时间：2023-09-07 17:41:25
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇专项资金会计核算办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】 财政支农资金 报账制 存在现状 成因 对策
近几年来，为加强和规范财政支农专项资金管理，从中央到省市县各级财政部门，不断探索和改进财政支农专项资金管理办法，各地广泛尝试对财政支农专项资金实行报账制（简称“报账制”，下同）管理。实行这项制度是规范财政资金运作的重要举措，对强化财政资金管理，确保专款专用，提高财政支农资金使用效益发挥了重要作用。但是，由于各地的发展不平衡，有些支农专项资金在实行报账制过程中仍然存在许多问题亟需进一步加以解决。
一、当前财政支农资金报账制存在的主要问题
1、报账范围不明确。目前涉农资金项目多、涉及面广、使用分散，哪些涉农项目资金应当实行报账制，哪些不应实行报账制，没有统一的规范性法规和规章予以明确，目前做法是：根据上级下达某类专项资金规模额度时的文件要求，来确定是否实行报账制管理。对于要求实行报账制管理的，由于项目资金还需要再分配，这样造成某一类专项资金落实到农村具体项目时就成为不论项目大小、补助金额多少，一律实行报账制，有悖客观情况，操作难度较大。
2、项目实施不到位。有些部门在项目内容和项目规模之确定后，不是积极按照上报和下达的项目内容与规模进行实施，而是在工程未做或少做的情况下，利用虚假的资料，正规的税务发票从财政部门套取资金。一是项目“大规模小实施”。即按照上报和下达的项目内容和规模进行小部分实施，而按照财政部门和行业主管部门下达的项目内容与规模进行报账，套取差额资金；二是通过或利用某一工程建筑公司，违规使其中标，然后通过该公司套取财政资金，改变财政支农专项资金项目用途。
3、报账凭证不真实。一是票据内容不真实。专项资金采取报账制后，财政部门或行业主管部门要求拨付资金必须有规范票据，一些项目实施单位平时开支都是白条，而且很多项目由“三无”乡村施工队实施或农民投工投劳自建，根本没有税务发票，他们只有到当地的税务部门索取正规发票。更有甚者是，四处找地方开具虚假发票，以此进行报账；二是报账凭证虚假。为了骗取财政资金，有些项目单位不惜编造假单据、假名单、假签字签名，报假账来套取财政专项资金和应对上级检查。
4、资金拨付不规范。实行报账制应当设立专户，建立专账，资金直达，封闭运行。但是，目前部分项目没有设立专户和专账，或者有的项目实施单位虽已基本做到了专账核算，但作为一部分乡镇项目实施主体的水利、农技等单位，由于只能在银行开设一个基本户，未能按要求在银行开设专户，客观上导致了专项资金与其他资金混户，极容易造成临时占用专项资金的现象。在资金拨付上，有的项目款项通过报账实行直接拨付到工程建设单位或项目实施单位，但大量资金仍然通过各级财政或行业主管部门层层下拨，“渠道仍然过长，渗水依然很多”，使涉农财政专项资金未能及时、足额到位，影响了支农资金有效运作和使用效益的发挥。
5、项目报账不及时。项目专项资金实行报账制管理后，财政部门或行业主管部门一般是按一定比例先期拨付项目资金，然后根据项目进度报账再拨付资金，有的建设单位因项目实施后无正式发票，迟迟不予报账；有些项目单位收到先期拨付资金后，根本没有按规定项目实施，也不再申领其余部分资金，未能达到预期目的，造成资金损失浪费。
6、会计核算不完整。根据《会计法》和《会计基础工作规范》要求，各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，以真实、完整、合法的会计凭证为核算依据。但是实行报账制核算后，由于基层项目实施单位缺乏完整的原始凭证而无法成为会计核算主体，也有的基层单位凭复印件入账，有的干脆在账外设账，把上级已下拨的项目专项资金放在“体外循环”。这些都造成会计核算在空间上分离、核算主体缺位，会计监督失控，会计信息反映不真实。
7、资产管理不落实。部分财政支农专项资金投入形成的资产，管理不规范，由于会计核算不规范，会计原始凭证报送到上级财政部门或行业主管部门建账入账，有的已形成资产但也未及时办理资产移交管理手续，成为账外资产。也有的既使由同级部门经营、管理，也不按规定作资产管理、核算，所取得的经营收益由主管部门或者项目实施单位自行支配，有的甚至体外运作，直接导致国有资产的流失，更不能体现财政支农资金投入的目的和效益。
8、报账管理规章不健全。目前财政支农专项资金报账制度管理的法规和规章制度未建立或不够健全，许多规定零星分散。有一些文件之中，没有制定完整、系统的报账制管理办法，对报账制的范围、资金管理、报账程序、会计核算和资产管护等没有具体明确的规定。各地做法不一，不够科学和规范，有的做法内控手续不严，漏洞颇多，影响财政支农专项资金报账制的推广和运用及作用的有效发挥。
二、完善财政支农资金报账制的对策与建议
解决上述问题，需要在严格执行《会计法》和《会计基础工作规范》的前提下，通过深化改革，创新体制机制，在建立和完善政策、法规、措施上下功夫，以完整、系统的法规、规章和制度形式规范报账制管理，以确保专款专用，提高支农资金使用效益。
1、界定报账范围。报账制是财政支农专项资金项目建设单位根据项目实施计划和项目支出进度，凭合法有效支出凭证提出用款申请，经同级行业主管部门、财政部门审核审批后再拨付资金的管理制度。它的资金管理范围，原则上主要包括：中央、省市财政明确要求实行报账制管理的财政支农专项资金。具体可以根据财政支农专项资金性质、项目金额大小分类与细划：对防汛抗旱、农业生产救灾、重大疫病防治等有特殊用途的财政支农专项资金可先按照规定的用途使用，后检查核销；对财政支农专项补助资金小于该项目总投资额30%的可按规定不列入报账制范围；部分财政支农专项资金根据实际情况，经财政部门授权，也可委托同级行业主管部门或乡镇财政所实施报账制管理。
2、明确管理职责。财政支农专项资金管理与项目管理应予分离，即财政部门管理资金，项目单位及其项目行业主管部门管理项目，做到分工协作，职责明确。
（1）项目单位职责。一是根据项目批复计划，具体实施项目建设，并定时向项目行业主管部门报告项目实施情况；二是根据项目实施进度及时向项目行业主管部门提出用款申请，并提供真实、完整、合法、有效的项目支出原始凭证及有关报账资料；三是项目实施完成后应及时办理验收和财务决算；四是建立群众投工投劳、以物折资备查账。
（2）行业主管部门职责。一是根据项目批复计划，负责组织项目实施，并核实项目实施情况；二是审核项目单位提供的原始凭证及有关报账资料的真实性、完整性、合法性，并向同级财政部门出具意见；三是项目实施完成后及时组织验收，完成项目工作总结，并对财务决算进行审核；四是做好财政部门委托的报账制会计核算和资金管理工作；五是收集整理项目资料，做好档案管理工作。
（3）财政部门职责。一是根据项目批复计划和项目建设进度，对资金的拨入拨出进行会计核算和监督；二是对项目行业主管部门审核提供的原始凭证及有关报账资料的真实性、完整性、合法性、和有效性进行复核，并及时、足额拨付资金；三是做好报账制会计核算和资金管理工作；四是做好授权单位报账业务指导和监督工作，并及时提供有关会计信息。
3、强化项目库建设。要以建立和完善支农资金项目库为基础，以落实责任为重点，强化对财政支农资金项目的监管。采取集体研究、集中规划、科学论证、联合上报的原则，由财政部门协调各涉农部门，选择符合地方特点、当地农业产业发展战略及可持续发展要求的项目，建立项目库，由财政部门统一编制标准文本储备，为统一申报项目、统一执行项目、统一管理项目奠定基础。同时以项目为落脚点加强资金监管，坚持计划到项目、资金到项目、管理到项目、核算到项目的原则，严格落实责任制，把项目的实施和监督分离，形成双向监督、相互制约、相互促进、齐抓共管的运行监督机制。
4、规范运行程序。实行财政支农专项资金报账制管理，必须以专户管理为前提，以建立项目库为基础，实行资金封闭运行，报账手续齐备，资金直达拨付的运行模式。在确定项目实施单位和项目施工单位后，由项目实施单位根据实施责任书，制订项目实施方案，编制工程预算，并填写《财政支农专项资金预（领）拨申请表》，经项目主管部门审核后，项目单位根据项目批复计划和项目建设进度向项目行业主管部门提出用款申请，经项目行业主管部门、财政部门审核审批后给予拨付。工程项目经验收合格并决算审计后，拨付工程余款。在资金拨付上，对大额资金原则上实行直达拨付到项目施工单位或用款单位，小额零散资金可根据实际情况逐级下拨。《财政支农专项资金预（领）拨申请表》要具备一式数联，确保财政支农专项资金下拨所到的每一个环节具有依此作为会计核算的依据。
