有劳动能力的扶贫对象是国家扶贫政策实施的重点群体，把发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育等扶贫政策全面落实到位，采取特色产业扶持、创业就业帮扶、资产收益、金融支持等措施实现脱贫。低保作为过渡性的救助手段，解决暂时性生活困难，实现脱贫后逐步退出低保。对有劳动能力的未享受低保的边缘户，重点依靠产业和就业等扶贫措施脱贫。
对有部分劳动能力的扶贫对象给于低保补助。这类扶贫对象有部分劳动能力，但是仅依靠国家的扶贫政策很难全面脱贫，需要扶贫政策和低保救助政策共同发力，通过扶持，他们虽然有了部分收入，但仍难以超出扶贫线，需要低保给予补助达到扶贫线以上，从而实现全面脱贫。
对完全丧失劳动能力的扶贫对象给予低保政策全额兜底保障。这类对象主要为重病、重残、高龄的低保五保对象，他们完全丧失劳动能力，国家的产业就业等扶持政策在他们身上无法实施，难以通过扶贫政策实现脱贫，需要按扶贫线标准全额发放低保金，并加大重大疾病等救助力度，实行长期政策性兜底脱贫。
问题：目前，低保补助水平还停留在平均发放上，没有实现分类施保和足额补差,对完全丧失劳动能力的扶贫对象没有进行兜底保障。农村低保制度实施以来，绝大部分县区低保金一直平均发放（目前每人每月平均补助150元），这样对于完全丧失劳动能力、无任何收入的扶贫对象来说，每年领取的低保金为1800元，距离扶贫线2900元还有1100元的差距，很明显对这些扶贫对象没有实现兜底保障。同时，一些基层干部为了平衡关系，减少矛盾，没有很好的执行低保按户施保的政策。对一些家庭成员本应全部按户纳入低保救助范围，却按年龄只对其部分或一名家庭成员纳入保障范围，导致一些家庭特别是家庭成员全部为重病重残的家庭没有落实好救助政策，更无法兜底脱贫。
建议：要建立形成低保标准与扶贫标准同步提高，低保分类施保、按户保障的工作机制，在标准衔接上下功夫。
一是全面提高低保保障标准，实现“两线合一”。调研感到：低保保障标准如果低于扶贫线，就难以对全市丧失劳动能力扶贫对象实行兜底脱贫。低保保障标准高于扶贫线，就会扩大保障范围，使已经脱贫的对象仍在享受低保，难以调动扶贫对象靠自身努力脱贫的积极性。我市从2007年建立实施农村低保制度以来，低保保障标准一直是低于扶贫线。2016年，全市农村低保年保障标准提高到2900元/年，实现了低保保障标准和扶贫标准“两线合一”（每名低保对象平均每年实际补助提高到1800元）。今后低保保障标准要与扶贫标准保持同步提高，始终保持一致。
二是全面推行低保分类施保，提高补助标准。要实现扶贫和低保在标准上的精准对接，必须改变实施多年的农村低保金按人平均发放的做法。因此要实行分类施保，对于完全丧失劳动能力扶贫对象按低保保障标准全额补助，按目前标准应该每人每年发放低保金2900元（每月应达到240元），从而实现兜底脱贫。同时，对享受低保的有一定收入的其他扶贫对象，分类施保足额补差。建议全市选择1个县进行农村低保分类施保改革试点，探索出成功做法后，今年年底在全市推行，对全市完全丧
失劳动能力又无任何收入的低保对象实行按扶贫线标准全额发放低保金，使他们率先通过兜底脱贫。三是全面落实低保按户施保政策。民政部门组织县乡尽快对所有低保户排查，以户为单位将符合条件的贫困家庭全部成员纳入低保范围，解决“保人不保户”的问题，做到全覆盖。
问题：扶贫、民政部门没有建立起紧密的合作机制，没有实行统筹管理，不利于精准识别、精准发力。
建议：在扶贫开发中各级政府特别是县乡政府建立统一的领导协调机制，设立扶贫、民政部门联络机构。加大统筹力度，及时研究解决存在的问题，建立起既分工又协作共同管理机制。
一是加强动态管理。扶贫、民政部门要及时互相通报对象变化情况，通过联合开展定期核查，建立扶贫对象、低保对象有进有出管理机制。两部门要及时将已实现脱贫的扶贫对象信息、新发现的因病因灾返贫对象及时进行信息交换，确保已脱贫对象退出低保和扶贫范围，新发现的贫困对象及时纳入低保和扶贫范围。
