时间：2023-09-06 17:08:23
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理的主体，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：土地管理 问题 共同责任机制 策略
Abstract: land management related to the stability and prosperity of the whole country, must pay close attention. Based on the problems of land management, land management to create a common accountability mechanisms, and such a mechanism to establish the appropriate strategy has an important role for land management, scientific and legal .
Keywords: land management issues, the mechanism of the common responsibility strategy.
中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：
1.我国土地管理中存在的问题
1.1 政府管理部门在土地管理中存在的问题
土地管理一直以来都受到我国政府管理部门的高度重视， 是政府管理的重点所在， 虽然相比以前取得了一定的成绩也得到了群众的肯定， 但仍旧存在着很多的问题。 在一定程度上影响了土地的合理使用，降低了土地的利用率， 不利于社会的稳定与快速的发展。 这很大程度上与政府管理部门的管理模式与效益有关， 主要表现在以下方面：(1)审批不严，甚至有些部门出现违法违规审批，在审批的程序上把握不严。（2）监管不到位。 审批程序虽然在一定程度上能够限制一些土地的滥用现象， 但审批后的监管也非常重要， 但目前很多政府部门在项目审批后，就以为万事大吉了，没有进行事后的监督、跟踪管理。（3）工作缺乏相应的衔接，没有建立充分的共享机制。
1.2 土地使用中存在的问题
土地管理是一项系统的工程，需要考虑很多的因素，其中土地的合理使用是土地管理的重要内容之一。 就目前而言，我国的土地使用在政府部门的指导下已经走上了法制化的道路，违规违法的土地使用现象已经逐步的减少， 但仍旧存在中一些问题，严重的制约了土地的合理使用，不利于国家的健康稳定增长， 主要表现在以下几方面：（1）土地资源数量不清。 很多土地的使用并没用经过严格的审批程序，缺乏相应的备案处理， 导致政府无法从掌握的文件中弄清土地资源的数量。（2）土地权属混乱。 在土地的使用过程中，存在着土地的乱开发现象，出现了很多新增的土地，但都没有按照严格的法律程序进行， 导致了土地权属混乱。（3）土地纠纷增多。 在土地使用的过程中人们忽视了土地的使用权与转让权的合理程序，就相关的土地使用、转让、变更、出租、赠与等没有进行按照法律的相关程序进行， 最终导致就相关的土地的使用存在纠纷，容易造成动乱。
1.3 共同责任机制缺乏
在土地管理过程中，国家是土地管理的主体，土地及土地利用中产生的人与人、人与低、地与地的关系式土地管理的客体，目标是维护土地公有制， 并通过国家对土地的利用的监督， 土地关系的调整实现土地的合理使用。 由此可知，土地管理是一项复杂的工作，需要运用行政、经济、法律以及技术的手段和方法来进行，这其中主体、客体之间的责任是如何承担的是整个土地管理过程中的关键所在， 必须建立共同责任机制。 然而目前很多地方政府并没用真正落实共同责任机制， 而是一味的强大政绩，甚至出现政府职能的偏差，热衷于项目的开发与投资，导致了很多土地管理中的共同责任机制无法深入的开展，
2.土地管理共同责任机制的建立策略
2.1 从政府角度建立与完善共同责任机制
政府作为土地管理的领导者必须从根本上建立与完善共同责任机制，发挥其在共同责任机制中的主体作用。 对此政府应该做到以下几点：首先必须建立政府问责机制。 通过相关的立法与法规的完善切实将这一机制落实到具体的实践中，明确规定责任的主体、责任的性质、责任的承担等， 并将此作为绩效考评的重要依据。其次建立责任追究级别机制，就土地管理过程中出现的问题根据相关的土地管理法律法规来判断其责任的轻重程度，并以此划分责任追究级别。 再次，建立资源通常机制。 通过这一机制的建立将土地资源的具体利用状况进行全方面的把握，以适时根据具体的需求状况来做出相应的策略，从而实现土地资源的有效利用。 最后建立严格的审批、监督机制。 在具体项目的审批方面必须严格按照法律法规的规定执行，切忌出现盲目的追求政绩的情况出现，做到从源头上杜绝，同时在审批后仍要进行相关的跟踪与监督管理，切实把握土地利用的动态，以及时的做出相关的决策，发挥主体作用。
2.2 从国土资源部的角度建立与完善共同责任机制
国土资源部作为土地管理的重要部门，对土地资源的利用与效益的发挥起着关键的作用， 必须支持共同责任机制的构建，可以从以下几方面进行：首先，建立基础管理责任机制。 基层管理虽然是基础部门所执行的，但却处于关键部位，是土地管理相关政策的直接执行者， 基础管理责任机制的构建能够及时的发现和查处相关的违法行为。 其次，建立内部责任追究机制，从根本上防治各种失职行为， 将职权与责任有机的结合起来，做到有权必有责，凡出现不及时上报、错报、漏报的行为必追究相关权利人的责任。 最后，建立激励机制，对于那些做事负责，敢于担当的职员进行奖励，并对在土地管理工作中有积极作用的可进行提拔，促进国土资源的发展。
2.3 从国家土地督察机构角度建立与完善共同责任机制
国家土地监督机构作为共同责任机制的监督机构，在整个共同责任机制的建立与完善的过程中其中重要的作用，因此必须将土地监监察机构的责任落到实处。
必须建立全程监察机制，从而对整个项目的审批进行全程跟踪，以确保把握整个项目的全过程，对土地使用中的违法违规行为进行问责情况的监督，做到将责任落到实处，认真的贯彻共同责任机制。 从而从外部力量来促进土地资源的合理使用，对资源进行保护。
3.结语
共同责任机制的建立是对于现代化的土地管理方法，将土地管理纳入法制化的轨道。 这种机制的建立不仅能够解决目前土地管理中遇到的难题与问题，也能从根本上保障广大群众的根本利益，对社会的稳定与繁荣具有重要的现实意义，是我国富民强民的一项重要举措。
参考文献：
1.1对土地利用观念的影响
在知识经济时代，只有能被利用的土地才称之为土地资源，由于知识经济时代更加强调知识的作用，使得土地等自然资源在社会生产中的作用进一步弱化，虽然知识资源作用的发挥必须依附于自然资源之上，但自然资源本身的决定性作用已经不复存在，在土地利用上，通过知识资源可降低土地资源的消耗，一方面通过提高土地利用的科技含量，使单位面积土地的产量得到提升，另一方面通过开发新的可利用资源来部分替代土地资源，从而有效缓解人类社会发展与自然资源消耗之间的矛盾。可见，知识经济时代人们对土地本身的依赖程度将大幅降低，取而代之的是土地利用者自身的知识水平和对土地利用的能力对于土地资源利用具有决定性的作用，通过科技含量的提升弥补土地数量和质量的不足，从而导致人们对土地的利用观念不再局限于自然价值的评价，而转向对土地的经济评价。
1.2对土地利用方式的影响
传统的工业经济时代农业生产为降低成本、实现利益最大化而追求生产的批量化、单一化、标准化和集约化，规模性较强但灵活性较差，规模化生产虽然便于管理，且在一定程度上降低了成本，但却无法实现产品与市场的完美对接，但在知识经济时代则更多的是以市场需求为指引，通过小批量、多品种、个性化的生产来实现土地利用价值的最大化，土地产品生产方式更加灵活多样，但同样给管理带来一定的麻烦，因此在知识经济时代需要权衡利弊、协调矛盾，并逐步适应土地利用方式的转变。
