时间：2023-09-06 17:06:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政和税务的关系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
由于美国次贷危机引发的金融危机，对全球经济体系发起了致命冲击，同时对我国的经济体提出了严峻挑战，此过程中，逐渐暴露出结构患。税收是政府收入的主要来源，由政府进行直接调控，所以，需要结合国际国内形势，明确税收政策的原则和目标，理清税制建设和改革的基本思路，确保国内经济的健康发展。鄂尔多斯地区近年来盲目建设房屋，导致供大于求，滋生次贷危机，有效协调财政与税收的关系，有助于鄂尔多斯地区财政的健康发展。
一、财政收入涵义及来源
1.财政收入涵义
财政收入即国家财政收入，是以法律法规为保障的，利用一定渠道得到的资金收入，比如个人和组织征收的税收、公债、货币所得收入等。
2.财政收入来源
目前，国内财政来源繁多，主要包括税收收入、债务收入、利润收入以及其他收入等，利润收入是指国家投股获得的分红以及国企税后上缴的利润收入，国家以债务人的身份发行国家债券和国库券，向国外金融组织和银行提供借贷得到的收入，税收收入是经济收入组织、纳税人以及其他经济收入征税，财政所得收入将会为我国大众服务和基本设施建设提供依据。
二、财政和税收的关系
我国财政收入的最根本保障即税收，更是社会主义发展的物质保障。2015年上半年国内财政收入7.96万亿，增长6.6%，同比增长4.7%，税收收入6.6507亿元，同比增长3.5%，约占财政总收入的4/5，税收收入的在财政收入中的比例可见一斑。
就我国现状而言，财政收入取决于民，用之于民，那么财政和税收之间的关系将会影响到人民享有国家财政税收提供的各项公共服务质量，使得个人利益和国家利益的关系紧密相连。
税收和财政的关系十分密切，税收为财政收入的一部分，利用财政收入的分配，提高人民的生活水平，缩短贫富差距，促进社会保障的公正、公平。税收在国民经济发展中还起到了一定的监督作用，对纳税人起到舒服作用，为有关部门佐以信息。与此同时，税收能够更好的明确国民经济发展状况，为政策方针制定提供依据，税收组成结构有助于对行业结构变化的分析，并为产业结构调整提供依据。
目前，各大金融类企业和银行之间的竞争日趋白热化，在税收政策方面金融业的首要问题便是税负过高。就金融业营业税征收而言，最大的两点矛盾在于：第一，由于商业银行的发展与兴起，国家为了提升综合国力，会规定商家贷款利息也和其他资金共同计算上缴营业税，并以此为税基缴纳相关保护费。研究表明，商业银行综合税负达到5.5%，和同等行业相比遥遥领先。第二，金融行业尽管发展迅速，但是仍有部分传统银行内部资产质量较差，所以不良资产所占比例不均衡。除此之外，营业税对大量未收利息采取垫付办法，则银行实际承担税负要远远高于法定税负。
三、财政和税收之间关系的处理
1.正确认识财政和税收之间的关系
社会主义经济建设的发展离不开财政的支持，利用国家财政支出，实现社会主义建设基本保障依据的构建，提高医疗水平， 进而提高公民生活水平，促进和谐社会的繁荣发展，税收可以对个人收入起到调节作用，降低贫富差距，促进社会公平性，维护社会的安定和谐。
2.强化税收征管和分配调节
强化税收征管与分配调节，有助于国内社会主义和谐社??构建的基础，就税务部门而言，需要依据有关法律法规，依法征税，保证征税过程有序推进、通力合作，为公共服务和社会管理奠定良好基础。GDP总收入来自个人、企业、国家三部分，国家部分增加，企业不变，个人则会不断减少，由于国内行政体制切蛋糕形式，这个趋势将是必然存在的，拉动内需需要以企业和政府为主导，但是受限于经济结构特殊性，所以还有漫长的过程，总的看来，我国的财政和税收体制仍处于不断完善的过程，需要对此进行科学分配调节。
3.优化公民纳税意识
当前，城市居民的纳税意识并不高，并且普遍存在偷税漏税的现象，为我国财政收入造成了负面影响，因此，需要税务部门大力宣传，强化税法执行力度，依法执法。如果发现违法者，则要对其进行严格惩治和处罚，完善和健全征税制度，强化征税力度，个人所得税的改革成功与否，则就在于个人所得税的监控机制是否完善，在自行申报制度和代扣代缴制度完善的基础上，还要实现纳税人编码实名制，和法院、公安、海关、银行部门、工商管理部门定能够部门协调配合，全面监管纳税人的账户，依据相关法律手段，避免税源无故流失。
4.调节个人收入分配
某种意义上来说，税收会对公民贫富差距起到重要的缩小和调节作用，就当前的税务体系而言，还需要进一步完善相关体制，且征管力度并不强，难以有效促进社会主义公平机制的健康发展，例如，中国个人所得税征收项目并不多，且收入规模较小，难以对个人税收起到很好的调节作用，因此，应当逐渐完善税收机构，调节收入分配，降低贫富差距，维护社会和谐氛围。
5.构建和谐征纳税体系
目前，国内国民收入分配中，最规范、最主要的形式便是税收，具备固定性、无偿性、强制性的特点，要求税务部门推进依法治税的进程，对税收管理予以强化，促进纳税的深入改革，确保社会管理的基础坚定可靠。
6.优化税收收入结构
目前，为了适应市场经济要求，贯彻落实科学发展观及促进地方政府职能转变，所以需要对税收收入结构予以优化，着重提高财产所得税相关的直接税和高税收收入所得税的比重，湿度降低流转税税收比重，尤其是要将财产税和地方税相连，优化政府财源建设和本地投资环境，降低税制度对地区政府经济行为的扭曲激励，提高税收公平性，具体办法如下：（1）对流转税结构和税率予以调整，降低流转税在税收收入中的比例，扩大消费税范围，优化税率结构，正确引导消费结构和生产，鉴于经济可持续发展的税基机构调整，有助于缓解收入差距带来的问题，均衡社会各阶级的收入。（2）税制结构优化，对所得税予以完善和改进，积极促进外资企业所得税改革，降低名义税率同时，对企业技术导向、产业以及会计制度优惠税收政策统一协调，并在此基础上，强化征管力度，确保竞争公平。（3）开征不动产税，将其纳入地方政府财政收入主要来源。（4）税收征管制度改革，对税权配置进行逐步完善。
目前有两种对立的观点：一是社会保险计划应由劳动保障部门“封闭式”管理，社会保险基金由劳动保障部门一家自收、自支、自管；二是社会保险计划应由多部门协同共管，实行“税务收、财政管、劳动支、审计查”的管理模式。上述第一种观点的主要依据是《劳动法》第七十四条，即“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任”。而第二种观点主要是基于社会保险基金的安全性和有效性考虑，主张通过多部门的相互监督和制约以确保社会保险基金这笔“养命钱”万无一失。权衡两种方案利弊得失，笔者更倾向于第二种观点，理由是：
一、社会保险基金多部门共管有利于确保社会保险基金的安全性
现代政府组织理论和规制经济学理论都主张对一种经济活动要由多个政府部门进行管理，认为这种管理模式有利于抑制腐败行为的发生。法国著名经济学家拉丰（jean-jacques laffont）在他的“分散规制者以对付共谋行为”一文中就指出：“我们认为，分散规制者可以起到防范规制俘获（regulatory capture）威胁的作用”。这里所谓的“规制俘获”，通俗地讲就是管理者被拉下水，成为金钱和诱惑的俘虏。拉丰还说，防止规制者和被规制的利益集团结成联盟，这是分权理论的基础。分权理论的假设前提是政府的管理部门中存在着一些不能洁身自好者，他们可能会利用手中的权力来追求个人利益，从而损坏公众的利益；而如果将一项事业的管理部门分散化，不同的部门或不同的规制者只能获得其中的部分信息，那么就会减小各个部门或规制者的权力，从而有利于抑制以权谋私，使社会福利最大化。
笔者认为上述分权理论对制定我国社会保险基金的管理模式是有启发意义的。2006年11月22日国务院就社保基金安全性问题召开了常务会议，会议指出，“社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。社会保险基金必须切实管好用好，确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。社会保险基金是‘高压线’，任何人都不得侵占挪用”。可见，党和国家对社会保险基金的安全性问题是十分重视的。但如何才能保证社保基金不被侵占挪用？显然，根据现代管理的分权理论，社会保险基金还是应当由多部门共管，形成一个相互监督、相互制约的制度模式。由于社会保险基金的管理涉及社会保险缴费的征收、社保资金的使用以及社保基金的保值增值等问题，所以社保基金多部门共管就是要让社会保险的经办机构（劳动保障部门）与财政、税务、审计等部门各司其职，相互配合，形成“税务收、财政管、劳动支、审计查”的部门分工格局。这是当前提高社保基金安全性的一个比较好的制度选择。
二、社会保险费由税务部门征收有其内在的合理性
从世界各国的情况来看，社会保险费的征收机构不尽一致。在大国中，美、英等国由税务部门征收，而法、德等国则由社会保障主管部门或独立机构负责征收。各国的选择都是基于本国的国情和历史因素所做出的，所以我国在这个问题上也必须结合自己的国情来进行抉择。笔者认为，我国在考虑社会保险费的征收机构时应当有两个出发点：一是要有利于确保征收；二是要有利于节约征收费用，提高征收管理的效率。而由税务部门征收社会保险费恰恰有这两个方面的优势。
首先，税务部门负责征收社会保险费在制度和技术上是有绝对优势的。因为社会保险费是对企业工资总额按一定比例课征的，而税务部门在课征企业所得税和个人所得税的过程中都需要掌握企业的工资发放情况，这样由税务部门负责征收社会保险费就具有一定的比较优势。例如：企业所得税法规定，企业发放的工资、薪金可以在税前扣除，这样，企业在纳税申报时就要向税务机关如实申报当年的工资发放情况，如果企业为少缴社会保险费而瞒报职工工资总额，那么这种行为就很容易被税务部门所发现。另外，个人所得税法也要求企业、单位在向职工发放工资时为其代扣代缴个人所得税，并负有向税务机关全员、全额申报职工收入的义务，这也要求税务部门全面、准确地掌握企业和单位的工资、薪金发放情况，从而有利于税务部门征收社会保险费。
其次，税务机关拥有一支专业的征收队伍（包括征收和稽查人员），其规模和素质足以胜任社会保险费的征收任务。特别是近年来国家实施了金税工程，大大提高了税务部门的信息化水平。而如果将社会保险费全部交给社保经办机构负责征收，后者势必要“另起炉灶”，再去组建一支庞大的征收队伍，从国家的角度看这显然会加大社保费的征收成本。而且，许多地区的社保经办机构目前并没有先进的信息化征收管理系统，如果它承担了征收社保费的重任，必然要再建一套信息化的征管系统，这种重复建设必然会造成巨大的浪费。事实上，一些国家政府所有税费都交给一个部门负责征收的不在少数。在这些国家，税务局都不叫“税务局”，而是叫“收入局”。如美国叫“国内收入局”（internal revenue service），加拿大叫“加拿大收入局”（canada revenue agency），英国叫“皇家收入与关税局”（hm revenue & customs）。这种制度安排完全是从机构设置和征收效率角度考虑的。笔者认为这种制度安排值得我们借鉴。实际上，目前我国的税务部门也承担着一定的收费职能，如教育费附加、城市建设费、文化事业费等都是由税务部门征收的。这种安排是十分合理的，因为没有必要教育费附加由教育部门负责征收，文化事业费由文化部门负责征收。从长远看，我国的税务局也应当向国家收入局的方向发展。如果这样考虑问题，将社会保险费交给税务部门征收也是顺理成章的。
三、社会保险与财政关系决定财政必须参与社会保险费制度设计
社会保险是政府按保险原则举办的一种社会保障计划，虽然它有独立的收入来源（社会保险缴费），但它与政府财政密不可分。实质上，社会保险计划的收支应纳入政府财政的视野通盘考虑，原因是：
第一，社会保险计划的收支缺口往往要由政府一般财政预算收入弥补。由于社会保险计划由政府承担，所以一旦出现收不抵支，政府都要用一般预算收入（如增值税、所得税收入）对其进行补贴，以保证社会保险津贴的按时足额发放。可以说，财政是社会保险计划最终的资金担保人。从发达国家的实践来看，除了美国的社会保险计划财务收支是完全的自求平衡外，其他国家要么财政给予社会保险计划一定比例或定额补贴（如日本、德国、英国、意大利等），要么财政用一般预算收入弥补社会保险计划赤字（如法国、丹麦、荷兰、卢森堡、比利时等）。我国情况也是如此，绝大多数地区社会保险基金（主要是其中的基本养老保险基金）需要财政（包括中央财政和地方财政）给予补助。2006年各级财政对基本养老保险计划的补助为1035.12亿元，其中中央财政的补助多达774亿元。从这个角度看，如果社会保险费的征收完全由社会保险经办机构负责，财政只充当“补窟窿”角色，那么财政的权利和义务就不对称，而且在这种“不可控”的局面下，今后这种“补窟窿”的义务很可能成为财政的沉重负担。
关键词：依法行政；执法风险
一、当前依法行政工作中存在的主要问题
（一）观念意识出现偏差
在现实工作中，少数干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识和作法，仍旧按老一套的工作程序办理业务，导致了依法行政的缺失和权力的滥用。有的把依法行政作为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的片面强调纳税人应当服从税务部门的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。
（二）队伍素质亟需提高
一方面，基层一线大多没有接受过系统、专业的法律教育培训，缺乏税收执法所必备的法律素质，主要表现在：一是在执法上存在畏难情绪。部分干部认为事做的越多，潜在的风险也越大，对应处罚的不处罚，即使是处罚也只是“表示”而已，达不到应有的效果，存在畏难情绪。二是执法程序存在“随意性”。有的颠倒程序，先罚款后定性；有的普通程序和简易程序混淆适用；有的不履行事先告知义务，也不告知获得法律救济的途径，剥夺了纳税人的法律权利。另一方面，对法制机构的作用认识不够，有的认为法制机构可有可无，是否设置不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫、花力气；有的在决策问题时不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地，工作上处于被动和消极状态。
（三）执法风险不断加大
产生税收执法风险虽有外部原因，但更多的是来自于税收政策方面的原因和税务人员自身原因。就政策原因来讲，集中表现在：一是税收法律体系不健全。由于现有税收法律体系结构不完善，实体法法律级次低，税法与相关法规衔接不够，造成税务部门的执法依据不完备，产生隐患。二是政策出台相对滞后。当今社会经济活动异常活跃，一些税收政策的出台往往滞后，难以适应复杂多变的经济活动的需要，与此同时，部分税收实施办法和操作规定对可能产生的税收执法风险认识不够，缺乏对税务干部的必要保护，容易引发执法风险。
就税务人员来讲，主要表现在：一是税收政策调整频繁而培训不到位，加之部分税务干部缺乏学习的自觉性和主动性，导致对税收政策的熟悉和掌握不够。二是个别税务干部政治素质和业务能力不高，工作责任心不强，存在凭经验办事的现象，有的甚至随意执法、，造成执法风险屡屡出现。
二、依法行政工作中出现问题的原因探析
（一）“人治”思想因素作祟