伴随中国经济发展进入新常态，中国贫困村庄分化进一步加剧，贫困农户的生计形态呈现出新的特点，也产生一些需要研究的新问题。扶贫政策和对策应该进一步创新，以适应并针对这些新变化、新问题。
改革开放以来，我国减贫取得了举世瞩目的成就。从1980年算起，超过6亿人摆脱贫困。从2010年我国实行新的扶贫开发纲要以来到2014年年底，在新扶贫标准下的减贫总量达到9550万人，贫困发生率从17.2%下降到7.2%，为联合国千年发展目标的实现作出了重大贡献。
中国扶贫成绩的取得，既得益于专门设计的各项扶贫政策和项目，也得益于长期的、广泛的、全面的宏观经济增长。在农村自然资源禀赋不利的条件下，宏观经济增加为贫困地区劳动力带来了非农就业的机会。面对2008年年底的世界金融危机，中国政府采取强硬手段救市之后，中国的GDP增长率在2010年的每个季度都恢复到了10%以上，但随后开始持续下滑，2012年GDP增长率开始低于8%，从2012年到2015年，各个季度的GDP增长率都在7%～8%之间，2015年第一季度增长率为7%。
经济中速增长是新常态的最显著的特点，这将直接地影响到贫困地区和贫困人口的家庭生计，并给扶贫工作带来新的困难。最重要的是，过去依靠强劲的经济增长实力和国家财政来开展的“一体两翼”扶贫战略将面临挑战。
在经济新常态下，除了经济增速放缓之外，经济结构也会开始不断优化升级，经济增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，大部分就职于中低端行业的农村劳动力可能会回流。这需要地方的城镇化建设为他们提供生活空间，否则将会致使脆弱家庭返贫。依靠开发自然资源来推进扶贫项目的贫困村和贫困人口，也将会在经济新常态下面临环境约束。
伴随中国经济发展进入新常态，中国贫困村庄分化进一步加剧，贫困农户的生计形态呈现出新的特点，也产生一些需要研究的问题，如中速增长下的贫困农民工就业和社会保障、城镇化和村庄土地整理背景下的村庄基本服务供给、全球经济一体化下的农产品销售和效益问题等。扶贫政策和对策应该进一步创新，以适应并针对这些新的变化、新的问题。要如期实现每年减贫的1000万任务必须有超常举措。
本文重点对我国的集中连片贫困区等主要贫困村庄的贫困新情况、新特点、新问题和新趋势进行归纳，并在此基础上提出相应的扶贫对策。
贫困新表现及其对扶贫工作的挑战
（一）贫困的微观新表现
我国农村生产逐渐从兼业化模式走向专业化生产，原来自给自足稳定的自然经济被价格波动显著的市场经济所替代，食物从以自食性为主转向购买性为主。随着国家经济增长，农村居民的生活水平得到提高，日常=生活成本也随之增加。经济新常态下农户收入减少，但在棘轮效应的影响下，人的消费习惯形成之后具有不可逆性，生活成本很难降下来，再加上通货膨胀的作用，农户家庭容易陷入贫困。
除了日常生活成本的增长之外，教育成本和居住、婚嫁等关键生活成本也日益攀高。虽然国家的教育政策为农户家庭的子女教育减轻了负担，但是在城镇化的影响下，农村家庭都努力地将孩子送往附近的城镇进行学习，因孩子年幼需要家长陪读，产生了昂贵的生活成本以及由此增加的机会成本。
除了教育之外，父辈农户家庭因为为子辈建造房屋、筹办婚礼而导致生计困难的也不在少数。其中一部分父辈农户家庭中的男性劳动力是20世纪90年代第一批进城务工的一代农民工，他们现在迈入了中老年，健康的透支使他们疾病多发，劳动能力减弱，这更加加剧了他们的生计脆弱性。
以代际和性别分工为基础的半工半耕是我国农村地区主要的家庭经营模式，农户家庭的收入主要由务工收入和务农收入构成。但在计算贫困标准时忽略了“外出务工收入”所具有的二元性，即按照农村生活支出标准界定的收入贫困线，没有考虑到打工收入包含了大量的城市生活支出。
（二）对扶贫工作的挑战
从20世纪“八七”扶贫起，我国农村扶贫政策已经从救济式扶贫转向开发式扶贫，实施以整村推进为主体、以产业化扶贫和雨露计划为两翼的“一体两翼”扶贫战略。但是人口流动背景下，农村劳动力大量外出，乡村空心化、社会原子化严重，村中缺乏年富力强的项目参与者，开发式扶贫的项目组织难度在加大。从2010年到2014年，减贫幅度从26.1%下降到14.9%，总体上看，减贫效益递减问题开始突出起来。
