时间：2023-09-04 16:56:09
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇脱贫攻坚概念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、金融精准扶贫的相关概念
（一）金融扶贫的概念
金融扶贫是指金融机构在资金方方对农村贫困人口的支持与帮助，从而增强的农村贫困农户的内生发展动力，达到其稳定脱贫和可持续发展。主要表现为：（1）对贫困地区发放扶贫贴息贷款。（2）对贫困地区的信贷政策支持。（3）改善贫困地区金融基础设施。（4）加大金融对贫困地区优势产业的支持。
（二）金融精准扶贫的内涵
金融精准扶贫是指利用科学的方法和程序，对不同贫困地区的贫困村和贫困户进行准确界定，依据贫困的原因进行分类管理，并依据动态化的准入与退出机制进行定量考核，从而实现当地金融资源的最优配置与贫困地区人口的彻底脱贫致富。其特点是精确界定、分类管理与动态考核。
二、新疆金融精准扶贫的实践情况
（一）推行联动机制，加强扶贫合力
一方面，专门成立了自治区金融支持脱贫攻坚工作领导小组，协调区市县三级金融扶贫的有序开展。另一方面，推行金融扶贫主办行制度，指定主办行，开展金融扶贫县试点工作，实现集中地方资源与金融扶贫工作方式的创新。
（二）出台金融扶贫的具体政策
新疆出台了《金融支持新疆脱贫攻坚“十三五”规划(2016～2020年)》、《2016年新疆金融助推脱贫攻坚工作计划》、《自治区扶贫小额信贷贴息资金及风险补偿金管理办法》等文件，在金融方面出台一些支持南疆经济社会发展的细则，扩大信贷对南疆贫困地区的支持力度，实行差别化授信评级，保证贫困地区贷款的正常投放。
（三）推出一系列金融产品
推出一批符合新疆实际的具有地域特色金融模式，国家开发银行主导的巴里坤县金融扶贫模式、农信社吉木乃县金融扶贫模式和中国进出口银行扶贫龙头企业带动贫困户模式都取得了好评。
（四）“访惠聚”平台助力，金融精准扶贫绩效凸显
利用驻村工作组优势，积极开展金融扶贫工作，实现金融服务的精准进村、精准扶贫。各金融机构积极与驻村工作组进行对接，推出符合农牧民需求的“访惠聚”专项优惠贷款等特色金融产品，得到了广大农牧民的积极响应。
三、新疆金融精准扶贫的难点
（一）贫困地区金融体系不健全
新疆贫困地区多集中在南疆连片特困地区,特殊的自然地理因素加大了南疆三地州金融机构运营、开发和管理成本，运营成本比平原地区高，但利润率却不到平原地区的一半，甚至出现亏损，从而使金融基础设施很不完善。
（二）金融扶贫产品和服务单一
大部分银行在农村金融市场业务的占比不高,而农信社等金融服务机构自身能力有限,提供的金融产品和服务单一。农村金融服务机构提供的贷款主要以短期小额信用贷款和联保贷款为主,贫困地区企业和农民的资金需求得不到有效满足。
（三）政策红利释放不到位
短期的扶贫贴息贷款与种养殖业生产周期极不匹配，贫困农牧户持续生产资金需求不能满足，导致扶贫贷款政策的实施效果大打折扣。贫困地区地区人口金融知识匮乏，对政府出台的金融扶贫政策知晓率不高,大部分贫困户尚无主动利用金融扶贫政策资金发展生产的主观能动性,严重依赖村干部推广宣传。
（四）脱贫人口的退出与返贫之间矛盾的协调困难
精准扶贫不仅要加强对扶贫对象的有效监测与考核，还要重点注意的是脱贫人口的及时退出，让需要得到帮助的贫困人口及时进入得到扶助，但目前因灾返贫、因病返贫、因学返贫、因婚返贫等现象的出现，使得脱贫人口的及时退出实施起来比较困难。尽管脱贫人口的再返贫可被二次界定为新的扶贫对象，但由于退出造成的扶贫帮困的中断，存在时空差使得再次被认定为扶贫对象难度加大。返贫人口的出现，一方面造成前期的帮扶成效的消失，另一方面也使精准扶贫的总体进程减速。因此，及时合理解决脱贫人口的及时退出与返贫再生之间的矛盾是当前金融精准扶贫的重要难点。
四、加强新疆金融精准扶贫的对策建议
（一）推进普惠金融工程建设
一是增加贫困地区金融机构的数量，特别贫困地区的金融机构必须优先扩充。二是推进农村支付服务环境建设的纵深发展，进一步推动银行卡助农取款服务点行政村全覆盖工作的实施，解决贫困农村地区各项支农补贴发放小额提现与转账不方便的问题。
（二）加大对贫困地区金融知识的普及
一是依托访惠聚平台的优势，开展金融知识的宣传教育，加强运用金融信贷的意识，提高运用信贷工具的能力；二是通过建设农民培训学校，使贫困群体加强金融教育的学习，最终达到解决贫困地区农牧民贷款困难的问题。
（三）开展金融精准扶贫工程
构建金融精准扶贫数据库，精准定位金融扶贫对象。继续发挥好金融扶贫主办银行和示范县的模范带头作用，银行业金融机构要扩大对农村贫困地区的信贷总量，优化信贷结构。依据不同贫困群体的现实状况，专门设计金融产品和服务，从而扩大贫困地区的金融资源量，满足贫困地区农民生产生活的资金需求。
（四）推动产业化金融精准扶贫工程的实施
推进农业的适度规模经营，加强金融对农业生产、初加工、深加工、新产品开发等方面的扶持，创建农业生产新模式。积极改善商贸物流金融体系，风险投资机构要进入贫困地区，促进企业管理现代化与技术革新，实现产业链的升级改造。构建金融自助组织，支持产业的发展壮大。对贫困地区主导产业和区域特色产业实行产业链贷款模式，建立产、工、销一体化机制，实现规模效应与集聚效应的协调发展。构建新疆综合金融服务平台，依靠金融扶贫专家团的力量指导产业扶贫项目主体制作专业化、可操作的融资方案，以此来提升融资的成功率。
（五）构建金融扶贫工作推进机制
一是实行部门联动机制。加强政府部门与银行、证券、保险等金融机构的沟通协调，发挥一行三局、金融机构在脱贫攻坚金融服务工作的积极作用，达到政策协调，信息分享，积极落实中央、自治区以及人民银行关于金融扶贫的各项政策。二是完善管理制度。各个金融机构要积极制定关于金融扶贫的各项计划。各地、州、市也要结合实际，制定有效地实施方案和管理办法来助力金融的精准扶贫。三是建立考核机制。通过构建金融支持扶贫考核评估制度，明确目标与责任分工，奖罚分明，严格监督，实行责任追究制度。自治区人民政府通过下达金融信贷任务，督促金融机构支持贫困地区经济社会的发展。
参考文献
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井冈山有着红色的历史，也是一片绿色的土地。井冈山率先摘掉贫困帽，是十多万人民奋力攻坚的结果，也为我国县域整体脱贫提供了样本，有着重要的社会和历史意义。不久前，记者到这里围绕脱贫攻坚进行专题调研采访。5天时间，走访6个乡镇15个村庄，访问了32个贫困户。“攻坚”二字在记者的头脑中，有了生动直观的显现。
扶贫是一项以经济指标为标准的集体努力，更是传统社会的深刻变革。贫困，尤其是连片贫困地区，受制于客观自然条件，发展脚步慢了。但是，贫困并不仅仅是经济发展不够，而有着复杂的社会因素。脱贫攻坚不是简单的“把收入搞上去”，它是一个地方的社会人文生态的多方面变化。循着这样的思路，记者在井冈山的村落里体会着“攻坚”的分量，探寻井冈山的“样本意义”。
“贫”与“困”
贫困农户经济收入已经稳步达到一个水平，摆脱了经济之“贫”。但“脱贫”之后还需“解困”。贫困户的“精神之困”远大于“增收之难”。
不让一个群众掉队，是脱贫攻坚的庄严承诺。实现这个承诺，贫困户始终是精准扶贫的“靶心”。一个地区扶贫成效如何，归根结底要看户。在井冈山采访的那些日子里，记者走村而且串户，认真地了解了32户贫困户的收入和生活情况。这些贫困户有五保老人，有残疾家庭，也有病患人家。
在鹅岭乡塘南村，记者看望了一位五保户老人，已经72岁。他刚刚搬进自己的新房里。两间新修的砖瓦房就在自家老屋的后面。M门是客厅，客厅右边是老人的卧室，左边有一个接通下水、安装了抽水马桶的卫生间。
老人告诉记者，修盖这个房子，国家补助2.4万元，自己掏3万元。原来的房子漏雨，好几年前就想翻盖，但没有钱。如果没有这两年的好政策，他这么大年岁的人说什么也不可能再修盖新房子了。井冈山实行拆旧建新、移民搬迁、除险加固、政府代建4种方式，整合资金5000余万元，用于补助“两红”子女（烈属和后代）、贫困户和五保户等不同对象。塘南村这五保户老人能从土坯房里搬到新盖的砖瓦房，就是得益于这项政策。2015年以来，井冈山投入资金1.2亿元用于安居扶贫，解决了6708户群众的住房难题。
记者和老人算了一笔日常收支账：每年在家里务农，能有4000元左右的收入；参加五保户，每月290元，还有80元养老金，这两项下来，一年收入4440元；他每年还享受计划生育特别扶持费6000元；惠农保每年分红1500元。这样粗粗算下来，老人年收入16000多元。
惠农保是井冈山金融扶贫的一个新探索。他们按贫困程度将贫困户分为红卡户、蓝卡户。红卡户是特别贫困户，蓝卡户是一般贫困户。财政给予每个红卡户1万元产业发展帮扶资金。该笔资金投入到专门组建的产业投资公司，注入九银村镇银行，确保年收益不低于股本金的15%。这样，每一个红卡户每年收入可稳定增加1500元。
一年开支多少呢？老人屈指算来，吃、穿、用等生活开支大概8000多元，能有七八千元结余。他说，每年开支高低有变化，节余不是个固定数。
在古城镇一个叫沃壤的村里，记者访问了一户因残致贫的红卡贫困户。男主人姓张，49岁。他和妻子都是天生残疾，生活能力差。全家四口人，两个儿子一个读初中，一个读小学。去年，他们高兴地住进了三室一厅的新房子。新房迎面墙上是搬家时贴的对联：“精准扶贫奔小康，坚定信念跟党走”。
在村委会关心下，老张和妻子被安排进村组公益性岗位，负责村里的卫生打扫。夫妻两人每月有1800元收入。新农村建设以来，很多地方的乡村都实行公共卫生专门找人打扫，有了一些农村公益性岗位。记者在井冈山很多乡村看到，这种公益岗位在帮扶贫困户就业、稳定增加收入方面发挥着重要作用。井冈山全市开发出857个村组公益岗位，还整合生态保护扶贫涉林岗位470个，都用来帮助贫困户就业。
老张家是古城镇党委领导的帮扶对象。镇党委书记还帮助他在附近的家具厂找到一份涂油漆的工作，他每天打扫完村里卫生就到家具厂上班，每月工资2000元。老张家有4亩田，流转出去每年收入2000元。全家四口人享受低保，两个人每月领取270元低保金，另外两个人每月领取210元低保金。他们一家每年收入在6万元左右。老张告诉记者，全家一年开销3万多元。按照现在的收入水平，每年差不多能节省下两万元。
因病因残致贫，在农村贫困户中占比很大。记者走访的32户贫困户，因病因残致贫的有18户。记者在这些贫困户家里看到了扶贫成效，也感受到农村贫困户存在的实际困难。
在茅坪乡坝上村，记者跨过村边小河上的一座小桥来到了一户姓肖的人家。清晨的阳光洒进村庄，空气中透着清新。女主人刚打扫完院落，准备接待来这里参加“一天”活动的游客。
女主人58岁，家里因为31岁的女儿生病成了红卡贫困户。男主人早早去工地垒岸了。女儿3年前患上尿毒症，每周都得透析两次。一年下来，医药费用两万多元。井冈山全市构建起新农合、大病医保和疾病应急救助“三道防线”。肖家这种情况，可以享受大病保险补偿等政策。两万多元医药费，需要自己支付的不到8000元。因为要到镇卫生院去透析，来往还有车费开支和在镇里住宿等，总共加起来1万多元。
“愁的倒不是钱。”女主人明确告诉记者，丈夫种着家里的3亩田，还打点零工，每年能有八九千元工资收入。这两年村里发展农家乐，他们参加“农家乐”旅游项目“一日”，接待游客，2016年收入超过16000元；女儿享受农村低保，每月有210元。她念念不忘的是：“孩子的将来该咋办？”说起女儿的病，女主人眼眶里就涌出了泪水。实打实说，疾病带给这个家庭的是巨大的精神压力，而经济负担倒还可以承受。
这3户人家的生活状况，让记者看到了脱贫攻坚的制度性成效。通过这些年的帮扶制度和社会保障制度的建设，农村社会保障尤其是农村合作医疗，让看病不再成为农民最发愁的事情。公益性岗位等就业帮扶政策，根本改变了贫困家庭的收入来源。如果说经济收入上不去是“贫”，记者在调研中感到，贫困农户已经“脱贫”。无论是五保户，还是因残因病致贫的农户，经济收入都已经稳步达到一个水平。但是，他们“脱贫”之后依然需要“解困”。困在哪里呢？贫困户的“精神之困”远远大于“增收之难”，残和病都是心头之困。现在，农户居住相对分散，集体活动和精神文化生活贫乏，他们对于疾病和生活的忧虑就难以得到排解。经济收入脱贫之后，如何加强农村社会文化建设，帮助有病有残疾的家庭增强信心，仍然是农村建设的重大任务。
“户”与“家”
“簟笔且桓鐾臣聘拍睿“家”则包含着精神和社会意义。健康完整的家庭才能充满奋进动力。脱贫攻坚不仅要政策帮扶到“户”，更要帮农民建好“家”。
扶贫与扶志相结合是脱贫攻坚的一条原则。记者在调研中看到，家庭“志短”，除了因病因残之外，还有一个重要原因，是家庭本身的不完整。记者理解的不完整家庭，是指作为家庭主体的夫妻一方缺失。家庭主体缺失的原因各种各样，在每一个时期都有。但是，当前农村社会结构正在发生深刻变化，家庭主体缺失直接损害家庭的经济功能，造成长期精神不振和经济贫困。
有一种情况是上辈单亲，导致下一辈家庭的起步困难。记者在葛田乡华岭村访问一位58岁的老太太。她丈夫早年病逝，一个人拉扯大儿子。如今，儿子靠维修摩托为生，家里花了所有积蓄盖起了房子，但儿子33岁依然没有成家。房子里仍然摆放着过时的家具，而且多个房间都是空着的。儿子没有成家是老人最大的“心病”，也直接影响着母子两人的“心劲”。这个家庭的“扶志”与给孩子成家直接联系在一起。