5、完善会计核算。报账制会计核算应以不违反会计法律法规和会计核算原则为前提，制定报账制会计核算管理办法。在会计核算主体、专户开设、资金运行、凭证要件及报送程序、会计科目设置和报表编制等方面进行规定。会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，客观、准确、全面地记录和反映财政支农专项资金收支情况和经济活动情况。要完善会计报账凭证，会计凭证一般应包括以下资料：报账资金申请表、招标投标资料、项目承包合同和监理合同、阶段性完工结算表、项目预决算表、税务发票、验收材料和工程移交管护材料等原始凭证。同时要明确划分财政支农专项资金与管理业务经费的数额或比例，对财政支农专项资金配套必要的专项业务经费，实行专户核算，专户管理，从源头上防止挤占、挪用等情况的发生。工程验收结束后应及时办理工程和财务资金决算审计，报账资料应按照《会计档案管理办法》完整保存，立卷归档。对符合固定资产条件的，要及时入账登记造册，并办理交接手续。
6、严格监督检查。财政部门、行业主管部门应建立健全监督机制，定期开展财政支农专项资金报账制管理情况的监督检查，积极配合审计部门实施审计监督；项目行业主管部门应及时掌握项目进展情况，强化项目实施的检查监督。对报账工作中出现的违纪违规问题，除责令改正外，依照《财政违法行为处罚处分条例》规定处理；触犯刑律的，移交司法机关处理，从而确保财政支农专项资金安全、高效。
【参考文献】
[1] 李哲、曾令泽：对酒泉市财政支农资金整合的几点思考[J]．现代商业，2010（17）．
一、制定陕西省公路养护财务会计制度的原则
1.符合《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》的基本要求。2012年新修订的《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》是制定陕西省公路养护事业单位财务会计制度的基本依据。国家对一般事业单位的财务管理规范，应该全部体现在公路养护财务会计制度中，公路养护事业单位通过执行行业办法即可以达到实施国家新事业单位财务会计制度的要求。2.符合财政改革的基本要求。政府部门预算管理改革和政府收支分类改革对公路养护事业单位的财务预算管理和财政收支管理有重要的影响。按其要求，财政拨款资金需要进行基本支出和项目支出的分类管理，并进一步按照政府收支分类科目中的支出功能分类和支出经济分类科目进行核算与管理。此外，政府采购、国库集中支付、公务卡管理等财政管理规定也应该体现在行业财务会计制度中。3.符合事业单位国有资产管理的基本要求。财政部2006年印发的《事业单位国有资产管理暂行办法》以及其他相关规定中明确了事业单位国有资产管理的基本要求。陕西省公路养护事业单位属于国有事业单位，单位拥有的资产属于国有资产。对此存货、固定资产、在建工程、对外投资、无形资产等国有资产的取得、使用和处置等，都需要执行财政部和陕西省财政厅有关事业单位国有资产管理的相关规定。4.符合公路养护工程管理的基本要求。按照交通运输部的规定，公路养护划分为小修保养、大中修工程和改建工程。公路养护事业单位还承担一些普通干线公路的扩建改造任务。不同的公路工程项目，交通运输主管部门都有相应的规定，因此，有关公路养护工程的财务管理和会计核算，必须与交通运输主管部门的相关规定相衔接。5.符合陕西国省干线公路预算管理体制的基本要求。公路养护财务会计制度的规范内容应当符合陕西省国省干线公路现行预算管理体制的要求。现行体制下，省公路局属于省财政厅的二级预算单位，市公路管理局属于市财政局的二级预算单位，县公路管理段属于市公路管理局下设的内部独立核算单位。省公路局和市公路管理局之间不存在预算关系。省公路局拨付市公路管理局的公路养护、建设项目和公路信息化、养护设备购置、道班房建设等专项资金应直接列入省公路局的支出；市公路管理局对取得的省公路局的补助，应按《事业单位会计准则》的规定确认为事业收入。
二、陕西省公路养护事业单位财务管理办法主要内容
1.突出强调了预算管理的具体要求。在《事业单位财务规则》财务预算管理一般要求的基础上，特别明确了公路养护事业单位财务预算管理应严格遵循的规定，主要包括：基本支出和项目支出的划分原则，编制财政补助收入预算和事业支出预算的规则，对基本支出预算和项目支出预算具体项目的界定，基本支出预算和项目支出预算编制的基本要求。强调基本支出预算需要按照省市财政部门的定额标准编制；详细规范了公路小修保养、公路大中修、干线公路改扩建、对农村公路建设与养护补助、偿还贷款本息等特殊支出项目的预算管理。2.明确了不实行固定资产折旧和无形资产摊销制度。《事业单位会计准则》规定，事业单位是否计提固定资产折旧和无形资产摊销，应在财务制度中规定，但《事业单位财务规则》中没有明确计提固定资产折旧和无形资产摊销的事项。陕西省公路养护事业单位在施行《公路养护会计制度》过程中一直计提固定资产折旧，并且计入养护成本。实施新的事业单位财务会计制度后，计提的固定资产折旧和无形资产摊销不再计入支出，计提固定资产折旧失去了意义，因此，明确了陕西省公路养护事业单位不实行固定资产折旧和无形资产摊销制度。鉴于公路养护事业单位非财政补助收入较少，计提修购基金意义不大，也明确了公路养护事业单位不计提修购基金。3.细化了收入支出的管理。一是按照交通专项资金管理的基本要求，将财政补助收入细化为“养路补助收入”、“车购税补助收入”和“其他财政补助收入”三个财政补助收入类项目，将这些分类项目增设为明细科目。对公路养护事业单位从其他政府部门或上级单位等非同级财政部门取得财政拨款，依据财政部国库司部门决算报表编制说明解释将其确认为事业收入。二是明确了行业特色的事业收入与经营收入的区别。规定公路养护事业单位对外提供公路养护服务等专业业务活动取得的收入计入事业收入。对于公路养护事业单位提供的其他工程收入计入经营收入。三是按照交通专项资金管理的基本要求，将事业支出细化为“养路补助支出”“、车购税补助支出”和“其他财政补助支出”和“其他事业支出”四个事业支出类项目，并将其增设为一级科目，以体现公路养护单位的行业特点；对公路改扩建支出、对农村公路建设补助、公路小修保养支出、公路大中修支出、绿化支出、渡口支出、安保工程支出、对农村公路养护补助支出、偿还公路建设本金支出和利息支出等归类的规定，也与公路工程预算管理保持一致。4.规范了公路债务管理的要求。与《事业单位财务规则》中的负债管理要求相比，一是明确了借入款项包括公路养护事业单位取得的短期借款和长期借款，以及特有的建设单位移交的公路建设投资借款。二是按照财务预算管理的规定，公路养护事业单位取得的各项借款不列入预算，用借款安排的公路工程支出不计入当期支出，以满足“不得编制赤字预算”预算管理规定。对公路养护事业单位用债务资金安排的支出，本办法采取单独核算的方法，未列入当期支出。
三、陕西省公路养护事业单位会计核算办法的主要内容
本办法保留了新《事业单位会计制度》体现的主要变化：新增与国库集中支付、政府收支分类、部门预算、国有资产管理等财政改革相关的会计核算内容；引入“虚提”固定资产折旧和无形资产摊销的思路；明确基建数据定期并入公路养护事业单位会计“大账”；规范非财政补助结转、结余及其分配的会计核算；全面完善会计科目体系和会计科目使用说明；系统改进财务报表结构和体系等。为了满足陕西省公路养护事业单位会计核算的特殊需要，本办法较新《事业单位会计制度》相比主要做出了如下方面的变化：1.适当调整了会计核算基础。《事业单位会计制度》规定“事业单位会计核算一般采用收付实现制，但部分经济业务或者事项应当采用权责发生制”。鉴于陕西省公路养护事业单位的资金来源基本上是财政性资金，本办法规定陕西省公路养护事业单位会计核算采用收付实现制。采取收付实现制的公路养护事业单位，为了适应管理的需要日常核算可采取权责发生制确认收入和支出，但在编制年度财务报表时需要按照收付实现制的要求进行相应调整。2.增加了公路在建工程的核算。《事业单位会计制度》中规范的在建工程属于固定资产在建工程；现行财务会计核算制度并没有将公路基础设施确认为事业单位的固定资产，陕西省公路事业单位从事的与公路基础设施有关的在建工程，包括公路小修保养、公路大中修与改建工程等，不属于固定资产在建工程，因此，本办法根据公路在建工程核算的需要新设置了“公路小修保养”、“公路大中修”、“公路抢修”、“公路改扩建”、“公路绿化”五个一级科目。3.增加了待核销借款工程支出的核算。陕西省公路养护事业单位的公路债务部分来自于公路建设单位将已建成公路移交给公路养护事业单位的同时一并移交的公路建设借款本息余额；部分来自于公路养护事业单位为从事公路大中修与扩建改造工程负担的债务。用债务资金发生的支出，按照《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》的规定不能计入当期支出，因此，本办法专门设置一级科目“待核销借款工程支出”用以归集利用债务完成的待核销公路工程支出。待预算安排了偿债资金后，在偿还债务的当期冲销“待核销借款工程支出”。4.细化了财政补助收入的核算。陕西省公路养护事业单位取得的各项财政资金中，成品油税费改革交通专项资金和车辆购置税交通专项资金都具有专项核算、专项管理的要求。为了适应这一要求，本办法在“财政补助收入”一级科目下，专门设置了“养护补助收入”、“车购税补助收入”和“其他补助收入”三个明细科目，以适应分类核算各种财政补助资金的需要。5.细化了事业支出的核算。为了更清晰反映陕西省公路养护事业单位事业支出的结构，满足公路养护事业单位专项核算交通专项资金支出的需要，本办法将“事业支出”科目拆分为“养路补助支出”、“车购税补助支出”、“其他财政补助支出”和“事业支出”四个一级会计科目，分别进行核算和反映。细化事业支出一级科目后，会计核算办法中设置的“事业支出”一级科目只核算用非财政补助资金安排的事业支出。6.增设了具有行业管理特点的财务报表。增设了养路支出预算执行表、公路小修保养表和固定资产增减变动表。本办法设置的报表主要反映养路支出预算的实际执行情况、公路小修保养的实际成本、公路养护事业单位固定资产的增减变动情况，体现了陕西省公路行业管理的要求，为进一步加强对公路养护预算管理提供依据。
