时间：2023-09-06 17:08:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政和税收的区别，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：税收优惠政策；高校收入；纳税筹划
中图分类号：G475 文献标志码：A 文章编号：1008-5831(2012)05-0163-05
随着高等教育改革的深入，高校扩招及其社会环境的变化，高校收入来源多样化，经营性收入比重增加，高校由过去不纳税、少环节纳税，发展到现在成为纳税人中的一个重要群体，依法纳税成了高校管理中的重要环节之一。但长久以来因为受“税收不进学校”观念的影响，高校的财务人员未完全树立依法纳税意识，也缺乏对税收法规的学习和了解，发生纳税义务后不及时办理税务登记，各种形式偷漏税行为时有发生。有鉴于此，如何有效地进行纳税筹划，严格涉税业务的管理，已成为高校财务管理工作的重要内容。此外，高校在进行科教活动及创造社会效益的同时，可以通过纳税筹划在法律、政策许可的范围内降低高校整体税负，提高办学的经济效益。
纳税筹划进入中国市场虽然只有短短几年时间，却给人们带来了全新的纳税理念，展现了迅猛发展的势头，对企业理财和经济发展产生了重要影响。而高校作为事业单位，无论是会计制度还是核算方式均与企业有所不同，如何进行纳税筹划更是相对陌生的事务。而且在税收政策方面，高校除享有一般的优惠待遇以外，国家为鼓励高等教育发展，于2004年出台了《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》、2006年出台了《财政部、国家税务总局关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》、《关于经营高校学生公寓及高校后勤社会化改革有关税收政策的通知》等，这些教育税收优惠政策涉及营业税、企业所得税、增值税等10多个税种，高校税收筹划存在很大的空间。
但同时，人们也逐渐发现高校在涉税业务管理方面存在较多问题，包括纳税
意识差、
管理层认知程度较低、税收知识缺乏、税负计算未进行相应筹划等［1-2］。针对这些问题，学者们指出高校应用好用足税收优惠政策，并进行税收筹划［3-4］，并从不同角度提出了高校收入纳税筹划的思路，如叶欣等从高校技术创新的营业税角度阐述了科研经费收入的有关税收问题［5］；冯萍针对高校个人所得税的特点，阐述了高校个人所得税筹划方法及其制约性，提出了高校个人所得税筹划方法的相关对策［6］。龚敏希等对高校资产经营公司的税收筹划进行了分析［7］；龙凌云从高校后勤企业的组织形式、营业收入、税前扣除项目三方面探讨了纳税筹划，以降低后勤企业税负或延缓纳税［8］。但以上文献主要是从单一税种角度提出了纳税筹划的具体方法，由于高校收入类型庞杂，尚鲜见从高校多收入税种角度考虑如何系统筹划收入纳税。
随着高等教育的迅速发展，税收筹划工作将越来越为高校所关注并重视。2010 年“两会”期间，据调查资料显示，截止2009 年，中国高校贷款规模已超过2 500 亿元，其中地方高校贷款近2 000亿，部分高校甚至出现资不抵债的情况。因此，高校纳税筹划应区别于企业［9］，通过科学的方法安排自身的筹资、投资、生产经营以及利润分配等经济活动，从而实现总体利益的最大化。本文根据国家和地方教育税收优惠政策，在划分高校实际收入类型及纳税分析的基础上，指出高校涉税业务方面存在的问题，系统总结和提出不同收入类型的纳税筹划目标、制约因素与方法，并通过列举高校纳税筹划的具体案例，对高校收入纳税筹划提出意见和建议。
一、高校收入分类及纳税分析
按照国家相关规定，高校收入大致分六大类，包括财政和上级补助收入、科研收入、行政事业性收费收入、代收费项目收入、附属单位缴款和其他收入。其中财政和上级补助收入主要是指教育事业费、科学事业费、科技三项经费、基建经费以及其他各项拨款。科研收入包括通过承接科技项目、开展科技协作、转让科技成果、进行科技咨询所取得的收入和其他科研收入。行政事业性收费收入包括学费、住宿费、考试费三大类，具体收费项目详见教育部、国家发展改革委、财政部等部委的相关文件。代收费是高校为方便学生学习和生活，在自愿前提下，替提供服务的单位代收代付的相关费用。附属单位缴款是高校附属单位按照有关规定上缴给学校的收入。其他收入包括投资收益、捐赠收入、利息收入、房租收入以及宣传费、罚款、赔款等服务性收费项目。
根据财政部、国家税务总局和重庆地税局相关税收优惠政策的文件精神，高校实际收入类别及纳税情况主要有四种情况。
（一）拨款、上级补助收入
高校取得的财政拨款以及从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入不征收营业税、企业所得税。
（二）教育事业收入
1．行政事业性收费项目收入
高校为列入规定招生计划的在籍学生提供学历教育劳务取得的学费、住宿费、考试报名费收入，其收费项目标准经由市财政、市物价局审批，属于市政府规定的行政事业性收费项目收入，免征收营业税、企业所得税。
2．服务性收费
高校为在校学生提供由学生自愿选择的服务而取得合理补偿的收费自2006年1月1日起按属于应税行为的教育劳务收入征收营业税。
3．代收费
高校收取的各种代收费，以学校支付给相关单位后的余额征收营业税。
税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，依法无偿取得财政收入的基本形式。税收具有强制性、无偿性、固定性的基本特征。税收的强制性。税收的强制性是指国家凭借其公共权力以法律、法令形式对税收征纳双方的权利(权力)与义务进行制约，既不是由纳税主体按照个人意志自愿缴纳，也不是按照征税主体随意征税，而是依据法律进行征税。我国宪法明确规定我国公民有依照法律纳税的义务，纳税人必须依法纳税，否则就要受到法律的制裁。税收的强制性主要体现在征税过程中。
税收的无偿性。税收的无偿性是指国家征税后，税款一律纳入国家财政预算，由财政统一分配，而不直接向具体纳税人返还或支付报酬。税收的无偿性是对个体纳税人而言的，其享有的公共利益与其缴纳的税款并非一对一的对等，但就纳税人的整体而言则是对等的，政府使用税款目的是向社会全体成员包括具体纳税人提供社会需要的公共产品和公共服务。因此，税收的无偿性表现为个体的无偿性、整体的有偿性。
税收的固定性。税收的固定性是指国家征税预先规定了统一的征税标准，包括纳税人、课税对象、税率、纳税期限、纳税地点等。这些标准一经确定，在一定时间内是相对稳定的。税收的固定性包括两层涵义:第一，税收征收总量的有限性。由于预先规定了征税的标准，政府在一定时期内的征税数量就要以此为限，从而保证税收在国民经济总量中的适当比例。第二，税收征收具体操作的确定性。即税法确定了课税对象及征收比例或数额，具有相对稳定、连续的特点。既要求纳税人必须按税法规定的标准缴纳税额，也要求税务机关只能按税法规定的标准对纳税人征税，不能任意降低或提高。当然，税收的固定性是相对于某一个时期而言的。国家可以根据经济和社会发展需要适时地修订税法，但这与税收整体的相对固定性并不矛盾。
二、财政收入
财政收入是国民收入的一部分。税收是财政收入中最基本、最稳定可靠的形式，税收过程就是国家组织筹集财政收入的过程，也是国民收入的分配过程。充分发挥税收的作用对于保证国家财政收入的稳定增长，调节国民收入的分配有重要作用。在财政收支和税收征管中都要处理好积累和消费的关系。财政和税收都是国家实现宏观调控目标的重要调节手段。税收的作用与财政的作用既有联系又有区别:二者的联系表现在:它们都是国家对经济进行宏观调控所运用的重要的经济杠杆．都可以调节并促进经济的发展，财政的作用中包含着税收的作用，税收是财政发挥作用的一种重要形式或重要工具。二者的区别在于:财政的作用包含财政收入和支出两个方面的作用。
三、税收的财政收入职能
税收具有组织收入的重要职能。税收收入是财政收入的重要部分。从早期的奴隶社会起，税收就是国家取得财政收入的基本手段。如我国夏、商、周三代的“贡”、“助”、“彻”，相传罗马的土地税、古埃及向农村公社强制进行的农产品摊派等，都是当时的主要财政收入来源。在中国，素有“皇粮国税，自古有之”之说，就是例证。税收财政职能发挥，要处理好有以下几个方面的问题:
1．税收在财政收入中的地位。税收组织财政收入职能的发挥程度，首先取决于税收在财政收入中的地位。如果税收比重过低，意味着人们把较多的财政收入任务放在其他收入形式上，税收筹集资金功能的发挥不可能充分;而当税收成为最主要财政收入形式后，意味着税收受到人们的普遍重视，其组织财政收入职能才会有较大程度的发挥。
2．税收(财政收入)总量。当税收确立其最主要财政收入形式的地位后，税收总量的确定，实际上就是财政收入总量的确定。这个总量的确定，应坚持满足国家履行职能的需要，又不能超过社会经济负担能力的原则。
3．税收筹集资金的形式结构。税收组织财政收入职能的发挥，总要借助若干个具体的税种，这就牵涉税种形式结构的问题。税种形式结构问题包括税种数量和各税种在税收总额中所占的地位等问题，科学合理的税种结构有利于发挥税收组织财政收入的职能，关于这方面的问题我们将在以后的章节中作进一步的讨论。
四、税收在财政收入中的作用
在社会主义市场经济条件下，税收成为我国财政收入的主要形式，税收收入逐年大幅度上升，我国的税收收入已占到财政收入的95%左右，是财政收入最主要的来源。国家运用税收筹集财政收入，通过预算安排，支持农村发展，用于环境保护和生态建设，促进教育、科学、文化、卫生等社会事业的发展，用于社会保障和社会福利，进行交通、水利等基础设施和城市的公共建设以及国防建设，维护社会治安，用于政府的行政管理，开展外交活动，保证国家安全，满足人民群众日益增长的物质文化需要。税收组织财政收入的作用，主要体现在以下两个方面:一是税收来源的广泛性。税收不仅可以对流转额征税，还可以对各种收益、资源、财产、行为征税;不仅可以对国有企业、集体企业征税，还可以对外资企业、私营企业、个体工商户征税;等等。税收保证财政收入来源的广泛性，是其他任何一种财政收入形式不能比拟的。二是税收收入的及时性、稳定性和可靠性。由于税收具有强制性、无偿性、固定性的特征，因此税收就把财政收入建立在及时、稳定、可靠的基础之上，成为国家满足公共需要的主要财力保障。
五、加强税收管理创新
伴随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人，我国税收管理取得了历史性的进步。国家财政收入呈现大幅度稳定增长的态势。1994年到2001年，财政收入增加了2．14倍，年均增加1593亿元，增长17．7%，是历史上财政收入增长最快的时期，也是增长最稳定的时期。全国财政收入占国内生产总值的比重由1994年的11．2%提高到2001年的17．1%，由不断下降的趋势转变为稳步上升的趋势。地方财政收入也实现了持续、快速、稳定增长，从1994年到2001年，地方财力年均递增19%，增幅高于中央财政收入16．7%的增长幅度。但是。税收管理中一些深层次的问题和矛盾，还没有得到根本解决，特别是加人WTO后，传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战，迫切要求加快税收管理的改革创新，实现传统型管理向现代型管理转变，应加强税收管理理论创新、技术创新、组织创新和制度创新的基本思路及对策措施，以实现传统税收管理向现代税收管理转变。
1．税收管理的技术创新。科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展，对税收管理正产生着革命性的影响，为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术，以信息技术和通迅技术为基础，实现税收管理信息化是深化税收管理改革，提高税收管理质量和效率，实现税收管理现代化的必由之路。
一、财务制度与会计制度变迁
1992年之前，我国企业财务包含会计、税收、资产管理等诸多内容。随着改革开放和建立企业制度的需要，财政部出台，《企业财务通则》、《企业会计准则》和十大行业财务制度、十三大行业会计制度，并推动了分税制改革。此后财务、会计、税收这三项与企业关系最密切的管理职能逐步分离，形成各自相对独立的制度体系。特别是2006年财政部修订《企业财务通则》和《企业会计准则》后，财务制度原有的核算职能完全回归会计制度，以《企业财务通则》为代表的公共财务制度重在调整财政和企业以及企业内部投资者和经营者的财务关系。与财务制度相比，会计制度走的是“国际化趋同”路线，适用范围不限于国有企业，市场化色彩更为强烈，制度体系更为完善，职能定位不断扩充，延伸至内部控制、管理会计等核算以外的管理领域。
二、财务制度、会计制度及区别、联系
财务制度：在于价值管理，规范企业投融资、生产经营和利润分配等全过程涉及的财务主体及财务行为。
会计制度：在于核算管理，规范会计信息的确认、计量、记录和报告，解决“如何反映”和“怎么理解”企业财务行为的问题。
随着我国经济体制改革的不断深化，国家与企业之间的利益分配从财务制度主要还原为税收制度，同时，单一的公有制变成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度。在这样的背景下，财务制度和会计制度不同的定位和作用，决定政府出台的财务制度要在“必要的规范”和“不必要的干预”之间寻找合理的平衡，经历更多的公众论证和质疑。因此，财务制度无论是在供给数量还是质量上都逊于会计制度。