记者调研的9户不完整家庭中，有8户属于上一辈单亲的情况。这种家庭贫困的重要原因是，家底薄，家庭积累不足。因为历史原因，过去很长一个时期，这样的家庭能把孩子抚养长大，已经十分不易，难以有更大经济力量。这样，孩子到龄无法成家，家庭接续陷入“恶性循环”，整个家庭就容易失去精神动力。
农村不完整家庭的第二种情况是儿子大龄未婚。在鹅岭乡塘南村，记者见到一位周姓老妇人。67岁的她和3个未成家的儿子一起生活。老人虽然精干利索，但无法摆脱精神的困顿。大儿子曾经成家，前几年离婚了。二儿子37岁，三儿子35岁，都没有成家。老人说，“家里除了一个电视，不用电器”。在塘南村扶贫的挂点干部介绍说，全村560多口人、141户，30岁以上适龄青年未婚的有24人。在茅坪乡坝上村，记者也遇到一位吴姓老妇人，已经60岁。21年前丈夫去世，她带着儿子生活。如今，儿子34岁还没有成家。这位老妇人参加村里的农家乐旅游项目，每年收入都在1万元以上。但她还是愁眉不展：“主要是发愁儿子结不了婚。”
有一个值得注意的现象是，农村婚姻破裂有所增加，这也成为农户返贫一个不可忽视的因素。记者在鹅岭乡神源村就访问过一位63岁的老妇人。她早年丧夫，自己拉扯孩子成人。在孙子9岁那年，儿媳出走，后来与儿子离婚。现在，家里使出全部力气盖起一座两层楼房，但外墙仍是的灰砖，家里也没有什么家具。通往二层的楼梯和二层地板都是水泥，没有来得及装修。儿子外出打工挣钱去了，留下老人照看着13岁、刚上初中的孙子。
给子女成婚向来是农村家庭财富实现代际转移的重要方式。子女婚姻破裂，尤其是儿子离婚，将中断一个家庭的财富积累，而且造成新的损失。按照现在的社会情况，农村结婚彩礼“行情”是10万元左右，再加上房屋、家具、酒席等开支，“婚姻成本”在20万元以上。对于一个普通农户来说，儿子婚姻重组相当于两倍付出这个成本，从经济账上看，这也几乎是不可能的。
当下，农村的家庭建设面临很多新情况。女孩从上学就离开村里，到了成婚年龄，大都在外地打工。男女比例本来是不平衡的，如果儿子遭遇离婚变故，重组家庭的难度非常大。这将直接打击一个家庭致富的精神动力。
“扶志”对于贫困户来说，就是要改变这个家庭的精神面貌。如果说“户”是一个农村统计概念，那么“家”则包含着更多精神和社会意义。健康完整的家庭才能充满奋进的动力。所以，在脱贫攻坚中，政府不仅要把政策帮扶到“户”，更要重视农民的家庭建设。家庭精神动力不足不是简单的政策扶持可以解决的。包括家庭建设在内的社会建设是经济稳步达到一定水平之后，农村发展的重要任务。
“链”与“环”
农村专业合作社铺展出一条条产业链，而农户就是这链上的“环”。扶贫之难在于，让产业链把贫困户带起来，让贫困户成为产业“链”上牢固的一“环”。
井冈山脱贫攻坚中，农村专业合作组织是一个亮点。从2014年脱贫攻坚以来，新增农业合作社209个，全市贫困户100%加入了合作社。
这个100%怎样理解？记者想起了“链”与“环”的比喻。农村专业合作社是一个个产业链条，而农户就是这链条上的“环”。打造产业链，能够增加农民收入、提高农村经济发展水平，这在很多地方都得到了验证。合作起来，才能形成规模；有了规模，才能增加效益。这是一条简单的道理。但是，农村经营以农户为主，难以形成规模，提高效益，这是很多贫困地区产业发展的困境。
农村专业合作组织从理论上讲，可以很好地解决这个问题。实际上，贫困户往往缺资金、缺技术，甚至缺劳力，谁愿意和他们一起成立合作社？如何让产业链条把贫困户带起来？怎样把贫困户有效地绑在农村发展的产业链条上？井冈山的农业合作社做出了回答。
用政府的政策举措启动专业合作的动力，这是井冈山的一条重要经验。他们根据贫困程度把农村贫困户分为三种类型：一种是红卡户，需要政策兜底脱贫的；一种是蓝卡户，通过扶持可以在一定时期脱贫的；再一种是黄卡户，已经脱贫但还需要政策扶持一段时间的。政府为红卡户和蓝卡户发放产业发展资金，红卡户每户1万元，蓝卡户5000元。这些钱不是直接发到贫困户手里，而是成立合作资金，发展产业，贫困户从中分红。这项政策为农村专业合作组织发展注入巨大动力，使贫困户与产业发展稳固地结合起来。
政策发挥了推动作用之后，农村专业合作组织的作用就很好地发挥出来。
这种组织最容易“长”在农村的土地上，很快与当地种养条件相结合，植根乡土，而且不会“水土不服”。黄桃、茶叶、养牛等是合作社最常见的内容。因为从事种植业和养殖业，适合四五十岁留守在农村的劳动力状况，对技术的要求也相对低一些。以种养为主的专业合作组织成为贫困户脱贫的一种有效方式。茅坪镇桃寮村一个村民小组以土地入股，2015年集中200多亩土地成立茶叶合作社。今年春天就可以采茶。村支书说，这种方式最能让农民受益。
这种“结合”有时候某种程度上超出了当地经济资源，带有一定社会意义。井冈山有一个鹅岭乡。据说，鹅岭因附近一座山形似展翅之鹅而得名。乡里负责人说，刚刚脱贫的荷田村得益于养鹅合作社，而正在努力脱贫的神源村也有一个养鹅合作社。记者在神源村了解合作社的运营成效。全村45个贫困户，每户5000元产业资金集中起来，成立了这个合作社。2016年卖出4000多只鹅，每只鹅8斤左右，而鹅的售价是每斤10-15元。合作社只聘一个固定工，每月工资2000元，忙的时候再找几个零工。这样下来，合作社一年收入是32万-48万元之间，也算可观。
鹅岭一带养鹅合作社能够获益，并不仅仅在于那座形似鹅的山，而是因为吃鹅是乡间酒席不可少的一道菜。人们办酒席，压轴大菜就是米粉鹅。所以，本地需求量很大。正是顺应了这种社会习俗，养鹅才在这片土地上渐成产业。
规模是产业发展一个不容易把握的边界。规模大了，管理难度大；规模小了，效益提不高。但是，农业合作社这种形式适应农村千差万别的情况，规模大小完全取决于领办合作社的人和参与合作社的农户情况。对于能够大发展的合作社，入股贫困户的范围突破了村组甚至乡镇的行政区划限制。
r村合作组织多大的规模更合适，难以实行“标准化”。葛田乡党委书记研究了当地农村合作社的情况。他提出，合作组织的产业规模要与领办人的经营能力、与当地产业基础、与市场销售情况相适应。他得出的结论是，一个农场以土地100亩左右比较合适，一个种植毛竹的合作社，土地可以在千亩以上，而茶叶合作社则200亩左右比较适合人工采摘。
农业合作社仿佛是搭建在农村的一个个舞台，舞台有大小，但上演的剧目都动人。新城镇金源村一位姓尹的贫困户信心十足地领办一个养鸭合作社。他从小是孤儿，后来身患肺病，干不了重体力活。他10年前就开始学习养鸭子。他自己说“走南闯北学习养鸭经验”，但因为技术跟不上，一直没有成功。这两年，他专门到湖南学技术，但规模还是上不去。脱贫攻坚政策给了他一个机会。他联合村里5个贫困户，再加上帮扶单位的产业扶持资金，成立养鸭合作社，养了2000多只鸭子。去年半年就给贫困户每户分红1200元。他说：“过去成立合作社，自己没有钱，村里人也不相信我。现在，有了资金支持，我信心足了，大家也相信我了。”养鸭合作社这个不大的舞台，让这位47岁的农民找到了新的人生角色。
贫困县的“府谷现象”
在3月19日公布的“592个国家扶贫开发工作重点县”新名单上，中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师林万龙首先发现，陕西省府谷县被“除名”了。
2010年，林万龙曾率课题组专门对“府谷现象”进行研究。府谷县因为吸引大量民营企业参与扶贫取得成果而被誉为“府谷现象”。在林万龙看来，府谷被调整出来“很正常”，因为早在2008年，府谷县就在陕西省县域经济社会发展排名中居前三位，2009年跃居全省第一。据统计，本次陕西调出的6个县中，有5个县位列2010年度该省“县域经济社会发展十强县”。
被调出的38个县中，有不少县的经济已经相对发达，并曾经引发争议。府谷就是其中一个。去年，有关机构第十一届“中国中部百强县（市）”“中国西部百强县（市）”，其中有多个国家级贫困县。
除了对排名的公正性质疑之外，公众更多地将批评的矛头对准了那些顶着国家级贫困县帽子的富裕地区。无独有偶，广西百色市平果县也是国家级贫困县。但是早在2008年，该县就已经连续8年被评为中国西部经济百强县，连续6年居广西县级首位。上述百强县的名字，这一次都被从国家级贫困县名单上拿掉了。
难舍的“帽子”情结
一个共识是，在这份名单上，“请神容易送神难”。中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵介绍，调整贫困县难度很大，都想往里面进，进去的都不想出来。调整出来的基本都是“经济条件比其他县好太多的”。
不管是“贫困县”还是“重点县”，都没有动态退出机制。中国社科院农村发展所农村贫困问题与发展金融研究室主任吴国宝说，1994年国家启动“八七”扶贫攻坚计划时，就实行了“4进7出”，年人均收入低于400元的县全部进来，高于700元的县全部出去。
汪三贵说，但几乎没有一个贫困县申请退出。此次被调出的陕西省吴起县，早在2008年就被曝出其人均可支配财力超过1万元，位居陕西省第一，是丹凤、商南等地的十几甚至几十倍。当时，陕西省向国务院扶贫开发领导小组建议，摘掉吴起县的“贫困帽”。但时隔4年，这顶“帽子”才被摘下。
汪三贵说，没有申请程序，它们也不会主动去申请脱贫。这个名单基本上是十年一调，只能等待这个节点调整。
戴上“帽子”的不愿摘下，与此同时，很多地方为了戴上这顶“帽子”而努力。日前，湖南省新邵县入围“国家集中连片特困地区”，该县因为广告庆祝而备受关注。在林万龙看来，“炫穷”的背后是利益的吸引。
据介绍，国家各部委对贫困地区、贫困县都有政策倾斜和非专项的转移支付。还有一些专门针对贫困地区的项目支持。汪三贵说，比如减免税会从贫困县先行先试，一些行业政策优惠也会优先考虑贫困地区。在一些招生考试中，来自国家贫困县的考生会受到降分录取、减免学费等优待。重重优惠让“贫困县”的争夺非常激烈。
“脱贫县”扫描
这次被调出的贫困县中，大部分有丰富的矿产资源。其中，位于内蒙古、陕西的贫困县煤炭、稀土等产量巨大，位于河北的贫困县铁、金储量较大，位于南方的贫困县多为有色金属富集区。
据府谷县政府网介绍，该县北与内蒙古准格尔旗、伊金霍洛旗接壤，西南与神木县毗邻，煤炭储量丰富，去年全县煤炭产量7204万吨。
林万龙分析说，当地经济发展如此之快，除去政策扶持和自身努力之外，煤炭等资源价格的猛涨是一个重要原因。实际上，在煤炭价格低的时候，府谷县、准格尔旗等这些地方并不富裕。随着资源价格的上涨，当地的GDP和财政收入增长都非常快。林万龙说，2005年，府谷在陕西83个县中排名还在35位，短短3年之后，就跃居前3名。有分析说，扶贫“扶”了这么多年，不如资源价格上涨效果明显。
“片区扶贫”新思路
2001年国家扶贫政策思路调整，“国家重点贫困县”的概念被“扶贫开发工作重点县”所取代。据汪三贵介绍，从2001年起，国家已经开始淡化“贫困县”的概念，但是彻底取消这个概念又不现实。
在理论上，扶贫模式大体有两种：“地域瞄准”和“个人瞄准”。前者是确定一些地区进行扶持，后者是确定一类群体进行帮扶。2001年之前，扶贫基本以单一的“地域瞄准”为主，而“地域瞄准”又以“贫困县”为主要形式。今年两会期间，国务院扶贫办主任范小建表示，连片特困地区是下一步扶贫攻坚的重点，是扶贫工作的主战场。
中央财政扶贫资金的增量部分，将主要用于片区。林万龙说，“片区扶贫”的提出，是因为很多相邻地区的贫困面临着共性问题，从而制约了整个区域的发展，比如交通问题、环境问题。而要破解这些难题，单靠发展一个县是无法实现的。
去年11月29日，中央扶贫开发工作会议提出“着力推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚”。在今年3月19日公布的“国家扶贫开发工作重点县名单”上，有340个县的名字被加黑，它们是连片特殊困难地区范围内的国家扶贫开发工作重点县。
此外，还有大体同等数目的县，被一同划入集中连片特困区，它们共同构成了全国14个连片特困区。汪三贵分析说，扶贫重点到“片区”之后，片区内的重点县会比片区外的重点县得到更多的资源。
扶贫“视角”的缺失
与此同时，一个更为严重的问题正在变得非常普遍：很多扶贫政策正在“扶强不扶弱”。
林万龙说，比如扶持种植养殖业，可能会把钱给了大户，而扶贫贴息可能就给了大企业。比如，农机具购置给予50%的补贴，那么只要出1万元就可以购买价值2万元的农机具。
但是，如果你是个贫困户，可能就拿不出这个钱，也就享受不到这个政策。家电下乡也一样，买不起家电的人，享受不到优惠。“这就导致真正贫困的人得不到扶持。”林万龙说，这个问题已经不能回避。在林万龙看来，很多扶贫政策缺乏“贫困视角”，没有对政策将要惠及的贫困人口、可能产生的影响进行评估测算。
“个人瞄准”的模式也在日渐兴盛，这种模式直接针对真正的穷人，主要形式就是社会保障。但是，汪三贵认为，在农村没有充分的个人信息的前提下，地方政府对于贫困的识别非常困难。林万龙也提到，在目前的经济条件下，一个家庭是否贫困，已经不像原来那样一眼就看得出了。
贫困县标准亟待更透明
592个“贫困县”的总数是1994年确定的，这个名单的上一次调整是在2001年。11年之后的这次调整，是根据《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》作出来的。不过，按照这个纲要的要求，各省应该实现“重点县”数量逐步减少。