我国是一个有着几千年封建传统的国家，“人治”思想根深蒂固，封建专制意识浓厚，官本位思想、官贵民轻思想、特权思想盛行，这些都是法治化进程的大敌。
（二）税收环境不够理想
一方面，改革开放20多年来，随着税收法制化进程不断加快，公民的纳税意识已逐渐提高。但是，由于税收宣传力度不够，不仅宣传范围、受众人群有限，而且不能做到持之以恒，且具备一定的专业性和实用性，税收宣传内容不易被广大群众熟知和接受，未能取得应有的效果，税收环境不容乐观。
（三）监督制约机制有待完善
首先，税收执法监督缺位。集中开展税收执法监督的数量少、范围小、质量不高，未能形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。其次，税收执法监督滞后。普遍认为监督就是查错纠偏，忽视了事前监督和事中监督这两个重要环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。第三，税收执法监督偏软。受各种因素限制，对违法行政行为一般是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，但违法执法者却很少受到相应的惩处。第四，外部监督大都流于形式。能够对执法人员起直接监督作用的纳税人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，运用法律武器争取自身权益的较少。
三、依法行政过程中应当处理好的几个关系
（一）正确处理严格执法与组织收入的关系
依法行政与组织收入并不对立，只有坚持依法行政，才会有公平公正，才能充分发挥税收的配置资源和调节经济职能，保障社会主义市场经济秩序，促进国民经济的持续、稳定、健康发展。因此，组织收入必须符合依法治税的要求，坚持依法征收、应收尽收，坚决不能为了完成收入任务而违反税收法律法规，损害纳税人的合法权益。
（二）正确处理依法行政与服务纳税人的关系
依法行政和服务纳税人是相辅相成的，税务部门只有坚持依法行政、有法必依、执法必严、违法必究，才能维持市场公平的竞争秩序，为经济发展提供强有力的保障。
（三）正确处理依法行政和提高工作效率的关系
只有在依法行政的基础上提高工作效率，才是真正的“高效行政”。为此，税务部门要高度重视程序的正当性、实体的合法性，在依法行政的前提下，遵守法定时限，改进工作作风，增强办事能力，提高工作效率，这样才能真正达到“高效行政”的目标。
四、税务部门全面推进依法行政工作的几点建议
（一）优化执法环境，营造良好氛围
一方面，要积极开展税务干部法制教育培训，提高税务干部法律素养，促使税务人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想的影响，牢固树立起法律权威至上、权力服从法律的观念。另一方面，要深入开展税法宣传工作，作好纳税人的法制宣传教育，使广大纳税人不但知晓法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力。要改变过去“静态”普法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系，将普法有机地融入到群众的生活之中。
（二）完善制度建设，为税收执法保驾护航
一方面，行政决策、执法、监督都要有规范的制度，只有将执法的每一个环节、步骤制度化，才能让税务干部有所遵循，才能避免执法的随意性。要适应经济社会发展的新形势，逐步建立执法责任制度、过错责任追究制度、监督检查制度和考核评估制度，确保依法行政工作有效推进。另一方面，要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的重要任务，进一步完善行政监督程序，拓宽纳税人向税务部门提出意见和建议的渠道。所有行政行为都要在阳光下运作，都要接收社会监督。
（三）规范执法行为，提高依法行政质量
一方面，坚持实体与程序并重。税收执法是税收实体与程序的有机结合，税法的可预期性、透明性、统一性等都是通过程序来保证的，税法价值的实现也依赖于程序的执行。税收执法中必然存在着大量的自由裁量权，而程序正是对自由裁量权的有效制约。程序合法可以使征收结果体现合法性，得到社会公众的心理认可和一致尊重。另一方面，坚持纳税服务与打击税收违法行为并重。要加大税法宣传教育力度，提高全民税法遵从意识；要着重把纳税人关注的热点、敏感问题公开，增强税收政策透明度；要牢固树立严格依法治税就是对纳税人最高层次服务的思想，坚持公开、公平、公正执法，最大限度保护纳税人利益。
（四）提升队伍素质，增强工作主动性
首先，要加强执法人员的思想教育和职业道德教育，如通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”等活动，完善竞争激励机制，弘扬正气，树立起税务税收执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。其次，要提高执法人员的业务能力和素质，通过多层次、多形式的学习，充分掌握税收相关法律、法规知识，进一步规范行政行为，并加强信息化建设，运用现代科技规范税务管理，推动法制化水平的提高。第三，要建立健全依法行政考查、考评制度，将考核结果与奖励惩处和干部任免挂钩，充分调动起税务干部的工作积极性、主动性，打消执法人员后顾之忧，使干部严格执法、敢于执法，推动依法行政工作不断进步。第四，要加强执法主体建设，优化法制机构人员配置，充实高素质的税务法律专业队伍，做到领导重视、制度保障、部门协作、工作有力，建立起一支作风过硬、技能过硬的税收执法队伍，筑牢依法行政的工作基础。
（五）加大监督力度，确保依法行政良性运转
首先，应推进内控机制建设，明确执法权限和责任，化解执法争议和矛盾，将征管质量检查、税收政策执行情况检查和监察部门的执法检查、人教部门的干部管理检查有机结合，形成监督合力。其次，应开展经常性税收执法监督，充分发挥巡视检查、督察内审、执法监察等综合监督作用，拓展监督范围，加强事前监督和事中监督，有效防患于未然。第三，应探索发挥基层税务所兼职法制员作用的有效形式和方法，建立考核、执行、监督三个层面职责明确、层次分明、相互制约的工作机制，切实提高执法效率和服务水平。第四，应完善政务公开工作机制，按照“简便、实用、快捷”的原则，依托办税服务厅，开展丰富多样的办税公开活动，并充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等媒体渠道，大力推进民主评议、新闻和网上互动，推进政务公开工作。第五，应建立税收执法投诉制度，受理纳税人对违法行政行为的投诉，把广大纳税人是否满意作为衡量税务部门税收执法状况的重要标准，严肃查处违法行政问题，加强对税务部门具体税收执法行为的监督。第六，应加大纪检监察工作力度，严格行政问责，坚持有错必纠、有责必问，加大对税收执法责任制执行情况的评议考核力度，健全税收执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，做到任务明确，责任落实，内容完整，考评严格，通过严格的责任追究，推进税收执法责任制的落实。
参考文献：
[1]孙瑞标.关于税务系统依法行政的若干思考.地方财政研究，2012年第03期.
关键词：公共财政；税制改革
一、公共财政和税收制度之间的关系
新时期在建设和谐社会和小康社会的思想引导下，政府是公众服务的主导，是代表公民治理公共事务的主要力量和执行者。政府实现社会建设的方式就是为公众提供必要的公共产品，如：非盈利性的公共基础建设等，以此保证公众的衣食住行的正常运行。在这个过程中支持政府提供公共产品的根本资源就来自公共财政，换句话说公共产品服务功能的实现就是依靠公共财政。而公共财政的主要来源就是税收，因此从某种意义上看，税收是公共财政的根本性来源。因此税收的制度将关系到公共财政的持续性收入和良性循环，也就是良好的税收制度可以实现经济发展和税收数量的正比例。当经济发展快税收也就增加，增加的税收可以产出更完善的公共产品，完善的公共产品将促进经济发展，由此形成一个良性的循环，而这个循环的关键就是税收的制度的合理性，因此税收制度对公共财政来说是一个重要的基础性保障。
二、保障公共财政应使税收制度合理化
我国的经济发展让公共财政成为了政府实现职能的主要手段，而我国的地域性经济差异导致了公共财政在各个地区的实现情况略有不同，体现出来的是不平衡的状况。因此在将公共财政和税收制度关联起来的时候，就应当注意对税收制度的合理化设计。一些地区的发展速度加快，地方政府已经可以实现职能性的转变，按照公共财政的要求进行公共产品的提供和建设，即实现了公共财政的模式，这时该地区的经济发展就会要求税收的制度能够提供地方公共财政的经常性支出，即建立起完备的税收和财政的联动机制，即地方政府拥有了地方税收权利后，就可以根据自身经济的产业特征进行合理的、因地制宜的修订地方性税收制度和政策，通过培养适应本地的税收种类，扩大税收的范围等方法，保证税收能够和经济的发展成比例增长，为公共财政的建设和发展提供必要的支持。
三、优化税收制度的结构，服务公共财政
1.整体税制的优化
(1)地方性税收是对政府财政的最主要贡献，因此在税收制度改革的时候需要对地方性进行科学的优化。从实际的操作上来看就是减少、增加、分离的方式。减少，也就是适当减少低能耗产业的税收比例，减少优势产业的税收比例，这样可以保证产业的良性发展，同时也可带动上下游的产业发展，产业的增值当然也会带动税收。增加，即增加新的税收种类，拓展税收的范围。因为经济的法其经营的形式也随之增多，这样的情况就需要地方政府针对性的增加税收种类，在保证原有税源的同时扩充税收来源。
(2)中央性税收当然不能和地方性税收完全一致，中央税制应当更加的具有普遍性和稳定性。首先，可以大力发展对第三产业的潜力挖掘，从宏观上控制产业发展的合理化，并拓宽营业税收的基础。其次，应当进行税收种类的调整，根据经济的发展增加或者停征某些税收种类，如：对一些非盈利性单位提供的一些有偿服务进行征税等。再有，应当将某些经营模式的混合销售行为进行具体的规范和划分纳税义务，防止利用经营模式来逃避税收责任。最后，对个人所得税的征收应当进一步完善，随着我国经济的发展个人收入的水平大幅度提高，但是其纳税的情况却不容乐观，中央税制应当进一步规范个税的征收制度、方法、方式，以及联动机制，以此保证个人所得税的合理、合法化。
2.建立弹性税收的机制
税收是重要的公共财政来源，同时也是重要的调节工具，通过税收制度的导向性是可以实现对经济发展进行调节的，因此在制定税制的时候应当建立弹性税收机制，也就是可以根据经济的变化而进行变化的累进制的税收制度。这样的税收制度当经济过热的时候可以增加税赋的压力，适当的控制人们的购买力膨胀，以防止通货膨胀的发生，而当经济出现衰退的时候，税制也将作出调整，防止需求萎缩而造成经济的整体萧条。而且，从扶持产业的角度看，弹性的税制可以利用税收的手段帮助和引导产业结构的调整，让社会资源实现优化。在目前节能减耗的趋势下，就可以通过对低能耗产业的扶持性税收政策，来实现资源向低能耗产业流动的目标。
3.完善费改税与税制的接轨
实现分税制度后，地方政府强化了其自身的财政管理权力，同时将办事权下放而财政权收紧，这就给基层政府的财政出现了问题，为了弥补财政不足就出现了一些乱收费的现象。这虽然是一个负面的影响但是也给“费改税”提供了动力。这样我们看到，“费改税”不仅仅是应收费形式上的转变，而是税制和公共财政支出的关系的理顺。在费改税背后引出的是如何扩大对地片政府公共支出的扶持问题，让地方政府即能办事也能资金自己这才是费改税的目标。因此，费改税应当做到，其一，明确费用的合理性，即将目前的“费”，进行合理的划分，明确可是收的和不能收的，然后再进行费改税的调整。其二，引入市场机制，让某些“费”从政府手中解放出来，实现市场化运行，这也就实现了变相的费改税。其三，扩大监察力度杜绝乱收费，遏制乱收费的同时改革税制才能保证费改税的实效性。
参考文献：
[1]于中秀：浅谈税收债权债务与公共财政之比较[J]，法制与社会，2009，(03)
[2]薛菁：公共财政下税收理念的转变及其影响[J]，行政论坛，2007，(04)
[3]李炜东：财政・税收与政治体制改革[J]社会科学论坛，2008，(07)
2.税务业务缺乏必要的执业规范。比如根据《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》规定，企业在年度所得税汇算清缴时须附送中国注册会计师出具的查账报告。但目前缺乏所得税汇算清缴准则规范。为了和外商投资企业联合年检政策相配套，符合国际惯例，减轻外商投资企业负担，财政部、国家税务总局应当制定查账报告（或审计报告）中所得税汇算清缴准则，以满足税务机关征收管理的需要。
3.税务机关对纳税人进行纳税审查与税务人接受纳税人委托对纳税人自身进行纳税审查，完全是不同的法律概念。税务机关对纳税人进行纳税审查属于国家公权行为。根据税收征管法规定，审查主体只能由税务机关行使。而行政许可法又规定，行政机关的职权委托只能是另一行政机关或者社会团体，不能委托给税务人之类的机构。而纳税人委托税务人对自身进行纳税审查属于民事私权行为，目的是为了提高向税务机关申报纳税的公信力，因而这种纳税审查只能是自愿的，税务机关不能强制或者指定纳税人接受税务人纳税审查。如果税务机关既不相信纳税人自身申报，也不相信纳税人接受税务人纳税审查申报，只能派出自己的稽查机关对纳税人进行纳税审查。
4.一些地方税务机关没有理解国家制定税务的初衷和立法原意，曲解税务规定，按照有利于税务机关的规定执行税务政策。比如，税务机构与税务机关合署办公，使纳税人误以为其为税务机关的附属机构，影响税务的公正；强制纳税人接受税务服务；强制纳税人非法接受注册税务师的所得税汇算清缴查账。这种行为应当依法得到纠正。
对税务机关监管税务业务的思考
目前我国纳税人数目众多，利用关联交易转移价格以及隐瞒收入、虚增费用等偷逃税手段日益增多，税务机关稽点应放在利用各种不法手段故意偷逃税的纳税人身上。同时，税务机关在法律法规允许的范围内，运用经济、行政等手段鼓励纳税人聘请税务机构依法申报。具体来讲可采取以下对策：
1.税务机关应对税务分类管理。根据税务人是否接受纳税人自愿委托进行纳税审查，将税务项目区分为纳税审查税务（A类）和一般税务（B类）。A类税务人须根据纳税人提供的税务资料进行税务审查，B类税务人直接根据纳税人提供的数据向税务机关申报。这样做的好处是尊重纳税人意愿，区分税务成本，进一步明确税务的法律责任。
2.区分纳税人账内和账外偷逃税情形，鼓励税务人接受纳税人自愿委托，尽责完成账内税务审查、申报的任务。而账外逃税、运用关联交易以及隐瞒收入、虚增费用等复杂的偷逃税手段，税务人一般没有能力进行审查，纳税人也不可能聘请税务人对自己偷逃税的行为进行严格的审查。税务机关要求税务人仅对纳税人提供的账簿资料进行审查，可以明确税务人的法律责任，使税务机关稽查人员能从繁复的凭证账簿日常稽查工作中抽开身，集中精力审查以账外逃税、关联交易以及隐瞒收入、虚增费用等复杂手段偷逃税的纳税人。
3.税务机关稽查程序应当公开。税务管理机关主要运用民事手段，辅以行政、刑事手段监管税务行业。运用行政和刑事手段管理税务行业，程序复杂且时效长，一旦纳税人串通税务人偷逃国家税款，即使惩处相关责任人，造成的损失也将难以弥补，不如运用民事手段效率高。同时，在法律规定范围内，税务机关应以减少税务稽查次数的程序手段鼓励纳税人聘请信誉好的税务机构，严惩纳税人串通税务人偷逃税行为。具体措施建议如下：
（1）A类项目税务人必须在时申请：税务人对纳税人在账内偷逃税超过定额部分，如5%，承担补充赔偿责任。税务机关通过民事手段约束税务行业。
