时间：2023-09-06 17:08:30
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理相关法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
尽管从国家到地方对《海域使用证》直接换发《国有土地使用证》都有明确规定，但在现有法律法规和政策规定的框架内，《海域使用证》难以直接换发《国有土地使用证》，甚至可以说根本无法直接换发。原因是多方面的，其中海域使用管理法与相关法律之间没有相互衔接是主要原因。
与土地管理法律不衔接。现行土地管理法律对使用土地、土地登记等方面都作了明确规定。土地调查是查清土地资源和利用状况的基础和必要手段，海域使用权证书换发国有土地使用权证书如果没有经过土地调查，就无法准确确定填海形成土地的面积和四至范围。填海后形成的土地就是现有土地的一部分，需要在土地利用总体规划中确定其地类，需要明确其用途。利用填海形成的土地用于非农业建设如何纳入土地利用年度计划统筹安排，需要慎重。建设项目可行性研究论证时，需要土地主管部门审查，提出建设项目用地预审报告；供地方案经批准后，需要市，县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，使用国有土地的，需要签订国有土地有偿使用合同或由土地行政主管部门核发国有土地划拨决定书等等。这些问题没有解决，法定程序没有履行，决定了海域使用权证书难以直接换发国有土地使用权证书，说明了海域使用管理法律法规与土地管理法律法规存在明显的脱节。更何况，海域使用权证书与国有土地使用权证书的取得要件，取得方式明显不同，《海域使用证》与《国有土地使用证》证书本身载明的事项有很大的差异性，这也决定了两证无法简单换发。
与《物权法》没有衔接。《物权法》第137条规定：工业，商业，旅游，娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标，拍卖等公开竞价的方式出让。填海造地主要是为了将土地用于工业、房地产开发等项目，依法应当以招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让国有土地使用权，如果将海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书，实际上绕开了国有土地使用权出让的有关规定，土地使用权的取得方式也就无从谈起。这不仅不利于优化市场对资源的配置起基础性作用，而且也明显违反了不动产物权取得原则，引致土地管理的混乱，对原海域使用权人合法权益的保护也十分不利，如转让、抵押土地使用权和处置地上建筑物就缺乏依据了。
与《城乡规划法》没有衔接。城乡规划法第38条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。在签订国有土地使用权出让合同后，才能领取用地规划许可证。第39条规定：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。
签订国有土地使用权出让合同是国有土地使用权出让、取得用地规划许可证的必经程序，是以出让方式取得国有土地使用权的前提，根据城乡规划法规定，没有明确规划条件是不能签订国有土地使用权出让合同，不能出让国有土地使用权的。不能取得国有土地使用权也就是不能取得国有土地使用权证书。海域使用管理法第32条第2款直接规定海域使用权证书换发国有土地使用权证书的简易程序，既没有规定取得国有土地使用权的方式，也没有规定取得国有土地使用权证书应有的要件和程序，与城乡规划法的规定完全割裂，省略、模糊了取得国有土地使用权证书依法应当具备的要件和必经的程序，造成人们对相关法律条文的理解存在差异，同时还使换发证书工作处于被动状态。
在海域使用权证书换发国有土地使用权证书问题上，除了要明确换发要件、程序和适用的法律法规外，还要梳理一些看法，澄清一些认识：
依法管理不是附加条件。有人认为，海域使用管理法第32条第2款规定非常明确，依法应当直接换发，如果附加各种前提条件，不仅违反海域使用管理法，也违反《行政许可法》关于行政许可设定的原则，属于增设行政许可行为。
应当看到，按照土地、规划等法律操作，并非附加条件，而是日常管理的需要。之所以出现问题，实质是海域使用管理法第32条第2款的规定没有保持好与其他法律之间的相互衔接，导致实际工作中相关事项无法操作。从上面相关法律的规定看就可以知道，海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书不仅不符合土地管理法律、物权法、城乡规划法的规定，在实际工作中也无法实施。
新增加的土地也要依法办理。有人认为，填海形成的土地不是天生的，也不是通过征收农民集体所有土地成为国有土地的，这种土地是新增加的，是新出现的问题，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式进行调整。我们认为。通过填海造地，已经使海域改变了自然属性，成为土地的组成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法规来调整。
填海造地的区域也是城乡规划法调整的范围。有人认为，城乡规划法以调整城乡规划区域为对象，填海形成的土地属于新的区域，不属于城乡规划法的调整范围。我们认为，城乡规范法明确规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，这本身就没有规划区内外之分，更关键的是，如果这样的区域可以没有规划控制条件，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，就将成为一句空话，填海造地区域就会成为“独立王国”，海域使用权人就可以规避相关法律法规的制约，这在理论上讲不通，也是于法无据的。
总之，填海所形成的土地适用现行土地管理法律法规规定，是有充分的法律依据的。目前最为紧迫的，是要加快立法步伐，尽快制定更加具体，具有可操作性的规定，进一步明确海域使用权证书换发国有土地使用权证书的范围、种类，条件、程序、时限和效力，以确保这项工作的正常进行，避免无所适从，防范产生新的矛盾和纠纷。
前年，我被区人大常委会任命为区房屋土地管理局局长，至今已一年有余，土管局职工述职述廉。自我上任的那一天起，深感责任重大，担子很重，我下决心要恪尽职守，不辱使命，求真务实，勤政为民。因此，在一年多的时间里，带领全局干部职工，开拓进取，扎实苦干，为我区房屋土地管理工作发展保持良好势头做出了应有的贡献。下面，我就一年来的主要工作汇报如下，请予评议。
区房屋土地管理局是主管全区房屋、土地、旧改及住房制度改革工作的职能部门，主要贯彻执行有关房屋、土地管理、旧改及住房制度改革工作的方针、政策和法律、法规、规章；结合本区实际，研究起草房屋、土地、旧改及住房制度工作的实施意见；研究制定土地利用、房地产业发展规划，培育和完善房地产市场，加强物业管理，推进旧区改造和住宅小区整治等等。