为减少阻力，《纲要》还特别说明，“重点县”减少的省份，国家的支持力度不减。此次“脱贫”的38个县只占重点县总数的6.4%。也就是说，经过10年的扶贫，绝大多数“重点县”仍然不能脱贫。
林万龙认为，不能简单从数量上否定中国的扶贫成绩。去年11月，国新办《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书透露，从2001年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元增加到11170元，年均增长17%，增幅高于全国平均水平。
林万龙说，以前认定贫困，是“吃不饱饭、穿不上衣”的绝对贫困标准，现在已明显不同。只是相对于其他地方，还比较落后。在林万龙看来，一个地区的贫困受到自然资源、基础条件、市场环境等多种因素影响，而国家的扶贫开发政策可以缓解这些影响，但很难从根本上利用行政力量完全消除。
不一样的结局 一样的“担心”
河北省涉县这一次被调出“贫困县”，这是涉县1984年以来第一次摘下这个帽子。一直努力的“脱贫”目标实现了，但涉县扶贫办副主任李运生却很难打心眼儿里高兴。在他看来，没有了国家支持，很多事情很难办。首先是财政扶持资金没有了。李运生说，专项扶贫资金、以工代赈资金、“四税返还”加起来，扶贫资金每年能有1亿元，而涉县每年的财政收入也不过10亿元，现在这笔资金一下子没有了。
因为不再是国家级贫困县，之前的帮扶单位也会撤出。不过，涉县对被“摘帽”早有思想准备。李运生坦承，“这几年涉县的财政收入和人均收入都比较高了”。据他介绍，这次河北省评选国家级贫困县，就是按财政收入和人均收入排队，用数字说话。所以，被“摘帽”也没什么话可说。
面对即将“脱贫”的现实，县里开了会定下调子，“不能松劲儿，别一下子断了档”。国家如果不支持了，扶贫工作再推进3年，县里自己每年拿出1000万，对贫困村重点扶持照顾。
在李运生看来，摘帽的后续影响有些还没显现出来，他担心一些地方可能要返贫。而且，作为财政支柱的两个大企业已经开始不景气，财政收入任务完不成了。
一、对口支援与精准扶贫概述
目前，对口支援主要模式有三种：一是有对口帮扶关系的东西部省市之间的常规性对口支援；二是特定工程或领域内的对口支援，例如：三峡工程移民安置就业，东西部高校、医院间的帮扶；三是应急救灾性的对口支援，例如汶川地震、玉树地震的灾后重建。“精准扶贫”是相对于传统的粗放式、漫灌式扶贫模式而言的。这一概念由于2013年11月考察湘西时首次提出。2013年12月，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求建立精准扶贫工作机制。此后，“精准扶贫”的含义逐步深化、扩展。根据2016年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，精准扶贫可以概括为：按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，切实提高扶贫实效，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。
二、对口支援与精准扶贫的区别
以下从目标对象、主体结构、资源安排、施策模式以及绩效考核与进入退出机制等方面解析对口支援与精准扶贫的区别之处。其一，目标对象不同。对口支援是横向的地区间帮扶制度，受援对象主要是经济欠发达的地区及其地区内的各种工程、经济或科教文卫项目。虽然对口支援确实帮助经济欠发达地区的不少人口脱离了贫困，三峡移民等特殊对口支援项目也确实落实到受援地区个人，根据对口帮扶的常规运行机制，绝大多数情况下，其直接对象并非贫困人口。而精准扶贫作为纵向的扶贫机制，其终端指向贫困人口。指出，要使“真贫困者”和“返贫困者”能够得到更为有效的扶持和帮助，“不让一个人掉队”。“六个精准”中列在首位的“扶贫对象精准”，要求各级政府按照“严格对象标准、规范识别程序、坚持公平公正、直接到户到人”的原则，全面准确掌握贫困人口的规模、分布以及居住条件、就业渠道、收入来源、致贫因素等情况，建立贫困人口动态管理机制，确保扶贫资源向贫困对象集中。不难看出，“精准识别”这一要求是扶贫资金有的放矢、精准滴灌的前提和基础，同时也反映出精准扶贫的目标对象的个体性。其二，主体结构不同。对口支援作为横向机制，主体参与关系相对复杂，就受督CAIZHENGJIANDU201713财税纵横援地和支援地的平行关系而言，存在一对一、一对多、多对一的关系网络，参与主体主要是省、市一级。就单个具体的项目而言，则分别以支援方和受援方为中心形成两个网络：“交钥匙”形式的项目往往由支援方为主导；“交支票”形式的项目通常由受援方为主导；而“联建共建”的项目则往往有两个中心。此外，与同一个地区有对口关系的支援方之间，往往形成竞争关系而非合作关系网。精准扶贫作为纵向机制，其参与主体的主结构是垂直的，按的发言，可概括为“中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的扶贫开发工作机制”。在强化各级党委、政府扶贫攻坚责任的同时，明确行业部门的责任，并动员社会各方面参与扶贫动员社会各方面参与扶贫，形成合力。在主干的纵向结构中，重心下移：从2015年起，大多数扶持项目的审批权都下放到县一级。而且精准扶贫十分重视扶贫对象的脱贫内生动力，所以扶贫对象也是重要的参与主体。其三，资源安排方式不同。对口支援横向转移的资源形式比较多元化，涵盖物力、财力、人力、智力等等。比如，物力包括项目的直接援建（“交钥匙”），财力包括资金的直接援助（“交支票”），人力包括支援地区选派人员到受援地区工作，或受援地区选派人员到支援地区进修学习，智力包括技术、管理模式的交流和移植等等。精准扶贫传递的资源以资金为主要形式。一方面是中央和省级财政加大扶贫投入；另一方面是发挥政策性金融、开发性金融、商业性金融和合作性金融的互补作用，整合各类扶贫资源，拓宽资金来源渠道。其四，施策模式不同。对口支援的施策模式主要还是发达地区经验的移植。除了在“交支票”模式中受援方有较大自以外，大多数对口支援项目无论是“硬件”（财力物力）或“软件”（人力智力）、“输血”或“造血”，往往都是由支援方来主导。实际的施策模式往往是“支援方给什么受援方就要什么”。支援方的经验移植尤其是人才、科技和管理模式方面对于受援地的长期发展有着不可磨灭的作用，但是在短期内，容易出现施策低效、重复的现象，例如多个支援方一窝蜂地在同一受援地兴建产业园区，导致产业同质化、产能过剩，这一问题也与上文提到的主体结构有关。精准扶贫的施策强调有的放矢，可以按照的话概括为：“我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策。”在实际操作中，根据致贫原因和脱贫需求，实施“五个一批”，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，且每个“一批”都鼓励开发模式的创新。其五，绩效考核与进入退出机制不同。对口支援本身缺乏科学有效的绩效考核机制。一方面是政治性、无偿性的特点，使得很难分别针对支援方和受援方建立起考评机制；另一方面由于“对口支援”这一广义政策下其实包含着很多不同的子模式，例如工程支援和人才支援就存在着资源类型、目标结果、项目周期、外部性等诸多不同，这也客观造成了绩效考核的难度。就目前学界现有的论文来看，主要还是以受援地区的整体经济发展情况和公共服务水平，尤其是以GDP的增量和增速来衡量对口支援的有效性。但是严格来说，除非经过更为系统和细致的统计分析，这些地区性发展成果并不能直接归功于对口支援。此外，对口支援目前缺乏明确的进入和退出机制。精准扶贫一经提出就强调改革绩效考评机制。一方面是党政建立以减贫结果为导向的考评机制，不以GDP论英雄；另一方面是建立社会监督机制，开展贫困地区群众扶贫满意度调查，建立扶贫政策落实情况跟踪审计和扶贫成效第三方评估机制。此外，关于精准扶贫的进入和退出机制也比较明确。从进入来说，贫困人口和贫困村、贫困县都已有比较明确的界定；从退出来说，《十三五规划》指出要“抓紧研究建立贫困县、贫困村、贫困人口退出机制，准确反映减贫成果。”
三、对口支援与精准扶贫的联系
其一，立足现实，与经济社会发展阶段相适应。我国改革开放的大原则是共同富裕。对口支援与改革开放的正式提出几乎是在同一时期，可见我国很早就开始致力于避免地区间的两极分化。在“让一部分人、一部分地区先富起来”的战略指导下，我国的经济和社会整体取得了长足的发展，对口支援也作为“先富带后富”的重要手段发挥了巨大的作用。但就目前尚存的城乡、东西部之间的差异来看，地区间资源横向的流动仍然非常有必要，而具体的形式也在被政界和学界不断探讨。改革开放以来，伴随着经济和社会的发展，我国的减贫成果创造了世界奇迹。根据联合国的《千年发展目标2015年报告》显示，全球极端贫困人口已从1990年的19亿降至2015年8.36亿，其中中国的贡献率超过70%。我国在减贫事业上取得了举世瞩目的辉煌成绩，但是要使全体公民脱贫，目前面临着较大的挑战：一是贫困人口总量仍然较多，根据国家统计局的数据，截止2014年底，我国贫困人口还有7017万。二是贫困人口的分布目前集中在一些偏远地区，欠缺软硬配套条件，且需要权衡生态保护与经济增量，客观上增加了扶贫施策的难度。三是随着扶贫事业的不断发展和绝对贫困人口的不断减少，贫困人口的脱贫需求已经从过去的“解决温饱”上升为“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力”等高层次。精准扶贫即是针对目前扶贫进入克难攻坚阶段而提出的。其二，目标一致，力促全面建成小康社会。我国目标2020年全面建成小康社会的目标，在十七大上被细分为五点：一是增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展；二是扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义；三是加强文化建设，明显提高全民族文明素质；四是加快发展社会事业，全面改善人民生活；五是建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。上述五点之间相互关联、彼此促进。但如果根据对口支援和精准扶贫的直接目标来进行区分，那么对口支援作为区域协调互动发展机制，直接服务于第一点，即经济的协调发展。精准扶贫作为消除贫困现象的手段，直接服务于第四点，即全面改善人民生活。对口支援和精准扶贫的根本目标都是全面建成小康社会。其三，形成合力，共创“大扶贫”格局。为全面建设小康社会，必须汇聚社会力量打赢消灭贫困的战役。指出，要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。这表明对口支援与精准扶贫在具体实施过程中应该相互配合：一方面，对口支援应该提高精准程度，“好钢用在刀刃上”。例如，浙江提出对口支援要“三个精准”：目标计划精准、授建内容精准、沟通衔接精准。另一方面，精准扶贫应该积极整合对口支援的资源，“五指握紧形成合力”。通过优化参与机制的设计，可以实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。尤其是脱贫攻坚重点工程中的特色产业扶贫、劳务输出扶贫、教育扶贫、交通扶贫、健康扶贫，都应积极利用对口支援的相应项目，战略安排资源，实现效应最大化。
四、小结
总体来说，与对口支援相比，精准扶贫的参与主体以纵向结构为主干，结构明晰且重心较低；终端的目标对象具体到了贫困户和贫困个体；纵向的资源传递以资金为主要形式，且具有稳定性和规划性特点；施策模式更加强调有的放矢；且配有明确严格的绩效考核与进入退出机制。对口支援和精准扶贫都是实现全面建成小康社会的目标的重要政策手段，两者符合我国当下区域发展较不平衡、余留的脱贫任务难度高的实际情况。在具体落实过程中，对口支援与精准扶贫形成相互借鉴、互为补充的关系：一方面是对口支援的精准化，另一方面是精准扶贫对横向帮扶资源的积极整合。
作者:陈枫 单位:上海闻政管理咨询有限公司
【关键词】文化扶贫 “互联网+” 精准扶贫 【中图分类号】G12 【文献标识码】A
全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚。为贫困地区提供物质帮助无疑是最简单直接、最见成效的方法，但长此以往，不仅无法从根本上改变贫困现象，还会加重贫困人民对外在物质帮助的依赖程度，从本质上而言，这并不是真正意义上的“脱贫”。因此，文化精准扶贫成为开发式扶贫的重要方式之一：从文化、教育和精神层面给予贫困地区以帮助，提高当地人民群众的素质，从“根子”上实现脱贫。
脱贫靠志，致富靠智。扶贫先扶志，治穷先治愚。脱贫攻坚，必须坚持“先扶志、必扶智”的战略指导，以提高贫困地区人民群众基本文化素质和劳动者技术技能为重点，推进文化扶贫、教育强民，为全面建成小康社会奠定坚实基础。
“互联网+”为文化精准扶贫带来新动力
文化精准扶贫作为一项开发性的扶贫方式，担负着从整体上提高贫困群体的文化素养、精神追求和文化自觉的重任，是贫困地区经济发展的基石。但贫困地区长期落后的经济发展水平、相对匮乏的物质生活条件，都给文化扶贫带来了更大的挑战。转变扶贫思维、创新扶贫方式，成为文化扶贫工作的重中之重。随着“互联网+”时代的到来，互联网上升为国家战略，借助互联网推动文化扶，创新扶贫模式，将有效地推动文化精准扶贫工作的开展。