持续多年的中国的财政困难，是同国民经济的高速增长相伴而生的。它既然不是国民经济运行状况的反映，答案就得从财政运行机制本身去寻找。也就是说，从改革前后财政运行机制所经历的变化中去寻找。
传统的财收运行机制的最显著特征，可以概括为如下两点：
1．财政收入以低价统购农副产品和低工资制为条件，得以“超常”扩大。
50年代，国家先后颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》和《国营企业、事业机关工资等级制度》，奠定了我国实行农副产品统购统销和城镇职工低工资制度的基础。然而，正是这两个制度，为国家财政集中起“超常”水平的财政收入提供了可能。在农副产品统购统销制度下农民要按国家规定的价格标准将剩余农副产品统一卖给国家，由国家按计划统一供应给城镇工业部门和城镇居民消费。它使得政府可以通过农副产品的低价统购和低价统销从农业中聚集起一大批资源，并转移给城镇工业部门和城镇居民。低价的农副产品不仅降低了工业的原材料投入成本，也使城镇居民获得实物福利，并降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润；由国家统一掌握国有企业、事业和机关单位的工资标准，统一组织这些单位职工的升级，使得政府可以通过压低工资标准，减少升级频率来直接或间接地降低工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门又获得了高的利润；在自建国初期就已实施下来，且几十年基本未变的财政统收统支管理体制下，国有企业（其中主要是工业企业）创造的纯收入，基本上都交财政集中支配，企业能够自主支配的财力极其有限。这又使得政府可以通过财政上的统收，将工业部门的高利润集中到国家手中；在工业部门历来是我国财政收入的主要来源的格局下，国家财政便取得了“超常”水平的财政收入。
正是凭借着这样一种特殊的财政收入机制，财政收入占国民收入的比重，才得以在相当长的时期保持30％以上（1978年为37．2％）的高水平。
2．财政支出在大而宽的财政职能范围格局下，规模“超常”，负担沉重。
“超常”水平的财政收入是与财政支出的规模长期处于“超常”状态直接相关的，而财政支出规模的“超常”，又是传统经济体制下所形成的大而宽的财政职能范围格局的必然结果。众所周知，在传统的计划经济模式下，作为社会资源配置主体的政府要包办一切的思想，一直处于主导地位。按照以国家为主体的分配概念构建起来的国家财政，也就顺理成章地在社会资源的配置中扮演主要角色。全社会宛如一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部。社会再生产过程的各个环节都由统一的综合财政计划加以控制，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性。企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务更是财力有限，功能微弱。财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能。在这种大而宽的财政职能范围格局下，国家财政不仅负责满足从国防安全、行政管理、公安司法，到环境保护、文化教育、基础科研、健康保健等方面的社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共基础设施和非竞争性基础产业项目的投资，而且，它还要承担起为国有企业供应经营性资金、扩大生产资金以及弥补亏损的责任，甚至要为国有企业所担负的诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴，等等。国家财政既要包办社会各项事业，并有“超常”水平的财政收入给予支持，其结果，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的财政支出机制的形成，便成为一件不言而喻的事情了。
把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，必然带来财政运行机制的相应变化。尽管有些变化是财政运行机制为配合市场化的改革进程而进行的“主动”调整，有些变化则系市场化的改革进程对传统的财政运行机制构成冲击的结果，因而“被动”的成分多一些。但不管怎样，发生在传统的财政运行机制上的变化确实出现了：
一是提高农副产品收购价格，放宽城镇职工的工资管理，并扩大企业财权，打破了原有的财政收入机制。
中国的经济体制改革是从分配领域入手的。改革之初的思路是由减少国民收入分配格局中的财政份额起步，以财政“还帐”来激发各方面的积极性，从而提高被传统的计划经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。财政“还账”的具体体现就是“减税让利”。
减税让利首先是在农村开始的。从1979年以来，我国先后几次较大幅度提高了农副产品收购价格。农副产品收购价格在1978—1993年间上涨了2．14倍。农副产品收购价格的提高，一方面增加了工业产品的原材料投入成本，另一方面，城镇居民也因此加大了生活费用开支，从而增加了工业产品的劳务投入成本。于是，随着工业部门利润向农业部门的转移，来源于低价统购农副产品这一渠道的财政收入便减少了。减税让利随即又扩展到城市。伴随着企业基金制度、利润留成制度、第一步利改税、第二步利改税、企业承包经营责任制、税利分流等一系列改革举措的陆续出台，企业留利额和留利率均出现了较大幅度的增加，前者由1978年的27．5亿元增加到1991年的555．4亿元，后者由1978年的3．7％增加到1991年的65．3％。与此同时，国家对城镇职工的工资管理相对放松，包括国有企事业单位和其他所有制成分在内的职工工资收入有了较大的提高，并恢复了中止多年的奖金制度。企业留利的增加，使得政府不再能通过财政上的统收将工业部门的利润全部集中到国家手中。农副产品收购价格的提高和相对放松城镇职工的工资管理，又通过增加工业产品的原材料投入成本和劳务投入成本这一渠道，压低了工业部门的利润水平。于是，来源于城镇工业部门的财政收入也相应减少了。传统的财政收入机制既已被各种减税让利的改革举措所打破，而不复存在，与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立，财政收入（不含债务收入）占国民收入比重的一降再降，由1978年的37．2％降至1993年的17．5％，也就有其必然性了。
二是在财政收入不断受到冲击的同时，财政支出不但未能相应削减，反而承受着越来越大的上升压力。
财政收入的下降，客观上要求财政支出随之削减。这要以相应压缩国家财政担负的职能为条件。然而，在改革初期人们普遍把注意力集中于“分利”的大环境中，压缩财政职能范围的问题还提不上议事日程。即使后来随着改革的深入和财政困难的加剧，人们已经意识到应当在压缩大而宽的财政职能范围方面有所作为的时候，又由于财政支出所牵涉到的既得利益格局难以触动和财政支出本身的“刚性”，而大大增加了推出这一举措的困难。问题还不止于此。以“放权让利”为主调的经济体制改革，所要求于财政的不仅仅是“减税让利”，而且，还要以增加支出为条件为各项改革举措的出台铺平道路。比如，1979年国家大幅度提高粮食等农副产品的收购价格后，为减少提高收购价格带来的社会震动，对其销价采取了基本维持不变的办法。由此而形成的购销价差以及增加的经营费用，均由财政给予补贴。当年的价格补贴支出达到79．2亿元，比上年增加6．1倍。到1993年，价格补贴支出占整个财政支出的比重提高至5．7％（1986—1990年间，这一比重数字还曾超过了10％）。又如，城镇职工工资奖金收入的增加，就企业而言，是以增加产品劳务投入成本从而冲减企业利润和财政收入的途径消化的，但对行政事业单位来说，职工工资奖金收入的来源几乎全部依赖财政拨款。所以为增加行政事业单位职工的工资奖金收入，财政也要增拨专款。国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持。其结果，便是国家财政支出规模的急剧扩大。从1978年到1993年，国家财政支出由1110．95亿元增长到5287．42亿元，平均每年增长11％。增长速度之快，为历史罕见。
一方面是以低价统购农副产品和低工资为条件、可使财政收入“超常”扩大的传统的财政收入机制被打破了，财政收入占国民收入的比重已经大幅度下降；另一方面是大而宽的财政职能范围未能相应压缩，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的传统的财政支出机制反而呈现了强化的势头。其结果，必然导致财政运行机制调整与整体经济体制变革之间的不协调，形成“特殊”的财政困难。也许正是出于对中国财政困难的“特殊”性判断，继1991年前任财政部长王丙乾提出“振兴财政”的口号后，现任财政部长刘仲藜又向全社会发出了“重建财政”的呼吁。
二、财政状况的好转须从重构财政运行机制入手
症结既已查明，药方就不难找到。既然造成中国财政困难的根本原因在于财政运行机制调整与整个经济体制变革之间的不协调，从重构社会主义市场经济条件下的财政运行机制入手，为国家财政状况的根本好转打下基础，便成了1994年财税改革的重心所在。
现在看来，1994年财税改革的目标已经初步实现了：
1．内资企业所得税的统一和统一的、以增值税为主体的流转税制的建立，既可为各类企业创造一个公平竞争、同等纳税的外部环境，又为财政收入机制的规范化奠定了基础条件。这次的财税改革，一方面统一了内资企业所得税，初步解决了原企业所得税制所造成的不同内资经济成分之间的税负不公平问题。另一方面，建立了以增值税为主体的流转税制，并且，统一适用于内外资企业，改变了原对内资企业分别实行两套流转税制的做法。尽管出于种种考虑，统一内外资企业所得税的工作没有同时到位，但毕竟向税制统一、税政统一、税负统一的方向，迈进了一大步。
2．与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范的确立，并推出较为规范化的几种新税制，有助于增强税收和聚财功能，确保财政收入的稳定增长。建立与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范方面所做出的种种努力（比如，严格控制减免税、不淮“包税”或任意改变税率、推行纳税申报制度和税务制，等等），其目的正在于“堵漏增收”，把由于税制不合理、税政不统一、税权划分不清和缺乏严密的控制机制而流失的税源，转变为国家有效控制的财源。如果把同时推出的较为规范化的流转税制、企业所得税制、个人所得税制、资源税制和土地增值税制的因素亦考虑在内，这次的财税改革，对于减少税收流失，缓解国家财政特别是中央财政所面临的困难，有着不可低估的积极作用。
3．改地方财政包干制为分税制，在规范中央与地方政府间的财政分配关系的同时，全面克服或弱化了包干体制所带来的、表现在财政运行机制上的许多紊乱现象。这次财税改革所推出的分税制方案，尽管并不是一个完全意义上的分税制方案，但分税制改革终究是对包干制的彻底否定。以明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为主旨的分税制，在克服或弱化包干体制的种种弊端上取得了实质性进展。例如，按税种划分中央和地方的收入范围，并分设中央、地方两套税务机构，分别征税，有助于控制税收减免，减少财政收入流失，形成保证中央财政收入正常增长的良性机制，进而逐步提高中央财政的宏观调控能力；原有的按行政隶属关系划分收入的格局初步打破（在企业所得税上尚保留着某些按隶属关系划分收入的痕迹）后，地方面对企业，无论是否隶属于自己，都可以从中取得应有收入，从而搞重复建设、搞旨在维护属于地方企业利益的地区性经济封锁，相应失去了实际意义；还有，改按企业隶属关系划分收入为按税种划分收入的办法，企业收入与地方财政收入拴得过死的局面得到极大弱化，从而有利于减少地方政府对企业经营的干预，把企业推向市场。
4．在“两则”的基础上规范国家与国有企业的利润分配关系，既符合国际通行做法，又为政企彻底分开的国有企业经营机制的转换提供了分配上的条件。这次的财税改革，在《企业财务通则》和《企业会计准则》基础上所推出的新型国有企业利润分配制度，按照国际通行做法，对国有企业实行了税利分流，即国家分别作为社会管理者和资产所有者向国有企业征收所得税和收取投资收益，并且，合理规范税基（如取消税前还贷、加速折旧、固定资产投资借款利息进成本等），免除原对国有企业征收的利润调节和能源交通重点建设基金、预算调节基金，在一定程度上改变了国有企业利润分配不规范的状况，克服了各种“包税”制所造成的扼杀税收调节作用的弊端。而且，可能为企业创造公平竞争的外部环境，实现政企分开和转换国有企业经营机制，打开一条可行的通道。
5．禁止财政向中央银行透支或借款，财政赤字只以发行国债的办法加以弥补，有利于彻底斩断财政赤字与通货膨胀的必然联系，规范财政同银行之间的关系。这次的财税改革，明确提出彻底取消财政向中央银行的透支或借款，财政上发生的赤字全部以举借国债的方式弥补，表明政府下定了斩断财政赤字与通货膨胀之间关系的决心。在中国的经济体制改革已经进入决战阶段的历史条件下，这一举措的推出，不仅是规范财政同银行之间关系的明智之举，而且，从规范社会主义市场经济体制下的财政运行机制的角度来讲，更具有特别重要的意义。
三、94财税改革并不彻底，问题还未得到根本解决
应当看到，1994年的财税改革，只是为我们搭起了重构财政运行机制的基本框架。这个框架还很粗犷，理论和操作的难题亦不少，许多改革内容也没有一次到位，而且采取了带过渡或变通性色彩的办法。财税改革的不彻底性，制约着国家财政状况的根本好转。
1．对既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。
财税改革牵涉到方方面面利益格局的调整，必然要遇到各种阻力。为了顺利地推行改革，就需要以尽可能照顾各方面的既得利益为代价，来化解阻力，换取支持。这次的财税改革亦是如此：
——在税制改革方面，采取了诸种旨在减轻企业税负的措施。例如，在简并企业所得税、降低名义税率的同时，取消了国有企业利润调节税，免除了能源交通重点建设基金和预算调节基金：对盈利水平低的企业，在所得税税率上设置了过渡性税率加以照顾，两年内可按27％和18％两档临时税率缴纳所得税。
——在分税制改革方面，基数的核定、税种的划分和收入分配比例等，几乎均以保证地方既得利益为前提。例如，计算中央与地方之间收入的上划和下划方案都以1993年度财政决算为基础，既可保地方1993年的既得财力，与此同时，由于分税制方案明确之际，1993年度尚未终结，也可使地方尽其所能增加收入，加大既得财力基数；不仅在存量分配上未做调整，在增量分配上也保证中央对地方的税收返还数额可逐年递增；原体制所规定的中央对地方补助继续给予，中央对地方的专项拨款继续保留；经省以上批准的税收减免政策可执行到1995年度。
——在国有企业利润分配制度方面，实行税利分流、改税前还贷为税后还贷以及“两则”的同时，亦采取了一些变通性办法照顾国有企业现状。例如，实行新老贷款区别对待政策，老贷款老办法，新贷款新办法；职工福利基金赤字允许依次按奖励基金、大修理基金、后备基金、生产发展基金、新产品试制基金以及税后留利中提取的承包风险基金结余抵补；更新改造基金赤字以及后备基金、生产发展基金、新产品试制基金和从税后留利提取的承包风险基金赤字，可在转帐前冲减固定基金和流动基金；已列入待处理的固定资产盘亏、毁损、报废、盘盈，在执行新制度前可按老办法处理完毕，并调整有关资金。