财务制度和会计制度的法律依据及制度体系不同.制定财务制度和会计制度的法律依据主要是《公司法》和《会计法》，这两部法律在法律门类和具体内容上存在很大的差异。《会计法》属于经济法范畴，对会计核算、会计监督、会计机构和会计人员、法律责任等专门作了规定，明确“国家机关、社会团体、公司、企业事业单位和其他组织必须依照本法办理会计事务”、“国家实行统一的会计制度。这制度由国务院财政部门根据本法制定并公布”。《公司法》属于民商法范畴，要求“公司依照法律、行政法规和国务院财政主管部门的规定建立本公司的财务、会计制度”，法律虽然支持公司执行国务院财政主管部门的规定，但是并未明确通用财务制度由国务院财政主管部门制定。
以《会计法》为基本依据和核心，会计逐步发展成一套适用于各类型企业的制度体系，包括：行政法规、部门规章、规范性文件、指南和解释。而财务制度由国务院财政主管部门主要依据“三定方案”规定的职责制定，存在法律依据相对薄弱这一“硬伤”和“软肋”，《企业财务通则》原本属于行政法规，2006年修订时降为部门规章，其强制适用范围从原来的各类企业缩小至国有及国有控股企业，制度体系上缺少行政法规。财务职能变弱、导致财务制度体系不够完善。
财务制度和会计制度的管理方式和体制不同。我国企业会计制度采取高度集中管理方式，从制度的研究、、解释、执行、监督等管理职能均集中在国务院财政主管部门，实践由其他部门及地方财政部门解释制度或制定具体实施细则的情况极为罕见。而企业财务制度的管理集中度相对较低，《企业财务通则》等通用的财务制度由国务院财政主管部颁发。这些规定相对原则化，为提高制度的操作性，常需授权地方财政部门和监管部门结合实际情况予以细化。通用的财务制度不被重视的结局也在所难免。
财务制度和会计制度两者均有很强的外部性，属于规范经济秩序、保障各方权益的基础性公共制度。会计制度的外部性体现在企业所披露的会计信息直接影响股东、债权人、潜在投资者、政府等利益相关方的决策使其获得额外收益或遭受额外损失。财务制度的外部性体现在企业的财务管理直接影响利益相关方的可得利益或承担风险。
财务制度和会计制度两者都具有中国特色，在我国的基本经济制度中扮演着重要角色。尽管我国会计准则已与国际会计准则实现趋同，但与国际上普遍由民间团体或专业组织制定准则的做法相比，我国由国务院财政主管部门制定并组织实施企业会计制度的机制非常独特。而与国际上财务制度安排主要包含公司法、证券法和平等民事主体自行签订的契约相比我国企业财务制度自成体系，作为一项独立的制度安排由国务院财政主管部门制定组织实施。
财务制度和会计制度既有区别，又有联系。应当协调推进相关制度建设工作。虽然在企业实务工作中，财、会基本不分家，但财务和会计的功能定位有显著区别。财务主要解决财权及其对应的利益和责任在企业股东和管理层、企业和国家、企业和职工之间的分配，以及企业经济行为是否合法合规，以实现企业价值最大化；会计主要是准确客观地反映企业经济行为的结果。财务管理内容是会计核算和监督的对象，会计信息为财务管理提供基础依据。
三、协调推进财务制度和会计制度建设工作的建议
要协调推进财务制度和会计制度建设工作首先摒气“大财务观”或“大会计观”。国务院财政主管部门应抓紧修订《企业财务通则》，明确财务制度定位，明晰财务管理内涵和边界，创新财政财务管理方式和手段，提升财政治理能力。
加快健全新时期企业财务制度体系。借鉴会计准则体系，按照“《企业财务通则》―专项?务制度―财务管理指南或指引―案例库”的层次，建立健全企业财务制度体系。
一、财政收入风险主要特点分析
（一）财政收入风险的认知评价
财政收入是政府为履行公共职能、满足公共支出的需要，以税收和非税收入等形式筹集、占有的一部分社会产品或社会产品价值。为了保证各级政府职能的行使就必须集中必要规模的财政收入，但是由于受各种因素的影响，能否实现预期的财政收入目标是不确定的，这便是财政收入风险。因此，财政收入风险是指财政收入的未来不确定性。比如，如果税收制度不健全，可能导致税收收入的大量流失，预期的税收收入目标能否实现是不确定的。
财政收入风险具体体现在收入规模、收入真实性、收入稳定性问题以及收入结构和质量问题等方面。
（二）财政收入风险的界定
一般而言，地方财政收入风险是指地方政府在组织收入的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性而造成的困难和损失的不确定性。地方财政收入风险是地方财政矛盾激化的反映，风险的大小是随着经济不确定因素的变动而上下波动。这些不确定因素既可能是财政内部的机制不完善或错误行为所致，也可能是外部经济环境的改变，使财政政策和相关措施在实施过程中发生预期效果与实际效果的偏差甚至背离，由此产生了财政收入风险。
（三）财政收入风险的特点
1．财政收入风险的扩散性和传导性
财政收入风险扩散比其他任何风险都更加明显。它不仅体现在一定财政体制下的财政系统内部的各级财政之间，即国家财政作为一个整体系统，任何二级财政产生风险，都会迅速在上级财政和下级财政之间迅速传播，并很快扩散到整个财政系统，从而呈现为风险共担的局面，而且由于财政系统的开放性和与整个社会经济的紧密关联与互为依存性，使得整个社会的公共风险迅速转化为财政收入风险，如自然灾害必然导致财政减收增支，社会失业会使财政支出迅速增加等。
2．财政收入风险的隐蔽性
从财政收入风险产生和存在的形态来看，既有显性风险，又有隐性风险，而且以隐性风险居多，具有很强的隐蔽性。一是由于财政收入风险来源广、领域宽，往往不容易被及时察觉。二是财政显性风险更易于利用技术手段被处理成隐性风险。正是由于上述原因，使得财政收入风险具有很强的隐蔽性，大部分财政收入风险通常都处于潜伏蔽状态，表面上财政运行良好，但实际上风险因素已经存在，并对财政经济发展产生了不良影响。当矛盾和问题积累到一定程度由隐性转变为显性，直接影响财政的稳定与平衡，则可破坏财政经济的可持续发展。
3．财政收入风险的危害性大
财政是一种宏观经济活动，所产生风险的危害是全方位的。财政收入风险的出现会导致政府宏观调控能力下降，经济增长减缓，严重的还会引发局部财政危机，直接影响政治及社会的稳定。同时，财政收入风险的危害具有时效性，对财政经济发展的负面影响会在很长一段时间内逐渐发生作用，进而阻碍财政经济可持续发展。风险总是和一定的损失联系在一起的，风险越高，损失也越大。
二、财政收入风险的表现和危害
（一）财政收入风险的表现
1．税收虚增，影响收入真实性
现阶段，为了完成目标任务或“政绩”的需要，税收收入中含有一定的“水分”，特别是县（区）、乡虚增现象比较严重，部分地区采取违规技术手段，人为地扩大收入规模，搞“数字税收”。
2．公有资源的廉价出让
在各级政府日趋激烈的招商引资大战中，地方政府纷纷采用行政手段引资，层层下达招商指标，为了完成招商引资任务，各级政府互相攀比出台优惠政策，开展“让利竞赛”，地价越来越优惠，税收减免越来越大胆，各种政策底线不断被突破。导致的后果是既牺牲了眼前财政收入，未来的长远利益也难于保证，甚至给未来的经济和社会发展留下隐患。
3．税收政策的漏洞
税收管理中，由于制定的部分税收政策不严密、不科学，产生政策漏洞。如：现行民政福利企业、再就业税收优惠政策执行效果差，成为一些企业避税“漏洞”，导致社会的不公平竞争；废品回收行业与房地产行业税收政策漏洞大，税收流失严重。
4．税收征管的漏洞
在实际的税收管理中，征管体制不完善，执法的统一性和规范性仍待进一步加强，主要反映在：一是征管基础工作薄弱，征管质量不高；二是管理脱节，岗位间、部门间的协调配合不到位；三是发票管理不严格，造成发票管理和税收征管的混乱；四是根据利益调整税收行为，破坏财政秩序，影响法律尊严。
5．财政转移支付制度的不规范
财政转移支付制度作为协调政府间财政分配关系的基本手段，其目标是实现各地区间基本公共服务水平的一致性，由于现行的财政转移支付制度的不规范，影响地方各级政府体制性财政收入的稳定，对促进地区间基本公共服务水平的均等化和调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距作用非常有限。
（二）财政收入风险带来的危害
1．破坏税负公平的市场竞争环境
市场经济要求政府提供统一的市场竞争条件，市场经济的灵魂之一是公平竞争，税收政策对社会每个成员都应该是公平的。税收管理中的征“探头税”、收过头税等行为侵犯了纳税人权益，增加纳税人负担，虚增当年税收，同时，形成年度间组织收入的“恶性循环”，影响了我国市场经济的健康发展。
2．造成税收大量流失
财政收入风险的存在造成财政收入中的税收大量流失，如：税收政策的漏洞，使企业和个人加以利用；“引税”无论采取何种形式，最终都是以低税率吸引纳税人，以回扣方式奖励中介人；收“人情税”、“关系税”、“变相包税”等不正常现象，其结果造成税收的流失。
3．误导财政转移支付
现行的上对下的财政转移支付制度基本上与地方财力水平挂钩，地方财力不实，直接影响上对下转移支付规模，对各级财政影响很大，应引起各级政府的重视。
4．降低税法尊严
税收区别于其他收入的特征是其强制性、无偿性和固定性。不依法治税现象，使税收的“三性”大打折扣。如：打着“扶持企业发展，涵养税源”的旗号，违背“应收尽收”原则，有税不收或少收；违反规定减税、免税、退税。这些现象严重干扰了国家统一税收政策的实施，破坏了税收的严肃性，损害了税法的尊严，降低了税法的地位。
5．降低政府财政资金调控效率
由于财政收入的真实性、稳定性以及收入质量问题，严重地影响了政府对财政形势、财政增收能力的判断，使得财政调控效率明显降低。
三、财政收入风险的成因
一是“风险大锅饭”的存在，各级政府避险动机和风险意识不强；二是民众改变现状的外在压力和领导干部谋求政绩的内在冲动导致地方政府短期行为；三是未树立科学发展观，对
领导干部政绩考核不科学；四是财政体制不完善，财权和事权不对称；五是制度缺欠与管理约束弱化，监督制约不力；六是地方税收征管体系与分税制财政体制相脱节；七是各级政府收入权利不平等，财力向上层层集中，基层财政实惠越来越少，风险越来越大；八是网络经济加剧税收征管困难。
四、控制财政收入风险的有效对策
通过财政风险表现及成因分析，我认为，财政风险贯穿于财政活动全过程，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。防范与控制财政风险，涉及面广，解决难度大，是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，要结合其成因，采取切实有效措施，对症下药，标本兼治，综合治理。
（一）强化风险意识，规范决策机制，提高抗风险能力
财政是国民经济的综合部门，地方财政风险不仅仅是财政系统内部的风险，它实质上是一种政府的经济风险，如果不认真对待，风险的积聚没能得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。因此，各级政府和财政部门特别是各级领导，必须转变观念，充分认识财政风险的危害性和防范化解财政风险的重要性，强化风险意识和忧患意识，通过建立科学规范的政府决策机制，不断完善和认真执行制度化的决策程序，使财政政策的制定和重大收支项目的安排都要经过科学的论证和规范的决策，要针对本地实际，加紧研究制定和组织实施防范化解财政风险的有效措施，坚决消除风险隐患，不断提高抗风险能力。
（二）壮大地方经济，实现经济与财政收入协调发展
经济是财政的基础，加快经济发展，壮大地方财力，实现经济与财政收入协调发展，是防范和化解财政风险的基础，也是建立稳固、平衡、强大的地方财政的前提。要按照经济发展规律，通过产业结构调整和产业升级，创造良好的经济发展环境，增强企业自身活力，壮大骨干财源，培育经济增长点，不断提高经济总量和质量，实现财政收入的稳定增长。
（三）树立科学发展观和政绩观，完善领导干部政绩考核体系
要树立和坚持科学的发展观和政绩观，正确处理发展和政绩的辨证关系，通过实行科学的领导干部政绩考核，不断提高各级干部在实践中谋正确的政绩、正确地谋政绩的自觉性。一是政绩评价的主体要由少数人或上级领导为主，向以人民大众为主转变；二是评价的方法要由注重开小型座谈会、作定性评语，向注重公开的、多种形式的、量化的评价转变；三是评价的内容或指标体系，要由较单一、较短期向综合性、长期性转变；四是干部的提拔任用，必须以德、能、勤、绩的综合状况为依据，不能以“绩”代替其他方面。
（四）打破“风险大锅饭”
一是在明确政府间事权和财权基础上，清晰界定各级政府的风险责任，本级政府责任内的风险要由本级政府承担，上级政府没有承担的责任和义务，防止下级政府随意向上级政府传导自身应当承担的财政风险；二是建立风险责任追究制度，对产生后果的风险追究责任，具体到那一届政府、那个部门、那个人应承担多大责任，并给予相应的党纪政纪处分，以制约上下届政府风险转移以及无具体风险责任人等行为；三是对于引发财政危机必须上级政府救助的，应建立一种制度安排，让下级政府清楚地了解何种情况下上级政府才会救助，以强化各级政府防范风险的动机，提高其防范风险的努力程度。
（五）合理划分各级政府的事权与财权，规范各级政府的分配关系，构筑防范财政风险的“防火墙”