我的岗位职责是：在区委、区政府的领导下，在区人大的监督帮助下，认真履行局长的职责，带领全局干部职工依法行政，进一步加强土地管理，规范房地产市场，不断加强物业行风建设，加快推进旧改动拆迁，提升百姓居住环境，增强房地队伍素质，为区经济和社会发展作出贡献。
一、加强学习，全面发展，努力提升行政能力和自身素质
房地工作对我来说，是一项全新的工作，是又一次学习锻炼的机会，述职报告《土管局职工述职述廉》。为此，我始终带着责任感和紧迫感，带着对人民群众高度负责的态度，从严要求，全面发展，努力提高驾驭全局的工作能力和决策水平。
一是加强学习。作为一名年轻干部，面对政策形势的变化和居民群众需求的提高，我认识到加强理论和业务学习、尽快适应形势发展需要和岗位要求的重要性、必要性和紧迫性。为此，我认真学习贯彻理论和“三个代表”重要思想、党的xx大和xx届三中全会等精神，认真参加领导干部学习讲座、机关中心组学习和党员组织生活，认真参加各项业务和科学知识技能培训，并在工作中树立和全面落实科学发展观，以理论指导实践，更好地推动工作的开展。
二是深入调研。针对薄弱环节和工作瓶颈，我着力开展深入细致的调查研究，尽力寻求工作的突破口和切入点，创新体制机制，如物业管理行风建设中引进市场化、社会化运作新机制；动拆迁推进中探索构建区内和区外、近期和远期、建购改相结合的筹措房源新机制，等等。作了些有益的探索和实践，取得了一定的实效。
三是深入基层。房地局主管的旧区改造、物业管理、廉租解困、房地产交易等，都与居民群众密切相关。我坚持以工作大局为重，以居民利益为重，少塑形象工程，少摆花架子，着力解决关系居民群众切身利益的突出问题。为此，我深入基层，深入实际，现场踏勘动拆迁基地，召开物业管理现场会落实整改措施，倾听居民群众的呼声，解决他们的实际困难，切实改善居民的居住环境。
二、强化法治意识，坚持依法行政，主动接受人大监督
房地工作政策性强，法制规范性强，要求必须依法行政，按客观规律办事。因此，在我来房地局一年的时间里，不断增强自身法律意识，努力学习相关法律、法规，把依法行政作为履行职责的重要途径。
一是重视法律学习。自担任区房地局局长以来，在自学相关法律法规的同时，我将法制教育作为局的一项基础工作来抓，邀请有关专家为执法干部上辅导课，组织从业人员参加新的《市城市房屋拆迁管理实施细则》及《居住物业管理条例》颁布后的培训。
关键词：农村；土地流转；关键问题
农村土地流转，从严格意义上讲即农用地使用权流转，土地的流转本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。
1.农村土地流转的前提条件
农村土地流转是一个渐进的过程，不能冒进，更不能不考虑中国实际盲目推进，急于求成，应在进一步完善政策法规，坚守基本条件的前提下，逐步实施。
1.1把保护农民土地财产权放在首位
一旦农村土地流转放活之后，城市资本允许进入农村土地，掌握大量资本的城市居民可以拥有几千亩、甚至上万亩的土地，他自己不耕作，雇佣原地居民耕作，这样就可能出现农民将大量土地卖给城市居民的现象，当然这只是一种假设。如果政府不采取措施强制规定，就会有一些地方政府为了推行所谓的“规模经营”，通过各级政府的权力，很有可能将大片土地转让到城市居民手中，导致出现城里的所谓“大地主”。而这不是我国推进农业“适度规模经营”的初衷。因此，有必要采取一定措施，对相关法律法规进行修订完善。此外，鉴于现阶段农村土地的社会保障功能，如果不把保护农民土地财产权放在首位，对个人最高农地拥有量进行限制，则很有可能出现一边超大规模的“地主”，一边无地农民的情况，导致农村两级分化，影响社会稳定。
1.2坚持守住18亿亩耕地这条红线
土地制度是农村和我国的基础制度。按照中央农村土地管理制度，允许土地流转的前提是坚持守住18亿亩耕地这条红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减、用途不变。
1.3保证土地的使用效率
农村土地流转的出发点是要合理配置土地资源，确保土地的使用效率，实现土地适度规模经营。从目前农村土地利用情况看，“”，经营规模过小，增加了农业生产的管理成本，从而难以形成规模经济效益，难以形成有效竞争，也不利于农业科技水平的提高。这阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。因此，今后必须改变这种状况，一方面，加大先进科技成果的应用推广，提高农业生产率，调动农民生产的积极性，通过规范土地合理流转，实现土地适度规模经营，防止出现土地抛荒现象。另一方面，改变现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，追求土地经营目标投入产出收益的最大化，提高土地配置效率。
2.农村土地流转后的合理使用
2.1严格按照相关政策法规进行土地流转，确保土地农业用途不变
当前，我国仍是一个农业大国，而且土地资源十分有限，耕地数量更是有限，无论从土地作为农民的社会保障角度来讲，还是从粮食安全角度考虑，严禁借用土地流转之际随意改变土地农业用途就显得格外重要。因此，有必要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，不断完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度，规范农村土地流转及流转后的使用。
2.2加大土地流转宣传力度
加大土地流转的宣传，提高农民“土地是财富之母”的意识，特别要让农民了解土地流转的前提条件和农村土地流转应遵循的基本原则，熟悉土地流转的相关政策法规；同时，还应让农民知道，土地不仅仅是就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效途径，因此，一定要规范土地流转，确保土地性质和用途不变。此外，还可通过板报、村民广播等载体，让农民了解到除国家建设依法征用集体土地外，村集体无权在承包期内单方面不签合同、不发证书、解除承包合同、强行收回和调整农民承包地，进一步规范农村土地流转，确保土地合理使用。
2.3加强土地流转监管，规范土地农业用途
当前，各级国土资源部门一定要加强流转土地用途的监管，坚决禁止以土地流转为名改变农用地用途特别是基本农田用途的违法行为。同时，要建立健全全国各地农村土地流转市场体系，培育土地流转主体，加强农村土地流转的管理和服务，鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体，发展多种形式的适度规模经营，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，防止出现土地撂荒和粗放经营等现象。此外，应全面规范农村土地流转合同，使用统一规范的合同文本，并指导土地流转双方签订合同，及时办理土地流转当事人提出的签证申请，纠正土地流转双方违反有关土地管理法律、法规和政策方面的约定，确保流转后的土地农业用途不变。
3.农村土地流转的产权主体
