时间：2023-09-06 17:07:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理法补偿标准，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：土地征收；补偿制度；可持续发展；和谐社会
一、我国土地征收补偿制度的发展现状
（一）《宪法》中有关土地征收补偿原则的缺失
尽管《宪法》于2004年给予“土地征收”以合理地位，即“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，对于未来理论的完善及实践的操作具有指导意义，但仍显不足。如未明确补偿原则、土地征收标准不统一、补偿结果差异性很大，失地农民的权益未受到平等保护。
（二）《土地管理法》中有关土地征收补偿规定的遗憾
1.土地征收目的不明确
（1）《土地管理法》第2条将土地征收的前提界定在以“公共利益为目的”，但何谓公共利益，并没有做出直接而明确的规定，反而由于“公共利益”自身是一个复杂、多变且具有高度抽象性的法律概念，导致实践操作中缺乏可行性，某些政府部门借故进行权力寻租，置失地农民利益于不顾。
（2）《土地管理法》允许单位和个人为建设需要，依法申请使用包括“国家征用的原属于农民集体土地”在内的国有土地。这意味着即使是为满足非公共利益需要，征收农民土地也是合情合理合法之事。
2.补偿范围小、补偿标准低
补偿范围和补偿标准是补偿双方最为关心的核心问题。其处理的得当与否将直接影响公、私利益能否平衡兼顾、国家建设能否顺利展开。
（1）补偿范围。我国将土地征收补偿范围严格限定在土地补偿、安置补偿、地上附着物和青苗的补偿，即与被征收土地有直接联系的经济损失上，而与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。这与国际的通行做法甚为不符，作为农民生存基本、生命依托的土地的“延伸价值”不能被忽视。
（2）补偿标准。如斟酌《土地管理法》对于补偿范围内各项费用的补偿标准的相关规定，可发现以下不足：
第一，补偿标准被束之高阁，缺乏灵活性与适应行。依据价值规律可知：当商品供小于求时，其价格高于价值。在我国严格限制农用地供给量、城镇建设用地量激增的今天，土地使用权的市场价格必然一路走高。而法定的、缺乏弹性的补偿标准使补偿额度固定化，脱离于市场价格之外。
第二，补偿标准忽视了土地的“新兴”价值。依现有法律，我们是以传统粮经作物测定前三年的农业产值作为基础来衡量补偿费的具体数额，较少顾及到现代农业的特点。随着现代农业的不断发展，农用地可以种植一些高价值的经济作物，可以发展生态农业、旅游农业等新型农业，其产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。显然，传统土地补偿额的计算方法当然不能客观地反映出被占耕地的实际价值，往往偏低。
3.补偿方式单一
现有的补偿方式主要是一次性现金补偿，对被征地农民离开土地后生活、工作的安排，思想意识的转变较少或未曾顾及，有限的金钱补偿并不能解决失地农民的实际问题。
4.补偿程序不完善
（1）征地前失地农民参与、知情权缺失。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种事后听证，忽略了农民的知情权和参与权，使公告环节及听取工作十分不规范，往往流于形式。即使农民对征地的认定、补偿费的确定和劳动力的安置等有不同的意见，农民的发言权也是微乎其微的。因为依据《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地部门可手持“公共利益”这一尚方宝剑“先斩后奏”，即使农民对于补偿安置方案有意见、生活出路未解决，都可以先行征地。
（2）征地后农民的司法救济途径不畅。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。”如此规定很难让农民信服：在出现征地争议、纠纷时，身兼征地决策者与土地争议裁决者双重身份的政府部门能秉公处理，给百姓以满意的答复。
二、可持续发展下土地征收补偿制度的完善
（一）合理界定公共利益范围
根据可持续发展原则的精神，追求资源的代际公平和合理利用，在土地征收中尽量减少对耕地资源的破坏，必然是应有之意；而合理界定公共利益范围，对政府的土地征收权进行有效的制衡便成为落实可持续发展原则的重中之重。一方面，在实体规则的制定上，为明确授权可将“公共利益的需要”直接指向国家安全和国防军事用地，科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地，公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地，具有公益性的国家重大经济建设项目用地之需；为避免立法的不足，还可以用一兜底性条款予以补充，如“其他以公共利益为目的用地”。为使得概念更加周延、严谨，可考虑设立一个排除性条款，明确排除不属于公共利益范围的用地，避免以“公共利益”为名，无视私权存在。
另一方面，可从程序规则入手，明确认定“公共利益”的审定程序。首先，为保证界定过程中的民主性、科学性、公开性，可预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权；对涉及公共利益的土地征收，应当务必保证听证程序的顺利进行，广泛征求相关当事人的意见；为督促征地决策者积极履行职责，必须以完善的责任机制为后盾，严格落实权责统一制度。其次，引入事后审查模式，借助司法机关，这一权威、独立、公正的第三方对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。
（二）注重社会公平，保障失地农民的利益
一、有关征地的法律、行政法规依据及思考
《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”这是以根本大法的形式对征地作了原则规定。《土地管理法》第二条第四款也作了相应的规定。《土地管理法》第四十五条至第五十条集中规定了征地的批准机关、程序、补偿安置等。《土地管理法》第五十一条就大型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法作了专门规定，明确由国务院另行规定，这符合专门项目的特殊性。《土地管理法》第七十八条、七十九条就有关征地中的违法行为作出处罚的规定。
《城市房地产管理法》第八条简单规定了城市规划区内土地征用再出让问题。
国务院制定的《土地管理法实施条例》第二十条对征地行为的批准事项作出了规定。
从以上的法律、行政法规可以看出，我国有关征地制度是不完善的，操作性不强。而《土地管理法》是1986年制定的，虽经两次修订，但变动不大，故该法已与市场经济发展不相适应。其中，规定了关于征地的制度前提条件是国家为了公共利益的需要。而什么是公共利益没有任何规定，这就为政府无限扩大征地提供了便宜条件，原因就是没有对征地用途加以区分。征地用途分为公益性征地和经营性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、学校等建设，这种情况才是征地的合理前提。经营性征地是用于商业目的，如搞房地产开发，这种情况往往是政府低价从农民手中征用土地，在高价出让给公司或私人，这与政府的职能是不相称的，这种情况完全可以由开发商与农民以市场价格协商来签定土地出让合同，只是用地上要严格限制，政府应加强用地的审批管理。这才能体现市场经济的公平、等价、有偿的原则。
众所周知，土地是不可再生资源，土地也是农民赖以生存的生产资料，对农民土地的征用，就意味着农民丧失了生存的源泉。所以，征用土地对农民给予合理的补偿是必要的。而现行有关征地补偿操作性方面，远不如城市房屋拆迁那样，它有国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，操作性是很强的。因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。
二、征地补偿安置的标准思考
征地过程中涉及到的核心问题-征地补偿安置，而真正涉及到补偿安置的只有《土地管理法》第四十七条。这一条特别就耕地的补偿安置费用作了规定，而其它土地及地上附着物和青苗补偿安置没有标准。而是授权省、自治区、直辖市制定具体标准，而省级地方政府往往在制定标准时又显得过低。而且标准的制定又是省级授权地市级，地市级又授权区县级，这种做法有违《立法法》，这必然会造成层层降低标准，也会损害农民的利益。
诚然，每一地块的价值是不一样的，但为了维护农民切身利益，每个省级政府在制定标准时明确一个最低标准是必要的。上海市是这么做的。可见，是可行的。
征地中必然会涉及到房屋的拆迁补偿安置问题，而地方政府在制定房屋补偿安置价格中往往只体现了房屋的残存价值，更说不上对房屋所占土地的价格补偿了，这是极不合理的。土地使用权价格是否应该补偿，这是争论的焦点。本人认为，在市场经济条件下，土地也是一种商品，也要体现等价交换的原则，应该给予房屋所占范围内的土地作补偿。上海市在征地补偿中，也有土地使用权基价这一项，这种做法走在了全国最前列。
补偿费的支付方式也可以是多种多样的，可以现金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市对女年满50周岁，男年满55周岁的可以采取社会保险方式，到时发放养老保险金。最近，成都有几位农民首次拿到了保险金。
三、征地补偿安置标准公开性、透明性的思考
关于有关补偿安置的地方文件中，很多都是对城市拆迁补偿的规定，而真正涉及到征地补偿标准的很少。如有关评估问题就是这样，没有专门对征地补偿评估作规定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆迁补偿评估管理办法》中就只涉及到城市房屋，没有规定在征地补偿中可以适用，而这恰恰是可以采用的。如在征地动员会上采用城市房屋拆迁做法，如实介绍全部报名的估价机构，并在政府主管部门监督下当场以抽签方式确定估价机构，这有利于消除农民的种种不合理猜想，避免不必要的纠纷。
在制定补偿标准问题上，有的省份是多年不变。大家知道，土地价格在逐年增加，至少每年要调整一次。在价格制定上可采取听证会形式，除要有政府主管部门参与外，还应该有农民代表参加，听取农民的意见。上海市已举行了首次征地听证会，这有利于推进政务公开，接受群众的监督。
长期以来，各级土地行政主管部门在政府的统一领导下，认真执行国家土地管理法律、法规和有关规定，在征用集体土地管理方面做了大量工作，妥善安排了被征地单位群众的生产和生活，保障了各类建设用地。但是，一些地方还存在滥用征地权、征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民权益等问题，群众反映十分强烈。为切实贯彻实施《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，加强征地管理工作，现就有关问题通知如下：
一、进一步推行和完善政府统一征地制度，保证征地工作依法进行
征用农村集体所有土地，为经济建设和社会发展提供用地，是政府行为。各地必须依照《土地管理法》确立的征用土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征地。各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序，代表政府负责组织征地的审查报批和具体实施工作，其他任何单位和个人均无权审查报批和组织实施征用土地。
各地应依法规范征地审批和实施行为，确保国家经济建设用地。征用土地必须依法报省级人民政府或国务院批准，严禁越权批准征用土地。征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，市、县土地行政主管部门承担实施的具体工作。
二、依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益
各地应按照《关于印发试行建设用地审批管理文书格式的通知》（国土资厅发〔1999〕41号）和《关于印发征地批后实施管理文书参考格式的通知》（国土资厅发〔1999〕35号）的要求拟定征用土地方案和征地补偿安置方案。在征地调查和征地补偿登记时，应深入村组，实地调查。土地权属应以土地登记或土地利用现状调查的土地权属协议书为依据；土地地类、面积应以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准，以确保拟征用土地权属明晰，地类、面积准确，附着物情况详实。征地调查应在拟定征用土地方案前完成，并结合征地补偿登记进行复核。