规范、合理划分各级政府间的事权和财权，既能从体制上有效地控制财政风险，又能明晰地界定政府间风险责任。先确定事权，按照提供公共产品的受益范围，确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府，对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调，以实现有效管理。在明晰事权的基础上划分财权，按照财权与事权相对称、效率和公平相结合、中央利益与地方利益统筹兼顾原则，合理划分政府间财权，主要是合理划分中央与地方间的税收分配，重构中央税与地方税体系，适当扩大地方税规模，增强地方以自我财力来防范财政风险的能力。
（六）进一步深化财税改革
建立规范的财政收入机制。按照公共财政的要求，将全部财政收入纳入财政预算管理；稳步推进税制改革。按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，统一税法；完善转移支付制度，以因素法取代基数法，摒弃原有的利益分配格局，统一和规范财政转移支付的标准，提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数不平等问题；建立财政转移支付评价、监督和考核机制；开展收费管理制度改革，规范非税收入资金管理，实行收缴分离；规范非税收入票据管理，实行源头控收。
（七）建立地方财政风险预警机制
一是要建立信息充分披露制度，提高政府运作的透明度和财政风险的透明度。二是要设计一套符合地方实际的财政风险预警指标体系。以准确地反映地方财政风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时的预测。三是对重大政府收支行为决策，要加入财政风险评估环节，将财政风险作为约束条件，对重大招商引资项目，要先进行财政成本评估。
（八）建立地方财政风险应急反映与管理机制
面对永远存在且日益频繁的公共风险和公共危机，迫切需要在公共财政框架中建立应急反应与管理机制，提供制度化的财政资源保障，这也是公共财政框架不可或缺的重要组成部分。
（九）完善税收征管体制，建立行之有效税收征管制度，推进税收征管信息化建设
建立规范有效的纳税申报制度；规范税源监控，加强税源管理；建立高效的征管机构，进一步明确岗责，优化整合各种资源，实现税收征管各环节的协调统一，提高税收征管的质量；改进征管方式，加强信息化建设，推进征管电子化，用先进的手段进行征前、征中、征后的管理。
关键词:区域;经济一体化;国际财政
区域经济一体化作为二战以来世界经济发展进程中一个十分突出的现象和趋势,对世界经济产生着极其广泛而深远的影响,也成为一个倍受关注的热门话题。而伴随着区域经济一体化的发展,区域经济一体化中的财政问题也不断地凸显出来,并在一定程度上影响着区域经济一体化的进程。同时,由于区域经济一体化的不断扩展,传统的国家财政理论分析框架已经无法对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为作出合理的诠释,这需要我们从一个新的视野和分析框架———国际财政的角度去展开研究。因此,探讨区域经济一体化中的国际财政问题,不仅是区域经济一体化发展的客观需要,也是财政理论研究和分析方法的深入和拓展。
一、区域经济一体化的财政问题
区域经济一体化是两个或两个以上的经济体,为了达到最佳配置生产要素的目的,以政府的名义通过谈判协商实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。区域经济一体化的不断兴起,其背后隐含着多种因素,有着众多的目标,既有促进贸易、收入和投资的需要,又有实现增长和发展的要求;既有获取市场准入适应区域与全球化的意图,也有出于安全和民主的考虑。这种以政府为主体的经济活动和经济行为,同时也是我们所讨论的财政问题。可见,区域经济一体化的财政问题,是和区域经济一体化相伴而生并由区域经济一体化的主体———政府的经济活动和经济行为决定的。
遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(Viner1Jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青,2005),但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。
总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。
二、国际财政的理论体系和分析框架
一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发,1997),理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章,1995)。虽然在欧盟的财源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。
在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发,1997)。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。
从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调(FiscalCoordina2tion)、财政同盟(FiscalUnion)和财政一体化(FiscalIntegration)。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。①
三、国际区域财政研究的基本框架
伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。
区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。
国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发,1997),即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。
国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等,2005)。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚,2000),主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。
国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。
国际区域财政政策主要研究区域内外财政政策协调机制及其实现。在区域经济一体化过程中,经济政策的国际协调是十分必要的,它可以避免各国独立分散决策的低效率,在不同程度上减低各国政策之间的相互冲突,共同应对突发事件的不良影响,稳定各国和区域经济的稳定运行,获得经济开放带来的多方面利益,只是这种协调要求在不同程度上限制各国政策的自主性。区域财政协调的理论分析指出,协调政策会减小针对繁荣或萧条的财政扩张或收缩的溢出效应;在协调计划中,任何国家的财政扩张或收缩都应该考虑伙伴国的财政政策所导致的溢出效应,它要求伙伴国的财政政策取向相同。国际区域财政政策的协调,又有广义和狭义之分。广义指的是既包括区域内财政政策的协调,又包括区域内外财税政策之间的协调;而狭义主要是指区域内财政政策的协调,即各国在制定国内政策的过程中,通过各国间的磋商等机制和方式来实现财政政策的协调。从政策协调的程度来看,又可以分为信息交换、危机管理、政策目标和行动的一致性协调、全面协调及联合行动等层次;从协调方式的角度,可以分为相机性协调和规则性协调两种。还需指出的是,国际区域财政政策协调还涉及到区域财政政策与货币政策、汇率政策等的协调,它们共同构成区域宏观政策协调的主要内容。
总之,国际区域财政作为一种重要的区域性制度安排,对区域经济一体化的发展有着直接而深远的影响。而国际区域财政研究基本框架的构建,不仅是这种区域性制度安排的重要内容和表现,而且还为区域经济一体化中政府经济行为及其效应分析提供了较为完整的思路和方法。
注释:
①马斯格雷夫教授从财政的国际协调和发展财政两个方面概括和总结了国际财政的基本内容;而董勤发则是结合财政的经济职能从国际财政合作形式的角度来构建国际财政的理论体系。
②区域有不同的层次划分,区域财政也多以行政区划确立的社会、政治、经济区域为研究对象,但本文所论之区域指的是国际区域,国际区域财政指区域经济一体化的国际财政。
参考文献:
[1]BelaBalassa1TheTheoryofEconomicIntegration,Allen&UnwinLondon,1962121
[2]樊莹.国际区域一体化的经济效应[M].北京:中国经济出版社,20051171
[3]MaurriceSchiff,L1AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2004141
[4]邓力平,陈涛.国际税收竞争研究[M].北京:中国财政经济出版社,20041
[5]田青.国际经济一体化理论与实证研究[M].北京:中国经济出版社,20051421
[6]董勤发.国际财政研究[M].上海:上海财经大学出版社,199714、7、12-141
[7]林品章.国际财政若干问题的研究[J].财政研究,1995,(1)1
[8]理查德·A·马斯格雷夫,佩吉·B·马斯格雷夫.财政理论与实践(第五版)[M].北京:中国财政经济出版社,20031603-6511
[9]崔满红.区域财政理论研究[M].北京:中国财政经济出版社,2002111
[10]柳剑平,谭本艳.现行国际投资制度的缺陷及创新趋势分析[J].湖北行政学院学报,2005,(1)1
[11]郧文聚.从国际援助的发展看中国对非农业援助[J].西亚非洲,2000,(2)1
[12]李风华,郭畅.论欧盟法中的国家援助[J].欧洲,2001,(2)1
[13]陈淑芬.联合国财政危机中的会费问题[J].当代经理人,2005,(16)1
1.1营改增税制改革的内容
为了进一步优化我国国税结构，促进各产业协调发展，往往需要根据市场经济的发展要求进行税制改革，营改增税制改革就是其中一种。在营改增税制改革过程中，通常会现在部分地区、部分企业进行试点，比如某地在开展营改增试点时就涉及到了交通行业和服务业。营改增税制改革的具体内容有：一是可以适当减免营改增给部分企业带来的税收负担，避免其经济压力加重。二是营改增改革后，原来享受营业税免征的企业现在仍然免征。三是把原来营业税中的减免税优惠转变为即征即退的方式。
1.2营改增税制改革产生的效应
近年来，我国商品与服务之间的区别越来越模糊，给我国现行的税制带来了严峻的考验，增值税和营业税在税制征管方面的矛盾越来越突出，迫使我国进行营改增税制改革。营改增税制改革对我国市场经济和企业健康发展具有不可或缺的作用。从我国整体财税而言，营改增税制改革完善了增值税链条，提高了地区竞争力，能消除重复征税，从而降低了企业的生产成本，是降低物价的一个重要手段。对地方财政来说，营改增税制的实施缩减了营业税的范围，但是地方财政主要就是营业税，这样势必会使得地方政府的财政收入较少。下文主要对营改增税制改革产生的效应进行分析。
1.2.1对税费的影响
营改增税制改革后，企业只需要进行一次缴税，避免了营业税反复征收的难题。在营改增税制改革中，除了标准税率17%和低税率13%外，还增加了两个低税率11%和6%，这样企业就可以根据自身实际的需求进行税费的缴纳，明显减轻了企业的税费压力。同时，在营改增税制改革中，企业还可以将进项税收抵扣需要缴纳的增值税费用，减轻企业的税费压力。但是营改增税制改革并不是对所有的企业税费都有减轻的作用，对于事业单位来讲，营改增实施之前需要缴纳的营业税是5%，实施营改增后需要缴纳的增值税是6%。由于服务性收入主要是人力资本，只有小部分进项税可以相互抵扣，使得营业税税率明显小于增值税税率，增加了税费缴纳的负担。
1.2.2对财务管理的影响
在企业进行营业税核算过程中，事业单位营业性收入和事业性收入都需要进行缴税，但是在性质上却难以准确的区分税收收入和非税收收入。比如在医院实行营改增税制改革，那么医院就存在技术和服务收入是否开票的情况，如果技术开发与服务业务取得的收入需要免征增值税，这样的核算方法虽然与医院会计制度以及国家预算管理一致，但是却不符合税法中税收收入和非税收收入的核算要求。在营改增税制改革实施后，不能根据票据管理区分医院的税收和非税收收入，需要按照实际情况进行征税，那么就需要医院相关部门对自身的会计核算方式进行改变，彻底清理税收收入与非税收收入，以顺应营改增税制改革的实施。另外一方面，医院大部分资金来自于技术服务活动，其中又包括了工资支付、印刷费、检测材料费用等，那么医院财务管理就会对就技术收入进行再次细分。
1.2.3对宏观财税经济的影响
营改增税制改革对我国宏观财税经济来讲，有利于完善增值税链条，使试点地区、试点企业获得较大的收益，提升其市场竞争力，同时营改增税制改革还能使房地产行业进一步发展，促进房价回归理性。对于金融保险行业而言，营业税改增值税有助于金融保险业的分工协作，确保金融行业的创新。
2营改增税制改革相对应措施
面对日渐激烈的市场竞争力，市场中利益主体的最终目的就是最大程度降低自身的成本，营改增税制的实施在一定程度上优化了当前的税收环境。为了确保实现经济效益和社会效益最大化，在营改增税制改革过程中必须根据企业的实际发展特点和方向，并结合营改增税制改革产生的营销，采取相对应的措施，促进我国税制的进一步完善。
