时间：2023-09-07 17:41:14
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇安全监管法律法规，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]进口食品 安全监管
一、我国进口食品安全监管的必要性
我国是一个食品生产和消费大国，食品的进口在我国食品贸易和国民经济中占有重要的地位。面对形形的进口食品，消费者往往无法辨识别其存在的安全隐患。而当发生食品安全问题损害其人身和财产权利时，又往往不能有效的寻求法律的援助。因此，加强进口食品安全的监管，可以从源头上杜绝不安全食品进入国内，有效地确保消费者的合法权益。
二、我国进口食品安全监管存在的问题
1.进口食品安全监管法律体系不健全，卫生标准体系不完善
我国关于进口食品安全的法律法规很少，其根本大法就是《食品安全法》。但是《食品安全法》仅在其第六章中有寥寥四款对进口食品方面作出原则性和笼统的规定。进口食品安全法律法规的不健全和不完善，致使对进口食品不能有效的管理，监管工作缺乏有效的法律体系做支撑。
另外，我国食品安全标准采用国际先进标准的比例为23%，远远低于其他国家标准采标率44.2% 的总体水平。食品安全标准的更新速度也相对较慢。发达国家的食品技术标准修改周期一般是3年～5年，而我国的很多标准的制定和修订严重落后于技术的发展。例如，截止到2009年4月我国现行的名称中含有“食品添加剂”字样的国家标准总共154项，但其中有61项实施满10年甚至是10年以上。
2.进口食品安全检验监管方式存在缺陷
目前我国进口食品检验的原则是批批检验。该检验原则是一种较落后的监管模式，存在一定的弊端。由于该检验原则没有根据进口食品的特点、工艺流程进行科学评价和评估来设置有针对性的检验标准和项目，因此会导致大量人力和物力的浪费和检验效率的低下。
三、发达国家的监管模式
1.日本进口食品查验和监管制度
日本对进口食品的查验主要有监控检查和命令检查两种形式。监控检查即常规性抽样检查。抽样比例一般为2％～3％。当某种食品在监控检查中发现违反日本食品卫生法，或得知其被回收或有损健康等相关消息时，则提高抽样比例，实施强化监控检查。监控检查阶段不收取检测费用，也不妨碍货物通关。
命令检查即日本对违反食品卫生法概率较高的食品采取的强制性检查措施，当进口食品违规可能性较高时，比如同一出口国、制造商生产的某种食品被发现两批农业化学品残留超标时，则启动命令检查。命令检查的抽样比例为100％，在检查结果出来前货物不允许通关。只有符合一定条件后，才能解除命令检查。
2.美国加强进口食品的安全管理的主要举措
（1）进口食品预申报和入境要求。2003年起，进口到美国的食品须向FDA进行预申报。这些预申报信息需在进口食品抵达美国之前5日内提供，FDA将提前审查、评估这些资料，并决定是否抽检。进口食品入境时食品进口商或商必须向美国海关服务部提交货物拟入境通知并缴纳入境货物保证金。FDA与海关密切合作，海关会把入境货物信息通知FDA，由FDA决定是否抽检。如果预申报信息不完整，将被拒收，并被扣留在港口或安全的仓库。
（2）FDA强化对进口食品的检测手段。2010年，FDA正式采用新的电子该系统称作“规范进口货物动态风险评估预测系统”。该系统会自动对FDA几百个数据库中的现有数据进行风险筛查，为相关进口货物的“自动放行”或“扣留、抽样检测”决策提供参考建议。
四、完善我国进口食品安全监管的建议
1.制定一部统一的《进口食品安全管理法》及其条例
对我国现有关于进口食品安全监管的法律法规进行认真清理、补充和完善，将散存在各种食品安全法律法规中有关食品安全监管的内容加以整合，制定一部完整、规范的《进出口食品安全监督管理法》和《进出口食品安全监督管理条例》。对进口食品方面所涉及的疫情管理、质量安全评估、卫生注册、口岸检验放行、追溯和召回等一系列制度和程序作出具体和明确的规定。
2.建全我国进口食品安全监管机制
（1）加强对进口食品安全的源头监管。进口食品安全监控的重点是加强对食品输出国的食品风险分析和注册管理，对食品生产加工企业进行资格认证，从源头上杜绝不合格产品。学习外国一些有效做法，如要求向我国出口食品的国外生产企业建立健全相关管理体系，同时，对已经注册的企业也要加强监督和管理，保证注册企业的质量体系的有效运行。
（2）强化进口食品安全责任和监管责任追究。进口食品经营者，必须要严格依据《食品安全法》对进口食品管理规定的要求开展进口食品贸易。另外，地方各级检验检疫部门必须加强对进口食品的检验检疫，加大对监管不力人员的惩罚。
关键词 食品安全 农村 监管体系
一、我国农村食品安全监管现状和问题
我国农村食品监管法律法规尚不完善，城乡二元体制的职责不明晰导致农村的食品安全监管长期处于被忽视的状态，执法过程中易出现各个部门之间相互扯皮的现象。再加上农村食品安全监管任务繁重，监管力量薄弱，一些无证无照食品生产加工小作坊，流动食品小贩，往往成为监管空白。农民的低食品安全意识也在一定程度上助长了假冒伪劣食品在农村的销售。
二、我国农村食品安全监管存在问题的主要原因
1、食品安全监管的法律依据不明确。目前我国《食品卫生法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》等对农村食品监管的法规部全面，同时有关法律法规相互之间有交叉和矛盾，造成监管部门职能重叠。
2、食品药品监管工作重视不够。由于农村经济本身就不发达，许多部门和食品药品生产经营单位历来对食品药品监管抱应付态度，而乡（镇）村一级经费本来就很紧缺，设施设备投入不足。这些原因直接导致食品药品生产经营单位对食品药品的监管不够重视。
3、食品生产经营人员素质较低。农村大多数人文化素质较低，食品药品行业从业人员文化程度普遍较低，食品药品安全知识、法律法规意识、卫生知识缺乏，辨别伪劣食品药品的能力较差。
4、群众法意识淡薄， 自我保护能力差。食品药品监管部门成立时间短、人员少、经费不足等原因，深入农村宣传食品药品法律法规少，加之群众素质低，农村地区的食品药品供应网络不健全，人民群众饮食用药难以保障。
三、构建农村多元食品安全监管体系的现实必要性
构建农村多元食品安全监管体系是保证人民身体健康和生命安全的必然要求，农村食品安全是关系到农村群众、乃至整个国家人民群众身体健康和生命安全的头等大事，有效的食品安全监管体系有利于及时发现农村食品各个环节存在的问题，消除食品安全隐患，并揭发食品安全违法和犯罪行为，最大限度地保证食品在源头上和过程中能达到安全标准。同时，在公民权利逐渐得到保障、公民社会不断成长的形势下，政府行政合法性的来源转而更多的依靠社会管理的质量。
四、提高农村食品安全监管工作效能的措施
1、建立信息共享、快捷高效的食品安全监管体制对农村食品安全监管是多个部门共同承担的责任，需要科学统筹、统一调控、形成合力。各相关部门应完善软硬件建设，建立顺畅的食品安全监管网络平台，在网上及时食品安全监管信息，定期公布检测结果，实现信息共享。县和乡（镇）应建立分级、分线、分项食品质量安全负责制，明确各相关职能部门、乡镇和村的职责。加强对农村食品安全监督员、协管员、信息员的管理和培训，解决好他们的工作报酬，并建立奖惩机制，改善检测条件和检测手段，加大食品抽检力度，并定期向社会公布食品检验结果。
2、狠抓薄弱环节，加强对散装食品监管力度，消除安全隐患，加大审批力度，规范食品经营主体准入加强依法审批、依法登记注册相关制度，严格把好农村食品市场经营主体准入关。加强日常监管，坚决取缔无照经营行为，查处超范围经营行为。加强不合格食品的退市监管，依法责令企业停止销售和追回不合格食品，完善相关的处置措施。
3、建立农村食品安全社会监督网络，做好维权工作在目前监管部门监管力量和监管手段有限的情况下，动员社会广泛参与，充分发挥农村广大群众的积极性，建立农村食品安全社会监督网络。
4、建立农村食品安全信用体系。加强对农村群众的食品安全知识宣传，增强农民的食品安全意识、维权意识和自我保护意识。运用农村广播、电视和黑板报等宣传途径引导农村消费者树立正确的消费观念，改变过去只重价格不重质量的消费观念和消费取向。
五、结束语
为了解决农村食品安全问题，持续保障社会主义新农村建设，就应切实增强政府扶持力度，增加惩罚性赔偿制度，加强食品卫生知识宣传，提高全社会对食品安全的认识，以构筑政府重视，行业自律，维权方便，全民参与的农村食品安全保障体系。
参考文献：
br>
[1]袁小武.当前我国食品安全监控体系问题初探[j].安徽农业科学， 2007（26）.
[2]赵燕.农村食品安全监管现状及对策[j].经济研究导刊，2011 （32）.
[3]杜楠雅.农村食品安全现状及原因探析[j].北京农业， 2011 年 5 月下旬刊.
[4]肖月强.农村食品安全问题及其监管体系的构建策略[j].安徽农业科学， 2011（39）.
[5]王瑞.浅议农村食品安全问题[j].热点关注，2011（6）.
[6]张万亮，张涌 .农村食品安全应立足于监督网建设[j].中国食品药品监管，2008（8）.
【关键词】煤矿安全；政府监管；监管体系
1、引言
近年来，我国的煤矿安全生产总体呈现平稳的态势，但安全事故时有发生，事故总量仍然过大，尤其是重特大事故仍时有发生，煤矿安全形势依然十分严峻。一般我们认为企业是煤矿安全的第一责任主体，但是如何落实这份责任，按照国家法律法规来组织生产就离不开政府的监管。本文就对我国煤矿安全监管系统的现状进行分析，找到症结所在才能更好解决和完善。
2、我国煤矿安全监管系统的现状
2.1实行垂直型安全监管体系
从2005年开始国家安全生产监督管理局改革为国家安全生产监督管理总局，单独设立国家煤矿安全监察局。我国的省级煤矿安全监察局均为国家煤矿安全监察局的直属机构。这样改革后，所有的不论在哪里工作的煤矿监察员，都是由国家煤矿安全监察局直接进行任命，所有的省局和地方办公室的财政支持也都来自总局。在这样安排下，监察人员的监察工作就能够不受到地方政府的干涉，有效预防，的现象发生。但是这种垂直型的监管体系在执行起来并不是真正意义上垂直，实际上我国实行的是以国家煤矿安全监察局为主，国家煤矿安全监察局与所在省政府的双重领导的管理体制。这就造成了地方煤监局与当地政府还存在着或多或少的联系，当监管部门发现的问题触及当地利益时，政府很有可能会向监管部门施压，并干涉其监管工作，如本应关闭的煤矿却因政府的原因不肯关掉，进而可能引发事故发生。
2.2政府煤矿安全监管逐渐突出以人为本
我国对煤矿安全监管工作的重视也充分体现了对生命的尊重，煤矿安全监管工作说到底就是要以人为本，这是所有煤矿安全监管的立足点和出发点。但是我国现行的煤矿安全监管过度依赖行政机构，但是上下级政府之间的矛盾对于煤矿安全监管带来诸多不便。其实在当前的安全监管体系下我们没有重视到矿工和煤矿企业的工会这两个第三方监管力量。矿工是煤矿生产的主体，是煤矿安全生产的关键，也是我国煤矿安全监管机制的漏洞。目前我国并没有赋予矿工们足够的权力，最可怕的是，即便矿工对井下情况提出质疑，甚至知道事故即将发生也没有权利拒绝下井。工会在我国的煤矿企业也没有起到相应的作用，其仅仅是一个行政部门，企业管理层直接任命工会工作人员，这样一来他们就只会对企业领导负责，当企业和员工发生冲突时本应站在员工一方的工会却要维护企业的利益。
2.3有关煤矿安全监管的法律不完善
近年来，我国一直的在不断的完善有关煤矿安全生产的法律法规， 同时出台了许多有关煤矿安全生产的法律法规，也已建立了包括劳动法、行业专门法律和行政许可法等一套比较完善的法律体系，但仍存在一些不足，尤其是对于安全监管这个区域的法律有待完善。《煤矿安全监察条例》规定要向大中型煤矿企业派驻安全监察机构，这就使小型煤矿这成为一块盲区，失去了对其的监督，很容易造成小型煤矿事故频发。其实小型煤矿资金少，效益低，跟容易为了最大利益而无视安全生产，因此，对于小型煤矿更应该派驻安全生产监察员。还有，在对各级安全监督机构的组建上是靠各省自行解决安全执法机构的建设问题，国家对此没有明确规定，这就很容易造成责任分工不明确，而且有些省份将煤监局和煤炭局合并，一个是国家监察部门，一个是地方煤炭部门，两个单位本应相互监督，合署办公就不能起到监管作用。
我国的大部分关于煤矿安全监管的法律法规都只注重于煤矿的正常安全生产方面的监管，而忽略了煤矿职业危害监管。采煤矿属于高危职业，不仅是其本身易发生事故，还有在煤矿生产中的产生噪声、粉尘和有害气体等都会严重危害煤矿工人的身心健康，已成为煤矿员工健康安全的“隐形杀手”。对于这方面的疏忽也违背了“以人为本”的理念。
2.4监管力量严重不足
随着经济和社会的发展，煤矿需求量日益增长，煤矿企业数量也随之不断增多，煤矿安全监管任务也日趋繁重。但是我国的煤矿安全监管系统长期的反复调整，又由于煤矿安全监管责任重大，使得部分地区的相关部门相互推脱，不愿承担煤矿安全监管工作，导致现有的煤矿安全监管部门人员少，规格低。监管力量的严重不足必然会导致监管力度的降低，进而引发安全事故，使得监管人员变成了安全事故的“消防员”，哪里有事故就去哪里，不能做到尽早发现、提前预防。
3、结语
作为一个煤矿大国，在发展中遇到这些问题在所难免，但我相信，通过进一步完善煤矿安全监管法律法规，加大监管力度，增加监管投入和力量，把“以人为本”真正落实到煤矿安全监管中去，我国就一定能走上煤矿生产安全之路。
参考文献
[1]隋国民.我国煤矿安全监管体系现状及分析[J].2011（09）.
