时间：2023-09-07 17:41:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇宅基地土地管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。
在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。
对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。
二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。
其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。
再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。
第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。
如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。
只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。
附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：
1）中华人民共和国土地管理法
2）中华人民共和国乡镇企业法
3）中华人民共和国担保法
4）中华人民共和国商业银行法
5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）
7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》
8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号
9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号
10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定
您们好！您们在市政协十三届三次会议上的第252号提案，我局已收悉，感谢您们长期以来对我市国土资源管理工作的关心。我局对您们的提案进行了认真研究，认为您们的提案非常好。提案中对如何规范管理宅基地提出了非常好的建议，这对于我们进一步做好农村宅基地管理工作很有启发和帮助。现将我市宅基地管理工作情况汇报如下：
一、维护农民合法权益，基本完成宅基地登记发证工作
加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施；宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益。自2013年10月，我市开展农村集体土地使用权确权登记发证工作以来，市政府广泛宣传，强化督导，2015年底已全面完成了我市392.50平方公里1808个行政村、656556宗地（其中宅基地652710宗地，农村集体建设用地3846宗地）地籍调查工作；并对符合登记发证条件的1766个行政村531634宗地颁发了土地证，占符合登记发证条件宗地数100%，占总宗地数81%，登记发证工作基本完成。
二、严格审核用地条件，依法开展宅基地用地审批工作
自1986年6月颁布《中华人民共和国土地管理法》以来，农村宅基地的审批一直严格按照相关法律法规规定的条件和审批程序进行,审批渠道一直是畅通的。其中农村村民申请宅基地的条件根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十二条的规定执行，具备下列条件的，可以申请宅基地： (一)农村村民户无宅基地的；(二)农村村民户，除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；(三)回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，需要建房而无宅基地的(符合第(二)项的除外)；(四)原宅基地影响村镇建设规划，需要收回而又无宅基地的。对宅基地审批的前置条件、所使用土地的类别和宅基地面积标准根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十一条的规定执行，农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和村镇建设规划，先使用原有的宅基地和村内空闲地。村内有空闲地的不得批准使用村外土地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：(一)城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米；(三)山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米，占用耕地的适用本款(一)、(二)项的规定。对宅基地的审批程序根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十三条的规定执行，符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡(镇)人民政府或街道办事处审核后，报县(市、区)人民政府批准。同时为依法依规严格管理农村宅基地，对申请宅基地的农村村民，各县（市）区国土资源管理部门受理宅基地申请后，一是要到实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划，并将批划宅基地报件的相关要求告知申请人。二是宅基地经依法批准后，要到实地按批准范围、面积丈量宅基地。三是村民住宅建成后，要到实地核查是否按照批准的面积和要求使用土地。通过这些措施，有力地保障了符合条件的农村村民对宅基地的用地需求，维护了他们的合法权益。
三、大力解决遗留问题，依法出台宅基地登记发证文件
