时间：2023-09-04 16:56:19
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地用途管制的主要内容，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1.1该权是一项可与土地所有权相分离的权利。
既然权利本身是对集体土地以改变土地用途、增强土地作用强度为目的的二次土地开发与利用，那么，无论直接占有还是间接占有来取得集体土地支配权，都可获得开发收益，集体土地的所有者完全可以在保留土地所有权的前提下，通过出租等方式让渡集体土地发展权，实现集体土地重新配置。
1.2该权是一项财产权。
这不仅体现在土地本身被开发利用能够满足基本物质生活保障目的，还体现在集体土地所有者能够在不丧失土地所有权的前提下，获得额外的土地收益。
1.3该权的行使具有增值性。
无论是集体土地所有者让渡该权利的行使资格，还是使用者取得该权利，都是以集体土地的二次开发、利用过程中能获得土地增值性收益为目的的。
二、域外权利属性规制模式：比较与借鉴公权模式
1942年英国提出，土地发展权其实就是国家享有对本国任何形式下土地用途转换、作用强度改变的支配控制权。为有效应对城市化过程中，土地区位差别引致土地增值利益差异，及所造成的不同土地权利所有者间的穷富不公现象，英国将土地发展权赋予代表公权力的国家，遂形成以英国为代表的集体土地发展权权利的公权属性。也就是说，在土地利用总体规划与用途管制的前提下，任何单位、个人对土地的开发与利用须先向国家购买土地发展权。但英国的公权模式使该国房地产市场处于停滞状态，后来英国保守党辅之以开发税的废止，房地产市场才有所恢复。尽管如此，英国土地发展权的公权属性定位也实现了权利设计的初衷、消除了其城市化进程中土地运行与配置的困境。私权模式。美国于上世纪60年代，创建了具有其本国特色的、以土地发展权转让和土地发展权征购为主要内容的土地发展权制度。前者通过受限开发区和可开发区的划分由政府在据土地用途配置资源的基础上引导土地增值利益的分配，后者在保证优质耕地有效配置与利用的前提下，由政府以市价标准回购形式征得土地发展权。既避免了优质土地资源滥用，又防止了强制力的土地征收所致土地补偿的不公平。私权兼公权模式。法国在1975年创设的以法定密度极限、土地干预区为主要内容的土地发展权制度。规定土地发展权的所有以确立的法定密度极限为界，未超过该界限部分归属土地所有人，超过部分由国家享有。另外赋予国家享有对生态弱化区、具有历史文化价值的产物聚集区等需要加大保护力度的土地，干预区辖域内土地发展权的优先购买权，以监管市场引导下的土地公共利益，实现土地资源合理配置。由此，确立了以法国为代表的公权兼私权二元论模式。
三、我国集体土地地发展权属性的路径选择：二元论抑或公权一元说
就我国集体土地现状而言，集体土地发展权在不违背公共利益与私人利益的前提下，理当由集体享有。笔者拟从公权兼私权二元论、公权与私权一元论模式两个方面进行深入分析：二元论模式。法国二元权利模式下土地资源的配置，既实现了土地资源的预防救济，又保障了最大范围内所有权人的土地权利实现。笔者认为：在这个模式下，集体土地发展权首先充分体现出其私权属性，而公权只是必要的用途管制与行政权干预，因此，法国公权与私权相结合的模式，土地发展权并不因为行使受限而影响其私权性质。但在我国，集体土地开发与利用却是由土地所有权人与国家共同支配控制，两种“公权”的交错，引发的是更深层次的矛盾，就这一层面而言，我国二元模式的局限性主要体现在以下两方面：
3.1权属性质的二重性模糊了集体土地发展权的本质。
以至于集体土地发展权益分配过程中，难以保证利益分配的主体资格。这并不是说笔者不支持国家参与集体土地发展权增值收益分配，而是不赞同国家以权利属性定位参与集体土地收益的直接分配。