各地应认真执行《土地管理法》第四十七条有关规定，合理确定土地补偿费和安置补助费标准。征用耕地的，要根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（国土资厅发〔1999〕97号）的有关解释，核定有关费用标准。省级土地行政主管部门可以依据法律规定，结合本地实际，组织市、县土地行政主管部门拟定不同地类的具体征地补偿费用标准，由省级人民政府批准后公布实施。既要防止克扣、压低征地补偿费用，损害农民利益；也要防止被征地单位和群众漫天要价、谎报地类、扩大面积和有关部门借征地之名“搭车收费”，加重用地单位负担。
三、依法管理和使用征地费用，妥善安排好被征地单位群众的生产和生活
根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿安置方案经依法批准后，由市、县土地行政主管部门组织实施。各地要深入细致地做好工作，切实保证征地费用依法管理和使用。土地补偿费支付给享有被征用土地所有权的农村集体经济组织，用于发展生产；地上附着物及青苗补偿费根据征地补偿登记，依照征地补偿安置方案确定的标准支付给地上附着物及青苗的所有者；安置补助费根据不同安置途径，依照法律规定支付给负责安置的农村集体经济组织或单位；不需要统一安置的，可发放给被安置人，由其自谋职业。对土地被全部征用，农村集体经济组织被撤销建制，实行“农转非”的，其征地费用应全部用于转为非农业户口人员的生产和生活安置。
各级土地行政主管部门要积极探索货币安置、社会保险方式安置等途径，形成以市场为导向的多种途径安置机制。经济发达地区或城乡结合部，可按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或从事多种经营。有条件的地区可允许被征地的农村集体经济组织以土地补偿费入股，兴办企业。
四、实行政务公开制度，建立被征地单位群众的监督机制
各地应依照法律规定，公开征地工作程序，提高征地补偿安置工作的透明度。市、县土地行政主管部门应张贴公告或通过新闻媒体搞好依法批准的征用土地方案、征地补偿安置方案公告工作；在做好宣传解释工作同时，要注意听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。对补偿标准或安置途径有争议的，按照法律规定做好协调和裁决工作。在争议解决前，不应影响征用土地方案的实施。
征地的各项费用必须依照法律规定按时发放，全额到位，不得拖欠。对遗留的拖欠征地费用问题，各地应采取有效措施进行清理，市、县土地行政主管部门有责任督促有关单位限期解决。对侵占、截留、挪用征地费用的行为，应依法予以查处。
所有支付给农村集体经济组织的土地补偿费和安置补助费，可采取乡管村（组）用的形式设立财务专户进行管理。市、县土地行政主管部门应加强监督，协助农村集体经济组织建立征地费使用公开制度。土地补偿费、安置补助费统一安排使用的，应征得农村集体经济组织三分之二以上成员同意。征地补偿费用的收取、支出、用途等情况均应向本集体经济组织成员公布，以接受监督，防止出现营私舞弊行为。
五、加强对征地工作的组织领导，进一步规范征地行为
【关键词】失地农民；土地征收；征收补偿
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2015）05-056-02
在当前城市化进程越来越快的大背景下，越来越多的农村土地被征用。大量的农民失去了土地，也产生了一个新的社会群体，即失地农民。如果我们从社会发展的角度去看这个问题，这种现象是不可避免的。但是在这个过程中所造成的对失地农民权益的危害却是可以避免的。所以，如何保护失地农民合法权益的问题浮出水而，值得我们关注。
一、土地：农民安身立命的根基
（一）农民赖以生存的保障
俗话说：“土地是农民的命根子。”土地之于农民来说就像是心脏之于人体，人没有了心脏就没有办法生存，农民没有了土地就失去了赖以生存的保障。从古至今，无论是生产力极为低下的远古时代，还是物质极为丰富的今天，土地都发挥着至关重要的作用。英国古典经济学家配第曾说过“劳动是财富之父，土地是财富之母”。不仅土地本身是一种财富，而且很多财富都是从土地上创造出来的，对农民而言更是如此。①农民一旦失去土地，很快就会陷入食不果腹的困境。所以，土地对于农民来说极为重要。土地是其赖以生存的物质基础，肩负着生存的保障功能。
（二）农民收入来源的保障
农民与城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有稳定的收入，而农民是依靠土地就业的，失去了土地，就意味着失业。但是当农民失地后，农民的身份并未发生实质上的变化，也就出现了“农村土地城市化，农民并未市民化”的尴尬局而。农民不仅失去了唯一的收入来源，而且由于受自身文化技术水平的限制，在城市中就业受阻极为常见。即使从理论的角度来说，土地承载不了社会保障的重要职责。但是在现实的社会生活中，土地却承担着这一重要功能。同时由于我国长期以来实行城乡“二元体制”格局，享受社会保障权利的主体基本上是城市居民，农民是无缘享受与城市居民同样的各种社会保障权利的。②所以，当农民失去土地后，他们会陷入一种尴尬的境地。一方而，他们失去了土地，没有依归；另一方而，他们又不能成为城市居民，享受不了政府给城市居民提供的保障。这种状态不利于他们的发展，更不利于和谐社会的建设。
（三）农民各项权利的基础
土地不仅仅是农民的生存的保障和收入的主要来源，农民的各项权利的实现是以土地为基础的。失地农民不单失去了土地，实际上则是丧失了多种土地附属权利，如土地承包权、土地经营决策权、土地收益权和土地参与知情权等相关权利。缺少了土地的根基，附着在土地上的这些权利便无从谈起。同时，“城乡二元体制使得土地对农民除承担着生产对象和生产资料的角色外，还担当着就业保障、最低生活保障及社会保障的功能角色，因此农民失地对于农民已经不仅是土地这一生产资料的丧失，更严重的是生活保障、社会保障、就业保障等公民权利的丧失。”③此外，我们必须明白，政府对于农民的粮食补贴或者是良种补贴都是建立在农民有土地的基础之上。所以失地农民的这些权益被无形的剥夺了，甚至包括其他与土地有关的比如发展权、选举权等。
二、原因：失地农民权益受损
（一）土地产权制度的缺陷
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等相关法律均对我国农村土地所有权进行规定。《宪法》第10条第1款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和白留地、白留山，也属于集体所有。”《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《土地管理法》也有同《宪法》第10条和《民法通则》第74条相近似的条款，规定农村的土地归农民集体所有。表而上看农村土地产权清晰明确，但何为集体经济组织？农民集体与农民个人的法律关系如何界定？两者的权利范围有多大？诸多问题，法律都未作明确规定。由于相关法律没有给出详细界定，所以农民集体变成了一个模糊化的概念。从法律上来说，农民集体是土地的所有者，作为其个体的农民享有土地的一切相关性权利。可是实际上农民却少维护合法权益的路径，没有办法明确其所对应的权利。所以就形成了一种怪异现象：集体与个体所有权相分离。
（二）征地补偿标准的缺陷
《土地管理法》第47条对土地征收的补偿标准做出规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。④显然，现行法律是以征用地的原用途以及征用土地的产值倍数作为征地补偿标准，这种补偿标准的缺陷显而易见。其一，补偿标准过低且为一次性货币补偿，难以解决农民的长期生计问题。现行我国农地征收补偿大多都是采用一次性的货币补偿方式，一次性的买断农民对土地的全部权益，对于征地部门来说是一件好事，因为这样不仅付出的成本低、收益大，而且没有后顾之忧；对于失地农民来说则是对他们权利的剥夺，因为农民相较于征地部门这个强大的公权力而言就是弱势群体，一次性货币补偿不能公平准确的衡量土地的全部权益。在农民把补偿款花光的情况下，其生活失去了后续保障。其二，征地补偿未考虑到土地的增值部分。同一土地的不同利用会带来土地的收益层级差。农民对土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以产生的收益也是最少的。但是一旦将土地转做他用（如工商用途），土地收益就会大幅度增加。而征地标准仅按照被征收土地的原用途给予补偿，这些增值收益只归征用各方占有，失地农民却难以分享土地的增值收益，这是土地征用过程中最明显的非等价交换，也是对农民利益裸的剥夺。
（三）征地程序的缺陷
从目前的法律法规来看，农地征收程序主要分为五个步骤，大致分为申请、审查、批准、公告、颁发使用证。虽然这规定有利于规范政府的征收行为，但是在实际的运用中还存在着很多弊端。其一，农民不享有参与权。《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”从该条看，农地征收的过程中赋予了农民参与的权利，但是应当注意到，这种权利的赋予是在征地补偿方案确定后并且是做出公告以后，那么方案都已经确定再给予农民表达意见的权利是不是太晚了？这种权利的赋予又有何意义？19世纪英国政治家威廉・格拉德斯通有句名言：“迟到的正义是非正义”。同样，迟到的权利便不再是权利。其二，缺乏严格的监督机制，地方政府享有话语权。农地征收程序中最大的问题就在于缺乏有效的监督机制，地方政府既是土地征收的决定者，又是土地征收的执行者，这种运动员与裁判员集于一身的特点，显然容易造成政府角色错位，侵害农民利益。例如，《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”农民对补偿标准有争议的，不能交由第三方人民法院判决处理，只能由批准征收的人民政府裁决。人民政府作为农民利益的对立而，很难想象其会做出损害自身利益而维护失地农民利益的裁定。
三、路径：完善相关路径
（一）完善产权制度
《宪法>及其他相关法律均规定农村土地的所有权归农民集体所有。法律意义上的农民集体本应是明确而具体的，但根据我国现行法律，农民集体尚不具备相应的法律人格。⑤农民集体在性质上只属于政策性概念，并不是法律上的主体。这就要法律上赋予农民集体主体资格，明确界定农民集体的范围。
（二）完善征地补偿制度
要维护土地征收的公正性，必须确定合理的易被接受的土地补偿标准。毋庸置疑，我们必须提高征地补偿标准。我们应当废除当前的产值倍数法补偿标准。应当按照市场价格计算，这样才有公平性。土地评估机构对土地作出正确评估，计算出合理的补偿标准，切实维护失地农民的合法经济权益。同时，我们可以通过立法确立一套统一的补偿标准，使得农民权益遭到损害时真正有法可依。此外，货币补偿方式已经不能满足现代多元化的需要，我们可以采取分期的货币补偿方式，同时可以采取土地使用权入股的补偿安置方式。最后，我们可以采取就业安置补偿。我们可以对失地进行职业技能培训，切实关怀他们的权益。
（三）完善征地程序
一直以来，我国的法律都有“重实体、轻程序”的不良倾向。然而，真正的司法公正并不是结果的正义而应取决于程序上的公正，农地征收亦不例外。土地征收应该本着公开、参与和监督的原则。当行政机关所为的行政行为侵犯公民的合法权益时，应当允许公民享有知情权和参与权。土地征收权利人有权表达白己的意见，可以白己参与或者是推选代表人。补偿方案必须告知土地征收权利人，并且要经过民主协商才能确定。同时，国家土地管理部门应当发挥监督的作用，不单要强调事前监督，事后监督也很重要。国家土地管理部门应该积极对征收地块土地使用情况进行监督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救济程序，司法是维护社会公正的最后一道防线。土地征收是一种行政行为，如果政府作出的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，那么农民是有权拿起法律的武器维护自己的合法权益。他们可以提起行政复议或行政诉讼。对失地农民进行法律援助，积极宣传相应的政策法规。对公共利益这一标准纳入司法审查程序，增加透明性。同时对重大土地整理案件进行惩处，切实保障失地农民权益。
注释：
①曹烨城市化进程中失地农民利益保护研究[D]辽宁大学，2012
②张建飞城市化进程中失地农民社会保障机制的法学思考[J].政治与法律，2006（4）.