根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）和相关法律法规的规定，我们出台了《关于农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作有关问题的通知》（焦土集发〔2015〕1号），一是对于没有权属来源证明的宅基地，在2009年12月底的第二次土地调查成果中已经确定为建设用地，并且符合乡（镇）土地利用总体规划的农村宅基地，由村委会出具证明并在村内公告30天没有人提出异议的，经乡（镇）人民政府或街道办事处审核，报县（市、区）人民政府下发确权文件，予以登记发证。从而解决了2009年底前绝大多数已建成使用的宅基地登记问题。二是1982年以前农村村民使用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积，按照现有实际使用面积进行确权登记。三是《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，对农村村民宅基地超过规定的面积标准，超过部分按照当时的相关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；未处理的，按照批准面积进行确权登记，在土地登记薄和土地证书记事栏内注明超过标准的面积。四是1987年《土地管理法》实施后，农村村民使用的宅基地超过规定的面积标准，按照实际批准面积进行确权登记，在土地登记薄和土地证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按相关规定处理，并按照规定的面积标准重新进行确权登记。五是农村村民建设使用的宅基地时间以村委会的证明为准。六是采取三榜公布的方式对宅基地进行确权，一榜是地籍调查结果公示，二榜是无权属来源公示，三榜是登记结果公示。通过这些详细而具体的规定，为我市农村宅基地确权登记发证工作的顺利推进奠定了基础，切实维护了广大农民的合法权益，促进了农村社会秩序的和谐稳定。
1、农村房子宅基地使用权可以在同村居民之间进行有限制地转让，但不能卖与非同村居民或者城镇居民。
2、农村的房屋买卖问题涉及宅基地比较特殊，根据《土地管理法》相关规定：农村土地都是归集体所有的，土地管理法中有明确的相关规定，农村集体的土地是禁止转让、买卖。如果双方均为同一经济组织村民的，经村委会允许的，可以有条件的转让。
3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。
（来源：文章屋网 ）
1、甘肃农村宅基地每户面积标准为不超过330平方米。
2、我国《土地管理法》规定：第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
3、根据《甘肃省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》第三十四条 农村村民建住宅用地，由村民提出申请，经村民代表会议讨论同意向村民公布，乡（镇）人民政府审核后，报县（市、区）人民政府批准，并核发建设用地批准书。
4、农村村民住宅用地按以下标准执行：
5、农区：村人均耕地667平方米（1亩）以下的，每户宅基地不得超过200平方米，667平方米（1亩）以上1334平方米（2亩）以下的，不得超过267平方米，1334平方米（2亩）以上的，不得超过330平方米。
6、牧区：每户宅基地不得超过330平方米。
（来源：文章屋网 ）
关键词:集体土地;宅基地;利用;管理
中图分类号:S-9 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-10-0035-2
1 农村宅基地现状及存在的问题
近年来,我省按照中央和省人口资源环境会议精神,开展了数次农村宅基地利用和管理情况调研。如早在2001年,就曾在全省选择10个县(市)的10乡镇116个行政村进行样点调研。我省是一个农业大省,农村宅基地面积比较大,宅基地350多万宗。在外业调查取得第一手资料的基础上,从管理经验和统计数据、典型案例分析入手,研究农村宅基地利用现状、发展规律。结果表明,我省农村宅基地利用和管理存在很多问题。
1.1 宅基地超占面积现象严重
按照《吉林省土地管理条例》规定,农村宅基地面积最大不得超过330km2。但是,现实中宅基地超占面积现象极其普遍,如10个样点乡(镇)调查显示超占面积约为村庄规划总面积的23%,初步统计人均占地约370km2,户均宅基地约800km2,远远高于规定的标准,其中超占面积在100km2以上的有3万多户。具体分布情况,从东部到西部超占面积越来越大,从城乡结合部到偏远村庄超占面积逐渐增大,经济发达地区比相对落后地区超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽样调查结果表明,在宅基地布局方面分别零星、散乱,利用不合理,村庄作为宅基地比较集中的地方在土地利用方面十分粗放,每户宅基地之间有大量的土地被闲置、浪费,利用率非常低,特别是人均土地面积比较多的地区更为明显。由于各方面原因导致很多宅基地出现空置,如人口的减少和流动,旧宅基地的废弃等等,这种空置现象在偏远、落后的地区较为突出,有的空置率达到0.4%以上,而且这种现象还呈现出逐年增长的趋势。另外,在我省部分地区由于土地碱化因素的影响,甚至出现了“光屁股”屯、空心屯状况。
1.3 一户多宅增加,非法转让普遍
随着农村人口增长率的降低以及农村人口向城市流动,农村人口特别是欠发达地区出现负增长趋势,很多空置的农村住房出现了转让情况;一些农民在经济条件变好之后购买地点、环境等均比较好的宅基地建房,也造成一户多宅现象发生;有的旧宅基地破旧、倒塌后不在原地重建而直接购买他人房屋居住,还有的通过继承、赠与等途径将多个宅基地过到一人名下,出现一户多宅现象。另外,许多农民将房屋转让时不依照规定及时进行变更过户,对土地使用证重视不够,还有的将宅基地转卖给城镇工业户居住或建厂等使用,土地使用权却无法通过合法方式进行转移,导致非法转让现象普遍发生。
1.4 宅基地用途发生转变
随着农村经济的发展,宅基地已不仅仅局限于居住。在城乡结合部家庭作坊发展较快,出现前店后厂、前厂后宅等混合用地类型;偏远地区,主要由于家庭种植、养殖乃至加工等个体或规模经营模式的发展等原因,致使一些宅基地变成了养殖场、种植场或加工厂等,改变了原居住用途。目前农村宅基地在使用功能上,基本被划分为住宅区、生活辅助区、生产区三个大致用途和区域。还有很多宅基地在非法买卖后改变居住用途,特别是城乡结合部的城镇居民购买农村宅基地多用于商业或工业等用途。