当前，我国农村土地流转存在由于土地权属不明而导致的流转混乱、效率低下等问题，相关法律法规对土地所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职能范围、行为方式等没有明确规定，这不利于农村土地流转的有序健康进行。
3.1健全农村土地流转的相关法规政策，明晰农村土地产权制度
土地是农民的基本生产资料，农民对土地的依赖性很强。因此，有关部门应重视对《农村土地承包法》的修订和完善，切实解决当前土地流转过程中的产权主体不清的问题。同时，还应进一步建立和完善土地流转的其他政策法规，尤其是土地分配政策，应适当体现均衡原则，即实现农村土地经营权的动态监管和分配。区分情况收回符合条件成员的承包权并再流转或承包给新增人员。具体做法建议将其写入相关规定中，制定成《农村土地承包细则》，使其具有很强的可操作性。
3.2严格执行土地法律法规，完善土地承包手续
要求出让方和受让方必须根据（（中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及其有关法律法规的规定进行土地流转，并签订合同。在合同中双方应明确土地流转的方式、流转土地的用途、土地流转的时限、土地流转的数量及费用、土地流转的类型、面积和质量，双方的权利和义务、合同的变更与解除及其他约定等内容。同时，还应进一步完善土地承包手续，避免或减少不必要的纠纷。
4.土地流转的价格机制形成
全国土地日
市国土局：
根据XX市国土局《关于转发开展第15个全国“土地日”宣传活动的通知》精神，现将我局开展第十五个全国“土地日”宣传活动情况汇报如下：
一、高度重视精心组织
按照省、市国土资源部门要求，我局党组高度重视，认真准备,召开会议,专题研究和部署开展宣传活动的内容和具体措施,成立了以分管局长为组长,各股室负责人为成员的宣传工作领导小组,全面负责此次宣传工作。并行文下发《关于开展第十五个全国“土地日”宣传活动的通知》文件到全县各乡镇土管所，要求认真开展紧扣主题、讲求实效、形式多样的宣传活动。
二、宣传活动形式多样
（一）我局从6月20日起就开始到全县各乡镇督促和指导宣传工作，并根据各乡镇实际情况,本着求真务实的精神,在所辖区的繁华地段、集贸区、村庄交通道张贴和悬挂宣传标语。部分乡镇土管所还组织召开了群众座谈会和村级土地信息员联席会等，充分宣传目前的土地政策和有关规定，在建制镇还设立“6.25”土地日宣传咨询台，接受群众的咨询、做好解释工作。
（二）为了使我县土地管理工作能上一个新的台阶，我局以“6.25”土地日为契机,一是及时编印了《国土资源管理法规宣传手册》500余册，分别赠送给县委、县政府、人大、政协、县直各单位、各乡镇主要领导,使领导干部了解土地管理政策。二是同时印发了旌德县第15个全国“土地日”宣传材料，重点宣传了“基本农田保护制度、农转用报批手续，什么是建设用地、宅基地的审批，乡镇企业建设怎样用地”等内容。三是在县城繁华地段设立大型土地法律法规及矿产资源法律法规知识咨询台，发放宣传材料3000份，提供法律咨询70余人次，宣传展板8块。四是在县城梓山广场、西马路、和平路悬挂了“节约集约用地，促进科学发展”等土地日宣传标语。五是集中3天时间利用宣传车到全县10个乡镇及县城主要街道来回循环播放有关土地法律法规知识，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》等重要决策性文件。六是通过旌德移动公司发送手机短信,“土地日”宣传标语：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”、“落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地现象”和“合理开发利用矿产资源，促进矿业经济长足发展”。七是通过旌德县电视台在黄金时间播放有关土地法律法规宣传活动专题片，并在播放赞助电视剧的时间内播放滚动字幕广泛向人民群众宣传。八是为进一步畅通法律法规宣传渠道，扩大宣传面,我局还在网站上将所有行政法规、国土资源法规、政策，各项制度，涉及与老百姓生产生活密切相关的政务公开的内容公开，任何人任何时候都可以点击查询。确保了国土资源管理工作深入人心，提高人们对保护和合理利用土地、矿产这一基本国策的法律意识。
三、存在问题努力方向
这次宣传活动，面向基层，深入群众，宣传形式多种多样，赢得了社会各界的广泛关注，深受广大干部和群众的欢迎和喜爱。但离上级的要求和人民群众的需求尚有一定的差距,我们将继续查找存在的问题与不足，克服各种困难,进一步加大对《土地管理法》、《矿产资源法》的广泛宣传，进一步加大面向社会的宣传力度，扩大宣传面，不断提高全民节约集约用地，促进科学发展、保护耕地就是保护我们的生命线思想意识。通过对土地、矿产相关法律法规知识的正确宣传，努力化解社会经济发展和土地供应的矛盾，促进我县国土资源管理工作再上一个新台阶。
关键词：农村土地管理 土地流转 管理问题 对策
农民最基本的生产资料以及赖以生存的生活保障就是土地。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，具有极其重大而深远的意义。
一、农村土地管理中存在的问题
改革开放以后，我国农村土地采取，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：
1.农村村民宅基地违法层出不穷
目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；在我土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。
2.节约集约用地意识薄弱
随着我国工业发展和城镇化建设步伐加快，这使人地关系紧张，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。二是近年来，中国耕地面积为和人均耕地面积相应减少，保护耕地的压力不断增大。当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。
3.农村土地所有权关系缺乏明晰性
农村土地的所有权归属于集体，土地是归每个农民共有的，但每个农民并不能自主决定土地的使用和处置，只有集体才具有这些权利。目前，相关法律法规对集体这一概念并没有统一的界定，多重的界定造成了这一概念的混乱和实践操作的困难。农村土地所有权的混乱，容易损害农民的相关权利，减少农民对土地的归属感，降低农民生产的积极性。
4.土地流转缺乏规范性，农户权益得不到保障，流转过程受阻
土地承包合同存在的不规范性使其执行具有随意性，基层干部私自变更合同、收回或调整农民土地，更有甚者未经承包户许可，就迫使其签订土地流转合同，农户的土地承包经营权受到了较大程度的侵害。
5.征地补偿款难以落到实处，财务制度如同虚设
部分村级干部并不按照规则办事，甚至严重违反财政纪律，将那些本应发给农户的补偿款私吞，据为己有，私分利息以及贴息款。部分村干部私设账外资产，账务不清，零乱不堪，趁火打劫。部分村干部许可企业拖欠征地补偿费，引起群众不满情绪。
二、加强农村土地管理的措施