四、改革陕西省公路养护财务会计制度的效果
1.改革的影响。随着陕西省公共财政体制改革不断深化、事业单位改革和公路养护体制机制逐步推进，对公路养护单位的预算管理和财务管理都提出了新的更高的要求。出台公路养护财务会计制度，是从制度上改革陕西省公路养护系统在长期计划经济条件下形成的固有财务管理模式的重要手段。长期以来，陕西省公路养护单位事企不分、养管不分、资金短缺、历史包袱沉重，改革的主动性不高，通过财务会计制度的调整，有助于从财务管理的角度推动深化公路养护机制改革。两项财务会计制度将预算管理的理念贯穿于公路财务管理的全过程，与财政预算管理规定实现全面接轨，顺应了成品油价格和税费改革对交通专项资金的管理要求。公路养护财务会计制度的改革是对陕西省公路养护事业单位会计核算制度和财务管理机制的重大调整，是陕西省交通系统财务管理的重大制度创新，对规范陕西省公路养护资金预算管理，全面提升交通专项资金规范化、科学化、精细化管理水平都有重大意义。2.改革的成果。2014年4月，《陕西省公路养护事业单位财务管理办法》和《陕西省公路养护事业单位会计核算办法》正式由陕西省交通运输厅和陕西省财政厅联合印发，并于2014年1月1日起在全省范围内施行。陕西省公路养护财务会计制度顺利实现改革，实现了预期目标。
作者：雷增弟单位：陕西省公路局
关键词：水利专项资金 集中核算 利弊分析
随着国家对水利投资力度的不断加大，增强水利专项资金管理已刻不容缓。采用水利专项资金集中核算为确保资金安全、人员安全、工程安全等发挥了积极作用，但也暴露出一些问题。
一、水利专项资金集中核算的优势
（一）对财经违纪行为具有预防、制约作用。实行集中核算在建管单位账户、报账、制度等源头上制止工程资金的乱支滥用，将建管单位财务收支全过程置于主管单位的监督之下，增加建管单位在项目支出方面的透明度和自我约束力，有效地控制了腐败的产生。
（二）规范会计基础工作和核算行为能有效提高会计信息质量。对于大部分单位，基建业务不是经常性发生，一旦发生，财务人员对会计核算工作从业务上便无从下手。采用集中核算，可以使建管单位不必担心专项资金核算的专业性，更专注于工程，将为民、惠民工程尽快落到实处。
二、水利专项资金集中核算的弊端
（一）有相对独立的监督条件却无法有效的实施监督。由于核算中心的会计人员独立于建管单位，只能按工程进度到施工现场查看专项资金使用情况，无法真正了解经济事项的全貌，只能通过相关书面资料来审核。因此，克服远离经济事项的真实性是实施集中核算的基本条件。
（二）报账员业务素质参差不齐，制约了集中核算工作的质量。目前，集中核算普遍存在以下问题：（1）无专职报账员；（2）有专职报账员，无从业资格证；（3）报账员实为“跑腿员”。核算中心与建管单位之间主要通过报账员联系，加强报账员职业操守和业务素质是保证集中核算工作质量的必要前提。
（三）核算中心与建管单位在处理监督和服务的关系上难以平衡。尤其是将核算中心设置在主管单位很难找到平衡点，存在着全局意识与制度建设之间的对抗和冲突，以及核算中心与主管单位之间无法很好的沟通和调和。因此，监督和服务的矛盾是集中核算过程中无法回避的主要矛盾。
（四）实行集中核算，水利专项资金的责任主体不明确。集中核算，核算中心的主要职责是对建管单位的账务进行核算和审核，以及相关会计档案的保管。但项目工程支出的执行权仍在建管单位，尽管有些主管单位已将支出的审批权收回，但这与工程建设中“项目法人负责制”相悖，也无法真正熟知建管单位各项支出的真实性和合理性。因此，建管单位仍是事实上的会计活动主体，出现责任主体不清晰等情况。
三、应对措施
（一）建立工程与财务集中统一的财务管理体制，对水利专项资金进行集中管理、统一调度和规范使用。建议有关部门对水利建设单位领导定期培训，强化其财务监管与工程管理并重的思想观念，将财务工作由事后记账变为事前参与、事中控制和监督，把基建财务管理工作由被动转向主动，主动服务、主动监督、主动为领导当好参谋、主动适应新形势的需求。
（二）各级领导切实重视报账会计队伍建设。各级领导要从思想上重视报账工作，建管单位要配备具有相关从业资格证书和职业能力的专职人员进行报账。报账员作为建管单位财务人员，要做好相关备查账和对账事项，掌握一手资料，便于建管处领导及时做出相应决策。
（三）把握好为工程服务和财务监督的辩证关系。集中核算工作既要坚决服从和服务于工程建设，又要科学应对相互配合中出现的困难。（1）坚持财务监督核算中心基本职能的地位。强化财务监管在一定时间、空间内会有效控制腐败的发生，提高资金使用效益，为进一步争取各级项目资金提供强有力的财务保障。（2）坚持创优服务。熟悉工程项目信息，参加工程招标、价款结算、竣工验收、制定办法和重大事项决策等程序，为财务核算管理找准服务点；坚持原则，不放松源头管理，在财务核算方面坚决做到目标不变、标准不降、力度不减。
加强林业专项资金管理的探讨
近年来,国家对林业高度重视,对林业生态环境建设和林业重点工程建设的资金投入大幅度增加。按照国家有关重点工程建设资金管理办法的要求,工程资金实行专款专用、专项管理、专户储存、单独设账、单独核算、封闭运行的管理模式。但从工程资金检查的情况来看,存在不少问题,例如串用、挪用、虚列工程资金等等。因此,如何管好、用好林业专项资金,直接影响着生态环境建设和林业事业的发展。
一、问题存在的原因
一是对林业专项资金的特殊性认识不本文由收集整理足,项目管理和资金管理不严,要求不高,措施不硬,监督不力。二是财务人员素质不高,业务水平较低,对新制度、新办法理解不够深入,对资金专款专用意识不强,重视不够。三是对违纪处罚不严,不具备强大的威慑力。对挤占、挪用专项资金的处罚大都是对事不对人。停拨资金是针对单位的、罚款也是针对单位的,对单位法人和责任人影响不大。这是资金管理的一大顽症,如不下决心整顿,专项资金专项专用难以保证。四是地方财政困难。这是一个普遍现象,基层单位工资难以保证,机构正常运转经费难以安排,不挤占、挪用专项资金,正常工作就无法保证,迫使基层单位冒违纪之险,不得已而为之。
二、加强专项资金管理应采取的对策
一是建立和完善适应林业行业特点的、可操作性强的工程项目和资金管理办法。林业作为生态环境建设的主体部门,有着不可替代的作用,林业生产投入大、周期长、见效慢、比较效益低、自然条件差、经济落后。林业行业与其它行业相比,有其明显突出的特点，很难套用其它行业的管理模式。因此,在制定林业工程项目管理办法时,要充分体现林业的特点,才能真正实现林业项目的科学、规范管理。
二是理顺林业资金支出结构,明确林业重点工程项目的开支范围。按现行项目及资金管理办法、林业项目要以管护和造林为主。对实施工程
项目的前期费用、管理费用和林业生产建设的基础设施建设费要投入到位,这是建设项目的重要组成部分,直接关系到项目建设的质量。因此,林业投资应包括项目建设的全过程、各环节,这样才能保证项目的顺利实施。
三是统一林业工程建设项目会计核算办法。在规范管理、专款专用的前提下,对不同性质的投资所应执行的会计核算制度进行统一规定,一个项目设置一个账户。项目单位只能根据投资性质和相关会计制度设置一套会计账簿,并按项目进行单独明细核算,既保证工程建设资金核算的独立性,又兼顾部分项目投资不到位而发生的资金临时垫付困难,也便于统一进行项目资金检查监督,有利于堵塞资金管理漏洞,提高资金使用效率。
四是建立资金管理责任追究制度。按照项目管理规定,项目法人对工程建设质量及资金管理负责。资金管理使用上发生违纪、违法问题,首先要追究项目法人的责任。在项目和资金管理中,对法人缺乏有力的制约和责任追究,因此,在制定项目和资金管理办法时应把对事和对人、处罚单位与处罚法人相统一，提出具体的、便于操作的标准。
总之，只要有章可循、违法必纠、执法必严,就能够保证林业专项资金的安全运行和专款专用。
关键词：企业集团 会计集中核算 问题与对策
建立企业集团结算中心，实行会计集中核算，是国内许多企业集团都采用的一种财务管理模式，其在提高财务资金运转效率，加强财务监控等方面取得了一些成效。但笔者认为，其中也存在一些问题，有待进一步改进。
一、存在的问题及原因分析