3.2集体土地发展权的二重属性不利于我
国集体土地现实问题的解决。如土地征收补偿不到位、征收依据之“公共利益”过于模糊、农民土地权利受损缺乏救济等等。虽然这些问题产生的原因和制约因素很多，但关键之一就在于集体土地相关权利属性定位不准确。究其实质，集体土地发展权的双重属性会陷入公权力介入过多和私权救济匮乏的困境。
3.3一元论模式—公权属性
有人主张将集体土地发展权归于国家享有，这值得商榷。尽管因土地具有不可再生性与稀缺性等特点，公权力参与管理与配置具有强烈的必要性。但受利益的驱使，相应也会出现诸如假公共利益之名、借新农村建设之机进行较大规模的集体土地征收、征用现象。显然，将集体土地发展权定位于国家公权模式，是集体土地发展权权质的异化。其权属性定位与其价值取向上弊端明显。
3.3.1集体土地发展权由国家享有并支配
背离了集体土地价值实现由集体土地所有者享有的所有权保护理论，有失社会公平。尤其在市场导向下，集体土地发展权赋予国家享有，势必会忽视市场配置功能的发挥。
3.3.2集体土地发展权的公权属性
极易导致权力寻租灰色空间无形扩展，造成行政机关的腐败。
3.3.3集体土地发展权的公权属性，忽略了农民土地增值利益保护。
随着土地多元、动态模式的开发、利用，集体土地所体现出的增值利益就越来越明显。集体土地发展权公权属性，意味着基于集体土地动态化、多元化的利用方式所产生的增值利益由国家享有。农民的土地增值利益难以得到应有的保护。
四、应将集体土地发展权属性确立为私权
构建并确立集体土地发展权的私权属性，不仅有助于平衡政府、农民间的土地增值收益分配、调整不同区域间土地资源的有效配置，而且还可以促进城乡统筹中土地增值利益机会均等的实现。
4.1集体土地发展权作为私权
设立后，在不损害公共利益的条件下就能保证土地发展权所有人对土地在占有、使用、收益、处分权能的完全支配与实现。譬如：美国式土地发展权征购制度就极具优越性，政府和土地所有者在市价标准上的协商制度，解决了土地征用补偿不到位的制度障碍。这也可以解决我国土地补偿中引发的矛盾，甚至与十八届三中全会中所列的“以流转、转让、出租等市场化方式实现土地产权”的部署相契合。
4.2私权模式下的集体土地发展权更适应我国农村土地法制变革的长远需要。
当前我国实行的市场经济，不仅是为了促进城市化和工业进程，更涉及农村经济的建设和发展，即以市场为主导，通过集体土地的自由流转实现农民土地资本的利益增值，带动集体土地资源最大强度的利用，最终实现优化配置。这就有必要在现有土地相关权利基础上设立集体土地发展权，并将其确立为私权。从而解除该土地制度束缚、消解现有土地利用实践中一系列问题的困境。
4.3私权模式能够在可持续利用集体土地空
关键词：克拉玛依市 农八师石河子市 城市规划
考察期间，克拉玛依市规划局领导召集有经验的规划管理工作同志开座谈会，考察组仔细听他们的报告，主要内容有：1、城乡规划管理机构设置及职责分工；2、城市规划编制和管理等方面制定的规范性文件及具体操作办法。在座谈会后还重点观摩了克拉玛依河景区和三处建设工程设计方案落实较好的项目现场（包括：克拉玛依市运动员公寓建设现场、克拉玛依市残疾人综合服务中心建设现场和克拉玛依市丽景华庭商住楼建设现场）。虽然整个学习考察的时间较短，但行程紧凑，内容丰富，启迪颇多，现将学习考察的情况报告如下：
1.克拉玛依市的基本情况
克拉玛依市是世界石油名城。在2011年12月20日，克拉玛依市获得“全国文明城市”荣誉称号，还曾获得2009-2011年度自治区城市建设“天山杯”竞赛的特别奖。克拉玛依市为设区的地级市，下辖4个区（克拉玛依区、独山子区、白碱滩区、乌尔禾区），2个乡（乌尔禾乡和小拐乡），6个街道办事处（天山路、胜利路、金龙镇、五五新镇、三平镇、百口泉）。克拉玛依市受自治区人民政府直接领导。居住着汉、维、哈萨克等38个民族。克拉玛依市面积7735平方千米，全市总人口为378199人（不含兵团），全市GDP约为710亿元，人均GDP约为18.2万元。2007年12月28日，中国石油天然气集团公司对新疆油田进行业务整合和专业化重组，撤销新疆石油管理局，克拉玛依市与新疆油田公司为一个党委（简称市、油田党委，即一套班子，同时行使克拉玛依市委和新疆油田公司党委职权），市人民政府与新疆油田公司政企机构分设。