可以看出，这次财税改革对各方面既得利益的照顾，已到了相当充分的地步。问题在于，照顾既得利益实质就是让政府（特别是中央政府）继续在改革中充当“让利者”的角色。只要财税改革不能完全跳出以往“花钱买改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如在实践中把握不好照顾既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考虑而人为地加以扩大，便会在某种程度上使改革流于形式。
2．改革内容不能一次到位，短期内效果不明显，有引发某些旧体制弊端复归的可能。
财税改革所牵涉的各方面内容是一个有机的整体，缺少任何一个方面或任何一个方面不按规范化的要求去操作，都会降低改革的整体效果。只要改革的效果不明显，新体制运行中所出现的困难，便可能诱使人们习惯性地操用旧办法来处理新问题。
以分税制的改革为例。完整、规范化的分税制模式，至少要包括五个方面的内容：科学地界定中央财政和地方财政的职能分工范围；按税种划分中央财政和地方财政的收入范围；以规范化的方法核定地方财政支出需要量和应取得的财政收入量；中央财政集中大部分财力，实施对地方的转移支付；中央预算和地方预算分立，税收征管机构分设。如前所述，出于顺利推行改革的考虑。这次的分税制改革不得不采用了诸种变通性办法，甚至延用了一些旧办法。新体制的运行既难免带有非规范因素，分税制的改革效果也就难以充分表现出来。特别是在我国的行政体制改革尚在进行，中央政府和地方政府之间的事权范围还未得到科学界定的条件下，适用于核定地方财政收支数量的因素法和标准法尚待研究，分税制方案自然不能建立在合理划分中央财政和地方财政事权范围的基础上。所以分税制形式下出现权责不清，分配关系不稳定等某些旧体制弊端的复归，几乎是一件必然事情。
3．对财政需求问题的考虑，在一定程度上牵制了对重构财政运行机制的注意力。
1994年的财税改革，既是在国家财政持续困难，并且，陷入异常窘迫境地的背景下推出的。这就使得它在许多问题的处理上，不能不把财政的需求放在重要位置来考虑，以不减少财政收入或使财政收入略有增长为前提。例如，在税制改革上，政府反复强调的一个原则就是所谓“税负不变”。整个新税制的设计都是围绕着保持原有的税负水平这一原则要求来进行的。之所以要保持原有的税负水平，而不是根据重构财政运行机制的要求相应调整原有的税负水平，其根本的原因就在于，政府要确保财政收入的盘子不致因财税改革而受到冲击，从而加重已有的财政困难。更何况，增加财政收入，特别是增加中央一级财政的收入，本来就是政府推出这次财税改革的动因之一。也正因为如此，这次财税改革的回旋余地较小。受回旋余地狭小的牵制，着眼于重构财政运行机制的改革方案在一定程度上打了折扣，从而降低了这次财税改革的效果。
四、希望仍在于重构财政运行机制
近期的国家财政形势依然严峻，容不得乐观。缓解财政困难并最终使财政走上良性循环之路的希望，又在于重构财政运行机制。看来重构财政运行机制的工作，既不可操之过急，又必须继续采取实质性措施，积极推进。
1．从规范市场经济条件下的政府职能出发，科学地界定财政支出和财政收入适度规模。
财政收入机制和财政支出机制是财政运行机制的两翼，但这两翼的地位并不是平行的。历史和现实的经验均已说明，财政支出具有相当的“刚性”，无论是行政管理费支出、国家投资支出，一般都必需给予十足的保证，容不得随意地调整或减少（当然，这并不排除在一定的条件下，可以做某种小幅度或小范围的调整，但它就财政支出的“刚性”特征来说，则显得很微弱）。至于财政收入，虽然同样具有“规范性”，但它只是财政支出的约束条件，在很大程度上是为财政支出所左右的。借用传统政治经济学的术语，可以叫做，财政支出的规模决定财政收入的规模，财政收入的状况反作用于财政支出的状况。这就是说，重构财政运行机制的工作，应当由财政支出适度规模的界定开始。财政支出的适度规模界定好了，财政收入的规模便可随之界定。财政支出和财政收入两个方面的适度规模都界定清楚了，财政运行机制的重构也就有了相应的基础。
现在的问题是，财政支出的适度规模的界定有赖于社会主义市场经济条件下的政府职能的规范。只有政府的职能得以规范化了，作为政府活动的成本的财政支出规模，才可望找到一个清晰的界定标准。我国传统经济体制下所形成的“大而宽”的政府职能范围格局，显然已经不适应于改革后的经济环境。若能按照“让市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的要求，以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发，对现存的政府职能事项逐一鉴别、筛选，在此基础上，重新加以严格的界定，则一方面可使现存的政府职能范围得到相当的压缩，实现向市场经济所要求的“小而窄”的政府职能范围格局的转变，从而削减财政支出规模，缓和财政资金的紧张状况。另一方面，也是更为重要的，可通过由此实现的政府职能范围的规范化，达到科学地界定社会主义市场经济条件下的财政支出和财政收入的适度规模之目的。
2．清楚地认识诸种财政收入形式在财政收入体系中的角色，界定国债的“配角”作用。
一旦财政收入的适度规模得以科学界定，接下来的任务，便是通过诸种财政收入形式的协调配合，把应当取提的财政收入集中上来。为此，清楚地界定诸种财政收入形式在财政收入体系中所应扮演的角色，是十分必要的。政府活动的性质，决定了以税收为代表的无偿性财政收入形式是取得财政收入最佳形式，应当在财政收入体系中居于主导地位。至于国债，它既是一种以偿还和付息为条件的有偿性财政收入形式，只应在无偿性财政收入发生问题、不足以抵补财政支出需要的条件下才可登台，扮演“配角”。
之所以要提出这样的问题，是因为，中国目前的财政困难，在很大程度上是由于传统财政收入机制被破，国债被用于填补其留下的“空缺”后，又引致了“以新债还旧债”的恶性循环所造成的。这种关系链条若不能斩断，国家财政走出困境的希望就很可能是渺茫的。所以，在当前的形势下，重新认识并界定诸种财政收入形式的各自角色，特别重要。这实际上是说，建立在适度财政支出规模基础之上的财政收入任务的完成，决不能寄希望于发行国债，而应交由以税收为代表的无偿性财政收入形式去承担。从这个意义上讲，1993年，举债收入占中央一级财政支出的比重达47．9％，占整个国家财政支出的比重达17．7％之多的局面，不能再继续下去了。这就意味着，在目前的中国，创造一切可能创造的条件，尽快实现以税收为代表的无偿性财政收入与国民经济的同步增长，是扭转国债发行规模膨胀势头，从而使中国财政走出“恶性循环”困境的根本出路所要在。
3．进一步完善税制，堵住税收流失的漏洞。
国家税收大面积流失，以至名义税负和实际税负之间形成相当大的差距，这些年来一直在困扰着我们。1994年的财税改革，尽管在完善税制、堵塞国家税收流失的漏洞方面下了一番功夫，亦取得了一定的成效，但还未从根本上解决问题。显而易见，如果我们能够采取实质性措施，使得每年数额近千亿元的国家税收的流失减少到最低限度，当前的财政困难，将会有相当程度的缓解。
【关键词】 税收预测； 税收审计； 中央税收
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0082-05
一、前言
中央税收是中央财政收入的主要来源，2012年中央财政收入56 132.32亿元，其中税收收入占比90.62%，海关代征收入占比1.1%，其他中央财政收入占比8.28%。由此可以看出中央税收稳定对于保证财政收入的稳定安全具有非常重大的意义，而对于规模如此庞大的中央税收收入实施强有力的审计监督是保证财政收入稳定增长的有效途径。根据2012年税收数据分析得到：在中央税收中，增值税、企业所得税、消费税占中央总税收的比重高达79.69%左右，而仅增值税这一项就占比38.66%，企业所得税占中央税收比重约为25.65%，消费税占中央税收的比重约15.38%①。
据统计，审计对象有41个直属海关、36个省级国税部门，相比之下审计资源甚少，审计技术设备比较落后，经验分散。相比总量庞大的中央税收来说，在有限的审计资源条件下准确把握审计重点显得尤为重要。选准审计（调查）对象，及时发现税务部门在税收征管中存在的深层次问题，能够为促进依法治税、完善内控制度、防止税收流失、促进廉政建设方面发挥积极的作用，从而实现在提高审计效率的同时保护纳税人权利的双重目的。
税收审计是对税收款征收业务和记录资料进行的审计，具体包括对税收征收和管理机关的相关税收征收管理活动和纳税单位税款计算和缴纳的正确性、合法性、合规性进行审计。从理论上来说，税收审计是财政审计的重要组成部分，原因在于国家财政分配就是通过税收途径达到，因其独立性和特殊性，它是由专门的机构――国家税务机关负责征收管理。因此其审计的内容和方法又有别于财政部门的审计。从实务方面来说，大致分为选案环节、分析检查环节、审计执行环节，选案的过程也就是风险辨别和评估的过程，选案环节作为第一步也是最为关键和重要的一步，与审计效率密切相关。近年，税收审计研究工作集中在实践水平，现有的理论也大多从实践中抽象提炼而成。例如王孝军（2005），郑新举（2002），门韶娟、李正辰（2003）对于如何开展税收审计进行了探索性的研究，文章对于如何进行税收审计的要点进行了阐述，原则性的条条框框规定较多，可操作性相对较差。理论应用于实践，对于如何选案，如何挑选审计重点还需要更深层次的诠释。细致到工作层面依然需要审计实施人员的主观判断和经验依赖，因此具有较大的主观性和随机性。
关于税务审计选案的研究，国外比较前沿的是经济合作发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD）的研究成果。由于OECD的税务审计研究基本是基于经济较发达国家情况进行的，其社会、经济、法律、行政和文化不尽相同，所以其研究成果不能够全盘照搬，只能部分借鉴其思路。
国际上税务审计选案有两种重要的方法――随机选案和基于风险选案。随机选案是指能够保证所有税务报表有相同被审计概率的随机选择过程。其不利点包括：1.容易产生较大成本，例如机会成本、资源成本。2.被审计对象不认可，随机审计选案可能多次针对同一个对象，因此较高频率的随机审计可能造成过度干扰。3.审计实施人员不接受，审计实施人员可能不认同甚至抵触随机审计，从而造成审计效率低下。基于风险选案主要是运用遵从风险管理技术，选择风险较高且潜在税额较大的审计对象进行审计的过程，主要是为了较好地分配审计资源，尽可能地提高效率。比较先进的是美国的集中型自动选案系统――判别函数系统（Discriminate Function System），该系统充分利用了基于风险选案的思想，大大提高了选案的效率。
二、文献评述与研究思路
马庆国、王卫红等（2002），吴璇、陈颖等（2007）基于神经网络模型对税务稽查选案的方法进行了研究；李亘（2007）探究了数据挖掘技术在税务稽查选案中的应用；蒋丽华、覃征等（2006）利用粗糙集理论与神经网络相结合的税务稽查选案模型；夏辉、李仁发（2009）采用基于支持向量机与自组织特征映射神经网络相结合的稽查选案方法；林肖丽（2009），王艳杰、李清等（2012）利用Logistic回归模型对企业的诚实纳税与非诚实纳税与企业众多财务指标之间的关系进行了研究。唐登山（2011）研究了聚类分析和Logistic回归分析相结合在税务稽查选案中的应用。上述文献所用到的选案方法基本上没有脱离统计学原理以及统计分析技术；此外，上述研究重点在于微观层面的税务稽查工作中的选案，对于宏观层面的税务审计选案研究还有待进一步深入。
在税收预测方面，吴之江（1984）基于历史税收简单地利用增长率来预测税收以制定税收计划，但其精确度不高且受主观因素影响大；王野峰（1989）利用了最小二乘法来预测税收，其原理也是探寻税收的历史规律从而推测趋势；1991年由关振民教授主编的《中国税务统计学》分门别类地总结出各个税收统计的基本指标体系，得出其变化发展的规律；邓成■、夏大松（1994）开始使用多重线性组合预测模型来探究社会商品零售额与营业税之间的关系，其预测精度相比之前的趋势预测有了很大的提高；董承章（1998）探究了对税收影响最大的几个税源指标，发现社会消费品零售总额对税收的影响最大，其次是滞后两年的固定资产投资额，位居第三的国民生产总值，影响较小的是国内生产总值；王乃静、李国锋（2002），张绍秋（2006），王来封、阮曙芬（2007）在协整理论的基础上建立了误差修正模型，该模型不单考虑了税源指标的影响，更多的是考虑了时间序列的平稳性，提高了税收预测的精度；张梦瑶、崔晋川（2008）采用移动自回归平均模型对月度数据进行预测，丰富了税收预测的模型方法。税收预测模型大多在统计学原理的基础之上探究各个税源指标与税收之间的关系，其预测精度相比趋势预测有了很大的提高，且有稳固的理论依据，可操作性强。
综上所述，目前的税收预测大多着眼于下一年度的财政工作计划，所以多数进行的是年度税收预测，极少数进行了月度的税收预测分析，针对中央税收的研究更是少之又少。随着税收预测模型的发展与丰富，其预测精度越来越高，因此较高精度的税收预测模型为其与税收审计工作的结合提供了契机。税收预测的目标可以从传统的推测税收趋势转移至服务税收审计，同时也可适度地解决税收审计选案的主观判断问题。
本研究正是针对上述内容具体展开，以协整分析为理论基础，以浙江省中央税收主要税种的月度数据为研究对象，兼顾模型的合理性和统计性质，目标集中在为调整税收审计范围、税收审计选案服务。因2012年增值税单项税种在中央税收中占比约40%，相比其他税种，具有很强的代表性，所以本文研究的重点在与中央税收中的增值税。
三、研究设计与样本选择
（一）研究设计
从分析和预测的理想角度来说，与增值税相关联的税源指标能够被一一罗列，但是受指标体系自身和统计数据调查手段的局限，目前远远不能穷尽所有的税源指标用于增值税的预测与分析。经过前人多年的研究，比较认同的是工业企业增加值。由于我国是生产型增值税，固定资产所含的税款不能抵扣，所以在工业企业增加值的基础上还要加上当年新购置的固定资产金额。另外增值税组成中有一部分是来源于商业增加值，故税源指标中加入社会消费品零售总额。因此，本研究对增值税、规模以上企业工业增加值、新增固定资产投资、社会消费品零售总额的2009年1月至2012年12月的数据进行分析。通过分析税收与税基之间的长期均衡关系，在税基预测的基础上，利用估计出的长期均衡关系方程式来测算增值税，对2009―2012年的增值税进行回测，找出异常值进行分析，并且对未来半年的增值税月度数据进行预测。
（二）样本选择
本文选取2009―2012年为研究区间，以浙江省中央税收为研究对象。从浙江省统计局统计数据中，本文获得规模以上企业工业增加值、社会消费品零售总额、规模以上新增固定资产投资额以及增值税中归属中央部分的月度数值，对于个别缺省值，本文利用平均值进行替代。其他所需数据来源于国家统计局。
四、实证分析
（一）单位根检验
表1为样本数据的单位根检验（ADF），结果发现：社会消费品零售总额、新增固定资产投资额、增值税额月度数据的时间序列，水平值为单位根过程，而一阶差分为平稳过程，因此这三个序列都为一阶差分平稳过程，即I（1）过程。
（二）协整分析