[2]石磊，李勇辉，孙中学.地方煤矿安全监管的现状及对策[J].江西煤炭科技，2011（04）.
[3]赵芬.我国煤矿安全监管问题研究[D].山东大学，2011.
[4]宋耀.我国煤矿安全监管问题探析-论以人为本在煤矿安监中的运用[D].四川大学，2006.
关键词：食品，质量监督，职能，管理
0.引言
最近几年，我国在提高食物供给总量，增加食物多样性以及改进国民营养状况方面取得了令人瞩目的成就，食品质量也有了明显的提高。但是，长期以来中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量而建立起来的，现行的食品监督监管体制已远远不能适应当前食品质量监管工作的需要，必须与时俱进，不断创新，进一步推进制度建设和监管方式改革，对重大食品安全事故做到快速反应、处置有力，确保广大消费者的食品消费安全。 食品质量综合监督，是我们食品监督部门的一项神圣而又十分艰巨的工作。论文参考网。经过一年多的摸索，我们在食品监管工作上积累了一定的经验，也发现了一些问题。我认为，当前基层食品质量综合监督工作首先要做到以下几点。
1.坚持监督和管理并重
1.1加强对食品质量工作的监督。因为食品涉及消费者的生命安全和生活
质量，尽管食品质量监管部门一直致力于实施“食品放心工程”，加大食品质量按监管力度，然而“问题食品”仍然大行其道，食品安全仍然存在诸多问题。食品安全频频地曝光，并不是现在的食品比以前更不安全了，而是食品安全工作更加引起消费者、国家、食品监督管理机构的重视了，商家可以钻的空子更小了。论文参考网。曝光后问题就有解决的可能了，就为消费者消除了不安全的因素，是件好事，并不是坏事，应充分发挥监督的积极作用。
1.2构筑起保障食品安全的“铜墙铁壁”。不能过估计食品安全工作所取得
的成绩，要正视食品安全方面存在的问题和漏洞，采取严格的监管措施，扎扎实实地把食品安全工作抓好。工商、质检、卫生等部门急要分兵把口，又要相互协作，加大执法力度，抓准典型案例，进行曝光。要从源头上消除安全隐患，同事，要发挥官大消费者重视食品安全的积极性，鼓励就抱视频方面的问题，及时发现，及时查处，将食品安全隐患消除在萌芽状态。在食品加工生产、流通消费各个环节真正构筑起保障食品安全的“铜墙铁壁”。
2.加强统一领导，整合执法资源
面对食品安全这一天的大事，从中央到地方，应当痛下决心，动大手术，通
过体制改革，对现有的监管体制进行调查，整合执法资源，管住管好食品市场，为老百姓提供安全放心的食品。当前，应着重解决食品监管职责过于分散的状况，将食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效的权威的协调机制，提高监管效率，降低行政成本。主要解决两个问题：2.1是对监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，只能有一个部门负责，其他部门退出；2.2是对无人监管的“盲区”，明确一个部门负责。在制定分工方案时，要充费考虑各个部门已经建立的监测网络的实力，实力弱的退出或者充实到新的负责机构。这个方案最接近现有的管理体制，但是并需解决好分工后各个环节直接的协调和衔接问题。论文参考网。问题衔接问题的关键在于都应服从于一个统一的食品安全监管体制。
3.食品检验工作尽快完善
3.1统一食品安全标准。目前，我国食品相关标准分为国家标准、行业标
准、地方标准和企业标准四级，并且水平偏低，部分标准实施状况较差，甚至强制标准也未得到很好的实施，并且现在的食品安全标准在实施中暴露出不少的问题。比如：2004年3月15日，沈阳市卫生监督所查处的24.5吨“毒黄花菜”事件，就是因为卫生部与农业部各自指定的标准中对SO2残留量的限量不同而引起的。总之，我国食品安全标准、检验检测方法的诸多方面已经到了全面清理、修改和完善的阶段，必须尽快统一。
3.2加快检测技术研究和运用。检验检测工作应随着食品工业为基数的革
新和食品安全控制标准的提高而不断完善和提高。检验检测作为食品安全控制和监督检查的途径和手段，直接影响到食品的质量和安全。随着食品安全标准的不断升级和食品工业的革新，急需更加可靠、快速、便携、精确的食品安全检测技术，发展食品生产、加工、储藏、包装、运输过程的安全性控制技术，建立起适应全面建设小康社会的安全检测机构，提高食品安全检测能力。食品安全标准和监测体系的统一完整，将为我国大力发展食品市场准入制度和食品安全监管提供有力的技术支持。
4.推进食品安全监管法制化
目前，我国的食品法律法规无法掩盖食品畅销的全过程，以《食品卫生法》
为主导的食品安全法律法规体系已不能适应现代食品安全监管的需要，前不久国务院出台的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进一步明确了生产经营者和监督管理部门及其工作人员的责任，强调和重申了监督管理部门间的协调配合，具有一定的可操控性，但仍不能满足现实的需要，食品安全监管法制化建是仍待加强。
4.1加强食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多
层次法律体系，探索和反张继和国际接轨，又符合国强的理论、方法和体系。尽快纠正我国食品安全监管不规范、不够严密的缺陷，加速建立食品安全按前监管法制体系，从食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实到食品产业链的每一个环节，努力消费食品安全监管中“无人管、无力管、无法管、不会管”等问题。
4.2健全长效监管机制。4.2.1建立健全食品质量安全市场准入制度，提高食
品声场企业入市门槛，制定食品质量市场准入标准，从源头上减少食品不安全隐患。4.2.2建立食品安全责任追溯制度。按照从生产到销售的每一个环节都可相互追溯的原则，建立食品生产、经营登记制度，实现视频质量安全的可追溯。4.2.3建立食品安全承诺和不合格食品退市召回制度。在食品安全监管的任一环节，一经发现食品未能达到质量承诺和安全标准，生产、经营商家应立即将该食品下架退市并召回所销售的食品，实行行业自律。4.2.4建立食品安全公共安全和食品安全预警制度。尽快建立独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室，为食品安全监管提供科学的、严谨的技术支撑，并通过建立警示制度，及时将食品安全问题的细细向社会公布。4.2.5强化执法监管措施，提高执法监管水平，使“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”原则在食品质量监管领域得到体现。
［关键词］食品安全；食品安全监管；流通领域
1 引 言
食品安全问题是目前我国人民群众关注的一个热点问题,也是我国政府部门面临的一个重要挑战的难点。因为食品安全问题是一个十分重要的社会问题,它关系着整个社会生活的方方面面。食品安全不仅涉及人民的身体健康,也影响着整个社会经济的发展和稳定。加强食品流通监管是确保食品安全的一个非常重要的手段,也是最为有效的一种方式。然而如何构建一个长期有效的食品流通安全监管机制是摆在监管部门面前的一个紧迫问题,这也正是本文研究的出发点和目的所在。
2 我国食品流通安全监管现状
2.1 缺乏健全的食品流通安全监管法律体系
健全的食品流通安全监管法律体系是构建我国食品流通安全监管新系统的保证,也是决定该系统能否有效实施的关键。虽然到目前为止,我国已经颁布了大量关于食品安全监管的法律法规,但是我国现有的食品流通安全监管法律条款的内容仍相对粗疏,缺乏系统性和完整性,实际的可操作性也不够强。而且食品安全监管法律法规中的责罚也较轻,对相关食品安全违法人员无法产生足够的威慑力。这些原因共同造成了目前我国食品流通安全监管法律体系严重滞后于食品流通安全监管需要的不利局面。
2.2 缺乏完善的食品安全标准体系和检测体系
食品的检验检测、认证认可标准是影响食品流通安全监管工作成效的一个重要因素。我国目前的食品安全标准跟发达国家相比仍然存在很多明显的不足。例如食品安全标准体系严重滞后于食品新方法、新材料的出现,或者是现有的食品安全标准太过于陈旧,已经难以适用于当前食品安全监管工作的客观需要,而且很多食品安全标准远远低于国际食品安全标准,也急需相关政府部门对这些食品安全标准进行修订。此外,在食品安全标准体系和检测体系的制定和管理上也存在着很多问题,主要表现在涉及食品安全监管的各部门之间缺少合作协调,以致相关食品安全标准和检测体系的监管作用没有得到应有的发挥,这些都严重制约着我国食品流通安全监管的发展。
2.3 未充分发挥消费者在食品安全监管中的监督作用
我国食品流通安全监管除了法律、体制相关方面的问题,还存在的一个重要问题就是未能充分发挥消费者在食品流通安全监管中的重要作用。消费者是一个庞大的整体,存在于社会的各个角落,如果发挥好了他们的普遍监督作用,将会为我国的食品安全监管工作带来革命性的影响。然而,由于大多数消费者都缺乏食品安全方面的基础知识,更别说是食品安全的专业知识了,而且政府相关部门也缺少对消费者进行这方面的宣传教育和适时引导,致使消费者即使遭遇食品安全问题也没有主动维权的意识和自觉性,没有发挥其本应有的大众监督作用。
3 构建我国食品流通安全监管新系统的建议和对策3.1 健全食品安全监管法律体系,制定完善的食品安全标准健全的食品安全监管法律体系和完善的食品安全标准是构建我国食品流通安全监管新系统的基础和前提,也是影响食品流通安全监管效果的关键因素。因此,我们有必要加快我国食品安全立法的进度和相关法律的修订工作,特别是要针对我国食品流通安全监管工作中的一些关键环节和领域制定一套可操作性强、有效的法律机制,从而为构建食品流通安全监管的长效机制提供法律方面的保障。同时,我们还需要借鉴国外先进食品安全标准体系,不断完善我国现有的食品流通安全标准体系,在整体上提高我国食品流通安全标准体系的科学性和合理性,这样才能确保食品流通安全标准真正符合我国现实情况的需要。
3.2 建立协调一致、行之有效的食品流通安全监管责任制度食品流通安全监管工作的复杂性决定了其监管过程必须要得到众多政府部门的通力配合才可能取得良好的效果。因此,建立协调一致、行之有效的食品流通安全监管责任制度是食品流通安全监管部门的重要职责,也是提高我国食品流通安全监管成效重要保障之一,更是构建我国食品流通安全监管新系统的一个不容忽视的重要方面。建立协调一致的食品流通安全监管责任机制的主要内容有：以权责一致为基础和原则,对涉及食品流通安全监管的各部门进行明确的分工,并确定各部门的工作责任和相关的责任追究制度,让各部门在行使职能和权力完成相关工作的同时,也能清楚知道自身应承担的相应责任,如果遇到职能履行不力或不履行的政府部门并造成重大社会影响和损失的,还要追究相关部门和领导的责任。只有这样才有可能保证各个部门能够协调一致地进行食品流通安全监管工作,提高食品流通安全监管的工作效率。
3.3 引入现代信息技术,提高食品流通安全监管的水平
近年来信息技术在各个领域都获得了非常广泛的推广和应用,并取得了非常好的效果,食品流通安全监管领域也不例外。引入信息技术有利于帮助相关监管部门克服时间、空间等限制因素,实现对分隔各地的食品流通安全监管信息的共享,这样就能大大提高食品相关监管部门的实际监管工作水平和效率。同时运用信息技术还能够全方位地满足生产者和消费者对食品安全相关信息的需求。此外,加强信息技术在食品流通安全监管的应用能够使食品安全监管部门对存在于不同部门的食品安全监管信息进行统一管理和相关资源的开发,这不仅能够提高这些资源和信息的利用率,而且在食品安全监管部门制定相关决策时还能提供所需的全面、完整的信息,促使其制定出的相关监管政策和制度能更加符合现实生活的需要。
3.4 强化消费者在食品流通安全监管中的作用
关键词：食品安全；监管体制；现状；不足；合作治理
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号： 16723198（2013）13004002
1 问题的提出
俗语说“民以食为天”，食品安全问题是关乎国计民生的重要社会问题。然而，日益庞大的食品工业并没有变得更加规范安全，不断暴露的食品安全事故显现出巨大的食品安全风险。在“从农田到餐桌”的食品产业链条中，食品安全在每个环节都可能受到不同形式、不同程度的威胁和破坏。2004年的阜阳劣质奶粉事件，2006年的“苏丹红”事件，2008年“三聚氰胺毒奶粉”事件、双汇“瘦肉精”事件、“地沟油”事件，以及近期曝光的剧毒农药种植生姜事件和狐狸肉老鼠肉等假冒羊肉事件等等，无一不牵动着百姓的心，使百姓谈“食”变色。
自2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）实施至今已有近四年时间，该法通过确立统一食品标准、适用惩罚性赔偿制度、废除免检制度、建立食品安全委员会等等试图改善食品安全现状，但为何食品安全事故频发、食品安全现状令人堪忧呢？究其原因，《食品安全法》并没有对我国食品安全的中心环节——食品安全监管体制做出实质性变革，我国食品安全监管仍然延续“分级分段、综合协调” 的监管体制。而该体制无论是在其制度设计或是实践执行方面均存在许多不足之处。另一方面，食品安全治理不能仅依靠以“事后”监管为主的威权监管，为了弥补市场和政府双失效，向社会多元主体协作治理的监管模式转型才是最终化解食品安全问题的有效途径。
2 我国食品安全监管体制现状
经过2008年国务院进行的“大部制”改革，卫生部接手原由国家食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职能，同时原国务院直属的国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》正式实施，同年7月20日出台了《食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）。经过一系列的机构改革和《食品安全法》、《实施条例》的颁布，我国食品安全监管模式总体上没有太大变化，仍然是“分级分段、综合协调”的监管模式。