1.3对土地生态系统的影响
在知识经济时代，由于土地利用者的知识非常丰富，因此在有限的土地上可获取比工业时代更多的产品，虽然土地的价值在很大程度上被放大，土地潜力被深度开发，但在另一个层面上对于土地生态系统的干扰程度也不断增大，土地自身的调节功能不断减弱，土地生态系统更加脆弱，这与科学发展观的要求背道而驰，因此在知识经济时代，如何协调提高土地收益与保护土地生态系统之间的关系，是人们需要着重考虑的问题。
2知识经济时代下土地管理的改革措施
2.1土地管理思维的改革
我国的国情与国外发达的工业国家不一样，我国的起点更低，在发展工业经济的过程中就要迎接知识经济时代的到来，因此对于土地管理来说应当立足于国情，立足于土地现状，切不可急功近利，而要步步为营，逐步改革，为迎接知识经济的到来奠定基础。在知识经济时代土地管理需要充分考虑人地关系的变化和土地产权制度的完善两个方面。在一定意义上说，土地管理就是处理和协调好人与土地之间的关系，在知识经济时代，作为智力载体的人的作用被不断放大，因此人地关系也不断发生变化，一方面人们对于土地的效益期许不断提高，人类改造土地的能力进一步增强，另一方面，在知识经济时代人们对于土地功能的需求也不再局限于基本的生存需求上，而是更多样化，例如景观、生态等。在土地产权制度方面，如果不存在一定的限制条件，主体的所有权不够明确，就会导致土地资源利用强度的过度增加，不利于土地资源的保护，虽然通过政府的宏观调控作用可在一定程度上缓解由于产权主体不明确导致的资源浪费，却无法从根源上解决，因此在知识经济时代必须明确土地产权的主体，使土地管理与知识经济时代的发展相适应。
2.2土地管理方式的改革
当前我国土地管理的方式还是主要以数量变化监测为主，这样的管理方式已经无法满足知识经济时代土地管理的要求。如前文所述，在知识经济时代由于知识对土地的利用具有两个方面的影响，即不断利用高科技以提高土地的产出和对土地生态系统破坏的巨大隐患，因此在知识经济时代土地管理的方式要与土地资源的利用特点相适应，将土地管理方式从数量变化监测转变到质量变化监测上来，使之与土地资源的可持续发展相一致，通过对土地质量变化的监测，防止土地使用者只注重眼前的经济利益，过度开发土地而导致土地生态系统的破坏和土地质量的不可逆破坏，可以说，在知识经济时代，对于土地的管理既要注重经济效益又要兼顾其生态效益。另外，在知识经济时代，土地系统的开放性不断增强，因此土地管理要从传统的分割管理方式转变到资源共享的统筹管理上来。2.3土地管理手段的创新要想获得高产出，就需要持续不断的投入，其中投入包括物质的投入和知识的投入两方面，物质的投入终究是有限的，且投入成本是巨大的，而知识投入却是无限的，通过不断的知识投入增加产品的附加值，是知识经济时代的主要特征之一。对于土地管理来说，传统的管理手段耗费大量的人力、物力，且精度较差，而通过知识的投入，将现代化的技术与土地管理有机结合起来，例如3S技术———即遥感技术（RemoteSensingRS）、地理信息系统（Geographicalin－formationSystemGIS）、全球定位系统（GlobalPositioningSystemGPS）不但可在很大程度上降低劳动强度，提高工作效率，而且精度极高，对于提高土地管理水平，适应知识经济时代土地利用的新特点具有重要现实意义。
3结束语
国有土地出让合同的性质是行政合同
对兼有民事与行政法律关系的合同，其属性应以居于主导、核心地位的那一种法律关系来认定。如果以行政法律关系为主导，则是行政合同；如以民事法律关系为主导，则是民事合同。毋庸置疑，国有土地使用权出让合同必然具有契约性，即具有合同的性质。合同双方法律地位平等，按照平等、自愿、有偿的原则，遵循要约、承诺的有关规定签订合同，合同的履行也要遵循适当、全面、及时的原则。但是在国有土地使用权出让合同中，作为签约的一方，土地管理部门不以通常形式的民事主体而存在，而保持其原有公权力主体的身份以及单方对合同行使公权力的强制性特权。无论是在合同的签订中还是履行中，作为出让方的土地管理部门始终居于主导地位，出让方与受让方之间管理与被管理的行政法律关系始终处于主导核心地位。具体表现如下：
土地出让的目的是为了实现行政管理目标
土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同的目的是为了贯彻国家有关土地管理的法规及政策，行使土地管理职权，按照市场方式配置土地资源，取得最佳土地利用效益，而非单纯追求经济利益。合同本身是出让方进行土地管理和执行土地政策的一种方式。根据《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，依法出让土地是土地管理部门法定的行政职权，不行使出让权或越权行使，土地管理部门应负行政责任，而非民事后果。
合同双方的权利义务不对等
作为出让方的土地管理机关在合同中仅负有交付土地的义务，享有收取出让金的权利，并且享有监督检查权、处罚权、单方解除合同权等行政权力，这些都是民事合同中民事主体所不能享有的特权，并且土地管理机关不得放弃这些权力，否则构成不作为。而出让合同中的受让方除负有缴纳出让金的义务外，还负有按照合同约定的时间、条件开发利用土地，不得闲置、不得改变用途等义务。民法中的契约自由在出让合同中受到极大的限制。
另外，合同的性质还可以通过签订合同的基础行为的性质来认定。如商品买卖合同，签订这种合同的基础行为是商品买卖，而商品买卖行为是民事法律行为，所以商品买卖合同也自然而然是民事合同。同样的道理，国有土地使用权出让合同的性质也可以通过国有土地使用权出让这种行为的性质来认定。国有土地使用权出让的性质在《行政许可法》中有明确的规定。《行政许可法》第十二条规定，“下列事项可以设定行政许可......（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项......”。《行政许可法》第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
由此可见，国有土地出让是行政许可行为，而且是一种双方行政行为。国有土地使用权出让合同是行政合同，应适用行政法规则。导入民事合同规则，是对行政法规则作出的修正。国有土地使用权出让合同是行政权力和契约精神的有效结合，是市场经济条件下，国家以合同方式来行使管理和配置土地的行政职权的一种手段，相对于单方行政行为而言，这种方式更灵活、更柔和，更符合现代民主行政的精神。
国有土地出让合同纠纷的救济途径
实践中，因土地管理部门违约而引起纠纷的情况比较少见，更多的是因受让方违约，土地管理部门对其进行制裁而引起的纠纷。出让方和受让方因合同的有关条款发生争议时，应寻求何种途径解决纠纷，《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均未作出规定，最高人民法院2005年6月18日公布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）也回避了这一问题。
国有土地使用权出让合同纠纷不适用于仲裁机构仲裁
根据《仲裁法》第二条规定，民事仲裁仅适用于解决“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”，而国有土地使用权出让合同并非平等的民事主体之间的合同，其一方当事人的行为具有一定的行政属性，因此，国有土地使用权出让合同的纠纷不在《仲裁法》的适用范围之内。
国有土地使用权出让合同纠纷不适用于寻求民事诉讼救济