2 问题产生的原因
2.1 历史原因
1986年《土地管理法》颁布以前,对土地的重视程度不够高,农村宅基地管理制度不健全,完全由生产大队自主分配,宅基地面积普遍偏大。特别是在1982年至1986年间,农村出现建房高峰,农民争相超占宅基地,这一时期超占的数量占超占总数的50%左右。有的偏远地区一般在80%左右,东部山区以及发达地区低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出台后,由于各地土地管理机关还在初步建设阶段,许多工作人员是临时招聘的,加上乡、镇政府的审核较松,对宅基地的管理不够规范和严格,超面积批准现象依然存在。在《吉林省土地管理条例》出台后,个别地方仍制订了土地政策,甚至自行规定宅基地面积可为600km2。在农村乡镇村庄规划上缺乏有效性、科学性,甚至没有规划,加上执行不到位,也导致宅基地面积超占现象发生。
2.3 法律法规方面原因
现行法律、法规对宅基地方面的规定非常少,主要散见于在《宪法》《物权法》《土地管理法》《担保法》《继承法》等法律条文中,甚至连宅基地的概念也没有在法律上予以准确界定,对宅基地尚没有一个比较系统、规范和全面的法律规定体系和管理体系,而这些现有的法律法规规定又基本限定宅基地为农用地范畴,在市场经济的今天,把宅基地限定在农用地管理的规定显然已不能适应社会的现实要求,在加上关于宅基地的不同法律对宅基地的法律关系存在一定差异,法律关系还不够顺畅,使宅基地的管理在实际操作上困难很多。
2.4 市场经济发展带来的原因
随着市场经济的发展,农村宅基地的原始居住用途已悄然发生变化,市场经济在农村特别是城郊地区发展活跃,势必导致将宅基地转变为商业、工业、娱乐等用途,与之相适应的法律规定以及关于集体土地使用制度的改革上却相对滞后,在法律、法规规定方面缺乏操作性,在具体执行上缺乏足够的空间,尽管各地从集体建设用地流转的角度进行了一定探索,但还是没能够从根本上得以有效解决这一普遍性问题。
3 加强宅基地利用和管理的对策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加强规划管理,凡是不符合土地利用总体规划和集镇村庄规划的宅基地,坚决不允许翻建、改建、扩建和改变用途。二是加强转让管理,加大对违法转让的查处和处罚力度,制止非法转让行为的发生。三是尝试集体建设用地有偿使用,对宅基地改变用途的一律参照国有土地实行有偿管理,如加工、养殖等生产需要使用建设用地的,一律另行申请。四是完善宅基地审批,严格控制宅基地标准,明确宅基地专门用于居住生活用地,不允许改变用途。五是完善宅基地登记制度,通过宅基地清查和村庄地籍调查,全面摸清宅基地利用情况,区分和划出生产区或者农用地等区域。
3.2 强化宅基地建设规划控制
这是加强宅基地管理的重点环节。《土地管理法》规定,集镇和村庄规划必须与土地利用总体规划相衔接,集镇和村庄规划要有全局观念,合理调整布局,体现重点合并自然村、建设中心村、发展小城镇的思路。把优化土地利用结构,调整土地利用功能,提高土地利用率,促进已有建设用地和村内空闲地高效利用作为重点,详细规划集镇和村庄各类建设用地,做到节约、集约用地。在很大程度上宅基地的建设和布局实际是由城镇和村庄建设规划决定的,只有在建设规划上提高计划和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以实现。
3.3 发挥经济调控作用
农村宅基地只是集体经济组织分配给村民的一种福利性待遇,属于无偿使用。但对超出标准部分在予以行政处理的同时采用经济手段进行调节。对在集体土地建设用地流转尝试中基地地用于工业、商业或娱乐等用途的,在登记管理上予以区分和确定,同时也要在经济上通过有偿使用方式进行调控和管理,如此,即严格了管理又适应了经济发展的需要,还能够增强农村集体组织的实力,提高农民的经济收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不发达地区推行“迁村并屯”计划,积极发展小城镇和“中心村”,政府要在资金和政策上予以积极扶持。二是在经济相对发达地区特别是城乡结合部和小城镇实行住宅统建,国家、集体、个人三方按比例负担费用。三是鼓励农民主动让出多余的宅基地,参照国有土地价格予以足额补偿。四是开展农村宅基地复垦治理,将村庄内的宅基地及空闲地、废弃地进行综合整理,通过经济奖励和政策鼓励等办法,提高土地利用率,对复垦为耕地的可考虑优先给予农民使用。
4 小结
宅基地管理和利用,是社会主义市场经济发展到现阶段需要迫切解决的大事,它事关九亿农民的切身利益,是解决“三农”问题的重要环节,必须予以高度的重视,相关部门更是要解放思想,提高认识,采取得力措施,在不断深入推进土地管理制度改革的大前提下,彻底转变农村宅基地管理松散、利用粗放、系统不健全的不良状况,通过制定科学的农村宅基地管理办法和措施,利用政策和手段,全面推进农村城镇化、工业化、市场化进程,促进农村经济快速和健康发展,提高农民生活水平,维护社会的和谐稳定,为早日实现农村小康社会的建设努力营造最良好的基础管理环境。
参考文献
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[2] 《中华人民共和国物权法》,2007.
[3] 《吉林省土地管理条例》,2002.
[4] 李金凤.论宅基地使用权之抵押、流转[EB/OL],2007.
[5] 赵勇山.中国房地产法[M].西南师范大学出版社,1996.
[6] 马克敏.论我国农民宅基地使用权制度及其完善[J].内江师范学院学报,2003.
[7] 孙宪忠.中国物权法总论[M].法律出版社,2003.
为切实落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发号），进一步加强宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理，节约使用土地，切实保护耕地，根据《土地管理法》、和有关法律规定，经乡政府研究制定以下实施意见：
一、各村要结合全乡土地利用总体规划，制定和完善村庄规划；村民建房用地必须严格执行土地用途管制制度，充分利用村内居民点空闲地，禁止乱占耕地。