2.城市规划的主要做法
2.1市规划管理机构级职责
2.1.1城市规划工作的原则
城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设所作的综合部署、具体安排和所实施的管理。城市规划是城市建设和发展的基本依据[1]。通过考察看出，克拉玛依市城市规划工作遵循着以下基本原则:是以人为本，科学发展。①规划起点和落脚点是为了改善人民群众的精神物资生活水平。②生态优先，牺牲环境的项目坚决不上。③法规保障，在《城乡规划法》和《新疆维吾尔自治区实施办法》基础上，根据城市发展的要求，为各项规划工作建立详细的法规和流程。
2.1.1规划管理机构设置及其主要职责
市场经济体制改革的深化同时，政府职能转变问题更加显性化，在建设“有限政府” 的同时，也强调建设“有为政府”，通过改革行政管理体制，为依法行政提供制度保障。随着利益格局由一元化向多元化转变，发挥市场的基础性作用和加强政府有效的宏观调控是城乡规划管理必不可少的两个方面[2]。克拉玛依市建立决策和执行相对分离的城市规划行政管理框架，建立比较科学的专家评审和公众参与机制，同时对规划管理局内各科室职责划分比较明确。
克拉玛依市规划管理机构设城乡规划管理委员会，主要负责决策和议事，编制由25位委员组成：公务人员12名，非公务人员13名，规委会主任由主管建设的常务副市长兼任。同时设专业委员会，专业委员会包括：控制委员会、建筑艺术委员会和专家委员会。
市城乡规划管理局内设8个科室，即办公室、计划管理科、总工程师办公室、建设用地科、建设工程科、市政工程科、批后管理科、法规检查科。这个8个科室职责清晰，边界明确。
2.2城市规划编制、管理和监督检查
2.2.1城市规划编制
克拉玛依市不仅只关注编制技术层面，而且结合了规划管理层面，总结了国内外许多城市的成功经验，对编制体系进行了调整完善，虽然一些工作还在进行中，但已经取得一些进展，值得借鉴学习。
⑴ 战略规划
克拉玛依市战略规划的实质就是城市全域发展的纲要，核心特征是由“战略性”、“区域性”和“结构性”构成。在推进城镇化指导思想的基础上，注重市域整体空间结构和框架，特别对全域内空间类型的细化和用途管制的强化，真正落实和突出规划的空间管制职能。克市规划局始终强调“城市规划相关人员的空间感一定要强”。克拉玛依市在战略性规划中组织和整合行政辖区内（全域）城镇的发展，提出合理有效的城镇体系设想和措施，确立全域城镇化的策略和途径。规划局和土地管理局联合制定了基于全域层面的用地分类标准，强调把规划范围内的非建设用地划作一大类用地，把生态保护和资源保护作为重要的工作内容，有效的改变了城市规划等同于建设用地使用安排。战略性规划的时间期限到2050年（40年），淡化了时间期限。这里要特别指出，克拉玛依市位于戈壁地区，水是城市的灵魂。所以2000年8月，克拉玛依市正式开工建设引水工程。2007年5月，克拉玛依河（引水工程）建成投产后，有效缓解了克拉玛依用水紧张状况，白杨河来水重新注入艾里克湖，艾里克湖湖面和百口泉水源地下水位得到逐步回升。目前，克拉玛依主要水库有白杨河水库、黄羊泉水库、白碱滩调节水库、风城高位水库、三坪水库和市区西郊（西月潭）水库。市南部的独山子区主要引用奎屯河水。
1铁路建设项目现状
1．1铁路建设项目分类分级管理现状