对各变量之间进行Johansen-Juselius检验，从检验结果来看，NONE（0个协整向量）的P值为0.0007***，0.0002***，表示规模以上工业企业增加值、消费品零售总额、新增固定资产投资额、增值税收入之间存在协整关系。
（三）模型的构建
（四）模型回测与异常值
将规模以上工业企业增加值、消费品零售总额、新增固定资产投资额2009―2012数据回带模型，得到回测值，并进行偏离度的测算，得出协整模型的回测平均误差在0.844%左右。
偏离度=（回测值-实际值）/实际值
依据偏离度波动图可得出，设置10%为安全警戒线能够挑选出异常值月份。同样的，设置可容忍的更大或更小数值为安全警戒线能够挑选出不同月份，取决于对于审计对象的错漏容忍度。对于那些偏离度超出警戒线的月份可着重进行审计，同理，利用回测思路对全国范围内各个省份的中央税收进行分析可以挑选出异常省份异常时间段而进一步重点审计。
对于其中的偏离度异常值进行挑选（研究假设认为偏离度超过10%为异常值），结果见表3。
对于回测值与实际税收之间的异常差异，研究认为原因有三：
第一，异常值偏离平均水平太多，可能原因是税款征收异常，问题出现源头可能在于税务部门，可能在于企业本身，此时审计部门出于保护税收收入正收的目的，应当对税务部门是否违反法律行政法规的规定，擅自作出减免税、退税、补税、多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派征收的决定而导致的税款征收额异常的问题进行调查。至于企业微观层面的问题，可以由税务稽查部门不定期与定期地对企业进行税务稽查以保证税源安全。
第二，异常原因可能在于税收政策方面的不合理。目前，各层级的税务部门已经实现了税收征管的信息化和专业化，建设了全国统一的税收征收管理系统（简称CTAIS）。在此条件基础之上，审计部门可以利用计算机平台数据处理中心比较容易获得全国各地区各行业增值税实际值与回测值的异常值。即在同一时间各个地区都出现了异常值，审计部门则可以从政策的层面宏观角度来查找不合理之处。
第三，可能原因在于模型所选指标没有面面俱到。受限于数据的可得性和完整性，税源指标不能逐个穷尽导致回测值没有精准地拟合实际税收收入值。对此，可以后续通过计算机模拟实时地进行模型改进与更新，以更好地服务于税收审计与税收预测。
（五）税收预测
利用工业增加值、新增固定资产投资额、社会零售商品总额2009―2012年的月度数据，通过自相关―偏相关分析等，采用自回归移动平均方法，比较各模型的拟合优度、SC值以及D.W值等确定自回归滑动平均模型（ARMA）的阶数。最终得出工业增加值ARMA（2，2）、新增固定资产投资额ARMA（3，2）、社会零售商品总额ARMA（2，1）为较优选择阶数。
计算各指标的预测值，最终得出增值税总预测结果，2013年1月―2013年6月预测结果见表4。
综合以上结果与分析，对于利用税源指标对增值税进行协整分析预测，不仅仅局限于对将来的税收趋势的判断，更多的可以与税收审计进行综合考虑。在获得全国各地区基础数据的条件下，利用计算机信息集中化的优势特点，分别进行增值税测算，以最终查找偏离度异常值所在的时间及其地区。这将为审计部门初步选案提供信息数据来源参考，一定程度上解决了抽样审计的随意性以及审计资源的分配问题，有助于审计部门在合理的时间内以合理的成本、较高的效率完成审计工作。
五、结论与讨论
（一）结论
本文在协整理论的基础之上利用浙江省2009年至2012年规模以上工业增加值、新增固定资产投资额以及社会消费品零售总额这三个税源指标预测增值税的月度数据，模型拟合较好，回测精度较高，预测精度有待实际结果证实。本文所用的协整理论对于考察变量间的长期均衡关系是有效的，而且从某种角度也证明了这三个变量与增值税是存在长期均衡关系。对此，利用这种长期均衡关系建立起来的预测模型从理论上来说也是切实可行的，故用预测值确定税收审计初步选案也有了现实依据。基于实证结果，审计部门可以选择性地参考此种思路，挑选出偏离度异常值为确定审计目标服务，从而合理配置人力资源，达到高效而低成本审计的目的。从另外一种角度来说，利用建模预测税收服务于税收审计选案的方法可以充分合理地利用已有的CTAIS系统，有利于加快信息化建设的步伐。再者，对于创新选案方式也有推进作用。
（二）讨论
本文只是对中央税收增值税部分进行了预测分析，对于占比约25%的企业所得税和15%的消费税没有涉及，进一步还可以对行业进行分别测算，这将有利于预测精度的提高，从另一方面来说方便迅速查找出问题源头，在选案阶段就能够高效率地准确聚焦问题出现的时间、行业和税种。
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“税务稽查”,是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。作为税收职能作用得到充分实现的一种手段,税务
稽查可以视为属于一种对税收制度资源进行有效整合,以达成其既定的税务稽查目标与责任的创造性活动。其功能主要是:维护税收秩序的重要保证,确保财政收入稳定增长的
重要手段,税收征管模式的重要支柱,保证勤政廉政和公正执法的重要措施,促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。【1】因此,在我国目前“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”的税收征管模式下,税务稽查在税收征管中的地位和作用更加突出。
但不可否认,随着经济现实日益复杂,随着税收实践的发展和税收法律体系的改革与完善,我国税务稽查制度的不完善也日益突出。如:税务稽查机构设置的不合理,稽查机
构缺乏独立性,地方政府的干预较严重;税务稽查法制的不完善,税务稽查立法层次低,部分税务稽查的法律条款缺乏可操作性;稽查成本较高,不符合税收的最小征收费用原则等。这些缺陷将影响税务稽查功能的实现,以至于影响我国税法和税收法治的实现程度。故有必要从理论和实践两方面对税务稽查制度及其完善进行探析。
二、背景与问题
自1996年实行税收征管改革,推行新的税收征管模式以来,虽然我国税务稽查制度已得到长足的发展,但仍然存在诸多问题,无论在法律定位还是机构设置方面,无论在理
论建构还是制度设计方面,都存在着一些矛盾、冲突和偏差。
【一)税务枪查的目标及其法律定位
税务稽查的目标与法律定位,是税务稽查整体制度构建的基石。目标与任务的明确是税务稽查制度存在的基本出发点,而法律定位的清晰则是税务稽查制度的合法性和效率性依据。但我国现有的制度体系不仅对税务稽查没有明确的界定,同时现行有效的规范性文件之间也存在不一致或矛盾之处,导致对税务稽查基本内涵和外延的不明确。
1.法律层面的制度缺失。我国现有法律和行政法规并没有对税务稽查进行明确的界定。《中华人民共和国税收征收管理法))(以下简称《税收征管法》)只在第11条规定“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确,并相互分离、相互制约”,除此之外再无对“稽查”的表述。我们可以将之理解为税务稽查的最终目标同征收、管理等都是服务于税法功能与税收法治的实现,只是在具体实现的途径上有所不同,并且必须与征管等职能严格执行“相互分离、相互制约”。在《税收征管法实施细2则》中,也并未对税务稽查制度进行明确,只是对《税收征管法》第14条【2】关于税务机构设置方面进行了说明,《税收征管法实施细则》第9条规定:“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构,是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”但这种专司职责是否就是税务稽查的全部职责,或者说税务稽查是否还存在着广义与狭义的区分,若存在种种区分在现实制度中的具体反映又当为何?除此之外,对于稽查机构的职能等再未明确,只在第六章“税务检查”部分规定,“税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程”。
因此,从立法法意义上的“法律”体系理解,能够准确界定、有效规范税务稽查基础制度的“法律”并不存在,这种法律定位上的缺失不仅使得税务稽查制度缺乏基本的法律依据,也使得税务稽查制度在具体实施中更多地依赖于税务部门的通告,更使得其合法性与正当性受到社会的质疑。
2.规范性文件的冲突矛盾。由于法律层面的制度缺失,对于税务稽查的理解和实践操作,更多地表现为以税务部门的通告等为依据。2001年《税收征管法》修订后,新
的税务稽查工作规定一直没有出台。因此,1995年国家税务总局的《税务稽查工作规程))(国税发「1995〕226号)成为指导税务稽查工作的具有普遍约束力的制度规范。该规程规定了税务稽查的基本任务是“依照国家税收法律、法规、查处税收违法行为,保障税收收人,维护税收秩序,促进依法纳税,保证税法的实施”。同时规定,“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等”。这一定义成为人们研究税务稽查制度的普遍出发点。可见在此,“税务稽查”概念的外延较广。
但随着税务稽查制度的发展,尤其是随着《税收征管法》的修订,对于税务稽查的外延,在国家税务总局的诸多文件中已经受到一定的限制和缩小。如2003年国家税务
总局的《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见))(国税发[2003]124号)就将对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理划归基层征收管理机构,税务稽查的主要任务在具体的实施过程中,日益被定位于“通过查处涉税违法案件,整顿和规范税收秩序”。【3】
虽然《税收征管法》2001年修订后,并没有专门的税务稽查工作规程,但从制度运行来看,修订前与《税收征管法》不合的若干制度,也在逐渐地被税务部门新的通告所取代,“法”与规范性文件之间的冲突也逐步得到了解决。
尽管文本意义上冲突逐渐消洱,但税务稽查仍然缺乏统一、明确的法律定位,其内涵、职能不清,突出地反映在外延—税务稽查机构的设置与职能方面,即税务稽查机构的法律定位问题同样没有得到很好的解决。
(二)税务稚查机构的法律定位
税务稽查机构是税务稽查职能实现的物质基础,一方面税务稽查机构的合理建构取决于税务稽查法律职能的统一与明确,另一方面税务稽查机构职能的有效发挥将促进税务稽查功能与目标的实现,从而推进整体税收法治与和谐社会的建构。但如前所述,税务稽查的定位不明,影响了在制度推进中税务稽查机构本身的定位及其职能、职权的实现与
完善。
1.税务稽查机构的职能。根据《税收征管法实施细则》第9条的规定,稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。虽然规定了稽查局的四项专司职能,但是否这就是稽查机构的全部职能,日常稽查、专项稽查、专案稽查等职能是否全部归属于稽查机构,还是在税务系统内部有更细致的分工,这在法律上也没有得到明确。该条第2款规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责,避免职责交叉”,国家税务总局《关于稽查局职责问题的通知))(国税函[2003]140号)指出,在国家税务总局统一明确之前,稽查局的职责主要是:稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处;凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证,并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动,仍由各级稽查局负责。
从国家税务局系统稽查局的职能来看,根据国家税务总局《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发〔2004〕125号)的规定,国家税务局稽查局的主要职责是,“组织贯彻税务稽查规章制度,拟定具体实施办法;负责稽查选案、检查等工作;负责税收举报案件的受理、上级交办、转办及征收管理部门移交的有关税务违法案件的查处工作;负责上级稽查局对稽查情况进行复查复审工作的组织与配合;负责与公安、检察、法院协调税务稽查中的司法工作,对涉嫌犯罪的案件,税务机关除依法进行行政处理(处罚)外,要严格执行国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及相关法律、行政法规,及时移送公安机关处理;负责增值税专用发票和其他抵扣凭证涉税问题稽查和协查工作;牵头组织税收专项检查和整顿规范税收秩序工作”。
根据国家税务总局《关于进一步加强税收征管工作的若干意见))(国税发〔2004〕108号)的规定,在税收征管中涉嫌“偷逃骗抗”等税收违法行为需要立案的,要及时移交税务稽查部门查处。同时国家税务总局《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发[2004]125号)规定,税收违法案件的查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责,专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。同时,该意见明确要求各地税务机关应划清日常检查与税务稽查的业务边界,提出加强协调配合的具体要求。
据此,无论是关于稽查机构的具体业务的规定,还是关于税收征管和税务系统职责分工的规定,可以看出目前稽查局的职能主要集中于专项和专案稽查,而不包括日常稽查。
但税务系统的职能分工必须有明确的法律依据,而不能仅仅从实践的操作或是含混的法律文件中进行推断。
2.税务稽查机构的法律定位。组织税收收人是税务机关最主要的职能,而收人来源一方面是通过征收申报人库税款,另一方面是通过稽查取得查补收人。同时,《税收征管
法实施细则》第9条还赋予了稽查机构执法主体资格,为税务机关打击涉税违法犯罪活动提供了法律保障。故税务稽查机构作为税务系统的重要组成部分,与征管机构之间的协调运作不仅关系着税务稽查机构自身的职能完善,也关系着税务机关整体职能的实现。
在稽查与征管之间的协调方面,目前的划分主要依据是:在征管过程中,对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责;税收违法案件的
查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责;专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。【4】
在稽查系统内部,由于同时存在着国家税务局系统和地方税务局系统,各设稽查局,但目前对于两个系统内的稽查局之间的配合与协调并没有明确的规范。同时,上下级稽
查机构之间的关系,目前虽然国家税务总局的《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发[2004]125号)明确了上级稽查局对下级稽查局的执法办案进行指挥协调的职权,但目前稽查局在各级税务机关都有设立,对专项稽查和专案稽查的需求在地域分布上也有所不同,目前的机构设置造成了机构和人员的重复,也使得对于大案要案的稽查缺乏跨区域的协调机制,使得存在稽查力量不足的潜在危机。
(三)我国税务稽查的实践及其缺陷