二、宅基地选址要符合以下条件：（一）符合村庄规划建设用地。（二）符合20年一遇的行洪标准。（三）退出公路红线保护区。（四）距高、低压线路有足够的安全距离。
三、坚决贯彻“一户一宅”的规定，村民一户只能拥有一处宅基地，新批宅基地面积不得超过120㎡，村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地不予批准，严禁城市户籍人口到农村购买宅基地。
四、村民申请宅基地，必须符合下列条件：（一）属于本村农业户籍人口。（二）子女已达法定结婚年龄无住房，父母现有宅基地按120㎡用地标准扩建。
五、新批宅基地要严格按程序申报：农村村民需要新批宅基地的，应当向村委会提出申请，由村委会审核并召开村民代表会讨论通过，将村民代表决议在村公开栏内张榜公布5日，公布期满无异议的，将有关材料报乡政府审核，审核合格后报县国土资源分局依法审批，审批后的宅基地方可进行建设。
六、翻建房屋要依法履行审批手续，即：（一）个人提出翻建申请。（二）申请人与四邻签署四邻协议。（三）乡土管站会同村委会实地踏勘并绘制宅基地现状图。材料备齐后由乡政府审批并报县国土资源分局备案。
七、严格宅基地申请、审批、建设全过程的监督管理，村委会负责与建房户签订建房协议书，并做到：（一）实地丈量、钉桩、放线。（二）监督建筑风格、色彩与景区环境相协调。（三）及时发现并制止违法用地行为。
八、新建、改建、扩建房屋必须符合村庄规划，房屋跨度超过6米，高度在二层以上的建筑需出示正规的设计图纸，并取得县规划局核发的建筑工程许可证方可施工。
九、各村做好宅基地纠纷的调处工作：对于村内宅基地纠纷，村委会要及时进行调解，拿出具体处理意见，凡是村委会不出具处理意见的宅基地纠纷，乡政府不予受理。
十、凡本乡村民建房，均按本意见执行。如违反上述规定将依据《土地管理法》第七十七条进行处理。
第一条为了加强对全县各类建设用地的监督和管理，使有限的建设用地合法、规范、科学、合理使用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、《招标、拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，结合我县各类建设用地管理使用的实际，特制定本办法。
第二章城乡居民宅基地管理
第二条农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员享有的在农民集体所有土地上建造个人住宅的权利。非集体经济组织成员不能申请宅基地使用权；农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准；非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。非农业人口要拥有宅基地只能通过转让、购买他人房屋或者参予允许建住宅的国有土地使用权出让取得。
第三条农村居民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省政府规定的标准。农村人均耕地1亩以下的，每户宅基地批准不超过133平方米（0.2亩）；农村人均耕地1亩以上的，每户宅基地批准不超过200平方米（0.3亩）。
第四条申请宅基地，按以下审批程序办理：
（1）由居民向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，期满无异议的填写《宅基地申请审批表》。
（2）《宅基地申请审批表》报乡（镇）人民政府审核，并加注意见。国土所人员实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等，同时加注意见。
（3）由乡（镇）人民政府统一报县国土资源局，由县国土资源局审查。
（4）经县国土资源局审查同意后，上报县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查。
（5）经县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查通过后，提请县政府常务会议审核。
（6）经县政府常务会议审核批准后，国土局负责，会同乡（镇）、村到实地丈量批放宅基地，发放宅基地建设用地批准书。居民住宅建成后，要实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，然后经本人申请，凭建设用地批准书换取国有土地使用证。
第三章项目建设用地管理
第五条可以以划拨形式供地的单位有：国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地。
第六条（1）申请用地单位使用的建设用地必须是国有建设用地，要使用集体所有的土地必须先依法进行转用和征用后，方可划拨使用。
（2）以划拨方式取得的国有土地使用权，必须经县城乡建设用地核准审批管理领导小组审核，报县政府常务会议审查。
（3）经县政府常务会议审查批准后，方可在国土部门办理国有土地使用证。
第四章乡镇企业和农村公益事业、公共基础设施建设用地管理
第七条乡镇企业用地是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的支援农业义务的各类企业所用的集体所有权用地。
第八条申请乡镇企业用地，应当持相关单位的批准文件，经乡企局等单位审查，向县国土局提出申请，经县人民政府审查同意，按照审批权限审批，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。
第九条乡村公益用地是指依法经审批由农村集体经济组织或其依法设立的公益性组织，用于本集体经济组织内部公益事业所用的集体所有权用地。
第十条乡村公共设施和公益事业主要指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等。
第十一条乡村公益事业用地使用权人对土地仅享有占用权、使用权，没有收益权与处分权，不得擅自改变土地用途。
第十二条农村集体经济组织兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村居民住宅等建设，应当按照布局合理，综合开发，配套建设。建设用地应符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按规定办理用地审批手续。