铁路建设项目的管理权限主要依据资金来源和项目性质来划分，其中资金来源分为政府性资金、铁道部资金和铁道部所属企事业单位自筹资金三类。政府性资金指中央国债资金、铁路建设基金、中央统借统还国外贷款等；铁道部资金指铁道部更新改造资金、铁道部技术改造专项资金和铁道部统借统还银行贷款。目前，铁路建设项目投资审核分类分级中（表1），对由国家审批、核准的项目划分比较清楚，而对由铁道部审批的项目分类还在不断调整中。铁道部负责审核项目的项目类型、投资规模、用地数量十分复杂，而且项目数量庞大，特别是更新改造项目，更是点多面广，类型划分较为困难。根据对铁路建设项目类型、资金规模、用地量的分析，每年铁道部批复涉及用地的更新改造项目多达几百项，这类项目用地量大小不一，通常只有几亩，甚至不足一亩；即使用地量较大，也十分分散，单块用地量也很小。
1．2项目审查程序与内容分析
实行审批制的投资项目，一般包括四个报批程序：（1）对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书；（2）开展初测，编制可行性研究报告；（3）进行初步设计（初步设计概算静态投资超出批准的可行性研究报告静态投资10％的，需要重新报批可行性研究报告）；（4）组织工程招投标、落实征地拆迁、编制开工报告。实行核准制的投资项目，项目申报单位仅需向铁道部提交项目申请报告，不再审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和开工报告。项目申请报告主要内容包括：项目申报单位情况；拟建项目情况；建设用地与相关规划；资源利用和能源耗用分析；环境影响分析；经济和社会效果分析；项目用地预审意见等文件。一般情况下，项目前期工作由铁道部负责，委托设计单位开展相关工作，建设单位要在可研批复或核准后才能确定，初测、预可研、可研阶段建设单位都无法开展实质性的工作。而《建设项目用地预审管理办法》中规定需审批的建设项目在可研阶段、需核准的建设项目在核准前，由建设单位提出用地预审申请，并负责相关工作。因此，按照铁路部门现行工作程序，必然会出现用地预审阶段预审申报主体不明确，相关工作不能顺利开展的问题。
1．3铁路建设项目用地特点分析
铁路建设项目大部分为线形工程，横跨数个地市乃至数个省市，用地总量大，分布范围广。新建项目除车站、基地等为块状外，一般为条状；技改项目用地一般为铁路沿线点状、零星分布。如京沪铁路电气化改造项目，上海段长约600公里，总用地约800亩，涉及安徽、江苏、上海三省（市）的12个地市，其中包括变电所15处，每所用地15亩左右，供电段用地数目数百个，每处用地几亩不等。按照《建设项目用地预审管理办法》的规定，由国土资源部预审的项目需先到省级国土资源管理部门初审，部分初审单位又要求先由市县国土资源管理部门审查，逐级上报，一项铁路建设项目要经过大量的协调工作才能最终完成用地预审工作，预审周期长、难度大，需耗费大量的人力物力。
1．4项目立项与设计过程中不确定因素分析
铁路建设项目具有点多线长的特点，从几十公里至上千公里，地质条件复杂多变，建设内容涉及线路、桥梁、站场及各类相关设施的建设和改造；项目的建设从规划到实施长达数年，甚至十几年，建设周期长。因此，铁路建设项目与其他行业相比，不确定性因素更多、影响更大。（1）铁路建设项目立项的不确定性。由于国家宏观发展战略的调整、政策的变化（例如振兴东北等老工业地区、西部开发战略、泛珠三角经济区的提出等），铁路的建设项目也要进行及时的调整。一些建设项目的用地没有在规划之列，在办理用地预审过程中存在规划修编的问题，程序较繁琐。（2）预可研至可研阶段不确定性。从预可研至可研，项目多方案不断比选、调整和优化，不确定性因素最多，其中对用地影响较大的因素主要有：①方案的优化。项目方案的确定需要经过多次反复的多方案比选，不断调整和完善，这直接关系到项目的用地量和性质；②标准的变化。项目方案的确定与技术标准密切相关，标准变化后，方案将会有较大的变化，项目用地也会发生很大变化。（3）可研至初设阶段不确定性分析。从可研上报至初设阶段，项目方案会进行局部调整，依然存在不确定因素。如在可研中提出的走向，由于在初步设计的实地勘测中出现的各种原因（地方政府、用地性质、地质条件、文物保护等）不得不局部调整走向，一般是几公里左右的调整。这一特点决定了铁路建设项目“红线”图只有在可研报告批复后，即在初步设计的实地勘测阶段才能最终确定，因此在项目的可研报告批复前，是无法准确描绘“红线”图的。