首先，依民事诉讼审理对保障行政机关依法行使职权不利。这有多方面表现：一方面，在民事诉讼中法庭认为国有土地使用权出让合同的双方当事人地位是平等的，土地管理部门是以民事主体的身份与相对人签订合同，因而法庭可能会否认土地管理部门在合同行为中的制裁权、处罚权、提前解除合同权等行政优先权。因此，土地管理部门正当行使行政优先权的行为可能被法庭认定为是非法利用行政权的行为，从而认定是违法的，这对于土地管理部门依法行使职权不利。另一方面，民事诉讼不适用行政诉讼中的不停止执行原则，这会导致合同因提讼而被迫停止执行，影响行政职能的有效运转和实现。例如，土地管理部门因受让方闲置土地而解除合同，收回其土地使用权时，若适用民事诉讼规则，则在诉讼期间，土地依然被闲置而不能被有效利用。
其次，民事诉讼的规则也不利于保护相对人的合法权益。民事诉讼的举证规则是“谁主张、谁举证”，提出主张而举不出证据证明者则承担不利的法律后果。土地出让方可以在不与受让方协商的条件下单方面作出行政决定，改变合同的正常形态，而对于出让方的行为是否合法、合理，受让方没有足够的举证能力，从而可能会使自己的合法权益得不到保障。
最后，监督制约行政权是行政诉讼区别于民事诉讼的重要功能，依民事诉讼规则审理国有土地使用权出让合同纠纷，不利于司法权对行政权的监督制约。适用民事诉讼审判程序，法庭仅仅能审查合同本身，注重合同的订立、履行情况，而忽略对行政行为的审查，从而使违法的行政行为可能得不到纠正，无法实现司法权对行政权的制约。
国有土地使用权出让合同纠纷宜寻求行政诉讼救济
国有土地使用权出让合同兼顾公共利益和私人利益，而行政诉讼以制约行政权、保护相对人合法权益为立法宗旨。将国有土地使用权出让合同纠纷适用行政诉讼救济方式，既有利于防止土地管理机关滥用行政特权、轻视合同约束力，也有助于防止行政机关、，损害社会公共利益，从而实现公私利益的动态平衡。
关键词 土地批租制度 监管措施加强土地立法体系
土地权利制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题，即，在既有土地物权体系之下，不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”，也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语，但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确；建设用地使用权只能采取有偿（出让）和无偿（划拨）等两种方式设立，其期限无需在法律上作出规定；并非只有本集体经济组织成员才能取得宅基地使用权，宅基地使用权的设立无需审批，其流转亦应放开；土地登记机构应当统一，登记的效力应当符合《物权法》的规定。
一、改革开放以来我国土地批租制度的演变
从世界范围看，政府对土地的管理一般采用两种方式：一种是土地批租制度，一种是以财产税这样的财政杠杆来对土地加以管理。土地批租制度是将土地使用权出让的土地供应制度。政府土地批租主要采取的是土地出让金制度，一次性付清，土地使用期限到期后再按年交纳。在土地有计划控制批租的前提下，土地出让金成为政府的一项稳定收入来源，如我国香港地区。
根据《中华人民共和国土地管理法》，我国的城市土地的所有权都属于国家。不过，城市中大部分需要土地作为生产资料投入的经济活动，都是由国有或者私人的公司进行的，其主体并不是国家。改革开放以来，除了对行政部门以及部分国有企业少量无偿划拨土地外，基本上都是实行的土地批租方式出让土地使用权。协议转让是最初的土地批租方式。由于土地有偿使用之初，房地产开发主体很少，势力较弱，而且房地产商品市场还没有发展成熟，土地价格机制还没有有效确立，协议出让是一种可行的选择。至2002年，国务院出台了新的土地批租规定，土地批租一律采取“招、拍、挂”三种市场竞争方式，即招标、拍卖和挂牌公开转让，使我国的土地管理制度逐步完善，与国际管理接轨。对采取拍卖、招标以及挂牌公开转让方式的批租土地，基本上都是一次性收取土地出让金。所谓土地出让金，是土地使用年限的租金资本化，也就是说，是5年或70年土地租金的折现值。因此，交纳了土地出让金的房地产自然不应当再交纳土地租金或土地使用费。
实践表明，无偿划拨土地和协议出让土地，都不是市场竞争的方式。在国际上流行的竞争性土地批租方式，由于其资源配置的有效性以及公平性等优点，在我国土地批租方式中最终占据了主体地位，但也出现了较为明显的“排斥”反应。主要表现为房价的快速上涨以及土地的过度开发利用。虽然房价上涨主要是房地产供求关系影响的结果，但土地批租制度，尤其是一次性收取的土地出让金，抬高了土地进入房地产成本的初始价格，在我国流转税制的进一步放大作用下，转嫁给了消费者，这无疑为房地产价格抬高起了推波助澜的作用。竞争性土地批租方式要适合中国的国情，必须解决其一次性收取土地出让金的问题。
二、对我国土地管理主要问题的认识
中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。
现实社会经济运行中的土地管理问题，其焦点在于两个方面：农地，尤其是耕地资源大量损失。随着经济增长，中国农地非农化呈不断加速趋势。据统计，1986～2002年间，全国每年约有16.84万公顷的耕地转变为非农利用。预计2000～2005年，全国耕地年均减少幅度在0.20%～0.25%左右。非农建设用地配置效率低下。尽管我国人均耕地资源已经严重不足，但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度。我国现有建设用地2500多万公顷，国有建设用地面积700公顷，农村非农建设用地1800公顷，数量巨大。一方面，现有建设用地利用效率低，1998～2002年全国660个城市建成区面积增长了31%，年均增长5%，而同期人口年均增长1.3%，说明土地利用效率严重递减；非农业人口人均建成区面积由1981年的80M2增加到1998年107M2和2002年121M2，而世界平均水平为83M2，汉城为55M2、东京为66M2，开罗为31M2.另一方面，建设用地利用结构不合理，表现为粗放经营。2002年城市用地中居住、工业用地分别占32%和21%，而国外城市用地中工业用地仅占10%左右。农村1800万公顷的建设用地利用更为普遍存在着空心村现象。原国家土地管理局利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，远高于同期美国（1.58）、印度（1.62）与南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。说明我国建设用地过度扩张，土地低效利用的现象非常严重。
三、土地资源有效监管措施
改进管理手段，提高管理效率。随着我国经济体制改革的推进，土地作为生产要素进入市场，其经济效益日益显化。当前，虽然我国开发区土地经营管理体制在改革中不断的取得进步和完善，但由于受到众多因素的影响，体制方面还存在诸如多头管理、权利受到其他行政部门牵制等问题。总结开发区土地管理的经验教训，参考国内外一些国家和地区土地管理的实践经验，可以从以下几方面着手：
（1）建立土地管理部门与相关经济部门相互配合相互制约、并能综合运用各种调控手段来保证经济发展与土地合理利用相协调的新型土地供应机制。
（2）明确土地管理部门、开发区管委会以及其它相关部门土地管理的权责，按照管用分离、分工明确的原则建立健全统一领导、垂直管理与各级政府相关部门协调一致的管理体制。
（3）加强土地立法体系建设，坚持依法行政，做到对土地违法行为有法可依、执法必严，严厉查处各级政府越权批地以及开发商的土地违规行为。（4）强化土地用途管制，完善用地审批制度。
参考文献：
［1］李天方.集聚工业园区推进城市化发展［J］.杭州土地，2003.