所谓分级，就是分为中央和地方两级监管。所谓分段，就是按照食品的生产经营环节进行分段监管，四个主要环节由四个主要监管部门监管，即农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药品监督部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。所谓综合协调，就是为了加强部门配合和消除监管空隙，在中央设立食品安全委员会作为全国性的、高层次的议事协调机构来协调、指导食品安全工作；具体到地方，则由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定食品安全监督管理协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立食品安全监督责任制、评议考核食品安全监督管理部门等职责。总体来说，依据相关法律法规的规定和要求，食品安全监督管理部门要对食品安全实施“从农田到餐桌”的全程监管，各环节要做到无缝对接。
3 我国食品安全监管体制的不足
3.1 监管主体过于分散，监管行政权配置不合理
我国食品安全监管模式按照食品生产经营的不同环节将监管权切割分配给不同部门，表面上看是“多管齐下”，事实上却没有一个最终能够对食品安全负责的部门，无法形成绝对的权威管理。而且，这种人为的、静态的割裂食品生产经营链条的方式是不科学、不实际的，实践中必然存在一些无法被准确划分到某个环节的模糊地带。如果这些模糊地带有利可图，那么监管机构就会趋之若鹜争着管，导致重复执法；如果这些模糊地带无利可图，那么监管机构就互相推诿，导致监管盲区的出现，给生产经营者留下空子可钻，例如“前厂后店”类食品企业尖锐的监管矛盾。此外，监管部门间关系的“碎片化”会大大增加监管部门的合作成本，导致监管部门间本来就不通畅的信息分享机制更加闭塞；机构的冗杂也会导致人财物的浪费、行政执法效率低下，与精简机构的大趋势不相符。再者，虽然《食品安全法》确认卫生部门综合协调主体的地位，但是卫生部如何处理与其具有相同行政级别的监管部门的关系呢？卫生行政部门实行分级管理体制，而其他监管部门实行垂直管理或半垂直管理，此中关系如何协调？
3.2 综合协调机构地位虚化、作用难以发挥
食品安全综合协调机制可以有效整合行政资源、消除部门冲突、提高行政效率、改善食品安全的监管状况。纵观许多实行多部门分管的食品安全监管体制的发达国家可以发现，它们大多都成立了具有高度权威的专门化的食品安全综合协调机构，并在很大程度上实现了食品安全监管体系的完善。例如，克林顿总统于1998 年成立的美国的总统食品安全委员会协调负责食品安全工作的主要六个部门的职能，实现了严格的联合监管制度，使美国成为公认的世界上食品安全最为放心的国家。日本食品安全委员会的建立及其良好的制度设计也使得其食品安全状况良好。
我国的《食品安全法》规定在国务院设立食品安全委员会这样一个综合协调机构对食品安全监管进行总体协调和指导。但无论是《食品安全法》还是《实施条例》都没有对该综合协调机构的工作职能和权限以及它与其他监管部门的关系、分工协作作出明确规定，这样的“三句话”职能导致操作性、权威性不足。此外，实践中，普遍存在机构人员和经费保障不足的现象，这也不利于协调机制的作用发挥。
3.3 食品安全的法律法规体系不完善、部门立法色彩浓厚
法律是保障食品安全的最强有力的手段。我国目前已颁布的涉及食品安全的法律有20余部、行政法规60余部，虽已初步形成食品安全监管法律体系的基本框架，为保障食品安全奠定了良好基础，但总体来说，该体系并不完善。首先，其不能涵盖食品安全的全部内容。有不少人大代表和学者均提出要加快食品安全的整体性立法、食品安全的基本法、核心法——食品安全法的出台。例如日本就在2003年将原《食品卫生法》修订为《食品安全法》。其次，食品安全法律法规的部门立法色彩浓厚，为部门间的选择性执法、部门“机会主义” 行为提供了制度空间。再次，众多的部门立法也加大了部门之间协调合作的难度和成本，许多法律法规规章之间的相互冲突和矛盾更是给执法实践带来很大困难。《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》等实际上是由相关的部门法规上升为法律的，因此在其制定过程中，部门之间的沟通不够，这不可避免地产生矛盾。例如，对市场上发现的未经检疫的猪肉，《动物防疫法》、《食品卫生法》、《生猪屠宰条例》就有三种不同的规定 。
3.4 监管主体的权力与责任不统一
“权力易于腐败，绝对的权力易于绝对的腐败”，因此在授予行政机关权力的同时必须使其承担对等（统一）的责任，以保障人民的权利不受侵犯。当前的食品安全监管，尤其是受到地方利益和部门利益驱动的地方监管部门存在有法不依、执法不严、渎职、腐败、权力寻租现象。这归结于监管机关权大于责以及行政问责制度的缺失。《食品安全法》对生产经营者的责任和惩罚做出了更加严格的规定，引进惩罚性赔偿制度，但是对监管主体的责任设置仍不够严格。第95条规定在食品安全事件发生后，相关监管部门和监管人员有渎职等行为时，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行记大过或降级处分；造成严重后果的，给予撤职或开除处分并要求主要负责人引咎辞职。该规定对责任人渎职行为的界定标准不明确、处罚力度轻。而且只追究主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任；对监管部门自身的责任却没有提及。这样的规定无法对监管部门切实保障食品安全起到良好的监督制约作用。
4 多元主体协作治理模式之构建
治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合 。食品安全治理不同于食品安全监管，从主体上来看，后者的主体主要是政府及其相关机构，而前者的主体是多元化的，它包括政府以及企业、消费者、社会团体等等。事实上，食品安全监管是传统食品安全治理理念最重要的方面。然而，由于地方保护主义肆虐、监管者与被监管者的勾结等原因，政府也会像市场一样出现失灵，面对政府和市场的双失灵，传统食品安全监管的威权管制模式的缺陷暴露无遗。在改善这种制度设计自身缺陷的同时，构建多元主体协作治理模式，实现市场、政府、社会的互动与合作对于化解食品安全问题具有重大意义。
例如2009年在美国发生的沙门氏菌感染花生酱事件，食品中的毒物是由一些科研机构首先发现，然后向政府监管部门发出预警信息的。可见，食品安全离不开社会监督。在丹麦，包括农业部、卫生部、食品管理机构、兽医管理机构、公共卫生机构等政府公共机构、科研机构、食品生产供应企业以及社会团体之间展开密切合作与交流。在美国，政府大力推行第三方监管体系，建立了许多包括行业、消费者、独立专家系统与行政官员组合的监管机构，法律赋予其信息披露的权力，其中各种食品行业协会和消费者是重要的执行者。
事实上，解决食品安全问题需要政府、食品生产经营者、社会公众扮演不同角色、共同协作。这种合作治理企图把社会力量放在与政府平等合作的位置上加以考虑，在我国也具有重要的现实意义和可行性。例如武汉鼓励市民举报地沟油、设置现金奖励的尝试就收到了很好的成效。根据相关国家的实践来看，合作治理要求建立多元主体之间多维度的合作关系；建立层次分明的责任体系，明确各主体的权限和职责；建立完善的信息共享和协作制度，加强信息披露。
参考文献
[1] 王辉霞.食品安全多元治理法律机制研究[M].北京：知识产权出版社，2012.
[2]颜海娜.食品安全监管部门间关系研究——交易费用理论的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2010.
[3]蒋慧.论我国食品安全监管的症结和出路[J].法律科学，2011，（6）.
【关键词】网上银行；风险；监管
随着信息技术的发展，电子信息技术越来越深入我们的生活中，在给我们的工作和生活带来便捷的同时也造成的一定的安全隐患和风险危机。在金融行业，银行利用先进的科学技术实现了银行业务处理的信息化。但是银行业务处理信息化的过程中，也就是网上银行建立并发展的过程中，因为信息网络的特殊性，导致传统发金融监管难以运用在网上银行的监管中，网上银行面临严重的监管难题，并产生重大的风险隐患。因此，然后认识网上银行监管不力带来的风险，并针对性的进行风险规避已经成为网上银行发展的重大课题。
一、网上银行及其风险监管的含义
（一）网上银行
网上银行，包含两个层次的含义，一个是机构概念，指通过信息网络开办业务的银行；另一个是业务概念，指银行通过信息网络提供的金融服务，包括传统银行业务和因信息技术应用带来的新兴业务[1]。本文研究中网上银行主要是指银行等金融机构为了实现业务处理便捷化，利用信息技术实现客户在网络上进行转账、支付、查询、开户和投资理财等系列行为的综合。相比起传统意义上的银行业务，网上银行及其业务具有信息化、虚拟化、跨时空、非现场和低成本等特征，也是网上银行一直便利性的体现。
（二）网上银行风险监管
网上银行作为传统银行业务的延伸和发展，其面临的风险和传统意义的银行面临的风险本质上都是相似的，就是外界或机构内部存在的可能引起银行本身或是客户财产损失的不确定因素。而网上银行风险监管就是网上银行的相关机构和管理部门针对可能存在的业务风险，进行专门的监管制度的建设，监管手段的实施，从而保证网上银行业务风险的减少。但是网上银行是一种和先进的网络信息技术结合的产物，属于新生事物，在实施网上银行风险的监管的过程中存在监管制度、体系不够健全、监管手段落后和内部监管体系不完善等情况，而这些情况反作用于网上银行业务经营，为网上银行的发展和经营带来了巨大的风险。
二、我国网上银行存在的风险分析
（一）网上银行监管法律缺位带来的风险
我国网上银行的监管离不开法律制度的保障，但是网上银行是传统银行的延伸发展，是银行业务信息化、虚拟化的产物，因此保障网上银行风险监管的法律法规应该属于网络规范的法律法规。但是我国网络监管法律制度的建设还处于起步阶段，很多法律内容空洞化，不可操作化，甚至本身就是一片空白，完全没有涉猎。这种情况的出现是因为我国法律建设难度大，网络监管法律发展较晚导致的，但是对于网上银行而言，如果没有相关发法律法规对网上银行的业务进行进行监管保障，那么必然会导致巨大的经验风险。比如，网上银行业务完全通过网络进行操作和实现，网络黑客完全可以通过高端的网络技术盗取网上银行的客户信息，甚至是银行客户的账户信息，对银行的信息安全和客户的财产安全造成巨大危害，但是却缺乏法律制度对这种行为进行规范和惩罚，也缺乏法律制度指导相关部门对这种行为进行监督和制裁。因此，网上银行监管法律缺位给我国网上银行的发展经营带来了巨大的风险。
（二）网上银行监管手段落后带来的风险
在我国，拥有对网上银行进行监管的权利和责任的部门和机构比较多，比如公安部门、网络安全部门和人民银行等国家金融监管部门。但是对这些网上银行监管部门的监管手段调查发现，这些监管部门在监管手段和监管方式方面，完全沿袭传统的银行安全监管，只是针对网上银行的特殊性进行了细微的调整，并没有进行创新，总体上监管手段极其单一和落后，主要监管手段是通过电子凭证、电子记录等传统的数据监管方式。这种状况导致了，落后的监管手段往往无法精确的把握网上银行的资金流动状况，造成网上银行本身的流动性风险，即挤兑风险。而且传统的银行业务审核与排查监管制度运用于网上银行监管效果不大，容易对网上银行的经营带来信用风险和管理风险。
（三）网上银行相关金融机构内部监管体系不完善带来的风险
在金融业中，特别是银行等相关金融机构其重要风险来源之一就是内部风险，这种风险在网上银行的经营管理中也是存在的。比如，因为操作人员的错误操作，所导致的财产损失和信誉损失；还有需要特别注意的就是有点银行工作人员利用本身的职权便利泄露客户的账号信息和个人信息，利用网上银行造成银行机构客户资料的扩散和客户网上银行资金的损失。对此，需要银行等相关金融机构在机构内部构建专门的内部监管体系，对于可能发生的内部人员无意识或是有目的的造成银行和客户的名誉、资料安全、财产安全的损失进行风险规避和风险预防，但是，在网上银行的管理中，业务处理实现信息化，已经摆脱了存折、银行卡、身份证明等业务凭证的保障，仅仅一组信息数据就可以威胁客户的财产安全，针对这种情况我国网上银行虽然采取了一系列措施，但是安全性还是不够。要实现风险规避，我国网上银行相关金融机构必须健全内部监管体系。
三、加强我国网上银行风险监管的对策
（一）健全完善网上银行监管法律体系
在法治社会，良好的监管机制、科学的监管手段都离不开合理的监管法律这个大前提。在我国网上银行发展的过程中，面临监管法律缺位带来的业务风险和安全风险，必须通过健全和完善网上银行监管法律体系来实现。而从我国网上银行的风险状况来看，急需完善的监管法律内容包括，利用网上银行进行金融犯罪的规范惩罚措施，进一步明确网络监管部门的职责和权利，并通过法律手段对网上银行的客户进行安全知识普及和宣传。另外，还需要从法律上对与网络交易有关的交易凭证、结算管理方法、会计审计方式进行规范化管理，同时加强网上银行的金融认证管理。
（二）建立网上银行监管体系，实施多元化监管
针对我国网上银行监管手段落后的情况，研究发现导致我国监管手段落后的原因主要是因为我国在网上银行发展的过程中没有建立相应的网上银行监管体系，一直采用传统的银行监管体系和监管内容对网上银行进行监管，不可避免的出现监管手段落后单一，并带来网上银行信用风险和管理风险的问题。对此，需要相关机构专门建立适用于网上银行的监管体系，实施多元化监管，将先进的监管手段和监管方式运用于网上银行风险监管中。首先需要在有权利和责任实施我国网上银行监管的诸多监管机构中建立一套专门的协调机制，避免重复监管、监管盲点的现象，然后是在监管手段上采用多元化监管，摆脱传统银行监管手段的影响，最后是监管手段和监管行为的信息化和网络化。
（三）加强网上银行相关金融机构内部监管体系建设
为了避免网上银行经营发展过程中的信用风险、客户资料风险和客户财产风险，必须建立内外共两套安全监管体系，特别是针对内部员工有意识的行为带来的风险的监管体系的建立。而网上银行相关金融机构内部监管体系建设的内容应该包括三个方面：第一，预防体系建设，通过对员工行为、情绪、忠诚度的考察，合理进行人力资源管理，实行岗位人力资源管理，避免员工能力不足和思想问题对网上银行经营发展带来风险。第二，连带责任监管制，在网上银行的业务处理和安全防范中采用连带责任制，通过员工间的互相监管，降低内部员工的风险行为，加大员工风险行为的成本。第三，紧急应对措施，通过建立和上级监管部门，网络安全部门和客户的有效沟通渠道，构建有效的风险应对渠道，降低可能的风险对网上银行造成的损失。
参考文献：
[1]雷银枝.浅论我国网上银行风险及其防范[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013，（04）.