（1）乡镇企业用地15亩以下，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以下的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，报县政府常务会议审查批准后方可使用。
（2）乡镇企业用地15亩以上，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以上的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，经县政府常务会议研究同意，上报省、市审查批准后方可使用。
第五章经营性用地管理
第十三条经营性用地包括工业用地、商业用地、旅游用地、娱乐用地和商品住宅用地等。其中工业用地包括仓储用地，不包括采矿用地。
第十四条经营性用地使用权应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让取得，凡通过“招、拍、挂”取得的国有土地使用权，经县国土资源局审查材料齐备、程序合法且足额缴纳了土地出让金的，可直接提请县政府常务会议审批，县国土资源局依据批件按程序办理土地使用手续。
第六章监督管理
第十五条县国土资源局对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
第十六条县国土资源局在监督检查中发现国家工作人员的违法行为，自己无权处理的，应向行政监察机关提出行政处理建议书。
第十七条县国土资源局在监督检查中发现土地违法行为构成犯罪的，应将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应依法给予行政处罚。
第十八条对非法转让土地、占用土地的，国土局要依据法律规定，限期拆除或没收非法建筑。
第十九条对超过批准面积，多占土地的，依据相关法律予以处罚。
一、农村土地管理中存在的问题
1、农村村民宅基地违法层出不穷
目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：
“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。
2、节约集约用地意识薄弱
随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。
3、土地承包经营操作不规范
农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。
二、解决农村土地管理中的对策分析
1、严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序
新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。
2、严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益
由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。
宅基地转让协议有效，但只能在本村村民之间对宅基地上的房屋进行过户交易。满足条件的双方当事人共同携带有关证明文件、材料向当地县、市土地管理部门提出宅基地使用权变更登记申请即可。
法律依据：
《土地管理法》第六十二条
农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，由乡镇人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。
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农村宅基地纠纷调解程序的进行是：
1、向县级以上人民政府土地管理部门或者乡级人民政府提出书面申请;
2、双方当事人出示举证的材料和依据;
3、工作人员现场调查材料和取证;
4、组织双方当事人进行调解，制作书面调解书;
5、调解未达成协议的，或者调节书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门及时提出处理意见，报人民政府错处处理决定。
【法律依据】
根据《土地管理法》第62条，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
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根据《土地管理法》第六十三条规定，宅基地使用权的转让必须同时具备以下条件：
(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);
(2)同一集体经济组织内部成员转让;
(3)受让人没有住房和宅基地，符合宅基地使用权分配条件;
(4)转让行为征得集体组织同意;
(5)宅基地使用权不得单独转让，地随房一并转让。
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摘要：关于宅基地使用权的取得，《物权法》存在法律漏洞。填补这一漏洞的方式为类推关于土地承包经营权的法律规则，设定该权利取得的法律结构。农户取得宅基地使用权的法律结构以农村村民的成员权为逻辑基点，以合同机制为逻辑线索，具体构成为：农村村民行使成员权与其所属集体经济组织签订的宅基地使用权合同，该物权合同以行政审核与审批为生效要件，宅基地使用权因合同生效而当然设立，不需要履行登记等其他程序。
一、宅基地使用权的问题设定及解决思路
宅基地使用权是我国最具本土特色的用益物权，其产生导源于城乡二元结构的土地公有制度及立基于其上的二元地上权构成。《物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。物权法立法过程中，如何设定该种权利的规则一直是一个引起各方高度关注的问题，相关的条文设计几经变化。制度安排上的举棋不定，一方面体现了立法机关高度的社会责任感，另一方面体现了他们对该种权利所面对的问题、所保护的利益缺乏理性的认知，进而对于解决问题和保护利益的途径选择缺乏足够的自信。学界讨论的焦点聚集于是否允许宅基地使用权转让和抵押以及转让的程序、受让主体的范围，对此，《物权法》已有定论。尽管可能存在立法政策上的失误，但成文法国家在制度形成上，立法机关具有优先权，《物权法》的立法选择可以视为对相关问题立法政策得失讨论的暂时终结，并且可以预期基本法确定的制度在相当长的一段时间内不会有根本性的变化，因此，任何立法论层面的讨论并没有太多的现实意义。