关键词：新农村建设；农村土地管理；现状；对策
中图分类号：D922文献标识码： A
在社会主义新时期的背景下，建设社会主义新农村成为了在农村建设中的首要任务，将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体目标和要求。在农村，土地是最基本的生产方式，也是最根本的物质资料，是农民赖以生存的资本。所以，对土地问题处理的好坏不仅关系到全国农民的切身利益，还影响到社会主义新农村建设的进程与质量。社会主义新农村的建设与农村的土地管理问题息息相关，要加强对农村土地的管理，发现问题并及时处理，以促使新农村建设快速稳定的进行。
一、社会主义新农村建设与农村土地管理联系密切
“村容整洁”是社会主义新农村建设中的基本要求，改善农村的环境，加大农村环境的治理力度是在新形势下的必然要求。对农村土地的整治、改变目前落后的村容村貌都离不开对土地的利用。如此一来土地的使用方式发生了转变，从而间接的提高耕地质量。土地利用得到了优化和耕地质量的提高都能够促进社会主义新农村的建设，并稳定社会经济发展。
二、新农村建设下现行农地管理存在的问题
目前在我国新农村建设的推动下，农村的土地管理已经日趋规范，但是，在实际对农村土地的管理和使用上面却依旧存在着诸多不足，下面是笔者结合自身的工作实际总结的一些农村土地管理不尽人意之处。
1、集体土地非农建设利用粗放
集体土地非农建设流转不够规范会严重影响农村的村容。农民宅基地用地、乡镇企业用地以及出于公益目的集体建设用地是农村集体土地中非农用建设的重要组成部分。现在，在很多农村的房基地使用不够规范、建造房屋无秩序、土地利用没有计划、村庄向外扩张，致使部分耕地遭到破坏，土地资源严重浪费。由于乡镇企业未经严整的规划就使用土地而造成的土地利用不合理现象也是屡见不鲜的。另外，目前在农村没有一个完善的集体建设用地的流转制度，致使建设用地出现了变相转让的现象，进而令农村土地使用情况出现了混乱的状况，打乱了土地的正常使用秩序。
2、农业生产用地配置机制不健全
如果没有健全的农业生产用地配置机制，农业生产就会受到不良的影响。从上世纪八十年代开始，我国政府便在农村开始实行，这样的生产方式确实充分的调动了农民的生产积极性。但是随着社会的发展，生产力的不断提高，其自身的弊端也开始不断的显露。农民对土地流转观念意识难以统一，不同区域流转规模和速度存在着明显的差异。在没有操作性较强的政策指导下，一些基层干部也无法对这样的现象给予调整和解决，只能任其发展，长久下去就会出现土地流转盲目运作、毫无秩序的现象。
3、被利益所牵引
在建设新农村时，为了追求片面的发展而缩减耕地的现象也屡禁不止。一些农民不了解可持续发展的重要性，在面对眼前利益时就忘记了长远发展。有很多农民都破坏了原有的土地资源，例如有的农民将农田变成了鱼塘，甚至还有农民直接荒废了土地。这些都严重影响耕地的利用效率，不利于土地管理的长远发展。
4、对土地的管理机制不健全
由于农村土地的管理机制不健全，令农民无法得到一些关于土地的相关信息。例如对土地的征地程序，管理者没有将细节认真的告知农民，这损害了农民的参与权和知情权，使其无法更加有效的利用土地。
三、促进新农村建设的农地管理制度改革的对策
1、对农村的宅基地建设加强管理
加强农村宅基地的建设和管理，鼓励农民集中建设新居，使总体规划在原则上不再出现分散的宅基地分布状况，严格按照一户申请一处房基地的原则进行审批房基地的申请，杜绝超标准占地建房。在此基础上还要杜绝以下现象的发生：①城镇居民在农村购置宅基地建房。②城镇居民在农村购买农房。③农民提供宅基地作为建设用地。④农村建设用地使用权的“联建”行为。
在深化改革工作管理的同时，防止任何集体或个人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途严格管制、完善宅基地管理、加大监察力度等，是规范农村土地、加强用地管理的有效措施。
2、严格控制耕地不合理使用的现象
保护耕地的最主要目的在于维护粮食的产量，保证农业生产的正常进行，这对增加我国的国民收入有着重要的推动作用，也是新农村建设中的重要要求。因此，要严格规范对土地使用的审批和管理，严禁圈地画地的现象发生，禁止不合理的破坏耕地改建池塘的行为。对一些非农业建设用地要确定其规模和布局，并进行严格的审核，确保耕地面积能够在可控制的范围内。对于乡镇企业建设、公共设施完善等需要利用集体经济组织和农民集体所有土地时，必须符合土地利用的整体规划，并在依法办理规划建设许可证后进行申请各个项目的审批。严禁以办乡镇企业为名非法占有或租用农民集体所有土地。
3、政府加大督查督办力度，加强农村土地管理
政府要及时解决在征地过程中出现的问题，并探索有效、可行的处理案件的新方法，建立案件处理责任制，维护农民的利益。对于征用农民的土地，要给予补偿资金，并确保落实到位，让农民能够依法获得补偿，令其合法利益不受侵犯。对征地的数量以及范围进行严格的控制，并将征地的程序完善详细的介绍给农民，维护农民的利益。
四、结语
新农村建设，找准土地管理在建设社会主义新农村的最佳平衡点和切入点，把土地管理与社会主义新农村建设紧密地结合起来，这是当前土地管理的～项紧迫又艰巨的任务。只有认真处理好土地管理的问题才可以有效履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，切实坚持依法依规管理、节约集约用地自 原贝 从实际出发尊重农民意愿，才能妥善处理好农村土地利用与新农村建设的关系，为建设好社会主义新农村保驾护航。
参考文献：
[1]隆毅；浅谈新农村建设与农村土地管理[J].中国管理信息化，2011，（23）：46.
关键词:地籍;地籍管理;建议
中图分类号:F301.2 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0165-02
地籍管理是土地管理的基础和核心,是做好一切与土地管理相关工作的前提和保障,其成功与否直接关系到一个国家和地区土地管理水平的高低,进而影响国民社会经济和环境的可持续发展。随着可持续发展、全球化、城市化和信息技术的广泛推进,不同的使用者对地籍信息在数量和质量上都提出了更高的要求,传统的地籍管理已经不能满足现代使用者日益多变的需求。而中国由于受社会经济快速发展和人口不断增长的双重压力,传统的地籍管理面临着更加严峻的挑战,如何进一步发展和完善地籍管理,已成为维护土地产权主体利益、保障土地市场健康运行和实现土地资源可持续利用的重要因素。
1中国地籍管理中存在的问题
近年来,由于加大了对地籍管理工作的投入,使中国的地籍管理工作如土地登记、土地调查统计和地籍信息系统建设等取得了长足的进展。但由于中国现代地籍管理工作起步较晚,与发达国家相比,在立法、技术和管理方法等方面还存在一定的差距,从中也暴露出中国地籍管理工作中所存在的一些问题。
1.1地籍管理的法律体系尚不健全
尽管中国出台了一些地籍管理内容方面的法律法规,如《土地登记办法》、《土地调查条例》、《城镇土地分等定级规程》、《农村土地分等定级规程》等,这些条例或办法只是针对某一具体的地籍工作,并没有一部体现地籍管理重要性、综合性、全面性的地籍大法来有效地确定地籍管理的法律地位,从而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不够高。
1.2城乡土地登记存在差距
2005年末,全国国有土地使用权初始登记发证3 493万本,集体土地所有权初始登记发证118万本,集体土地使用权初始登记发证1.6亿本,登记覆盖率分别由2001年初的58%、16%、61%上升到85%、51%、73%,有效地保护了广大农民的合法权益[1]。从以上数据可以看出,中国土地登记工作在“十五”期间取得了丰硕的成果,但城乡间土地登记依然然存在很大差距。城市范围内国有土地登记比较全面、规范,而农村地区相对薄弱,尤其是有关农村宅基地的土地登记信息严重缺乏,从而导致农村地区土地管理的法定效率不高,农民因宅基地的位置、权属等不清发生争议的问题屡见不鲜,从而极大地阻碍了中国农村土地管理制度的有效进行。
1.3 地籍成果缺乏共享
地籍成果应该有效地用于进行地籍管理工作,保护土地权人的合法权益,服务于全体公民,真正体现其使用价值。但中国当前的地籍成果主要用于房地产登记、地政管理、征地拆迁、土地税费的征收、测绘、土地监察、建筑设计管理、土地利用规划制定和土地用途管制等,即地籍成果主要是供土地行政管理部门使用。地籍信息在土地部门实行保密管理,其他单位或个人无权得到,地籍信息的查看受到严格限制,根本无法实现共享,也就不能发挥其广泛的经济适用价值。
1.4 地籍管理带有静态性和滞后性
地籍数据是属性数据和图形数据的统一,缺一不可。而中国当前的地籍管理存在图形数据和属性数据严重分离等问题。在很多县级土地管理部门,图形数据和属性数据分开管理,且管理方式仍然是“纸质管理”,尽管部分地区实现了计算机管理,但仍未真正实现图形和属性数据的一体化管理。从而导致地籍信息查询和更新速度慢,土地登记工作经常是在土地利用变化发生了很长一段时间后才进行,根本无法实现地籍信息的同步更新。
1.5地籍信息内容不全面
中国现行的地籍管理只是针对每一宗地的土地信息,而未记载地块内附着物的状况。即地籍只是对土地信息进行描述和记载,如宗地的面积、用途、权属、四至、质量等,记载的只是土地的二维信息,并未涉及地上建筑物、构筑物等三维信息,缺乏地籍信息的空间性。此外,很多地籍管理部门的地籍管理数据库中并没有道路、河流、桥梁、湖泊,公园等地籍信息,或者说只是对这些土地的属性数据的记载,没有图形信息的记载。
1.6 手工和半手工是地籍管理的主要方式
在很多县级地籍管理部门的地籍管理方式仍然是传统的手工和半手工管理。地籍测量采用传统的皮尺丈量和手工绘图,即使也通过计算机来进行绘图,但仍是在皮尺丈量的基础上进行,仍未脱离手工作业和半手工作业的状态。其实,运用手工和半手工测量,容易产生速度慢、效率低、误差大等问题,严重地影响了地籍信息的质量。
1.7 缺乏公众参与
中国当前的地籍管理工作缺乏公众参与,因为群众地籍管理观念和意识淡薄,尤其是农民群众,他们对地籍管理工作知之甚少,更加不懂其重要性,加之很多县(市)级土地管理部门对农村地籍管理工作重视程度不够,对农村土地缺乏有效的管理,从而导致当地群众对土地登记工作的积极性和参与性不高,影响了中国农村地籍管理工作的顺利进行。
1.8 基层地籍管理人员专业素质较差
中国基层地籍管理工作人员中,大部分不是土地管理及测绘等相关专业毕业的,他们对地籍管理的各种程序、技术和专业知识知之甚少,且很多人对计算机技术根本是一无所知。然而,随着社会经济的不断发展,地籍管理的自动化要求越来越高,传统的管理手段和方式面临者严峻的挑战,而这些地籍管理人员难以适应,从而导致地籍管理的信息化建设发展缓慢。据统计,2004年湖南省122个县(市)共有地籍管理人员454名,其中大学本科只有90人,专科216人,专科以下148人,测绘专业43人,计算机专业33人,法律专业34人,其他344人,有相当数量的工作人员不熟悉电脑操作和相关软件[2]。
2完善中国地籍管理的措施和建议
针对中国地籍管理工作中存在的问题,提出以下改进措施和建议。
2.1完善地籍管理制度