[2]于皓月.我国网上银行风险监管法律制度研究[D].北京交通大学，2012.
[3]王鑫蕊.论我国网上银行风险监管制度的完善[D].中国政法大学，2011.
俄罗斯是世界产煤大国，近些年来煤炭产量一直在3亿t以上，位居世界第5位。目前，俄罗斯共有煤矿343个。其中，井工煤矿119个（含37个停产或破产矿），露天煤矿224个（含21个停产或破产矿）。另外有19个洗煤厂。2012年，俄罗斯煤炭产量为3.55亿t，其中井工矿产量为1.13亿t，占31.8%；露天矿产量为2.42亿t，占68.2%。
煤矿安全生产状况
俄罗斯大部分煤矿煤层赋存条件复杂，煤层倾角变化大，瓦斯含量高，具有自燃发火倾向和煤与瓦斯突出危险等。据统计，俄罗斯井工煤矿中，存在煤尘爆炸危险的矿占总数的91%，煤尘自燃风险矿占61%，煤与瓦斯突出矿占49%，冲击地压矿占22%，高瓦斯矿占12%，平均开采深度为400m。
煤炭工业一直是事故多发行业，但在前苏联时期由于重视煤矿安全工作，尽管矿井开采条件不断恶化，但劳动条件和安全状况仍有明显改善，煤矿伤亡事故也有所减少。前苏联解体以后，俄罗斯经济下滑，煤炭产量锐减，煤矿事故和死亡人数大幅度上升。1993年，俄罗斯煤矿事故死亡达到历史最高的328人。经过10多年的结构调整，俄罗斯煤矿安全生产状况有了明显好转，特别是国家实施煤炭工业改革计划以来，关闭了187个严重亏损和开采条件恶劣的煤矿，裁减了大量人员，用现代化设备装备煤矿以及加大煤矿安全投入，使工伤事故和死亡人数明显下降。尽管如此，俄罗斯煤炭工业仍然危险性很高。
20世纪90年代初期，俄罗斯每年煤矿事故死亡人数在300人左右。1993-2002年，煤矿事故的死亡人数由1993年的328人，下降到2002年的85人。这一期间，俄罗斯煤炭工业的百万吨死亡率也由1.09下降到0.35。但是，整个煤炭行业的千人死亡率指标下降却不明显，由0.57下降到0.34。
2002年以后，俄罗斯煤炭产量快速增长，煤矿事故数量也随之大幅增加，2004年死亡人数达到148人，2005年为107人。2006年，俄罗斯煤矿总体安全状况有所好转，死亡85人，再次降低到百人以下，百万吨死亡率也降到历史新低的0.27。但2007年连续发生了两起特大瓦斯爆炸事故，煤矿事故死亡人数达243人，百万吨死亡率又猛升至0.77。近5年来，俄罗斯煤矿安全生产形势总体稳定。
2012年，俄罗斯共发生煤矿事故16起，死亡36人，百万吨死亡率为0.10，煤矿安全生产达历史最好水平。见表1.
煤矿安全监管措施
煤矿法律法规体系
俄罗斯煤矿安全方面的法律法规体系包括：联邦法律、政府法令、联邦规程和标准、规则与标准。
煤矿安全方面的联邦法律有：《工业安全法》《技术监督法》《消防法》《地下资源法》《生产性活动许可法》《煤炭生产监管法》《建筑物与设施安全法》等。
政府法令有：《联邦环境、工业与核监督服务法令》《煤矿瓦斯抽放强制性标准法令》《采矿监管法令》等。
联邦规范与标准有：煤矿安全操作规程等。
目前，已有24部煤矿安全方面的法律法规文件在俄罗斯司法部注册，内容涵盖多功能安全系统、事故减灾方案、气体和瓦斯监控、瓦斯抽采、独立甲烷去除、防止自燃、工作面瓦斯抽采、洗煤厂粉尘和瓦斯管理方案、电气设备安全使用、通风计划、紧急通风方案检查、事故调查及评估分析、避难硐室设置、“黑匣子”独立气体和瓦斯自动监控装置等方面。
煤矿安全监察机构
自18世纪彼得大帝建立第一个国家矿山监督局起，俄罗斯工业安全监察至今已有300多年的历史。虽然历经多次社会变革和部门改革，但俄罗斯的工业安全监督监察与应急救援体系始终比较完整，对保障人民生命和财产安全起到了重要的作用。
在俄罗斯历史上，相当于安全生产领域的国家监督机构，最早可以上溯到1719年12月彼得大帝下令建立的矿物总局。俄国“十月革命”后，这一机构经历了多次的调整和名称变更——1922年1月，苏俄政府在原有的基础上建立了全国统一的中央矿山监督局。战后苏联政府于1947年10月，组建了国家矿山监督总局。1954年，改组为隶属苏联部长会议的国家矿山与工业技术监督委员会。1958年撤消该委员会，组建了隶属各加盟共和国的工业与矿山技术监督委员会。1966年1月，在俄罗斯联邦社会主义加盟共和国矿山与工业技术监察委员会的基础上，组建了隶属苏联部长会议的苏联国家矿山与工业技术监督委员会联合会。苏联解体后，1991年12月，改组为隶属俄罗斯联邦总统领导的国家矿山与工业技术监督委员会。1992年5月，该委员会转归隶属俄罗斯联邦政府。1992年11月，改组为俄罗斯联邦矿山与工业技术监督局。1997年7月，独立后的俄罗斯联邦的第一部安全生产领域的国家法令——《危险生产项目工业安全法》正式颁布。1998年6月，俄罗斯联邦矿山与工业监督局被确定为工业安全领域的专业全权联邦权力机构。
近年来，俄联邦政府进行了一系列的改革，将政府部门划分为立法执法机构、社会服务机构和国有资产管理机构。根据2004年5月俄罗斯总统令，原有的俄罗斯联邦矿山与工业监督局、生态监督局与核监督局合并为新的俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局（ROSTECHNADZOR），简称“俄罗斯联邦技术监督总局”，其主要职能是制（修）定法律法规，负责环境保护、工业安全、地下资源保护、核能利用安全、能源安全等领域的监督、监察。
俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局，是俄罗斯主要负责安全生产的日常管理和负责事故调查的权力机构。该机构内设15个司局，其中5个职能司局，3个核能监察局，5个技术监察局，2个环境监察局。俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局下设86个地方监察机构，实施垂直管理。俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局矿山监察局专门负责煤矿安全监察工作。
加强煤矿安全措施
俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局一直致力于改善煤炭行业的安全环境，采取了一系列措施加强煤矿安全生产，减少事故和伤害。
不断完善煤矿安全生产法规标准。2011年和2012年，俄罗斯分别制修订了11项法规和标准，内容涵盖预防煤炭自燃、煤矿通风、事故救援、防爆设备检查等方面。
对煤矿实行安全许可证制度。目前，俄罗斯对包括煤矿在内的危险性强的生产企业实行单独注册，只有获得安全许可证才能进行生产。同时，国家还对企业安全生产情况进行定期或不定期检查，通过颁发、中止和吊销许可证来进行管理和督促。
关键词：农产品；质量安全；监管机构；建设
中图分类号：F322 文献标识码：A
农产品质量安全控制重在源头，乡镇农产品质量安全监管机构作为最基层的监管防线，在源头把关和质量控制上有着基础性的地位和作用。三明市农业局以全国正在开展的乡镇农业公共服务机构建设为契机，结合全市乡镇农技推广体系改革，从健全机构、完善服务、建立队伍入手，着重推进乡镇农产品质量安全监管机构建设，逐步建成农产品质量安全长效机制，从源头上确保了农产品质量安全。
1 乡镇农产品质量安全监管机构的建设经验
1.1 健全机制，推进目标落实
按照省编委《关于健全乡（镇、街道）农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管机构的通知》和省农业厅下发的《福建省加快推进乡镇农产品质量安全监管体系建设实施方案》的要求，三明市农业局把乡镇农产品质量监管体系建设工作纳入重要议事日程，迅速制定下发《关于建设农产品质量安全监管机构的意见》和《关于通报农产品质量安全监管机构建设情况的函》，切实落实农产品质量安全监管机构编制、人员和经费。同时，建立了工作月报制度，由各县（市、区）农业局每月上报建设进展情况报表，并对建设情况进行通报，确保建设任务逐项落实。目前，三明市乡镇农产品质量安全监管机构日益健全，农产品质量安全监管体系也进一步完善。2013年1月，三明市农产品质量安全监管体系建设经验在全省农产品质量安全监管工作会议上介绍。
1.2 全面布点，配齐服务设施
把全市134个主要涉农乡（镇、街道）作为农产品质量安全监管机构建设的重点，市、县局高度重视、上下动员、争取支持、合力攻艰，截至 2013年6月底，全市134个乡（镇、街道）均成立了农产品质量安全监管机构，基本实现全覆盖。其中117个乡（镇、街道）有编办下文，占总数的87.31%；134个乡（镇、街道）全部完成对外挂牌。在建立机构的基础上，逐步配备满足监管工作需要的基本设施，确保每个机构建成一个快速检测室，配备1～2套速测仪器设备，尽快承担起所辖乡镇农产品质量安全定性检测任务，目前已建成快速检测站64个。
1.3 充实队伍，提高监管水平
目前，三明市乡镇农产品质量安全监管工作人员已有217人，基本保证了每个乡镇有1～2名的监管人员。其中专业技术人员占91.24%，大专以上学历的占82.49%，50岁以下的占91.71%。加强对乡镇农产品质量安全监管机构建设监管人员的业务培训，举办农产品质量安全师咨询培训班、专题讲座，并组织乡镇监管人员参加农业部、省厅、市局举办的农产品质量安全监管工作培训班，不断提高乡镇监管人员的业务水平。
2 乡镇农产品质量安全监管机构建设存在的难点
2.1 监管法律不够健全
目前，《农产品质量安全法》约束主体是农产品生产企业和农民合作经济组织，对分散的农产品生产农户缺乏约束力，监管人员在对分散农户具体违法事件的查处上，没有具体的、可操作的处罚措施，只能要求整改，又难以对其形成制约，影响了执法效果。
2.2 工作经费缺乏保障
目前，开展农产品质量安全监管工作的乡镇中，工作经费基本上来源于县级财政，是多是少存在较大变数。虽然通过市、县、乡三级努力，乡镇农产品质量安全速测室建设取得一定的成效，但由于抽样数量大，检测试剂昂贵，经费难予保障，导致乡镇农产品质量安全监管机构开展日常监测困难，工作进度开展缓慢。
2.3 专职人员不够到位
乡镇农技部门事多人少，机构综合，职能叠加，监管机构在建设过程中，基本上以挂靠农业服务中心的形式设立。乡镇监管机构负责人由农业服务中心兼任，大部分是植保、农学、兽医等传统专业，对监管、检测涉及的农产品质量安全监管、农业标准化技术推广、农产品检验检测方面的专业知识的专职负责人员较少，严重削弱了农产品质量监管能力。
3 乡镇农产品质量安全监管机构的发展对策
3.1 建立健全相关机制
完善农产品质量安全相关法律法规，增加农产品质量安全监管的专门规定，制定出台有关监督检查和法律责任等方面的配套规章制度，加大处罚力度，为乡镇农产品质量安全监管提供法律保障。明确监管责任，根据“三位一体”机构改革要求，抓紧职能调整，理顺关系，按照分工，进一步明确监管目标和责任，促使乡镇农产品质量安全监管机构依法履职。强化检查考评，建立完善乡镇农产品质量安全监管机构的考核体系，将监管服务人员的工作量、工作实绩和农民满意度作为主要考核指标，强化对乡镇监管服务人员的综合考评，并将考评结果与监管人员工资报酬、职务晋升、职称评聘等紧密挂钩。