经济新常态下，整个国家经济环境和经济结构都在发生转变，这也将对扶贫带来巨大的挑战。经济新常态下，增速下降及结构性调整将会影响到吸纳了大量农民工就业的中低端产业，出现城镇就业困难、农民工务工收入减少、农村劳动力回流，导致农村扶贫情况复杂、任务加剧。
我国绝大部分的贫困地区都存在着自然条件恶劣，社会服务和基础设施短缺的情况，在农业生产的资源环境约束和市场风险下，普通农产品的利润空间缩小、优质农产的经营难度加大，产业化扶贫的项目识别难度和运行风险都很大。
在现在剧烈的城乡变迁中，扶贫工作的不确定性增加。城市空间扩张导致乡村拆迁，在政府干预下，对贫困乡村进行移民搬迁都会对基础设施进行重建，原有的整村推进扶贫规划也需要推倒重来，这将会导致巨大的资源浪费，加剧了扶贫工作的不确定性。
城乡资本、劳动力的流动加剧，流动性的外部性影响显著。近年来，大量的城市工商资本进入农村社区，导致农地流转价格被哄抬上涨，产业项目林立，大量贫困农户瞬间脱贫；但是在城市资本获利减少出现亏损撤出乡村之时，这个村庄又会陷入贫困之中。农村资本和劳动力外流则导致基础设施建设利用率低，产业扶贫难度大。
扶贫工作的基本思路与新增对策
（一）基本思路
长期以来，我国政府利用较长时期的经济高速增长的有利宏观经济氛围，通过广泛动员的大扶贫格局和“一体两翼”的扶贫实施框架、以及以“精准扶贫”为代表的扶贫机制创新，取得了举世瞩目的成绩。在经济新常态的背景下，扶贫思路应该针对不同群体，从3个方面来思考：
1．继续坚持长期形成的扶贫工作好做法、主渠道，充分利用新型城镇化机遇和国民经济中速发展的条件，为减贫继续创造有利的宏观经济环境，巩固和扩大扶贫工作成效，使脱贫人口走上积极循环的发展道路。
2．由于扶贫工作的边际成本随着贫困人口数量的减少会不断增加，要完成剩余的绝对贫困人口脱贫工作，必须成倍加大对扶贫工作的投入，把扶贫投入当成促进宏观经济发展的重要增长点。同时创新精准扶贫的工作机制和方法，提升减贫的标准和质量。
3．在关注绝对贫困群体的同时，要关注相对贫困群体、脆弱性群体和较低收入人口，避免这些群体因为各种原因滑入贫困。要认识到相对贫困现象存在的长期性，认识到相对贫困与绝对贫困之间的关联性，制定更为持续、包容的扶贫政策。
（二）新增对策
1．建立贫困村扶贫村级资金项目。在贫困地区，乡村两级财务空壳化现象十分严重，乡村两级可支配的财务主要为上级的转移支付。根据过去的社会发展基金等经验，针对已经识别的贫困村，每年每个村由中央财政给予专项财政支持，主要用于发展集体资产和经济，项目收益用于村内的扶贫和临时救助，具体使用由社区决定。将部分经费投向乡村两级，这样也能避免乡村两级执行政策中的应付和形式化。
2．在当前基础设施（水、路、电）都已经基本解决的前提下，村级扶贫重点是社区公共服务功能的培育，如幼儿教育、公共卫生以及养老服务等。并且可以考虑支持促进民间组织发育，将部分职能交给民间组织，购买社会服务。同时，应合理提高贫困地区的生态补偿标准，增加贫困村组的土地资源等的资产性收入。
3．在贫困村组设立公益岗位，由政府通过购买服务的方法提供补贴，这实际上也是有条件现金转移支付( CCT)的一种形式，一方面可以为中老年贫困人口创造就业机会，另一方面可以提升贫困村管理质量和水平。在拉美、非洲一些国家，有条件现金转移支付被证明是一种把扶贫政策与社会政策、环境管理政策相结合的有效手段。
4．依托地方的城镇化、工业化，积极为低收入农户提供就业岗位。依托小城镇为进城务工的低收入农民工提供城镇就业岗位，例如环卫、道路维护、绿化等。与地方企业合作，通过扶贫资金到企业等激励杠杆，鼓励企业雇用贫困户。
5．推行有利于穷人的农业产业链政策。拓宽产业化扶贫内涵，推动政、银、保联合，通过扶贫资金的杠杆作用，推动金融、保险业向贫困地区的产业发展倾斜。积极推动贫困地区的产业和产品的扶贫认证创新，提升贫困地区产品的附加值。设立脱贫农户生计多样化的金融支持政策，对脱贫农户给予专项奖励性信贷，防止其返贫，实现信贷资金差别化扶持。