《地籍管理十一五规划纲要》中明确指出,中国要建立按照“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。据此要求,中国应该进一步完善土地登记、土地权利、土地调查统计等法律法规,同时制定一套地籍管理大法,是中国真正拥有科学、完善的地籍管理法律体系,使地籍管理工作“有法可依、有章可循”。
2.2加强教育宣传,学习国外先进技术
为了保证中国地籍管理工作顺利有效的进行,我们应该通过广播、电视、报纸、杂志、学校和因特网加强地籍管理的宣传,进一步加强群众对地籍管理工作重要性的了解与认识,真正提高人们积极参与地籍管理工作的积极性和主动性。另外,由于中国当地籍管理的制度、技术等还不完善,与发达国家相比还存在一定差距,因此,要从中国实际出发,学习国外先进的地籍管理模式和技术手段,从而提高中国地籍管理的水平。
2.3实现地籍管理系统化、信息化和产业化
实现地籍系统化,就是要以扩大地籍覆盖面为重点,加大地籍在农村地区的覆盖范围,全力提高地籍数据资料的全面性、准确性和科学性,实现地籍信息系统管理的城乡一体化;实现地籍管理信息化,就是加大高新技术在地籍管理工作中的运用,如网络技术、数据库技术和3S技术等,通过网络技术,可以实现地籍成果的共享,通过数据库技术和3S技术建立一套“以图管地”的地籍管理系统,实现属性数据和图形数据一体化管理,加大对地籍信息的变更监测。推进地籍管理产业化,就是按照社会主义市场经济体制的要求,强化地籍成果的商品属性和地籍成果的资本属性,提高地籍的社会效益和经济效益,发挥土地登记、土地调查机构等中介组织的作用,将土地登记事务性工作推向社会[3]。
2.4实现地籍成果的广泛应用
除了进一步推进地籍成果在国土资源管理工作中的运用外,还要大力推进地籍成果在其它产业部门的运用,如消防、公安、水务、供电、环保、科研部门、高等院校、商业和工业选址和布局、公路铁路选址等。在国土资源管理部门的运用能更好地对土地进行有效的管理,实现中国耕地资源的保护和土地资源的节约集约利用,缓解人地矛盾,保障国民社会经济发展对粮食和建设用地的需求;在其他产业部门的运用,可以有效地实现地籍成果在各部门的共享,还可以实现其商品化,达到良好的社会效益和经济效益。
2.5加大地籍管理工作的人才培养
要真正促进中国地籍管理事业的发展,解决人才和知识问题应当是最根本、最紧迫的。应针对不同的对象,分层次、多形式地开展培训工作,包括国土资源部门的决策者和各级领导,他们是地籍管理的核心力量;普通百姓,加强他们对地籍管理法律法规的了解,促进对地籍管理工作的支持和理解;信息领域中的技术人员,他们是地籍管理系统的开发者;地籍管理所涉及的不同领域的人员,如农村、城市规划、计算机、税务、法律、房地产等领域;在高等院校开设地籍管理专科、本科和研究生教育,培养出一批懂地籍管理的高素质、复合型的高级地籍管理人才。最后,建立和完善地籍管理资格认证、地籍管理师、注册地籍管理师等考试制度。这些都是保证中国地籍管理持续快速发展的一个重要前提。
关键词：经济法；行政法；界限
作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。
对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1 章）、法律责任（第7 章）、附则（第8 章）外，土地的所有权和使用权（第2 章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3 章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6 章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。
土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1 条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4 条）、土地利用总体规划制度（第17 条）、建设用地总量控制制度（第24 条）、土地调查制度（第27 条）、土地统计制度（第29 条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30 条）、占用耕地补偿制度（第31 条）、基本农田保护制度（第34 条）、土地划拨制度（第54 条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55 条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7 条）、鼓励开发未利用土地（第38 条）、鼓励土地整理（第41 条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50 条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47 条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48 条）等。
上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：
首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6 章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66 条）、可以采取的措施即职权（第67 条）、关于身份公开的程序规则（第68 条）、其他职权及公法上负担的义务（第 68、70、71、72 条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。
其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21 条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25 条）、农用地转用审批手续的规定（第44 条）、关于监督检查的规定（第6 章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7 章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。
再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。
最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。
注 释：
[1] （英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。
[2] （美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2"3页。
关键词：经济法；行政法；界限
作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。
对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。
土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。
上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：
首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。
其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。
再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。
最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。
注释：
[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。
[2]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2"3页。
关键词：土地管理法修改；土地资源；市场配置；机制完善
中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。
一、土地资源配置与《土地管理法》
土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。
确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。
二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题
在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。
（一）不健全的土地市场
首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。
其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。
（三）国家干预的滥用
在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。
三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议
目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。
（一） 健全土地资源市场配置机制
首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。
笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。
其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。
（二） 完善国家干预土地资源配置机制
国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。
第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。
第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。
四、结语
完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。
参考文献：
[1] 杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障[J].云南行政学院学报，2011，（04）：116-119.