1.严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序
新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。但是，收回时原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。
2.严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益
基层干部就更应当提高法律意识，组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政。同时积极引导、努力规范土地承包经营权流转。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定。
3.进一步明确和完善农村土地的产权关系
农村土地的所有权往往归属于村长和其他村领导等少数人，从而成为少数人谋取利益和权力的工具。对此，进一步界定集体这一概念和进一步强调农村土地的集体所有是不可行的。我们可以参考股份合作制和股份制的相关办法对农村土地的所有权制度进行改革，通过建立合理的、符合市场需要的产权关系，增强农民对土地的归属感和劳动的积极性；通过界定明确的责权关系，切实保护农民的合法权利，制约政府的越权行为。
4.利用市场的积极作用，实现农村土地资源的优化配置
在实行社会主义市场经济的条件下，作为农业生产和农业经济发展重要资源的农村土地，其使用权也必然要划入市场化的范围。对此，政府应当转变职能和观念，将土地资源的配置模式由行政主导转变为市场指导，建立、健全相关的价格机制，竞争机制和中介机制，让农村土地在法制化的市场下，实现合理、顺畅的流转和优化的配置。此外，由于土地是一种不可再生资源，因此在将土地的使用权转入市场后，政府应当发挥对市场的引导和调节作用，既保证土地的高效利用，又保证土地资源和农村经济的可持续发展。
参考文献：
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公路建设工程是我市富民强市的重点实事工程，对完善我市交通网络建设，推动我市经济和社会发展将发挥重要作用。依据中华人民共和国《土地管理法》《城乡规划法》《公路法》等相关法律法规，为确保工程建设顺利进行，现将我市公路建设有关规定通告如下：
一公路沿线的单位和个人必须服从工程建设的需要，积极支持当地政府和有关主管部门做好工程建设的相关工作。
二公路建设工程的征地范围以交通部门依法审定的设计图纸和实地放线钉桩为准。自本通告之日起，公路建设规划范围内其他非农业建设用地一律停止审批，任何单位和个人不得改变沿线土地用途。
三凡公路建设范围内需拆迁的建筑物构筑物和其他设施，经依法依规补偿后，业主必须按规定的时间搬迁。
四公路两侧新建的建筑物构筑物和其他设施必须严格服从全市公路建设的整体规划，并按照我市城市规划集镇建设总体规划及村庄布局建设规划要求进行建设，距公路两侧水沟外缘不得低于规定距离(距国道不得少于20米，距省道不得少于15米，距县道不得少于10米，距乡道不得少于5米)。
五凡未按《土地管理法》《城乡规划法》《公路法》等相关法律法规的规定办理审批手续而乱搭乱建的违法违章建筑物，业主必须无条件自行拆除，并不予补偿;在规定期内未拆除的，由业主所在乡镇牵头，组织相关部门按程序。
六公路建设范围内需要迁移的坟墓，由坟主在规定的时间内迁移，未按时迁移的作无主坟处理。
七公路建设用地范围确定后，单位和个人在征用地范围内突击建设装修房屋和抢种农作物抢插花卉苗木以及抢建附着物(包括通讯供电设施水利工程设施以及其他生产生活设施坟墓等)的，一律不予补偿。
八严禁沿线单位和个人强揽建设工程;严禁向公路施工单位强行推销建筑材料;严禁偷拿哄抢损毁公路施工单位生产生活物资和设施;严禁以影响通行用水和补偿低等为借口阻挠建设施工。违者，由公安机关依照《治安管理处罚法》从速从严处理;触犯刑律构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
一、油田勘探开发法律环境特点
到目前为止，我国颁布的涉及油气勘探开发的法律法规主要有《矿产资源法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》等十多部法律，以及几十项相关法规和规章。其中对油田影响较大的主要是土地、环保方面的法规。
土地管理的政策法规日益严格。1999年《土地管理法》修订后，国家出台了一系列政策法规，加强对土地的宏观调控和管理。国家对土地实行用途管制，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度；征地补偿税费大幅提高，以东营地区为例，20__年油田征地支出与20__年相比提高了一倍左右；国家严格控制划拨用地范围，除油田采矿用地外的其他建设项目用地，一律采用出让方式取得土地使用权；国家加大土地违法违规行为的惩处力度，建立了土地管理中地方政府、各级部门和用地单位的共同责任制度，强化土地执法监察，严格土地管理责任追究。
环境保护立法加快，执法监管力度加大。20__年以来，环境保护立法更加注重可持续发展，《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等先后出台，《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等相继修订，环境法律体系更趋完善。国家正在动用一切经济手段促使石油行业实现其节能减排约束性目标，油田已成为国家环保部门的重点监控对象。新建项目必须进行环评，否则被责令停建；排污费标准提高，处罚力度加大，违法成本提高；环境监察机构建设不断健全，强化地方政府的行政责任追究机制。
行政执法力度加大，行政纠纷增多。随着国家土地管理、环保执法趋严，涉及油田罚款和收费案件呈现出案件数量快速增长、处罚领域越来越多、情况日趋复杂的态势。
石油立法滞后，石油法律的刚性和稳定性不够。如在打击涉油犯罪方面，现有的法律、法规不仅严重滞后，而且还存在法律相互冲突，法律效力低等问题。
二、法律法规对油田勘探开发的影响
法律环境对油田勘探开发建设的影响，集中在土地、环保和油地关系协调三个方面。
1、油田征地难度加大，土地取得费用提高。建设用地实行总量控制和用途管制，使得油田征地难度加大；征地税费标准提高，胜利油田20__年征用基本农田的支出要比20__年增加4.83-7.85万元/亩；国家节约集约用地政策使得油田采矿用地取得方式将由划拨转为出让，用地成本将大幅增加；油田因违规违法用地，将被处以罚款和支付滞纳金。
2、受城镇建设及农村产业结构调整的影响，油田存量土地管理的难度增加，工农关系更加复杂。地方城市建设挤占了油田开发空间，增加了各采油厂的支出，影响了生产；农村产业结构调整增加了油田征地费用和设施维护费用，工农关系复杂化。
3、环保标准提高，政府监管趋严，油田环境污染治理责任加重。外排污水和油泥砂的治理标准提高，地方环保部门执法力度加大，油田的环保任务越来越重。环境污染索赔纠纷增多，赔偿支出加大。