关键词：财政体制 初期效应 国库管理
2010年1月1日起，湖南省全面推行“省直管县”财政体制，改现行的“省管市、市管县”财政管理体制为“省管市、省管县”的财政管理体制，并从5月1日起正式按新体制运行。本文以湖南省永州市为例，就新财政体制的运行状况和对基层财政和基层国库管理带来的新问题进行实证分析。
一、数据解读“省直管县”体制运行的初期效应
（一）新转移支付制度是县级财政最大利好
一方面，县级转移性收入增长快。长期以来，欠发达地区县级财政对上级转移支付依赖程度高。以永州市为例，2009年辖内9个县转移性收入占县级预算收入比例最高为80.37%，最低为74.22%。在原转移支付制度下，省财政对县级财政转移支付资金要通过地市级中转，难免会出现一些地市级财政滞留甚至占用应拨付县级财政资金，以便于地市级财政当期安排的情况。而部分财力困难的县级财政则“等米下锅”，迫切需要转移支付资金及时到位，以维持财政正常运作。今年5月实行新的转移支付制度后，省级对下级财政的转移支付由省财政厅直接下达市级和县级，极大增强县级可用财力。5至6月永州市辖内县级转移性收入122049万元，比去年同期增长24.05%，而市级（含所辖零陵、冷水滩两城区，以下同）因不再中转和滞留，转移性收入降幅较大，5至6月为56346万元，同比减少73.25%。加之改革后省级财政将增加对困难地区的转移支付补助，通过调整存量、预算新增、争取中央支持等途径缓解县市配套压力，如今年全省地方债发行89亿元，其中省级安排46亿元，转贷市县43亿元，新增的7个亿全部给市县。加之对老、少、边穷地区以及粮油、生猪生产大县给予倾斜照顾，县级财政尤其是欠发达地区和农业大县可谓利好多多，也更符合“强县扩权”的改革宗旨。
另一方面，对县级拨付资金较为均衡。我们对2009年和2010上半年县级转移性月度收入进行了对比分析（如图1），可以看出，由于新体制下省财政对县级财政拨付转移支付资金采取了预拨方式，按照确保工资发放和重点民生支出的原则，综合考虑当地库款、支出进度等因素测算资金调度数，每月拨付资金额度较2009年更为均衡，且转移支付资金从省到县一步到位，从而避免了县级可用财力大起大落的情况发生，保证了县级财政月度正常预算支出，并有效解决了困难县级财政周转难题。
（二）新税收分享政策对基层财政财力具有双重影响
其一、改革期间各级次收入保持良好增长。6月末，永州市财政收入实现“双过半”，增幅高于预期。全市财政一般预算收入小计上半年累计为282952万元，增幅达28.2%，比上年同期加快17.7个百分点，比年初政府工作目标高15.2个百分点，比市委经济工作会议提出的目标高12.2个百分点，超过市政府工作计划的“双过半”增幅2.2个百分点。其中中央级收入90027万元，同比增长37.22%，省级收入23897万元，增长51.96%；市级收入75860万元，增长19.12%；县级收入92538万元，增幅为22.85%。总体而言，新的收入分享办法更侧重于收入分配关系的明晰和理顺，考虑到省级财政因调整财政体制集中的收入增量将用于减免困难县市的体制上解，而永州市属经济欠发达地区，故预计经过改革过渡期后，永州市地方各级财政收入会保持更为良好的增长态势。
其二、由于增值税和营业税实行省与市州或县市按25：75分享，相关省级收入和可用财力增长较快。据统计，永州市5至6月省级税收收入9419万元，比去年同期增长93.13%，其中增值税1609万元，同比增长779.23%；营业税5773万元，同比增幅为171.54%。相对而言，市级和县级税收收入增幅较低，分别增长31%和16.01%，其中市级增值税和营业税同比分别下降11.12%和8.58%。
其三、部分税种下放后激活地方组织税源动力，相关税种收收入增幅较大。如资源税改原由省与市州50：50分享为省与市、县级按25：75比例分享后，永州市市级和县级5至6月相关收入同比增长294.25%和87.10%；土地增值税和城镇土地使用税全部下放市和县后，其中市级和县级土地增值税同比增长394.37%和300.60%，市级和县级城镇土地使用税分别增长162.17%和255. 47%。所得税方面，因为部分个人所得税市与县级共享分成比例有所调整，对相关级次收入产生一定影响，如市级其他个人所得税426万元，同比下降26.04%，而县级收入1503万元，同比增长98.81%。
其四、新体制下基层财政库存呈稳中有升趋势。6月末，县级和市级库存此增彼减，其中县级库存余额71259万元，同比增长11.15%，市级库存余额93050万元，同比下降12.46%。但市级和县级库存均处于高位运行，且半年来呈稳中有升趋势（如图2），充分保障了基层财政可用财力安排。
其五、暂时取消税收返还政策对基层财政影响较大。在原体制下，永州市部分县级财政增值税和消费税返还比例达90%以上，如2009年5至6月市级和县级返还性收入达1529万元和5623万元，通过税收返还优惠政策，有效的反哺了地方经济。今年5月份后暂时取消了 “两税”返还，直接削减了对基层财政特别是县级财政的可用财力。另一方面，受辖内长丰汽车产销形势好转和卷烟批发环节消费税翘尾因素影响，5至6月中央级增值税和消费税收入增幅较大，分别比同期增长31.85%和94.46%。
二、新体制运行中基层财政和国库管理面临的问题
（一）现有管理办法亟待改进
一方面，改革过渡期问题值得关注。一是市级与县级财政存在历史遗留问题。县级财政迫切希望与市财政及时清算历年债权债务。如调查中了解，2009年永州市级财政清欠道县财政2140万元，至今尚未结清。二是省级财政过渡期安排有待改进。如省级转移支付资金多在每月下旬下拨，不利于县级财政当月资金安排，且因全省集中下拨和市中心支库中转等因素，到支库已临近下班时间，账务处理较为仓促。又如新体制运行后市县基数未确定，暂时取消了资金预留比例，给地方财政造成一定的资金压力，同时也容易产生市、县级财政跑省里，想法设法争项目资金的攀比效应。另一方面，配套管理体制有待进一步理顺。一是目前县级财政已直接与省级对接，而“人头”等还归市里管，故从长远上看，行政等深层次管理体制改革有待跟上。二是“吃点菜”企业的安排有待深化。改革后，继续将湖南中烟工业公司、湖南华菱钢铁集团的增值税和企业所得税地方部分作为省级固定收入，其增值税和企业所得税数额较大（约占省级税收收入30%左右），而企业所属地的地方财政未能充分分享“吃点菜”企业的税收成果。三是市级和县级财政管理体制分开运行后，部分市级政府可能会利用手中权力、资源，通过招商引资、产业转移等方式，集中优势企业于市级，而县级财政缺少相应税源，税收收入“捉襟见肘”。
（二）基层国库业务量明显增加
按照省管县的财政管理方式，地市级财政不再分成与留用所辖县市的各项收入，省与县直接上划下拨财政资金，财政资金划转的力度和频度增大；各级税收分成比例与资金留用比例发生变化，资金划转业务量明显增加。如2010年上半年永州市全市国库业务量105345笔，同比增长10.25%.相对于以上“看得见”的业务量增加，由于中心支库和县支库要调整有关报表数据，参数维护、账务更正和调整，“看不见”的相关业务量增幅更大，如5月初仅修改TBS和TIPS参数就达2000多条，改革后基层国库工作也将更为繁重。
（三）基层国库管理难度增大
一是省管县体制的实施将直接影响人民银行国家金库一级管理一级的现状，从核算方式、上下级对账等都需相应的变化，这与人民银行目前的分级管理体制不相匹配，增加了中心支库国库管理难度。二是“省管县”财政管理体制改革对县级国库的管理提出了新要求。按省管县的财政管理模式，省与县财政收支直接“对接”，县级财政资金流动性加快，直接导致县支库对核算质量、人员素质和管理工作提出了新的要求。但目前如永州市所辖各县支库平均只有专（兼）职国库人员6-7人，国库机构多与会计部门合设，人员互相兼职，顾此失彼；部分人员则缺乏财政、税务、金融等专业知识，日常工作仅限于简单手工操作，随着业务量的大幅增加，核算质量必将受到影响。对外的监督检查更是难以“展开手脚”，这与国库会计发展目标和从核算型向管理型的要求相差甚远。三是财政体制调整后，县财省管，市级对县级财政的监督和指导职能虽然存在，但明显削弱。特别是在地方收支的核对，原来因为有市级财政汇总，现在没有了，而国库是实行逐级监督模式，这样增加了监督的难题。原来的区县级收入包括市级所属城区，根据新体制县级收入口径要剔除，而地市级相应需要增加所属城区，造成国库部门统计口径改变，国库统计管理难度加大。四是地方政府为了地方利益可能利用串用预算科目，从而避免收入上缴，同时由于项目资金到位比较及时，而项目未开展，可能存在挪用项目转移收入用于其他项目的情况，也必然增加了国库监督的难度。若转移支付等项目资金增多，省财政对县级财政监督点多面大，鞭长莫及，更多的监督需要国库参与，国库监督责任将更为繁重。
（四）国库机构设置和资金结算亟待改善
从管理上看，市中心支库是支库上级管理机构，而新财政体制上业务是一种平行关系，这样就存在了一些矛盾和需要磨合之处。目前全省还存在一批县级支库，如永州市江永县国库业务由商业银行，新财政体制实施后，其转移收入会直接下达到银行，如何加强支库转移支付等资金管理，以及今后新体制下支库何去何从，是一个现实且迫切的问题。同时，目前支库没有直接加入现代化支付系统，资金划转和清算上依赖于中心支库，省级财政部门下拨资金不能直接到县支库，必须经过三个环节才能到达，即：省分库-中心支库-县支库，而县支库上解省级预算收入同样也要经过三个环节才能到达省分库，资金在途环节多，运行速度慢。
三、积极应对“省直管县”财政体制改革
（一）统筹兼顾，完善财政资金管理
一是全面清理和解决各级财政存在历史遗留问题，及时清算各级财政历年债权债务。二是要正确处理效率与公平的关系，确定各项资金分配管理制度，对各项资金的分配实行规范化管理，避免市、县之间出现攀比效应，杜绝“暗箱操作”，预防腐败行为。三是省级财政应尽早明确资金预留比例，确定正常的资金调度数额。特别要增加对欠发达县、市（区）转移支付力度或者调增返还性比例，在民生支出政策配套方面，省里要出大头，切实减轻市县负担。四是完善与省直管县财政体制相适应的行政管理等配套改革，建立事权和财权相一致的管理体制。五是“吃点菜”企业应充分考虑企业所属地的地方财政利益，在税收分享上予以适度倾斜，以充分调动企业所属地积极性。六是按属地原则，妥善处理市级和县级企业归属以及税收分成关系，市级财政与县级财政在税源组织和税收挖潜方面应加强联系，搞好协调，共求发展。
（二）与时俱进，加强国库服务创新
各级国库在及时办理预算资金入库、留解、退付、支拨等业务的基础上，应及时转变观念，在金融服务上树立创新发展的意识，针对不断变化的新体制采取更多更好的应对策略，并增强策略的主动性和前瞻性，以适应行政体制、财政管理体制改革的需要。扩大国库服务外延，积极推进和服务财政国库集中支付和政府收支分类各项改革，推动非税收入和社保、医保、工会经费等预算外收入纳入国库核算范畴。充分利用批量拨付等支付工具，直接办理政府补助资金发放业务，不断扩大支付面，拓宽业务范围，更好服务于民生大众。
（三）强化监督，注重国库全程监管
随着人民银行职能调整，财政体制变化，基层国库不仅要提供对象多元化、内容多样化、手段现代化的服务，还要切实增强国库监管职能，健全国库与人大和审计等部门的协同监督机制，强化财政资金运用规范化、法制化监督，联合财政、税务部门对预算收入的收支全过程进行全面监管，并通过财税行库业务规范化竞赛等方式，保证数据的真实、准确、完整，防止延解、截留财政资金等现象的发生。
（四）当好参谋，做好国库统计分析
基层国库要充分利用即将上线的TMIS国库管理信息系统中的统计分析模块以及现有TIPS信息处理系统相关收支数据，深入开展国库收支统计分析，加强库款的预测和库款的管理，及时掌握预算收支完成进度和变化情况，组织预算收入及时足额入库，合理支配财力，保证国家预算任务的顺利完成；同时通过分析了解区域经济发展状况、行业构成等信息，促进货币政策与财政政策的协调运作，为地方政府决策提供参考依据，有力地支持地方经济发展。
（五）系统先行，加快信息网络建设
一是加快TCBS国库集中核算系统推广。通过国库核算的扁平化来适应财政扁平化的需要，实现国库数据集中存储处理，减少业务操作中间环节，实现资金瞬间到账。同时，支库可直接参与支付系统，降低支库在业务上对中心支库的依赖性，同时减少中心支库资金划转业务量。此外，因国库集中核算系统岗位设置相对减少，能节约一部分国库人员专门从事监督工作，进一步确保国库资金的安全。二是建立国库电子对账系统。可依托TIPS系统建立联网电子对账系统，建立国库资金对账平台。财、税、行等有关部门按规定进行对账，在网上签署对账意见，并增加分管领导季度末和年度对账功能，要求分管领导签署对账结果，实行双方互签，以明确对账责任，保证对账效果。人民银行事后监督部门也应参与国库资金对账监督。必要时，可为人大、审计等监督部门设立查询监督窗口。三是开发国库非现场监督系统，对国库清算业务的各个环节进行实时有效监督，非现场监督进一步延伸到对会计核算过程以及核算系统安全的监督。同时，构建国库风险实时预警机制。如建立对违规操作、恶意行为识别和预警机制，在业务操作时就能提请监督人员和国库业务管理人员注意，及时杜绝非法操作，防范国库资金风险。
参考文献：
[1]杨德强 “省直管县财政改革需要处理五大关系”，《财政研究》，2010年，第3期，P17-18
【关键词】 跨国公司； 避税； 反避税
目前，全球共有6万多家跨国公司，这些跨国公司在全世界拥有80多万家海外分公司，它们掌管着全球1/3的生产、2/3的国际贸易，跨国公司已经成为世界经济的主角。跨国公司为自身利益最大化，普遍存在利用有关国家税制差异、漏洞、优惠政策及缺陷进行纳税筹划，规避纳税义务。跨国公司的避税行为不仅造成相应国家税收损失，损害了与外资合资、合作的东道国企业的利益，而且扰乱了各国经济秩序，逃避外汇管制。因此，如何规制跨国公司的避税行为，已经成为世界各国政府高度关注的难题。
由于外资在中国开放初期的经济发展中占有较大的权重，当时政府在对待在华跨国公司避税问题上态度不明朗，反避税工作一直有所保留。随着中国经济的快速发展，中国已经成为高储蓄和高外汇积累的国家，截至2011年9月末人民币存款余额79.41万亿元，外汇储备32 017亿美元，连续多年稳居全球第一。可以说，目前是中国政府对在华跨国公司的不合理避税行为进行严治的最佳时机。同时也应看到，虽然在华跨国公司的避税降低了其对中国经济发展的贡献，但仍不能低估外资在中国经济发展中的作用。因为除了资金以外，跨国公司还带来了先进的技术、管理经验等中国缺少的生产要素。因此，如何协调二者的关系是事关中国经济发展和引资政策走向的大事。
一、跨国公司在华的避税情况及原因分析
中国改革开放之初，为了解决国内资金短缺，对外资企业实行税收优惠制度。如，外资企业实行两档所得税率，即15%和24%（多数外资企业实际执行的所得税率是15%），而除微利企业外，所有内资企业税率为33%；再加上内外资企业在增值税、营业税等税种方面的内外资税率差异；外资企业免征城建税、教育费附加、房产税和车船税等，外资企业相对内资企业整体税赋较低。实践证明，这一制度提高了中国吸引外资的速度和规模，但内外资企业两套税制带来明显的不公平竞争也引起很大的争议。一些内资企业为规避不同税制带来的不公平竞争，通过各种形式包装成“假外资企业”以避税，扰乱了市场税收秩序。从整个世界来看，目前159个实行企业所得税的国家和地区的平均税率为28.6%。一些跨国公司正是利用中外企业税率差异，将中国作为其扩大企业整体收益的避税地而到中国投资。