相较于宅基地使用权转让和抵押问题受到的追捧，物权法立法过程中，对于宅基地使用权的取得的相关规定却备受冷落。与此相应，《物权法》及《土地管理法》关于宅基地使用权的制度设计，并未像土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等用益物权一样，对该种物权设立或取得方式作出具体安排，问题恰恰缘此而生。随着对宅基地使用权转让问题讨论的暂时终结，遵循物权法设定和解决问题的逻辑，宅基地使用权的取得问题必然首当其冲进入法学界的视野。作为一个以民法研究为职业的人，我更习惯于、也倾向于从民法的角度界定问题和寻求问题的解决。
也就是用民法的逻辑观察农村集体土地所有权人与宅基地使用权人，集体土地所有权人、宅基地使用权人与政府，宅基地使用权人与第三人关系中问题的所在和相应的解决方案。只有如此努力获得的成果，才能直接成为对以“明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人的物权”为宗旨的用益物权制度的贡献。《物权法》规定，宅基地使用权的取得和行使，适用《土地管理法》等法律的规定。《土地管理法》第62条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。该法仅着眼于规范土地行政管理关系，并不解决宅基地使用权人与作为“母权”的集体土地所有权人之间的利益关系。依《物权法》的规整意向，用益物权制度必须解决利益并不相同的所有权人、他人都要使用、收益同一个所有物所引发的利益冲突，法律解决这个冲突的办法是：使所有权人依其意思“让出”其所有权的若干权能，准确地说，是让他人分享所有权的若干权能，该他人对分享的这部分利益具有法律上之力。科学的物权法体系中不应存在“孙悟空式”的物权，物权法应当为各种物权的设立或取得确定适当的要件事实。作为他物权，宅基地使用权来源于“母权”，系自集体土地所有权上派生出来的用益物权。在物权法的逻辑中，派生于母权是宅基地使用权唯一可能来源。着眼于宅基地使用权人与集体土地所有权人之间的关系，关于宅基地使用权的设立方式属于依《物权法》的规整意向应予规整的问题，但法律却欠缺适当的规则，显示了这个规整的违反计划的不圆满性，存在着“开放的”法律漏洞。于是本文的问题是在既有的规则体系内如何安排宅基地使用权取得的法律结构，即为宅基地使用权取得这一法律后果，寻求适切的要件事实，以填补这一法律漏洞。
本文对宅基地使用权取得法律结构的分析采用的是大陆法系法学的主要方法，即对一个先验的规则体系的确立。由于存在规则表述和适用的需要，概念构成了规则的基本要素。以概念为基础，以一定逻辑方法的运用为手段，法律规则从观念世界进入现实世界。无可置疑的是，上述法律规则体系实体化的方法仍然是当今世界法律科学的基本方法，是现实世界法律规则运作的基本方法。只有借助法律结构，生活中的利益冲突才能被演绎为法律问题，并得到确定的调整，才不至于诱发更广泛的不确定性和机会主义行为。寻求宅基地使用权取得的法律结构，目的在于运用对于这一生活问题而言先验的、实体化的法律规则体系提供的技术和工具，实现保障农民的生存利益和合理使用土地的双重价值。也就是要在《物权法》留下的法律漏洞范围之处，整合法律规则体系提供的技术和工具，给出调整宅基地使用权取得的法律机制，通过对要件事实与法律后果的合理运筹，使得对宅基地取得问题中利益冲突的调整同时达到保护农村村民合法使用集体土地的权利、体现对集体经济组织土地所有权的尊重、保障国家土地行政管理的目标实现等三重制度目标。本文的具体方案为类推有关土地承包经营权的法律规定，以农村村民的成员权为逻辑基点，以合同机制为权利设定和取得的逻辑线索，安排宅基地使用权取得的法律结构。
二、宅基地使用权取得法律结构的逻辑基点：农村村民的成员权
《物权法》在宅基地使用权派生于“母权”的方式的问题上存在的法律漏洞首先体现于对农村村民向所属集体经济组织主张设立宅基地使用权之利益的基础和依据欠缺明确的规定。法律必须以既有的权利资源对生于斯、长于斯的农村村民对于土地的现实利益给予最充分的保障。这不仅是法律本应具有的人文关怀的当然诉求，也是“尊重财产实际控制人的产权利益”的产权配置规律的应有之义。成员权作为社会组织的组成人员在该组织中所享有的权利，为填补上述漏洞提供了适切的权利资源。渊源于农村生产要素的集体所有制和高度集中的计划经济体制，农村村民的成员权是乡村习俗与国家意志耦合的结果，它不仅继承了小农经济下农村固有的传统习俗，而且强烈地反映出国家意志干预的痕迹。一方面，成员权是与农民村籍密切相关的具有财产权利属性的特殊权利，是一组以土地权利为核心的身份权。另一方面，国家强力干预下建立起来的农村集体经济组织在无偿收回农民土地和其他大宗生产要素所有权的同时，还承担相应的义务。可见成员权既有国家法层面的农村土地集体所有权贡献的依据，又有农村社会的道德观、法意识和日常关系网络提供的支撑。以成员权为逻辑起点，界定农村土地使用权分配的法律结构，不仅暗合于我国农村村民“集体潜意识”的深层结构，而且由此推演而生的制度设计可以免除合法性论证的义务。本文认为填补宅基地使用权取得这一法律漏洞的方式为：类推适用《农村土地承包法》关于设立农村土地承包经营权的规定，将向所属集体经济组织申请设立宅基地使用权纳入农村村民成员权的范畴，按照成员权的运作逻辑实现对宅基地使用权取得关系的规整。