三、油田勘探开发面临的法律问题
部分建设用地使用权的取得和行使存在瑕疵，面临一定的法律风险。油田土地未完全办理权属登记，部分土地权属不清，不利于盘活土地资产，维护油田土地及其附着物的合法权益；部分土地用途的改变未依法履行手续，闲置井场土地被侵占；拖欠征地补偿款现象依然存在；油田在依法用地、依法维权方面，相关政策利用不足。
油田治理污染任务重与投入不足的矛盾突出。环保投入相对不足，环保工作困难多。随着环保标准不断提高，勘探开发的环保费用越来越高；老化油泥砂和污水处理技术，因投入不到位而准备不足。
对新问题油田尚未制定赔偿办法，相关问题无法妥善处理。对噪音、尘暴、排水、震动、水体污染等原因造成的损害，油田没有相关补偿规定，处理较难，本文来源：文秘站 往往会影响生产施工。
油田执行层法律意识和维权能力薄弱，法律风险防控体系需要进一步完善。部分单位对行政处罚不重视，行政纠纷处理方式有待规范；在处理油地纠纷时，油田法律业务部门作用发挥不够；法律风险研究和防控工作有待提高。
四、改善油田法律环境的对策及建议
1、积极向油田上级集团公司和地方政府反映涉及油田勘探开发的法律问题，争取维护油田合法权益的规定体现在相关的法律法规中。建议油田向集团公司反映当前法律环境中存在的问题，油田法律事务部门针对涉油犯罪、矿权保护、管道保护、第三方污染赔偿责任等问题进行专题研究，开展油田企业受侵害权益方面的调查，积极通过集团公司向立法机关反映油田企业遇到的问题，使油田企业的合法权益能够在石油立法中得以充分体现，为解决勘探开发中的问题寻求法律上的支持。建议油田加强与省政府、省人大等相关部门的沟通与协调，争取多方支持，促进以保护油田合法权益的相关法规政策早日出台。
2、油田向集团公司申请专项资金和政策，以解决油田在土地和环保方面的历史欠账和新问题。国资委《关于落实中央企业法制工作三年目标有关事项的通知》要求，“20__～20__年间，中央企业历史遗留的重大法律纠纷案件基本解决”，据此向集团公司申请专项资金、政策支持。
3、向集团公司积极申请土地款专项资金，解决土地历史欠款的问题，避免因为违规违法用地被处以巨额罚款和支付滞纳金。同时，简化征地费用的审批手续，根据法律规定及时调整油田的征地定额标准，以保障油田在法定时间(三个月)内足额支付各项征地相关费用，避免欠款使用土地等违规行为。
4、申请“治 理历史油泥沙、污水处理设施改造”等环保专项资金，集中力量积极解决油田历史遗留的环保欠账问题。并建议将污染治理设施运行及维护费用纳入生产成本列支。
5、向集团公司反映目前油田在环保方面的技术瓶颈，建议集团公司对油田企业面临的共性难题，统一组织技术攻关，为油田顺利完成治污减排任务提供技术支持。建议通过油地联席会议就行政审批、排污费返还等问题加强与地方政府的协商。争取和东营市政府就减少行政审批达成协议，在遵守法律法规的前提下，充分发挥各级行政审批中心的作用，采取一站式或集中式办理等方式，提高在特殊油区作业的行政审批效率，缩短行政审批时间；加强与地方政府的沟通协调力度，多渠道增加环保投入，依据有关法律规定，争取提高排污费返还比例，用于污染治理和相关技术的研发应用。
6、建议油田对土地、环保方面重点问题采取针对性措施，集中整治，规避法律风险。在土地管理方面积极确权、维权，杜绝土地违法行为；在环保问题上加大资金投入和环保技术开发。
【关键词】法律法规 违法建筑 单一制规制 现状 弊端
一、“违法建筑”一词的概念及种类
违法建筑一词并没有一个统一的概念，我国相关的法律法规也没有对此作出明确的定义。理论上有很多种理解，比如有的学者定义为：违法建筑是违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规的规定而建造的建筑物和其他工作物。有的学者将之定义为：违法建筑是指违反规章以上规范性法律文件的义务性或禁止性规定，未经相应行政主管部门审批、许可或者违背审批、许可的范围而进行建筑活动所产生的，经有权行政主管部门依法认定其违法性和社会危害性的建筑物以及其它建造设施。有的人认为：未按法定报批手续，或有报批手续，但未按规定在指定地点擅自搭建的房屋、摊位等建筑物。从我国相关的法律法规规定上看，总的来讲可以将违法建筑概括出一些特点：① 违法建筑具有违法性，即没有合法的权利。违法建筑如果符合相关法律的规定，取得相关的权利，那么就是合法的，正是因为违法建筑不具备法律规定的条件或者程序，才使得建筑物本身是违法的。违法性的“法”的范围，一般的来讲主要是《城乡规划法》和《土地管理法》，我国其他的地方性法规、部门规章和地方性规章对此有相关界定和规定的，不应包含在“法”的范围之内。②违法建筑不是自然违章，而是法律上违章，需要通过一定的程序予以认定或者裁定确定其违章。最高人民法院法发[1993]37号司法解释指出：“因违法建筑妨碍他人通风采光或因违法建筑的买卖、租赁、抵押等引起的民事纠纷，人民法院可以受理。违法建筑的认定、拆除不属民事纠纷，依法应由有关行政部门处理。”可见，违法建筑的认定需要有相关的程序来确认。
违法建筑按照不同的法律规定，有很多种，主要的有以下几种：①违法规划类。违法了《城乡规划法》的相关规定，没有取得建设用地规划或建设工程规划的建筑物；②违法用地类。违反了《土地管理法》的相关规定，没有取得土地使用权证，或者没有按照土地用途管理制度的建筑物，包括违法占用土地、非法转让土地、不办理土地变更登记和临时用地建设永久性建筑物等几类；③非法施工类。即违反了《建筑法》的规定，没有取得建筑工程施工许可证或者建筑工程许可证失效的情形；④其他类型。包括在用地、选址、设计、施工、管理等方面违反规划、建筑和土地管理等规范性法律文件以外的其它规定，对社会公共利益造成损害的建筑物或设施几类。
二、我国相关法律对违法建筑的单一制规制现状
针对上述的违法建筑的问题，我国相关的法律一般都采取单一的法律处罚方式，认定为违法并进行相关的处罚。根据《城乡规划法》的第六十四条到第六十七条，具体规定了以下几类处罚：第一、未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚。第二、未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设的行政处罚。第三、建设单位或者个人未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设、临时性的建筑物、构筑物超过批准期限不撤除等几种违法规划取得和建设制度的处罚。在这几类处罚上，针对第一类主要采取三种处罚措施：责令停建、采取改正措施；不能采取改正措施的限期拆除；不能拆除的没收实物并罚款。针对第二类采取两种措施：责令停建、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。针对第三类的处罚措施：限期拆除并罚款。可见，在规划体制上，违反规划审批制度的，责令限期改正，如果不能限期改正。因此，从规范体制上，对于违法建筑要么进行改正以符合规划，不符合规划的就一个后果：拆除。