③马晓亮.和谐社会视阁下的农民失地问题研究一一以山西省沁水县S镇为研究个案[D].硕士学位论文，华中师范大学，2013.
关键词：土地征用；集体土地；公共利益；安置补偿
征地又称农民集体土地征用，是指为了国家建设的需要，国家强制把集体土地变为国有土地，并给予补偿的行为。随着农村城镇化的不断推进，征地是经常发生的事情，这使许多地方城市面貌焕然一新，它是与各地方政府做了大量的工作分不开的。然在这过程中，也发生了令人痛心的事情，如有的农民采取铤而走险的方法来维护自己的合法权益，这其中也不乏有的地方政府损害农民利益的情况存在。那么，在征地过程中，如何维护农民的利益呢？这确实是我们应该思考的问题。
一、有关征地的法律、行政法规依据及思考
《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”这是以根本大法的形式对征地作了原则规定。《土地管理法》第二条第四款也作了相应的规定。《土地管理法》第四十五条至第五十条集中规定了征地的批准机关、程序、补偿安置等。《土地管理法》第五十一条就大型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法作了专门规定，明确由国务院另行规定，这符合专门项目的特殊性。《土地管理法》第七十八条、七十九条就有关征地中的违法行为作出处罚的规定。
国务院制定的《土地管理法实施条例》第二十条对征地行为的批准事项作出了规定。
从以上的法律、行政法规可以看出，我国有关征地制度是不完善的，操作性不强。而《土地管理法》虽经两次修订，但变动不大，故该法已与市场经济发展不相适应。其中，规定了关于征地的制度前提条件是国家为了公共利益的需要。而什么是公共利益没有任何规定，这就为政府无限扩大征地提供了便宜条件，原因就是没有对征地用途加以区分。征地用途分为公益性征地和经营性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、学校等建设，这种情况才是征地的合理前提。经营性征地是用于商业目的，如搞房地产开发，这种情况往往是政府低价从农民手中征用土地，在高价出让给公司或私人，这与政府的职能是不相称的，这种情况完全可以由开发商与农民以市场价格协商来签定土地出让合同，只是用地上要严格限制，政府应加强用地的审批管理。这才能体现市场经济的公平、等价、有偿的原则。
众所周知，土地是不可再生资源，土地也是农民赖以生存的生产资料，对农民土地的征用，就意味着农民丧失了生存的源泉。所以，征用土地对农民给予合理的补偿是必要的。而现行有关征地补偿操作性方面，远不如城市房屋拆迁那样，它有国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，操作性是很强的。因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。
二、征地补偿安置的标准思考
征地过程中涉及到的核心问题——征地补偿安置，而真正涉及到补偿安置的只有《土地管理法》第四十七条。这一条特别就耕地的补偿安置费用作了规定，而其它土地及地上附着物和青苗补偿安置没有标准。而是授权省、自治区、直辖市制定具体标准，而省级地方政府往往在制定标准时又显得过低。而且标准的制定又是省级授权地市级，地市级又授权区县级，这种做法有违《立法法》，这必然会造成层层降低标准，也会损害农民的利益。
诚然，每一地块的价值是不一样的，但为了维护农民切身利益，每个省级政府在制定标准时明确一个最低标准是必要的。征地中必然会涉及到房屋的拆迁补偿安置问题，而地方政府在制定房屋补偿安置价格中往往只体现了房屋的残存价值，更说不上对房屋所占土地的价格补偿了，这是极不合理的。土地使用权价格是否应该补偿，这是争论的焦点。本人认为，在市场经济条件下，土地也是一种商品，也要体现等价交换的原则，应该给予房屋所占范围内的土地作补偿。
三、集体土地征用应遵循的原则
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。
2、保证国家建设用地地原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产；二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置；三是征用的耕地要适当补偿；四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
四、集体土地的补偿与安置
集体土地征用的补偿，是征地工作的主要内容，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。
1、征用集体土地的补偿原则：
（1）、保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。
（2）、按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。
2、征用集体土地的补偿范围和标准：
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
（1）土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
（2）安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
（3）地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
3、安置剩余劳动力。
因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过发展副业生产和举办乡镇企业等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。
4、土地补偿费用的处理。
国家建设征用土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分
关键词：土地增值 问题与原因 措施与对策
一、失地农民土地增值补偿的理论与法律依据
上世纪80年代中前期，宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。1988年的宪法修正案则有了新的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”，其中第十六条规定，承包方享有3个方面的权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。
与此相对应的是，承包方也要承担3个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。
2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。
在我国，土地收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前，理论界主要有3种观点，第一种观点是“增值归农”论；第二种观点是“增值归公”论；第三种观点是“公私兼顾”论。在农地转非过程中，主要存在三方主体：一是政府，二是公众，三是农民。政府贡献的是管理权、规划权和征收权，公众贡献的则是经济发展所带来的外部收益，农民贡献的则是农地的承包经营权、社会保障权和农地发展权。因此，第三种观点似乎更加合理一些，即地价的上涨是地租未来资本化的反应，理应由政府、公众和农民共同分享之。
现在的问题是，政府部门利益驱动和强势地位，不但令公众难以从土地增值中获得收益（比如土地增值收益的大部分并没有被真正“用之于民”），农民也一再成为输家。在农地转非中，农民面临生活方式被打乱、原有财产被强行置换的困境，如果补偿也不彻底，无异于“二次被害”。有一点必须明确，弱者是最无力承受失败的人，如果弱者总是成为输家，政府就必须检讨。当下，由土地增值分配所导致的不公正、焦虑恐惧正在酝酿和累积，如果这种情绪得不到有效的矫正和释放，就会成为社会持续发展的不稳定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也会成为经济增长的绊脚石。
二、现行法律制度对失地农民土地增值补偿的缺陷
（一）非农建设用地呈逐年上升状态，农用土地流失严重，失地农民数量上升
随着经济、社会的发展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基础设施、各级种类经济开发区、工业园区等建设征用农村土地的规模越来越大，少地或失地的农民群体数量不断增加。
（二）征地补偿过程中农民权益受损
1、征地补偿标准不合理，征地补偿太低
根据有关资料，世界许多国家的补偿标准均以被征地时的土地市场价格为基础。而我国实际采用的补偿标准只有土地年产值的几倍，根本不能反映土地作为稀缺资源的价值，仅考虑了现有农业用途的收益权，而无视土地发展权。
《土地管理法》第47条第1款规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这一规定完全排斥了农民对农村土地发展权的利益分享，即土地用途变更所产生的增值被排除在征地补偿范围之外。对征地补偿标准问题，《土地管理法》等法律法规有明确规定。在实践中，近几年，个别地区的补偿标准和安置标准达到了国家法律的标准，但是仍然不能解决实际的问题。即使统一了补偿标准，足额及时发放补偿费，农民对补偿还是不满意。
2、征地补偿安置费分配混乱，缺乏法律依据
根据现行土地法律制度，征地补偿费一部分给农民，另一部分留归村集体使用。由于村民的补偿费和村集体的补偿费的比例缺乏明确的法律规定，这就导致部分地区大大增加了集体留用费的比例，而村集体的补偿费掌握在少数的基层干部手里，如遇有民主建设较差的乡村，加之缺乏必要的监督，损害农民利益的行为便司空见惯。实践中补偿款的分配问题成为村民与村委会、村党支部之间发生矛盾的一个重要导火索。
3、农民无法分享土地增值的收益
根据国研中心课题组的调查：“在目前‘合法的’房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40―50%”。
（三）农民土地增值收益被剥夺的原因分析
1、现行的法律制度忽视了被征地农民的发展权问题
在法律规定中，为被征地农民建立了最低生活保障、养老保险和农村医疗合作为主要内容的社会保障体系，但法律规定的标准是维持失地农民的基本生活水平，对失地农民而言，土地的社会保障功能和土地增值所带来的发展功能并没有完全体现出来。从立法层面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律法规中，没有对土地中蕴含的农民社会保障权、发展权方面的权益做出明确规定。实践中，由于城乡二元体制、特别是社会保障制度的二元制，土地对于中国农民而言除了生存功能以外，还承载着发展功能和社会保障功能，而现行法对这两种功能却采取了回避的态度。如从《土地管理法》第四十七条的规定可以看出，土地补偿费和安置补助费标准的确定只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有考虑土地用途改变后其收益的变化，更没有考虑到土地对于农民的发展功能和社会保障功能，而仅就土地“原用途”作为参照物确定标准。
2、失地农民的就业保障尚未形成有效的机制
当农民失去土地后，那些没有一技之长的农民就会变成无地、无职业、无收入的“三无”农民，成为矛盾纠纷多发的群体。因此，国家一直重视这一群体的就业保障，地方各级政府根据本地实际情况在此方面进行了探索和创新。
三、建立和完善失地农民的土地增值收益的社会保障机制
（一）尽快建立和完善失地农民的社会保障机制
不断推出相关政策，力求做到“失地有保险，老来有保障”，各地都做过有益的探索，但还不够规范、系统。要通过实行货币安置、留地安置、就业安置等积极的保障措施，三管齐下，全方位保障失地农民的利益。
一是提高最低生活保障的标准。前面已论及土地本身就承载着农民的社会保障功能和发展功能，根据现行法律规定，集体土地不能进入一级市场，就会导致高额的级差地租被各级政府获取。因此，政府有义务从级差地租中拿出一部分作为社会保障基金，以在保持失地农民现有生活水平不降低的基础上，再为失地农民提供发展基金。
二是实行积极的“就业保障”政策，解决失地农民的就业问题。相对于城市下岗职工和失业人员而言，失地农民更是就业的弱势群体，因为农民就业意识和就业行为与工业化、城市化的要求有一定距离。因此，要力争把城乡统筹就业纳入政府经济社会发展规划中，通盘考虑，完善就业服务措施，创造有利于失地农民就业的机制和环境。要制定公平的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。
三是建立多元模式保障机制。如城市郊区、经济发展水平较高的地方，可以走转换农民身份，推动失地农民市民化的模式；而偏远地方、仅由于国家基础设施用地造成失地的，要加大养老保险、最低生活保障的力度，同时增加贷款方面的资金扶持，走产业化发展道路。
（二）以体制创新为推动力，探索在大制度框架内解决失地农民的保障问题
农民土地权益保护之所以成为社会热点，说明现行框架不能有效解决这一问题，必须创新思路，探索新的解决路径。要在大制度框架内解决失地农民的保障问题，按照“以土地换保障”的战略要求进行制度创新，可以考虑以土地入股的方式解决失地农民的社会保障问题。允许土地入股，将农民纳入征地开发的利益共同体，有助于减少征地时的摩擦和冲突，降低行政成本。对于农民而言，允许农民土地入股，使长期受到忽视的土地中承载的农民发展权得以实现，有利于保护和增进农民的利益。
（三）通过立法明确和完善农民的土地权益，并通过程序设计加以保障
必须修改和完善相关立法，明确规定农民的土地权益。这个问题在理论界已达成共识，并在《物权法》中有具体的规定并有所突破。从物权法的规定来看，农民的土地权益相比以前得到了一定的规范层面的保障。但物权法毕竟是一部框架性的基本法，对有些具体问题还没有给出具体的可操作性的规定，如公共利益的界定，征地权限和程序的明确、对政府征用行为的行政救济措施的细化、土地补偿标准的合理界定等。农民土地权益真正得到保护还有赖于这部法的有效落实和后续相关实施细则。