第一，互联网的应用能有效活跃文化氛围，从根本上破除贫困文化。贫困文化的概念首先是由美国人类学家刘易斯提出的，他认为，人们的贫困很大程度上与其接受的贫困文化有关。贫困文化所指代的就是贫困人群所具有的一种独特的生活方式，其中包括贫困人群相对趋同的心理、习惯、思维方式、生活态度和行为方式等，受贫困文化的影响，贫困人群逐步与社会主流的生活方式相隔离。
互联网的发展在很大程度上改变了贫困地区相对闭塞的文化环境，给贫困文化注入了新鲜活力。互联网能进行高效的资源共享，使人们足不出户即可接触各类新鲜事物，接触多元文化，这便突破了环境给文化扶贫工作带来的限制。闭塞的自然环境、落后的交通设施，不再成为贫困地区接收先进文化的阻碍，人们通过网络平台，轻松获取外界资源，在潜移默化中改变着自身的思想观念和行为方式，从思想上打破贫困文化带来的束缚。
第二，“互联网+文化扶贫”，能有效弥补公共文化基础设施建设的不足。文化扶贫工作的开展，向来有赖于贫困地区的文化基础设施建设。互联网的普及和发展在很大程度上弥补了公共文化基础设施建设的不足。打造新的社会空间是“互联网+”的核心特征，以互联网为基础，利用信息通信技术与各领域、多维度进行跨界融合，形成互联互通的社会网络关系。互联网大大突破了物理时空的限制，贫困地区人民群众的学习和教育也不再完全依赖于图书馆等实体设施，通过网络平台，可随时随地学习，实现真正意义上的“泛在学习”，这在很大程度上缩小了因贫困带来的“文化鸿沟”。“互联网+”让贫困地区的人民享受优质现代教育资源，传播科学文化知识，使“没有围墙的学校”、贫困地区全民学习进一步变成现实。
第三，“互联网+”丰富文化扶贫模式，提高贫困人群的自我发展能力。贫困人群自我发展能力不足是制约贫困地区减贫的重要因素，增强贫困人群的自我发展能力是摆脱贫困的根本出路，提升贫困人群的自我发展能力是贫困地区可持续发展的关键。因此，如何提升贫困人群的自我发展能力，改变传统的“输血式”扶贫方式，实现“内生自发式”扶贫成为文化精准扶贫中的一大难题。
“互联网+文化扶贫”突破了传统模式的有形限制，使得贫困地区的人民接受文化的形式更为多元、更为丰富，也更具趣味性。这种多元趣味的学习方式，能够让贫困人群产生了解新鲜事物的欲望，使其自发学习文化知识，主动掌握网络技术，在潜移默化中掌握各类信息，与时俱进学习各项技能。这便是互联网在文化扶贫中所具有的独一无二的优势，能够自内而外改变贫困人群的发展欲望，使得贫困人群不再局限于现有的文化环境，消极接受贫困的既定事实，而是重新燃起改变贫困现状的动力，自发学习，提高改变贫困现状的能力。
进一步开展“互联网+文化扶贫”的举措
“互联网+”时代的来临，给文化精准扶贫工作带来了更多的机遇，提供了崭新的发展模式。因此，如何最大程度地发挥“互联网+”的优势和效能，关系着文化扶贫工作能否接轨现代化进程、能否取得显著成效。
完善网络通信基础设施建设。扶贫工作的开展，虽然使得贫富地区之间的差距在逐步缩小。但是，在互联网的渗透率等方面，贫困地区依旧相对落后。因此，首先，要完善网络通信设备，提高手机、电脑等设备的普及率，提高互联网的接入率，增加贫困人群获得信息的渠道。其次，不仅要为贫困人群提供更多的硬件设施，还要使其对手机、电脑等工具的使用更加深入，对贫困人群使用网络进行技术指导。
加大互联网在教育扶贫中的投入。教育脱贫是文化扶贫中的重点，也是扶贫治困的治本之策。加大互联网在教育中的投入，能有效改变贫困地区知识水平落后的现状，为贫困群众灌注发展、创新、奋斗的观念。
第一，可以通过网络创新教育模式，实现资源共享，打破贫困环境的限制，使贫困地区的孩子也能接受远程教育，享受优质的现代教育资源。第二，互联网本身具有实时交流的优势，利用这一优势，开展城乡互帮互助工程，增加贫困地区学生与社会的交流和沟通，为其提供更多的发展空间，拓宽视野，改变在潜移默化中形成的贫困观念。第三，通过网络平台，为贫困地区的学生提供更为丰富的课程，帮助学生提高科学文化水平，提升自身素质。
帮助贫困人群树立互联网思维。政府可以通过各项政策加大互联网在文化扶贫中的投入，社会各界也需发挥自身力量，不断提高贫困地区的现代化水平，但这些都是“外部推动式”扶贫，是一种“输血式”的扶贫方式。只有帮助贫困人群树立互联网思维，使其能够自发学习互联网技术，并在文化学习过程中运用互联网，才能真正实现互联网助力文化扶贫。
第一，建立互联网培训基地，普及互联网思维，提高贫困人群运用互联网的能力，对贫困群众进行科学指导，例如电脑的操作方法，帮助群众更好地利用电子设备，从而在文化学习过程中加以使用。
第二，开展集体文娱活动，提高贫困群众的自身素养。文化传播的目的不仅仅是知识的学习，更多的是通过学习文化，改变一些根深蒂固的贫困观念。互联网带来的也不只是学习上的便利，现代娱乐活动更是离不开网络平台，举办针对性强、含金量高的娱乐活动，采取更具吸引力的方式，可以有效满足贫困人群的精神生活。
第三，打造高素质的“互联网+”文化服务队伍。要想帮助贫困人群树立互联网思维，提高自我发展能力，需要不断完善“软环境”，选派任用相关专业人才，引导贫困人民树立互联网思维，打破传统观念的束缚，在“互联网+”文化扶贫中，不断增强贫困人群自我学习、自我完善、自我发展的能力。
（作者分别为陕西科技大学管理学院教授；陕西科技大学思政部硕士研究生）
【参考文献】
①陈琦、宋雯：《连片特困地区贫困人群自我发展能力研究》，武汉：华中科技大学出版社，2014年。
②王家华：《决战2020：拒绝贫困》，北京：中国民主法制出版社，2016年。
自20世纪60年代以来，广大的发展中国家在经济建设方面取得了举世瞩目的成就，然而在摆脱贫困，缩小贫富差距，实现经济的可持续发展方面仍然任重道远，各国政府虽然采取了大量措施消除贫困并取得了一些成果，但绩效依然不尽如人意。普遍而持续的贫困仍然是发展中国家的客观事实和不得不面对的巨大挑战。事实上在发展中国家，经济快速增长和贫困不断加深的现象广泛并存。新古典经济理论中，市场机制驱动的经济会自发实现经济增长和资本积累过程，并渐进的实现经济发展的帕累托最优状态。然而现实中广大发展中国家的经济增长却并未出现主流经济学家的预言。我们将这种经济快速增长的同时，伴随有贫困的进一步加深，甚至是自我强化使得贫困在一定的时间里持续存在的现象称为贫困陷阱。发展中国家由于市场机制不健全、信息不完全、腐败猖獗及国内政策制定的原因，导致了贫困的恶性循环，甚至强化贫困的形成和发展从而形成贫困陷阱。
二、贫困陷阱理论
1、贫困的定义
贫困是一种广泛涉及政治、经济和社会学等领域，复杂而综合的社会现象。贫困最显著的特征是收入水平低下，教育医疗卫生严重不足，难以满足最低生存标准。近年来对贫困概念的研究在不断深入，研究贫困的视角也在不断变化。因而要对贫困给出一个全面而准确的定义是相对困难的事。我们在此给出世界银行对贫困的一个描述性概念：贫困是一种人们想逃避的生存状态：贫困意味着饥饿没有栖身之地，缺衣少药没有机会上学，更不知道如何获得知识。贫困是因为缺少清洁的饮用水而导致儿童生病甚至死亡。贫困是失业，害怕面对未来，生命时刻受到威胁的一种状态。贫困就是权力和自由的丧失。
2、贫困的标准
贫困测量有不同的标准。（1）贫困的收入标准。1979年联合国确定的国际收入水平的贫困标准为人均年收入200美元（1970为基期）。（2）贫困的营养标准。1979年世界银行提出了贫困的国际营养标准，即每人每天摄入2250卡路里。（3）贫困的人文标准。由于购买力等因素决定了维持生存水平的收入标准，且在各个国家甚至同一个国家的不同地区都存在不同的标准，因而发展中国家贫困程度的测量要采用综合标准测量。有学者提出度量一个国家的贫困范围和贫困程度可使用婴儿死亡率、人均寿命、知识和生活体面程度、文盲人数和人均收入的加权平均数来反映。
3、贫困的分类
采取不同的分类标准可将贫困分为绝对贫困和相对贫困、生存贫困和发展贫困。英国经济学家Rowntree和Booth最早提出了绝对贫困的概念，认为人们拥有获得相对财富和服务的权利，当缺乏或失去一定程度的财富和服务或这种能力时被称为绝对贫困，但他们的概念中忽略了人们对社会地位、自我心理和文化修养的需要。相对贫困则是指人们的收入低于一定时期人口平均收入相对比例时被称为相对贫困。这个定义并不是采用固定标准来定义穷人，而是使用整个社会成员的相对收入作为标准来衡量。在实际中通常将低于平均收入水平1/2的人或把收入分布中最后5%占比的人定义为穷人。我们将绝对贫困也称为生存贫困。发展贫困则是指在一个国家一定的社会经济条件下，当穷人的收入达到一定的水平，穷人就具有自我发展能力用以抵御贫困。当穷人的收入水平低于这一标准时，国家就应制定相应的政策和措施来扶持、补助穷人，让他们达到发展贫困水平以上，从而缓解和消除贫困。
三、我国扶贫工作的难点
1、社会主义市场经济条件下探索扶贫模式。充分发挥市场的主导作用，将生产要素向落后地区转移，向贫困地区输送生产力来消除和缓解贫困。在一定的经济条件下，当贫困人口的发生率低于10%时，市场作用将显得微弱。政府必须采取相应的政策措施来消除贫困，通过政府和市场的双重作用来消除和缓解贫困。同时，社会主义市场经济条件下，要尊重市场经济规律，发挥市场主导作用，并充分重视建立合理的财富分配制度，走开发式扶贫路线，通过培训贫困人口使其自主摆脱贫困。
2、加强贫困地区的教育、医疗卫生及科学技术增进扶贫。总体而言，贫困地区的社会经济文化发育程度还很低。儿童入学率很低，教育在扶贫中的作用并未显现和义务教育推广中依然存在严重的问题，医疗卫生事业还相当的落后，国家对贫困地区医疗保障的设计制度安排以及地方病的防治都存在严重的问题。科学技术问题主要集中于科技进步贡献率低、科学技术在贫困地区扩散缓慢无法发挥其生产力的作用。
3、劳务输出问题。在专著《中国劳务输出扶贫研究》中，吴国宝发现1999年全国农村贫困人口减少量45%和贫困下降率70%的贡献来自劳务输出。这表明劳务输出可以很大程度上解决贫困人口的生活水平。近年来，全国出现的农民工潮，很多农民工在城市的打工收入有了大幅度的提高，也成为贫困地区人们改变生活水平的主要途径。存在的问题主要集中在劳务输出人员的素质培训、技能知识和组织问题，国家的社会保障及居民户籍问题。
精准扶贫一头连着需求端，一头连着供给端。用好财政政策这个供给侧改革的利器，创造有效供给，提高贫困生活底线，精算平衡，满足贫困居民需求，既是实施供给侧结构性改革的应有之义，也是落实精准扶贫的有效措施。本文对我国精准扶贫、供给侧结构性改革内涵以及面临问题进行了分析，提出基于供给侧的精准扶贫财政政策：构建以强化预算约束为抓手的资金供给端、以财政投融资为动力的资本供给端、以财政支出为重点的人才、科技供给端、以政府采购为趋势的公共服务供给端、以转移支付为基础的政府供给端、以完善税收体系为核心的市场供给端。
关键词：
供给侧；精准扶贫；财政政策
重农固本，是安民之基。“十三五”规划建议明确指出，要通过精准扶贫、精准脱贫的实施，帮助7000多万农村贫困人口逐渐脱贫，且充分发挥制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。精准扶贫中的“扶”与“贫”，在一定程度上来说，即“供给”与“需求”的关系，贫困居民的“需求”，便是精准扶贫“供给侧改革”最需优先考虑的，可见，“供给侧改革”与“打赢脱贫攻坚战”、“实施脱贫攻坚工程”关系密切。而为适应新时期扶贫形势变化以及扶贫战略调整，仅仅依赖一个政策、一项举措实现脱贫已然不实际，加之现行针对精准扶贫的财政政策不够完善，财政精准扶贫边际效应呈递减态势。为此，我们需掌握精准扶贫、供给侧结构性改革的内涵、特征，重新审视财政精准扶贫治理逻辑以及构建财政精准扶贫治理框架，发挥一系列“超常规”政策与“组合拳”的作用，予以贫困地区发展不可或缺的财力支持，使积极的财政政策为精准扶贫提供契机，促进精准扶贫成为新的经济增长点。
一、精准扶贫与供给侧结构性改革的内涵
（一）精准扶贫的内涵精准扶贫，就是运用科学有效的标准与程序，因时因地对贫困区域、贫困村以及贫困户精确识别，根据当地实际开展联动帮扶与分类管理，且引入动态的准入与退出机制，开展精准考核的扶贫开发模式。精准扶贫既为一种利贫式减贫手段，也为注重多方参与、协同联动的合作型扶贫模式。精准扶贫具有精确识别、联动帮扶、分类管理以及动态考核这四个基本特点：一是精确识别。即按照各地的经济社会发展水平与贫困现状确定瞄准识别办法，按照规定的程序把贫困对象、致贫原因等精准识别出来，可谓精准扶贫的重要前提。就贫困对象而言，不仅包括连片特困区、贫困县，还包括贫困村、贫困户。2011年精确识别出14个连片特困区以及所包含的680个县级行政区域，2012年精确识别出592个扶贫工作重点县，两者既有交叉也有不同，合计共有832个贫困县，2014年精确识别出12.8万个贫困村、8962.5万贫困人口①，并录入扶贫业务管理系统，建立起连片特困区、贫困县、贫困村以及贫困人口的基本信息数据库，实行动态化、信息化管理，为精准扶贫的实施打下坚实基础。二是联动帮扶。即按照识别出的扶持对象的贫困现状以及致贫短板，逐村逐户“量身订做”帮扶计划，动员社会力量予以针对性扶持，尤为突出保障基本生活水平、培育发展能力。三是分类管理。即扩大社会组织参与，定向或分类监测帮扶对象，通过政府与社会间的分工协作，提高精准扶贫实施效果。四是动态考核。即针对贫困对象的帮扶进展定期展开量化考核，推动构建扶贫对象动态化准入与退出机制。