2.1增强对营改增税制改革的认识
为确保营改增税制改革能顺利实施，并产生较大的积极效应，就必须全方位的提高对营改增税制改革的认识。首先国家、地方税机关部门应该增强对营改增税制的认识，意识到营改增的重要性，严格准确的统计营业税纳税人的信息，并科学合理的建立档案，保证坚决不出现征管“真空”。其次应该做好政策落地和政策效应分析工作，税收部门相关人员必须认真仔细的学习营改增文件，能准确的预估营改增开展给地方财政收入和企业的健康发展带来的冲击与挑战，并及时向上级机关进行反馈，确保营改增税制改革顺利实施，为地方财政和企业的发展带来最大的经济效益。
2.2完善会计核算体系
从去年开始，事业单位都执行了新的会计制度，这势必给传统的会计核算体系造成了较大的冲击，使得传统的会计核算体系无法满足当前经济形势发展的需求。因此事业单位必须建立完善的会计核算体系，以便更好的满足事业单位的预算管理和新会计制度的要求。在营改增实施之后，事业单位会计核算制度中往往把税收收入与非税收收入分开，建立了“服务性收入—免税”和“服务性收入—应税”等模式，使应税技术、咨询以及出版等服务性收入与免税的服务性收入分别对应进行核算。在事业单位支出项目中，可以增加“服务支出”这一科目，使单位员工的差旅费、人力资本等纳入到该科目中进行计算。当然事业单位开具的应税发票必须是有偿服务，并纳入应税计算中。只有进一步完善会计核算体系，才能更好的满足营改增的需求，进一步优化税务管理制度，确保事业单位获得最大的经济效益和社会效益。
2.3提高财务管理者综合素质
在营改增税制改革后，事业单位的财务管理也出现了相应的变化，主要表现在税费类别和税率方面。对于医院来讲，财务管理应该纳入到企业财务管理体系中。财务管理人员作为财务统筹规划的管理者和执行者，其综合素质与提高企业竞争力、确保自身最大利益有着直接的联系。因此必须加强财务管理人员的专业素质和职业道德素质培养，定期或者不定期组织他们进行业务培训，选择业务能力较强的人员进行税收管理，提高他们对营改增税制改革的认识，使其明白营改增实施的重要性。企业应该建立一个高水平、高技能、高素质的财务管理人才队伍，并使其能长期为企业服务，确保营改增税制实施能创造出更大的价值。
3总结
一、会计集中核算模式的主要问题
第一，预算单位作为独立的法人，其会计主体地位不明确、职责不清晰。实行会计集中核算后，各单位不再设有会计机构及人员，只有报账会计负责会计单据收集及出纳工作。单据录入、制单、记账及生成报表均由会计核算中心完成。预算单位完全脱离会计核算工作，一些单位产生错误认识，认为预算单位的财务核算工作均在核算中心，账户上只要有资金便随意使用。
第二，缺乏统一规范的经费开支标准，在中心核算的各单位间分配不均。由于历史原因，各单位的资金来源渠道、财务管理制度各不相同。实行会计集中核算后，会计，核算中心本可在资金支付环节，对经费支出统一监督管理，但由于缺乏统一的标准和依据，执行起来较困难，一些权力部门及单位巧立名目发放奖金及补贴时有发生，这也造成了各单位间新的不平衡等诸多问题，制约该模式的进一步发展，成为亟需解决的问题。
第三，会计核算与实物资产管理脱节。会计集中核算模式下，核算中心根据单位的单据及财产物资验收单人账核算，但实物资产仍由原单位人员管理，原有资产管理模式下，财务人员参与的账实符合性验证环节缺失，造成实物资产管理相对簿弱。
第四，各单位报账员业务水平参差不齐，制约会计集中核算工作效率的提高。由于各单位取消了原银行开户与会计出纳岗位，原有财务人员部分转岗，加上部分单位领导对报账工作重视不够，报账员无会计从业资格，对本单位支出项目填列不清，会计基础工作受影响，从而对进一步提高会计集中核算造成了困难。
第五，凭证账簿等会计资料在核算中心保管，规模庞大。一方面中心不堪重负；另一方面单位如需查询资料，事无巨细都要到中心档案室查阅，极为不便。
第六，核算中心人手少与集中核算工作任务繁重的矛盾尤其突出。由于长期处于超负荷状态，提高了错账的概率，也造成报账会计长时间等候，不方便日常事务的处理。中心人员忙于制单、记账、报表打印等日常财务核算工作，无法帮助单位进行深入财务分析，为领导决策提供参考。
二、会计集中核算向国库集中支付制度转型的可行性分析
实行国库集中收付制度是一个庞大而复杂的系统工程，目前的财政体制不能保证所有的财政性资金都能通过国库进行收付，我国公共财政体制改革处起步阶段，部门预算不够细化，预算追加调整较多，预算刚性不够，尤其是县乡财力还相当薄弱。因此。要全面实现国库集中收付制还较为困难。但根据我国的国情，在构建公共财政框架时按照“总体规划，分步实施”的原则，可以分阶段来实现国库集中收付制度，在条件不成熟的部分单位实行远程报账下的会计集中核算。
会计集中核算模式与国库集中支付制度有许多共同之处。清理统一各类账户，实行工资统发，在政府采购业务中财政性资金直达供货商。核算中心以往对经费支出的有效监督，为转型提供了坚实的技术保障与经验参考。利用会计核算中心现有人力物力等条件，在保留原有机构编制的基础上，增设国库支付管理职能岗位。新的核算中心将实现一科室多职能，机构设置更加精干高效，基层单位办事更加集中便捷。
三、会计集中核算模式向国库集中支付制度转型的实施
首先，建立国库单一账户体系。国库单一账户体系是实行国库集中支付后，财政性资金存储、支付及清算的一套独立账户体系。主要由以下账户构成：国库单一账户，财政部门在中国人民银行开设，用于核算和反映纳入预算管理的财政收支活动。财政零余额账户，财政部门在商业银行开设，核算和反映实行财政直接支付方式的财政性资金活动。单位零余额账户，财政部门为预算单位在银行开设，核算和反映预算单位在财政授权用款额度内实行授权支付方式的财政性资金活动。预算外资金财政专户，财政部门按规定在银行开设，核算和反映预算外资金的收支活动。特设专户，经上级部门批准，财政部门在政策性银行或商业银行开设，记录、核算和反映纳入预算单位的特殊专项收支活动。
其次，规范财政收入收缴程序。财政性收入分为税收收入和非税收收入，其缴纳分为直接缴库和集中汇缴方式。一是对县级各项税收收入，除法律法规另有规定外，均采用直接缴库方式。经征收机关审核无误后，区别收入性质，由交纳义务人将应缴收入直接缴入国库存款账户。二是法律另有规定的应缴收入，采用集中汇缴方式。由征收机关在规定的时间内，区别收入类别，汇总缴入国库存款账户。三是实行非税收入“银行代收”管理办法后，对缴入“银行代收”管理并缴入财政非税收收入银行归集专户的应缴收入，由财政部门区别收入性质，分别划归国库存款账户和非税收入汇缴专户。
再次，规范国库集中支付程序。国库集中支付包括财政直接支付和财政授权支付两种类型。财政直接支付程序包括：(1)基层单位申请时，应填制财政直接支付用款申请书，加盖预留在国库支付管理中心的印鉴，报一级预算单位审核签署意见后，附上财政局需要的有关资料，向国库支付管理中心提出用款申请；(2)国库支付管理中心根据预算单位的申请，对预算单位用款申请的印鉴、额度及有关资料进行审核后，签发财政资金支付凭证送银行；(3)银行审核确认财政资金支付凭证后，通过财政零余额账户将资金支付给收款人，并将付款凭证回单送国库支付管理中心；(4)支付完成后，国库支付管理中心开具财政资金直接支付入账通知书给一级预算单位；一级预算单位负责向所属基层预算单位提供记账依据；(5)预算单位根据支付情况，向收款人索取发票并据此入账。财政授权支付程序包括：(1)预算单位根据国库支付管理中心下达的授权支付用款额度，签发财政资金支付凭证送银行；(2)银行审核确认财政资金支付凭证后，在授权支付额度内通过单位零余额账户办理资金支付手续；预算单位需要提取现金，应按照《现金管理暂行条例》等有关规定办理提取现金的手续；(3)银行向收款人付款后，将付款凭证回单送预算单位，同时向国库支付管理中心反馈授权支付执行情况。
最后，会计集中核算采用远程报账模式。对条件不成熟未实行国库集中支付制度的单位仍沿用会计集中核算制度，并采用远程报账模式。远程报账是通过租用电信宽带线路，组建VPN虚拟通道，中心增
设防火墙及入侵检测系统，预算单位由报账员通过LAN或ADSL登陆中心服务器，进行远程录入、记账、结账、生成报表、打印账簿等操作，会计核算中心工作人员只负责审核及对账工作。每月初，财政部门按年初预算安排向各单位下拨经费，预算单位根据收到的银行到账通知，将汇入款项入账。报账员在本单位完成经费支出的日常报销单据录入，送中心审核并由中心开具现金及转账支票，支票由报账员送银行办理现金及转账业务，取得付款通知后，完成生成凭证、记账、月结、生成会计报表、打印账簿等工作，财务资料全部在各预算单位保存。
四、国库集中支付制度较远程报账会计集中核算模式的优越性
会计集中核算模式向国库集中支付制度转型存在较好的工作基础，对单位资金支出监督管理及会计核算积累了许多经验，对单位各方面资金性质有更加深入的了解，实现转型后，国库集中支付制度的优越性更加突出。
第一，实行国库集中支付制度，促进各级财政部门加强预算工作，提高预算刚性，杜绝了预算执行的随意调整。促进有关部门统一津贴、补贴发放标准，利于各行政、事业单位财力协调平衡。防止各单位间的收入差距悬殊和不均现象。
第二，有利于政务公开，加强预算执行的透明度。预算单位的经济业务以部门预算为支出依据，经严格的审批程序，使单位资金支出管理更合理，从而加强预算约束。
第三，有利于盘活资金，提高了财政资金使用效率。在国库集中支付制度下，财政集中支付和财政授权支付两种方式均使财政资金直达供货商和劳务提供者手中，改变以往资金层层划转，减少了财政性资金的国库外滞留，最大限度地挖掘出财政资金高效运转的潜力。
涉老地产的分类和属性
在中国城市化发展的过程中，房屋市场化过程中，房地产商起到了非常重要的作用，但是今天房地产商似乎成了中国房价高的替罪羊。而这或许与在房地产的过程中，没有区分公共福利保障和市场商品的界限，没有区分老百姓刚需自住型的保障性住房和应该市场化运作的商品住房的区别，混淆了这些概念。
好在涉老地产处在孕育期，因此要切记重蹈覆辙，从源头理清养老的保障性需求和市场化需求的区别，政府和开发商各负其责，开发商在涉老地产开发中也应照顾政府公共福利的方面，整个中国的养老问题绝不是靠政府可以独自解决的。开发商市场化运作的过程中如果能够帮助政府部分地解决行业问题，同时还能部分地解决现阶段地方政府的某些困境，那就会形成一个多赢的局面。
从这个角度讲，涉老项目可分成福利型和商业型两类，政府应更多地关注福利型的，开发商则更多地应该关注商业型的；如果从服务的对象来划分，又可分成涉老住宅，老年公寓和长期照护机构三类。
涉老地产和常规的住宅地产之间有何区别？常规住宅属于消费产品，是销售型的地产，具有拿地快，投资快，产品快，资金回笼快等特点，而涉老地产属于持有型的地产，策划慢，规划慢，设计慢，施工慢，销售慢，资金回笼也慢。涉老地产属于商业地产的类型，占用资金巨大，投资回收期长，由于目前国内的资本瓶颈，直接融资的机会少，因此，笔者建议，涉老地产项目应该参照目前商业地产的操作模式，在项目中加入住宅类物业作为快速回收资金的产品，或可考虑安排普通商品住宅、适老住宅、销售型老年公寓和出租老年公寓和长期照护机构，前三类是销售型的物业，后两类型是持有型的。
复合性商业养老项目
以一个清城华筑在地级市做的案例为参照，该市距离省会城市两百公里，两小时车程，目前还没有通航，自然环境优良，宜居，旅游资源并不是太多，不是常规的旅游目的地。开发商拿到的土地在新城比较核心的地带，距离新的行政中心两三公里，周围以居住区为主，总计500亩的土地，按城市规划的要求，容积率1.5，大概要建50万平米。这个地块北侧是规划的一个三甲医院，因此该项目在医疗上没有做任何安排，安排了三种功能，一个是从幼儿园到高中的国际双语学校，一个包含养老功能的涉老社区，还有相关的配套功能建筑。在这50万平米的体量中，国际学校6万平米，占了12%，居住类9万平米，公共配套5万平米。按照销售和持有划分是三七开。
策划之初，首先需要分析我国家庭结构对养老和子女教育的需求关系，在既存在养老的需求，也存在教育的需求的家庭中，真正有话语权购房的人是中间一代；同时，如果当以养老为诉求的购房需求碰到以教育为诉求的购房需求的时候，一定是养老让位于教育。因此在涉老社区里加入教育功能是非常有必要的。
在39万平米的居住类建筑里，我们有60%提供给了普通的家庭，40%提供给不同级别需求的老年人。从而使在这个小区内既有居家养老的解决方案，又有商业化运作，针对失能老人的老年机构，这五类建筑前三类属于销售型的公寓，后两种属于持有型公寓。
而下一步，也可以沿着这样的思路做更多的尝试，例如，在老年的居家和床位的公寓里，可以各拿出一万平米做50%产权销售的模式。对于某一套老年公寓来讲，是开发商和实际购房人各拥有50%的房屋产权。这个是对以往有一些老年项目中对持有型物业用发售会员卡方式的一种反思和折衷。首先会员卡收入能不能作为企业当期的营业收入，能不能作为销售业绩？将来国家对这类押金性的会员卡收入是否有资金监管的要求？是否必须专款专用？会员卡收费是不是今后国家会有限制，如额度会不会受到限制？这些问题是需要进一步思考的。
通过拥有50%的房屋产权的方式，一方面可以规避部分对会员卡的担心，另一方面可以部分解决开发商的资金回笼问题。对于购房者而言，他拿到的不仅仅是一张会员卡，而是一张房产证，虽然只有50%的产权，满足一些人对拥有房产的心理诉求。同时在房价升值的过程中，购房人未来可以部分地享受房产升值带来的收益。