在我国《土地管理法》上也建立了相关的处罚措施，其处罚措施也是强制和单一的，即拆除土地上的建筑物，返还土地。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此非法用地的处罚措施是：退还土地；拆除建筑物恢复土地原状。第七十八条规定：无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用，征用土地的，其批准文件无效。所占土地如不归还，按照非法占地处理。《土地登记规则》42条规定，土地使用者，所有者不按规定如期申请土地初始登记的，按非法占地论处。不按规定申请变更登记的，还将视情节轻重，报请政府批准，注销土地登记，吊销土地证书。可见，我国土地管理制度也是遵循严格的管理体制，其对非法占地和用地的管理是严格而单一的。
我国的《建筑法》对没有获得建筑工程施工许可证的非法施工行为采取了罚款的制度，并未规定违法施工的建筑物为非法，但是不能通过验收和登记手续，无法取得合法的产权，这也是一种单一的处罚体制。《建筑法》第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”但是在房屋的竣工验收和登记上需要施工许可证，如果没有施工许可证，难以通过竣工验收和房屋登记工作。《建筑法》第六十一条规定，没有经过验收的建筑物不得交付使用。《房屋登记办法》第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的。”可见，虽然没有建筑施工许可证并不会进行拆除等处罚，但是不能通过验收和登记手续，不能合法取得房屋等建筑物的产权。我国的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”因此，没有合法权利的建筑物得在征收时不得补偿，没有房产证的房屋一般难以得到补偿。这样，虽然我国建《筑法》并没有规定未取得施工许可证的建筑物是违法的建筑，但是从相关制度体系上来看，未取得施工许可证的建筑物也是非法的。
因此，我国在行政法上对违法建筑的法律规制是单一的，总体上是违反审批程序的土地及建筑物，是没有权利的，违反规划管理和土地管理的建筑物如果不能改正，就要，没有权利，也没有合法的补偿。
三、违法建筑单一制规制的弊端和局限
我国相关法律法规对违法建筑的单一规范体制，在理论和实践上存在诸多的弊端和局限，难以和有关的法律形成一个统一的有效机制，难以保障各主体之间的利益公平，使得违法建筑所涉及的一些社会问题越来越突出，矛盾越来越深。
首先，违法建筑涉及到公益和私权的问题没有明确的法律体系。违法建筑首先在民法上属于物的概念，而且是不动产，关于违法建筑的公益和私权都是现实中存在的重要问题。从公益的角度来看，违法建筑虽然违法，但是消耗了很多的社会资源，进入了交易的市场，产生了一定的社会效益。如果在法律上完全按照无权来对待并予以拆除，不符合社会效益，不符合资源效益的原则，会导致极大的资源浪费和利益失衡，导致社会和市场的诸多弊端。
从私权的角度来看，违法建筑虽然在行政上是违法的，但是私权和公法之间并没有必然的联系，不能简单的就说没有经过合法审批的违法建筑就必然没有私权存在。关于这一点，学者们有很多种学说，我国学界曾存在“所有权说”、“瑕疵所有权说”、“建筑材料所有权说”、“不动产物权说”、“使用权说”以及“占有权说”等观点，但总的来看一般不主张赋予违建人对违法建筑完全的民事权利或物权。而且作为一个物，违法建筑还涉及到诸多的其他权利，比如，违法建筑物的买卖、抵押、租赁、相邻权、地役权等诸多私权上的相关问题。虽然我国相关的法律法规对此问题有很多规定，但是这些涉及到公益和私权的问题在法律上并没有做出整体的、统一的体系规定。
其次，相关的法律法规对违法建筑的相关法律体制规范也没有统一和健全。
第一，从民事法律上，没有统一规范违法建筑的权利体系。由于建筑物的价值很高，往往是单位和个人一项非常重要的财产，这一项重要的财产需要在民事和经济法律上有着统一的体系对此予以规范，但是，纵观我国相关的法律法规，并不是完全的统一和完善。虽然有一些法律法规对此有所规定，比如《物权法》规定非法建筑物没有物权，不能买卖；《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第48条规定：“以法定程序确认为违法、违章的建筑物抵押的，抵押无效。”即规定了非法建筑物抵押无效；《城市房地产管理法》第53条明文规定，房屋租赁中的出租人应该是所有权人。即规定非法建筑物的租赁合同无效；《城市房屋租赁管理办法》第6条规定，有下列情形之一的房屋不得出租：“（一）未依法取得房屋所有权证的；……（五）属于违法建筑的；……”即规定了违法建筑不得出租；《继承法》第3条规定，“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”，即规定遗产是合法财产，那么违法建筑物也无法继承。可见，虽然一些民事法律对此问题作出有关的规范，但是不成体系、不完整，有关相邻权、抵押权、地役权等诸多方面没有规定和完善。
第二，在公法上，也没有形成违法建筑的整体处置体系，对违法建筑的立法并没有完善，只是从一些法律法规上推断违法建筑的相关管理规定。现在我们国家在立法上并没有形成一个统一的违法建筑的概念和定义，在行政上没有明确违法建筑的主管部门和机关，从违法建筑的认定、管理、处罚、拆除和补偿并没有形成一个整体的法律体制。司法上，也没有建立起相关的审判体制，针对违法建筑的做法也是 “一刀切”，没有区分不同情况对事实做出判断，没有区分不同情况对法律使用做出选择等等。这些问题都是比较突出的，亟待加强。
四、对违法建筑双重规制的建议
从保护公益和保护私权和公法统一完善上，需要公法和私法之间形成一个统一的法律体系，完整的保护各方的合法权益，建议从建立违法建筑的双重规制体系，达到保护权益和维护法制统一的需要。
首先，从平等主体之间的法律关系上，利用过错责任和损害赔偿责任的原则，形成违法建筑的私权保护体系。平等主体之间的法律关系涉及到诸多方面，但主要是买卖、租赁、抵押等合同关系。从法律规定上，由于缺乏合法性，可以用过错责任原则和损害赔偿的原则来确定相关主体的责任分配，这样可以达到私权利益上的平衡。这样既符合《合同法》中关于无效合同的规定，也和《物权法》、《担保法》等法律相吻合，还能继承良好的法律理念和传统习惯。
其次，从管理的角度，建立和完善国家管理体制，使得违法建筑的认定、监督、处罚得以健全。我国现有的法律规定上，一般是，处以罚款，没有补偿。这种做法太过简单和单一，应当建立区分制度，将每种法违法的情况区分对待，必须拆除的才予以拆除。从另一角度而言，将建筑物拆除，就是相当于“判死刑”，涉及到很多主体利益和社会诸多方面的问题，不是最后的必要，尽量予以改正。因此，完善行政处罚的程序和方式是解决管理的关键一步，而且，应当从立法和司法的角度来保证行政程序的合法性和合理性。