3.2 积极争取各方支持
县、乡两级农业部门要紧紧抓住基层农技服务改革的有利时机，将乡镇农产品质量安全监管机构建设纳入食品安全保障和现代农业建设的重要议事日程，多向当地党委、政府汇报，加强部门沟通，争取重视和支持，切实解决机构建设涉及的编制、人员、经费、设备等问题，特别要争取将乡镇农产品质量安全监管经费列入乡镇财政年度预算，切实为农产品质量安全监管工作提供经费保障。同时，要积极向上争取资金，加快配置检验检测、技术推广、农民培训等设备，提升农产品质量安全监管能力。
一、开展调查摸底，搞好执法宣传
按照辖区管理原则，各分队迅速开展餐饮服务相对人监管基本情况调研，逐门逐户送达《致全区餐饮服务经营单位的一封信》，采集持证单位的名称、地址、法人、类别、证号、发证机关、发证日期、有效期等基本信息，切实掌握辖区内餐饮服务单位的基本情况，建立完善餐饮服务单位基础数据库和监管档案，为推行数字化监管模式、全面开展监管工作打好基础。同时，广泛宣传国家现行法律法规，监管职能调整情况和依法经营基本要求等内容，使广大餐饮服务提供者尽快了解相关规定，自觉依法从业。
二、加强学习培训，夯实监管基础
深入贯彻实施《食品安全法》及其《实施条例》，制定年度学习培训计划，组织全体干部职工认真学习《食品安全法》等法律法规，强化法律法规与标准规范、监管实践技能等相关知识的学习，全面系统掌握餐饮服务食品安全监管基本知识、基本技能，努力提高执法人员的依法行政意识、能力和水平，为依法开展监管工作做好准备，为全员上线监管奠定基础。分期分批开展餐饮服务经营者或餐饮服务食品安全管理人员培训，提升从业人员素质，规范从业行为，增强企业是第一责任人意识、自律意识。
三、加强日常监管，深化分级管理
（一）坚持科学、合理、公开、高效原则，规范餐饮服务许可行为。认真贯彻落实《餐饮服务许可审查规范》，制定和细化审查标准，完善餐饮服务许可受理、审核、审批程序，把好餐饮服务许可审查关，做好《餐饮服务许可证》的核发工作。
（二）研究制定餐饮服务食品安全日常监督管理办法，明确监管依据、监管程序、监管要点等多项内容，规范行政行为。切实加强餐饮单位日常监管，对所有监管单位，按照其量化分级等级对应的监管频次进行检查和规范，严厉查处餐饮单位无证经营、违法采购和使用劣质食用油及肉制品食品原料等行为。着力抓好国庆节、仲秋节、元旦春节以及全国艺术生考试、中高考等重要节日和考试期间的餐饮安全监管，确保重大节日和考试期间全市餐饮服务食品安全。
（三）借鉴吸收卫生行政部门在食品卫生监督量化分级管理工作方面的先进做法和经验，结合餐饮服务食品安全监管法律法规，修订完善量化分级管理内容，建立科学有效、简便易行的量化分级评价新机制。
四、突出监管重点，开展专项整治
按照市局和区政府关于食品安全整顿工作的部署，针对监管重点、难点和薄弱环节，认真开展专项整治工作，制定实施方案，完善检查记录，建立整治档案，解决突出问题，年重点开展以下专项整治：
（一）开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项整治。根据市政府《市打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动实施方案》和《区打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动实施方案》，以学校食堂及周边餐馆、企事业单位食堂、建筑工地食堂、中小餐饮单位等为重点，搞好集中整治活动，依法查处以假充真、以次充好违法行为，依法查处伪造或冒用厂名、厂址、认证标志等质量标志行为，严防不合格食品原料、餐具等流入餐饮环节。
（二）开展学校食堂食品安全专项整治。将学校食堂作为今年的重点整治目标，组织开展1-2次专项整顿。要从严实施许可和监督检查，新开办学校食堂达不到许可条件的，一律不予许可；对存在安全问题的，及时提出监督意见，并责令整改。按照有关规定将整顿工作中发现的安全隐患、提出的整改意见及时通报有关学校及其主管部门，确保职责履行到位。通过深化学校食堂食品安全专项整治，进一步增强学校主要负责人食品安全意识，督促学校建立完善食品安全管理制度和责任制度，落实食品安全管理责任，规范食品采购、加工制作、餐具消毒等经营行为，使学校食堂食品安全保障水平得到显著提高。
（三）开展“小饭桌”、“小餐饮”专项整治。“小饭桌”是指学校和个人举办的为低龄中小学生或幼儿园学生提供餐饮和午休服务的校内外场所。主动联合教育、公安等部门，开展联合检查活动，全面做好调查摸底、清理整顿工作；凡未取得《餐饮服务许可证》和《营业执照》的单位和个人，一律不得经营“小饭桌”，对违法经营的要依法进行取缔。对小型餐饮服务单位，重点对《餐饮服务许可证》持有情况、内外环境卫生、食品原料采购索证索票和餐饮具消毒管理制度落实情况、一次性消毒餐具采购使用情况进行检查、规范，全面提升餐饮业食品安全水平。
五、加大抽验力度，有效防范风险
加大餐饮服务食品安全抽检力度，完成好餐饮服务环节重点食品监督抽检任务。积极争取地方财政支持，把抽检经费列入地方财政年度预算，购置必要的设备、配备相关人员，制定符合我区的重点食品监督抽检计划并组织实施，增加餐饮服务环节监督抽检的覆盖面，尽量覆盖各级各类餐饮服务单位。定期汇总日常监管、专项整治、监督抽检等各项监管工作情况，组织专家分析评估餐饮服务食品安全形势，预测可能存在的食品安全风险，实现全区信息共享，指导监督管理工作，有效防范餐饮服务食品安全风险。
六、开展示范创建，提升整体水平
制定餐饮服务食品安全“百千万”示范工程建设实施方案，细化示范创建标准，有计划有步骤的组织市级示范街、示范单位的创建工作，并择优推荐省市级示范街、示范单位，争创国家级示范县（街、单位），形成点、线、面相结合的示范群体，带动、促进餐饮服务食品安全水平的稳步提高，推进“规范监管年”活动的开展。
七、加强应急管理，科学实施保障
根据《食品安全法》及其实施条例的规定和区政府食品安全事故应急预案，组织制定餐饮服务环节食品安全事故应急预案实施细则，进一步建立完善餐饮安全突发事件应急体系，组建应急机构和队伍，完善相关工作制度，配备应急设备，编制应急预案实施细则，适时组织开展应急演练活动，确保发生突发事件时能够及时处置，有效应对。
结合重大活动食品安全保障工作要求，修订完善《区重大活动食品安全保障工作规范》，建立基于食品安全关键控制技术的保障工作程序，推进重大活动保障工作规范化开展。我局重点组织做好区人大会、区政协会、鲁台经贸洽谈会、风筝会、元旦春节等涉及全区的重大活动的食品安全保障工作。
关键字：食品安全；监管职责；行政问责机制
食品安全问题屡禁不止这固然跟商人追逐利益的本性有关，但监管的缺失给其提供了“便利”，是食品安全问题屡屡发生的不可忽视的因素之一。究竟我国食品安全监管不力的根源是什么？行政法律关于食品安全监管的规定应当如何完善？
一、我国食品安全行政监管不力的根源
1.监管职责不明确
我国食品安全监管主要采取多部门联合监管为主、按品种监管为辅的模式。根据食品生产、流通的各个环节以及食品的分类不同，其监管部门分别有国家食品药品监督管理局、国家质量监督检查检疫总局、国家工商管理总局、国家农业部、国家卫生部等等，其不同部门又分有不同的具体负责司（局），其监督管理的法律也各不相同，如：《食品安全法》、《产品质量法》、《商标法》、《广告法》、《不 正 当 竞争法》、《消 费 者权益保护法》、《生猪屠宰条例》等，在这样的监管模式下，因为一种食品从原料来源到最后走进人们的餐桌涉及多个领域，分属多个部门监管，各部门之间的监管可能出现职能重叠，更难以做到无缝连接，这就导致监管的漏洞或者重复监管的问题，更为重要的是，一旦出现了食品安全问题，由于职责不清，很难迅速归因，落实责任，加上各部门之间相互推诿，更难进一步改进。因此，明晰监管主体的职责是十分必要的
2.缺乏完善的问责机制
“有权就有责”，是法律的应有之义，对食品安全监管也不例外。虽然根据我国目前的食品监管体系，在食品的整个流通过程中，食品的监管是多个部门的权利，同时不同的法律法规也规定了不同的主体的不同责任形式，甚至法律与法律之间也存在冲突。现实中，承担责任的往往只是一少部分单位和个人，依据什么问责？找谁问责？谁有权问责？怎么问责？谁承担责任？承担什么样的责任？谁来启动、如何启动？问责机制的不完善，问责主体、客体的不明确，问责程序的不规范等等问题都影响了最终责任的承担以及法律的实效。
二、对我国食品安全监管问责机制的建议
1.建立统一的行政问责制度
完善行政问责制度，首先要建立系统的监管责任体系。只有职责明确了，责任的主体和对象才能明确。针对我国目前食品领域监管混乱的现状，构建系统完善的责任体系，迫在眉睫，应对中央和地方政府部门的监管职责进行详细的梳理和划分。
除了问责的主体和对象外，我国食品安全行政问责的范围、程序、责任承当形式、追究方式等实体和程序性规范在我国现行法律体系中都非常不健全，这主要是由于各个部门法之间、部门法与程序法之间不统一造成的，为了将问题加以集中规定，让以后的监管责任的追究有法可依，有必要对这些法律进行系统的整理，对与相冲突的法条的位阶做出明确的指示，必要是制定统一的“行政问责法”或“食品安全监管法”也是有必要的，只有这样才能使以后的监管责任明确清晰，真正做到法治问责。
2.建立异体问责机制
从以往发生的案例中，我们看到，食品安全问题发生后，其对事件监管、调查的主体往往是卫生局、食品药品监管局等部门或下属部门成立的调查组，而他们往往正是事件的行政责任承担的主体，这就形成了“自己的法官”，在案件调查的过程中难免有偏袒的行为，使得整个调查有失公平。为了更全面的对监管主体进行问责、保证问责的公平性，具有“外部性”特征的异体问责非常重要。具体而言应当增加人大、派、关注的媒体等主体问责的法定启动权，或者至少在同体问责中，引入外部因素，如吸收社会公众作为调查组成员等。
3.拓宽问责范围
我们知道，食品安全的整个环节由多个部门分别监管，食品安全问题的发生也往往不仅仅是一个部门监管不力造成的，多方监管主体都负有责任，但是，实践中处罚往往集中于最后的质检部门，而之前的卫生部门、工商部门、食品药品监督部门虽然都有失职，但是很少案例中有这些部门承担责任，这就造成位于食品安全监管链条上段的部门责任感缺失，存有侥幸心理，甚至，而处于监管链条末端的部门则会出现责任过重的问题，同处于监管的地位，这样的惩处措施显然是有失公允的。由此可见除了监管链条的最最末端的部门之外，所有有责任的相关部门都要进行问责，这样才能保证各部门都能各司其职，各尽其责。
参考文献：
[1]王青斌.金成波，论法治视野下的食品安全监管责任[J]， 浙江学刊，2012年第4期
[2]王琼雯.食品安全监管主体行政责任研究[J]，理论与改革，2008年第2期.