在该涉老住宅案例中，持有型物业一共是15万平米，将来是为整个小区服务的，规划预计小区将容纳约4000普通的居民，3700位老人，1600学生，大概是八九千人作为整个持有物业的一个服务对象。
大概的成本构成的测算，静态总投资约为18亿，其中17%的土地成本，62%的建设成本，10%的管理成本，11%的财务成本，预计三期建设，动态的投资峰值在5个亿左右。对于销售情况，清城华筑也进行了预估：总面积50万平米，其中的一次销售面积占34万平米，这这部分的预期销售收入约18.7亿，50%产权的二次销售面积有两万平米，预期有6000万，最后投资人会留下15万平米的持有的建筑，大概的资产价值是5.5亿。值得注意的是，其中销售和出租型物业的比例主要是考虑初投资规模，希望一次性的收入能够覆盖静态的投资总额。
地方政府的视角
了解了开发商对一个项目的判断后，需要关注地方政府如何看待养老项目，地方政府在中国城市化进程中，遇到的困境是什么。
首先，分税制致使中央和地方的财税的这种博弈将长期存在，地方政府的税收收入很难快速增长。进一步促使地方政府依赖于土地财政，虽然一直颇受指责，但是随着宏观调控的深入，以及事实上土地作为稀缺资源，土地财政将无法成为长久之计。与此同时，在财权上手的背景下，事权又在不断下放，地方政府不仅要考虑城市化发展，要考虑城市长效经济增长，还要兼顾民生、就业、医疗、养老等等，处处需要花钱。其中三四线城市的形势格外严重，在招商、卖地过程中三四线城市卖地是比较困难的，地域性差距越来越小，地方性特色越来越难挖掘，同质化竞争越来越激烈，土地财政也越来越难。当地方政府面对财政、税收、民生这三个问题时很现实会有一个次序问题。
目前我国可能用于涉老地产的土地有出让用地、划拨用地和集体建设用地，笔者认为未来更多的行业机会是在集体建设用地上，但是目前受限于国家的法律政策体系，在国有出让用地上进行涉老地产开发是最为现实的。无论居住用地、医疗用地还是商业用地，都可以作为涉老地产项目用地，仅项目门类投资回报会不同而已。
但对地方政府而言，选择国有出让用地来供地支持养老地产项目，实际上是占用了城市建设用地指标，是以损失其土地财政收入为代价的，因此，出于政绩考虑选择一两个试点是可能的，大规模的让政府支持养老地产项目是不现实的。从城市规划的角度出发，有一种解决方式，即如果能够在城市做总规、详规的时候，在控规指标体系内加入养老指标体系，政府除了容积率、限高、建筑密度以外，再增加必须做多少涉老住宅、多少机构的指标，使得投资商、开发商拿地的时候，按照规划要求去做，打包供地。或将成为一种解决方式，另外也可以在有养老内容的项目上，可以给予一定的容积率补贴。
在中国城市化进程中有一个现象就是资金、人才、资源的流向通常是由低到高的，乡镇一级的人一定有了一定的经济能力会去城里买房定居，三四线的城市会涌向一二线城市，这个主要也是朝着医疗教育这种公共资源去的。但是当我们一个项目整合了养老、教育、医疗这样一个资源以后，可能就会影响上述中国城市化常规的人才流向进程，他有可能提供了一个逆流向，周围同样是地级市的人口可能吸引过来，甚至上一级城市的异地养老人群有可能也会选择到这个城市来。
各方利益主体的关系
对于一个项目而言如果能理清地方政府、开发商、消费者、运营商、投资人的关系，尊重每一方的利益诉求，这个项目才有可能成功。对于地方政府而言，要符合“十二五”规划方向，在解决城市化发展的同时，要解决民生问题，要转变养老、教育等单项性投入的思路，把社会公共服务市场化运营。就单个项目而言，完全与城市分开的养老设施不符合民政部的居家养老的政策，可能也不符合中国的孝道文化传统，这样对于地方政府而言，不能简单地靠卖地财政和卖房财政，通过保有型的养老机构一方面产生税收，一方面提供就业，通过完善的设施可以提高周边的土地价值。
对于投资人而言，当前国有垄断占绝大多数市场，投资渠道狭小的现状下，这个项目是可持续投资，持续收益的项目，在当前宏观调控的形势下更符合政策导向，更容易获得各级政府的政策金融税收的支持。作为保有型物业，还是后期持续融资的一个有效工具。同时，又是一个长期稳定的收益型产品。
对于开发商而言，当前房地产市场持续打压的形势，涉老地产或者养老地产项目可以有效地回避调控风险，参与民生建设，获得各级政府的支持，同时保有型的物业也是开发商后期持续融资的一个有效工具。同时，对于日益提高的土地增值税，也有利于税务筹划，获得最大的收益。
对于运营商而言，通过这种结合，可以真正意义上介入城市发展进程，通过和各方的紧密合作，更容易获得市场准入的机会，在专业化分工的基础上可以实现规模化的运营。
持续多年的中国的财政困难，是同国民经济的高速增长相伴而生的。它既然不是国民经济运行状况的反映，答案就得从财政运行机制本身去寻找。也就是说，从改革前后财政运行机制所经历的变化中去寻找。
传统的财收运行机制的最显著特征，可以概括为如下两点：
1．财政收入以低价统购农副产品和低工资制为条件，得以“超常”扩大。
50年代，国家先后颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》和《国营企业、事业机关工资等级制度》，奠定了我国实行农副产品统购统销和城镇职工低工资制度的基础。然而，正是这两个制度，为国家财政集中起“超常”水平的财政收入提供了可能。在农副产品统购统销制度下农民要按国家规定的价格标准将剩余农副产品统一卖给国家，由国家按计划统一供应给城镇工业部门和城镇居民消费。它使得政府可以通过农副产品的低价统购和低价统销从农业中聚集起一大批资源，并转移给城镇工业部门和城镇居民。低价的农副产品不仅降低了工业的原材料投入成本，也使城镇居民获得实物福利，并降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润；由国家统一掌握国有企业、事业和机关单位的工资标准，统一组织这些单位职工的升级，使得政府可以通过压低工资标准，减少升级频率来直接或间接地降低工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门又获得了高的利润；在自建国初期就已实施下来，且几十年基本未变的财政统收统支管理体制下，国有企业（其中主要是工业企业）创造的纯收入，基本上都交财政集中支配，企业能够自主支配的财力极其有限。这又使得政府可以通过财政上的统收，将工业部门的高利润集中到国家手中；在工业部门历来是我国财政收入的主要来源的格局下，国家财政便取得了“超常”水平的财政收入。
正是凭借着这样一种特殊的财政收入机制，财政收入占国民收入的比重，才得以在相当长的时期保持30％以上（1978年为37．2％）的高水平。
2．财政支出在大而宽的财政职能范围格局下，规模“超常”，负担沉重。
“超常”水平的财政收入是与财政支出的规模长期处于“超常”状态直接相关的，而财政支出规模的“超常”，又是传统经济体制下所形成的大而宽的财政职能范围格局的必然结果。众所周知，在传统的计划经济模式下，作为社会资源配置主体的政府要包办一切的思想，一直处于主导地位。按照以国家为主体的分配概念构建起来的国家财政，也就顺理成章地在社会资源的配置中扮演主要角色。全社会宛如一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部。社会再生产过程的各个环节都由统一的综合财政计划加以控制，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性。企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务更是财力有限，功能微弱。财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能。在这种大而宽的财政职能范围格局下，国家财政不仅负责满足从国防安全、行政管理、公安司法，到环境保护、文化教育、基础科研、健康保健等方面的社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共基础设施和非竞争性基础产业项目的投资，而且，它还要承担起为国有企业供应经营性资金、扩大生产资金以及弥补亏损的责任，甚至要为国有企业所担负的诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴，等等。国家财政既要包办社会各项事业，并有“超常”水平的财政收入给予支持，其结果，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的财政支出机制的形成，便成为一件不言而喻的事情了。
把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，必然带来财政运行机制的相应变化。尽管有些变化是财政运行机制为配合市场化的改革进程而进行的“主动”调整，有些变化则系市场化的改革进程对传统的财政运行机制构成冲击的结果，因而“被动”的成分多一些。但不管怎样，发生在传统的财政运行机制上的变化确实出现了：
一是提高农副产品收购价格，放宽城镇职工的工资管理，并扩大企业财权，打破了原有的财政收入机制。
中国的经济体制改革是从分配领域入手的。改革之初的思路是由减少国民收入分配格局中的财政份额起步，以财政“还帐”来激发各方面的积极性，从而提高被传统的计划经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。财政“还账”的具体体现就是“减税让利”。
减税让利首先是在农村开始的。从1979年以来，我国先后几次较大幅度提高了农副产品收购价格。农副产品收购价格在1978—1993年间上涨了2．14倍。农副产品收购价格的提高，一方面增加了工业产品的原材料投入成本，另一方面，城镇居民也因此加大了生活费用开支，从而增加了工业产品的劳务投入成本。于是，随着工业部门利润向农业部门的转移，来源于低价统购农副产品这一渠道的财政收入便减少了。减税让利随即又扩展到城市。伴随着企业基金制度、利润留成制度、第一步利改税、第二步利改税、企业承包经营责任制、税利分流等一系列改革举措的陆续出台，企业留利额和留利率均出现了较大幅度的增加，前者由1978年的27．5亿元增加到1991年的555．4亿元，后者由1978年的3．7％增加到1991年的65．3％。与此同时，国家对城镇职工的工资管理相对放松，包括国有企事业单位和其他所有制成分在内的职工工资收入有了较大的提高，并恢复了中止多年的奖金制度。企业留利的增加，使得政府不再能通过财政上的统收将工业部门的利润全部集中到国家手中。农副产品收购价格的提高和相对放松城镇职工的工资管理，又通过增加工业产品的原材料投入成本和劳务投入成本这一渠道，压低了工业部门的利润水平。于是，来源于城镇工业部门的财政收入也相应减少了。传统的财政收入机制既已被各种减税让利的改革举措所打破，而不复存在，与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立，财政收入（不含债务收入）占国民收入比重的一降再降，由1978年的37．2％降至1993年的17．5％，也就有其必然性了。
二是在财政收入不断受到冲击的同时，财政支出不但未能相应削减，反而承受着越来越大的上升压力。
财政收入的下降，客观上要求财政支出随之削减。这要以相应压缩国家财政担负的职能为条件。然而，在改革初期人们普遍把注意力集中于“分利”的大环境中，压缩财政职能范围的问题还提不上议事日程。即使后来随着改革的深入和财政困难的加剧，人们已经意识到应当在压缩大而宽的财政职能范围方面有所作为的时候，又由于财政支出所牵涉到的既得利益格局难以触动和财政支出本身的“刚性”，而大大增加了推出这一举措的困难。问题还不止于此。以“放权让利”为主调的经济体制改革，所要求于财政的不仅仅是“减税让利”，而且，还要以增加支出为条件为各项改革举措的出台铺平道路。比如，1979年国家大幅度提高粮食等农副产品的收购价格后，为减少提高收购价格带来的社会震动，对其销价采取了基本维持不变的办法。由此而形成的购销价差以及增加的经营费用，均由财政给予补贴。当年的价格补贴支出达到79．2亿元，比上年增加6．1倍。到1993年，价格补贴支出占整个财政支出的比重提高至5．7％（1986—1990年间，这一比重数字还曾超过了10％）。又如，城镇职工工资奖金收入的增加，就企业而言，是以增加产品劳务投入成本从而冲减企业利润和财政收入的途径消化的，但对行政事业单位来说，职工工资奖金收入的来源几乎全部依赖财政拨款。所以为增加行政事业单位职工的工资奖金收入，财政也要增拨专款。国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持。其结果，便是国家财政支出规模的急剧扩大。从1978年到1993年，国家财政支出由1110．95亿元增长到5287．42亿元，平均每年增长11％。增长速度之快，为历史罕见。
一方面是以低价统购农副产品和低工资为条件、可使财政收入“超常”扩大的传统的财政收入机制被打破了，财政收入占国民收入的比重已经大幅度下降；另一方面是大而宽的财政职能范围未能相应压缩，以规模“超常”和负担沉重为主要特征的传统的财政支出机制反而呈现了强化的势头。其结果，必然导致财政运行机制调整与整体经济体制变革之间的不协调，形成“特殊”的财政困难。也许正是出于对中国财政困难的“特殊”性判断，继1991年前任财政部长王丙乾提出“振兴财政”的口号后，现任财政部长刘仲藜又向全社会发出了“重建财政”的呼吁。
二、财政状况的好转须从重构财政运行机制入手