从1994年开始，中国根据WTO普遍国民待遇原则进行税制改革，逐步统一内外资企业税收制度。截至2010年12月1日，中国现行税收体系中的增值税、消费税、营业税、企业所得税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、房产税、城市维护建设税和教育费附加等原来内外资企业分设的税收制度均已先后实现了统一。从理论上说，内外资企业税制统一明显增加了外商投资企业的税赋，压缩了其避税空间，但实际上，这并没有影响跨国公司在中国的投资热情，其在中国投资的企业数量及投资规模在整体上一直呈现大幅度增长态势。截至2009年一季度，中国实有外商投资企业达到43.39万户。外商投资企业实有投资总额为2.35万亿美元。2010年，中国实际吸纳外商直接投资创造了新的历史记录，达到1 047.4亿美元，比2009年上升17.4%，占全球外商直接投资总额近8.45%（1.24万亿美元），中国是仅次于美国的吸收外商直接投资的第二大国。而联合国贸易和发展会议的《2010―2012世界投资前景调查报告》中也指出，中国仍是跨国公司首选的投资目的地。
实际上，内外税制统一对跨国公司的影响微乎其微，只是使他们失去了一部分避税空间，并不能有效阻止外商的避税行为。因为内外资企业税率差异仅仅是中国对外资税收政策优惠的一部分，对于生产性外资企业的“开业亏损抵补”、“免二减三”等优惠政策在税制改革中并没有变动，而跨国公司正是利用这些优惠政策，人为地进行盈亏设计达到避税的目的。例如，跨国公司可以通过关联交易中的转移定价、避税港、隐瞒收入或增加成本费用等手段将在中国盈利的子公司的利润转移到国外的母公司或其他子公司中，使其在中国子公司的账面处于亏损状态，来达到延迟获利年度（最多可以持续5年），造成实际上的零赋税。如果从第六年开始盈利，还可通过“免二减三”的政策，继续不交税或少交税。因此，在华跨国公司如果纳税筹划做得好，可以7年不交税，3年减半交税，甚至到第10年优惠税收政策不再适用时关闭已有的公司，再另设立一家新公司，开始新一轮的避税。
此外，在华跨国公司普遍存在的“长亏不倒”现象本身也说明跨国公司是“虚亏实盈”，存在避税行为。据国家税务局不完全统计，在中国经营的跨国公司持续多年亏损面在60%以上。这些亏损企业中只有1/3是客观原因引起的，另外2/3亏损企业属于非正常亏损。地方税务机关对其中一部分跨国公司的税收审计也发现，这些亏损的跨国公司中的大部分在通过各种手段进行避税，估计每年给中国造成税收流失达1 000亿元左右。
二、政府规制跨国公司在华避税的措施
在华跨国公司是中国的居民，在享受中国主要由税收而支撑的社会公共福利的同时，通过各种手段不尽或少尽纳税义务。因此，跨国公司的避税行为不仅使中国流失大量税收，而且侵占了其他居民应得的社会公共福利。由于跨国公司是否避税取决于避税获利的诱惑力与税收调整损失的比较。如果避税获利大于避税损失时，跨国公司必然会采取避税行为。因此，政府的避税措施应从增加避税的难度和成本，降低在华跨国公司避税获利空间入手。
（一）填补现行税收制度的漏洞
任何国家的税法都有一定的不足或缺陷，中国税法也不完善，这为在华跨国公司进行避税提供了空间。例如，中国消费税是按照出厂价进行征收，一些跨国公司便成立自己的销售公司，用较低的出厂价把产品卖给销售公司，这样便可规避消费税以增加利润。再如，中国税法规定，外商投资企业获得利润分配给外商投资者、外国所有者的部分，可以免征预提所得税，这样，外商投资企业就可以通过先分配股息，再转让股权，达到节省税收的目的。因此，相关部门应针对实践中出现的企业利用税收制度漏洞的避税行为进行深入研究，通过合理的制度安排，逐步完善现有的税收制度，规避在华跨国公司的避税行为。
（二）推进反避税立法及实施工作
在关联企业之间进行货物、资金和劳务交易时，跨国公司不按照市场价格计价是逃避税收的主要做法。2009年1月8日，国家税务总局颁布的《特别纳税调整实施办法》是对《企业所得税法》别纳税调整条款的细化，它一方面有助于规范在华跨国公司的关联交易；另一方面也为税务机关和纳税人提供具体的操作办法和细则。《特别纳税调整实施办法》与2010年出台的《特别纳税调整工作制度》、《反避税案件专家小组会审制度暂行办法》，2008年实施的《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》（财税［2008］）、《关于企业关联方利息支出税前扣除标准有关税收政策问题的通知》（财税［2008］121号）、《企业年度关联业务往来报告表》（国税发［2008］114号），以及2001年修订的《税收征收管理法》及《税收征收管理法实施细则》等法律法规，共同形成了涵盖各个法律级次在内的反避税法律框架和工作机制。应该说，经过20年的努力，中国已经建立了较为完善的反避税立法和相关制度，但目前当务之急是如何使这些立法和相关制度“落地”，即要有一套科学的、严密的、规范化的操作程序和方法，使其更有操作性和实际意义。例如，应进一步明确劳务收费标准，对相应的劳务项目确定税务上可接受的最低标准；对不同无形资产内在价格估价和使用寿命应给出相应的判断标准等，使反避税工作者有统一的行为规范和操作标准，更好地进行纳税稽查和反避税工作。
在反避税工作中应严格执行特别纳税调整工作制度和专家小组会审制度。要规定清晰的反避税稽查的工作程序和具有操作性的纳税调整方法，提高对避税案件审核质量。全面实施反避税调查和磋商的“专家小组会审制度”，每个案件必须经过集体会审程序，由专家小组对立案、审核分析、结案各环节进行统一评估审核，避免各地在调整方法和补税力度等方面出现差异，促进全国统一规范的形成，并以此强化税务机关的“内控机制”建设，降低反避税工作的执法风险。
（三）逐步完善“预约定价”税制
由于避税公司与税务机关之间存在信息不对称的情况，双方博弈的结果都是成本大于收益。“预约定价”是在税务机关与跨国公司之间实现双方帕累托最优的制度创新。它将反避税措施的事后税务审查改为事前调整，将理论上的转让定价收益在双方之间做了一个分割，双方的收益都比“非合作博弈均衡”情况下（避税，查处）有所提高，形成“合作博弈均衡”情况。中国2008年1月1日实施的《企业所得税法》中第一次正式提及这种反避税措施。2010年，中国对外公布了第一份《中国预约定价安排年度报告（2009）》，增加了预约定价制度的透明度。虽然从短期来看，由于税务机关相对于避税公司仍存在信息不完全，在与企业签订预约定价协议时可能处于劣势，但如果政府坚定不移地长期推行这种反避税措施，并将其逐步制度化、法制化，在重复博弈中会逐渐把不完全信息变为完全信息。当然，目前“预约定价税制”还有待进一步完善，特别是具体的操作细则与相关配套制度的建设。一是尽可能获取充分的在华跨国公司的经营信息和其所在行业的信息，科学地确定“预约定价”；二是尝试和探索更为科学合理的“预约定价”标准和方法。
（四）加强信息化建设
相对跨国公司而言，税务稽查机构在博弈中处于信息不完全和能力不对称的弱势地位，这造成了目前反避税最大的障碍――法律取证难度较大。首先，在华跨国公司的有意避税行为是典型的“高智商犯罪”，而中国的反避税机构和人员还缺乏应对这种高智商犯罪的经验；其次，国内有关部门，如商务部门、海关和驻外机构等对国际市场、国际税收、市场行情、价格资料等未实现信息共享，无法进行联网核查在华跨国公司的避税行为；最后，国内税务稽查机构与国际相关机构信息交流不够，很难有效识破外商投资企业利用关联交易虚瞒利润的行为。
由于监控关联交易中的转移定价最有效的方法是信息公开，因此，进行反避税的信息化建设应从以下四个方面入手：一是由政府成立专门机构，建立商品价格、市场行情、各国税制差异等与避税有关的信息库，为各地税务机关的执法提供及时准确的信息依据，改变过去由于信息不畅所带来的被动状况，提高这方面的工作效率和服务质量；二是利用现有的网络资源在全税务系统实现反避税信息共享，进行反避税联查，降低反避税成本；三是建立税务部门与工商管理、商检、卫检、海关、商务部等多方信息联网与反避税协调，形成一个覆盖面很广的反避税监控系统；四是完善上市公司关联交易中转移价格的信息披露制度，要求企业在财务报告中详细披露关联交易转移定价的基本要素；加强注册会计师对关联交易的审计，判断其是否符合公平原则；加大对信息披露违规公司的处罚力度。
（五）提高反避税专业人员的数量与素质
虽然近几年各地税务机关高度重视反避税专业队伍建设，但从《国家税务总局关于2010年反避税工作情况的通报》（国税函［2011］167号）中可知，全国反避税专职人员仅为228人，这些人员工作的对象是全国的企业。由于专职税务稽查人员较少，一方面不能对所有的外企进行稽查；另一方面即使是对被抽查到的外企也不能做到彻底审查。同时，目前的反避税专业人员都是从其他岗位转过来，或公开向社会招聘，还没有高校或机构专门培养专业的反避税人才。虽然国家税务总局不断加大反避税培训力度，先后举办了OECD反避税多边培训、无形资产和股权转让专题讨论等，但短期针对实践问题的培训难以满足反避税工作中对大量高素质人才的需求。由于反避税工作是一项长期的、涉及面广的复杂工作，因此，国家应首先选择在有实力的高校设立培养反避税人才的专业，有计划有步骤地培养反避税工作需要的专门人才；其次，开展反避税工作人员资格认证工作；再次，针对反避税领域出现的新情况和新问题，进行持续的业务提升培训；最后，建立行业分析团队和全国反避税行业专家库，指导全国反避税人员在具体行业的反避税工作。
（六）将地方政府的引资工作与政绩分开
地方经济发展情况是衡量地方政府官员政绩的主要指标，为促进地方经济发展，多数地方政府将招商引资作为一项强制完成的指标列入到地方政府官员政绩考核中，如果税务部门对在华跨国公司进行严格的税务稽查，将会减少在华跨国公司的利益，影响其投资热情，地方政府官员的政绩难以完成。因此，在某种程度上地方政府可能会为外商避税开绿灯，纵容外商的避税行为。这实际上是一种牺牲税收权益为代价的盲目引资行为，而且这种地方保护主义倾向也进一步加大了对跨国公司转移定价避税查处的难度。目前，无论是从外汇储备，还是国内居民储蓄来看，中国经济发展的资本储备相对比较充裕，应根据2010年4月6日出台的《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，调整利用外资的结构，注重引资质量，将招商引资从地方政府官员的政绩指标中剔除，或降低招商引资指标在政绩指标体系中的比重。
（七）实行“谁受益谁担成本”的原则
根据中国新的税收制度，在企业所得税方面，铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的税收部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享；在增值税方面，税收收入的75%为中央财政收入，25%为地方收入。地方政府为了吸引外资，通常免征归地方的外资企业应纳税收，而反避税成本却大多是由地方政府来承担，即地方政府反避税存在明显的“外部不经济”。这说明地方政府在反避税问题上存在“两难”选择。
为解决反避税收益与成本不对称这一制度冲突，应实行“谁受益谁担成本”的原则。如果反避税收益归国家所有，则应由国家承接反避税成本；如果反避税的收益由国家和地方共享，则反避税成本应由国家和地方共担。2011年5月27日，财政部国家税务总局出台的《反避税专项经费管理暂行办法》规定，反避税专项经费由中央财政安排，专门用于国家税务系统进行反避税工作，包括反避税调查费和反避税双边（多边）磋商费。但这一专项经费仅仅是工作费用，不包括地方税务部门反避税专职人员的工资和津贴，这部分费用还是由地方财政支付。因此，对于反避税机构和反避税工作人员办公经费和工资成本，根据“谁受益谁担成本”的原则来确定是由中央财政支付，还是地方财政支付，或者双方分担。这样做既可以明确反避税工作的责权利，使反避税工作得以顺利进行，又能保证反避税工作的独立性，维护公平的税收秩序。
（八）对在华跨国公司采取抽查加罚款制度
什么样的制度下有什么样的行为，在华跨国公司的避税行为可以说是不合理的制度下企业的“合理”行为。在中国超过半数的跨国公司实际上存在避税行为，这本身就说明外企在中国的避税成本很低。如果对在华跨国公司的避税行为采取只补交税款而不罚款的温和策略，则应进行100%稽查，但这样做，一方面会大幅度增加反避税成本；另一方面目前中国反避税专业人员有限，不可能对所有在华跨国公司进行监控，对查处的避税公司仅仅补交税款，也不会对其他跨国公司起到震慑作用。因此，较为现实的选择是采取抽查加罚款的制度，增加在华跨国公司的避税成本，使其避税成本大于避税所得，以降低避税发生的概率。
对在华跨国公司纳税情况的抽查要重点关注以下对象：1.持续亏损或微利且不断扩大经营规模的公司；2.存在大量关联交易且价格不正常的公司；3.资本来源于国际避税港或关联交易公司设在避税港的公司；4.利润水平明显低于行业水平，或与其承担的功能风险明显不匹配的公司；5.曾经被查处过有避税行为的公司；6.其他明显违背独立交易原则的公司。
（九）建立三级反避税工作管理机制
随着跨国公司大量入驻中国，跨国公司在华经营的触角已经深入到各地区和各行业。要想真正抑制跨国公司的避税行为，需要建立三级反避税工作管理机制，形成全方位反避税监控体系。1.建立省级以下税务部门中独立的专门反避税机构，行政隶属于地方税务部门，根据反避税收益归属，反避税机构的工作经费和工作人员工资与津贴由省级财政和中央财政共担；2.建立省级反避税机构之间横向业务网络，定期进行反避税跨省联查、信息沟通和经验交流，由国家税务总局的反避税处统一领导和横向协调；3.成立专门的与其他国家反避税机构合作与交流的机构，隶属于国家税务总局反避税处。
相对内资企业而言，在华跨国公司的避税行为有其特殊性，因此，国家税务总局反避税处的工作应分为两个领域：一个是专门针对内资企业的反避税工作室；另一个是专门针对外资企业的反避税工作室。同时，针对外资企业的反避税工作室再进一步分为两个工作组：一组负责协调国内各省级反避税机构的横向业务联系与协调；另一组则负责与国外其他国家进行国际避税协作与交流。
【参考文献】
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(1)基层国库人员的素质和能力与国库业务快速发展的要求不相适应：
随着中国人民银行国库会计核算系统3．0版的推广应用、内部往来和大额支付系统的相继开通，以及基层国库作为独立成员参加同城票据交换等新业务的不断涌现和财政国库集中支付、乡财县管改革的不断深入，从事国库工作的难度和日常核箅业务量都急剧增加，与支行的其他工作相比，国库工作压力大、工作量大且比较枯燥，组织上缺乏相应的激励机制，个人义缺少奉献意识，导致原有国库人员不愿在国库部门上作，其他科室的人员又不愿意从事国库工作。同时，国库人员的整体素质和能力与制度的要求和新业务的发展不相适应。一是部分人员没有会计证从事国库会计核算工作，不符合制度对会计人员任职资格的规定；二是少数国库人员文化程度低，又不注重学习提高，只能进行一些简单的业务操作，达不到国库会计核算业务对核算人员的要求；三是个别国库人员的政治素质不高，职业道德差，工作责任心不强，发生业务处理差错、造成国库资金损失或利用工作之便贪污、挪用国库资金；四是少数国库人员长期从事国库会计核算工作，知识结构单一，对监管知识和财税及金融改革政策学习掌握不够，监管能力低、政策水平低，适应不了国库工作由“核算型”向“管理型”转变的要求；五是科技人员缺乏，科技水平低，不能充分运用科技手段提高工作质量和效率；六是整体写作水平低，分析国库会计核算成果、国库资金变化规律、预测国库资金变化趋势能力低，不能适应愈来愈重要的国库收支统计分析工作的要求。