首先，明确集体土地所有权的主体，保证集体经济组织的每个成员都能参与对土地所有权的行使。防止目前一些地方的村干部不经村民讨论同意就任意处置集体土地的现象。其次，对集体土地和集体土地上的房屋征收制度进行较重大的改革，构建建设用地流通市场，即修改现行土地管理法第四十三条，明确农村土地转化成建设用地可以有两个途径：一是通过征收转化，这一途径仅用于公共利益；另一途径是通过市场交易，这一途径主要用于商业利益，但也可用于公共利益。第三，要提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准，应当参照《国有土地上房屋征收补偿条例》，较大幅度地提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。
（四）尽快修改土地法，允许农村集体土地直接进入市场交易
对于农民，土地的意义不仅是一种不动产，而且还是一种特殊的保障形式。它至少可以为贫穷的农民提供食品、住房、就业、养老保障。因此，政府征用农地，就必须充分考虑社会保障来置换农民的土地保障。如果不具备提供社会保障机制条件，政府就不应该征地。
（五）修改土地法时应明确界定公共利益与商业用途
中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。
关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查
中图分类号：D9233 文献标志码：A 文章编号：
10085831（2016）05012208
一、问题的提出
基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。
二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点
土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011 -2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。
（一）案件基本情况
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。
2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。
说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。
从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。
第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院 “黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。
（二）案件主要特点
土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。
第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。
第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。 之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。
三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析
集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。
（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分
《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围， 如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后， 被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权， 房屋所在地已被纳人城市规划区的， 应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”
（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难
中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。
（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地
第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。
第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租代征。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条
《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。 一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1 200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。
（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求
通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。
其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条
《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。
其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。 ，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。 。
其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。 ：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。 ，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。
四、集体土地房屋征收补偿法治化路径
党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。
（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程
《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。
法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。
（二）严格规范行政机关的征收补偿行为
第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。
第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。
第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。 ，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。
第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。 中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条
《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。” 之规定。
（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡
在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。
1从严“公共利益”司法审查
为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。
2严格行政机关法律规避的审查
对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。
关键词：“城中村”改造；土地征收补偿
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因历史的缘故，城中村中存在的土地形式包括集体土地、承包制土地与宅基地等。尽管部分的土地与宅基地己经被城市化，然而农村的存在仍然没有改动。在城中村改造的过程中，必须将集体土地、承包制土地与宅基地等城中村的土地，转变成城市建设的用地，这样将会为城市的发展建设与提升城市化水平等目标的实现做好充足的准备工作。
2.居住环境的城市化
按照城市规划的要求和标准切实改善人居的环境质量、提高城市形象。同时，保护好历史文化和古迹等，切实做好周边环境友好型工作，与城市融为一体。
3.生存生活方式的城市化
城中村虽占据着一定有利的地理位置，但村民在本质的生活与思维方式方面发生改动变化的事例较少，导致其生活社交居住等相关方式和城市整体的基调不和谐，且城中村公共绿化、学校、医疗健康与公共服务等相关配套的基础设施也不齐全，市政配套设施不全面不完整，“脏、乱、差”的城中村的总体形象比较严峻，须将城中村进行全面改造更新，才能使得其本质的生存生活方式进行根本性的转变[1]。
4.规划发展管理的城市化
对城中村的规划和管理比较滞后或置之不管，是形成其现状的直接原因。因此，在城市化进程中，必须对城中村实行更新改造，进而促使其能真正融入进城市当中，成为城市的一员。城中村的改造须遵从相关的城市总体规划规定与相应的规划管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收补偿制度存在的问题
1.“城中村”房屋拆迁的补偿依据不明确
按照我国的现行法律规定，“城中村”改造的房屋拆迁补偿的直接法律依据是《土地管理法》第四十七条，但是《土地管理法》中规定的征收土地的补偿标准并不能完全适用于“城中村”房屋的拆迁补偿问题，并且其中规定的征收耕地的补偿与征收宅基地的补偿是不能相提并论的。[3]另外，《土地管理法》第四十七条关于补偿标准的规定，主要是针对国家重点工程建设征收集体土地，并且是为了保护农民集体的利益而不是个人利益而制定的。
2.补偿的主体不明确
从《西安市城中村改造管理办法》第三十三条、三十四条中可以看出，“城中村”改造的主体拆迁人，同时也是拆迁补偿的主体。
根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，那么国家土地管理部门应当先行收回己经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此补偿人应当是国家而不是开发商或领取拆迁许可证的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆迁的许可证是颁发给区“城中村”改造办公室的，但是在区“城中村”改造办公室并没有对被拆迁者进行补偿，而是由房地产开发商进行补偿。
三、“城中村”改造中土地征收补偿出现问题的原因分析
（一）立法上的缺失
对于土地征收补偿费用的分配，国土资源部、农业部及最高人民法院都有部门规章、司法解释进行规范和指导，但由于制定的部门不同，侧重点不同，各个条文之间存在许多不一致的情况。这导致作为最基层的农村集体经济组织不知道究竟该如何适用法律法规来进行“城中村”土地征收补偿工作。如前文所述，政府划拨的土地征收补偿费主要给农村集体经济组织，那么之后征地补偿费用能否合理地分配给失地的农民？如何才能合理地分配？这些问题，法规当中没有具体的说明，也没有任何限制性的规定。在法规政策缺失的情况下，农村集体经济组织只能按照本村的实际情况自行制定分配方案。这样农村集体经济组织就拥有了更大的自由决定权，进而容易造成补偿费用分配的混乱现象，也埋下了社会矛盾的隐患。
（二）法律和政策贯彻不到位
近年来，随着全国各大中小城市改造“城中村”行动的不断开展，国家对各地的土地征收管理工作日益重视。2010年至2011年间国务院陆续出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以规范集体和国有土地的征收和补偿。与此同时，国务院法制办、住房和城乡建设部以及国土资源部也联合出台了《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求全国各地依照中央的精神，优化相关的立法和政策，健全征地补偿工作制度。
但在现实的征地过程中，很多地方“城中村”改造的依据仍然是过去制定的法规和政策。在这种情况下，有的村民就对地方法规和政策的有效性提出了质疑，并要求政府依照现行有效法律法规的规定进行征地拆迁工作。有关部门对于这些质疑的解释是地方立法和文件的废止应当由其制定部门来做出，征地拆迁部门作为执行部门在实施拆迁补偿工作时所适用的地方立法，如果没有被废止那么在其辖区范围内就是有效的。村民对此十分不满。
四、完善我国“城中村”改造中土地征收补偿制度的对策