我国农村并未普遍建立社会保障制度，属于农民集体所有的农村土地是农业最基本的生产要素，是农民基本的生活保障。由于农村社会保障制度功能的缺位，农村土地使用权无法实行市场化的配置方式，国家对土地承包经营权、宅基地使用权实行福利化的初始分配。土地承包经营权与宅基地使用权的设立均具有浓厚的资源分配意义，就两权均渊源于集体经济组织对农村土地的所有权、权利主体均具有集体成员身份、义务主体均为集体经济组织、权利的法政策目标均为集体经济组织以其所有的土地资源平等保障其成员生产、生活条件而论，两者并无不同。于农村土地使用权的初始分配场合，集体经济组织以其土地资源平等的保障其成员生产、生活条件，显然是法律评价的关键所在，土地承包经营权的设立与宅基地使用权的设立，就其与农村集体经济组织成员的身份及生产、生活保障紧密相关而言，两者在评价上并无差别。同类事物应作相同处理，宅基地使用权的设立应类推适用关于设立土地承包经营权的规定，也就是《农村土地承包法》第3条、第7条、第5条、第18条。上述关于设立农村土地承包经营权的规则，将依法与所属集体经济组织签订土地承包经营权合同，设立土地承包经营权视为农村村民成员权的基本权能，并为按照成员权的逻辑解决农村土地用益权分配问题提供了范本。类推设立农村土地承包经营权的规则，取得宅基地使用权亦为农村村民成员权的基本权能，农村村民请求所属集体经济组织与其签订宅基地使用权合同，为其设定宅基地使用权的权利，系基于集体经济组织成员的身份直接依法获得，性质上属于成员权，义务主体为农村集体经济组织。类推成员权在土地承包经营权设立场合的运作逻辑，宅基地使用权的设定是按照国家有关规定进行的、人人有份的分配，应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。农村村民基于集体经济组织成员的身份，有权依法获得派生于本集体经济组织所有土地的宅基地使用权。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员取得宅基地使用权的权利。本集体经济组织成员依法平等地行使获得宅基地的权利。农村村民不仅有请求所属集体经济组织依法签订土地承包经营权合同、设立土地承包经营权的权利，而且有依法请求所属集体经济组织为其设定宅基地使用权的权利。在获得宅基地使用权关键在于村干部的既定事实前提下，明确农村村民成员权的这项权能，运用权利资源保障农民依法使用集体土地的利益具有更为突出的意义。
自权利基础角度观察，成员权属于法定权利。在设立宅基地使用权场合，其内容和行使受制于《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律、法规的规定，农村村民只有按照上述法律、法规规定的条件、标准和范围行使权利，其请求在农村集体经济组织层面才能获得满足。即使农村村民依法行使权利，此种基于身份产生的权利能否转化为其现实利益，其所属集体经济组织是否与权利主体订立宅基地使用权合同，还受制于集体经济组织是否具备满足其权利的条件。当然，在义务主体有履行义务的条件和能力而不履行义务的场合，权利主体自可通过诉讼程序依法维护其权利，请求人民法院依法确认其与农村集体经济组织间成立宅基地使用权合同。
三、宅基地使用权的成型：宅基地使用权合同的成立
类推农村村民成员权在土地承包经营场合的实现机制，该权利在宅基地取得场合的实现，亦应通过农村村民与所属集体经济组织间的宅基地使用权合同达成。农村村民成员权实现的具体过程肇始于其向所属集体经济组织提出建房用地申请。该申请明确用地的数量、位置、时间，内容具体确定，属于希望自集体经济组织取得宅基地使用权的意思表示，是为订立宅基地使用权合同的要约。集体经济组织对农户建房用地申请的认可，属于同意农户要约的意思表示，是为订立宅基地使用权合同的承诺。经此要约和承诺的过程，宅基地使用权合同即告成立，相应的宅基地使用权已经成型。农村村民成员权的行使推动着宅基地使用权合同的成立，宅基地使用权合同成立的过程同时是农村村民成员权获得实现可能性的过程，与宅基地使用权的设立相关，该合同在成立环节上的以下特征及其意义需要详加探讨：
（一）集体经济组织不得拒绝所属农户合法、正常的要约
一般而言，对于要约人的要约，受要约人有权利决定是否承诺，即具有是否成立合同的选择权，但订立宅基地使用权合同时，由要约和承诺构成的合同订立过程受到农村村民成员权的制约，包括该集体经济组织在内的任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员依法获得宅基地的权利。作为要约人的农村村民发出的要约同时就是其行使成员权的意思表示，由于以成员权的行使为支撑，如果要约人的要约内容合法、正常，则受要约人不得拒绝承诺，应当与要约人订立合同，履行保证实现要约人合法权利的义务。当然这里强调的是要约人的要约不仅必须合法，即不得违背法律、法规规定的条件、标准和范围，而且必须正常，即受要约人有能力和条件履行要约中明确的义务。具体到设立宅基地使用权合同场合，农户提出的建房申请只有符合《土地管理法》等法律、法规的规定，而且其所属集体经济组织有可供建房使用的土地，集体经济组织才有与农户签订宅基地使用权合同的义务。
（二）宅基地使用权合同当事人一方为组成农村农户的自然人
《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。依据该法，如果按照合同逻辑安排宅基地使用权取得的法律结构，在宅基地使用权合同关系中，一方当事人是农村集体经济组织，与集体经济组织相对的另一方当事人是农户。而何为农户，其构成及法律性质如何，我们均无法在相关立法中找到明确的答案。且无论是根据《民法通则》，还是《合同法》，在我国的民事法律体系内，权利主体仅有自然人、法人和其他组织三类，农户如果不能在这三类权利主体中找到自己的归宿，就无法获得权利能力，自然无法订立有效的合同，于是为通过合同机制安排宅基地使用权取得的法律结构，我们无法不追问农户的法律性质到底为何，并无法回避对此问题给出适切的回答。进一步，这一问题不仅牵涉到农民对土地的实体权利，而且与权利救济的诉讼构造直接相关，其意义绝不止于本文所设定问题的范围。与此适成对照的是，这个现实存在的问题无论在解释论还是在立法论层面似乎均未引起民法学界的足够关注。尽管本文也无力究明农户这一本不应出现于立法中的概念的内涵和外延，但这不影响在既有的权利主体框架内对其性质进行准确诠释，从而确立其实体法上的权利主体地位及诉讼法上的诉讼主体地位，这也是法学应有的贡献。首先，农户不能被界定为法人，其原因在于，农户无法满足《民法通则》规定的法人的条件；其次，农户也不能被界定为其他组织。组织是按照一定的目的和秩序结合而成的团体。法律上的其他组织一般是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。其他组织必须依法成立，其是否存在是法律评价的结果，而农户是否存在及范围如何是一个事实问题，与法律评价无关。