(2)基层国库会计管理中存在的薄弱环节影响着国库核算质量的提高。
当前，基层国库核算管理中主要存在三方面的问题：一是部分基层国库人员数量严重不足，很难按照《国库会计管理规定》的要求进行岗位设置。有的表面看岗位设置和人员也符合制度要求，但实际参与会计核算的专职人员只有两个或三个人，个别国库岗位还存在有“一手清”现象，使轮岗和强制休假制度成为空想，难以实现。二是规范化的管理制度落实不到位，暴露出国库核算管理上的薄弱环节。如：国库经收处未桉规定设置和使用会计科目，延压税款，受理不合规外来凭证，对办理不符合规定的财政拨款及退库，不按规定逐笔办理预算收入更正，而是违规办理集中更正，国库人员离岗交接制度执行不严，印章密押机保管不严，未做到离岗落锁，国库部门负责人和会计主管对核算业务监管检查和督促整改存在问题的力度不够，使核算中的一些问题长期存在等，使国库会¨核算质量达不到准确，及时和安全的要求。三是国库会计核算的事后监督工作由国库部门的―名工作人员担任或兼任，导致独立性不强、权威性不高，不能有效地规范国库核算工作，促进核算质量的提高、四是与财政、税务部门对账制度落实难。预算收支对账中，国库与财政和税务部门的对账是各方相互参与、共同监督、耳相制约的过程。实际工作中，财政和税务部门过于信任国库的账务核算数字，只重视预算收入任务的完成情况，而不重视对账工作，如果没有有效的制约和监督措施，影响对账工作顺利进行。
(3)基层国库监督管理的力度和效果不能适应保障国库资金安全和优化服务质量的要求。
国库监督管理涵盖了国库资金运转的每个环节和国库管理的每个方面，目的是保障国库资金安全和优化服务质量。目前，基层国库监督管理工作远不能适应当前经济发展和财政国库管理改革的要求。一是现有的国库监管法律法规依据不充分。目前，国库监管执行的主要依据有国库条例及实施细则、人民银行法和商业银行法、信用社国库业务管理办法等规定，这些规章有的制定时间已久，不能很好地解决当前出现的新问题，有的规定含糊，操作性不强，没有对国库监督制定相应的检查和处罚程序，影响国库依法行使监督职权。二是缺乏行之有效的监管手段。主要是国库监督检查处理结果难以执行，当需要有关部门协助执行时，缺乏相应的法律法规依据，无法与有关部门、单位进行协调，使有些检查的处理不了了之，起不到应有的震慑作用，久而久之，无法继续有效地开展国库监督，力度弱化，被查单位也就对国库监督工作感到无所谓。
(4)基层国库与地方政府、财政邪门的关系难以协调，影响财政国库集中支付改革的进程与成效。
对于国库资金而言，财政部门是按照人大批复的财政预算使用资金，而国库则按照国家的预算收支骨理制度行使对国库资金使用的监督职责。在财政国库集中支付改革中，财政、国库、地方政府等部门参与改革的深度和所发挥的作用不同，把握和理解改革精神实质的程度不问，就会产生一些矛盾。特别是，当地方政府从自身利益出发时，就会在改革中搞“过渡”或“折中”方案，强制国库部门执行。导致国库集中支付改革产生了一些不规范做法，使改革不能沿着正确的轨道进行。表现在：―是没有签订银行资金清算协议；二是单一账尸体系中的预算单位授权支付零余额账户不在银行开立，而是以国库收付中心名义在银行开立授权支付总账户；三是没有坚持“先支付，后清算”和“零余额”账户清零的原则，仍沿用原来的资金清算方式将资金拨付收付中心，使大量国库资金滞留在“零”余额账户上，进行体外循环，形成“第二国库”。这种做法既不能增强国库资金管理和使用的透明度，又不能提高国库资金管理和使用的效率，达不到改革的目的。
2．强化基层国库骨理工作的对策
(1)建设高素质的国库队伍。
首先，人民银行各级行领导干部要切实转变观念，正确认识国库工作的重要性，重视、关心和支持国库工作，及时选拔政治素质过硬、业务能力强的同志充实国库队伍。完善国库人员奖惩制度，明确国库一线人员岗位津贴标准，建立科学有效的奖励制约机制，为国库人员搭建奋发成材，建功立业平台，激发国库人员的丁作热情，增强国库工作对人才的吸引力和凝聚力。其次要抓住人民银行岗位任职资格考试的契机，正确引导国库人员树立不学不行、不断学习、常学常新的理念，做到采取硬措施进行强制学习和自觉学习相结合的办法，加大业务培训力度，督促国库人员掌握制度、政策和业务操作规程，提高国库监管和国库分析能力，逐步实现国库人员由“核算型”向“管理型”的转变，这才是国库事业发展的根本。
(2)加快法规制度建设，提高国库监督管理实效。
应尽快制定《国库法》，明确国库的职责、权限、机构人员配置和有关罚则等，并建立和完善与之相配套的实施细则、操作规程和具体办法，对预算资金的收纳、划分、报解、退付、更正、艾拨和清算的要求做出规定，界定不合规拨款和退库的范围，明确国库监督程序，使国库管理工作有法可依，有法必依，逐步实现
国库管理制度化、规范化、科学化。
(3)认真落实各项管理制度和工作制度，不断强化国库会计基础工作，提高国库会计核算质量，确保国库资金安全。
首先要认真落实国库会计管理和国库资金风险管理责任制。越在基层，越要强化国库主任对国库管理工作的领导责任。国库主任要经常听取国库工作汇报，重视和解决国库工作中的问题和矛盾，当好国库工作的领路人和撑腰人。国库部门负责人和国库会计主管要切实负起责任，加强对国库经办人员的业务指导和监督检查，及时处理、报告工作中发现的问题，督促经办人员严守制度，规范操作，准确、及时地办理核算业务。
其次，要继续深化对国库会计工作的规范化管理。实践证明，对国库工作实行规范化管理是提高国库会计质量和上作效率的有效措施。因此，基层国库要结合国库业务发展变化的新情况不断总结规范化管理的经验和不足，逐步完善规范化管理的系列制度、办法，并认真抓好落实，确保各项管理制度和工作制度落到实处，确保各项业务规范、准确，确保国库金融服务水平有效提高。
再次，要强化对国库业务事后监督制度的执行。上级行对会计业务实行集中事后监督后，大大规范了基层行的会计行为，使会计风险相对地集中在国库业务上。随着国库集中支付和乡财县管改革带来的国库核算业务量的急剧增加和国库资金流转方式的改变，国库基层业务也确实潜伏着较大的风险隐患。当前，对国库核算业务的事后监督工作一般由国库部门指定一名工作人员担任或一名国库核算人员兼任，其监督的独立性不强、权威性不高，使督促的效果大打折扣，或使监督工作流于形式。因此应将此项工作职责从基层国库部门分离出来，由卜级行进行集中事后监督，或由基层人民银行的纪检监察和内审部门进行，提高事后监督工作的权威和地位，有利于加大事后监督工作实效的提高。
(4)采取具体措施，积极配合，主动参与，稳步推进财政国库管理体制改革。
关键词：科研单位 营改增 纳税筹划
一、全面“营改增”对科研单位的影响
科研单位是专门从事知识的研究和开发的组织，承担着国家科技创新的重要任务，是现代高技术服务业的重要组成部分，具有技术含量高、附加值高的特点，课题制是在对我国传统科研活动组织管理模式进行一系列改革中探索出的科研单位项目的经费管理模式。一般来说，科研单位按其经费来源可以分为纵向科研课题和横向科研课题。纵向课题经费来源于国家科技部、国土资源部、财政部等资助；横向课题经费来源于为企事业单位提供的有偿技术服务。同时，从事科研生产工作必然要发生一些费用，例如野外地质考察、提升专业能力等发生差旅费、培训费、会议费，从事科研生产必要的办公用品、试剂、设备、软件、员工薪酬等。科研单位作为一个会计主体，围绕着科研项目预算、执行中成本费用列支到科研n题结题验收开展着财务管理。在我国增值税改革的历史进程中，对科研单位而言，自2002年起部分现代技术服务业开始试点“营改增”到全面“营改增”工作的每一个推进环节，均不同程度地影响着科研课题会计核算、发票管理等诸多环节。归纳起来，与2002年营改增试点前相比，2016年全面“营改增”后对科研单位主要有以下几点影响。
（一）对科研单位税负水平的影响。由于科研单位基本不涉及货物的生产、批发、零售，因而“营改增”之前，除了购进设备、材料、软件、试剂、加工测试、维护修理等外，其他科研生产活动项目均属于营业税的征收范围；同时，获得科研经费资助时，一般开具营业税发票或收据。因而“营改增”之前，科研单位需要根据营业额的5%缴纳营业税，且营业税金在课题经费里列支。而全面“营改增”之后，所有的科研生产经营活动都属于增值税的征收范围，一般纳税人当期缴纳的增值税额为当期销项税额减去进项税额的差值。在销项税额方面，科研单位的销售额一般由提供有形动产租赁（税率为17%）、提供分析测试等技术服务（税率为6%）等构成；而进项方面一般由因运输样品等产生的运输费（税率为11%）、因野外地质考察、培训、参加会议而产生的住宿费（税率为6%）、合作方提供的技术服务外协费（税率为6%）、维修科研生产所需的仪器设备而产生的维护修理费（税率为17%）等构成。那么营业税改征收增值税后，科研单位各项收入占的比重、能够抵扣多少进项税额，这与科研单位从事的具体科研生产活动内容以及各项收入来源有关，需综合判断才能分析具体每个科研单位的税负是增加还是减少。不过从长远来看，科研单位的整体税负应呈减轻趋势。
（二）对科研单位会计核算的影响。营业税和增值税虽同属于流转税，但两者差异较大。营业税是价内税，使用地方税务局监制的发票范围；而增值税是价外税，使用国家税务局监制的发票范围。“营改增”不仅仅是变更两个税种，更改变了科研单位会计核算的计税依据。在核算税金时，营业税是按照营业额全额乘以相应税率计算的，其税金计入营业税金及附加，会在利润表中体现出来，影响科研单位当期利润；而增值税是当期销项税额减去进项税额得出的，其税金计入“应交税费――应交增值税”，在确定营业收入时需按规定换算为不含税销售额，增值税额具有代收代付的性质。在会计核算方面，计税基础发生变化，成本费用和营业收入减少，影响着财务报表的数据结构和信息，并且会引起资产负债表内固定资产原值、累计折旧、在建工程、应交税费、营业税金及附加等科目产生影响，从而影响科研单位的财务分析数据。
（三）对科研单位发票使用和管理的影响。“营改增”后，科研业务改为开具国家税务局监制的增值税专用发票或增值税普通发票。与营业税发票管理不同，增值税是按照“票控税”管理，税控系统更为完善和严格。在增值税发票的获得、开具、保管、传递和作废等方面的手续都有别于普通发票；从发票种类来看，增值税专用发票和普通发票的印刷要求、使用主体、票面项目、票面金额、发票联次、遗失管理等都不同；在增值税专用发票管理、纳税申报等方面的工作量会增加。由于专用发票直接影响科研单位日常采购设备等商品、接受服务环节的进项税额，进而直接影响企业增值税的缴纳金额，因而税务部门稽查和管理更加严格，由于增值税专用发票带来的行政及刑事风险和税务风险需高度重视。
（四）对科研单位财务人员队伍的业务素质要求提高。“营改增”之后，在影响科研单位税负和发票使用管理时，对科研单位规范财务制度和财务人员的业务素质也提出了更高的要求。2016年5月，“营改增”实施后全国大部分地区和行业已经开具国税监制的相关发票，但仍有少量部分省市和单位由于过渡期开票机器未安装到位等原因，仍在使用营业税发票；此外，财政部等部门陆续出台一系列有关增值税的法规和条文，我国注册税务师、注册会计师等典型权威教材暂未按照全面“营改增”内容编写教材内容，这使得我国全面“营改增”之后，缺乏对新增值税知识内容深层次系统详细解释，需要对碎片化知识进行自我加工消化。另外，由于增值税专用发票可以抵扣进项税额，使其往往成为纳税经济犯罪的高发领域，因而科研单位必须高度重视增值税发票管理，实行专人负责制。这对科研单位的税务专员和会计核算人员要求越来越高。科研单位的财务人员需及时更新补充改革后的新税制下的会计理论知识和会计业务知识。
二、全面“营改增”实施后科研单位纳税筹划应对策略
科研单位实行课题制，在进行纳税筹划时，需要考虑科研课题性质。针对“营改增”后科研单位的税负负担，科研单位在对科研课题进行纳税筹划的核心是制定合理可行的纳税筹划方案，增强进项税额抵扣效应。在评价和选择纳税筹划方案时，还应兼顾眼前利益和长远利益，税收收益与风险的关系，不能一味地追求税收收益。在税收筹划时，财务人员的业务素质和处理紧急事务应变能力，直接影响筹划着筹划空间和手段。
（一）合理选择纳税人身份，权衡外包范围。根据全面“营改增”后的税收政策，应税服务年销售额超过500万元的纳税人为一般纳税人，未超过500万元的纳税人为小规模纳税人，500万元的计算标准为纳税人在连续不超过12个月的经营期限内提供服务累计取得的销售额，包括减、免税销售额和提供境外服务的销售额。增值税一般纳税人，实行进项税额抵扣政策，小规模纳税人适用3%的简易征收办法。在现行税制体系中，随着增值税发票的普及，各企业无疑尽量寻找规范的供货商获得更多的增值税发票进而抵扣更多的金额，虽然小规模纳税人可通过税务机构代开增值税专用发票，但仅能开具3%税率的专用发票，相比之下一般纳税人资质的供货商更具有市场竞争力。因而选择何种纳税人身份更有利，不能一概而论，充分结合企业的资产、收入等财务状况具体判定，不能为了实现某种筹划目的，使企业偏离正常发展轨迹。
此外，增值税较营业税的一大优势就是可以避免重复征税，有利于行业的细分化和专业化发展，提高生产效率。在一些需要分析测试化验加工和技术服务上，科研单位可以选择内部的其他院所做试剂的化验、磨具的加工，也可以外包给其他单位，但两者的区别在于：同一家科研单位下属的非独立核算的科研院所没有开具发票的权利，而外包业务不论合作方是一般纳税人还是小规模纳税人均可以获取增值税专票。因而科研单位可以测算两者税负差异，细化分工，保留核心和有竞争力的科研服眨在遵循科研课题经费管理办法的基础上，合理配置科技资源，将部分分析测试化验加工、技术服务等部分业务外包给其他单位，这样不仅能保证科研人员将精力放到核心技术上提高核心竞争力，还可以获取增值税专票从而抵扣税金。
（二）优选上下游合作企业，完善合同条款。对于科研单位来讲，由于科研单位科研项目的专业性和高科技性，常常需要选择诸如大学、专业公司、其他科研院所等合作单位就该科研项目的某个部分签订外协计划合同、分析测试加工合同；同时，为维持科研生产的正常运转，需要采购试剂等材料；科研单位的创新性特点，对办公设备等专业化的要求极高，经常从国内外采购大型设备、软件，通常金额巨大。因而，科研单位应甄别采购方，提高合作门槛，优先选择能够开具增值税发票的企业或个人进行合作，避免因采购环节无法取得增值税专用发票而导致税收成本过高，这样不仅可以促进行业规范和自律，有利于行业上下游链条的完整性，实现深度的产业结合。在签订合同时，明确约定含税和不含税金额，以及所开具发票的类型，合理安排对外支付现金流进度并约定付款进度，在180日内的认证期内选择恰当的认证时点，完善增值税的销项税额和进项税额的配比，从而避免因预缴纳增值税带来的损失。
（三）更新知识结构体系，提升财务人员专业技能。首先，科研单位应鼓励财务人员学习新增值税有关条例，学习增值税纳税申报实务及税收优惠政策，大力宣传了解和掌握新知识对财务人员工作的重要性，在科研单位内部营造一种积极学习新知识的氛围。其次，有条件的科研单位可邀请专家开办讲座或者培训课程，结合本单位科研生产内容因地制宜，对财务人员加强培训和指导，使财务人员严格遵守增值税征收相关规定，做好发票的领取、开具、获取和抵扣等工作，从而能够更好地服务科研生产。同时，科研单位应主动加强同税务机关的联系，及时获取有关财政和业务新动向，向科研技术人员普及财务基础知识以及专用增值税发票常识，以便更好地配合财务人员完成有关税金的抵扣工作。Z