（二）供给侧结构性改革的内涵供给侧结构性改革，即以“供给侧”为改革突破口，在制度、机制与技术三个层面推进结构性改革，这三个层面蕴含对应着“改革、转型、创新”。于制度层面，建立跨越“中等收入陷阱”必须的现代金融、财税等制度体系，放松管制，打破行业垄断，让市场机制发挥决定性作用，释放民间资本的活力，进而使制度易成本降低，提高供给体系的质量与效率以及投资有效性；于机制层面，通过交易制度，实现人力资本的跨越，提高社保水平与改革收入分配，实现共享发展；于技术层面，通过营造激励创新的生态，实现创新驱动②。我国推行的“供给侧结构性改革”，着眼于中国发展实际，侧重提升经济增长的效率，实现经济长期发展的持续平衡，以解决“供需不匹配”问题。其中“供给侧”为改革切入点，“结构性”为改革方式，“改革”才是核心命题，实质上体现出“转型为目标、创新为手段、改革为保障”的逻辑关系。
（三）基于供给侧的精准扶贫扶贫开发重在精准、贵在精准、致胜法宝也在精准，而精准扶贫的关键则在于突出脱贫攻坚重点。据统计，到2015年底，我国农村贫困人口从上年的7017万减少到5575万人，减少1442万人（比上年多减210万人），贫困发生率从上年的7.2%下降到5.7%，年度减贫1000万人以上的任务超额完成③，精准扶贫初见成效。但长期以来，由于扶贫“供需不匹配”，即使在实施精准扶贫战略下的今天，“餐桌羊”、“马山扶贫事件”的现象仍时常出现。因此，在“供给侧结构性改革”背景下，实施精准扶贫，重点在于继续推进“七个精准、七个一批、四个施策、十项工程、多元主体”④，重视生计资本的转换。“七个精准、七个一批”分别为从纵向上分层精准、从横向上分类精准，纵横交织，设计精准框架、编织精准网络。尤其需着力增加有效供给，在“补短板”上下足功夫，即全力补齐补好贫困地区发展滞后、贫困居民生产生活条件落后这两块短板，着力克服倾向问题，调整精准扶贫投入的内在结构比例，将有限的扶贫投入投向最急需、最紧缺的地方，如加强贫困地区基础设施建设，全面提高贫困地区教育发展水平，完善贫困地区科技服务体系，加快贫困地区医疗卫生事业发展，持续推进生态扶贫工程等，以满足贫困对象的强烈诉求。总之，贫困是一种系统性弊病，精准扶贫的核心是扶贫对象及其贫困状况更清晰、扶贫项目及帮扶措施更具针对性、扶贫资金的投向更精准，资金的使用效果以及脱贫成效自然会更显著。其“精准”在于着重突出“真扶贫”、“扶真贫”，实现从“输血式”的生活救济型扶贫转变成提升贫困地区内生动力的“造血式”开发型扶贫。
二、基于供给侧的精准扶贫财政政策存在的问题
在供给侧结构性改革背景下，精准扶贫工作存在市场引领、要素融合、政策衔接与机制创新的特征，尤其需可操作性强的、高效的财政政策作为支撑。然而，我国财政扶贫仍存在一定的制度缺陷与政策不足，难以实现有效的供需对接，达成精准扶贫。
（一）现行预算约束体系不规范，精准扶贫资金效用低财政扶贫资金有限是制约精准扶贫工作的重要因素，对广大贫困地区来讲，地方财政困难，无法从自身财政收入中筹集资金用于扶贫支出，导致其基础设施、人力资源、医疗卫生等方面投入不足。因此，上级拨付扶贫资金的额度以及如何让扶贫资金发挥最大效用或解决贫困户最迫切的需求，将直接影响精准扶贫的效果。而当前预算约束体系等还不完善，财政预算未实现绩效型预算，仍处在投入型预算阶段，仅为“分钱工具”，不能有效约束贫困群体。同时缺乏财政评审机制，不能充分发挥扶贫资金的效用性。此外，采取对财政扶贫资金“撒胡椒面”式的平均分配法，未以竞争促进扶贫资金的绩效，亟待改善。
（二）现行财政投融资不完善，扶贫资本筹集渠道单一精准扶贫仅仅靠财政扶贫资金是远不够的，需广泛吸纳社会力量的支持，使社会资源转化为扶贫资源。然而，我国财政投融资体制改革滞后，尽管中央政府极力倡导并增加对贫困地区的投资，可由于国家预算内投资、国债投资、国债转贷等项目仍较小，其撬动社会资金的效果不甚理想，制约了精准扶贫有效落实。此外，贫困地区的金融体系较薄弱，政策性、商业性金融机构都不愿承担信贷违约的风险，即便像贷款、扶贫贴息这样的扶贫资金，也通常青睐经济基础好、发展能力强的贫困对象。扶贫资金的筹集面临极大困境，因此，对财政投融资有效改革的紧迫性和必要性大大加强，以便利用好社会扶贫的发展空间。
（三）现行财政支出结构不合理，精准扶贫人才、技术缺乏因致贫原因不同，贫困户对精准帮扶存在不同的需求，但精准帮扶缺乏针对性、差异性、灵活性，导致需求无法满足。近年来，虽地方支出规模不断扩大，但主要增加在建设性支出和政府消费性支出，在实际帮扶工作中，对贫困对象更关注的学业、就业以及生产救助、农业实用技术、市场营销、创收活动等的扶贫支出却存在不足现象，没能促进贫困地区人才的集聚、技术的提高以及投资环境的改善。精准扶贫资金在人才、技术支出的缺失，实质在于实施精准扶贫过程当中，存在突击式短期行为，重“输血”轻“造血”现象较为普遍①，因此，扶贫支出结构需完善。
（四）现行政府购买公共服务不足，公共服务供给存在瓶颈当下贫困地区公共服务发展的根本瓶颈在于供给不足，而不是需求不足。部分地方贫困问题的“七寸”在于医疗方面，因病致贫、大病返贫的比例甚至超过40%②，以甘肃省为例，其全省417万贫困人口当中，近3年有8万多家庭因病负债高达26亿多元，负债率高达90%左右，近9万家庭、40万人因病致贫③；贫困家庭难以承担子女上学的负担，难以阻断“贫困代际传递”，且供给侧改革对职业教育提出新要求；“空巢”老人、留守儿童、妇女等无所依、无所靠等现象在贫困地区更是不罕见；贫苦地区更是公共文化服务、法律服务等的“盲区”等。公共服务水平低下导致脱贫难，而满足需求的医疗卫生、教育、养老、公共文化、法律等公共服务领域的供给资源严重缺乏，此外，在市场准入方面存在“玻璃门”、“弹簧门”等障碍，无助于精准扶贫，亟待在这些领域的供给侧改革，而我国当前“爱的分贝”、“天使妈妈”等多个成功的扶贫项目都是采用政府采购程序，因此，可加大采取政府购买服务方式来提供相关民生领域的公共服务。
（五）现行转移支付制度不科学，制约政府供给端功能发挥“送人要送到家，帮人要帮到底”，扶贫攻坚路子各不相同，然而，精准扶贫工作的重中之重就是：扶贫扶到点子上。2015年，中央财政继续加大对贫困地区等地的转移支付力度，全年对贫困地区等地的转移支付总规模达1263亿元①。但要加快贫困地区重大基础设施项目、民生工程、社会保障建设的推进，集中连片特殊困难地区区域发展与脱贫攻坚规划的实施，还需继续扩大转移支付的力度。此外，目前贫困村往往都是“空壳村”，制约贫困地区特色产业的发展，无法促进长期脱贫以及避免脱贫后“返贫”。尽管从2011年至2015年，中央财政专项扶贫资金几乎翻了一倍，从272亿元增加至467.45亿元，可针对特色产业发展的专项扶贫资金还不足，有待增加对扶贫开发的转移支付力度②。与此同时，用于扶贫重点项目的财政扶贫专项资金不能有效整合、省财政扶贫专项资金分配指标体系不完善。
（六）现行税收优惠政策不完善，制约市场供给主体的功能发挥我国目前缺乏系统性的针对贫困地区的税收优惠政策,尚未做到“对症下药”。现行的税收优惠政策主要集中于环保节能、高新技术等前沿的、新兴的产业，然而这些并不是贫困地区着重发展的产业领域。对于贫困地区来说，完善区位优势、基础设施与基础产业等产业领域是其最为重要的发展环节，但针对贫困地区产业发展特点的税收优惠政策往往处于乏力状态,没有起到振兴贫困地区经济的作用。加之企业所得税的减免主要是涉及民间资本不愿涉足的高投入、周期长的产业，除非予以强有力、见效快的税收优惠政策来引导，否则单凭见效缓慢的企业所得税减免难以吸引民间资本投资到贫困地区。因此，我国需进一步完善利于精准扶贫的各项税收优惠政策。
三、构建基于供给侧的精准扶贫财政政策
基于供给侧改革，以精准扶贫为核心，构建财政扶贫治理框架，给予贫困地区适度宽松的财政政策支持，促进资本、劳动、科技、管理等生产要素的优化配置以及高效利用，增大有效供给，满足需求，都需要清晰脱贫攻坚思路，系统制定战略发展规划，做到“输血”与“造血”相结合。
（一）构建以强化预算约束为抓手的资金供给端将财政预算从“分钱工具”转为“约束工具”，约束贫困主体把“别人的钱”当作“自己的钱”来花，实现以预算绩效目标为导向，建立预算编制——有目标、预算执行——有监控、预算完成——有评价、评价结果——有反馈、反馈结果——有应用的预算绩效管理机制，即财政扶贫资金必须实行到户帮扶，坚持特惠政策用于特定对象、资金直接帮扶到户、农户直接受益的要求，不可扩大使用范围、改变方式，从根本上实现“滴灌”。坚持贫困地区“有政府投资、公共支出，就必须有财政评审”的原则，日益形成涵盖预算编制、政府采购、国库支付、资产移交以及绩效评价等环节的财政评审机制。同时，将竞争机制引入财政资金分配，以竞争促绩效，把有限的公共资源配置于推动贫困地区经济发展的“刀刃上”，做到精准分配。
（二）构建以财政投融资为动力的资本供给端实施精准扶贫，需以改革、创新财政投融资体制机制为动力，多渠道、多方式地加大扶贫投入。以财政性资金作为支撑点，将股权、资本、基金进入实体经济，打造满足贫困地区需求的合格的资本供给主体，带动社会资本投向贫困地区新产业新业态。首先，整合扶持贫困地区发展的各项专项基金，转“债权”主导为“股权”主导。其次，用基金引基金，即社会资本加码扶持资金杠杆，着力推广政府和社会资本合作模式，即PPP模式。如政府以一定的扶贫资金和财政支农资金等组建现代农业发展基金，创新“PPP+BOT”模式，投资一批具有竞争力的现代农业项目，建设土地承包权属农民、经营权属企业、农户合作、企业服务的现代农业。发挥企业资金、管理的优势，将农业与制造加工、经营管理、销售服务整合为全产业链条，使贫困地区大量廉价资产转化为高价值的生产资本,最大限度释放贫困地区的资产潜能。除此，还可采取政府与民间共同投资经营、管理合同、租赁开发经营等模式。后续在贫困地区应进一步强化对私人产权的保护、共同管理制度的完善、PPP合同的产权管理，强化相应的收费管理，为私人部门在贫困地区的投资提供良好的制度环境，推动更多的PPP项目在贫困地区的落户。最后，构建符合贫困地区资金需求的融资平台，创新金融扶贫信贷投入机制，完善扶贫小额贷款政策，增加金融资金投入扶贫开发，使贫困对象更低成本、更方便取得信贷资金,且完善农业保险制度，使农业保险覆盖面扩大。充分调动各方面积极性，促进各类资本向贫困地区集聚、向贫困户集中，完善、更新贫困地区产业链以促进贫困户增收。
（三）构建以财政支出为重点的人才供给端精准扶贫要抓住“人”这个关键因素，加大对“人”的财政支出力度，促进贫困地区人力资源的积聚。首先，推进贫困地区教育同城化。公共教育支出要继续增大向贫困地区的倾斜力度，改善贫困地区学校办学条件与教学设备，推进远程教育，扩大优质教育资源覆盖面，提高其基础教育质量；财政支持普惠性幼儿园发展，做好学前教育；落实免除贫困家庭学生普通高中、中等职业教育的学杂费，扩大建设有专业特色且适应市场需求的中等职业学校；提高贫困地区教师待遇政策，缓解师资短缺情况。其次，我国需协调整合各方力量，全力开辟出一条人才培养、引进、积累与配置的“绿色通道”。对主动投身于贫困地区建设的应用技能型高素质人才、对贫困地区经济发展做出突出贡献的个人提供优厚的福利补贴或奖励；将财政资金用于基地建设、技能培训、新品种及新技术推广，主动开展与科研院所、高等院校的科研、科技合作，财政支持各类高校科研人员、技术人员参与到贫困地区发展中来，增强贫困户创业能力与致富本领，促进贫困地区“一村一品”、“一县一品”的建立。
（四）构建以财政支出为重点的科技供给端重视科技发展，补贫困地区科技发展短板，培育新动力，科技脱贫。扶贫开发工作可充分吸收并运用“互联网+”概念，推动农业全产业链改造升级。可实施电商扶贫工程，予以相应的政策优惠与财政资金补助，加快建设贫困地区农产品信息网络化以及物流配送体系，鼓励有条件的电商企业拓展本土业务，建设农副产品、土特产网上销售平台，支持农副产品、土特产企业与专业合作社开设网店，于生产端、交换端实现与外部经济的接轨与发展的一体化、智能化，形成贫困地区可持续发展的动力机制。此外，可采取藏粮于技战略，实施工程设备采购、科研投入等政策，支持适应贫困地区现代农业发展需求的农业科技创新推广体系的建设，重点突破农机重大成套装备、智能农业、生物育种以及生态环保等领域关键技术。
（五）打造以政府采购为趋势的公共服务供给端基于供给侧，政府采购应当重点参与有关民生需求的公共服务领域，降低公共服务供给成本，扩大有效供给。在医疗卫生扶贫领域，在落实新型农村合作医疗、大病保险制度、重特大疾病救助向贫困人口倾斜的基础上，对自负费用仍存在困难的贫困人口，可通过购买医疗救助、慈善救助、临时救助等加大帮扶力度，以保障其大病得到有效医治；推进城乡医疗卫生建设分级诊疗，推行精准化服务，如大型手术只需购买专家型医生进行的关键几分钟操作，其他程序可由普通医师完成；为贫困村村卫生室购买配备健康保障一体机等。在教育扶贫领域，政府购买贫困地区代课老师服务、学前服务以及小学生课后托管服务、就业培训服务等是重要方向；在社保扶贫领域，在因村因户制定、实施不同的补助标准，采取低保、五保供养标准自然调整机制的基础上，政府应当着重购买养老服务，扩大养老保险覆盖范围，扶持贫困地区老年群体参加保险，促进贫困地区养老服务、老年人需求间的无缝对接；并通过政府购买建立健全贫困地区老人、留守儿童、妇女等的关爱服务体系，提高扶贫质量。在文化方面，加强贫困地区公共文化服务体系建设，购买文化惠民项目，如建立阅报栏、打字阅读屏、公益广告牌、“乡村记忆”博物馆等文化广场，建立贫困地区体育健身中心、全民健身路径等体育健身圈；政府购买法律服务等等。总之，应当扩大政府购买公共服务资金规模，以加快健全社会保障体系，兜住兜牢贫困地区居民的生活底线，打破公共服务水平低下导致脱贫难的链条。