征地补偿原则规定了被征地者的合法权益受到侵害时是否需要做出补偿的问题。我国《物权法》第四十二条第二款虽然规定了政府征收了农村集体所有的土地后，应当依法足额支付土地征收补偿费用，维护农民的合法权益，但这并不是土地征收补偿的原则，因为各地政府制定的补偿费用的标准不一，可操作性不强。宪法作为我国的根本大法，应当对基本的问题作出规定，对土地征收补偿的原则也应进行规定。因此，在今后的宪法修改中，可以考虑借鉴国外先进的经验，在宪法中规定“公正补偿”的征地补偿原则。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定,对征地补偿标准有争议的,裁决机关应当为批准征地的人民政府,因此,征地补偿安置争议裁决必须以人民政府的名义作出｡裁决工作涉及政府办公厅､法制机构和国土资源管理部门三个单位的职能,如何加强沟通协调,建立相互配合､分工明确､规范运作､权责一致的工作机制?我们认为,征地裁决制度作为一项专业化的纠纷解决机制,无论是由政府委托国土资源管理部门代表政府进行裁决,还是由政府法制机构以政府名义进行裁决,都离不开作为征地管理机关的国土资源管理部门的参与｡在征地裁决工作的分工上,可以采取如下做法:
一､作为一种准司法程序,要求裁决机关以居中身份公正地解决争议,因此,裁决的受理工作和裁决书的审查､送达应当由人民政府法制机构､办公厅负责｡只有这样,才能体现裁决的公信力,才能避免国土部门既当裁判员､又当运动员,群众才会认可裁决的结果,从而减少讼累｡
二､案件受理后,由国土部门负责裁决中的调查取证､证据材料的审查､提出处理意见､裁决书初稿的制作等具体工作,然后将档案材料随裁决书初稿移交人民政府法制机构,由政府法制机构或办公厅对裁决书进行审查,然后送达申请人和被申请机关,卷宗材料归档｡
三､征地补偿安置争议裁决的数量多､工作量大,因此,一方面要保证裁决经费的落实,另一方面要适当增加国土资源部门法制工作机构的人员编制,以提高工作效率,加快征地争议裁决的处理进度｡
裁决是否必须作为行政诉讼前置程序
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的由批准征地的人民政府裁决｡对该规定是否将裁决作为诉讼的前置程序,存在两种不同观点｡一种观点认为,争议协调和裁决是诉讼的前置程序,其目的是为了把矛盾化解在基层,减少不必要的纷争和讼累;另一种观点认为,争议协调和裁决不是诉讼的前置程序,而是解决征地补偿安置争议的非诉讼渠道,是可选择的｡笔者同意第二种观点:
一､《行政诉讼法》第十二条规定,行政机关最终裁决､不能提起行政诉讼的具体行政行为,只能由法律来规定｡《立法法》也规定,诉讼和仲裁制度只能由法律规定,行政法规可以规定的事项为执行法律规定需要制定行政法规的事项和国务院行政管理职权的事项｡显然,裁决前置属于对公民诉权的限制,属于司法程序范畴,不应当由行政法规来确定,应当由法律作出规定｡
二､建立征地补偿安置争议裁决制度目的是为了将征地补偿安置争议纳入法制化的轨道,维护被征地农民的合法权益,如果将征地补偿安置争议裁决作为被征地农民提起行政诉讼的前置程序,裁决制度就成了被征地农民通过司法裁判解决争议的障碍,限制了被征地农民的诉权,与立法本意相违背｡
三､各地尚未建立完整的协调和裁决机制,造成大量的征地纠纷久裁不决,解决争议的时间长､程序繁琐､费用高,大部分的被征地单位或农民不愿意采取诉讼的渠道解决征地补偿争议｡如果裁决作为诉讼前置程序,将会使大量的争议排除在人民法院的受案范围之外,不利于征地补偿安置争议的解决｡
协调和裁决受理的关系
协调工作是征地各方主体之间的协商行为,是解决征地补偿安置争议的有效途径｡为了保证裁决渠道的畅通,裁决机关对于未经地方政府协调的裁决申请,不能简单地不予受理,可以在受理之前,先向相关的市､县人民政府发出限期协调通知书,逾期不协调或者协调达不成协议的,再依法裁决,从而避免由于地方政府不协调导致裁决程序无法启动的问题｡
裁决受案范围
征地补偿标准争议包括:被征收土地的种类､面积､前三年平均产值,需要安置的农业人口数量;土地补偿费和安置补助费的标准､数额;地上附着物和青苗的种类､补偿标准､数量和支付方式｡
1999年新《土地管理法》实施后发生的征地补偿安置争议,作为历史遗留问题,可列入裁决的受理范围(应当在裁决制度中设定合理的申请期限,如在裁决办法实施之日起六个月内)｡
对于征地程序争议和政府制订的区域性补偿标准能否列入裁决范围问题,我们认为:
一､征地程序争议不宜单独列入裁决受理范围,但可一并进行形式审查｡
征地补偿标准和征地程序密不可分｡拟订征地项目的补偿标准和安置方案的,主管部门应当在征地报批前书面告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,主管部门应当组织听证｡征地补偿安置方案应当依法公告｡这些法定程序,是维护被征地单位和农民知情权､监督权的重要环节｡
此外,我们认为,《土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定了可申请裁决的事项为补偿标准争议,对补偿标准没有异议,单独对征地程序申请裁决的,不宜受理;对补偿标准存在争议,同时对征地程序有异议的,裁决机关应当对征地实施程序进行形式审查｡
二､裁决申请人对市､县人民政府制订的地方性补偿安置标准(地方法规､规章除外)不服的,如果该标准为市､县行政区域范围内的统一标准,不能单独申请裁决,但是可在申请征地补偿安置争议裁决时一并提出,裁决机关应当依法进行审查;如果该标准只针对特定群体､特定项目､特定区域,可以单独申请裁决｡
裁决申请主体
可以提起征地补偿争议裁决申请的主体为征地相对人或者其他利害关系人,包括土地所有者､用益物权人(含土地承包经营者､自留地和自留山使用权人､宅基地等集体建设用地使用权人)､青苗和地上附着物所有者｡对申请主体的审查,应当以是否存在法律上的利害关系为标准,否则不利于最大限度地维护被征地农民的合法权益｡如《安徽省征地补偿争议裁决办法》第七条规定:对安置补助费的标准有争议,申请裁决的,安置补助费发放给被安置人员的,由被安置人员提出;安置补助费发放给被征地的农村集体经济组织或者其他单位的,由被征地的农村集体经济组织或者其他单位提出｡上述规定限制了被征地农民的裁决申请权利,因为被征地农民安置的好坏,与安置补助费的标准有必然因果关系,标准高则安置好,标准低则安置差,因此安置补助费发放给被征地的农村集体经济组织或者其他单位时,也与被征地农民存在法律上的利害关系,应当允许被征地农民对安置补助费争议申请裁决｡
对土地补偿费有异议的,申请主体为土地所有者和其他利害关系人｡因为用益物权人和土地补偿费之间可能存在法律上的利害关系,如福建省《实施土地管理法办法》第二十六条就规定,“土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位｡但被征收的属农民承包经营的土地或者自留地,集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的,应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民”｡
对安置补助费有异议的,可以由农村集体经济组织或者用益物权人提出争议裁决申请｡
对青苗补偿有异议的,可由青苗和地上附着物所有者申请裁决｡
裁决与行政复议
我们认为,应当对相关的法律进行修改,提高裁决决定的法律效力,把裁决制度设立为与行政复议并列､可供当事人选择的制度,这样可以提高效率,及时化解征地纠纷｡
一､从性质上看,征地补偿安置争议裁决与行政复议相近似｡两者都是由行政机关负责审查并作出决定,解决的争议都是行政机关在行使行政职能过程中与相对人之间发生的行政争议,而不是平等主体之间因所有权､使用权纠纷､损害侵权赔偿纠纷产生的民事争议｡
二､从行政效率来看,如果允许申请行政复议,必然导致行政效率低下,增加处理争议的行政成本｡
三､从审查机关来看,征地补偿争议裁决的审查机关为征地批准机关,即国务院或者省级人民政府,行政复议的审查机关为上一级机关对下一级机关或者原机关复议,征地争议裁决的审查层级高于行政复议,因此,裁决后再申请行政复议没有实质意义｡
裁决与行政诉讼的衔接
本文从我国农村征地目前的情况及法律中存在的问题出发，分析目前征地工作中存在问题的根源，并在此基础上提出改进措施，借鉴已有的模式对农村征地法律问题提出改革性思考，希望可以对农村征地法律进程起到借鉴作用。
关键词：农村征地；法律问题；现状；思考
一、概述
近年来，农村集体土地随着城市的快速发展，逐渐变为国有性质，更多集体土地上的农民的房子被拆，迫使农民搬迁。因为农村征地拆迁对于农民的利益来说至关重要，很多农民家庭几代人都只有这样一个地方居住，而拆迁对于他们来说，就意味着放弃一切。而与此同时，政府对于农村征地拆迁的工程程序管理非常不到位，有一些克扣补偿款，不按补偿安置标准进行补偿，所以，为了保障农民的利益，使农村征地问题规范化，有法可依，我国农村征地应该纳入法制轨道，对于其法制建设，应该提上日程。
二、我国农村征地制度的现状及弊端
我国农村征地制度的现状应该可以说是有法可依，但是无系统性纲领，从中国建立之初到现在，若干次法律的修订，让农村土地征收的规定散布于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法规范性文件中。
（一）农村征地补偿费分配制度的现状
城市的进程，使城市近郊的归村民集体所有的土地不断的被占领，被吞噬。在被国家征用的时候，国家会对其所占土地给予相应的补偿，这样就产生了对征地补偿款分配问题的矛盾。大多占地补偿款现在的支付方式不是按项目支付，而是统一划拨到乡、村集体，然后以村集体为单位，再对占地的农户进行统一补偿与分配。因为没有一些更系统的法律规定，在这个环节中，往往是矛盾产生最深的环节，补偿款不能依据国家和相关的法律规定进行分配，在分配过程中程序不合法，在征地过程中标准不统一，导致的侵犯村民权利的事件时有发生，以至因拆迁而产生的恶性案件有增无减。
征地补偿标准：大幅度上调了各项补偿安置标准，将原《土地管理法》规定的各项补偿费用之和不得超过“被征收土地的三年平均年产值的“二十倍”调整为“三十倍”。
征地主体：在我国，土地的征用主体是人民政府。同时，要求市县人民政府在城市发展建设过程中，将农用地性质转为建设用地的时候，要向国家缴纳“新增建设用地土地有偿使用费”。运用社会主义市场经济手段来实施宏观调控，从而限制城市用地规模的扩张等。新《土地管理法》在建设用地的方向，严格控制增量扩张，积极推进内涵，从而实现有利于促进资源的集约利用、有利于保护农用地土地产权主体的经济利益、有利于国民经济的高效与可持续发展的土地资源管理目标。
（二）农村征地补偿费分配中存在的问题和纠纷、突出表现
通过剖析发现在中国农村土地征用补偿制度方面存在的问题：
1、《宪法》作为我国的基本法对于征地补偿问题没有明确规定
宪法是我国的根本大法，是所有法律的基础和依据，而对于农村征地补偿的问题却没有明确的做出规定。在2004年的宪法修改中，我国只明确了补偿的条款，并没有明确规定补偿的原则和根本依据，因此征地补偿原则没有宪法的保障。
2、补偿标准极不合理
对中国的“土地管理法”规定的分析，不难发现，补偿和安置补助费大部分是在前三年平均年产值的基础上统计计算标准，补偿标准是农业土地年产值，实际上，这样的标准是非常不科学不合理的。年产值只跟农作物的生产条件有关，是自然的原因，而且目前来说，很多农作物除了经济作物，价格都算低廉，而土地本身却因其区位的原因，价值非常不同，如果其靠近城镇，则与远离城镇的位置地价差距巨大。这样的土地补偿标准使得法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外。
三、完善我国农村征地制度的思考
（一）法制构建方面
目前，中国的土地征收补偿标准是“适当补偿”的原则。我国在工业化初期，由于受到国力的限制以及公有制观念的制约，采用适当补偿的原则无可厚非，但随着国力增强和其他所有制形式的大规模发展，采用完全补偿的条件已经成熟，这一完全补偿的标准主要就是“市价”，这样就能够从客观上改变被征地者对征地补偿标准认为过低的看法，有助于农民利益的保护和社会的稳定。而这一市价如何确定，最根本的是要建立城乡统一的土地流转市场，形成合理公平的市场价格；在没有完全建立之前，可以将补偿标准参照国有土地的区位转让价。
土地征收是一种行政行为，其行使必须依照法律的规定来进行。由于我国不完善的土地征收法律限制权利和义务双方实施征地，征地行为经常出现任意的和不规则的征地工作。又出于没有很好的监督机制和惩罚措施作保障，使征地行为导致的严重后果无人承担，往往使农民利益受到严重的损害。因此制定一部相关的土地征收法，对土地征收进行全面的保护，才能真正维护征地双方的合法权益。
（二）经验模式
第―，建立和完善征地收益分配方面的立法。通过法律保障农民在土地转为建设用地的过程中享有土地增值收益权，农民土地被征收后，农民有权得到土地产权收益，限制地方政府收地权，明确规定不得以行政命令侵犯农民土地财产权。
第二，建立农地转用市场。按照市场经济要求，以农地转用的市场交易方式取代目前的征地模式。规划建设范围内的农地所有者都以与用地需求单位或个人进行交易谈判，通过市场交易的方式出售或出租土地，政府不应该过多地介入双方交易谈判。土地交易成交后，原农地所有者取得产权收益，用地单位取得土地使用权，建设用地所有权自动归国家，原农地所有者取得的产权收益必须以税收的形式向国家交纳归国家部分的增值收益。纯公益设施和基础设施用地仍采用征地补偿模式，但补偿安置标准应该达到相应级别农地市场交易方式农民取得收益的水平。
四、结语
由于土地征用拆迁涉及中国数以千万计的农民的根本利益，为了我国社会长期稳定，因此征地拆迁工作必须要有科学、合理的法律秩序。
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【关键词】 农民财产权 土地征收补偿 公共利益 司法救济
随着社会的不断发展，城市规模的不断扩大和公共设施的增多，土地征收越来越不可避免。在土地征收中，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大。土地征收补偿便是协调、平衡和解决这些权益冲突的一项重要法律制度，同时，也是一项极其复杂的系统工程。作为农村集体经济组织成员，农民在农村土地上享有法定的集体成员权，并以土地集体所有权、法定承包经营权和宅基地使用权的物权形式拥有土地财产权。征地受补偿权和安置权是保护农民土地财产权的重要形式。土地不仅是农民生产经营的物质基础，而且是农民情感和心理上的归宿和寄托。然而，我国现行土体征收补偿制度未给予农民财产权充分保障。