关键词:国土资源管理 国土资源交易法制化建设 国土资源节约与集约利用
中图分类号:F293.2 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)10-040-03
根据《中华人民共和国土地管理法》,土地全民所有即国家的土地权,属于国家所有。土地管理各项工作,由政府行业主管部门:省国土资源厅和市、县政府土地管理部门承担,同时省对所属各级土地管理部门实行垂直管理。实践中,这种已有的传统土地管理方式,事实上被限定在了行政和技术管理层面,它使有关土地的各项职能,基本上掌握在市、县政府之中,而行业主管部门的土地管理权,在一定程度上被虚化,土地管理及产权主体被混淆,客观上,这也是多年对城市土地宏观调控不力的一个重要原因。它造成了国土资源交易过程问题频发,管理制度不健全,市场运行机制不充分,以及现有规章不合理等等问题的出现。
为了确保国土资源节约与集约的高效利用,以及国土资源利用方面的生态合理性优化配置,确保国土资源交易对社会经济发展和民生工程建设发挥积极作用,杜绝国土资源交易中的腐败问题,山西省国土资源厅和山西省社会科学院共同成立了调查组,以探讨多年来国土资源交易中出现的问题,并借此规范国土资源交易与管理行为,完善国土资源交易的市场运行机制,健全国土资源交易的法制法规建设。
一、全面了解国土资源交易中的基本情况
为了规范国土资源交易行为,调查组于2010年6月4日至7月22日,对山西省10个市(包括78个县区)的交易机构进行了详细的调研。调查结果显示:多年来,国土资源交易在山西省社会经济发展中发挥了重要作用,相关工作人员也为山西省国土资源交易工作做出重要贡献,这是首先应予以充分肯定的方面。但是,国土资源交易中也存在着很多问题,这些问题表现在以下诸方面:
(一)土地产权制度不完善
1.城市土地产权主体不清晰。其结果是造成了中央与地方政府在土地收益和土地审批权等方面的相互博弈,并使地方政府在当时土地收益中处于相对劣势。
2.土地登记制度不规范。土地权属管理是城市土地管理的重要目标,同时也是政府对土地交易过程进行监督与保护的基本内容。到目前为止,城市土地权属登记工作仍然滞后,初始登记工作,迄今尚未完成。产生这一问题的原因是复杂的,但基本原因是土地权属变更信息依赖于土地使用申请者申请登记办证时的基本情况。其间,倘若土地使用者变更土地权属关系而又未及时办理登记和相关确权手续时,土地管理部门则不能及时获得相关变更信息。另外,一些土地使用者只注重房屋权属手续而忽略土地权属关系,并因此长期不予以办理确权手续的情况,也是造成土地权属登记工作滞后的原因。
3.土地权利划分和界定不够细化。城市土地产权结构通常可以划分为:土地所有权、土地使用权和土地他项权利三个部分。这三部分权利,依据逻辑关系,又可划分成不同单项权利。但是,目前各项权利划分和界定仍然不够详细。比如,土地所有权和土地使用权二者间有着本质的不同,但有关两者的法律规定却并不明晰。这使土地使用者在其使用期间可行使绝大部分土地权利成为事实,致使土地所有者对土地收益和处置难以做到有效控制。这些都是由土地权利划分和界定不细化造成的。
(二)土地价格机制不健全
土地价格机制不健全主要反映在基准价格不能真实反应价格水平;政府垄断导致价格不合理;隐性土地交易影响土地市场价格真实性三个方面。
1.基准价格不能真实反映土地价格水平。由于土地市场总价格经常变动,而现行基准地价又未形成动态调整和公布的机制,这就造成基准地价与不断变化的市场空间地位相脱节,因而不能反映市场总体价的变动趋势。
2.政府垄断导致土地价格不合理。这主要反映在一些政府官员对市场价格的干预而造成的土地价格不合理问题。出让土地,无论采取招标、协议,还是拍卖何种方式,价格均由一些政府官员来决定。而不同出让方式价格又会相差很大,这就为权力寻租创造了条件,并因此而扰乱了真实的市场价格。
3.隐性土地交易影响土地价格的情况,主要出现在城市发展需要征用大量建设用地过程中。具体表现在两个方面:第一,农用地征收价格偏低导致大量农村土地通过私下交易而非法进入土地市场并造成农民利益受损;第二,国企改革过程,造成许多企业处于困境局面,而此时企业所占原划拨土地成了其解困的一种资金渠道,它也是私下交易影响土地价格的另外一种情况。这两种情况,构成了隐易影响土地价格的关键问题。加之,由于国家相关政策的滞后或疏漏,致使隐性土地交易不仅仅限于对土地价格的影响方面,更为严重的,它还是造成国土资源流失及腐败的重要原因。
(三)征地制度不合理
现存的征地制度,存在着严重的不合理性,其不合理性具体表现在以下两个方面:
1.因“公共利益”界定模糊导致征地权利滥用。这种情况主要指借助“公共利益”界定不清而随意侵害和征用农村集体所有的土地(以低价征收,再以高价出让并从中牟利),严重损害农民的利益。
2.因征地补偿标准不合理引发社会问题。这种情况主要指开发商与地方政府一些官员相互勾结,与拆迁户形成对立局面,大多使拆迁户利益受到损失。拆迁户作为弱势群体,利益常常得不到保证,严重者甚至造成恶性案件的发生。
以上几个方面,是经调研所发现的最主要的问题。这些问题正是导致土地交易过程经济案件频发、权力寻租和腐败现象层出不穷以及社会不和谐的重要原因。
二、规范国土资源管理的基本方法及改革思路
根据国土资源交易中存在的问题,调查组认为,必须以科学发展观为指导,借助当代管理学中的科学方法,全面规范国土资源管理,进而在此基础上提出有关国土资源交易制度改革的基本思路。
(一)规范国土资源管理的基本方法
深化国土资源管理制度的改革,规范国土资源交易,首先要以科学发展观为指导,借助当代管理学理论中的科学方法,改变现存国土资源管理中所存在的失范的、各自为政的行为特征。要做到这一点,当代系统管理学方法将发挥十分重要的作用,因为这是改变现存失范的、各自为政的国土资源管理的合理方法。所谓系统管理学,它是指借系统科学原则进行现实管理运作的管理学理论和方法。这种理论和方法无论在对不合理管理制度的改革方面,还是对规范市场交易之中,无疑都将会发挥十分重要的作用。具体到山西省,应对全省国土资源管理部门进行统一的、系统化的方式协同运作。以此方式,使全省国土资源管理部门,无论从管理机制还是机理上,改变以往各地政府因各自为政所造成的交易过程行为失范或混乱现象,使国土资源交易在全省范围实现系统化和规范化。相应地,这就要求在系统管理学方法协调下,既形成系统化统一运作的组织结构,又要培养一批与之相适应的高素质的国土资源管理的工作人员。与此同时,还要建立与之相匹配的、并且高度透明的现代化信息平台和覆盖全省范围的国土资源信息网络及资料库,以便加强有关国土资源交易信息的监管与检测,使山西省国土资源交易的管理过程,以系统化的管理方式步入既科学合理,又高效快捷;既透明公开,又客观公正的轨道。
此外,以当代管理学方法规范国土资源管理,除了系统管理学方法外,尚需借助“标杆瞄准”的管理学理论。这主要旨在以国内最先进的国土资源管理典型案例为标杆,寻找自身在国土资源交易过程中所存在的差距和不足。并以标杆为参照,纠正自身所存在的问题。所谓标杆瞄准,主要指以相似行业管理运作方式为标杆,结合自身实际情况,通过分析、比较以及相关数据收集与整理的程式化和标准化运作,突破性推进本系统工作,进而赶超所学标杆的动态的管理学方法。这就要求在国土资源交易管理的过程中,一方面,必须立足于对自身工作的系统化研究;另一方面,还必须学习和借鉴先进的经验,并借此完善自身的工作。譬如,2003年,浙江省(在绍兴会议以后),以系统化方式,将全省招投标过程建成了统一的平台,把原有建设工程交易中心、政府采购中心、土地交易中心、产权交易所等机构加以合并成统一运作机构的案例,就是在规范国土资源管理过程之中理应参照的标杆,因为,其经验,不仅能有效缩短交易过程和周期,而且还可以促进国土资源的节约和集约利用。再如,2006年,贵州省提出“矿业权储备与交易统一改革方案”也是一个明显的例子。因为贵州在全国率先成立了集矿业权储备、交易为一体的省级矿业有形交易平台,提出了统筹管理的“五个率先”思路,致使国土资源节约与集约型利用成为可能。相关数据显示:与2007年相比,贵州2008年矿业权出让宗数下降了44.2%,而矿业权出让价款却增长了5.49倍;与2006年相比,矿业权出让宗数下降55.1%,出让价款却增长了7.35倍,年均增长189.0%。贵州的案例,在规范国土资源交易的改革中,同样可作为标杆瞄准的典型。很清楚,在规范国土资源交易和管理制度的改革中,当代管理学理论和方法,尤其是当代管理学中的系统管理学理论和标杆瞄准理论,无疑会发挥积极的促进作用。
(二)深化国土资源管理制度改革的基本思路
深化国土资源管理制度改革具体包括:明晰土地产权主体,加强土地产权管理;调整土地价格机制,规范土地市场行为;完善土地储备制度以及建立城乡统一的土地市场等等方面。