1 财务管理、监督职能有所削弱。实行集中核算后，二级或基层单位领导认为上级会计核算机构会把关，无需严格审核；单位报账员认为自己只是现金收付的出纳员和会计凭证接收、报账的“票据传递员”；而核算中心认为自主权在单位，其职责在核算，监督有难度。于是，会计核算中心与结报单位对各自的责任产生了一些模糊的认识，产生“三不管”现象。这使得企业集团进行会计集中核算的各二级、三级单位财产物资管理薄弱的问题更为突出，对往来款项的核对、清理有所放松。
2 单位内部制约机制有所削弱。实行会计集中核算后，各二级、三级单位取消了会计、出纳员，设立了“报账员”，负责单位日常经费收支，进行记账、报账，保管单位财务印章，领购各种票据，负责单位收款收据的开具、收款和结报工作，使原来分别由会计、出纳、票据管理员承担的不相容职务变为一人负责，缺少了本单位内部的制约环节。另外，各二级、三级单位取消了会计、出纳后，会计审核这一关往往由基层负责人或报账员来完成，而基层负责人或报账员往往又是事项的经办人，缺少了本单位会计监督这一环节。会计核算中心难以或根本无法对经济事项的真实性把关，这使得内部监督显得更为薄弱。
3 上级部门对所属单位资金或专项资金的管理、监督有所削弱。上级部门所属的二级、三级单位，其资金原来是通过上级部门转拨的，上级部门可以对这些资金的使用方向、进度进行监督。而现在进入会计核算中心的二级、三级单位，其相关资金均由核算中心直接拨付，致使上级部门不能随时了解、掌握资金的动态，造成监督有一定的难度。专项资金也是如此。
4 各基层单位的内控制度不符合上级要求。实行集中核算后，企业集团对各二级、三级甚至四级单位实行收支两条线管理。然而一些单位除自身有一套财务账外，下属单位或非核算科室都设有财务账。一些单位仅将自身财务账纳入集中核算，而下属单位或科室财务账留在单位；一些单位仅将经常性经费纳入集中核算，而其他经费留在本单位；一些单位仅将生产性收入纳入集中核算，而将非生产性收入留在本单位；还有些单位将生产性资金留入下属的工会或从事其他经营。所有这些都逃避了会计监督，成为单位超发奖金、补贴及违规支出的避风港。
5 监督体系有待进一步完善。实行会计集中核算的目的是为了加强财务监督管理，提高资金使用效率。但下属单位业务招待费、设备检修、成本费用等项目漏洞大，虚假成分多，是最容易产生浪费、腐败的土壤。但却没有一个完整的源头监督体系，没有切实可行的控制制度，使得审核人员、会计核算人员都难以把关。
二、改进措施
1 完善集团内部会计监督体系。各级核算单位要继续加强本单位的财务管理，按照会计集中核算办法做好本单位的日常管理和结报工作。鉴于原单位的会计核算、监督职能已部分转移到集团核算中心，集团要根据《会计法》的原则，明确界定会计核算中心与各报账单位在会计处理、会计监督等方面的责任，以便使其各司其职、各负其责。同时，核算单位要建立内部牵制制度，一要配备相关人员，改变目前“报账员”集会计、出纳、“票管员”于一身的现状；二要充分发挥单位纪检、稽核人员的作用，使其承担财务支出真实性审核工作。
一、林业会计核算体系的现状
长期以来，由于受到以“木材利用为中心”的传统林业经营管理体制和运行机制的影响，我国林业在经济发展中扮演着“资本原始积累”的角色，以破坏森林资源为代价支持经济发展战略。目前我国森工企业执行《关于森工企业贯彻执行新的财务会计制度有关问题的通知》(以下简称《通知》)。《通知》规定森工企业原则上执行农业企业会计制度，也可根据业务需要，参照工业企业会计制度增设有关科目和报表。《通知》还结合森工企业的特点，对维简费和育林费的征收、使用及会计核算做了具体规定，形成了育林基金制度核算体系。国有场圃贯彻《国有林场与苗圃财务会计制度》，《国有林场与苗圃财务会计制度》建立了林木资本金制度，并且将林木的培育和木材的采伐生产作为一个连续完整的生产过程进行会计核算，这是林业会计核算制度上的一个突破。
林业企业中的天然林保护工程专项资金使用单位实施《天然林保护经费会计核算暂行办法》。财政部于2000年12月进一步颁布了《天然林保护工程财政资金会计处理规定》并加以补充。公益林建设项目的会计核算采用《天然林资源保护工程公益林项目会计核算办法》。天然林资源保护工程公益林建设项目资金必须专户存储、专款专用、专项管理、单独建账、单独核算，这就造成了公益林项目核算与林业企业整体会计核算体系的割裂，事实上公益林建设项目资金的使用也很难与其他有关资金分离，于是会计核算上的困难与问题也就不可避免。
二、林业会计核算体系的问题
第一，林业会计制度核算范围过窄，而且不统一。目前林业经营单位四套会计核算制度仅适用于特定林业经营单位和特定的经济业务。其中，森工企业执行《关于森工企业贯彻执行新的财务会计制度有关问题的通知》，国有场圃贯彻《国有林场与苗圃财务会计制度》，而林业企业中的天然林保护工程专项资金使用单位实施《天然林保护经费会计核算暂行办法》，公益林建设项目的会计核算又采用《天然林资源保护工程与公益林项目会计核算办法》。其他林业经营单位如集体林场、股份制林场、个体林场和外商投资林场等，由于缺乏相应的会计核算制度，导致这些单位会计核算较混乱。而且四套会计核算制度分别适用于不同的经济业务，分别设置账户、归集费用、编制会计报表，从而使林业经营单位需分为基本业务、天保经费和公益林项目等方面独立核算，分别形成不同的会计要素、会计科目、会计账户和报表体系，造成一个会计主体、多种会计核算方法并存的局面。
第二，林业会计核算的对象不全，不能满足林业发展的需要。现行林业会计的收益部分只计算在市场上可以进行交换的货币收益，而林业生产经营活动所弓l起的生态、社会效益部分均未得到很好地反映。林业生产成本部分仅包含经济成本，未包含林业经济活动对环境资源和环境质量的消耗，造成各林业经营单位和个别收益、个别成本与社会效益和社会成本不一致，从而导致各林业经营单位之间由于资源差异和地域差异而分配不公。只反映了经济效益，未能综合反映生态效益和社会效益，不符合现代社会对企事业的评价要求。
第三，未充分考虑林业经营单位的资本保全。林业经营单位按照企业化进行管理，企业生产经营的首要目标应是资本保全，但在林业会计制度中未能体现资本保全原则。主要表现在两个方面：一方面，林木资产在计价中仅考虑历史成本。未考虑时间因素影响。目前林木资产采用历史成本计价，把林木资产的成本分成造抚成本和管理费用两部分，待到以后林木采伐时，按一定办法将造抚成本和管理费用分别计人林木生产成本。该做法只考虑了初始投资成本的收回，而没有考虑时间货币价值的变化情况，从而导致林业经营单位无法做到资本保全。在育林基金提取与使用的循环过程中，也未能体现资本保全原则。目前森林资源再生产的资金循环一方面采取森林培育成本从销售收入中收回。另一方面，因时间因素导致不足的部分以简化的办法按一定比例从销售收入中提取育林基金(或林价)，以维持林业的简单再生产，而对于育林基金的提取来自于各林业单位的销售收入，使用时却采用统筹安排的方式，集中由地方财政安排使用。育林基金是维持林业简单再生产的资金，却在提取后由财政统一安排使用，无形中导致林业经营单位无法维护简单再生产，也就无法实现资本保全。
三、林业会计核算体系的构建
一是以森林资源资产核算为基础。强化森林资源资产化管理的有效途径是建立森林资源资产管理体系和价值核算体系：其中价值核算是基础和龙头。森林资源资产的入账价格应采用成本法，因为森林资源资产属于林业企业的劳动对象，需要管护经营，不断追加劳动，采用成本法便于核算。到森林资源销售或转让时再按价值计算销售收入，同时结转经营成本，计算盈亏，形成有机的森林资源资产的会计核算程序。采用成本法核算森林资源资产简单易行，便于企业操作。
二是按商品林和公益林分别构建林业会计核算体系。长期以来，营林生产都是按事业经营，实行预算报账制度，基本上是收支两条线。根据以“分类经营和分区突破”为核心内容的新世纪林业发展思路，必须努力深化以分类经营为中心的各项改革，促进适应市场经济要求和事业自身特点的管理体制和运行机制的形成，其中一个重要方面就是要进行林业会计制度改革，形成一个有机的林业会计核算框架结构。商品林应采用经济组织自主经营、自负盈亏的管理体制，按投入产出方式来管理，计算完整的林木资产生产经营成本，建立和完善林木资本金制度，以此为基础设计商品林生产的会计科目及其使用方法，设计有关会计报表及其编制方法，以及林木资产的成本核算办法等。公益林采取专款专用的原则，按收支平衡的方式来管理，建立严格的预决算制度，完善林业基金制度，以此为基础设计反映公益林经营的会计科目及其使用方法，会计报表及其编制方法，以及林业基金的使用和费用归集核算方法等。
三是转变传统的价值观。森林是环境与经济协调持续发展的关键，改变森林生态效益无价论，不仅要从观念上明确森林生态效益有价，而且要对森林生态效益的价值进行评估和核算。只有这样，才能将森林生态效益纳入到经济规划之中进行综合决策，进而有效地解决森林破坏问题，实现林业的可持续发展。
一、国外风险勘查金制度的理解
1．矿产资源勘查项目的风险