2存在的主要问题
2．1预审申请主体介入项目前期工作晚，工作被动
根据铁路建设项目投资管理特点，建设单位往往在可研批复后才开展实质性工作，如这时才组织用地预审，可能产生如下问题：（1）可研批复后，项目选址、用地规模、经费测算已基本确定，用地预审时再与土地利用总体规划衔接、审核用地规模等，工作滞后、协调难度大；（2）项目一旦确定，建设工期也随之确定，建设单位面临时间紧、前期工作不熟悉等问题，预审的效率和质量难以保证；（3）建设单位需大量重复前期设计部门已开展过的用地协调工作，造成巨大的浪费；（4）按照《建设项目用地预审管理办法》规定在可研批复前进行预审，面临着预审申请主体不明确的问题，用地预审应该由谁提出、由谁来办理需要进一步研究。
2．2分类分级不明确
铁路建设项目投资审核分类分级模式还没定型，目前主要按照资金来源和项目规模来划分项目审核权限，对由国家审批、核准的项目划分比较清楚，而对由铁道部审核的项目无论从项目类型、投资规模还是用地数量上来看都十分复杂，而且项目数量庞大，不容易清楚的划分出清晰的类型来。根据对铁路建设项目类型、资金规模、用地量的分析，每年铁道部批复的涉及用地的更新改造项目多达几百项，而项目用地量大小不一，通常只有几亩，甚至不足一亩；即使用地量较大，也较为分散，单块用地量也很小，如全部到国土资源部进行预审，势必对预审工作造成不必要的困难，影响预审的质量和效率。
2．3各地预审程序、报件内容不统一
尽管《预审管理办法》对预审程序、报件组成、提供单位都有明确规定，但有的地方要求建设单位逐级开展预审工作，部分地区预审要求材料远超规定的范围，如云南省所要求的材料中需包含用地权属证明等11项内容，这些要求给建设单位前期工作增加了很大的工作量。对于在土地利用总体规划图上标注项目位置问题，《办法》中要求初审的国土资源管理部门提供标注项目位置的县级土地利用总体规划图，但是对于由谁来标注、图件收费等问题都没有明确规定。如果按照铁路设计部门提出的由设计部门标注该图，又面临着在收集土地利用总体规划图等方面存在的诸多困难，而如果让国土资源管理部门标注该图，部分地方还存在一定的技术难度。
2．4铁路建设项目不确定性与用地预审相关问题
铁路建设项目在设立过程中存在许多不确定性因素，容易与土地利用规划产生冲突，按照《用地预审办法》的要求，对于不符合土地利用总体规划但符合法律规定修改规划的项目，需编制土地利用总体规划修改方案、组织规划修改听证会和论证会、编制规划修改环境评价报告。由于铁路建设项目涉及范围广，如要进行铁路沿线土地利用总体规划协调，将延长铁路建设项目前期工作周期，增加工作量。除项目在设立过程存在许多不确定性因素外，项目在设计过程中同样面临大量的不确定因素，随着建设方案优化、标准变化，项目建设内容也在不断调整。根据铁路建设项目投资审核管理，初步设计概算静态投资超出批准的可行性研究报告静态投资10％的，需要重新报批可行性研究报告，重新报批可研报告是否需要重新进行用地预审，以及在预审文件有效期内未开工或项目建设内容发生变化等情况下如何应对也是用地预审需要研究的重要内容。
3关于铁路建设项目用地预审建议
3．1提前开展规划衔接，尽量避免修改土地利用规划