总之，我国当前对违法建筑的整体认识和法律体制上都需要加强和完善。认真对待违法建筑的问题，也是认真对待私权和公益的问题，需要形成一个良好的法律体制才是解决这一问题的关键。而良好的法律体制又需要从两个方面来完善，包括平等法律关系的完善和私权上体制的形成，也许要从公法的角度形成对的违法建筑的管理和规范，这些都需要从立法、行政、司法上着手，形成对违法建筑的私法规制和公法规制的双重规制体制，以建立整体的法律体制解决违法建筑的额问题。
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农村闲置宅基地整治与改造
开展农村闲置宅基地全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，要充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施。
首先应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。
其次要加强宅基地土地复垦整理，通过村庄搬迁，撤并的方法把那些规模较小，自然村多，居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进村居住宅向中心村、中心镇集中，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，闲置地复垦还可向上争取1：l的置换折抵建设用地指标和大额的经济补助，壮大了村级集体经济。
再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，可采取建设农民公寓，自然村撤并等形式，使农民住宅闲置状况得到改变。
宅基地的部分“有偿使用”
在不违背《宪法》、《土地管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地。对村民确因生产、生活需要增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式，再以补偿金的形式返还给少占地的农户。让少占的人得利，多占的人付出，利用经济手段调节，遏制农村宅基地闲置和低效利用的趋势。
建立闲置宅基地退出制度，是提高农村土地资源节约集约利用有效手段之一。目前，我国宅基地退出制度缺乏是导致宅基地闲置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，对于达到法定要求的闲置宅基地，依法坚决收回对于其他闲置，则采取不同的宅基地退出方式。
针对人口迁移型闲置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上无附着物且使用权人不再有使用权的，宅基地由集体组织依法收回；原本村村民户口已不在本村，宅基地由集体组织收回，对于附着物给予一定补偿。对于违法占用宅基地的责令改正，拒不改正的依法收回；符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地；违法占地建房超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。对季节性闲置的宅基地，应鼓励村民灵活处置宅基地，充分利用。
推进节地，提高土地使用效率
在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。
一要严格控制建设用地增量，建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；
二要集中进行一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，严禁土地闲置，利用税收调节，提高土地保有成本，不让囤积土地者有机可乘；
三要鼓励乡镇企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空间，提高容积率；
四是充分利用低丘缓坡和废弃的果园地，搞项目建设，尽量不占或少占耕地，对滥用或闲置土地的单位征收费用，并根据严重程度提高费用比例。
为提高土地使用效率，实现资源的最大经济效益和社会效率，在符合村庄建设详细规划的前提下，应对那些位置分散的闲置地和低效用地（如边角地、插花地）进行土地置换，盘活利用。同时，加大对闲置土地的查处、收回，纳入土地收购储备范围。
建立相关法律法规
首先应该建立相关法律法规，加大对农村闲置土地的处置力度建立农村闲置土地处置的相关法律法规体系，统一农村闲置土地认定标准，包括其闲置起算时点、闲置有效计算时段、土地产出低效的界定、闲置面积的确认等。
对农村非农建设闲置土地，还要考虑因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，建立现有农村闲置土地收回程序与规定；设置农村闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。对于农民主动抛荒两年以上的耕地（不可抗拒因素或生态环境污染导致不可耕农用地除外），以村为单位收回，重新发包。
其次，应编制村庄规划，着力建设社会主义新农村加大编制村庄规划的力度，同时加强农村闲置土地的综合整治，置换一定建设用地指标以缓解城市建设用地矛盾。加强社会主义新农村建设，实现两型社会农村经济发展方式转变，消除城乡二元结构。
此外，还必须强化规划实施的法制化管理。《土地利用总体规划》和《矿产资源规划》，“两规”制定审批后具有法定效力，任何组织和个人都必须严格贯彻执行，不得擅自更改和违背。
强化公众参与和加强信息化管理
农村闲置土地所在的镇政府、街道办事处应当积极主动配合行政主管部门，共同参与农村闲置土地的管理，尤其是在政策宣传、化解矛盾等方面，需要让广大人民群众意识到合理利用土地资源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社会氛围。依靠行政和社会的双重监督，减少农村土地闲置现象，追究土地闲置者的责任。
加强农村闲置土地的管理，必须建立在对闲置土地的类型、数量、分布、成因等基本情况充分了解的基础上，同时还应以项目为载体，盘活闲置和低效用地，对新增的闲置土地要及时纳入闲置土地管理范围。通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村闲置土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对闲置土地的类型、数量、质量、分布、生态环境、利用现状、动态变化进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地的有效预防、及时发现、合理处置和科学利用提供技术支撑。
加强农村闲置土地综合整治
在技术上，应采取一些针对性措施，对农村不同类型的闲置土地进行综合整治，运用相关技术对农村闲置土地实施全方位监测，将土地利用信息系统作为管理农村闲置土地的重要手段。
针对生态环境破坏造成的农村土地闲置，要采取生态环境综合整治措施。首先，开展污染土地修复治理。采取有效措施对因矿产开采冶炼及其他工业污染土地进行修复；其次，加强水土流失治理。逐步提高丘岗山地区域森林覆盖率和植被覆盖度，减少水土流失，提高区域水土涵养能力。第三是加大工矿废弃地复垦力度。提高土地生态系统自我修复能力。