1.明晰土地产权,加强产权管理。(1)明晰土地产权主体。明晰土地产权主体旨在厘清省国土资源主管部门与基层地方政府在土地管理权利中的地位和相互关系,明确省厅主管部门涉及土地的控制渠道和地方政府在土地管理方面的权限范围,以及有关双方的利益配置情况。明晰土地产权主体的积极意义在于:一方面可通过行业职能主管监察部门及社会公众对政府权利进行约束;另一方面,可使土地资源配置在国家和地方利益方面得到合理协调。(2)细化土地权能。细化土地权能旨在强调对土地使用权的各权利层次进行细化分割,从而使之形成科学的权力层级体系。这种权利层级体系的分解与整合,无论对适应社会经济发展需要,还是对建立诸如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等等土地权能信息系统,以及对促进城市土地节约与集约利用效率的提高,都将有着极为重要的现实意义。
2.调整土地价格机制,规范土地市场行为。(1)基准土地价格测算,就是在土地定级基础上,依据土地市场交易历史的及近期的相关资料,连同现实经济效益状况所得的平均地价。而强调土地基准地价动态信息系统的目的,就是为了对基准地价及其变动情况进行全方位动态监测,并将动态监测结果公诸社会。(2)加强土地市场制度建设和监管力度的目的就是为了防止利用权利操纵土地价格,避免地方政府一些官员因权力过大而产生的寻租行为。加强土地市场制度建设和监管力度的具体运作方式是,通过“招拍挂”(对土地招标、拍卖、挂牌)方式进行交易,并对整个交易过程中进行严格监督,使土地价格在市场机制前提下自然形成,进而对土地市场交易中的各类信息(包括“招拍挂”程序和结果的各类信息)向全社会公布,以便社会公众进行监督。
3.完善土地储备制度。(1)建立政府授权和委托下的土地储备市场运营机制。多年来,由于土地储备制度主体角色的双重性,导致储备预期目标难以实现,也使土地收购储备目标在政府与市场之间难以界定,这也相应造成了土地交易价格严重混乱和交易行为失范的现象。故此,理顺土地储备主体,也即土地收购储备机构的角色和定位,建立政府授权或委托下(由政府授权,国土资源交易中心进行市场运作)的土地储备市场运营机制就十分重要。这种运营机制要求,第一,必须高效实现政府规定的土地储备目标;第二,这种目标的具体运作方式通过市场运行。因为,只有将目标主体和运营主体加以分解(尤其在利益关系上加以分解),才能实现公共目标和规范市场行为方面取得互利局面。(2)完善土地储备监督评估体系。完善土地储备监督评估体系,无论从组织层面,还是技术层面讲,都很重要。就前者而言,建立完备的监督体制和组织系统,是确保政府土地储备目标实现的重要保证;就后者而言,以公开透明的信息技术平台将城市规划、城市土地利用的年度计划以及政府土地储备的现实情况等政府管理的约束性指标向全社会公布,让全社会对政府土地收购储备具体情况连同市场运行的全部过程全面了解和监督,是取得社会公信力的必要条件。相应地,为了实现上述目的,建立土地储备绩效评估系统或指标体系,同样也十分重要,因为它是确保评判公共利益实现程度的参考依据。(3)拓展土地储备资金筹集渠道。为了更好地做好土地储备工作,拓展土地储备资金筹集渠道也很重要。此项工作,旨在探索多渠道筹集土地储备资金运作方式。具体说,它可通过发行土地资产证券和建立土地产业投资基金等方式来进行。因为借此方式,既可将社会资金吸引到土地收购储备领域,又可使投资者共享土地增值收益。另外,这项工作一旦做好,不仅有利于提供建立风险预警机制,而且有利于预防土地储备贷款风险,加强土地储备贷款风险管理。
4.建立城乡统一的土地市场。随着社会经济的迅速发展,建立城乡统一的土地资源交易与管理市场,对促进国民经济发展和民生工程建设,都至关重要。因为它既可确保在保护农耕用地的基础上盘活城乡建设用地需要,又能在城乡结合部科学、协调和高效率地利用土地资源,实现土地资源的节约化和集约化利用目标,并最终降低土地利用总量需求。实现这一目标,是国土资源交易与管理规范化制度建设的基本方向,同时它也是建立城乡统一的土地市场的基本方向。
在实践中,要真正做好这项工作并非易事。因为,它要求在建立城乡统一的市场过程中,必须科学合理地处理好农村耕地保护与城乡建设开发二者之间的辩证统一关系,并由此积极规范地方政府财税收入。因此,高效率地节约化和集约化利用城乡土地资源,科学协调农业耕地保护和开发利用二者间的辩证统一关系,既是建立城乡统一的土地市场的核心任务,也是这一过程理应注意的十分重要的方面。
三、强化国土资源管理中法律法规的建设与实施
我国建立国土资源交易有形市场的时间并不算长,与国土资源交易和保护相关的法律法规也不甚完善。正因为如此,在国土资源交易过程中出现了不少问题,同时它也暴露出现行的法律法规与社会实践的不相适应。具体说,《土地管理法》只是规定了土地使用权或者有偿使用土地方面的相关内容,而《城市房地产管理法》也仅仅确立了与招标、拍卖等等交易方式相关的规定,与交易程序相关的法规则很少涉及。《暂行条例》虽然可作交易程序的法规,但它只被限定于交易许可制度和交易方式方面,在可操作性方面仍有不足之处。至于《规定》尽管做了与交易程序相关的一些工作,但它仍然只是一种粗线条的“规定”,在法律性质方面来说,只不过属于一个部委规章,同严格的法律法规要求还相去甚远。由于这些问题的存在,在交易过程之中,使得一些竞买人与少数地方官员相勾结,常常进行与国土资源相关的不法活动。比如,在交易过程中,有些竞买人与少数领导相互串通,共进共退,甚至某些领导作指令易或事后交易就是最明显的例子。这种不法的交易行为,不仅导致国土资源的流失,而且扰乱了正常的市场竞买秩序。很清楚,现行法律法规的不健全,不仅为正常的市场交易工作带来不便,而且为交易过程腐败等不法行为提供了可乘之机。为了确保正常的市场交易秩序,为了杜绝交易过程腐败问题的产生,进一步健全和完善现行国土资源交易方面的法律法规,同样成了亟待解决的问题。
进一步健全和完善与国土资源交易相关的法律法规,尚须做大量深入细致的工作,它也是国家法律法规建设需要倾注的方面,但是,对于地方政府来说,与法制建设和实施相关的几个方面的工作,必须引起高度的重视。首先,制定并完善地方易程序法规,弥补《暂行条例》和《规定》存在的不足,同时,纠正原有法规重实体轻程序的偏差,就成为地方政府法规建设的当务之急。其次,在现行法律法规制度尚不完善前提下,强化交易过程监督机制,直接引入公证制度不仅非常必要,而且势在必行。国土资源交易是全社会都普遍关注的十分敏感的问题,故在交易过程引入公证监督意义非常重大。再次,提高拍卖、挂牌、招标工作人员的职业门槛。市场化的国土资源交易工作,需要有品德高尚、业务熟悉的工作人员。这对国土资源交易工作的法制化建设也大有裨益。我国《拍卖法》中对工作人员的资格虽有具体要求,但到目前为止,工作人员的执业、执法水平仍待进一步提高。因为,只有这样,才能确保交易过程既降低成本和风险,又提高社会公信力,确保交易过程公平、公正,并最终取信于民。最后,强化与国土资源交易相关的法律责任也十分关键。这一点,既指与交易过程相关的工作人员,也指参与交易过程的竞买人员。其中,无论任何一方,都必须以国土资源交易法规规范自己的行为,并维护交易过程正常进行,防止交易过程中出现欺行霸市等等违法行为和案件的发生。倘若其中任何一方违法,那么,必须追究责任,以严肃法纪。
总之,在此我们所说的规范国土资源管理,调控国土资源交易,就是以科学发展观为指导,借助当代管理学理论和方法,全面探析国土资源交易中存在的问题,深化国土资源管理制度改革,强化国土资源法律法规建设,确保国土资源交易过程的科学性、公正性、合法性。
参考文献:
1.中华人民共和国土地管理法
2.招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(国土资源部39号令)
3.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(国务院令第55号)
4.山西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
【关键词】 城乡一体化;土地管理; 研究
一、当前城乡一体化建设中土地管理存在的问题分析
1、城乡一体化建设中，土地开发整理后的土地质量低,没有实现真正意义上的“占补平衡”。《土地管理法》在确立占补平衡制度时,对补充耕地的质量要求作出了明确规定:占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是,不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充,以满足建设项目占用耕地审批的需要,对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上,项目质量不符合要求,开发出的耕地质量较差,很难形成一定的生产能力,甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”,而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