6．落实各地的扶贫开发领导小组综合协调的制度职责，完善扶贫政策与社会保障、社会救助等各项政策的衔接和对接，真正实现扶贫工作主流化。落实扶贫制度和低保制度的衔接，促进扶贫与新农合、新农保、临时救助和其他社会经济政策的对接。
7．加强贫困片区内中小城市的包容性的反贫困工作，把流动贫困人口的帮扶工作纳入到流入地的政策覆盖范围中。一是完善城乡一体化的低保和其他社会保护工作。二是增加中小城市公益性岗位设置，如社区服务工作岗位，定向招录城市贫困群体。三是增加对小微企业的扶持力度（如小额贷款），积极发展城市小型服务业。
全市乡镇干部扶贫 工作计划 范文
一、扶贫战略指导思想 “稳固成果”，即对过去的扶贫工作进行一次全面的“回头看”，总结扶贫工作经验，特别是分析理清存在的问题，提出解决办法和改进措施;“打好基础”，即着重围绕促进农民增收的农业产业化发展的基础扶贫，改善农村落后面貌的道路交通建设的基础扶贫，提高农村居民生活质量的人居环境的基础扶贫;“放眼长远”，即对一些重大扶贫项目，特别是一些效益显现期较长或扶贫期限较长的长远发展项目，力求一年有一个基础，一年上一个台阶，不求急功近利而流于形式。“立足根本”，即着重把扶贫工作从借力发展转移到自力发展上来，把农民从被动扶贫转移到主动脱贫上来，不断提高农民脱贫致富能力和自我发展能力。
二、扶贫项目选择根据我乡扶贫工作的战略指导思想和总体工作要求，2005—2009年我乡扶贫工作项目着重落实在农业及农业基础设施建设扶贫、道路交通基础设施建设扶贫、下山扶贫、“一户一策一干部”帮扶、农业专业合作社及农产品产销大户的培育扶持、壮大村级集体经济扶贫、知识扶贫、改善农村居民人居环境和生活质量的扶贫等方面。
三、扶贫形式 根据我乡对以往扶贫工作的分析，并结合当前扶贫工作实际，提出今年及今后几年的扶贫形式主要有，“捆绑式”扶贫、“规模式”扶贫、“自力发展式”扶贫和“求实效、创成果式”扶贫，彻底改变过去那种“撒胡椒式”的“平均主义”扶贫和选择项目“小而散、效益低”的“形式主义”扶贫，力求把有限的资金发挥出最大的效益，提升扶贫成效。
四、扶贫措施
1.加强扶贫工作的领导，建立健全扶贫组织机构。乡党委政府主要领导亲自抓扶贫工作，确定1名副乡长专门分管扶贫工作，抓好具体工作的落实。成立乡扶贫工作领导小组下设扶贫办，抽调相关业务人员组成办公室，具体操作扶贫工作。成立农业专业合作组织和农产品营销队伍，提高农业产业化组织化程度和农民脱贫致富能力及抗风险能力。
2.加强扶贫资金的争取和管理力度，提高扶贫资金使用效益。紧紧抓住省市对欠发达地区扶持力度加大和工业反哺农业、城市反哺农村的有利时机，积极主动“跑部、进县、上市、赴省”，多渠道争取扶贫资金支持，借力推进扶贫工作。抓住本地外出创业能人回报家乡的热情，积极组织筹措民间资金，结合本乡一些比较优势，发展自我脱贫致富能力。加强扶贫资金的管理，做好“钱生钱”文章，充分发挥有限扶贫资金的滚动效益和乘数效应。
3.加大政策扶持力度，提高农民自我脱贫的积极性。建立扶贫专项基金，实行“政府担保、农民信贷、滚动发展、循环使用”的扶持政策，变农民被动扶贫为主动脱贫。加大对农业专业合作组织及营销大户的培育扶持，促进专业合作社及营销大户在做大做强自己的同时，把更多的精力投入到为“三农”服务上来，提高扶贫成效。认真贯彻落实上级党委、政府、扶贫挂钩单位及相关部门给予的有关扶持政策，不折不扣落实各项政策规定，确保政策兑现到位，让农民得到政策实惠。
4.加强扶贫项目的跟踪管理和服务，真正确保项目出效益、有成果。建立专项扶贫项目领导小组及组织机构，做到一个项目、一套人马、全程跟踪服务，彻底解决过去那种“没资金、找资金，有资金、跑项目，有项目、无人管，有人管、效益低“的情况。建立政府扶贫资金专项基金，实行政府担保、农民信贷、循环扶持的服务政策，形成政府有义务，农民有责任，干部有压力，农民有动力的良性发展状态。加强项目前、中、后期管理，不定期分析项目发展中存在的困难和问题，及时研究解决办法和措施。加强项目技术服务和市场信息咨询服务，主动开展各项业务培训，确保项目良性发展，创出成效。