矿产勘查活动是高风险性、不确定性的一项工作，主要表现在两个方面：第一，有一般行业共有的商业风险（市场风险）。勘查资金回收期很长，一个项目从前期论证、考察、现场踏勘至出成果质量报告，至少需要3～5年，这么长的时间里，政治、经济、市场情况变化不定，难以预测。第二，更重要的是地质风险。地质风险是指发现一个有经济价值且开采可获利的矿床的成功率极低。据世界各国矿产勘查成功率的统计分析，一般只有1%左右，矿产勘查的风险程度高达99%。
2．国外风险勘查资金设立背景
我国矿产资源供应的空间范围加大，矿产资源全球化的特征越来越明显，新形势下，保障国家矿产资源安全的途径是要在增加国内资源供应的同时，更好地利用国外资源。
在国际上，矿产资源勘查项目在国际化、全球化运作，为了化解高风险，大多国家采取了如：国家直接投入勘查资金（地勘费）、勘查补助金、资源耗竭补贴、勘查股票、勘查投资减税、银行贷款等方式建立了风险分担机制。通过对市场经济国家矿产勘查资金主要来源的分析，矿产勘查的风险极高，属于一种不同于其他行业的特殊经营事业，因此，矿产勘查的风险不应由企业独自承担，而应由政府和企业共同承担。
在我国，先期是以企业作为投资主体，投资目的是为获得经济利益，矿产资源勘查工作归属于商业性地质工作或商业性矿产勘查工作。但对于矿产资源勘查行业或项目，一般企业是很难承担起上述两种风险的，按照矿产勘查风险承担的国际惯例，政府应为地质勘查工作提供先导性支持，特别是在矿产资源国际化、全球化运作的今天，设立政府财政资金扶持国外矿产资源勘查尤为重要。2010年修订的《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》目的明确，鼓励和引导地勘单位和矿业企业到国外勘查开发矿产资源。
3．资金性质、用途
风险勘查金来源于省级分成的矿产资源补偿费、探矿权、采矿权使用费及价款，专项用于地勘单位和矿业企业到国外进行国内短缺、国民发展急需的矿产资源勘查项目的补助资金和开发项目的贴息资金。2010年修订的办法对各类项目支持、补助的比例进一步细化明确。资金性质为专项资金补助类，非投资基金，符合国际惯例。
4．资金扶持对象及项目条件
纵观国家、各省的国外风险勘查资金管理办法，其扶持对象皆为包括事业性质、企业性质的具有甲级地质勘查资质的各类地勘单位和国内注册的矿业企业。
项目具备的条件：一是前期地质调查和评价类项目，须获得所在国矿产资源主管部门许可，或与所在国有关单位签订合同或协议；二是矿产资源勘查、开发类项目，项目单位单独持有或与国外合资、合作单位共同持有。
5．资金拨付渠道、资金管理形式以及会计核算
按国家、省市资金管理办法的规定，国外风险勘查资金按照预算管理程序下达预算，按照财政国库管理制度有关规定进行资金拨付，项目承担单位应严格遵守国家有关财务会计制度，并按照国内项目承担单位执行的财务会计制度和项目所在国的有关规定进行会计核算。
二、国外风险金管理与核算的现状及存在的问题
国家、各省市对该专项资金的使用、报审、及监管等工作都做了粗线条的全面规定，但在具体操作过程中，各单位遇到了设备物资出口、外汇管理等诸多方面的一些需要探索和完善的实际问题，虽属于具体细节问题，但影响到了项目的正常开展。
1．受项目所在国别影响，项目承担主体与申请资金主体不一致
国外矿产资源勘查项目虽是商业性矿产勘查，属于市场行为，但涉及矿产资源这个敏感行业，大多数国家没有完全放开资源市场，设置了大小不等门槛，实行行业准入制度或者准市场制度。大多数国家只允许在本国注册的企业或自然人进行矿产资源调查、评价、勘查和开发工作，并实行行政审批许可制度，个别国家或发达国家甚至规定禁止外国企业、外资企业、合资企业等在其国家进行矿产资源勘查活动。如：非洲大多数国家的矿产勘查许可证是授予在其本国注册的企业。换句话来说，国内企业在项目所在国开办境外子公司，方可取得所在国勘查许可权。这一点给资金申请单位形成瓶颈，一是我们国家地勘单位对外投资、或者投资兴办企业需要经过严格审批，事业单位境外投资是严格限制的；二是经过商务等部门批准成立的境外独资公司或合资公司，与国内企业在法律地位来说是等同的，是母子投资关系。项目为境外子公司持有、承担，资金申请单位却是在国内的母公司。
2．受国家外汇管理制度限制，国外项目经费所需外汇不能正常汇到境外
地质勘查业是一个特殊的产业，地质勘查对象是地球自然体，其勘查目的是揭示自然体的地质情况和矿产资源赋存情况，其勘查手段是地质学等多学科理论推断同多种工程观测验证相结合，其勘查成果是非物质性的。地质勘查活动具有高投入、高风险、周期长、超前储备，投入产出没有确切比例关系等特点。地质勘查生产出来的特殊“产品”―地质成果，是通过地质勘查活动，获得的是与自然矿床（矿体）等资源性资产及探矿权、采矿权等密不可分的知识性、信息性资产，是一种“知识、信息”产品。按其性质、用途不同，可分为矿产地勘查报告、有价值的勘查资料和实物成果（如水源地、油气井、探采结合扩孔水文井等）；按其所有权不同，分为地勘单位自有地质成果和国家地质成果。它不同于实物资产，也有别于无形资产。
按照《地质勘查单位会计制度》规定，地勘单位拥有的各项地质成果并不是全部计价入账，只是用于自行开发、转让或向其他单位投资的地质成果，才予以计价入账。而地勘单位使用国家预算财政资金取得的国家地质成果，平时以备查簿形式登记反映，只有报经批准用于对外转让或投资的国家地质成果，在转让、投资行为确立，产权发生转移时，才按评估确认价或协议价入账。
由此看出，矿产资源勘查业，除了形成地质成果且地质成果转让情形外，只有资金投入，没有明确的资金收入。其不同于境外承包工程，现行外汇管理政策对此类项目没有明确规定，外汇汇出受到了限制。目前，大多数单位通行做法，一是勘查所需设备物资的出口，由国内公司与境外项目子公司签订国际承包勘查工程合同，以境外承包工程的名义将所需设备物资运出国内，实际上只有投入、无工程收入，这种做法改变了工程项目性质。另外，由于税务主管部门将国内地勘单位纳入小规模纳税人而非一般纳税人的管理范畴，因而无法享受国家税收优惠政策，如：出口退税；二是境外勘查项目工作经费所需的外汇，应按属于经常项目下的外汇程序办理，而只能以对境外子公司追加投资的形式按资本项目下的程序进行申报，其改变了外汇资金性质。这给企业将来外汇核销、资金管理等埋下了隐患。
3．由于风险勘查金制度本身设计缺陷，无法按国内财务会计制度正常进行财务管理和会计核算
如前者所述，大多数国家对能源、矿产资源勘查等项目准入是严格限制的。仅仅靠与国外华人或者华人公司一纸合同或协议，就能合法运营进行勘查、勘探，进行地质调查？地质勘查许可证的颁发对象是项目所在国的某一主体，而专项资金扶持对象是境内地勘单位或企业，这二者之间实际上是投资与被投资关系，属于处在不同国度的母子公司，或者跨国公司。投资基金与专项资金在我们国家是两种不同的资金管理方式和核算方式，专项资金用于投资，从预算资金管理角度看是严重违反国家规定的，并且会计核算无依据，资金无法核销；从外汇管理角度，两种性质、不同用途的资金无法并行，也不能相互交叉核算与核销。
其实，在国内具备勘查资质的地勘单位，在境内全资子公司拥有某一矿种的探矿权，或与境内拥有探矿权的企业进行合作勘查，资金管理与核算也存在这种实际问题。
三、风险勘查金管理与核算的建议与对策
能源、矿产资源在国际上现阶段处于敏感时期，受政治、外交等影响极大，属于一种特殊的国际贸易形式；矿产资源勘查的风险极高，投资期长，投资回报期及收益额难以确定，属于不同于其他行业的特殊经营事业；国外矿产资源风险勘查项目，对于我国来说是一种新兴的国际领域；国家新设立的国外矿产资源风险勘查专项资金，是我国财政投资体制的新形式。“关系理顺、制度完善，政策到位、管理规范、核算准确”应该是我们当前的主要任务。
1．认真调研，充分论证，制定出既具有权威、全面、可行、可操作性，又符合时代要求的制度办法
第一，扶持政策可宽可严，但程序、方法必须可行。特别是扶持对象和具备的条件，要有认真负责的态度，进行细致的调查研究，充分论证，把握政策尺度，既要把国家的方针政策落实好，又要把财政资金用好，杜绝漏洞，减少风险。
第二，政策制定者应该通晓合同、外汇管理等涉外政策法规，掌握对外贸易基本常识和财务会计知识，了解国家财政管理体制和地勘行业工作性质、特点。
第三，国外矿产资源勘查项目不同于国际工程承包，更不同于国际商品贸易，其具有显著的地质勘查行业特点。应多方位、多角度地调查研究，广泛征求意见，特别应深入基层，多征求国外矿产资源勘查项目的基层单位意见，这样才能制定出切实可行、行之有效的管理办法。
譬如：国家《国外矿产资源勘查专项资金管理办法》第七条第二款规定“项目获得所在国矿产资源主管部门许可，或与所在国有关单位签订合同（或协议）”。通过协议或者合同合作勘查的项目，一般是许可证持有人缺少勘查资金，其通过各种渠道与我国企业取得联系，达成风险勘查意向。严格意义来讲，这种合作行为属于民间合作，风险极高，其没有得到项目所在国矿产资源主管部门审批或备案。一纸跨国协议，项目可信度降低，容易产生漏洞，应该增强扶持条件的可行性。再譬如：第八条，矿产资源勘查、开发项目应同时具备的三个条件不严密，登记备案、勘查、成果转让这三个条件应该是三个阶段，同时具备不现实，也与制定本办法初衷相悖。