2、城乡一体化建设中土地管理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益。土地开发整理投资周期长、投资金额大,一些地方急功近利,追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境,对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林,那边毁林开荒;这里退耕种草,那里毁果园开发的怪现象,或者在土地整理项目中只重视田块的方整,而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划,其结果是短期得益,随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现,致使所开发的土地再一次荒芜。
3、城乡一体化建设中土地管理专业队伍素质不高。土地开发与管理是一项复杂的系统工程,它涉及诸如:农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程,具有跨行业、多学科和多技术的特点。
4、开发城乡一体化建设中土地管理的投资主体较为单一。对于土地开发整理,应当尊重市场经济规律。目前,政府的投资在土地开发整理工作中发挥了重要的导向作用,发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于包括新增建设用地有偿使用费、上地开垦费、农业重点发展基金等等。但是,单靠政府的力量,难以包揽土地开发整理所需的资金。
二、加强城乡一体化建设中土地管理工作的对策
1、土地开发管理要适应经济结构调整和切实增加农民的收入为前提。土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来,与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来,与增加农民的收入结合起来,成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上,要从增加和建造高质量耕地与农用地出发,立足干服务现代农业,服务农业规模经营,服务提高农业质量和综合经济效益,只有这样,土地开发整理才真正具有生命力。
2、土地开发规划应充分考虑保护生态环境。土地开发规划要与土地利用总体规划、城乡建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理,搞好必须的农田基本建设和基础设施建设,适应农业产业化、现代化的发展趋势,使其融合于现有农地与社区景观中,构成和谐的统一整体,做到既增加耕地,又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
一、增强新形势下严格土地管理的紧迫感和责任感
实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是落实科学发展观，保证经济、社会可持续发展的必然要求。近年来，随着我县经济、社会发展进程的不断加快，建设用地需求量不断加大，保护资源与保障发展的矛盾越来越突出，如不引起高度重视，势必影响到全县经济、社会的跨越式发展。因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，切实增强依法用地意识，强化节约、集约用地，采取更严格的土地管理措施，促进土地管理工作在法制化、规范化轨道上有序开展。国土部门要牵头相关部门做好土地法律、法规及相关规定的宣传教育工作，进一步增强全社会依法用地意识。
二、强化土地管理和耕地保护责任制
各镇区人民政府（管委会）是土地管理和耕地保护的法定责任主体，行政主要负责人要对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。各镇区主要负责人要认真履行土地管理和耕地保护第一责任人的责任，坚决禁止各类违法用地，规范行政行为，自觉执行土地管理法律、法规，确保不发生违法用地现象。同时，各镇区人民政府（管委会），县各委、办、局，县各直属单位也是本行政区域内防止违法建设的责任单位，行政主要负责人是防止违法用地的第一责任人，分管负责人是防止违法用地的具体负责人，社区和行政村（居委会）负责人是防止违法用地的直接责任人。对本行政区域内发生土地违法、违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，要严肃追究有关负责人的责任。
三、进一步规范各类用地制度
（一）规范用地预申请制度。项目用地单位要主动向国土部门提出项目用地预申请，国土部门要根据项目单位的申请，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划和我县经济发展需求，会同相关部门进行审核确认，在落实新征用地先补后占等条件下，用地单位或由县开发区及各镇缴纳预申请保证金，由国土部门组织农用地转征收报批手续，经省国土资源厅批准后，组织公开招标拍卖挂牌出让。
（二）规范征地补偿安置制度。严格执行《江苏省国土资源厅关于实行预存征地补偿款制度的通知》和《*市征地补偿安置和被征地农民基本生活保障暂行办法》。凡是2005年5月1日以后的新征用地都要严格建立保障制度。各镇区人民政府（管委会），县各委、办、局，县各直属单位在未办理正式征地手续前，必须将土地补偿费一次性解缴到县国土资源局补偿费专用账户，不得提前兑付征地补偿安置费用。各类建设项目征收农民集体所有土地，国土部门征地报批前未履行告知、确认、听证程序的，不得批准征地，以确保被征地农民基本生活保障制度得到落实。
（三）规范农民集中区建设。农民集中居住区、中心村建设必须符合土地利用总体规划和村庄、集镇规划，必须严格履行相关审批手续，按规定程序组织实施。
（四）规范各类招商协议。各镇区人民政府（管委会），县各委、办、局，县各直属单位在对外招商活动中，不得与客商签订用地协议，更不得签订土地出让协议。严禁任何单位以招商为名，与镇、村、组签订协议圈占土地，对擅自签订此类协议、要求办理用地手续的，则所签协议无效，国土部门一律不得办理用地手续。
四、严格禁止各类非法用地行为
（一）严格禁止低价出让国有土地。要严格执行经营性国有土地公开出让价格集体会审制度和工业项目用地公开出让最低保护价制度，对领导干部利用职权违规干预和插手土地出让和土地交易的案件，发现一起，要严肃查处一起。
（二）严格禁止“以租代征”将农用地转为建设用地。未依法进行农用地转用审批，国家机关工作人员批准“以租代征”的，按非法批地从重处理；单位和个人擅自“以租代征”的，按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理。
（三）严格禁止以新农村建设为名非法买卖宅基地，从事房地产开发。农村集体土地使用权不得擅自出让、转让或出租用于非农业建设，严格禁止以新农村建设为名或以建设农民集中居住区和拆迁安置为名，非法出售宅基地，非法从事房地产开发。
（四）严格禁止党员领导干部、城镇居民购买集体土地建房。城镇居民和外来人员不得购买农村集体土地建住宅，不得购买农民住宅和农民拆迁安置房以及非法开发的住宅房屋。党员干部和党政机关、企事业单位工作人员要带头执行相关法律法规和纪律规定，不得参与、策划、怂恿非法买卖宅基地，不得购买乡镇以新农村建设为名非法开发的住宅房屋。
五、深入开展“土地执法模范县”创建活动
开展“土地执法模范县”创建活动是新时期加强国土资源管理的一项系统工程，也是推进依法行政、整顿市场经济秩序的重要组成部分。根据省国土资源厅《关于在全省开展土地执法模范县市创建活动的通知》要求，我县要在前几年创建活动的基础上，不断提高执法人员素质，规范执法监察行为，积极预防、及时查处土地违法行为，把最严格的土地管理制度落实到实处。县委、县政府成立了由县政府主要领导任组长、县委、县政府分管领导任副组长和有关部门主要负责人参加的创建活动领导小组和工作班子，研究创建计划和步骤，制定创建活动标准，解决创建活动中重大问题。各镇区、各单位都是“土地执法模范县市”创建活动的主体和参与者，要高度重视，积极支持参加创建活动。国土部门是创建活动的主体，要把创建活动作为强化土地执法活动的重要抓手，周密部署、扎实推进，确保创建活动取得明显成效。