（六）构建以转移支付为基础的政府供给端精准扶贫要精准投入，构建与精准扶贫需求以及当地经济发展水平相适应的财政扶贫投入增长机制。中央财政需继续加大对贫困地区的转移支付力度,进一步完善一般性转移支付资金稳定增长机制，较大幅度扩大专项扶贫资金规模,进一步向贫困地区倾斜各类涉及民生的专项转移支付资金以及中央预算内投资,如农村低保资金、教育民政社保等，明确将一定比例的农村综合改革、农业综合开发转移支付等涉农资金用于贫困地区，且协调整合各项扶贫资金，形成有效“聚焦”，增大资金使用合力。与此同时，政府要提高转移支付的有效性与精确度，优化政府供给结构，发挥好政府的供给能力。专项转移支付要统筹考虑贫困因素与脱贫努力程度，坚持普惠制与竞争择优相结合的方式，尤其在县区主导产业专项资金、市级文化产业发展专项资金、“一村一品”专项资金、环境保护专项资金、县区农技推广专项资金等项目上采取“正向激励、科学竞争”的模式，规范资金安排，推进扶贫资源优化整合。并且完善省财政扶贫专项资金分配指标体系，按照各地经济社会发展水平、农民人均纯收入、资金管理使用绩效等因素，以及财政分类分档补助办法分配。对与群众自身利益密切相关的专项，则需日益建立起由政府积极指引、社会组织客观准确评价、群众热情参与的分配机制①。一方面加大对基础设施的转移支付力度，因地因时制宜解决通路、通水、通电、通网络、环境改善等问题，着力“补短板”。具体而言，在“路”方面，把改善贫困地区交通作为扶贫开发的基础性工作，加大对其机场、铁路以及高速公路等重大交通项目建设的投入力度，以加快推进其畅通工程建设，打通通户路、产业路；在“水”方面，加大完善贫困地区灌溉、饮水安全，巩固提升工程的投入力度；在“电”方面，继续专项用于重点贫困地区动力电覆盖项目建设；在“电网”方面，专项用于实现贫困地区宽带全覆盖，并加强建设与衔接贫困地区物流服务网络与设施，推动“快递下乡”工程，使电子商务进贫困地区；在“气”方面，财政投入发展贫困地区规模化沼气。在“房”方面，加大对贫困地区危房改造投入力度，财政支持贫困地区保障性安居工程。在“生态环境”方面，重点完善生态补偿横向转移支付与转移支付补助，设置清洁生产专项资金、环保专项基金，予以资助存在一定的预期效益的清洁生产技术、项目、企业等；调优农业产业结构，推广测土配方施肥技术，使化肥、农药使用量减少,加快农业面源污染、流域水环境综合治理步伐。着力加强贫困地区“一村一品”发展环境建设，可把贫困地区环境的改善与扶贫开发以及旅游开发扶持结合起来，形成生态保护与扶贫之间的联动机制，从而降低贫困地区生态保护成本，进而减少贫困发生率。通过有效改善贫困地区生产生活条件，为加快脱贫致富奠定坚实基础。另一方面，进一步完善有利于贫困地区“去产能、去库存、降成本”的转移支付制度。一是充分发挥专项转移支付集中力量办大事的优势，着力消除无效供给，牵引贫困地区经济的快速发展。通过统筹实施专项奖补、产业投资基金、创业投资引导基金等政策，稳妥推进贫困地区企业优胜劣汰，调查扶贫产业优势，做好产品需求弹性测算，优化贫困地区特色布局，扶持特色产业发展，完善特色产业链和价值链，推动“去产能”，实现产业扶贫。二是有序消化过大库存，压缩贫困地区非优势农作物生产，结合资源禀赋与市场环境，全力打造经济林果、花卉苗木、蔬菜药材、良种家禽、特种水产等经济作物的生产基地，采取产业投资基金、财政贴息等方式重点扶持特色农业、加工业、传统手工业发展，形成特色产业集群，化解库存压力，有效“去库存”。三是发展适度规模经营，如发展土地流转型、生产服务型的规模经营，大力投入推广规模化高效节水灌溉等，推动化肥农药零增长，种养业废弃物无害化处理、资源化利用，有效“降成本”。
【关键词】文化精准扶贫 路径选择 文化产业
【中图分类号】C913.9 【文献标识码】A
加速推进精准扶贫工作、全面建设小康社会是当下我国经济发展的重大战略举措，是对多年来我国扶贫工作的深刻总结，更是对扶贫理论的重大创新。精准扶贫理论是所提出的思想理论，关于精准扶贫理念的创新和实践，反映出党和国家对贫困内涵的重新认识与重新思考。
从现阶段我国扶贫的形势上来看，文化精准扶贫仍然是扶贫工作中的一块“顽石”，只有加强思想道德建设，才能实现人的自由和全面发展。同时，文化精准扶贫是促进贫困地区可持续发展的重要举措，要高度重视文化扶贫的内涵和功用，用文化扶贫来丰满精准扶贫工作的羽翼，进一步促进小康社会的建成。 以文化为载体，在思想道德建设与教育扶贫上下足功夫
精准扶贫指的是根据贫困区域的环境不同、农户实际生活状况的不同，通过运用科学的方法，实现对扶贫对象的精准帮扶。政府作为扶贫工作的主导力量，同时联合社会各界的力量，根据贫困地区的资源特征、当地民众的致贫原因以及当地市场需求，优化扶贫计划，使他们脱贫致富。结合相关概念，文化精准扶贫是指在精准扶贫的基础上，以文化为载体，改变传统的扶贫思想，因地制宜发展特色文化产业，走出具有中国特色的文化扶贫之路。
现阶段我国扶贫开发取得了显著成效，但是仍旧任重而道远。结合我国的实际情况，一些地区有时会出现脱贫后又返贫的现象，甚至“脱贫后比原来更贫”的现象。分析其原因，可以主要归结为贫困地区的精神生活匮乏，无法塑造出一个完整的精神家园。以往我们都是从物质上大力扶贫，虽然也取得了一定效果，但是并未从根本上考虑到扶贫工作的可持续性。总结历来的扶贫工作，在贫困地区进行文化扶贫，不仅丰富了群众的日常生活，提升了文化道德水平，更成为党和政府与群众紧密联系的桥梁、精神上引领群众的港湾。因此，扶贫开发需要我们从思想上有一个根本的转变，在大力进行物质扶贫的同时，更要在思想道德建设与教育扶贫上下足功夫，这样才能使贫困地区的人们从根本上摆脱贫困。 增强文化精准扶贫的新动力
内在动力是事物发展变化的核心。首先，我们要让贫困地区的人民树立信心，让他们看到生活变好的希望。扶贫开发工作的核心一直是人，关键在人民群众有没有脱贫的信心和向往。现在我国某些贫困地区的群众依赖思想较严重，没有立志脱贫的信心，更没有自力更生的决心。其次要高度重视文化扶贫工作。深化扶贫开发，尤其要重视文化和教育工作。贫困地区的文化教育发展滞后，也是造成贫困的重要原因。从国外经验看，一些发达国家和地区往往通过向贫困群众提供教育的机会，来让他们提升自身的竞争能力，从根本上脱离贫困。提升贫困地区群众的受教育程度，提高其综合素质，是阻断贫困传递的有效措施。
精准扶贫也需要外在动力。首先，我国地方政府深入开展扶贫开发工作，在需要上级政府鼎力支持的同时，还需要地方干部的真抓实干，把脱贫看作自己的分内之事。要定期给基层干部召开思想教育工作会议，加强舆论引导，使基层干部与群众共同携手努力。其次，当下的扶贫开发工作较为复杂，做好自身的工作是前提，相P的宣传教育也必不可少，提升群众精神文明素质是关键。此外，还要加强贫困地区道德建设，让群众逐渐理解扶贫开发工作的不易，并给予该工作更多的帮助。要大力宣传和倡导社会主义核心价值观，形成良好的社会风气。最后，必须完善公共文化服务体系。我们要落实中央出台的关于精准扶贫的文件，拓展基层工作思路，进一步完善公共文化服务体系建设。要做到以现有的文化扶贫工作为基础，完善公共文化服务体系建设，把短期、中期、长期计划结合起来，做好相关规划，了解群众想法、尊重群众意见，设立阶段性的文化扶贫目标。 大力发展文化产业，探寻脱贫新路径
未来我国在大力进行物质扶贫的同时，更要在思想道德建设与教育扶贫上下足功夫，关键就是发展文化产业。只有大力发展文化产业，才能带领贫困群众奔小康。发展文化产业应从公共文化基础设施的建立和公共文化服务体系的完善入手，大力推进公共文化建设，狠抓薄弱工作，保证群众的文化权益，大力弘扬社会主义先进文化。文化精准扶贫，本质是依靠文化的力量，带领群众脱离贫困。这就需要发挥好贫困地区独特的地域优势、文化风貌、资源特点，通过文化扶贫，为本地扶贫工作打开一个新局面。
文化精准扶贫工作要突出重点文化项目的引领作用。走文化扶贫的道路，要做好一批文化惠民的重点工程，通过以点带面的方式开展扶贫工作，多向贫困地区的贫困群众输出优秀的文化产品，让群众时刻感受到社会主义先进文化的魅力和价值所在。文化惠民工作的形式多种多样，可以组织艺术队演出、放映红，开展形式多样、积极向上的文化体育活动，丰富群众的日常生活，从而满足他们的精神文化需求。在整合文化惠民的相关要素的同时，还要懂得推介宣传文化惠民项目，转变传统的工作思路，以市场为导向，选择有实力的实施单位，使项目能真正惠及群众；完善相关项目的政策配套服务，大力推动重点项目建设，发挥其引领作用。 因地制宜差异化发展，发挥主观能动性
我国幅员辽阔、民族众多，在文化扶贫工作上同样要走差异化发展路线，增强不同地域之间文化扶贫工作的核心竞争力。例如在某些地貌相近、地缘相邻的区域内，可以借助地方特色，发展独有的文化产业。在适当的地区建设文化基地试验区，通过聚集效应，参考当地资源特征，建设一批具有引领作用的文化产业集群，从而吸引更多企业入驻；还可以建设有当地风貌特征的村镇，比如，可以以美丽新村建设为模板，建设一批特色村镇。再如，在一些文化悠久的地区，以独特的文化记忆为依托，在历史文脉上做文章，打造具有鲜明特色、主导产业优势明显的特色乡镇；还要将文化旅游线路充分融合进当地特色品牌之中，可以在红色文化圣地打造以红色文化为主的旅游线路。文化惠民的内在要求就是将地区优势文化资源转化成文化产业，形成独有的文化品牌。
文化精准扶贫要创新扶贫路径，充分发挥人的主观能动性。文化资源是一种无法用物质衡量的财富，对文化资源有效利用能产生较好的收益，如果利用不善的话，就会造成文化资源的浪费。任何事物的发展都必须以人的主观能动性的发挥为前提。要帮助困难群众认识到自身所处的状况，并且充分动员群众改变自己的现状。不但要利用现有文化，更要在尊重现有文化资源的基础上，对文化进行创新，发展新型的适合时展的新文化。主观能动性的发挥离不开政策上的引导和当地政府发挥作用，要统筹相关部门的职责，打破部门之间的界限，整合当地群众、社会和市场的力量，营造市场秩序良好、群众主动性强的工作格局。
综上所述，文化精准扶贫是一项长期工作，打赢这场脱贫攻坚战，帮助群众脱贫任重而道远。针对这项艰巨的任务，创新传统的扶贫方案、采用文化精准扶贫这一具有时代特点的扶贫方法，在内在动力和外在动力结合之下，找出实现脱贫的路径选择，就能做到真正惠及扶贫对象。与此同时，社会各界还要增强政治责任感与社会责任感，敢于挑起重担，面对困难不退缩，坚定扶贫的信心，争取早日全面建成小康社会。
（作者单位：遵义师范学院） 【参考文献】
一、*人口转移现状与制约因素分析
（1）*农村人口转移现状。*县地处浙南山区，交通落后、工业基础薄弱、经济总量小，1984年先后被列为省级和国家级贫困县，1997年实现基本脱贫，*年实现全面脱贫，但仍属全省25个欠发达地区。*的贫困主要集中于农村，贫困的主要根源在于人多地少和恶劣的环境。农村贫困和对城市预期收入成了农村人口迁移的强劲的推动力。在*农村人口的迁移已有悠久的历史，最初以劳务输出的形式出现，经历了从自发、无序、小规模的民间个体行为逐步走向自觉、有序、有计划、有规模的政府行为，从单纯向外输出到内聚外迁相结合的过程。大体经历了四个阶段：
第一阶段，以养家糊口为目的的季节性外出型转移。家庭联产承包制以前，农村人多地少的矛盾并未显现，但是农民几千年来赖以生存的土地并没有使他们实现富裕，微薄的收入使一些家庭难以糊口。为了谋生，年轻力壮的劳动力只得在农忙之余外出赚钱。这些劳力外出带有很强的季节性和分散性，主要以能工巧匠为主，如泥水工、篾匠、打铜工、弹棉工等等。
第二阶段，以脱贫为目的的常年外出务工型转移。自改革开放至上个世纪90年代，各地乡镇企业异军突起，*受地域条件限制，乡镇企业发展缓慢，农村劳动力就地务工甚少，而随着市场化改革的不断深入，城市就业和日用消费品供应日益纳入商品化轨道，城乡之间收入水平差距和地区之间经济发展不平衡加大，促进农民向外转移。这时期农村剩余劳动力转移带动农村人口转移明显增加，大量农民纷纷走出山门到外地打工。这一时期主要以泥水刀、裁缝刀、理发刀“三刀”为主，尤其是泥水刀建筑劳工为主，据统计，1990年，全县建筑劳务输出1.21万人次，总收入3582万元。还被国家建设部、农业部、国务院贫困地区经济开发领导小组批准为全国建筑劳务基地县。
第三阶段，以致富为目的的经商办企业型转移。部分劳务输出人员在城市从事各种工作，长了见识，解放了思想，增强了商品经济观念，同时也积累了一定资金，掌握了一定技术、信息、管理经验，开始从以出卖劳力为主务工型向经商办企业型转变。他们通过亲帮亲，邻带邻，带动一大批农村劳动力转移，形成农村人口群体带动型的转移模式。据不完统计，目前全县外出人员达8万多。他们分布在全国各地，主要分布在上海、江苏、广东及浙江主要发达城市，从事服装加工、建材销售、茶叶销售、房地产开发、美容美发等等，年流回资金5亿元以上。