由于铁路建设不确定因素较多，在铁路建设用地预审时，项目建设与土地利用规划矛盾较多，这些问题要在可行性研究阶段解决较为困难。因此，一方面铁路部门要加强铁路建设的预见性，科学编制铁路建设规划，并积极与国土部门沟通协调，参与土地利用总体规划修编工作，尽早将铁路建设规划提供给国土资源管理部门，以便在土地利用总体规划中统筹考虑；另一方面国土资源管理部门要充分考虑铁路建设的实际需要，在总体规划修编中合理安排铁路建设项目用地。
3．2预审申请主体尽早参与项目前期工作
为了解决用地预审申请主体工作被动的问题，应成立专门机构或由铁路投资主管部门委托设计单位专门负责用地预审工作［9］。由既熟悉铁路规划设计又熟悉土地管理的机构，在项目前期开展用地预审相关工作，有利于提高铁路设计方案的科学性，在铁路设计时将土地利用问题充分考虑，降低与土地利用规划部门协调的难度。
3．3根据铁路建设项目性质合理设置预审权限
根据预审管理办法要求，原则上国务院投资主管部门、铁道部负责投资审核的建设项目用地预审由国土资源部负责，铁路局负责投资审核的建设项目用地预审由省级国土资源管理部门负责。对于由铁道部审核的更新改造项目授权省级国土资源管理部门进行预审。
3．4加强用地预审的统一协调
鉴于各地方用地预审程序、报件要求不统一的问题，建议以现行预审管理办法为基础，对预审程序、报件内容与编制方法等进行细化。对于铁路等线形工程，由于涉及范围广，可明确要求项目所在省级国土资源管理部门统一协调用地预审相关工作。
3．5细化预审程序
由国土资源部预审的建设项目分列入规划和未列入规划但符合法定修改条件两类：（1）已列入土地利用总体规划的建设项目：建设单位向国土资源部提出预审申请—由项目所在地省级国土资源管理部门受理并出具初审意见—由省级国土资源管理部门与建设单位将预审材料和初审意见转报国土资源部，国土资源部组织预审并出具预审意见。（2）未列入土地利用总体规划，符合法定修改规划条件（《土地管理法》）的建设项目：建设单位向国土资源部提出预审申请—由项目所在地省级国土资源管理部门受理，并出具初审意见—编制土地利用总体规划修改方案，组织有关部门和专家论证规划修改方案；编制建设项目对规划实施影响评估报告；召开修改规划听证会—由省级国土资源管理部门与建设单位将预审材料和初审意见转报国土资源部，国土资源部组织预审出具预审意见。（由省级国土资源管理部门预审的建设项目，以国土资源部《建设用地预审管理办法》为基础，根据各省具体规定进行预审，本文不做详细讨论。）
3．6关于预审效力与变更
预审意见是建设项目批准、核准的必备文件，预审意见提出的用地标准和总规模等方面的要求在项目初步设计阶段应当充分考虑，并在依法申请使用土地时出具落实预审意见的书面材料。预审文件有效期两年。已经预审的项目，如在预审有效期内未开工或项目建设内容发生变化建议按如下方式处理：（1）如需对土地用途、项目选址等进行重大调整，涉及重新编制可行性研究报告的，项目申报单位应及时以书面形式向原预审部门报告。土地部门根据项目内容调整的具体情况，出具书面意见或要求其重新办理预审手续；（2）项目在有效期内未开工建设的，项目申报单位应在有效期届满30日前向原预审单位申请延期，预审单位在有效期届满前作出是否准予延期的决定。项目在有效期内未开工建设也未申请延期的，原项目预审文件自动失效。
4结语
综上所述，铁路建设项目建设用地预审作为保证我国土地资源有效利用的重要一环，预审工作还存在诸多问题。针对此，有关部门应该根据当地土地资源特征和利用现状，积极找寻铁路建设项目用地预审工作有效措施，并不断加强用地预审问题研究，提高铁路建设项目土地资源利用效率，确保铁路项目用地能够满足土地总体规划目标要求，符合国家有关集约节约用地有关规定，不断提高我国土地资源利用效率，增加土地利用的经济效益，促进我国经济持续健康发展。
作者:戴淼 崔天宇 单位:陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司
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