针对资源枯竭型闲置土地，加强资源保护，提高资源利用效率，强化资源的有效利用和二次利用是矿产资源合理开发利用和保护的基本准则要求。重点是需要增加科技投入，提高矿产资源的综合利用和回收水平，建立矿产资源保护性开采制度，积极开发替代资源和接替后备资源。
通过开展年度土地矿产卫片执法检查工作，全面核查和掌握全县违法用地、违法勘查开采矿产资源情况，及时整改和查处违法用地、违法勘查开采矿产资源行为。
二、工作安排
（一）核查整改查处阶段（6月15日前）。4月30日前，县国土资源局要结合土地变更调查工作，对土地变更调查中发现的违法用地进行整改查处，并接收国土资源部下发的年度土地矿产卫片执法检查工作图件数据。5月25日前，县国土资源局负责依据国土资源部下发的工作图件及数据，完成土地、矿产疑似违法图斑的实地和内业核查工作，按照土地矿产卫片执法检查工作有关政策要求，逐一判定图斑的性质，对违法行为进行整改和查处，并向市国土资源局预上报我县卫片执法检查核查数据。5月31日前，市国土资源局将对我县图斑核查和整改查处情况进行督查，县国土资源局负责做好相关迎检准备工作。
6月10日前，县国土资源局负责根据核查、整改、查处情况，填写省国土资源厅下发的有关登记表格，以与土地变更调查相同的县级工作单元（本县级工作单元包括县及风景区）为单位向市国土资源局上报我县年度土地矿产卫片执法检查初步数据成果和工作报告。
（二）检查验收阶段（9月15日前）。7月20日前，县国土资源局负责按照国土资源部、省国土资源厅和市国土资源局对我县年度土地矿产卫片执法检查工作初步数据成果的审核意见，完成整改纠正工作，并将卫片执法检查最终数据成果、工作情况报告及相关报表上报市国土资源局。7月31日前，做好迎接市国土资源局检查验收各项准备工作。8月5日前，做好迎接省国土资源厅检查验收各项准备工作。9月5日前，做好迎接省国土资源部及南京督察局检查验收各项准备工作。
（三）警示约谈和责任追究阶段。根据违法及整改查处情况，将按有关要求对违法严重乡镇开展警示约谈。按照职责权限，依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源社会保障部、国土资源部第15号令），适时对违法用地严重的乡镇人民政府主要负责同志和其他负有责任的负责同志进行责任追究。
三、工作要求
（一）强化组织领导。为进一步加强对年度土地矿产卫片执法检查工作的组织、领导与协调，县政府决定成立县年度土地矿产卫片执法检查工作领导小组，统筹组织全县土地矿产卫片执法检查工作。县国土资源管理部门要精心组织，加强与有关部门的协调，进一步落实有关部门的土地管理共同责任，切实做好卫片执法检查各项工作。县财政部门要在工作经费上予以保障，由县财政专项列支50万元作为卫片执法检查专项工作经费，确保卫片执法检查工作有效开展。
（二）积极整改问题。对核查出的违法违规问题，县国土资源局要会同有关部门认真督促，限期进行整改到位。有关乡镇要严格按照国家有关法律法规和政策规定，根据土地矿产卫片执法检查工作要求，积极组织力量拆除、复耕复绿或完善手续。凡整改不力或逾期整改不到位，影响卫片检查工作或由此造成后果的，将依据有关法律法规和政策规定追究有关乡镇人民政府和部门的相关领导责任。县国土资源局在整改过程中，要做好相关政策的宣传、解释和业务指导工作。
1.1农民社会保障体系不完善我国农村土地不仅仅担负着生产农产品的经济功能，而且还担负着农民的社会保障功能，是农民生活保障的底线。目前，我国城市保障体系已基本建立，而农民收入水平低，收入来源有限，农民主要靠土地收入来解决养老问题，土地是农民的基本生活保障。鉴于这种情况，农民对土地流转顾虑很多，农民害怕因土地流转而丧失基本生活保障，即使流转土地，也大多在亲戚、朋友、邻里之间进行，不愿意流转给外人。
1.2土地流转期限短有的农民出于经济效益的考虑，将部分土地进行了流转，但是流转的期限都很短，一般在1～3年之间，最长也不过5年。这样，承包方不愿意对土地进行投入，而是进行掠夺性经营，从而破坏了土地的综合生产能力。
2推进土地流转市场快速、健康、有序发展的建议
2.1加大宣传力度提高农民对土地流转的认识要充分利用电视、网络、广播等媒介的优势，大力宣传土地流转方面的政策，让农民在提高认识的基础上，掌握土地流转的方式、方法，了解应注意的问题，从而使农民自觉自愿地进行土地流转。
2.2建立健全土地流转机制提高土地流转效益由于农村土地流转处于摸索阶段，所以必须从完善土地流转市场机制入手，着力解决土地流转中存在的问题。
2.2.1建立土地流转市场的价格机制和土地价格评估机构确定土地流转价格时，应该进行全方位的综合评估。如以社会效益、经济效益、生态效益为标准，充分考虑转让方的目标临界值、土地选择价值以及其他问题，让土地价值客观地体现出来。同时，因地制宜，建立多元化的流转价格体系，通过流转价格体系来调节土地利用结构。
2.2.2出台土地流转具体操作办法各地政府部门应在国家土地流转政策范围内，制定相应的法规、规章，使土地管理部门依据具体的法规对土地流转进行管理，在规定的程序范围内合法合理地履行流转程序，让农民放心。
2.2.3加快土地流转中介机构建设要建立和完善土地中介机构，使县、乡、村都有服务点，形成咨询、评估、认证、流转“一条龙”服务体系。
2.2.4积极培育土地流转市场新主题依据各地实际情况，因地制宜，发展特色产业，鼓励引导农民专业合作社、专业大户、家庭农场等主体，开展多种形式的适度规模经营。推动土地流转市场的发展，提高土地流转效益，提高农民收益。
2.2.5提高土地管理人员服务能力要分层次、分类别对土地管理人员进行系统的业务培训，培养一批对土地流转相关法律、法规、政策特别熟悉的干部队伍，确保流转有序进行。
2.3规范土地流转行为保护农民合法权益
2.3.1土地流转一定要在自愿、合法、有偿的基础上进行不管是政府还是其他单位，都不能采取强迫、引诱等不正当手段，让农民流转土地。
2.3.2不能改变土地的用途要严格遵守国家土地流转法律规定，在进行土地流转时不改变土地的用途。
2.3.3不破坏土地综合生产能力土地生产能力是确保国家粮食安全的物质基础，又是促进农民增收的必要条件；既是解决当前农业发展突出矛盾的迫切需要，又是增强农业发展后劲的战略选择；既是推动农村经济发展的重大举措，又是实现农村社会进步的重要保障。为此，进行土地流转时，必须保护土地综合生产能力。
关键词:土地征收;对比分析;启示
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2 征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2 中日两国土地征收要素对比分析
2.1 对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3 日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[M].北京:中国大地出版社,2004.