症结既已查明，药方就不难找到。既然造成中国财政困难的根本原因在于财政运行机制调整与整个经济体制变革之间的不协调，从重构社会主义市场经济条件下的财政运行机制入手，为国家财政状况的根本好转打下基础，便成了1994年财税改革的重心所在。
现在看来，1994年财税改革的目标已经初步实现了：
1．内资企业所得税的统一和统一的、以增值税为主体的流转税制的建立，既可为各类企业创造一个公平竞争、同等纳税的外部环境，又为财政收入机制的规范化奠定了基础条件。这次的财税改革，一方面统一了内资企业所得税，初步解决了原企业所得税制所造成的不同内资经济成分之间的税负不公平问题。另一方面，建立了以增值税为主体的流转税制，并且，统一适用于内外资企业，改变了原对内资企业分别实行两套流转税制的做法。尽管出于种种考虑，统一内外资企业所得税的工作没有同时到位，但毕竟向税制统一、税政统一、税负统一的方向，迈进了一大步。
2．与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范的确立，并推出较为规范化的几种新税制，有助于增强税收和聚财功能，确保财政收入的稳定增长。建立与社会主义市场经济体制相适应的基本税收规范方面所做出的种种努力（比如，严格控制减免税、不淮“包税”或任意改变税率、推行纳税申报制度和税务制，等等），其目的正在于“堵漏增收”，把由于税制不合理、税政不统一、税权划分不清和缺乏严密的控制机制而流失的税源，转变为国家有效控制的财源。如果把同时推出的较为规范化的流转税制、企业所得税制、个人所得税制、资源税制和土地增值税制的因素亦考虑在内，这次的财税改革，对于减少税收流失，缓解国家财政特别是中央财政所面临的困难，有着不可低估的积极作用。
3．改地方财政包干制为分税制，在规范中央与地方政府间的财政分配关系的同时，全面克服或弱化了包干体制所带来的、表现在财政运行机制上的许多紊乱现象。这次财税改革所推出的分税制方案，尽管并不是一个完全意义上的分税制方案，但分税制改革终究是对包干制的彻底否定。以明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为主旨的分税制，在克服或弱化包干体制的种种弊端上取得了实质性进展。例如，按税种划分中央和地方的收入范围，并分设中央、地方两套税务机构，分别征税，有助于控制税收减免，减少财政收入流失，形成保证中央财政收入正常增长的良性机制，进而逐步提高中央财政的宏观调控能力；原有的按行政隶属关系划分收入的格局初步打破（在企业所得税上尚保留着某些按隶属关系划分收入的痕迹）后，地方面对企业，无论是否隶属于自己，都可以从中取得应有收入，从而搞重复建设、搞旨在维护属于地方企业利益的地区性经济封锁，相应失去了实际意义；还有，改按企业隶属关系划分收入为按税种划分收入的办法，企业收入与地方财政收入拴得过死的局面得到极大弱化，从而有利于减少地方政府对企业经营的干预，把企业推向市场。
4．在“两则”的基础上规范国家与国有企业的利润分配关系，既符合国际通行做法，又为政企彻底分开的国有企业经营机制的转换提供了分配上的条件。这次的财税改革，在《企业财务通则》和《企业会计准则》基础上所推出的新型国有企业利润分配制度，按照国际通行做法，对国有企业实行了税利分流，即国家分别作为社会管理者和资产所有者向国有企业征收所得税和收取投资收益，并且，合理规范税基（如取消税前还贷、加速折旧、固定资产投资借款利息进成本等），免除原对国有企业征收的利润调节和能源交通重点建设基金、预算调节基金，在一定程度上改变了国有企业利润分配不规范的状况，克服了各种“包税”制所造成的扼杀税收调节作用的弊端。而且，可能为企业创造公平竞争的外部环境，实现政企分开和转换国有企业经营机制，打开一条可行的通道。
5．禁止财政向中央银行透支或借款，财政赤字只以发行国债的办法加以弥补，有利于彻底斩断财政赤字与通货膨胀的必然联系，规范财政同银行之间的关系。这次的财税改革，明确提出彻底取消财政向中央银行的透支或借款，财政上发生的赤字全部以举借国债的方式弥补，表明政府下定了斩断财政赤字与通货膨胀之间关系的决心。在中国的经济体制改革已经进入决战阶段的历史条件下，这一举措的推出，不仅是规范财政同银行之间关系的明智之举，而且，从规范社会主义市场经济体制下的财政运行机制的角度来讲，更具有特别重要的意义。
三、94财税改革并不彻底，问题还未得到根本解决
应当看到，1994年的财税改革，只是为我们搭起了重构财政运行机制的基本框架。这个框架还很粗犷，理论和操作的难题亦不少，许多改革内容也没有一次到位，而且采取了带过渡或变通性色彩的办法。财税改革的不彻底性，制约着国家财政状况的根本好转。
1．对既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。
财税改革牵涉到方方面面利益格局的调整，必然要遇到各种阻力。为了顺利地推行改革，就需要以尽可能照顾各方面的既得利益为代价，来化解阻力，换取支持。这次的财税改革亦是如此：
——在税制改革方面，采取了诸种旨在减轻企业税负的措施。例如，在简并企业所得税、降低名义税率的同时，取消了国有企业利润调节税，免除了能源交通重点建设基金和预算调节基金：对盈利水平低的企业，在所得税税率上设置了过渡性税率加以照顾，两年内可按27％和18％两档临时税率缴纳所得税。
——在分税制改革方面，基数的核定、税种的划分和收入分配比例等，几乎均以保证地方既得利益为前提。例如，计算中央与地方之间收入的上划和下划方案都以1993年度财政决算为基础，既可保地方1993年的既得财力，与此同时，由于分税制方案明确之际，1993年度尚未终结，也可使地方尽其所能增加收入，加大既得财力基数；不仅在存量分配上未做调整，在增量分配上也保证中央对地方的税收返还数额可逐年递增；原体制所规定的中央对地方补助继续给予，中央对地方的专项拨款继续保留；经省以上批准的税收减免政策可执行到1995年度。
——在国有企业利润分配制度方面，实行税利分流、改税前还贷为税后还贷以及“两则”的同时，亦采取了一些变通性办法照顾国有企业现状。例如，实行新老贷款区别对待政策，老贷款老办法，新贷款新办法；职工福利基金赤字允许依次按奖励基金、大修理基金、后备基金、生产发展基金、新产品试制基金以及税后留利中提取的承包风险基金结余抵补；更新改造基金赤字以及后备基金、生产发展基金、新产品试制基金和从税后留利提取的承包风险基金赤字，可在转帐前冲减固定基金和流动基金；已列入待处理的固定资产盘亏、毁损、报废、盘盈，在执行新制度前可按老办法处理完毕，并调整有关资金。
可以看出，这次财税改革对各方面既得利益的照顾，已到了相当充分的地步。问题在于，照顾既得利益实质就是让政府（特别是中央政府）继续在改革中充当“让利者”的角色。只要财税改革不能完全跳出以往“花钱买改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如在实践中把握不好照顾既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考虑而人为地加以扩大，便会在某种程度上使改革流于形式。
2．改革内容不能一次到位，短期内效果不明显，有引发某些旧体制弊端复归的可能。
财税改革所牵涉的各方面内容是一个有机的整体，缺少任何一个方面或任何一个方面不按规范化的要求去操作，都会降低改革的整体效果。只要改革的效果不明显，新体制运行中所出现的困难，便可能诱使人们习惯性地操用旧办法来处理新问题。
以分税制的改革为例。完整、规范化的分税制模式，至少要包括五个方面的内容：科学地界定中央财政和地方财政的职能分工范围；按税种划分中央财政和地方财政的收入范围；以规范化的方法核定地方财政支出需要量和应取得的财政收入量；中央财政集中大部分财力，实施对地方的转移支付；中央预算和地方预算分立，税收征管机构分设。如前所述，出于顺利推行改革的考虑。这次的分税制改革不得不采用了诸种变通性办法，甚至延用了一些旧办法。新体制的运行既难免带有非规范因素，分税制的改革效果也就难以充分表现出来。特别是在我国的行政体制改革尚在进行，中央政府和地方政府之间的事权范围还未得到科学界定的条件下，适用于核定地方财政收支数量的因素法和标准法尚待研究，分税制方案自然不能建立在合理划分中央财政和地方财政事权范围的基础上。所以分税制形式下出现权责不清，分配关系不稳定等某些旧体制弊端的复归，几乎是一件必然事情。
3．对财政需求问题的考虑，在一定程度上牵制了对重构财政运行机制的注意力。
1994年的财税改革，既是在国家财政持续困难，并且，陷入异常窘迫境地的背景下推出的。这就使得它在许多问题的处理上，不能不把财政的需求放在重要位置来考虑，以不减少财政收入或使财政收入略有增长为前提。例如，在税制改革上，政府反复强调的一个原则就是所谓“税负不变”。整个新税制的设计都是围绕着保持原有的税负水平这一原则要求来进行的。之所以要保持原有的税负水平，而不是根据重构财政运行机制的要求相应调整原有的税负水平，其根本的原因就在于，政府要确保财政收入的盘子不致因财税改革而受到冲击，从而加重已有的财政困难。更何况，增加财政收入，特别是增加中央一级财政的收入，本来就是政府推出这次财税改革的动因之一。也正因为如此，这次财税改革的回旋余地较小。受回旋余地狭小的牵制，着眼于重构财政运行机制的改革方案在一定程度上打了折扣，从而降低了这次财税改革的效果。
四、希望仍在于重构财政运行机制
近期的国家财政形势依然严峻，容不得乐观。缓解财政困难并最终使财政走上良性循环之路的希望，又在于重构财政运行机制。看来重构财政运行机制的工作，既不可操之过急，又必须继续采取实质性措施，积极推进。
1．从规范市场经济条件下的政府职能出发，科学地界定财政支出和财政收入适度规模。
财政收入机制和财政支出机制是财政运行机制的两翼，但这两翼的地位并不是平行的。历史和现实的经验均已说明，财政支出具有相当的“刚性”，无论是行政管理费支出、国家投资支出，一般都必需给予十足的保证，容不得随意地调整或减少（当然，这并不排除在一定的条件下，可以做某种小幅度或小范围的调整，但它就财政支出的“刚性”特征来说，则显得很微弱）。至于财政收入，虽然同样具有“规范性”，但它只是财政支出的约束条件，在很大程度上是为财政支出所左右的。借用传统政治经济学的术语，可以叫做，财政支出的规模决定财政收入的规模，财政收入的状况反作用于财政支出的状况。这就是说，重构财政运行机制的工作，应当由财政支出适度规模的界定开始。财政支出的适度规模界定好了，财政收入的规模便可随之界定。财政支出和财政收入两个方面的适度规模都界定清楚了，财政运行机制的重构也就有了相应的基础。
现在的问题是，财政支出的适度规模的界定有赖于社会主义市场经济条件下的政府职能的规范。只有政府的职能得以规范化了，作为政府活动的成本的财政支出规模，才可望找到一个清晰的界定标准。我国传统经济体制下所形成的“大而宽”的政府职能范围格局，显然已经不适应于改革后的经济环境。若能按照“让市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的要求，以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发，对现存的政府职能事项逐一鉴别、筛选，在此基础上，重新加以严格的界定，则一方面可使现存的政府职能范围得到相当的压缩，实现向市场经济所要求的“小而窄”的政府职能范围格局的转变，从而削减财政支出规模，缓和财政资金的紧张状况。另一方面，也是更为重要的，可通过由此实现的政府职能范围的规范化，达到科学地界定社会主义市场经济条件下的财政支出和财政收入的适度规模之目的。
2．清楚地认识诸种财政收入形式在财政收入体系中的角色，界定国债的“配角”作用。
一旦财政收入的适度规模得以科学界定，接下来的任务，便是通过诸种财政收入形式的协调配合，把应当取提的财政收入集中上来。为此，清楚地界定诸种财政收入形式在财政收入体系中所应扮演的角色，是十分必要的。政府活动的性质，决定了以税收为代表的无偿性财政收入形式是取得财政收入最佳形式，应当在财政收入体系中居于主导地位。至于国债，它既是一种以偿还和付息为条件的有偿性财政收入形式，只应在无偿性财政收入发生问题、不足以抵补财政支出需要的条件下才可登台，扮演“配角”。
之所以要提出这样的问题，是因为，中国目前的财政困难，在很大程度上是由于传统财政收入机制被破，国债被用于填补其留下的“空缺”后，又引致了“以新债还旧债”的恶性循环所造成的。这种关系链条若不能斩断，国家财政走出困境的希望就很可能是渺茫的。所以，在当前的形势下，重新认识并界定诸种财政收入形式的各自角色，特别重要。这实际上是说，建立在适度财政支出规模基础之上的财政收入任务的完成，决不能寄希望于发行国债，而应交由以税收为代表的无偿性财政收入形式去承担。从这个意义上讲，1993年，举债收入占中央一级财政支出的比重达47．9％，占整个国家财政支出的比重达17．7％之多的局面，不能再继续下去了。这就意味着，在目前的中国，创造一切可能创造的条件，尽快实现以税收为代表的无偿性财政收入与国民经济的同步增长，是扭转国债发行规模膨胀势头，从而使中国财政走出“恶性循环”困境的根本出路所要在。
3．进一步完善税制，堵住税收流失的漏洞。
国家税收大面积流失，以至名义税负和实际税负之间形成相当大的差距，这些年来一直在困扰着我们。1994年的财税改革，尽管在完善税制、堵塞国家税收流失的漏洞方面下了一番功夫，亦取得了一定的成效，但还未从根本上解决问题。显而易见，如果我们能够采取实质性措施，使得每年数额近千亿元的国家税收的流失减少到最低限度，当前的财政困难，将会有相当程度的缓解。