2．风险勘查资金主管部门，应根据地质勘查特点向有关部门主动宣解、诉求，取得各方政策支持，并出台相关配套措施。
地质勘查行业的特殊性，决定业务有别于其他行业。从服务地域来说，国外矿产资源勘查业务是国内投入，国外施工。从风险勘查角度来看，矿产资源勘查属于多年多次投入，不能保证其成果的有效，不能保证其投资回报。从经济贸易行为来看，虽说地质勘查和转让成果是地质勘查业务的两个不同阶段，但投入―成果―转让行为其本质是不同的。与机械制造业的采购原材料―制造产品―产品出售性质雷同，采购原材料的目的不是为了经销原材料，而是为了加工成产品出售。
资金管理部门应积极会同商务、外汇、税务、海关等相关部门协商，制定具体的外汇、设备物资出口等操作程序，增强矿产资源类项目的可操作性，将国家的方针政策落入实处，使地勘单位和企业合理合法的实施“走出去”战略。尤其外汇管理，要使国外项目承担单位合理合法的使用外汇，矿产资源勘查项目，其不属于经常项目下的货物出口贸易，也不属于国际工程承包等类别的服务贸易，更不属于资本项目下的对外投资，针对其投入期时间比较长，资金回收不确定的特点，应与外汇管理部门磋商经常项目下新的国际贸易外汇管理政策；设备物资出口事宜，应与商务部门、海关明确意见，以国外矿产风险勘查类参照国际工程承包项目的程序审查通关；为了能让地勘单位享受与国际工程承包项目等同的出口退税等优惠政策，与国家税务部门沟通，准许有国外地质勘查项目的单位办理一般纳税人资格。
3．针对地质勘查业的特点和不同国别的财会制度要求，建立完善新型的专项资金管理模式和会计核算方式
境外矿产资源勘查项目合法勘探权在境外公司而不是国内企业，所发生的勘查费用应该归集于境外公司财务账内，最终形成境外公司的无形资产―地质成果，对于国内企业与境外公司之间关系只是投资与被投资关系，国内企业与境外项目发生的经济往来属于对外投资范畴，按长期投资来核算。而国外风险勘查资金属于专项资金性质，按资金办法规定应按财政预算资金管理和核算，这是不同性质的两种资金，管理模式和核算方式也不同。
纵观国家或各省出台的各种有关“走出去”专项资金管理办法，如财政部、商务部2005年颁发的《对外经济技术合作专项资金管理办法》、2000～2002年颁发的《中小企业国际市场开拓资金管理办法》及其细则和资金管理有关问题的通知以及山东省财政厅、外贸厅2008年颁发的《境外经贸合作区建设和境外资源合作开发扶持政策实施细则》等，其补助的具体内容是因项目而异，发生的国内企业上年度的国内、外费用，其扶持对象是国内企业，而不是境外子公司，也非弥补境外子公司发生的费用。其共同点是对项目前期费用、而非项目实施或公司运营费用予以补助。
对于我们国家来说，国外矿产资源风险勘查项目是顺应国际“资源全球化”形势而兴的新事物；对于此项资金管理核算来说，国家财经法规没有健全，由于地质勘查行业的特殊性，无法借鉴和参考其他行业的做法，前无车，后无辙，只有探索出适合我国国情的新的专项资金管理与核算路子。
一是建立以“事前立项”为主改为“事后申请”为主专项资金管理模式。国土资源部和财政部组织专家对申请单位申报项目的技术可行性、矿产资源赋存的可能性和项目的可信度等方面进行项目可行性论证审核后，参照国家其他专项资金管理办法的做法，由国土资源部和财政部根据年度国外矿产资源风险勘查资金计划安排，采取地质勘查经费预拨的方式，次年以费用支出凭证为依据审查确定该项目决算数，而后按项目类别、比例予以补助结算，多退少补。
二是建立符合国内外财务会计制度的资金核算方式。《国外矿产资源勘查风险专项资金管理办法》第十八条，专项资金按照国内项目承担单位执行的财会制度和项目所在国的有关规定进行财务核算。根据此条规定，结合地质勘查项目的实际情况，可有两种核算方式可供选择。
第一种：以国内商务、外管等部门批准的境外投资额和银行出具的外汇汇出证明为依据，以经有关部门审核的用于本项目的国内企业和境外子公司实际发生的费用等为准，确定对国内公司“对外投资”的财政补助额度。国内企业遵循“实质重于形式”的会计原则以“国外花费，国内补助”的形式进行会计核算。
关键词：土地经济 专项资金管理 问题 原因 建议
1.专项资金管理存在的问题
1.1 对专项资金管理上存在偏差，依法理财观念不强
部分单位专项资金管理工作态度松懈，损失浪费严重。如个别项目管理成本太大，同一项目多个部门管理，不仅投入重复，使用分散，而且造成资金管理成本高。其次，部分财政资金使用效益不佳，用于主管部门自身支出比例偏高，各主管部门人员工资和公用经费支出比例偏高，也影响财政资金对项目的支持力度。除此以外，还有的项目规模小重复多,资金使用效益低，受益面小；财政资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。
1.2 预算管理粗放，执行缺乏刚性
专项资金管理工作中存在着拨付不及时，滞留、延压项目资金，不按预算执行，任意调整预算这一问题，这主要是财政和项目主管部门不按期拨付专项资金。原因是多方面的,这些问题会相应产生许多弊端:其一是逃避有关部门对专项资金的监督；其二是资金使用单位对专项资金使用管理心中无数；其三是造成专项资金长期闲置，不能及时发挥资金使用效率；其四是容易造成新的违纪行为。专项资金时间长了就变成单位的“自留地”，什么费用都往里挤；其五是资金零星分散造成资金的效益性不高。专项资金不能直接到项目，在部门层层转拨中“模糊”了资金用途，从而达到逃避监督，违规使用专项资金的目的。
1.3 项目管理及资金核算不规范
当前我国专项资金管理面临着监管职能缺位这一主要问题。我国专项资金政策上虽然规定执行的是财政、审计以及纪检部门的多重监管，但是在实际工作当中却有弊病和管理漏洞，即责权落实不到位，各个部门无法做到协调配合。专项资金监督力度不够，这就直接导致了项目管理不规范，资金核算不规范。
1.4 违规使用资金
部分专项资金项目申报弄虚作假，套取财政资金。一些部门和单位为了解决经费不足和其它支出的需要，利用申报项目资金套取财政资金，所申请的项目有的虚拟的，有的是已完工项目。上级部门来检查时，用已有项目应付或者做检查组的工作应付了事。另外还有虚假配套资金问题。个别单位在项目申报中积极争取上级对专项资金的投入，并承诺由地方财政或有关部门配套短缺资金，而实际上部门配套资金的承诺往往是一纸空文，或者先配套，再以“项目申报、验收、提供技术”等名义从项目资金中转回。
2.专项资金管理问题产生的主要原因
2.1 财会人员素质不高，原则性不强
个别部门财会人员业务技能差，对各项开支范围划分不准，不能严格按《会计法》及财务会计制度建帐、记账、报账，会计核算不及时及技术性差错现象时有发生，影响了会计工作质量，也导致了一些单位的财务管理不规范。
2.2 领导对财务核算重视不够
政府、部门、单位重视争取资金和分配指标，而对加强管理，提高资金使用效益重视不够。没有树立正确的政绩观，甚至对单位和部门工作的考核主要以争取项目和资金多少为依据。另外，争取项目资金和加大招商引资虽然对一个地方的发展有着不可低估的作用，但是对争取到的资金进行细致充分的财务核算也是一项重要工作，所谓“开源节流”，而当前的现状是部分领导对财务核算工作的重视度还不够。
2.3 部门之间沟通不够
首先，是政府各部门之间协调不够，一是项目承担单位与财政、审计、发改委协调不够，如项目承担单位未将规划设计和预算编制及时跟财政部门、审计部门进行投资评审或预算评审，造成预算跟决算不符，二是招投标时跟发改委、规划建设局衔接不够，导致资格审查不严，出现了工程施工挂靠问题，三是项目实施时，未及时与财政部门沟通，导致工程款不能及时拨付，影响工程进度。
其次是项目承担单位内部分工不严谨，如单位内部负责项目实施的机构与单位内部财务机构沟通不够，在项目规划设计，预算编制未予财务协商，招标时标底审查未与财务衔接，签订经济合同缺少财务审核。
最后是项目立项同发改委，财政等政府职能部门衔接不够，资金分配和管理不规范。如同一地点多个部门实施项目，在建设内容、实施范围上有交叉，造成资金使用效益低下甚至浪费，项目之间没有形成经济合力，不能发挥整体效应。
2.4 单位依法理财意识不够
部分单位财经法纪观念淡薄，一些部门或单位以国有资产流失和损失、浪费为代价，经营所谓面子工程、形象工程。 有关领导、财务人员和一些具体办事人员对政策法规不熟，预算管理比较粗放，缺乏统筹考虑，项目管理、会计核算及财务管理不规范，对专项资金使用的监督检查不够。另外就是专项资金的使用公开情况不到位。一些单位从不向干部职工公布专项资金的使用和拨付情况，致使有效的监督不能真正到位，形成了个别单位人权大于法规规章的问题。
3.加强专项资金监管的建议
3.1完善专项资金财务管理等控制制度