[关键词] 转基因动物； 科研试验； 安全管理； 管理监督； 法制监管
The Legal System in Safety Supervison about Animal Transgenic
Scientific Research and Experiment
Liu XuxiaLiu Yuanbo
（College of Humanities and Social Sciences， Huazhong Agricultural University，
Wuhan 430070， China）
Abstract： Animal gene transfer technologies are more and more widely applied with fewer obstacles due to the decrease in cost and technical requirement of transgenic research and the increase in success rate. This situation on the one hand makes it easier for the production of transgenic animals， and on the other hand makes it harder for supervision and management. Since transgenic animal technology has risks in itself and the malicious abuse of it is likely to pose increasing security threats to the human society， safety control of transgenic research at its experimental stage is absolutely necessary. Along with the risks， there are broad application prospects of transgenic animals in areas such as new animal variety breeding， biopharmacy， disease research， organ transplantation， environmental protection， landscape ornamental， and gene function research， which mirrors that this technology has great potential values to promote social development. Once the research is to be put into production， the successful regulation of it largely ensures the national economic development and social stability. Therefore， it is important to conduct safety control on transgenic researches at its experimental stage. As required by the public， the supervision and administration should focus on guaranteeing the safety of transgenic animals， and the safety assessment should follow at least three criteria： firstly， the maturity， stability and precision of transgenic techniques； secondly， the characteristics of animal populations， which determine the diversity of security risks； thirdly， the purposes and methods of application， which may give rise to different safety problems. The three criteria suggest that transgenic animal safety is not a problem that can be easily solved by one or two conclusions， but rather a longlasting issue faced by the society. Again， as risk prevention and control at the experimental stage is the crux of the matter， a wellestablished system of laws is needed to regulate the supervision and administration of relevant research with both effectiveness and efficiency. However， the current legal system concerning safety control of transgenic animal research seems to be inadequate to fulfill its mission， given some existing problems and developmental problems. To be specific， the laws and regulations are not clearcut enough； the standards for hierarchical management are not strict enough； safety assessment is not brought into full play； there is a lack of cooperation and coordination between supervision subjects； and there lacks guidelines for supervision and inspection， emergency management， and control measures. To cope with these existing problems， it is necessary to clarify the fundamental principles of safety control， to adjust the scope of objects for regulation， to overall plan and put on record the inspecting and detecting techniques， and to regulate the system of register and trace management. This paper， based on the analysis of the advances and applications of transgenic animal technologies coupled with the tree criteria for transgenic animal safety assessment， summarizes and puts forth some tendencies of the laws and regulations on safety control of transgenic animal research， namely the clarification of supervisory and regulatory principles， the adjustment of supervisory and regulatory scope， the optimization of safety assessment system， the construction of a coordinated supervisory and regulatory system， and the enhancement of legal certainty. The innovation of this paper lies in three aspects： first and foremost， it is a crossdisciplinary （animal science and law science） study of transgenic animal safety related laws based on the development of animal gene transfer technologies； what is more， it provides a comprehensive analysis and a scientific conclusion of the problems and deficiencies of Chinas current legal system on transgenic animal research； last but not least， it objectively puts forward a set of ″precautionary principle″ centered supervisory and regulatory principles， discusses the logical relations among ″deeper scientific investigation principle，″ ″hierarchical and classified supervision principle″ and ″individual case assessment and regulation principle，″ and explicitly denies the applicability of ″substantial equivalence″ in China in view of the international trend， social demand， and safety problems.
Key words： transgenic animals； scientific research and test； safety management； supervision and administration； legal supervision
首例转基因动物的出现早于首例转基因植物，但转基因植物产业进程却超过转基因动物，成为国内外社会普遍关注的焦点首例转基因动物为1981年的美国转基因鼠，首例转基因植物为1984年的美国转基因烟草。。转基因动物的产业进程相对缓慢，但国内外动物转基因科研试验却在持续不断地进行。在国家科研基金的支持下，我国动物转基因科研试验取得了日益显著的成果，为转基因技术领先于世界以及商业化奠定了基础。同时，由于动物基因精深复杂，转基因动物存在诸多不确定性和巨大的潜在风险。其利弊关键在于科研试验阶段能否有效防控风险。科学而严谨的动物转基因科研试验的法制监管可以将不确定性和风险降至最低，保障研究试验的科学合理性，防止“基因污染”现象和其他不正当试验对社会和生态造成不良影响。然而，目前监管法制与技术发展相比严重滞后，不能满足安全监管的应然需要。因此，需要根据技术发展适时调整动物转基因科研试验的安全监管法规，或者根据社会需要的法律趋势升级立法，在立法中做专门规定。
一、 动物转基因的科研试验现状
动物转基因技术是转基因技术的重要组成部分，有着显著的特性和灵活多样的技术路径，在优化育种、生物制药、疾病研究、器官移植、环境保护、景物观赏等多个方面发挥着积极作用，但仍面临理论积累薄弱、技术支撑体系有待完善、转入基因不能按意志整合、安全性不确定等问题[13]。
（一） 动物转基因技术
动物转基因技术是将目的基因导入动物体内，目的基因随机整合或定点整合（打靶）在染色体基因组上并得到表达和遗传的生物技术[2]2170。目的基因的载体或者表达方式包括，慢病毒、腺和腺相关病毒及人工改造的假性病毒等组成的病毒载体[4]，质粒载体和人工染色体等组成的非病毒载体，含驱动目的基因表达启动子的表达型载体[5]，阻抑原有基因相关序列表达的沉默型表达载体。其中，非病毒载体人工染色体可以克服其他载体的缺点，提高携带目的基因能力及传递频率，将成为重要的转基因载体[6]。运用这些载体或表达方式的技术方法纷繁复杂，常见的包括显微原核注射法、逆转录病毒感染法、载体法、体细胞核移植法、胚胎干细胞介导法、卵母细胞载体法，但这些方法普遍存在时间长、效率低、随机性大、费用昂贵等缺点[2，7]。随着技术的不断推陈出新，慢病毒载体导入法、原始生殖细胞法（primordial germ cells， PGCs）、精原干细胞法（spermatogonial stem cells，SSCs）、基因综合打靶技术、RNA干扰（RNA interference， RNAi）、胞浆内单注射法、诱导多能干细胞（induced pluripotent stem cells，iPS cells）转基因技术等新的高效转基因技术迅速发展[12，7]。这些技术具有克服物种限制、操作相对简便、受体细胞不受生长周期限制[8]、删除超长片段序列、避免基因敲除导致胚胎致死[9]、实现大量制备、精确整合等各自突出的特点。动物转基因技术途径越来越多，但受到的障碍越来越少，成本和技术要求越来越低，成功率越来越高，转基因动物在越来越多的领域被应用，与此同时，由技术发展引起的转基因生物风险和威胁却越来越大。
（二） 转基因动物应用
应用角度的转基因动物应该是一个严谨的概念，即采用基因工程技术，对动物细胞进行整合，目的基因得到正常表达的动物才是转基因动物。随着动物转基因技术的发展和进步，转基因动物种类不断增加，突破了原有的动物育种作用范畴。动物转基因技术越来越多地应用在优化育种、生物制药、疾病研究、器官移植、环境保护、景物观赏、基因功能研究等多方面。在优化育种方面，动物转基因技术在抗病（抗病毒、抗菌、抗寄生虫）、改良经济性状（肉质、瘦肉率、脂肪含量、奶品质、产毛）和生产性状（生长速度、繁殖力）方面有着非常显著的效果[10]，国内外多项研究显示各种优化率在10%-40%不等[11]78。生物工程制药有多个途径，而将转基因动物作为生物反应器是一个重要而先进的方式，现已有 100 多种外源蛋白质在不同的动物、不同的器官中生产出来[7]，典型的反应器有乳腺生物反应器、血液生物反应器、膀胱生物反应器、家禽生物反应器，其中乳腺生物反应器具有蛋白质提取过程简单、成本低、受病菌污染可能性小的优越性。通过转基因动物生产的药物广泛地包括干扰素（用于肿瘤和其他病毒病治疗）、生长激素（促进伤口愈合及畜禽生长发育）、红细胞生成素（缩短红细胞成熟期，调节骨髓中造血细胞含量）、白细胞介素（用于癌症治疗）、集落刺激因子（用于治疗肿瘤病人化疗后白细胞下降）等[12]，具有不耗能、无环境污染、药物品种多、产量高、质量好、生产周期短的优势[13]。疾病研究的转基因动物应用主要是通过适当的转基因动物模型模拟人类的遗传性疾病，通过对疾病的研究攻关为人类做贡献。器官移植技术在医学上已经基本成熟，但是可移植器官数量和超急排斥反应（hyperacute rejection，HAR）问题阻碍着器官移植技术的应用和继续发展，定向研究的转基因动物恰好能够通过补体调节蛋白因子基因解决器官不足和移植后的排斥反应问题。此外，通过改变动物的生长性状可以培育更加环保的人类需求量大的动物以及一些更具有观赏性的动物。转基因动物应用的广泛性和领域的重要性不言而喻，在日益发展的动物转基因技术的推动下，其安全性问题已是法律监管的核心。