一、我国土地征收制度的立法不足
1、“公共利益”边界界定不明
土地征收的启动必须以公共利益的存在为前提。公共利益在本质上揭示出征地权存在的合法性基础，也是规制征地权的首要因素。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地征收的法律基础是公共利益高于个体利益，个体利益必须服从公共利益的需要，因而，“为了公共利益的需要”便成了国家对农村集体土地进行征收的唯一理由。
在计划经济时期，我国未区分公共利益和非公共利益，国家利益、集体利益和公共利益几乎被等同起来;随着市场经济体制的确立，政府控制逐渐被市场引导所取代，行政命令和法律手段成为市场机制的补充和保障机制，为适应市场经济的发展，明确“公共利益”的内涵变得很有必要。然而，我国的土地立法一直采用高度概括的方式对“公共利益”加以概括，并未对“公共利益”的具体边界作出介绍。再加上缺少相应的制约和监督机制，实践中，“公共利益”在征收过程中总是被扩大解释并在最广泛的意义上使用，致使不少出于经济目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在这些场合，政府理所当然地成为“公共利益”的化身，所有的征地行为都可以先入为主地推定为基于公共利益之目的。
2、征收利益分配失衡
（1）补偿标准过低，测算依据不合理，补偿范围过窄。根据《土地管理法》第47条的规定，我国补偿标准为农用地被征用前三年的平均产值，补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，同时规定了前两项总和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍征收。补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值，不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，没有将土地作为资产处置。而且，土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍（《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》中将原来补偿标准提高了10倍）。从上述标准可以看出，我国土地征收补偿的基本原则是按照被征用土地的原有用途进行补偿，实践中，政府对土地低价征收，高价卖出，整个过程产生了土地流转后的高额地租，然而，这一巨额收入被政府收归地方财政，被征地农民被排斥在外。此外，我国征地补偿仅仅规定了对现有损失的补偿，对预期利益不作补偿，对承包经营权等财产权利也不作补偿。在现行的城乡二元体制下，土地对农民来说不仅是一种财产权，它还承担着农民的就业和社会保障的功能，现行的征地补偿制度未起到明显作用。
（2）征地拆迁补偿制度缺失。我国长期的城乡二元结构以城市优先发展为价值取向，导致农村及农民在资源及权利的配置上长期处于弱势，城乡存在双重标准。城市房屋具有明确的权利属性及权利主体，在拆迁补偿方面能够得到具体落实;农村房屋存在权利属性的混合以及权利主体的虚置，即：集体土地财产权受到法律限制较多，处于事实上的不平等状态，集体土地产权残缺，且国有与集体土地财产权缺乏统一的价格评估体系，导致集体土地所有权被征收的补偿款远远低于邻近市区拆迁土地使用权被征收的补偿，土地增值利益没有在合理补偿中体现，进一步加大了城乡收入差距。这一点王淑华（2011）已经有所论证。虽然一些地方针对性地出台了农村征地拆迁补偿的办法，但是一般仅限于文件和政策，效力层次过低，不具有权威性。
（3）补偿方式单一，安置责任不明确。我国农村土地征收补偿方式只有货币补偿和劳动力安置两种方式。由于我国企业劳动用工制度的改革及企业生产经营的现状，劳动力安置的补偿方式难以实现，因此许多地方均采取货币补偿安置的方式。虽然货币补偿是最重要的一种补偿方式，但是单纯的金钱补偿无法使失地农民真正获得安置、重新就业。就前所述，土地不仅仅是重要的生产资料，还起到保障农民基本生活的功能。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。当仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。因此，只有解决了农民的就业安置问题，才是对农民最有效的补偿。此外，《土地管理法》也没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。实践中，房地产开发商和政府土地管理部门对此常常踢皮球，互相推卸责任。
（4）补偿金分配不到位。按照《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补助费归地上附着物和青苗的所有者所有。安置补助费支付给负责安置的单位（通常为农村集体经济组织）或个人，由其管理和使用。这样笼统的规定，实际上造成了农村土地所有权主体的缺位。同“公共利益”一样，“农村集体经济组织”也没有确切的内涵，这些法律概念的不确定性造成了对村委会或村民小组作为集团土地所有权主体地位的模糊，村委会、村民小组和村民之间之间的法律主体地位存在着交叉，导致利益关系错综复杂，造成土地补偿费被层层克扣，乡、村干部支配大部分征地补偿费用，最终导致大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益，使广大农民在土地征收补偿上的权利得不到保障。此外，中央与地方在土地征收利益配置上的失衡，进一步刺激了盲目征地与滥征土地的普遍发生。
3、征收正当程序匮乏
根据《中华人民共和国土地管理法》第46条之规定，“征收农村土地的决定做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。土地权利人在公告规定期间持土地权属证书到土地行政主管部门办理征地补偿登记。”以及“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10日内向土地行政主管部门提出。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。”不难看出，我国现行的土体征收补偿程序规定都比较原则和空洞，虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道，实践中缺乏可操作性。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。在救济方式的选择上，若农民对土地征收补偿方案存在异议，根据相关法律规定，其只能申请行政复议，缺乏司法救济程序。
二、国外土地征收制度的借鉴
世界大多数国家和地区都建立了土地征收补偿制度，其不属于一般的土地交易范畴，而是政府的强制购买。土地征收补偿是国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地而给予的补偿行为。西方国家和我国港台地区大都承认土地私有制。营利性的建设开发基本上都是通过土地交易市场完成，土地征收被严格限制在公共利益需要的范围内。同时，土地作为最重要的私有财产，一直受到法律最为严密的保护。从域外土地征收补偿制度的立法及实践来看，成功的经验主要有以下几个方面。
1、“公共利益”界定合理化
国外对“公用利益”界定的不同情况。例如，英国从目的性方面对公共利益进行界定。如1965年生效的《土地征收条例》规定，只有为公用目的出发而利用土地的，才具有公益性，符合征收的实质要件。美国对公共利益的理解比英国规定的宽泛，不仅包括征收行为的目的，而且对征收行为后果涉及权利人之外的多数人的都认为符合公共利益目的。《法国民法典》将“公共需要”扩大至社会经济生活的各个领域，不仅包括公共大众的直接需要，而且还包括间接满足公共需要的领域，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要，在1977年，卫生健康、社会行动、文体、经济、城市规划等方面内容也纳入公共需要范围。德国对“公共利益”的界定使用“社会福利”一词，由各邦自行界定“公共利益”的范围。总的说来，大陆法系国家通常采用立法的方式对“公共利益”作出解释，而英美法系国家则在司法过程中由法官结合具体的案情，对抽象的“公共利益”进行具体解释。
2、补偿标准和补偿范围科学化
世界上大多数国家都采用了市场价格法进行征收。英国的基准价格是被征收人受损利益的市价，在实务中，被征收人往往还能得到10%的额外补偿。德国也是以被征收土地损失的市场价格为准，即通常情况下的交易价格。法国也是以市场价格为基准，通常由专职的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》规定以公平合理的交易价格为准。
在补偿范围上，美国站在充分保障公民财产权的高度，对直接的、现实的损失和有证据证明的可预期利益的损失都作出充分评估，主体方面同时考虑财产所有权人和财产利益相关人。日本征收补偿包括直接损失和部分间接损失;种类包括所有物资损失和特定的精神损失。此外，对未来不确定的损失也在合理考虑范围内。台湾地区的《土地征收条例》也对损失的类型的进行了专门的规定，主要包括：一是对土地被征收的直接损失;二是征地带来的建筑改良物及农作物的损失;三是征地造成的土地改良物的损失;四是合法的营业损失。
3、补偿方式多样化
国外各国在补偿方式的选择上，除了货币补偿，会根据具体情况辅以其他的补偿方式。例如，德国根据被征收人的申请，可以给予现物补偿，主要适用于重置生活的需要，如替代地补偿、同等条件住宅补偿等。法国法律根据征收对象的不同，规定了给予实物补偿的三种特殊情况，包括对商铺、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的实物补偿规定了替代地补偿，具体种类包括耕地开发补偿、宅地开发补偿、迁移代办补偿和工程代办补偿、现物给付等形式。既满足了土地整体规划利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我国台湾则规定了在特殊情况下，可以搭发土地债券或者发给抵押地的方式给予补偿。
在商品经济社会，货币补偿是最有效、最具有普遍适应性的补偿方式，但是，随着社会发展的多样化与复杂化，单一的货币补偿已无法满足被征地人未来生产生活的需要。因此，各国普遍采用了货币补偿为主，实物、股本、债券等补偿方式为辅的多元化补偿模式，从而充分保障了被征收人的各项权益。
4、征收程序正当化
在美国，征收中确立了被征收土地权利人广泛与平等参与的程序，并赋予了权利人行政与司法的双重救济手段。政府有披露义务，被征收人享有质询权。法国制定的《公用征收法典》可以对被征收人给予事前补偿，体现了法国对财产权的高度重视。另外，还具体区分为行政阶段和司法阶段：前者审批公用征收的目的，确定可以转让的不动产;后者解决所有权的转移和补偿金的确定。加拿大专门制定了《征收法》，以公共利益、公平补偿和正当程序为必备要素。我国台湾地区制定的《土地征收条例》包含了实体法与程序法，区分公用征收和区段征收。前者以“公共利益”为目的进行征收，后者则更多采取政府与被征收人平等协商、互利共赢的合作方式展开。境内外立法都强调了被征收人的参与权，要求政府与被征收人进行平等协商，其次区分了行政、司法的权责，重视正当程序的重要性，在权利救济方面，也进行了详细的规定。
三、我国土地征收制度的立法完善
1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”
“公共利益”是政府征收行为正当性的标准。如果对“公共利益”作任意曲解，将导致政府滥用土地征收权力。我国目前采用概括式的立法模式，但是由此导致法律法规极为简陋，使得法官和当事人都无所适从。在“公共利益”界定方式的选择上，理论界主要存在概括法、列举法、概括法+列举法三种方法，多数学者建议采取第三种方法对公共利益进行界定。而刘国臻教授则在《论我国土地征收收益分配制度改革》一文中建议采取列举+排除法对其进行界定。通常认为，第一种模式弹性较大，不易操作，但具有相当的灵活性，赋予地方政府对“公共利益”范围以很大的自由裁量权，导致土地征收权的滥用;第二种模式缺乏灵活性，但容易操作，有利于防止土地征收权的滥用，然而法律具有滞后性，随着社会经济的发展，采用列举法将难以满足“公共利益”形式的多样化;第三种模式，具有上述两种模式的优点，既易于操作，又具有灵活性。然而，笔者认为，第三种模式都是从正面去描述“公共利益”的范围，一个笼统，一个缺乏伸缩性，二者结合的可能成为缺点的结合。对此，我国“公共利益”界定的方式，笔者赞成概括加排除的方法，从一正一反两个方面将其限制到合理范围内。从定性方面，主要的“公共利益”可以包括：国防设施;交通事业;公用事业;水利事业;公共事业;行政机关、地方自治机构及其他公共建筑;教育、卫生及慈善事业;经过法定程序决定的城乡规划，包括旧城区改造;其他由政府兴办，以公共利益为目的事业。从定性方面，建议采取比例原则，对机会成本进行比较：当公益大于私益、成本小于支出时候，则推定符合“公共利益”之目的。
2、平衡征收利益分配
只有先确立了一个科学、合理、公平的补偿范围，再辅以合理的补偿标准与恰当的补偿方式，才能最终保证补偿的公正性，平衡征收利益的分配。
（1）扩展补偿范围。根据我国《土地管理法》第47条规定，现行的补偿范围仅仅是土地征收造成被征收人（通常指农民，下同）的直接损失和物质损失。法治精神与公平正义的缺位，直接导致了在土地征收过程中公民对国家、政府的不信任乃至敌对情绪。因此，应当确立以直接损失和物质损失补偿为主，兼顾可预期利益损失与间接损失补偿，精神损失补偿为补充的补偿范围。首先，受偿主体应当从被征收人扩展至相关权利人，例如承租人、承包人等。在市场经济下，所有权与使用权、收益权分离的现象普遍存在，因为土地征收不仅仅只给所有权人带来损失，同时也会给用益权人造成损失。其次，补偿范围可参照国外实践操作，由直接、物质损失的补偿扩展至对可预期利益的损失与间接损失的补偿。包括长远投资带来的损失、重新就业所产生的培训费、获得生存保障所提交的社会保障费用、迁徙所带来的适应新环境产生的额外费用等。由于精神损失具有主观性和不可复制性，因此，应当根据具体情况，将其作为补充。