第四阶段，脱贫致富奔小康的的有组织型转移。为切实改善农村生产生活条件，统筹城乡经济社会协调发展，我县积极实施下山脱贫工程和农民知识化工程，有计划、有组织、有步骤地实现农民异地发展和向非农产业转移，这是实现农村人口快速迁移的重要举措，是一项政府行为。根据《国家八七扶贫攻坚计划》中的“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民”的要求，于1995年6月制定了《*县下山脱贫实施办法》，按照“政府引导、农户自愿”的原则，全面开始有计划、有步骤地开展下山脱贫工作，1995年-*年，全共实施下山脱贫点建设219个，转移农户8869户，人口37021人。*年，为切实农村劳动力转移，实施了“农民知识化工程”，在全县搭起一个提高农民就业和创收能力的培训平台，成效显著。*年培训人员5867人，组织输出就业农民3812人；*年组织输出就业农民7551人。
（2）制约农村人口转移因素。近年来，我县农村人口转移走出了一条适合自己发展道路，积累了一些经验，但我县农村人口转移还存在诸多问题，制约了农村人口的有效转移，主要表现在：
一是城乡二元结构影响。改革开放以前，我国实行的是计划经济体制，以优先发展重工业为主的战略方针，轻纺工业和第三产业相对滞后，提供的就业岗位少，难以满足城乡就业的需求。资金的原始积累采取“以农养工”的方针，用“剪刀差”等办法，从农村抽走资金，用于城镇化、工业化建设，而对农民，采取行政手段，实行严格的城乡隔离政策，形成封闭的城乡二元结构，把农民关在城门之外，在有限的土地上，进行低效率劳动，致使大量的劳动力长期封闭在农村，不能流动，阻碍农村人口的转移，制约城镇发展。
二是农村人口素质影响。我县农村人口素质较低是影响农村人口有效转移的重要因素，尤其是农村剩余劳动力素质低，更加制约了劳动力转移带来人口规模转移。据调查，目前小学及以下文化程度的外出农村劳动力占外出总劳动力的52.7%，初中及以上文化程度占47.3%，其中高中以上仅5.4%，大中专以上仅占0.85%，有一技之长的农村劳动力数量更少。低素质的劳动力难以胜任需要一定专业知识、劳动技能的工作岗位，只能从事一些技术要求低的行业。同时我县农村中就业观念落后，竞争意识薄弱也制约农村人口转移。我县农民对城市高素质、高层次的技术、管理型岗位不能胜任，但对工作时间长、收入低、体力型特别是苦、难、累、脏的工种又不愿干，宁可在家闲赋等待就业机会。另外*人在外就业大多通过亲朋好友帮忙介绍，相当部分人观念落后，缺乏通过劳动力市场竞争上岗的勇气和耐心，丧失了一些合适的就业机会。
三是户籍和土地制度的制约影响。现行户籍制度虽然有所改革，但并未从根本上改变。城乡居民在社会地位、身份、就业、住房、劳保、福利等方面仍存在着明显的不平等。农村人口流入城镇，在现行户籍制度的约束下，无法取得与当地市民平等竞争的权力和待遇，给他们在吃、住、就业、小孩就学等方面造成许多困难，使他们在城镇就业的成本加大，无法在城镇长期稳定就业，形成回流。另一方面，农村土地实行，在联产承包的实施中，土地基本是按人头平均分配，且土质肥瘠搭配，按人头平均的。在农村无论是做工，还是经商，都平均分配一份土地。现行土地制度的非流动性制约了城镇合理布局、规模的扩大和农村人口的转移。
二、*县城市化发展现状与制约因素分析
（1）*城市化发展现状。1998年12月十次党代会上，省委、省政府提出加快城市化进程的战略决策，1999年我县委十届五次全会扩大会议上提出，发展我县经济要从三个方面下功夫：一是发展效益农业，二是旅游开发，三是推进城市化。近几年来，我县掀起一个推进城镇化的建设。从*县城镇发展进程看，主要有以下特点：
从纵向看，城镇规模不断扩大，基础设施不断完善，吸纳农村人口转移能力进一步增强。根据第五次人口普查资料显示，*年*县城镇常住人口为78704人，城市化水平为28.1%，比1990年第四次人口普查时人口城镇人口增加了39148人，城市化水平提高了15.3个百分点。全县建制镇从1990年6个增加到*年11个，增加5个。近几年来，各主要乡镇开发小区、下山脱贫小区以及水、电、路等城镇配套设施建设不断推进，建成了罗阳北门洋开发区、马头岗下山脱贫小区、桃花园安居工程、泓文花园、鱼塘开发小区、司前峰门整乡搬迁工程、雅阳和平洋下山脱贫开发小区、仕阳上沙江下山脱贫小区、筱村溪滨下山脱贫开发小区等一批小区，开工建设罗阳城东住宅小区、西门商住小区、新城区；建成了52省道*段工程、珊溪水库库复建公路、三插溪一、二级水电站、洪溪一、二级水电站、仙居水电站、110Kv雅阳输变电工程、35Kv泗溪、彭溪输变电工程、职业成人教育中心、七中高中部、新城小学、育才中学、邮政大楼、电信大楼，开工建设58分泰线改建工程、新城大道、泰一中迁建等一批工程，城市面貌和人居环境大为改善，吸纳人口能力进一步增强（具体详见1990-*年主要城镇常住人口变动情况表1）。
从横向看，*各镇城镇化水平不均衡，与发达地区相比有差距。九十年代以来，*县集镇建设快速发展，强化了中心建设，取得明显效果，各镇的城镇化水平不断提高，但发展不均衡。在11个建制中，县城罗阳镇最高为87.9%,百丈镇最低仅为13.4%。近几年，我县积极推进城镇化的重大发展战略，把推进城镇化作为促进社会经济结构转型和区域经济发展的重要途径来抓，城镇化水平有了较大提高，但与全市各县（市）相比差距比较明显，*年*城市化水平28.1%，仅比洞头高2.8个百分点，但比全市平均水平低了23.4个百分点（详见温州各县。
（2）制约城镇化发展的主要因素：
一是行政区划制约。*人口34.7万人，设36个乡镇，532个行政村（未调整前），平均每个乡镇面积48.9平方公里，人口9647人。在36个乡镇中，2万人以上的仅有3个，1-2万人的有7个，5000-1万的有15个，5000以下的有8个，其中3000人以下的有3个。行政区划导致了各乡镇在发展过程各自为政，难以协调。
二是产业制约。我县的工业化程度较低，尚处于初级阶段，有几个建制镇几乎没有严格意义的工业，集镇中的居民大多依靠农业而生存，这些乡镇并非是由人口、资金、资源、信息等生产要素经市场调配而成的集镇，更多的是因为行政的原因而设置为镇。第三产业发展水平低，城市功能薄弱，集镇自我吸纳发展与辐射功能尚未真正形成。
三是资金制约。城镇建设需要巨额资金，道路、桥梁、供电、供水、公园等城市基础设施和医院、学校等多属于“公共服务”的范畴，我县本身就是欠发达地区，资金捉襟见肘，完善公共设施的成本，地方政府和群众的财力难以承受。
四是政策体制制约。由于现行财政政策、户籍制度、土地政策、社会保障制度、计划生育政策等配套改革的滞后，也制约了城镇的发展和城镇化水平的提高。
三、*农村人口转移推拉因素分析
（一）农业增潜困难，农民收入水平低和农村自然条件成为农村人口转移的重要推力。
1、传统农业增潜空间十分有限促进农村人口转移。以粮经比例、种养比例调整为重点的平面式结构调整已基本到位，农产品价格已呈下降趋势，进一步挖潜的余地已十分有限。农业结构调整，促使农民什么赚钱种什么，局部范围内或短期内可增加农民收入，但由于合成谬误（个人理性导致集体非理性），极容易导致结构趋同，增产不增收。同时农业产业化要求产、加、工一条龙，但由于企业与农业生产者有着不同的利益导向，合同或协议的约束力不强，很难成为利益共同体，也很难促进农民增收。从33个欠发达乡镇农民人均收入调查资料显示，*年全县33个欠发达乡镇农村居民人均纯收入为2485元，其中农业收入为385元，仅占农民收入的15.5%。
深色条绒外套，同色系运动裤，脚上一双旅游鞋已经沾上一层薄薄的灰尘，正在工地现场视察工作的杨书记，看上去心情很好。尽管风有些大，机器的轰鸣声中，他仍在认真地听取工作人员的讲解汇报，不时地点头示意。
这是一个新开发的旅游项目，由易县民营企业家卢中凯投资建设的狼牙山红色旅游景区的一个延伸项目，名为“狼牙山龙门湖水上乐园”。此时的他正在向杨书记有条不紊地介绍着景点建设的情况，兴奋之情溢于言表。
“看沙滩还用去海边吗？”杨书记边走边说着。看着眼前美丽的龙门湖，还有周围偌大的工地，未来这里即将成为集滑雪、游泳、采摘等娱乐项目俱全的大景区，就在狼牙山不远的地方，有这样一片宝地。“这样一个好的旅游龙头项目，能带动附近万余百姓一起富起来，是件让人高兴的事。”杨书记掩饰不住内心的喜悦，微笑着说。
由于工地面积大，又建在坡上，道路状况不是很好。但是他却把每一个地方都仔细地看了一遍，脚上的运动鞋已经被尘土掩盖了原来的面貌。路上遇到的每一个小细节，都要亲自过问，说的最多的一句话便是“有什么困难就和我说”。原计划定在县委办公室的采访，现在转移到了这片建设工地。
提升理念
杨义宝书记到易县任职以来，最让他欣慰的，就是对老区发展理念的认识上有了一个新的提升。
“千年古县、绿色易州、中等城市。”这是杨书记对于易县的发展定位。“我们把城市规划扩大，在原来15平方公里的面积上扩大到31平方公里。按照中等城市的概念来规划管理，在总体的环境打造上，层次变高。从而也提高了人们的思想观念。”杨书记说。
围绕建设“中等城市”的发展目标，在杨书记亲自指导规划下，投资500万元的文化广场改造投入使用，投资2000万元的荆轲公园也在去年向居民开放。同时提出“一河两城”战略，旧城改造、中易水治理、新城建设。现在已经建成双向八车道、2.6公里的迎宾大道，而在工业上的三个产业园区和旅游上的“一城四区”现在都在建设中。对于城镇建设，杨书记有一个规定，“凡是空地，都不许再乱批。要给老百姓留下空间，做广场，做市场。”
“我们在理念上提升，做的是几十年不落后的事情，是大气的事情。”杨书记对记者说。
他对于自己领导的这一批干部都很有信心，用他的话说就是“由大及小，看的比较远，思路比较清晰，都是一批能干事的人。”
迎难而上
易县总面积2534平方公里，是保定市面积最大的县。也正由于地处偏僻山区，总人口57万人的县城，就有将近49万的农民。按照农民人均纯收入2300元的标准，易县现有贫困人口12.8万人。
作为一个县的县委书记，身上的重担与压力可想而知，而在发展中遇到的问题也往往比较棘手。
“思想观念是一个首要的问题。”杨书记说，“由于易县是老区，交通不便，思想观念比较陈旧，所以我们开展了‘颂家乡，提干劲，创新业’活动。歌颂家乡，宣传资源优势，提升人们的士气。另外在原来的基础上创新业，要求人们走出去看，去参观发达的地方，解放思想，重新谋划工作思路。”
对于扶贫攻坚的工作，杨书记的做法是把全县分成五个大的片区，分别是紫荆关食用菌产业片区、清西陵现代生态农业片区、狼牙山红色旅游产业片区、良岗蜂蜜产业片区，还有易水湖生态旅游产业片区。“依靠这五大片区，带动周边的贫困户尽快脱贫致富。”杨书记说。
为了招商引资，杨书记先在基础设施上下功夫，完成易水工业产业园区升级省级开发区，国道112线、沙东线等主要干线全部拓宽改造，同时还倾力打造生态环境和发展环境，吸引了投资10亿元的航天929项目落户，投资30亿元的易州古镇项目的生根。
而在刚刚过去的“7.21”特大暴雨洪涝灾害中，易县受灾面积波及28个乡镇，受灾人口9.85万人，造成全县经济损失18.06亿元。但在这场灾难中，因为有了超前的预防措施，有县级干部到一线组织人员安全撤离，没有造成一名群众死亡，没有一名游客因洪水滞留。如今灾后重建正在如火如荼地进行，为了让1402户在春节前住进新房，我们的采访不得不又在去灾区的路上进行。
对于杨书记来说，困难一直存在，但是有困难不可怕，重要的是要有攻坚克难的信心，凭借“说了算、定了干、干必成、成必优”的一股韧劲，这样他觉得：困难都是希望！
勤奋为民
一天的开始，便是工作的开始。对于杨书记来说，没有周六日，没有国庆长假，有的只是大大小小的事务等待着他去处理，去决定。
由于山区面积大，所以工作量也相应繁重。“务实、勤奋，一步一个脚印地做事，是我工作的理念。”杨书记停顿了一下，若有所思地说。在他看来，必须勤奋，才能保证高质量的工作效率。
“作为一个县委书记，通过自己的思路和决策，勇于实践，一以贯之，把思路和决策变成眼见的到、手抓得着，受惠于老百姓的实实在在的好事、实事，使这个区域有一个大的新的变化。”在他任职易县以来，真正做到了尽职尽责。“虽然易县还是贫困县，但是我们领导班子有目标，有干劲，各项政策落实到位，有好山、好水、好生态，虽然收入低点，也同样有幸福感。”
关键词：绩效评价；时序主成分分析；扶贫政策；农村
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0030-05
引言
云南地处边陲，社会经济发展相对滞后，集边疆、民族、山区、贫困为一体，它的贫困具有显著的多样性，即具有贫困面广、贫困规模大、贫困程度深、脱贫致富难的特点，是中国扶贫攻坚的主战场之一，立足云南实际，本文以云南省农村反贫困政策的绩效评价作为研究内容，尝试对绩效评价进行全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一进行了绩效分析和综合评价，并对进一步提出反贫困政策的调整思路。
客观、科学、全面、稳定的评估系统，可以及时提供全国以及部分地区的贫困规模、性质、特征、分布等信息，从而改善扶贫项目的针对性和瞄准性，提高中国扶贫工作的潜力和成效，因此本文立足云南实际，以云南省农村反贫困政策的绩效评价作为研究内容，尝试对绩效评价进行全方位的评估，在选用技术方法上也应该构成一个多层次多维度的技术方法体系，不仅要体现扶贫开发所取得经济效益，还要体现经济、社会和环境发展的协调性，所以只有通过定量和定性方法相结合的方式，才能构建出一套科学全面的技术方法体系，实现扶贫的微观效益与宏观效益、经济效益与社会效益的统一和综合绩效评价，并进一步提出反贫困政策的调整思路。