一、市场调控与住房保障两手抓
与以往简单稳定房价调控政策有所不同，此次“国八条”的政策取向是商品房市场调控与保障性住房建设两手抓。且两手都要硬，这是我国住房政策的一个重大转变，也是对住房保障丰富内涵的再认识和落实的具体体现。许多人认为住房“双轨制”就是保障归保障，市场归市场，两者可以分道扬镳。其实，保障性住房和商品住房虽服务的对象不同、供给方式不同，在住房市场中各有其位，各有其功能，但也不是泾渭分明，互不关联。保障性住房与商品住房两者是对立统一、相互转化或互为补充的。两者表面上矛盾对立、分享资源与市场份额，实则相辅相成。首先，两者的目的一致，都是为了解决国民的“住有所居”问题。其次，两者互为因果、互为补充。住宅市场的商品房价格越高，居民可支付的商品住房越少，对政府直接供给的保障性住房的需求越大，政府的负担越重；土地市场和住宅市场越规范，商品房价格越合理，可支付性越高，保障性住房的需求越小，政府负担越轻。因此，中国在推进住房保障中，抑制高房价、低密度的别墅和一户多套住房是中国现阶段或城市化完结前的现实选择。再次，两者的对立表现为资源的分离与分配上。在土地有限和供给既定的情况下，高档房、别墅开发建设越多，中低价位的商品住房和保障性住房可占用的土地相对越少，因此，保障性住房与商品房两者不可顾此失彼。
各国的住房政策理论和实践表明：住房保障就是住房领域的社会保障，是政府为弥补市场“失灵”，运用经济、行政和法律手段，为保障满足全体国民的基本住房需求所做出的多种制度安排。为国民提供基本的住房保障是政府不可推卸的责任，其道理很简单，一是因为住房是公民的基本权利，二是住房保障对经济发展、社会和谐有着不可低估的促进作用，三是政府拥有人民赋予的公共权力，掌控着大量的社会资源。但这并不意味着政府可以“大包大揽”，针对不同的收入群体，政府履行责任的方式应有所不同。针对高收入群体，其住房问题完全可以由市场解决，无须政府参与；对于广大中低收入群体来说，政府可以利用信贷、税收优惠政策从供给或需求两方面入手为满足其住房需求提供支持，也可以通过直接参与保障性住房建设，提供特殊的保障和救助，即住房保障的政策目标为“高端有市场、中端有扶持、低端有救助”。需要指出的是，政府住房保障责任应止于基本住房需求，改善性住房需求则主要靠市场。只有商品住房市场与保障性住房“双轨”并行才能保障一国的住房生产与消费、社会与经济发展的两个轮子安全、高效运行。
二、政策效应的不确定性
进一步分析“国八条”具体调控措施，其大体可分为两大部分：一是遏制投资投机性购房和房价上涨过快，如限购令、限外令、差别化利率和首付比率和5年以上全额征收营业税等。二是加大保障性住房建设和供给。在问责制的高压下，20多个城市先后出台了落实“国八条”的实施细则，但其政策效应仍存在诸多不确定性。
1.保障性住房建设难点多多
2010年国家推出新建590万套保障性住房计划，竣工370万套。2011年计划兴建1000万套保障性住房，并计划在未来五年兴建3600万套保障性住房。但从我们对部分城市的实地调研发现：保障性住房建设和实施中存在诸多问题：(1)土地供给不足。我国自1998年实施土地储备和2002年实施招拍挂制度以来，土地储备己成为地方政府储备“资源、资产、资本”、以地生财的重要手段。各城市土地储备热情高、规模大，却没有为保障性住房提留充足的土地，一边是违法批地、囤地和闲置土地，另一边为保障性住房建设提供的多是破产企业用地和城市拆迁用地，土地用途、产权不清延迟了保障性住房开发建设。(2)城市拆迁补偿制度不健全，公益性拆迁与商业性拆迁不分，城市土地名义上的国家所有，但“事实上的所有权”是使用者、占有者所有，使用者漫天要价，无形中加大了城市棚户区改造和旧城改造的难度。(3)融资渠道不畅，资金供给不足。目前保障性住房建设的资金来源主要有：中央地方政府财政资金、地方城司、土地出让收入、住房公积金增值收益和商业银行贷款。住房保障是政府的责任，但许多欠发达地区是“吃饭财政”，政府财力十分有限，且去年8万亿元的地方投融资贷款最终都成为地方政府债务。用住房公积金的增值收益建保障性住房面临障碍：一是与现行法规“只能用于个人贷款”相违；二是公积金是私人住房储蓄资金，其产生的增值收益是私人储蓄的孽息，其资金性质在法理上没有界定清晰。而商业银行为保障性住房提供的银团贷款多集中在经济发达的城市，且资金借短贷长的特点也制约了银行大规模介入的可能。(4)出售型保障性住房分配机制混乱。收入不透明使一些城市的经济适用房、两限房成了“特权房”、公务员住房，而一次性买卖和五年后上市交易导致“寻租、创租”行为泛滥，加剧了收入分配不公，也浪费了公共资源，更弱化了政府住房保障能力。(5)保障性住房主要面向城市中低收入家庭，排斥进城农民工，阻碍了中国城市化的进程。(6)各城市住房市场差异大，保障性住房需求千差万别。在住房市场的基础数据(存量房的套数、结构、使用年限等)不清的情况下，盲目大建大拆会带来社会资源的错配。保障性住房建设实施中的上述问题，都在一定程度上增加了保障性住房建设的不确定性，也表明住房保障任重而道远，更需要长远发展的大思路和有效的制度安排。
2.遏制投机和高房价难点多多
近年来房价的飙升有城镇化、居民收入增长的合理因素，也有许多非市场、不合理的因素。“国八条”实施的不确定性主要来自于以下原因。
首当其冲是地方政府执行力度。在现行投资拉动为主的经济增长方式、6DP为重的政绩观、土地财政和分税制不健全的体制下，房地产业对地方经济至关重要。这突出表现为：(1)房地产投资占比高。全国房地产投资占固定资产投资20％左右，北京和上海等一线城市这一比重分别在50％和30％左右，苏州、杭州等富裕地区占比也在30％左右。(2)土地出让收入高。在我国土地制度从“向农民廉价征地――土地储备――招拍挂”全程政府垄断的格局下，地方政府是土地市场最大的“做市商”，通过掌控土地供给规模、用途、结构、节奏、时机，营造市场氛围，人为制造土地短缺，推高地价。2010年全国土地出让成交价款达到2.7万亿元，土地出让收入成为地方政府最重要的收入来源。可以说，没有政府利益偏好，不可能出现“地
王”，过剩与保障房无地的尴尬。没有地方政府发放的土地使用证，囤地、土地闲置等违规行为也不可能如此猖獗。(3)房地产相关税收高。除土地收入外，相关税费也是一笔不小的收入，其中房地产企业所得税和房地产营业税占地方税收比重较大，这些都依赖于房地产市场的火爆。制度设讨的缺陷导致地方政府对房地产的过度依赖是中央政府始料不及的，也是短期内无法改变的。
其次是来自房地产企业的阻力。过去10来年，在政策扶持和重金追捧下，中国的房地产市场呈现出了房价只涨不跌、企业个个盈利的局面，房地产业的暴利也吸引更多的社会资本进入，这种“吸虹现象”减少了实体经济生产性资本的供给，对中国产业结构调整、升级和创新均产生了不可低估的负效应。一国的财富积累在于生产和创造，而囤地炒地只能产生虚假的繁荣，且会提升企业和国民的生产与消费成本。面对限购、限外和货币流动性趋紧的调控，房地产企业因其实力和竞争力的差异，其经营策略会出现分化：大而强的房企会借市场调整之机，拿地拓展市场份额，或拖延建设工期和销售期，等待市场回暖；小而弱的房企迫于资金可得性和融资成本上升可以通过股权转让或参与政府的保障房建设以度过“严冬”。此外，当土地将地方政府与房企捆绑在一起时，房企可以通过各种方式左右政府决策，甚至改变决策，这都会影响“国八条”的政策效果。
投资投机者会规避风险，寻找市场管理的漏洞。如，通过补交社保基金或开具虚假就业证明，让限购限外令失灵；以自有资金一次性付款，或合伙投资让银行差异化信贷政策无效；特别是目前许多城市的住房交易产权登记和信息网络并不健全，城市的公安、民政、社保和房地产信息体系没有协调一致的行动，都会使得限购令“禁二禁三”、“认房又认贷”形同虚设。
银行可以说是房价上涨的受益者，最不愿意看到房价下跌，这将危及银行的贷款质量。但加息、上调存款准备金率趋紧的调控政策迫使银行谨慎放贷的同时，也提升了银行自主定价和议价的能力，不少银行采取“以价补量”，提高首付比率，取消房贷利率优惠的政策，不仅上浮新增的贷款利率，到期的存量贷款在展期或用于新贷款的发放时，利率也会“水涨船高”，以弥补增量下降对盈利的影响。银行“嫌贫爱富”偏好可能会增加“刚需族”的购房负担。
在多种利益的博弈中，原本就暂时实施的限购、限外令到底能走多远充满不确定性。
三、政策治标，制度建设治本
面对高企的房价，我们需要短期的调控政策，更需要长远的制度建设，具体政策建设包括以下5项。
1.从产权、交易、管理多个环节入手深化土地制度改革
土地资源、资产和资本三位一体的特殊性，使其成为房价上涨过快和保障性住房土地供给不足的重要因素。以城市化、城乡统筹的大思路，构建城乡土地市场，允许农村集体建设用地以有偿出让、作价出资(入股)、租赁、联营、抵押等方式出让，改变现行“一口进一口出”行政垄断造成人为的土地短缺、腐败和价格扭曲。应按土地用途，构建多种土地交易市场，将商品住宅用地市场与非居住类商业用地市场(写字楼、商厦、文化娱乐等)、工业用地和公益性用地市场区别开来，以保障各类土地的供给规模、价格和买方卖方供求信息公开透明，避免信息不对称影响市场预期。在市场不健全的情况下，严格土地出让收益的管理，让国有土地为民谋福利，投向与民生相关的领域，以促进政府职能从“投资型”向“服务型”政府的转化。
2.完善住房保障体系建设
面对城市化巨大的住房需求，我们需要构建符合中国国情的住房保障体系，中低收入家庭的基本住房保障靠政府，改善性住房需求靠市场；保障性住房的供给应以公共租赁房为主，以避免分配不公引致收入差距的扩大；商品房供给以可支付住房为主，以吸引更多的人通过市场解决住房问题。保障性住房建设应在各地对住房存量、结构普查的基础上制定长远的发展规划，不能只要数量不要质量；只建房子，不建配套设施；只重前期开发建设，无视后期的管理服务。
3.深化财税体制改革，强化住房保障功能
在政府财力不断增强的情况下，政府应优化财政支出结构，提高住房保障等公共服务支出比重；增加税收的市场调节功能，对一次购房和二次购房者实施差别的营业税；增强税收的收入分配调节功能，积极推进对低密度高价住房、第二套住房开征房产税，将政府公共投资产生的外部效应，即私人房产增值收回来。
4.引导民间资本进入租赁房领域
在住房市场结构调整中，政府除直接提供公共租赁房外，还应运用财政、金融、土地和税收政策鼓励和动员更多的社会资金进入与民生相关的领域，特别是要细化公共租赁房“谁投资、谁受益”的政策，如对从事公共租赁或普通租赁住房的房地产开发企业能否在土地的取得上、土地价格上给予一定优惠，或在企业提供20～30年租赁房期满后可以将现有的土地改建为普通住宅；在金融方面能否给予长期的低息信贷支持；政府财税政策可否给予贴息和税收减免，这样政府可以较小的投入来撬动更多的民间资本介入，形成政府与企业的“双赢”。
【关键词】财税法 权利义务 实证分析
【正文】
一、财税法学课程开设的必要性
伴随着我国市场经济的迅猛发展，财政税收在经济中的作用日益为人们所关注，计划经济体制下诸如行政命令等等直接干预经济的行政性手段逐渐为政府所摒弃，取而代之的是运用财税、金融等间接性手段对国家宏观经济加以调控。因此，不仅仅得到政府官方的重视，我国的国民也对其倾注了前所未有的热情，而这一热情一方面是来源于财税在国民经济中的作用，另一方面是源于财税与国民生活紧密程度的增强，加之人们逐渐对于税收本质认识的加深，更是给了财税法的发展以强大的动力。
在国外，税法对于国民的影响是我们所不可想象的，正如西方的那句谚语所讲：人的一生有两件事是不可避免的，死亡和税收。因此，各个国家对于税法的教学和研究也是颇为重视，不论从开设该课程的学校数量还是开设的学时，以及所讲的内容方面等等，都是我们所不及的。诸如美国的德克萨斯州大学法学院的税法的设置位居国家众多项目之首；俄亥俄州大学要求申请法律硕士课程（master of laws programs）的申请者，必须是已经修读了联邦个人所得税等课程。欧洲的很多国家都将税法作为一门强制性的课程来设置，只是在本科生阶段和研究生阶段的侧重会有所不同。与之相比，我们财税法课程的开设在全国高等院校中（包括综合性大学和财经类、税务类院校）都是极为有限的，税法课的学时绝大多数是36学时，个别的是54学时，且讲授的内容很多的涉及到财经类等经济方面的内容，对于财税法学的研究和法学所特有的权利义务并为被其所重视。
自由、民主和法治已经理直气壮地成为当今政治生活的主题和时代的主旋律。它不仅成为社会民众的最强音，而且也成为当权者致力实现的根本愿望；它不仅以显赫的文字载入国家的根本大法，而且以崇高的精神追求占据着人们的心灵。它将不再是中国人的梦，也不再是西方人的专利品和中国人的奢侈品，而是中国政府和民众的共同理想，以及正将这一理想付诸实施的行动。[1] 随着“依法治国”思想的树立以及该思想在我国经济发展中逐渐在各个领域中不同程度的贯彻，相应的财税法治也被提上日程。因此，财税法治建设成为我国财税法发展的必然趋势，上层建筑决定于经济基础，但是并不是一一对应的关系。法律法规是法治建设的最基本要件，是硬性的指标，无法可依只会导致法治建设成为空中楼阁，无法从何而谈法治！我们不得不承认，法律法规的制定是人们尊中规律的基础之上，发挥主观能动性的结果，因此，立法者的素质势必影响到整个法治的进程。这种影响是最基础的，没有权威的、有预见性、前瞻性的法律文本，法治对于经济的促进作用是不现实的。