（2）提高补偿标准。政府在土地征收补偿过程中所制定的补偿标准过低一直为学界所诟病，这也是引发政府与农民之间冲突的直接导火索。按照目前的《土地管理法》，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。这样的规定意味着农民所得的补偿总和远远不能反映出土地的市场价值。并且，近几年，随着各地城市化进程加快，全国普遍出现了地价、房价飞速增长的局面，让既定标准在保障农民的合法权益时显得苍白无力。因此，在现有的补偿标准上，参照各国通行做法，以土地市场价格为基准，进一步提高补偿标准，加大补偿力度，完善农民的利益保障，使其分享土地征收带来的利益，才有助于化解社会矛盾，实现社会公平、正义，促进社会和谐。可考虑引进中立第三方对土地价值进行估算，以起到平衡与救济的作用。
（3）丰富补偿方式。虽然货币补偿方式具有不可替代的重要作用，但是我国现行的补偿方式过于机械。参照各国通行做法，结合我国具体国情，建议引进实物、技术、就业培训、就业机会和股本的补偿方式。实物补偿通常用于农民的重要生活资料安排。例如许多地方实践中采用的建造安居房、经济适用房等廉价房，对失地农民进行妥善安置。不仅有效避免了由于城市房价过高导致农民无力购房的情况，政府也由于集中安置降低了成本。而技术和就业培训、就业机会则是对失地农民实现再就业、职业转型提供了帮助。将土地折算成股份作为补偿，虽然尚未有成熟的做法，但是土地承包经营权入股在学术界也已引起了激烈的讨论。在此就不再展开。除此之外，政府还应当考虑到农民由于身份的转变带来了诸如子女教育、医疗养老等社会保障问题，对其基本生活作出保障，有利于失地农民进行角色的转换，保障其在新环境中安居乐业。
3、引入司法救济，充分保障土地权利人的参与权
我国现行征收程序具有政府主导、农民参与的特点，政府在征收过程中既当运动员，又作裁判员，强调国家意志和公共利益优先，具有很大的局限性，因此，司法部分作为独立的第三方，能够有效地协调各方权利、利益的关系，使其目标导向实体正义，具有客观性、公正性、中立性与正当性。征收过程中所产生的矛盾，可以通过行政诉讼和民事诉讼进行解决。在征地过程中，要充分保障农民的知情权和参与权。分配土地补偿金时，要明确集体成员间的分配程序，保障质询权。一般认为，因土地征收及补偿引发的诉讼既包括行政诉讼，也包括民事诉讼。土地征收行为通常是国家基于“公共利益”之目的而为之，具有强制性，双方主体不平等，属于行政行为，由此引发的诉讼属于行政诉讼;而因征地补偿分配引起的纠纷，是征收人与被征收人之间由于协商不成寻求中立第三方解决，二者是平等主体，应当适用民事诉讼。民事诉讼是平等主体之间的诉讼，当前征收程序缺乏正当性恰巧是政府和公民之间地位不平等导致的，因此，将土地征收补偿引起的纠纷纳入民事诉讼更能使被征收权利人的合法权利得到有效保障。
四、小结
土地征收是国家出于“公共利益”的需要，依法将土地收归国有并给予补偿的行政行为。土地征收关系到公共利益与个人利益的平衡，土地作为农民最重要的生存基础和生产资料，其承载的权利应当得到充分保护，当农民集体所有的土地被征收后，应当对其进行充分、公平和合理的补偿。具体而言，在符合“公共利益”范围的征地项目中，制定公平合理的补偿标准，扩展补偿范围，丰富补偿方式，对集体土地所有权和农民的土地使用权足额补偿。同时，建立健全社会保障体系，保障农民的生存发展权。在程序方面，保障失地农民的充分参与权，引入司法裁判。
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安徽省土地管理条例完整版第一章 总 则
? 第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)，结合本省实际，制定本办法。
? 第二条 本办法适用于本省行政区域内的土地管理。
? 第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当加强土地法制宣传教育，增强全民保护土地意识，保护、开发土地资源，制止非法占用、转让土地的行为，促进社会经济可持续发展。
? 第四条 县(含县级市、下同)以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。
? 市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡(镇)的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。
? 经省人民政府批准，省人民政府土地行政主管部门在特定区域设立派出机构，负责相应区域 的土地管理和监督工作。
第二章 土地权属的确认和变更
? 第五条 依法实行土地登记发证制度。土地登记的具体事务，由土地行政主管部门 负责办理。
? 确认林地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照相关法律、法规的规定办理。
? 依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
? 第六条 单位和个人使用的国有土地按照下列规定登记发证：
? (一)中央驻皖单位、省直单位依法使用的国有土地，由省人民政府登记发证;
? (二)市直单位、市辖区内其他单位和个人依法使用的国有土地，由市人民政府登记发证;
? (三)跨行政区域的国有土地，由所跨行政区域的同一上级人民政府登记发证;
? (四)前(一)、(二)、(三)项规定以外的单位和个人使用的国有土地由县人民政府登记发证。
? 农民集体所有的土地，以及农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，依照《实施条例》 第四条的规定登记发证。
? 第七条 除法律、法规另有规定的以外，有下列情形之一的，土地所有者 、使用者应当自行为发生之日起30日内，向土地所在地的县以上人民政府土地行政主管部门 提出土地变更登记申请，由土地登记机关依法进行土地变更登记：
? (一)依法转让土地使用权的;
? (二)以土地使用权作价入股引起土地使用权转移的;
? (三)因征用、交换、调整土地引起土地权属变更的;
? (四)因单位合并、分立等原因引起土地权属变更的;
? (五)因处分抵押财产引起土地权属变更的;
? (六)依法改变土地用途的;
? (七)依法继承、赠与、更名引起土地使用权变更的;
? (八)依法改变土地权属的其他情形。
? 第八条 依法出租、抵押土地使用权的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门登记。法律、法规另有规定的，从其规定。
? 第九条 农民集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权的承包、拍卖等方案，须经村民会议或者村民代表会议讨论同意。获得使用权的单位或者个人应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由市、县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
? 土地所有者通过发包、拍卖集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权取得的资金，应当用于本集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等范围内的水土保持和小型农田水利等基础设施建设。?
第十条 土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续;土地证书持有人逾期不办的，由土地登记机关公告原土地证书作废。更改、更换或者注销土地登记的费用以及因此造成的直接经济损失，由责任者承担。
? 上级土地登记机关发现下级土地登记机关土地登记有错误的，责令限期改正;逾期不改正的，有权直接注销或者更改。
第三章 土地利用总体规划
? 第十一条 省、市、县级土地利用总体规划依照《土地管理法》规定审批。
? 县人民政府所在地的镇土地利用总体规划，逐级上报省人民政府批准;乡(镇)土地利用总体规划逐级上报市人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。
? 第十二条 城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，其建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。已经批准的城市总体规划、村庄和集镇规划超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围的，应当及时进行修订、调整。
? 第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，严格实行建设用地总量控制。没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。节约的农用地转用计划指标，经核准后，可以结转下一年度使用。
? 未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发、整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。
? 第十四条 因村庄、集镇、乡镇企业退建还耕易地重建的，新址应当尽量利用非耕地，不得占用基本农田;占用基本农田以外耕地小于旧址面积的，其建设用地可以 不占年度建设占用耕地计划指标。
第四章 耕地保护
第十五条 市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，确保本行政区域内耕地总量不减少。确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经省人民政府批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，并支付相应的耕地开垦费用，由省人民政府组织易地开垦。
? 第十六条 省人民政府建立新增耕地储备库。市、县人民政府组织开垦的超过耕地开垦计划的新增耕地或者年度内占用耕地补偿平衡有余的耕地，可以纳入新增耕地储备库。储备的耕地可以用于折抵建设占用耕地的补偿指标，也可以有偿调剂用于其他市、县折抵建设占用耕地的补偿指标。
? 市、县人民政府应当建立土地开发、整理项目库，保证耕地开垦计划的执行。
? 第十七条 各级人民政府应当建立基本农田保护制度，按照上级人民政府下达的基本农田保护面积指标，合理划定本行政区域内的基本农田保护区，落实保护措施， 确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田保护面积不减少。
? 第十八条 非农业建设经批准占用耕地的，用地单位应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的，用地单位在办理农用地转用审批手续时，应当按照每平方米6至9元的标准缴纳耕地开垦费;占用基本农田的，缴纳耕地开垦费的标 准应当高于上述标准的40%。
? 用地单位开垦的耕地不符合要求的，参照前款规定的标准缴纳耕地开垦费。
? 开垦耕地所需资金或者缴纳的耕地开垦费，作为建设用地成本列入建设项目总投资。?
第十九条 县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
? 第二十条 禁止任何单位或者个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，用地单位应当按照 每平方米5至10元的标准缴纳闲置费;连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
? 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
? 第二十一条 在土地利用总体规划确定的土地开垦区内开发土地，应当保护和改善生态环境，积极进行土壤改良，防止砂化、盐渍化、潜育化和水土流失。一次性开发未确定使用权的荒山、荒地、荒坡、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由 开发单位或者个人向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出申请，按照下列规定的权限办理审批手续：
? (一)不超过20公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准;
? (二)超过20公顷不超过50公顷的，报市人民政府批准;
? (三)超过50公顷不超过600公顷的，报省人民政府批准;
? (四)超过600公顷的，报国务院批准。
? 第二十二条 市、县和乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划和土地整理规划，实施土地整理，增加耕地面积，提高耕地质量。
? 土地整理后新增耕地面积，由省人民政府土地行政主管部门负责验收，也可以委托市人民政府土地行政主管部门验收。委托验收的，验收结果须经省人民政府土地行政主管部门复核确认。
? 第二十三条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦的，按照被破坏土地每平方米6至9元的标准缴纳土地复垦费;复垦不符合要求的，参照上述标准缴纳复垦费。土地复垦的具体办法，由省 人民政府制定。
? 第二十四条 耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费由县以上人民政府土地行政主管部门负责征收，并缴入同级财政专户，专项用于土地开发、整理和复垦，不得挪作他用。
? 省人民政府根据社会、经济发展水平，可以调整耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费的标准。?