（三） 转基因动物的安全
转基因动物安全性取决于动物转基因技术、动物种群特性及应用目的与方式，它广泛地影响着自然生态和社会经济。因此，安全监管角度上的转基因动物是广义的，应该适用于含有转基因成分的饲料喂养，或使用过转基因疫苗和激素的动物[14]。转基因动物安全与否，需要从以下几个方面进行考虑：首先，需要考虑转基因技术的成熟、稳定和精准程度。然而，当前的技术仍然存在目的基因、载体、基因操作过程、基因副作用等安全性和非预期效应，以及新表达物质的毒性和致敏性等多方面的不确定性与不可控性问题。其次，动物的种群特性决定了安全风险的多样性。动物转基因技术的载体是高级生命，种群特征明显，可能存在的风险差异性很大，试验与应用均需要个性化的安全管理。而且，因为高级生物存在人类看不见的复杂联系，尽管动物管理起来比微生物更容易，但不确定的安全因素却更多，尤其是有性繁殖带来的目的基因遗传、漂移、突变是目前人类难以预见和控制的。最后，转基因动物应用的不同目的与方式存在不同的安全问题，需要区别管理。生物育种存在共生动物引起的基因漂移风险，器官移植增加人畜共患病的危险，生物反应器制药提纯存在细菌和病毒污染风险，药物针剂使用存在明显的毒副作用等等，这都要求针对不同风险区别对待。因此，转基因动物安全问题的个别化特性决定了转基因动物的安全问题不能被一个或几个安全性结论所覆盖与解决。尽管不断有证明转基因动物安全的试验研究结论发表[15]，但尚不足以否定转基因动物存在的不确定性和风险，仍然需要以法制监管为基础，不断完善转基因动物安全体系，在保证安全的基础上，才能使转基因动物发挥最大优势。
综上可见，我国的动物转基因技术进步的同时，技术难度下降，风险上升，转基因动物应用则随着技术的发展日渐广泛地影响着人类社会与自然环境，技术本身和应用却存在诸多的安全问题和不确定性，需要法律法规对其科研试验的管理与监督进行高效科学的规制。
二、 动物转基因科研试验安全监管法律的现状
目前，我国在转基因生物的安全监管方面发挥作用的法规规范主要是“一条例、五办法”，即国务院《农业转基因生物安全管理条例》（2001，以下简称《条例》），农业部《农业转基因生物安全评价管理办法》（2002，以下简称《办法》）、《农业转基因生物进口安全管理办法》（2002）、《农业转基因生物标识管理办法》（2002）、《农业转基因生物加工审批办法》（2006）及质检总局《进出境转基因产品检验检疫管理办法》（2004）《转基因植物安全评价指南》、《转基因植物及其产品食用安全性评价导则》等一般性规范文件，其内容的性质与作用仅是对相关规章的补充，而其自身本应隶属于相关规章，不属于我国法律体系中的典型规范。。这些规范的出台标志着我国转基因生物安全管理尤其是农业转基因生物安全管理法律框架初步形成，而能够指向动物转基因技术科研试验并起规范作用的仅有《条例》与《办法》。
（一） 法律规范初具梗概
农业转基因生物包含利用基因工程技术改变基因组构成的动植物、微生物及其产品见《条例》第3条及《办法》第7章“附则”第5条。，因此，转基因动物适用于《条例》与《办法》中关于转基因生物安全问题的一般性规定，当然，也有分别针对转基因动物及科研试验的特殊规定。《条例》第2章对研究与试验做了专门的一般性安全规定，《办法》则规定了安全评价的基本程序并用附录Ⅱ专门规定了转基因动物安全评价。这些一般性与特殊性的规定为动物转基因技术科研试验安全监管与相关研究奠定了一定的法律及法理基础。
依据相关规定，境内从事农业转基因动物研究、试验活动必须依照一般性规定进行安全管理和安全评价。科研试验单位应该成立农业转基因生物安全小组，由它负责单位研究与试验安全的自主管理工作。全国的农业转基因生物安全监督管理工作由国务院农业行政主管部门负责，设立“国家农业转基因生物安全委员会”负责农业转基因生物安全的实质评价，农业部设置“农业转基因生物安全管理办公室”负责农业转基因生物安全评价的程序工作。安全评价要求从生物学特性、生态环境、病原体影响、遗传变异、序列资料、表达效果等多方面，评价动物转基因科研试验相关的受体动物、基因操作、转基因动物和产品，对人类、动植物、微生物和生态环境的危险程度，并将危险程度划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个等级。科研试验的实验室研究（Ⅲ、Ⅳ等级）、中间试验、环境释放和生产性试验四个阶段均需依次申请评价《条例》第13条规定：中间试验，是指在控制系统内或者控制条件下进行的小规模试验；环境释放，是指在自然条件下采取相应安全措施所进行的中规模的试验；生产性试验，是指在生产和应用前进行的较大规模的试验。。经国家农业转基因生物安全委员会进行安全评价合格的，由国务院农业行政主管部门批准转入下一试验阶段或者颁发农业转基因生物安全证书见《条例》第14条、第15条、第16条。。在安全管理制度的框架下，《办法》规定了相对具体稳定的安全管理措施，风险等级要求不同的科研试验采取不同的安全控制措施和紧急预防措施，并特别通过附录Ⅳ对实验室研究、中间试验、环境释放、生产性试验中的措施做了专门规定。
尽管已有可适用的法律，且相关法律关系的要素存在并相对明确，但随着动物转基因技术的发展，转基因动物应用领域不断拓展，动物转基因科研试验总数增多，安全风险增加，安全问题已经成为社会焦点，对安全监管的法律也提出了挑战和新的要求，而目前安全管理法规自身的不足亦愈加明显地暴露出来，可能难以应对并良好地完成规制任务。
（二） 法律法规面临挑战
无论从发展的角度，还是从现实需求的角度，动物转基因科研试验的法律都面临着一系列需要解决的问题，一方面是技术发展要求制度趋时更新应对的问题，另一方面则是由法律语言的不确定性和立法时代背景等因素导致的现存需要解决的问题。
1.技术发展提出的要求
首先，安全监管的基本原则需要明确。由于语言存在模糊性，对于要求确定性并能够被有效实施的法律来讲，需要克服的第一难题即法律语言的模糊。因此通常的法律规范中，立法者会本着高度性、基础性、普遍性、特色性等基本要求为规范确立原则，并以此作为所有法律规则确定的本源，以及应对语言模糊或新情况的适用准则。动物转基因科研试验安全管理与监督作为规范的一块重要内容，存在着法律规范语言模糊的共性问题，也存在着自身诸多的特色问题。因此，需要在转基因生物安全管理的背景下确定一般性安全监管的基本原则，针对动物转基因的特性确定动物转基因科研试验安全监管的原则，以应对不断发展的转基因技术。
其次，监管对象的范围需要调整。转基因动物技术发展迅速，研究范围越来越广，已经超出品种改良等单纯的农业应用领域，生物反应器制药和器官移植等方面的科研试验比重越来越大。然而，相对于转基因动物技术的快速发展，安全监管法制建设却明显滞后，仍主要是农业转基因生物安全管理法律的初步体系。其监管的主要对象是农业转基因生物的安全管理，对农业领域以外的应用研究没有涉及，对安全监督的规定也非常有限，因此监管的范围过于狭窄。其他方面的研究与试验在一定程度上处于无法可依的状态，只能参照《条例》和《办法》进行规范，缺乏针对性，不利于对动物转基因研究试验进行有效监管。故而，需要调整监管范围，规制尽可能多的风险。
再次，监督检测技术需要统筹备案。《条例》和《办法》侧重于科研试验单位的自我安全管理和安全评价，对安全管理的监督和安全评价的检测技术标准未明确规定。动物转基因技术不断地推陈出新，转基因途径越来越多，分类越来越不明确，迫切需要加强对安全管理的监督，明确安全评鉴的检测技术标准。然而，正因为转基因技术途径日益复杂化，监督主体和评价机构难以有效监督与评价。技术发展带来的监督需求与技术发展带来的监督难度形成一对基本矛盾，解决这一矛盾，需要在未来的安全监管规范中对安全管理的监督系统化，明确能够检测转入基因的基本技术标准，要求超出基本标准范围的科研试验单位提供可检测技术。由监管主体对报备的技术进行统筹分类规范管理，通过检测技术管理将所有潜在风险掌握在可监测范围。
最后，登记追溯管理需要制度规范。现有的转基因生物安全管理中并未规定对转入基因、转基因动物及其产品进行追溯管理，而追溯管理在国内外很多领域的安全管理中已经广泛应用。对一种具有较大潜在风险又对人类社会与自然环境影响广泛的技术的安全管理，应该符合社会制度运行一般规律的基本趋势，建立科学有效的登记追溯管理制度，以便及时获取对管理进行监督所需的信息。目前对转基因动物登记追溯管理的研究已经存在，并且与网络时代的特征相结合，趋向信息共享与公开，为安全管理的监督、应急预案启动、责任追究、信息对称及公众参与奠定了基础。然而，追溯管理融入科研试验研究安全管理需要由法律制度予以确认，并落实成为一种规范。
2.已有法规中的不足
第一，存在诸多模糊性规定。受法律语言与立法时代背景中动物转基因认知和技术水平的限制，《条例》与《办法》关于科研试验的规定中存在着诸多模糊性规定。例如，安全等级划分中Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级所述的低度、中度、高度危险，即使结合有关安全等级的规定仍然非常抽象，具有极大的模糊性；农业部可以委托具备检测条件和能力的机构进行技术检测，但检测能力的要求和标准却并不明确，专职人员资质如何确定，检测设备和手段参照的标准有无统一标准和最低要求，相应的检测机构该具备怎样的安全控制措施，等等均不清楚；确定安全等级的规定中存在很多“一定”、“一般”、“更严格”、“严重降低”等充满不确定性的语言，又无细化的补充性规定；各环节的试验年限按世代间隔周期确定，却未明确世代数标准；安全证书审批中要求单位提出区域监控方案，虽涉及多种控制措施，却并未规定控制措施的相应要求。这些模糊规则的存在既使得监管主体适用法律困难，相关标准和操作程序变成隐性规定，又使得科研试验单位在安全管理中面对隐性规定无所适从，公众对相关规定不能高效关注，妨碍管理监督类信息对称。
第二，监管主体间缺乏协调规范。现有法律规定，农业部负责全国范围内农业转基因生物安全的监督管理工作，县级以上地方农业主管部门负责本行政区域内农业转基因生物安全的监督管理工作，各研究单位的转基因生物安全小组负责本单位科研试验的安全评价和管理工作。各个管理评价主体和监督主体相对确定，但主体之间的权利义务关系却并未在法律规范中明确区分，主体责任中重管理轻监督；若试验单位未申报而进行试验，则什么部门负责对此进行安全监测没有明确规定；实践中的随机区分与应对既易成为隐性规定，也易成为监管疏漏的法律缝隙。虽然建立了部级联席会议，但由于农业部在监管体系中占据绝对主导地位，其他部门的影响力有限，缺乏对农业部进行平衡与监督的力量。因此，在安全监管中不可避免地会导致农业部单方决断，基于自身利益考量的监督管理措施有可能缺乏科学合理性。
第三，安全评价未能充分发挥作用。安全评价本身是服务于安全管理和决断动物转基因科研试验能否继续进行的，但因为现有安全评价管理规定的一些疏漏，安全评价并未充分发挥作用。《条例》规定农业转基因生物试验转入下一阶段应当向国务院农业行政主管部门提出申请，《办法》规定申报前应该取得所在省主管部门的审核意见，但却没有规定知会或获批于县级主管部门，使得县级主管部门对动物转基因试验具体情况难以知情，相应监管也即难以到位；申报后经农业转基因生物安全委员会进行安全评价合格的，由国务院农业行政主管部门批准转入下一试验阶段或颁发安全证书，但合格的标准是什么，安全等级如何变化，法律规范并未给出明确规定；法律规定无法通过安全控制措施完全避免其危险的安全等级为Ⅳ，但未明确等级Ⅳ是否合格，能否继续试验或者获取安全证书。因此，安全评价仅是一种行为，一定程度上影响安全管理措施，在法律的明文规定中对相应的审批却没有实质性影响。
第四，分级管理标准需要细致化、严谨化。分级管理是风险管理的重要措施，是动物转基因科研试验安全管理的核心制度，但目前的规定和实施情况存在许多不足。首先，四个转基因生物安全等级划分标准并不明确，缺少客观判断标准，容易因参与者差异得出不同的评价结论；其次，分级管理的安全评价因素中未涉及针对转基因应用目的个性安全问题的预先分析，对基因操作安全性评价中转基因技术特性的危险考察未涉及关键资料见《办法》附录Ⅱ“转基因动物安全评价”第1章第2节第5点和第6点。，安全评价难以反映动物转基因科研试验的真实危险程度，不能为安全等级划分提供全面而准确的参考依据；最后，尽管区分了安全等级，但Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ等级在一些安全控制措施上并未有效区分，实际上造成了分级管理的无效用状态。例如Ⅱ、Ⅲ等级都采取生物隔离措施，Ⅱ等级要求试验地选在转基因生物不会与有关生物杂交的地理区域，Ⅲ等级要求防止有关生物与试验区内的转基因生物杂交、转化等，而实际上这两项规定所要实现的生物安全状态是一致的，没有根本区别。而等级Ⅳ的安全控制措施则规定“除严格执行安全等级Ⅲ的控制措施外，对其试验条件和设施以及试验材料的处理应有更严格的要求”见《办法》附录Ⅳ“农业转基因生物及其产品安全控制措施”第2章第3节和第4节。，但具体严格到什么标准，更加严格的标准应该由谁制定，审批应该按什么标准进行，均未提及。更为矛盾的是等级Ⅲ控制措施中的修辞已是最高要求，造成等级Ⅳ的控制措施与等级Ⅲ没有区别，分类没有特别的意义。因此，分级管理还需要更加科学严谨的标准。
第五，监督检查、应急管理、安全控制措施有待科学规范。现有法律采用以科研试验单位为法律规制对象的法律逻辑，赋予试验单位权利，要求其履行义务，试验申报审批程序实行单位自行评价、自行技术审查，Ⅰ、Ⅱ等级实验研究实行“自我批准”，科研试验通过审批以后实行自我安全管理，表明单位自律是我国转基因生物安全的一个法律现状见《办法》第17条和第20条。。而《条例》明确规定的相应监督管理主体，《办法》未以其为规范对象，未赋予其科研试验中安全监督检查的权利，也未规定其应尽的监管任务，甚至在监督管理与安全监控中，它们也只是接受相应报告的被动对象。监管主体存在，职责明确，却仅侧重被监管主体自律，这是法律体系内在矛盾的体现；应急管理在规范中则显得过于简单，《条例》规定主管部门有采取应急措施的职责，《办法》却没有规定应急措施的具体内容，更没有应急预案制度，《办法》附录Ⅳ要求对扩散区追踪监测直至不存在危险，然而对存在什么危险、如何证明、谁来监督、有无最少期限均未做规定；尽管实验室、试验及操作安全控制措施规范相对完备，但仍有许多值得斟酌推敲的规定。例如，一些规定中用“消毒”一词，却要求达到防止转基因生物残存、逃逸与扩散的作用。要求基因操作时着工作服，但对于工作服材质、样式、有什么特殊性要求、在实验室试验中能够发挥什么作用等具体及一般性要求均未提及。操作间及材料转移均要求有一定的设备，但是在操作规范中却未明确设备、器皿在科研试验中何时必须使用及发挥什么作用。因此，在监督检查、应急管理、安全控制措施等方面还有待于进行更多的体系化的科学规范。
综上所述，动物转基因科研试验安全监管的法律规范初具梗概，但规则中存在很多不足，又面临着技术发展提出的许多新要求，法律应如何调整来应对国内外社会趋势和各个阶层的压力，化解生物风险和社会风险，成为社会焦点―安全争论―解决途径的主题。
三、 动物转基因科研试验安全监管法律的进展趋势
基于对动物转基因科研试验安全监管的现实需要，根据转基因生物安全法律体系未来的发展趋势，结合动物转基因技术发展和转基因动物应用中的安全风险，需要有针对性地对动物转基因科研试验安全监管法律制度进行完善。
（一） 确定监管原则