另外，一定的组织机构和财产也不是农户存在的必要条件。第三，作为合同主体的农户只能被解释为相应自然人的组合，其只是相应自然人的代名词。农户欠缺组织机构，无法形成独立于其所代表的自然人的利益与意志，并不是独立于其所代表自然人的权利主体。表现为农户的合同一方主体，不过是被在事实上认定为属于同一农户的自然人而已，当相应的自然人为复数场合，该等自然人共同享有合同权利、承担合同义务。具体到宅基地使用权合同场合，该等自然人共同作为合同的一方，并将共有因此取得的宅基地使用权。虽然宅基地使用权名义上只能归属于某一自然人，但这一权利依然归属于其所属农户代表的多数自然人，因为同一农户的其他自然人将因取得农户取得宅基地而失去另行申请宅基地的权利。
（三）宅基地使用权合同是客观化的合同
借助法律漏洞的填补，宅基地使用权合同不论在合同主体上，还是在合同的成立上都受到了法律具体而确定的规制。法律原本即已为该种合同的内容设定了具体的范围和标准，并配备了严格的行政确认制度，为这些管制的落实提供程序保证。也就是说，在宅基地使用权合同场合，一个无法回避的事实是：国家为保证土地政策的实现，通过立法将其确认的农村村民合理的建房用地行为客观化，由此客观标准作为一个功能的法律概念取代了意志，并使这种合同带有了制度的性质，因为在一定意义上说，受到法律规制的契约不是契约，而是制度。即便如此，宅基地使用权取得的过程依然应被理解为合同成立的过程。在体现为从形式向实质、从主观向客观方向的民法发展趋势中，客观化并不只是个别的现象，理性的人、物、取得物的方式——法律行为也确实在演化为客观的利益载体、货币与法律利益裁量，但法律行为这件外衣毕竟在民法的调整机制中依然发挥着基础性作用。事实上将契约连续地考虑为制度、组织的主要意义，也不过是为了基于对当事者形成制度和组织共同目的的考虑，实现对连续和协助的关注，从而可以合理应对在契约上出现的连带契机，即社会因素。毕竟宅基地使用权取得的过程存在着农村村民的申请和集体经济组织的同意等明确的表意行为，此种明确的表意行为是宅基地使用权取得的必备要素，同时也是表意行为决定着宅基地使用权的内容，在缺乏表意行为场合，无论如何不会发生宅基地使用权取得的法律后果。正是此种申请和同意的机制，使得宅基地使用权取得仍然可以保留合同的外在形式，并适宜以合同机制加以诠释和规范，但这种合同是客观化的合同。
四、宅基地使用权的长成：宅基地使用权合同的生效
利用合同机制安排宅基地使用权取得的法律结构，必须保证国家土地管理目标的实现。为达此目标，政府的审核和审批行为的法律意义在于它是宅基地使用权合同的生效要件。未经有关政府的审核和审批，合同不生效，也不产生宅基地使用权设定或取得的法律效力。这样的制度安排能够同时达到宅基地使用权的取得渊源于农村村民及其所属集体经济组织间的宅基地使用权合同与该种用益物权设定受制于政府的行政确认行为的双重效果。
《土地管理法》第62条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。行政审核和审批并不是一个法律性质明确的行政行为，因此，在宅基地使用权的取得问题上，现行法并未有效解决国家权力与农村村民的成员权、集体经济组织的土地所有权之间的关系。这不仅体现了法律对集体经济组织的土地所有权欠缺应有的尊重，也会导致对国家行政权力的法理依据的怀疑。
国家不享有集体土地的所有权，其管制宅基地使用权的取得首先是对农村集体土地所有权的一种限制，这种限制正当性基础在于维护高于个人和集体权利的、体现为公共利益的法益。立基于限制权利必须有正当、充分的理由这一理论预设，遵循比例原则，在保护较为优越的法价值须侵及权利场合，目的与手段间应有适切的关系，侵越受保护的法益，不能逾于被认可的目的所必要者。即使目的应予肯定，所选择的手段也不能逾越合理的限度。尤其对于权利的限制，应适用最轻微侵害手段或尽可能小限制的原则。设计关于宅基地使用权取得的具体制度安排时，在实现国家所保护之法益的前提下，必须选择给集体和个利带来最轻微侵害的手段或尽可能小的限制。依此，政府对宅基地使用权的审核、审批应理解为依申请的行政确认，而非行政许可，这也是行政法学界的主流观点。因为行政确认是针对已有权利、资格或是行为进行承认、确定或否认，而行政许可是赋权行为，行政相对人本没有这项权利，只是因为行政许可机关的允诺和赋予，才获得这项一般人不能享有的特权。
尽管《土地管理法》第62条关于行政审核与审批的规定，使得仅有农村村民与集体经济组织的合意，尚不足以导致宅基地使用权的设立，但是按照物权法原理，宅基地使用权来源于集体土地所有权、而非由国家行政权力创设是毋庸置疑的。必须肯定，宅基地使用权这一用益物权的设立渊源于农村村民与其所属集体经济组织间的合同，但只有生效的合同才有创设权利的效力。
按照《合同法》第44条，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。也即法律、行政法规可以设定批准、登记等手续作为合同生效的特别要件。这使得基于合同机制的宅基地使用权取得的法律结构可以合理定位宅基地使用权的取得与行政审核、审批的关系，行政审核与审批程序应该被解释为法律为宅基地使用权合同设定的特别生效要件，即乡（镇）人民政府的审核与县级人民政府的批准。未经审核与批准，宅基地使用权合同不生效。
依据《土地管理法》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。行政确认审查的主要事项为：农村村民宅基地是否占用农用地、是否超过法定标准、是否符合一户一宅。据此，可以推断作为行政管理者的国家，管制宅基地使用权取得维护的法益是：管制土地用途、控制用地总量、维护土地利用总体规划。无需详加分析，以上三项法益，通过对宅基地使用权合同规定特别生效要件，对农村村民成员权、集体土地所有权的行使施加限制即可达成。在此前提下，无论国家的目的多么无可指责，所保护的法益多么崇高，都不能正当化对集体或个利的进一步限制。
在此基础上，类推关于土地承包经营合同生效与土地承包经营权设立关系的法律规定，宅基地使用权合同专门以物权变动为目的，性质为物权合同。物权合同是即时性的，不需履行，合同一旦生效，当事人一方的农户即取得宅基地使用权，集体经济组织则为其土地所有权设定了相应负担。自合同生效，农村村民使用宅基地建房的利益即获得了物权法保护，他可以向包括所有权人在内的任何第三人主张其权利。因为与所有权一样，限制物权也受到绝对的保护，对限制物权的保护比对所有权的保护甚至更加严格，因为在所有权发生转移时，限制物权的效力同样及于新的所有权人（继受保护）。