第五章 建设用地
? 第二十五条 任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，应当依法办理建设用 地审批手续。
? 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同，颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
? 以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发国有土地划拨决定书和建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
? 乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业以及农村村民住宅等乡(镇)村建设，经依法批准使用农民集体所有的土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
? 第二十六条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设项目用地预审申请，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
? 第二十七条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地，除依法报国务院批准的外，超过4公顷的，报省人民政府批准;不超过4公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准。
? 具体建设项目使用原有建设用地和已批准农用地转用、土地征用范围内的土地的，以及农村集体经济组织依法使用农民集体所有的未利用地进行非农业建设的，报土地所在地的市、县人民政府批准。
? 第二十八条 依据《土地管理法》第五十五条第二款规定，县人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30%缴中央财政外，40%留本级财政，10%缴市财政，20%缴省财政;市人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30%缴中央财政外，50%留本级财政，20%缴省财政。
? 市、县人民政府收取的原有建设用地的土地有偿使用费，20%缴省财政。
? 第二十九条 建设单位使用国有土地，除依法可以以划拨方式取得外，应当以出让等有偿使用方式取得。原以划拨方式取得国有土地使用权的，除依照《土地管理法 》第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当实行有偿使用。处置土地资产，涉及省属 单位的，应当经市、县人民政府土地行政主管部门初审后，报省土地行政主管部门确定。?
以划拨方式取得的国有土地使用权，经批准准予改变土地建设用途的，除依照《土地管理法 》 第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当办理土地有偿使用手续，缴纳土地有偿使用费。
? 第三十条 国有土地租赁，应当报土地所在地的市、县人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订租赁合同。
? 前款所称国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者向国家定期支付租金的行为。
? 第三十一条 以划拨国有土地使用权作价出资(入股)，应当报有批准权的人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同。?
前款所称国有土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年限的土地使用权作价，作为出资(入股)投入企业的行为。
? 第三十二条 国有土地使用权出让、作价出资(入股)、转让、抵押 等，涉 及地价评估的，由具有土地评估资格的评估机构进行评估;涉及处置划拨土地使用权的，由土地行政主管部门确认评估结果。
? 第三十三条 征用土地应当按照下列程序办理：
? (一)拟订、报批征用土地方案。市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。征用林地的，应当先征得林业行政主管部门同意。
? (二)公告征用土地方案。征用土地方案经依法批准后，由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。
? (三)办理补偿登记。被征用土地的所有权人和使用权人应当在公告之日起15日内，持土地权属证书或者其他有效证明，到市、县人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
? (四)公告征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土 地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日;征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
? (五)交付被征用土地。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被征地的土地所有权和使用权人应当自征地各项费用付清之日起30日内交付被征用的土地。
? 征用农民承包的土地的，应当依法办理土地承包合同变更手续。
? 国家依法征用土地的，按照规定核减该幅土地农业税和有关农产品的定购任务。
? 第三十四条 征用耕地以外的其他土地的土地补偿费标准：
? (一)征用鱼塘、藕塘、苇塘、灌丛、药材地等，为其被征用前3年平均年产值的6倍。?
(二)征用果园、茶园、桑园等，为其被征用前3年平均年产值的7倍;未曾收获的，为其同类 土地前3年平均年产值的6倍。
? (三)征用耕种不满3年的开荒地，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的3至4倍;耕种3年以上的，按照耕地补偿。
? (四)征用农民集体所有的建设用地，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的4至5倍。
? (五)征用其他土地的，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的2至3倍。
? 征用林地的土地补偿费标准，按照有关法律、法规规定执行。
? 第三十五条 征用耕地以外的其他土地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准：
? (一)征用农用地的，为其前3年平均年产值的3至4倍;
? (二)征用农民集体所有的建设用地的，为其所在村(组)耕地前3年平均年产值的2至3倍。
? 征用荒山、荒地的，不支付安置补助费。
? 第三十六条 依照本办法规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
? 省人民政府根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地以外的其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准。
? 因采矿造成塌陷需要征用土地的补偿费标准和村庄搬迁、农民安置办法，由省人民 政府另行制定。
? 第三十七条 被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准：
? (一)被征用耕地上的青苗，按照当季作物的产值补偿;多年生作物，按照其年产值补偿;无青苗的，不予补偿。
? (二)鱼苗放养2年以上的，不予补偿;不足2年的，按照放养鱼苗费的3至4倍补偿。
? (三)用材林、防护林、特种用途林主干平均胸径大于20厘米的，按照其实有材积价值的10% 至20%补偿;主干平均胸径5至20厘米的，按照其实有材积价值的60%至80%补偿。?
(四)苗圃苗木、经济林、薪炭林按照其被征用前三年平均年产值2倍补偿;尚无产值的，按实际造林投资2倍补偿。幼龄林、新造林按实际投资2倍补偿。
? (五)房屋及其他附着物的补偿费标准，由省人民政府规定。
? 第三十八条 非农业建设经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地的，应当参照《土地管理法》第四十七条和本办法第三十四条、第三十七条规定，给予补偿。
? 第三十九条 农村集体经济组织兴办企业或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办企业，使用土地的补偿标准参照征用土地补偿标准的低限执行。? 乡(镇)村公共设施、公益事业使用土地，应当对原土地使用权人给予补偿，除地上附着物和青苗补偿费全额支付外，其他补偿费按照前款规定的标准减半执行;使用本集体经济组织所有的土地，已经调剂相应的土地给原土地使用权人的，可以不予补偿。
? 第四十条 严格控制征用蔬菜基地。确因特殊情况需要征用的，除依法报批外，应当按照征多少补充多少的原则，落实新的蔬菜基地，并按照规定缴纳新菜地开发建设基金。
? 第四十一条 收回农民耕种的国有土地，不支付土地补偿费。有青苗的，支付青苗补偿费;本办法实施前，已经耕种20xx年以上，收回后直接影响农民生活的，按照安置补助费的标准支付困难补助费。?
因建设需要埋设电线杆、电线塔、电缆、管道等设施占用土地的，只补偿青苗损失;占地较多的，应当依法征用土地。
? 第四十二条 农村集体经济组织的耕地被征用完后，原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，其余的土地属于国家所有，由原农村集体经济组织使用;建设项目占用该土地时，应当按照征地办法和标准给予原农村集体经济组织补偿。
? 第四十三条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。
? 农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准：
? (一)城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米;
? (二)淮北平原地区，每户不得超过220平方米;
? (三)山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米;利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。
? 第四十四条 农村村民符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地：
? (一)因结婚等原因，确需建房分户，原宅基地面积低于分户标准的;
? (二)因自然灾害或者实施村镇规划需要搬迁的;
? (三)经县级以上人民政府批准回原籍落户，没有住宅需要新建住宅的;
? (四)原有宅基地被依法征用的;
? (五)县级以上人民政府规定的其他条件。
? 农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准;其中，占用农用地的，依照《土地管理法 》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。
? 第四十五条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集 体所有的土地的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门审批;其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。
? 抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
? 第四十六条 依照《土地管理法》第五十八条第一款第(一)项、第(二)项规定收回土地使用权的，应当参照当地征用土地补偿标准，对土地使用权人给予适当补偿，无偿划拨的，不予补偿;
? 依照《土地管理法》第六十五条第一款第(一)项规定收回土地使用权的，应当按照取得土地使用权的费用，对土地使用权人给予补偿。
? 收回以有偿方式取得的国有土地使用权的，应当根据使用土地年限和土地开况给予补偿。除国有土地有偿使用合同另有约定外，收回国有土地使用权，应当对地上的建筑物、构筑物等附着物给予补偿。
? ?第六章 监督检查?
? 第四十七条 县以上人民政府土地行政主管部门应当对本行政区域内贯彻实施土地管理法律、法规的情况进行监督检查，对违反土地管理法律、法规的行为进行查处。
? 有关单位和个人对县以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。
? 第四十八条 土地行政主管部门履行监督检查职责时，除采取《土地管理法》第六十七条、《实施条例》第三十二条规定的措施外，还可以采取下列措施：
? (一)要求被检查单位或者个人提供有关土地利用情况的文件和材料，进行查阅或者予以复制 ;
? (二)对涉嫌土地违法的单位或者个人，暂停办理审批、登记等相关手续。
? 第四十九条 上级人民政府对下级人民政府或者上级土地行政主管部门对下级土地行政主管部门土地审批、发证、行政处罚以及土地招标、拍卖等具体行政行为应当进行监督，对违法、不当的行为，责令限期纠正;拒不纠正的，依法予以变更或者撤销。
? 第五十条 上级人民政府土地行政主管部门发现下级人民政府不依法收回闲置土地，应当报经同级人民政府批准后依法收回用地单位的土地使用权，作为本级储备土地;符合耕种条件的，应当组织耕种。
? 第五十一条 市、县人民政府主要负责人离任时，上级人民政府可以组织土地、财政、监察等部门对其任期内的下列事项进行离任审查：
? (一)土地利用总体规划执行情况;
? (二)土地利用年度计划执行情况;
? (三)耕地保护和耕地占补平衡的情况;
? (四)土地利用审批中行使职权的情况;
? (五)耕地占用税、土地有偿使用费等税费收缴使用情况。
? 第五十二条 土地行政主管部门将土地违法案件移送有关机关追究刑事责任或者行政责任的，有关机关应当依法处理，并将处理结果告知土地行政主管部门。
第七章 法律责任
? 第五十三条 超过批准用地面积多占土地建住宅的，由县以上人民政府土地行政主 管部门责令退还非法多占的土地;在非法多占的土地上新建房屋的，限期拆除。
? 第五十四条 依法应当实行有偿使用而以划拨方式提供国有土地使用权的 ，其批准文件无效，由上级人民政府责令限期办理有偿使用手续;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
? 非法低价出让或者处置国有土地使用权的，由上级人民政府土地行政主管部门宣布无效，责令限期重新办理有偿使用手续;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
? 第五十五条 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用土地的 直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
? 非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
? 第五十六条 侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
? 第五十七条 违反本办法规定，批准减、免土地有偿使用费、耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费的，由上级人民政府或其土地行政主管部门责令限期追缴;逾期不缴的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。对直接负责的主管人员和其他直接责 任人员，依法给予行政处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
? 第五十八条 擅自改变土地利用总体规划确定的土地用途和土地利用现状调查数据，减少基本农田保护面积或者调整基本农田保护区范围的，由上一级人民政府责令限期改正;拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
? 第五十九条依照《土地管理法》、《实施条例》和本办法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限 期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
? 第六十条 国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，有下列情形之一的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
? (一)非法批准占用、使用土地的;
? (二)对土地违法行为依法应当给予行政处罚，而不给予行政处罚的;
? (三)违法进行检查、采取强制措施的;
? (四)索贿受贿的;
? (五)其他的违法行为。
第八章 附则
? 第六十一条 本办法自20xx年12月1日起施行。
土地管理的客观必要性1、土地资源数量不清
2、土地资源质量不明
3、土地权属混乱