严格财务管理制度，建立健全内部控制制度，财务预算制度、财务开支审批制度。首先，对每一笔支出都严格审核，核对金额及原始票据的合法性，在保证原始票据真实、准确、合理、合法后，才予以付款。其次，为保证项目资金的安全运行和工程质量，杜绝工程腐败，项目实行招投标，邀请纪检监察、财政、审计等部门全程监督，坚决杜绝“人情标”和“关系标”。再次，实行监理制，选定有资质、负责任的监理单位实施监理，控制项目建设进度和质量。第四，工程实施采取合同管理制，项目建设单位和施工单位、监理公司分别签订签订项目施工责任书和项目施工合同书，明确各方责任，强化合同约束力；第五，实行公告制，在项目实施前在项目所在地张贴公告，提高工程透明度。委托社会中介机构对工程决算进行审计，建立起专项资金内控外审的监督检查新格局，保证专项资金效益的最大化。
3.2建立、健全项目会计核算体系
要规范会计核算，各部门拨入的专项资金全部纳入专账专户管理。在财务上可实行专项资金报账制或国库集中支付制度。实行报账制可以规范财务手续、工程验收手续、资金拨付手续，做到各部门之间互相监督、互相制约。通过国库集中支付，可缩小中间环节，减少中间费用，有利于节约资金。对物资采购要实行专项物资政府采购制。采用“拨入专款”和“专款支出”“、拨出专款”科目，分类单独核算专项资金的收支，避免将专项资金与其它资金混存混用，从账户源头上避免挤占、挪用。拨款按来源及项目名称明细核算，不能只反映一个总数，同样按项目支出的性质和内容对照项目的预算内容，相应增设二级、三级甚至更多的科目级次，以便准确、全面地反映项目建设的实际成本支出，达到项目完整核算的要求。严格区分拨出专款和专款支出，防止以拨列支。
3.3 建立专项资金使用管理责任制
财政部门应通过“职能整合”促进资金的整合，各级财政部门在专项资金的政策制定上，要考虑基层的管理现状，做好资金的统筹安排。省、市级财政部门应对申请中央财政的项目实行统一申报，对下达县级的项目实行统一审批、统一拨付。县级财政部门应按照集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入的要求，统一申报各种项目和资金。
3.4 严管资金拨付
资金管理是项目顺利实施的重要手段，是项目管理的核心，能否安全使用资金是项目实施成败的关键。按照资金管理的有关规定，按项目资金设立专户，实行专人管理、单独核算、专款专用；对资金的拨付使用严格按照规定的程序，执行“先报后审再批用”原则，由施工方提出申请，实施单位和监理单位核实工程量，项目实施负责人认定，最后由项目法人代表批准；对资金使用情况进行跟踪监督，保证资金使用的合理和安全；入账票据必须是正规的税务发票，报销发票抬头要一致，避免出现多种名称，并加盖施工单位公章；严格现金支出管理，工程款一律通过单位转账结算，避免现金支付；规范会计制度及会计科目设置，前期工作费、拆迁补偿费、竣工验收费、业主管理费、设备购置费、工程施工费支出严格按预算和《湖南省土地开发整理项目资金管理暂行办法》等相关资金管理规定执行。
3.5 提升财务管理人员的素质
要提升专项资金管理人员的素质。专项资金使用部门要学习法律法规，提高政策理论水平，做到依法理财，规范管理；部门领导要按照法律程序办事，要配备政治素质和业务素质较高的专职财会人员从事财务会计工作。加强会计队伍建设，积极开展思想政治、法律法规、业务知识等专题学习活动，另外为保证项目资金安全使用，不定期组织相关项目单位主要负责人和财会人员的培训和教育，开展时间短、收效高、针对性强的岗位培训和业务学习，加强《会计法》等财经法规、土地开发整理项目资金相关文件及职业道德的教育，提高其专业水平、职业道德水平和整体素质。
4.结束语
专项资金是有着其重要意义和作用的，因此应该针对专用资金使用中存在的问题及产生这些问题的原因，结合工作实际，认真探索和研究如何加强专项资金监管，保障专项资金真正能够落实到位，提高资金的有效性。要加强专项资金管理人员的业务培训和继续教育，努力建设一支过硬的资金管理队伍,才能保证专项资金的安全、规范和高效使用。
参考文献：
[1]何志伟.财政配套资金管理使用存在的问题和对策[J]北方经济,2006,(09).
[2]江苏省苏州市财政局财政稽查大队课题组,黄济美.财政专项资金管理初探[J]财政监督,2007,(09).
[3]万晨.专项资金管理中的问题与对策[J]当代经理人,2006,(21).
[4] 彭艳波.专项资金管理[R]湖南省国土资源财务管理工作培训班资料汇编,2011.
作者简介：
关于两个词的解释:单独,独自一个人;不跟别人合在一起,在活动的条件和因素中,单独某个条件和因素独立或仅其自己。独立,指单独的站立或者指关系上不依附、不隶属。单看解释,以笔者较为自信的汉语基础,也无法判断出两个词的本质区别,更重要的是,实际会计工作中,单独核算和独立核算实际并不区分,所以,本文认为两个词是一个意思的两种不同表达方式。题外话,说到独立核算,突然就熟悉了,熟悉的根源在于会计人员经常办理的税务登记表上有个选项“核算方式”下:独立核算和非独立核算。另外,我们从大量的财政部文件中对诸多专项资金的管理也多用单独核算的表述,比如《国家科技支撑计划专项经费管理办法》第五条 “单独核算,专款专用”等等。
单独核算这个概念的出现伊始,其实就是一种管理要求,无论是作为企业管理部门还是国家行政主管部门,而不是针对一种技术或观念上的普遍现象出现的,比如像会计准则,是一种普遍要求。不同的背景下,对单独核算也有着不同的侧重点。
1.1 企业会计准则对单独核算论述和要求
企业会计准则虽然没对单独核算定义,但是会计假设中对会计主体给予了明确概念:会计主体指企业会计确认、计量和报告的空间范围。无论是会计主体,还是单独核算,会计所要做的都是核算工作,所谓核算,就是确认和计量两种主要工作。会计主体要求对企业发生的所有业务进行核算,对会计来说,这是一种广义上的单独核算。这也是为何会计不对单独核算进行定义的基础,因为每个会计主体都要求单独核算。
1.2 税法对单独核算的定义和要求
税法明确规定,独立核算是指对本单位的业务经营活动过程及其成果进行全面、系统的会计核算。独立核算单位的特点是:在管理上有独立的组织形式,具有一定数量的资金,在当地银行开户;独立进行经营活动,能同其他单位订立经济合同;独立计算盈亏,单独设置会计机构并配备会计人员,并有完整的会计工作组织体系。 非独立核算又称报帐制,是把本单位的业务经营活动有关的日常业务资料,逐日或定期报送上级单位,由上级单位进行核算。非独立核算单位的特点是:一般由上级拔给一定数额的周转金,从事业务活动,一切收入全面上缴,所有支出向上级报销,本身不单独计算盈亏,只记录和计算几个主要指标,进行简易核算。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第15条、19条的规定,企业和企业在外地设立的分支机构属于从事生产经营的纳税人,按照法律、行政法规和国务院财政、税务主管部门的规定设置账簿。
也就是说,根据税法要求,如果属于独立核算的纳税人,应当独立建账核算;如果不属于独立核算的纳税人,财务并入总公司统一核算管理,是否要建立有关辅助帐、明细帐,可由总公司确定。
另外,我们常见另一种税务要求单独核算的情形,比如:财政部国家税务总局关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知财税[2006]3号文件中第四条,“各类学校均应单独核算免税项目的营业额,未单独核算的,一律照章征收营业税。”
可见,税务对单独核算的要求具有普遍性、细致性和强制性的特点,这反映了单独核算对税源控制的重要性,也是会计人员较早接触单独核算的最重要的背景。
1.3 国家财政专项对单独核算的要求
财政系统每年都有巨额的资金投入到关系到国计民生的重要产业和其他重要部门,财政资金大部分都具有专款专用性质,不允许占用和挪作他用。上述资金通过财政支付系统进行收支,进而产生了对资金使用进行规范和监督的需求,国务院各部委,在涉及财政专项资金方面,与财政部联合了相关专项资金的管理办法,这些管理办法其中一个重要的共同点就是单独核算,比如前文提到的《国家科技支撑计划专项经费管理办法》。
财政系统对单独核算要求的重点在于支出控制,专项经费的使用是否符合相关项目的要求,支出是否具有合理性,财务核算是否清晰明确,是否与预算相符,支出调整是否有相关审批手续等等都是对单独核算的具体要求。
2 企业单独核算的措施
会计科目的设置在核算通用账目上有普遍性的特点,这种特点针对广大报表需求者而言,有 着通用性和较易理解性,这也是目前财务准则趋向于国际化的一个出发点。但不同的企业有各自不同的特点,也产生不同的报表需求,进而对财务核算也有其特点,由此通用性的会计科目设置必然带来其局限性和缺乏灵活性。而会计核算要求规范和统一,尤其在科目和核算标准上不允许出现企业自己的方法,这就产生了矛盾。 而解决此类矛