原则作为贯穿于未来动物转基因科研试验安全监管法律规范的基本准则，必须具有高度性与切实性，既有普遍指导性，又需密切与动物转基因科研试验相关联。按照这一基本要求，结合国内外实践与国际公约促进的国际趋势，本文认为动物转基因科研试验安全监管法律的基本原则应该包括：（1）“审慎预防原则”。强调事前风险防范优位于任何补救措施，“凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由”（《里约环境与发展宣言》）。在转基因生物安全监管方面，审慎预防原则在《卡塔赫纳生物安全议定书》等国际性法律文件以及许多国家的转基因生物安全立法中获得广泛接受，成为各国转基因生物安全立法中的首要原则。（2）“科学深入原则”。以科学严谨的态度，采用科学原理支撑的技术方法，逐个环节进行危险程度的安全评价，不断积累数据和经验，继而层层递进相互关联地进行整体性安全分析，并以此进行安全管理及监督。科学深入是审慎预防原则下推动动物转基因科研试验良好进行的重要原则。（3）“分级分类监管原则”。分级监管指对转基因动物科研试验进行安全等级划分，并对不同级别采取相适应的安全监管措施。虽然《办法》实行分级评价，但并没有规定明确、详细的监管措施。分类监管指根据转基因动物科研试验的不同技术与不同应用领域采取不同要求的监管措施。基于转基因动物生物反应器制药和转基因动物器官移植研究试验的自身特性，亟须建立与此技术要求相适应的监管措施。分类监管原则可以使不同研究应用领域的监管措施有的放矢，更具有针对性，使动物转基因研究试验的监管制度更加科学合理。（4）“个案评价管理原则”。动物转基因科研试验中的受体动物和基因来源、载体、操作、功能及技术目的各不相同，必须有针对性地进行个案评价与管理才能真正发挥安全监管的基本作用。同时，因为“实质等同原则”对转基因食品各种主要营养成分、主要抗营养物质、毒性物质及过敏性成分等物质的种类与含量进行分析测定，若结果与同类传统食品无差异，则认为两者具有实质等同性，不存在安全性问题；若无实质等同性，需逐条进行安全性评价。与“审慎预防原则”在逻辑上存在不可相容的矛盾，且与其他原则逻辑脉络不同，不符合国际趋势和公众态度，可能遭遇贸易措施，妨碍相关产业的国内外市场布局，故而应该在我国监管原则中予以排除。
（二） 调整监管范围
尽管目前农业领域的转基因生物安全问题在我国转基因生物安全问题中占有相当大的比例，但随着转基因生物技术的不断发展，其他领域的转基因生物安全问题也正不断凸现出来[16]245。因此，完善我国动物转基因科研试验安全监管法律，需要将生物制药、疾病研究、器官移植、环境保护、景物观赏、基因功能研究等多方面农业用途之外的应用领域纳入监管范围，同时依据不同用途调整对实验室研究与试验进行安全管理和监督的基本要求和标准。当然这种调整需要立法准备，而完善转基因生物安全立法是系统繁杂的工作，动物转基因科研试验安全监管仅是其中一小部分，在动物转基因科研试验安全监管立法活动中必须高度重视与转基因生物安全法律监管制度体系的衔接与协调，秉持并发展转基因生物安全立法的基本理念与原则。因此，需要制定动物转基因的相关法规，或以现有农业法规和规章为基础，顺应国情需要和国际趋势，将转基因生物安全监管扩展到一切应用领域，完善并强化监督主体履行职责的基本规范。
（三） 优化安全评价管理制度
动物转基因科研试验安全评价是对动物转基因实验室研究与试验的危险性进行分析、评价与预测，量化危险性对人类社会与自然生态可能造成的损害程度，作为安全控制措施和审批应用的基本依据。动物属于高级生命体，动物转基因科研试验暗藏着巨大的潜在风险，其安全评价至关重要，因此需要在已有安全评价管理制度的基础上进行完善并有所突破。目前转基因生物安全等级标准模糊，需要针对技术特性，包含但不限于从目的基因、基因载体的安全性，转基因插入序列、位点、序列拷贝数，插入基因副作用、非预期效应、新表达物质的毒敏性，获取动物的健康状况、营养成分、转基因成分暴露水平，以及对人体健康、自然生态环境、野生物种不良影响等多个方面制定更加具体的客观性划分标准，减少主观描述性用语。同时，根据分类管理的基本原则，有针对性地对不同应用领域实行标准化分类评价，并鼓励科研试验单位提供高于标准的个性化安全评价方案，反映动物转基因科研试验的真实危险程度，为安全等级划分提供全面而准确的参考依据。当然，安全评价管理更需要程序上的完善，在风险防范、试验和安全许可证审批上切实发挥作用，通过法律的制定与修改，明确细化安全评价结论的影响，充分发挥安全评价制度的功能，与协调监管体系相结合，以实现动物转基因科研试验在科学安全的基础上稳步进行。
（四） 协调监管体系
随着动物转基因科研试验安全监管的范围调整，需要相应地调整或建立主体确定、职责明确并衔接良好配套的监管体系。该监管体系应该包括但不限于监管主体、监督检查制度、登记追溯制度、安全控制措施体系和应急管理机制。
在监管主体体系建设上，可以向美国学习，通过规范性文件如《生物技术协调管理框架》（Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology，1986）。将所有可能的监管部门进行梳理，明确职责及履行职责的条件和阶段，规范监管主体职责衔接中的工作行为，使联合工作行之有效的同时，为制定并实施超越目前仅重视技术研究和安全监管的全面的国家转基因发展战略布局奠定主体框架基础。改变农业部门绝对主导的局面，优化部际联席会议制度，实现“分类对待、主次有序、有机协调、中央与地方分级监管”的基本模式。“分类对待”即根据转基因生物研究、试验的不同应用领域来实现差异化监管；“主次有序”即根据不同研究领域，将主要监管权责赋予与之最相关的部门，而其他部门取得与其职责相匹配的职权；“有机协调”指主要监管部门与其他参与部门有效沟通，密切配合，充分发挥不同监管部门共同监管的合力作用；“中央与地方分级监管”指按照转基因生物的不同安全等级，进行中央和地方的职责划分。这一松中有紧的模式既能避免权力过于分散，又能防止权力高度集中，是保证动物转基因安全监管科学高效的基础之一。
建立实体内容与监管主体相一致又具有程序性内容的监督检查制度，需要解决过度侧重科研试验单位自律与轻视主体监督职责履行的矛盾，既要将科研试验单位作为义务主体履行其安全管理义务，也要将监督主体作为义务主体履行其监督检查的义务。依据分级分类监管的基本原则，在各科研试验单位进行自我管理的基础上各级行业行政管理部门进行监督检查，实行实地管辖原则，即只要科研试验在本辖区进行或可能对辖区产生影响，科研试验就需要经过省级部门批准、县级政府接受，并知会可能受影响的其他辖区管理部门。监督规范中必须明确监督检查的基础条件、程序及检查的技术、设备、措施等基本标准。省级管理部门对单位提供的监督检测技术进行实质性验证并建立数据库，由中央管理部门进行全国统筹，利用网络技术实时更新，并开放给各级行业监督部门使用，但各监督部门必须严格按程序规范使用技术，做好监督记录和技术使用登记，以确保合理保护知识产权和技术应用安全。
欧盟通过法规指令确立了转基因食品及饲料的可追溯制度，要求投放市场的转基因产品或者转基因生物必须满足可追溯的条件，为其他采用过程监管原则的国家提供了安全监管与公众参与的立法经验。虽然可追溯制度更多用于产品安全管理，但在科研试验阶段针对可追溯性进行专门技术操作，能够在产品上市时更有效地落实可追溯制度。因此，需要通过立法对动物转基因可追溯技术予以确认，成为科研试验单位在转基因开发研究过程中必须履行的技术性义务之一。中国实行过程监管，更加需要从宽泛的角度在科研试验阶段为可追溯制度确立基础，对转基因动物、转基因动物产品以及转基因成分饲料喂养的动物等与转基因技术相关的应用范围的可追溯性操作在科研试验阶段进行翔实规定，而非一句带过见《条例》第17条，《办法》第8条及附录Ⅱ“转基因动物安全评价”第4章第7节。。需要由统一的行业行政管理部门对动物转基因技术与目的基因进行登记建档，敦促科研试验单位履行可追溯性技术任务，并将相应的转基因动物纳入溯源数据库，通过网络向社会公众公开。
《办法》附录Ⅳ采用基本标准和操作程序相结合的分级管理安全控制措施为安全控制措施制度的形成、更新和完善确定了良好的体例，但作为未来法律分级管理的重要内容应该更加科学具体，细化安全级别划分与安全控制措施的比例关系，重新厘定基本概念，提出不同安全等级的物理、化学、生物、规模等控制措施的最低要求等。然而，随着监管范围的调整，依据分类监管的基本原则，针对动物转基因技术和转基因动物应用，分类建立并更新安全控制措施才是完善动物转基因安全控制措施制度的核心内容。分类管理的安全控制措施更具有针对性，能够根据应用领域危险的特点和不确定因素有区别地设置安全控制措施，提高安全控制措施的效用性，增强安全管理风险预防的效果，也使监督检查和应急管理更有效地贴近技术本身，结论和预警具有更强的可靠性。
动物转基因技术多种风险以及高等生命种群的不确定性因素等特点决定了动物转基因技术的危害具有潜在性、突发性和不可逆性。一旦发生安全事故将会造成难以估量的损失，由于试验具有不可预测性，潜在风险发生的概率更大，更容易引起突发事件，因此必须建立科学有效的应急管理机制。未来的安全监管法律中的应急管理必须是一个活的机制，科研试验单位和监管主体分别在各自的职责范围内制定能够对转基因动物安全风险预警的应急预案，以防止损害发生及扩大。科研单位应向监管主体进行预案备案，接受监督检查。同时，明确预案应急处置措施的基本标准和法定操作程序，规定违反标准和操作程序的肇事单位与监管主体的法律责任，以及对危害和损失的救济预案，以督促和保障应急管理制度的实施。
（五） 规范法律语言，增强法律确定性
尽管语言模糊性是法规的天然缺陷，但并不意味给法律规制带来的不确定性不可控制，因此，需要在承认法律语言不确定性无法彻底消除的认识下，尽可能通过经验和手段规范法律语言，增强法律的确定性，用法律语言的严谨性无限趋近地化解转基因技术认识的时代限制在动物转基因科研试验安全监管法律中的体现及其引起的不足。需要通过语言学规范法律语言运用，合理利用语境分析模糊的法律语言以确定含义，增强法律语言本身的确定性。至于无法从语言学层面消除的不确定性，则是因为语言不确定导致的适用不确定，需要借助法律实践加以矫正。要用严格的法律文件审查筛查出未生效法律规范中的隐性规定并加以修正，用及时的司法解释明晰适用中不明确的“一般”、“适当”、“严重”等模糊词汇所体现的标准，当然，如果因为法律不确定性在试验审批、公众参与等方面引起可能的新型行政诉讼或公益诉讼，应该开放这一救济通道，将法律规定的不确定转化为司法的确定。
动物转基因技术及其科研试验方兴未艾，且从社会发展、国际竞争等多重角度考虑，国家难以拒绝且需要继续支持基础技术研究，不断积累科技实力。因此，完善动物转基因科研试验安全监管法律将是国家基于技术风险与收益综合考虑的必然决策，也是完善转基因生物技术安全管理法律的重要内容，更是预防意外和不正当试验的必要法律门槛，从而使人们能够容忍或接受日益趋新且不断拓展应用范围的转基因技术走进商业领域。
[参考文献]
[1] 孙振红、苗向阳、朱瑞良： 《动物转基因新技术研究进展》，《遗传》2010年第6期，第539547页。[Sun Zhenhong， Miao Xiangyang & Zhu Ruiliang， ″New Advances in Animal Transgenic Technology，″ Hereditas， No.6（2010）， pp.539547.]
[2] 陈青、曹文广： 《动物转基因新技术研究进展》，《中国农业科学》2011年第10期，第21682175页。[Chen Qing & Cao Wenguang， ″Progress in Research of Animal Transgenic Technology，″ Scientia Agricultura Sinica， No.10（2011）， pp.21682175.]
[3] 许建香、李宁： 《转基因动物生物安全研究与评价》，《生物工程学报》2012年第3期，第267281页。[Xu Jianxiang & Li Ning， ″Biosafety Assessment of Genetically Engineered Animals： A Review，″ Chinese Journal of Biotechnology， No.3（2012）， pp.267281.]
[4] D.Bouard， N.AlazardDany & F.L.Cosset， ″Viral Vectors： From Virology to Transgene Expression，″ British Journal of Pharmacology， Vol.157， No.2（2009）， pp.153165.
[5] F.RecillasTarga， ″Multiple Strategies for Gene Transfer， Expression， Knockdown， and Chromatin Influence in Mammalian Cell Lines and Transgenic Animals，″ Molecular Biotechnology， Vol.34， No.3（2006）， pp.337354.
[6] 王洪梅、武建铭、刘晓等： 《转基因动物制作技术及其基因载体研究进展》，《家畜生态学报》2011年第3期，第69页。[Wang Hongmei，Wu Jianming & Liu Xiao et al.， ″Research Progress of Transgenic Animal Preparation Techniques and Gene Vector，″ Journal of Domestic Animal Ecology， No.3（2011）， pp.69.]
[7] 左珂菁、苗向阳、谢青梅等： 《转基因动物技术的研究进展及应用》，《现代生物医学进展》2010年第3期，第560566页。[Zuo Kejing， Miao Xiangyang & Xie Qingmei et al.， ″The Development and Application of Transgenic Technology in Animals，″ Progress in Modern Biomedicine， No.3（2010）， pp.560566.]
[8] A.Herpin， P.Fischer & D.Liedtke et al.， ″Sequential SDF 1a and Binduced Mobility Guides Medaka PGC Migration，″ Developmental Biology， Vol.320， No.2（2008）， pp.319327.
[9] O.Singer & M.Verma， ″Applications of Lentiviral Vectors for ShRNA Delivery and Transgenesis，″ Current Gene Therapy， Vol.8， No.6（2008）， pp.483488.
[10] 余大为、朱化彬、杜卫华： 《家畜转基因育种研究进展》，《遗传》2011年第5期，第459468页。[Yu Dawei， Zhu Huabin & Du Weihua， ″Advances of Transgenic Breeding in Livestock，″ Hereditas， No.5（2011）， pp.459468.]
[11] 周丹、安玲、马艳娇等： 《转基因动物的研究进展及其在畜牧业上的应用》，《现代畜牧兽医》2010年第7期，第7580页。[Zhou Dan， An Ling & Ma Yanjiao et al.， ″The Research Progress of Transgenic Animals and Their Application in Animal Husbandry，″ Modern Journal of Animal Husbandry and Veterinary Medicine， No.7（2010）， pp.7580.]
[12] 郭俊清、徐进、李建正： 《基因工程药物研究概况》，《畜牧与饲料科学》2011年第7期，第9495页。[Guo Junqing， Xu Jin & Li Jianzheng， ″Research Survey of Genetic Engineering Drugs，″ Animal Husbandry and Feed Science， No.7（2011）， pp.9495.]
[13] 邱志芳、章孝荣、陶勇： 《转基因动物在生物制药工业中的应用》，《生物技术通讯》2005年第2期，第213216页。[Qiu Zhifang， Zhang Xiaorong & Tao Yong， ″The Application of Transgenic Animals in Biopharmaceutical，″ Letters in Biotechnology， No.2（2005）， pp.213216.]
[14] M.Bonneau & B.Laarveld， ″Biotechnology in Animal Nutrition， Physiology and Health，″ Livestock Production Science， Vol.59， No.2（1999）， pp.223241.