伴随着经济法作为一门独立的法学部门为越来越多的人所接受，财税法在整个经济法中的地位逐渐凸现，并成为一门显学为法学家和法学研究所关注。财税法人才的培养是财税法治进程中的必备环节。而作为我们这些法学的学生而言，在本科阶段仅仅对财税法有一个比较粗浅的、单一的学习，对于今后的研究仅仅是一个薄弱的基础，因此，在研究生阶段极有必要在深度和广度方面加以拓展，才能保证今后在该领域的研究，并可能有所建树，否则都是纸上谈兵。
二、财税法学教学应以法学特有的“权利义务”角度为根本研究路径
现今全国开设税法或者财税法的课程的高等院校虽然在数量上有一比较大的提高，但是设置的课时却是极为有限的，绝大多数是36学时，个别的学校是54学时，如北京大学、中国政法大学、长春税务学院等等。但是，我们还应该注意到，现今对于财税法或者是税法的讲授很多的时候是以财政、税务、税收以及会计知识为主的，对于法学知识的讲授却是非常有限，从财税法或者税法基础理论的探讨更是如数家珍，对于权利义务线索的把握和灌输确实不足的。财税法和财政税收等经济学等之后虽然会有交叉，但是我们不能否认这两门学科还是有本质的不同，这正是法学学生和财政、税收学学生所存在的差异，权利义务是我们学习应该遵循的最基本路径。而从笔者自身学习的过程来看，我们在本科阶段对于财税法知识的了解和接受不仅有限，而且偏离了法学特有的研究路径的把握，所以在理论根基上并不是扎实的；同时，对于一些财政、税收、会计方面知识的缺乏又使得我们在实务中不能运用自如，出现了一种极为尴尬的局面。因此，笔者以为，我们财税法课程应该遵循“权利义务”基本路径进行研究，运用法学的理论和方法对其深入探究；其次，财税法学相对于法学的其他部门法应用方面更为频繁、综合性更强，因此，研究财税法的学生势必要辅之以一定的财务会计和税收学知识，这也是专业型人才培养。
“依法治国”首先要“依宪治国”，宪法是我国的根本大法，具有最高的权威性，其他任何法律法规都不得同它相抵触，财税法治也必须遵循这一原则。公共财政、税收法定主义是我们所极力倡导的，随着对财政和税收研究的深入，不少学者对于财政、税收有一个全新的认识：公共财政这一服务于市场的财政，是将财政活动限定于服务市场的范围内，避免财政供给的不足或是过量，防止财政资金的浪费，财政活动的适度适时是我们财政活动的目标的；而税收作为一种侵犯国民财产的手段，更是将其定位于“债”的属性，是国民为享有国家提供的公共物品而支付的对价。纳税不是义务性的进贡，而是获得相应服务的方式，纳税人权利的意识不断浮出水面。一方面是人权在各个领域中的落实和实现，另一方面也是保护财产权的理论支持。2004年宪法修正案中明确提出：第十三条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。这种种情况无不表明，对于财税的研究从法学角度进行探究，对于权力的监督，权利意识的树立意义颇为重大。因此，作为一名法学学生，在研究生阶段更是要把握这一根本的线索，这也是区别于其他税收学等方面研究的显著方面。因此，从法理学和宪法学、行政法学的角度切入，从更为广泛的背景下研究财税内容，势必会有一种全新的认识，这也是研究范式的一种转化。正如，日本学者北野弘久教授所阐述的税法并非是“征税之法”，更是纳税人据以对抗、制衡国家课税权的“权利之法”，这对于学生的学习则是另一全新的视角，权力和权利的研究也是我们在以后学习中所应重点关注的线索。
此外，要密切加强对法律关系、法律行为以及基本价值和基本原则等基础性知识在财税法中的具体的研究，尤其是该学科所特有的内容的研究。
同时，在自己的一些实习或者是实务操作中，笔者发现，我们现有的法学知识对于研究财税法是远远不够的，财税法学这一学科本身的特点表明：必要的经济学、税收学以及会计学知识的积累，是深入研究财税法的理论问题以及实务操作中所不可或缺的。没有调查就没有发言权，理论认识的研究最终势必要运用于实践中，这是一个不争的事实。正确的理论对于实践的指导作用是积极促进的，而没有任何指导意义的认识从成本收益角度看是无效的，结论正确与否要得到检验唯一的途径就是回到实践中去，特别是像财税法这样一门应用性较强的学科，更是如此。
我们不少研究财税法理论的学者或者以税收学位基础简单的附加法学方法对此进行研究，或者是从法学理论对此进行探究却忽视了财税法本身固有的财税经济方面的知识，总是给人以各行的感觉，因此，作为法学专业的学生，要想从专业的角度对此深入研究，势必要辅之财政、税收以及会计方面的知识，真正挖掘学科自身的特点，从一个独特的角度诠释该学科。
财税法学专业人才的培养是一个综合素质的积累过程，是多领域知识兼备的人才。当然，财税法的讲授必须坚持“权利义务”、“权力权利”等法学特有的研究路径这一根本要求，相关知识的具备是该学科发展的要求，也是该专业人才培养所必备的素质，两者兼而有之，但是应该有所侧重。
三、财税法将案例教学与实务实践操作相结合
传统的教育模式，财税法课堂的教学重视基本知识的讲授，更多的是知识的介绍，尤其是在总论部分许多理论的介绍这是必要的，然而，在具体到之后许多具体内容的讲授，仍然不能脱离这样的模式，使得学生只有一种抽象、宏观的概念，对于数字、公式的机械的接受，对于以后的实践并无多大的意义，许多学生在学习过财税法课程之后，仍然对一些基本税种的征收是不知所云的，从教学方面是失误的，而就学生个人而言也是没有丝毫获益的，只是机械的或者迫于考试等压力记忆，过后就没有丝毫的印象，这是许多学生学习过后的真实体会。因此，有不少教师讲案例教学的方法引入，通过一个个切实具体的案例对具体税种进行讲授，不仅形象具体，同时真正使学生有一种学有所用的感觉，促使学生萌发了学习的兴趣，主动接受且保持持久的记忆效果。
财税法案例教学法最早起源于美国，以案例作为教材，在教师的引导下，学生通过运用掌握的理论知识，分析、讨论案例的疑难细节，从中形成各自的解决方案，培养了学生的思考问题、分析问题的能力，真正将法学这一应用性学科体现的真真切切。财税法学当然具备这一特点，并且具有更为频繁的实践性。但是，在我们现在财税法学教学中还没有充足的案例，虽然不少的学者为搜集财税法的案例作了很大的努力，并且也是卓有成效的，使得我们案例教学成为可能。然而，笔者以为社会生活是纷繁复杂的，丰富各异的，我们面对的现实并不是完全符合法律规定的情况，更多的时候是出现多种冲突，和法律规定情形相差很大，教师教学过程中更多的时候是先讲述一个结论，再为此寻求一个典型的案例，当然这一案例可以很好的印证该结论，但是这并不利于法学的研究，也不利于学生提出问题、思考问题和解决问题能力的培养，所以，教师在教学过程中更应该注意现实中非典型案例的讨论，以激发学生的思考。
笔者以为，通过引入案例教学的方法使学生对理论知识点的认识具体化，对实务性的操作能有一个渐进的过程，同时运用实证分析的方法对于案例所要证明的理论加以检验，这也是对知识再认识的过程，一方面加深对知识的全面深入地掌握，另一方面也是丰富案例、拓展视眼的过程，对于教师和学生都是极为有意义的。
鉴于法学是一门实践性较强的学科，许多学校都栽在法学专业的课程中开设律师实务、毕业实习等，很多学校的法学院系还聘请资深法官、检察官、律师等实务部门的人作为兼职教授，讲授他们在司法实践中的经验，这无疑是一种值得采纳的教学方式。财税法教学也同样，可以聘请会计师事务所、税务师事务所等实践部门人员。 笔者以为，我们更重要的是给学生提供现实的实践机会，真正给学生以接触社会的机会，以保证在毕业之时能更快的融入社会当中。
一、新形势下乡镇财政面临的困难和问题
一财源建设慢，收入增长难。笔者走访全县乡镇，从各镇财政所综合上来的情况看，搞财源建设，，抓财政收入已成为乡镇财政工作迫在眉睫的头等大事。财源建设搞不好，财税收入上不来，过半或年终任务完不成，乡镇干部便得垫税预交，这是所有乡镇干部不能接受而又不得不接受的事实。而且，要搞好财源建设，不仅要政策、科技和信息投入，更需要资金投入，而目前的乡镇财政基本上是一个“吃饭”财政，对财源建设根本无力投入资金，财源建设成了纸上谈兵，收入增长乏力。
（二）乡镇责大权小，正常运转难。乡镇政府是责大权小的政府，却承担了太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针”许多事情都最终要落实到乡镇上。县乡财政是最苦的财政，县乡没有自己稳定的收入来源，特别乡镇财政更是难上加难。但群众对社会事业发展的要求与乡镇财政收入的来源形成鲜明对比，常常是没有这方面的收入，却有这方面的支出。比如道路、桥梁建设，乡镇根本没有这方面的收入，却要承担这方面的义务，于是只能拆东墙补西墙。从农村“普九”教育的责任来看，乡镇财政也很难以胜任。早几年前的教育投入，已使不少乡镇背上了沉重的负担，为乡镇债务的主要来源。
三可用财力少，公共服务难。深化农村税费改革后，乡镇财政收入“蛋糕”越做越小，据统计，今年免征农业税后，乡镇财政收入将因此减少万元，可支配财力更少了。但在减少乡镇财权的同时，乡镇事权却比以前有所增加，农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生、义务教育“两免一补”政策，等等。支出的压力又日益加重，在财政保支出、保运转的压力困难的情况下，根本无力提供农村公共服务和公共产品。
（四）干部苦且累，待遇落实难。农村税费改革以后，乡镇的其他收费渠道已经堵死，乡镇政府的正常运转完全依赖的也只是地方一般预算收入，难以保证乡镇政府的正常运转。在镇村运转困难，债务持续增加、财政危机不断加剧的情况下，祁阳县县乡干部拿的都是工资，更别说其他政策性补贴了。由于乡镇干部要拿工资来垫付税款，干部情绪较大。
（五）财政负债重，消赤减债难。我县的乡镇财政赤字负债额大、面广、偿还难，并呈增长趋势。据统计，目前我县个乡镇赤字总额达万元，平均每个乡镇万元，负债总额达万元，平均每个乡镇万元，不少乡镇已到“工资停发、发票停报、车子停开、电话停打”的地步。我县有一个年撤并建时成立的新镇，短短的几年时间里，已累计赤字和负债万元，挂账的还有万元，沉重的财政包袱象“滚雪球”一样越滚越大，即便从现在起只收不用，也要年才能消化完。乡镇负债是一个亟需解决而又一时无法解决的难题，基层政府对此也无能为力。
二、摆脱乡镇财政困境的几点建议
乡镇财政目前所面临的困难和问题，是在乡镇改革与发展过程中出现的必然现象，是体制不完善的具体表现。要逐步摆脱乡镇财政困境，必须在深化改革、加快发展上着力，突出抓好以下几方面的工作。
（一）积极培植乡镇财源，进一步增强乡镇财政实力。发展农村经济，培植乡镇财源是乡镇各项工作的“牛鼻子”，是乡镇财政摆脱困境的根本出路。一是要加快推进农业产业化，夯实基础财源。按照有所为、有所不为的原则，充分发挥当地资源优势和区域优势，发展地方特色名优农产品，并通过政策引导、生产扶持、系列服务等措施，引导农民由零星分散的小规模经营向集中连片的大规模经营转变。在此基础上，培育壮大加工型、流通型的龙头企业，提高农产品的商品转化增值率，提高农业对财政收入的贡献率。二是要加快发展民营经济，建设新兴财源。要全力优化经济发展环境，结合现有乡镇企业的转制，大力开展招商引资活动，加快发展个体私营经济，尽快建立多种经济成分、多种经营形式竞争发展的经济格局，不断提高来自民营经济的财政收入份额，形成多层次、多主体的乡镇财源结构。三是要稳步推进农村城镇化，开辟亮点财源。按照“因地制宜、突出重点、梯次推进、稳步发展”的原则，规划建设出既能带动经济发展，又能突出区位、资源、产业优势的小城镇。应用市场化运作手段，吸引外来资本、当地民间资本参与小城镇开发，通过引商入市、以市活商、以商促贸、以贸活财，不断提高工商税收比重，涵养并壮大新的后续财源。同时，各地要抓好土地出让转让收益、基础设施建设收益以及各种罚没、收费的收缴与管理，不断扩大补充性财源。
（二）完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。一是上级财政在与县乡财政分割财力时要坚持“财力向下倾斜、缺口上移”的要求，以事权划分财权，以财权决定事权，最大限度地照顾乡镇财政的利益，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展。要对现行农村义务教育投资体制进行改革，变九年义务教育由县、乡二级财政承担为中央、省、市、县乡五级财政共同承担，对农村“两会一部”要按“谁决策，谁负担”的原则予以化解，不能将包袱摔给乡镇不管。二是全面实行综合预算管理。要从加强乡镇预算外资金管理、缓解财政困难状况、集中财力办大事的目的出发，对预算内外资金实行统一管理、统一核算、统筹安排、综合平衡。三是逐步规范转移支付办法。县级政府要在上级财政转移支付的基础上，通过建立规范的转移支付办法，对各乡镇财政收入进行必要的调节，逐步缩小乡镇之间的财力需求差异，均衡各乡镇公共服务水平，确保每个乡镇都有履行职能所需的基本财力。四是按照市场经济发展的要求，着眼构建乡镇公共财政支出模式，建立有效的乡镇财政支出约束机制。
（三）调整理顺乡镇财税征管体制，进一步提高乡镇组织收入水平。一是要理顺财税征管体系。要从有利征收、有利管理、有利调动各级政府发展经济和组织收入的积极性出发，在财政、税务部门之间建立一种结构合理、配置适当、程序严密、制约有效的财税运行机制。二是明确工作主体，将国、地税任务落实到职能部门，减轻征官成本。根据乡镇实际情况将税源核查清楚，重新下达任务。税务部门应是完成国税、地税的主体职能部门，应将此项任务从乡镇卸下来落实到税务部门，乡镇只是协助税务部门完成国、地税收缴工作，这样既可极大地缓解乡镇财政压力，又可杜绝税务部门个别工作人员利用职务之便谋取非法收入。