一、云南农村综合扶贫绩效评价指标及体系
扶贫模式绩效评估指标必须体现效率与公平并重、经济增长与社会发展同步的价值取向。这一体系应当成为一个科学的衡量系统，既包括扶贫指标，又包括社会经济发展指标、人文指标、生存环境发展指标，各种指标相互配合。建立全面、客观和科学的效果评价体系，坚持用效果性指标衡量评估扶贫成就，将对扶贫的战略、策略选择产生良好的导向作用。
联合国在1997年全球人类发展报告中，提出一个用来测定贫困程度的新指标:人类发展指数（HDI），主要测定人类生活中三个要素短缺情况，这三个要素是寿命、知识和生活体面程度，其中生活体面程度主要通过无法喝上安全饮用水的人、无法获得医疗保险的人以及稍微和严重低体重儿童（5岁以下）所占的百分比。2000年9月联合国峰会上提出了包括消除贫困、普及教育、促进教育和卫生健康、可持续发展等8项目标的千年发展目标（MDG）。这些指标和目标扩展了贫困的概念，为多维度的衡量贫困程度和评价减贫效果提供了依据。
中国农村全面建设小康指标体系可以成为扶贫评估指标体系的重要参考，这个体系包括6个方面18项指标。6个方面包括:经济发展、社会发展、人口素质、生活质量、民主法制、资源环境。其中，经济发展方面的农村居民人均可支配收入指标；社会发展方面的农村居民基尼系数指标；人口素质的农村人口平均受教育年限、农村人口平均预期寿命指标；生活质量方面的农村居民恩格尔系数、农民居住质量指数、农民文化娱乐消费支出比重、农民生活信息化程度四项指标。
本文在参考以上这些指标设置的基础上，考虑到数据资料的可得性与可比性，要体现农村脱贫的最主要方面的效果性指标，同时还要便于操作性。因此本文在层次结构设计上将综合扶贫绩效评价体系划分为贫困基础、社会经济、人文发展以及生存环境发展四大子系统作为一级指标，再将各子系统拓展为19个二级指标来反映云南省2001―2010年历年的综合扶贫进程（见表1）：
二、云南农村综合扶贫绩效评价实证分析
基于上述指标体系，采用时序主成分分析法对我省综合扶贫绩效进行评价。这种选择主要基于以下考虑，首先，时序主成分分析法能有效排除专家打分等主观因素的影响，能够完全客观地动态的展现综合扶贫绩效的发展过程，其次，主成分分析在不丢失原指标信息的基础上，通过提取有代表性的主要成分比较准确地分析问题，在操作中简便易懂，具有很高的效率。
（1）数据获得。2001―2011年《云南统计年鉴》、2003―2009年《中国农村统计年鉴》、2003―2010年《中国统计年鉴》、2004―2010年《中国农村贫困监测报告》、2003―2009年《云南农村贫困监测报告》。（2）2001―2010年云南综合扶贫绩效时序主成分分析。主成分分析对数据的要求不高，但是需要样本个数大于指标的数量。在此问题中样本数为10个，而指标为19个，因此采用两步时序主成分分析。
在进行时序主成分分析前对原始数据进行一致化处理，而后，对各子系统贫困基础、社会经济发展、人文发展、生存环境发展进行主成分分析，得到各子系统的得分，最后，对各子系统的综合得分再进行一次主成分分析。下文主要是通过Spss分析软件完成，最终得到历年综合扶贫绩效的综合得分。
（一）一步主成分―子系统综合得分
1.对各子系统提取主成分
根据累计贡献率大于90%的原则，对各子系统分别提取主成分。其中，对贫困基础、社会经济发展、人文发展和生存环境发展分别提取两个主成分，主成分累计贡献率均90%大于（见表2）。
2.根据主成分矩阵（见表3）以及主成分贡献率计算各子系统得分
具体分析方法下面以贫困基础子系统为例，然后用提取的主成分comp_1、comp_2代替原来的五个指标，新指标值的线性组合为：
comp_1=（-0.964）*c11+（0.978）*c12+（-0.920）*c13+
（0.928）*c14+（0.780）*c15
comp_2=（-0.158）*c11+（-0.174）*c12+（0.342）*c13+
（-0.163）*c14+（0.620）*c15
最后，利用主成分贡献计算贫困基础系统历年的得分为:
comp_1*0.84009+comp_2*0.11659
其他三个子系统的历年得分计算方法相同，得到表4。
（二）二步主成分―历年综合扶贫绩效
基本分析步骤同上，得到历年综合扶贫绩效得分（见表5）。
结论与建议
本文在现有统计计量环境下对云南地区的扶贫绩效状况进行了阶段性的评价，图1反映了云南省在2001―2010年间，综合扶贫效果上在整体上是呈现不断改善的态势。
通过各子系统在历年综合扶贫绩效中的作用，根据时序主成分分析结果绘制演进图（见图2）。在2001―2010年间，我省在社会经济、生存环境发展、人文发展方面整体呈现逐年融合、改善的趋势，而在贫困基础方面逐渐走弱，说明云南农村贫困基础依然是厚重和原始的，贫困农民的经济状况依然是脆弱和单一的，生活质量较差，处于提高中的低水平，体现在农村居民收入水平不高、城乡收入差距进一步加大，同时在贫困地区，贫困人口盼望的一些政策没有及时足额落实到位，一些政策实际对贫困地区积极影响远低于其他地区，事实上扩大了贫、富差距，还有一些政策较多损害了贫困地区贫困人口经济权益，加之贫困地区社会经济发展条件先天不足，难以充分从现有政策获利。
而根据相关经济理论，以下相关子系统的改善对综合扶贫效果的实现均起正向作用，并且是四个子系统均衡作用的结果。
《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010）》的提出和实施，确立了新阶段中国农村扶贫开发的战略目标:即“尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件”。 尽管云南扶贫开发使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变，但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。水、电、通讯等基础设施建设还需要进一步加快，贫困农户的基本生产生活条件还需要进一步改善。
关键词：农村住房保险；叠加保险；金融精准扶贫
一、现代新型农村住房保险的意义及发展现状
近年来，国家多次出台相关保险惠农政策，让国家社会经济发展的红利惠及广大农村居民。2014年8月，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，要求“积极发展农村保险，扩大农村保险覆盖面，提高农村保险保障程度”。国家“十三五”规划建议还提出，未来五年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。作为特殊的社会风险管理工具，保险可为“十三五”规划中的精准扶贫提供助力，在金融扶贫领域与时俱进地发挥经济补偿、资金融通和社会管理①的独特作用。地处台湾海峡西岸的福建省长乐市，是一个火灾、台风、洪水、泥石流等自然灾害多发地区。在历史情结和现实因素等的交织影响下，当地农村地区经济长期相对不发达，基础设施较为落后，导致抵御自然灾害的能力也较弱。大力推动发展农村住房保险，对提高当地农业生产力及保障农民生活具有重要意义。农村住房是农村居民的最为基本的生活生产资料，由于历史和地理原因，长乐市广大农村仍普遍存在以木材为主要框架混合泥土筑成的农房，一旦遇到重大自然灾害，这些农房往往受损严重，同时落后的经济条件也延缓了灾后重建家园的进度，长此以往农民难以脱贫、因灾返贫成为农村“魔咒”。因此，持续推进农村住房保险成为精准扶贫首要任务之一。2016年10月，福建省人民政府办公厅下发《关于印发福建省政策性农村住房保险实施方案的通知》，中国人民财产保险股份有限公司长乐支公司（下称“人保财险长乐支公司”）在当地政府的领导下加快推进全辖农村住房保险工作，其在“致农民的一封信”中明确了农村住房保险的对象，通俗地区分了保险类别，细化了理赔标准，规范了理赔程序。以上实施方案中最令人瞩目的当属区分了农村住房保险的类别，创新了保费分担机制，将保费承保方式分为基础保险和叠加保险。一方面，基础保险保费仍然由省级财政全额承担，农户个人免缴保费；另一方面，新增的叠加保险保费规定为每户12元，由省市县财政、农户个人分别承担。以上实施方案中还规定全省所有的低保户和建档立卡贫困户免缴保费，且能自动享受叠加保险理赔。参与叠加保险的农户向保险公司的索赔金额上限也由原来的1.3万元上升至最高2.8万元。农村住房保险的保险责任包括火灾、台风、暴风、暴雨、泥石流、洪水、冰雹等自然灾害或者其他属于保险责任的意外事故。农村住房保险是一个地域性的概念，从长乐市所涉及的保险对象范围看，仅包括房屋坐落于长乐市广大农村乡镇或者行政村，且拥有长乐农村户籍的农户；对于不长期居住或者属于“一房多户”的农村居民，只要满足条件均可列为保险对象。农户受灾后应及时向中国人保财险服务热线95518报案，保险公司接到报案后及时派遣查勘人员至现场核实受灾情况及损失程度，理赔人员须在接到农户理赔材料后的10日内及时进行理赔，以最大限度地减少农户财产损失，保护农户的财产权益。截至2017年5月31日，全市累计实现农村住房叠加保险保费收入199余万元，共16.59万户参与投保，向保险公司转移了41.47亿元的保险风险（见表1）。
二、现代新型农村住房保险试点面临的制约因素
（一）运营监管因素。一方面，长乐市地处东南沿海地区，多山且农村覆盖面积广，农村人口居多，导致每年保险公司的农村住房保险承保工作冗杂繁重。作为政策性保险的现代新型农村住房保险采取“政府补贴扶持、农民自愿投保、保险公司运营”的方式，保险公司是运营的主力军。以福建省长乐市为例，人保财险长乐支公司作为地级市县级支公司，不仅自身工作繁重，分散各地的广大农民群众也存在许多不便。另一方面，当有限的人力投入收集并整理承保数据时，数据就难以确保真实性、准确性，先期承保工作的真实性将影响后期理赔工作质量。
（二）道德风险因素。保险总是与道德风险相伴而生，在很大程度上归因于保险市场信息获取的不对称性。往往处于信息优势地位的一方为使自身利益最大化，利用自身优势给处于信息劣势地位的一方带来不利后果。对于现有农房使用状实践与思考实务况，农户作为房屋所有者必是信息优势方，这种情况下始终存在着农房是否是因为保险责任而进行理赔的争议。在以往理赔案例中，存在部分农民利用自然灾害等保险责任，制造出房屋自身年久失修却利用因遭受当前灾害倒塌的假象来骗取赔偿款。如何实时有效规避道德风险，成为经办财险公司理赔队伍目前急需破解的一道难题。
（三）理赔管控因素。据调查，农村住房保险因责任细化后部分出险标的面临理赔难问题。农户房屋受灾后须向保险公司报案并且提供理赔所需材料才能进行索赔补偿金，但索赔须以出险原因属于保险条款中的保险责任范围为前提。以福建省长乐市为例，长乐气候温暖湿润，一年四季降雨较为集中，而长乐农村地区农房整体结构多为木材搭建的，还有极少数农户住房的屋顶纯粹是由茅草铺就的，导致农房因雨情出险的案件占据多数。但是保险责任中暴雨的标准为16mm/1h、30mm/12h、50mm/24h，这就出现房屋出险了但是因实际雨量达不到标准雨量而无法理赔的情形。理赔标准的细化使得在索赔有据可依的同时却面临理赔难局面，使农民不能及时弥补因灾遭受的家财损失，也给脱贫攻坚工作带来阻碍。
（四）灾害预警因素。长乐农房损失主要由台风、洪水、暴雨、泥石流、火灾等因素所致。实际上，广大农户每年遭遇的这些自然灾害都可以在事前被预警，农民可采取相关预防措施来降低损失、平衡风险。但从目前看，针对灾害的预警机制仍然处于不成熟阶段，面对灾害农民只能最大限度地保护自身人身安全，而灾前对住房的预防措施缺位往往导致遇险房屋受损严重。
（五）保险意识因素。尽管当前农村基础建设正逐步完善，科技网络设备的农村覆盖面也在不断扩大，但在偏远农村信息仍不完全畅通，“留守”的中老年农民群众对保险的认知水平普遍偏低，导致广大农村农民群众仍未全面建立起风险防范意识，甚至对保险行业仍存在认识误区。
三、对策建议
（一）着力打造农村住房保险队伍。由于目前农村住房保险以户为单位需要进行实名制资料收集工作，故急需组建一支更壮大、更专业的保险队伍。现代新型农村住房保险的发展丞待构筑农村网络平台，建立起由劳务合同制人员、劳务派遣人员、营销员、农村专职干部、农村兼职干部等组成的协保、协赔队伍，助力保险公司开拓农村保险市场。
（二）完善参保房屋档案。每个保险标的现存价值不同导致保险人承受的风险不同。近年来农村住房保险责任已逐步完善，因此完善参保房屋档案成为辅助规避道德风险的又一方案。可在前期每年收集的农户户主资料的基础上，完善农房的年份、地理位置、材质、结构等基本信息，给后期理赔提供更全面客观的依据，从而降低道德风险。
（三）注重提高理赔人员素质。保险公司作为被保险人的风险管控机构，最应避忌“投保易、理赔难”问题。在涉农住房保险理赔环节的设计上，应最大限度地精简理赔手续，理赔条件不仅要合法也应合理；理赔员在遵守规则的同时也应具备自身的判断，对于确实因自然灾害出险的农房应合理地进行理赔。
（四）建立防灾预案机制。根据往年各种灾害发生的情况和频率，及时拟定并执行防灾预案是降低灾害风险的必备手段。如天气干燥时，应及时预警农民防火；到了台风季或者雨季，则提前预警农民防洪水、暴雨，必要时应对房屋进行及时修缮、加固。随着时代的进步，保险公司不应仅局限于通过赔偿来降低农户损失，还应发动广大农民群众和基层政府共同部署开展风险前预防工作。