盾,通过修改准则和会计核算办法明显行不通,则只能企业自身解决。管理会计也提供了一套方法来分析和判断,并提供决策参考,但基础数据的收集与统计往往是现实工作当中的难点,很多时候,我们缺乏的不是烹饪程序,而是各种食材。通过近十几年的财务工作经历,笔者发现不同类型的企业对数据都有着方方面面强烈的需求,老总都想拿到一份数据详实,结果准确的分析报告,来为自己的投资方向和业务计划提供有力的参考。但往往不能尽如人意,不是市场需求人群的样本数量不够,就是目标人群的收入支出结构不准确等等。分析的方法我们都知道该如何去做,但分析的数据基础却漏洞百出。
单独核算其实也是从另一个角度为企业解决诸如此类问题提供一个很好的角度,在不违反财务会计准则的前提下,针对上述不同背景下对单独核算采用不同措施,能够较好的解决问题。 2.1 企业备查账
财务部门作为每个企业重要的数据处理中心之一,对数据的收集和整理往往更具敏感性,我经常发现我的会计发各种牢骚:这个表怎么能这么填呢?发票项目怎么就一个“办公用品”?怎么没有个数量单价?报销单后面的附件都没有,这笔款是干什么了等等。但换来的可能是业务人员的一通抱怨或者干脆丢过来一个白眼,有时还会说:“你们财务部怎么也不支持业务部门,这个后勤怎么干的?!”殊不知,财务部门的做法为企业避免了多少风险。
很多数据可以通过财务部门进行归集和整理,但不是所有的数据都可以放到财务部门处理,财务部作为公司具有法定职能性的部门,有其特点和局限性。这里不多讨论数据管理权限的归属问题,只就财务部能够接触到的数据的处理问题。会计科目核算的是一般性的经济数据,这个一般性往往其实也不能满足统计学上的经济数据要求,只能较普遍的核算企业损益和资产负债情况,当然,作为一个企业针对投资人来说,这些数据在大方面是满足需要的。但作为管理需求出发,则远远不够,会计准则核算科目往往提供的是简单的财务结果,而缺乏过程监控和预期测算,而对管理来说,这其实更有价值,否则,财务人员永远是事后诸葛亮。
改变这种局面,理念和方法很重要,财务人员要改变老老实实埋头做账的观念,要改变逆来顺受的工作方式,变被动为主动,与业务人员沟通,与管理人员沟通。做企业经营监控的旁观者,做管理上的积极参与者,如此,才能发挥财务人员的最大价值,体现财务人员作为企业监督者的角色。
在工作方法上,不但要做好会计科目核算,同时也要做好辅助账目的核算,充分利用财务软件的辅助核算功能,辅助功能无法满足的,要设置合理的备查账目,以便准确的反映各项经济业务。
备查帐的设置和核算也不单一是财务部门的事情,财务部起到指导、监督和收集整理的作用,具体实施还需要各业务部门落实,为此,财务部负责制定制度和方法,相关部门配合和执行。需要注意的是,财务部要关注制度和方法的执行效率,做好培训和指导工作,并积极与业务部门沟通,提高工作效果。
2.2 设置明细科目
对税务部门来说,单独核算的重要意义在于控制税源,而不像企业对单独核算的重点在于满足管理需要,备查账的方式较为灵活和随机性,且和企业账务处理系统有一定程度的脱节,财务数据反映内容上有间接性和统计性的特点。税务部门对账务单独核算要求直接性和清晰性,而不能通过间接统计的方式得到数据,否则,会认为是不够严谨,针对此种情况,合理在总账科目下设置明细科目是解决问题的最有效的途径,这要求企业做到研究税法对单独核算的要求,税法对不同的税种和应税项目有不同的征收税率,最典型的就是免税项目和应税项目,属于这类情况,就必须有针对性的设置明细科目。
2.3 设置辅助账
前已叙及,会计科目作为会计准则对核算的规范性和一般性要求,对企业来说,其科目资源有限,虽然理论上可以设置的明细科目是无限的,但树状的明细科目设置具有固定性,往往在管理统计上无法满足对数据的要求,比如,我们往往需要的数据要从不同科目之间综合汇总分析才能得到,这也是作为科目核算局限性和缺乏灵活性的表现。
电算化软件中的项目核算模块为解决此类 问题提供了非常良好的途径,比如,金蝶软件可以在科目下设置最多三类并列核算项目,每类项目的数量理论上是无穷的,用友软件也有类似的功能。项目辅助账和财务科目账具有关联性,对数据库来说,其实本质是一套底层数据的两种不同输出方式而已,这种项目辅助核算账完全可以根据企业个性化要求,设置符合企业的项目名称和数据统计方式,而
这种账务处理方式,也是满足财政对各专项资金管理的较好方式。
比如:国家科技支撑计划专项资金支出科目下设置“测试化验加工费”,该科目是指“在课题研究开发过程中支付给外单位(包括课题承担单位内部独立经济核算单位)的检验、测试、化验及加工等费用。”具体到企业会计核算中,可能会涉及“研发支出”、“原材料”、“营业费用”、“管理费用”等科目,可在此类科目下设置核算项目“测试化验加工费”,即能有效解决专项经费核算问题。
3 不同方式的选择需考虑的方面
从数据的角度,其数据基础都是来源于企业账务处理系统,数据本质上都具有合法性和合理性的特点,但从形式上看,企业在选择时,要考虑如下几点:
关键词：财政专项资金 管理 措施
财政专项资金属于本级预算以及上级补助安排的，具备指定用途的专项资金。确切地说，是指中央和省级财政部门、财政部门会同有关主管部门安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。多年来，各级财政安排的专项资金不断增多，对促进地方建设起到了积极的作用。因此，强化财政专项资金管理措施，提升资金的使用效益，是财政部门的重要使命。笔者结合自身多年的工作经验，提出加强财政专项资金管理的措施，为财政专项资金的管理贡献自己的微薄之力。
一、目前财政专项资金管理存在的问题及不足
财政专项资金对地方建设起到了积极的促进作用，然而在实际工作中，仍然存在下面几个问题：
（一）财政专项资金立项缺乏科学合理的项目论证
有的地方出于大力发展经济的目的，往往大干快上，多立项目，立大项目，但是对于大项目当中的经济价值缺少科学合理的研究，针对这些项目的投资管理缺乏周全的考虑。即使现在基本都是按照“先论证项目，再申请资金”的流程，然而因为一些原因，导致相关机构在项目审核上，几乎说不上话，只负责拨款，而一些用款单位想方设法争取上级财政专项，通常都是想的怎么去争取更多的利益，很少考虑对于支出的安排，导致用款金额的虚增及违规操作成为可能，严重降低了财政的效益。
（二）缺乏科学完善的专项资金管理办法
因为大部分专项资金管理措施缺乏科学合理的依据，当前财政方面的制度没有提出较为明确的标准，致使项目相关的机构操作难度较大。此外，因为当前仍然存在“切块”的情况，资金使用的细化程度较低，致使资金使用的效率非常低，从而导致财政相关机构不能正常行驶监督控制的权利。
（三）项目机构对专项资金认识上存在偏差
部门项目机构对于专项资金的认识不足，简单的认为项目中的钱属于自己部门的，再加上当前公用资金的定额不合理，定额比较低，无法满足部门日常工作的需求，部门单位就看重自身的利益，将本来应该属于公用资金指出范围的招待费、会议费以及交通费等划入专项支出，从而导致挪用与挤占项目资金的情况发生，违规花钱，用款随意性较大，扭曲了专项资金的真实用途。
（四）缺乏完整有效的绩效监督制度
因为缺少行之有效的绩效管理制度，再加上绩效管理工作缺少对应的保护，导致财政管理部门偏向于拨款，根本不注重效益。管理措施不够强硬，监督处罚力度不足，助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象。财政支出制度较为落后，关于专项性与突击性的检查偏多，而更为重要的日常监督则偏少；针对某一个环节的检查偏多，全面追踪的监督偏少。所以，必须切实构建一套完善的绩效监督制度。
（五）会计核算规范性不足
现实情况中，部分财政专项资金核算有对应的制度，比如农发资金，对其要求必须单独设置账户，单独进行核算，且专人进行管理。而一些单位根本没有按照对应的规定开展核算工作。造成存在发票的使用不符合规定，手续不健全，会计科目使用不规范，串科目使用资金以及表格与账目不对等的情况。
二、财政专项资金管理方面的措施
加强财政专项资金的管理应当要从根本上去解决当前财政专项资金管理中存在的不足，这就需要财政机构、国库支付中心、会计核算中心以及用款单位等各个部门之间通力合作。着手从下面几个地方做起：
（一）建立和完善专项资金管理办法
财政机构应当构建一套财政资金管理的规章制度，包括实施细则。在开展监督工作的时候，应当做好各个机构之间的协作工作，从而保证这些工作得到落实。此外，还必须严肃法纪，严惩挤占与非法挪用财政专项资金方面的违纪行为，针对浪费财政专项资金的行为必须予以纠正，从而保障财政专项资金科学合理的使用。
（二）加强专项资金项目论证
针对投资金额巨大并且专业性要求高的项目，可以安排一些专业的工作人员组建评审队伍，也可以聘请拥有资格的中介结构实施评估论证。针对影响环境、经济以及社会的项目，必须向社会公布，从而广泛收集群众、法人以及相关部门的意见与建议。根据法律需要组织听证的，必须组织听证。除了必须保密的事项之外，业务主管机构以及财政机构应该公开财政专项资金的使用方向与发放对象，同时包括申请使用专项资金的要求。
（三）实施专项资金绩效评价
要做好财政专项资金绩效评价的工作，必须做好建设合理的评价工作程序以及选择合适的评价方法。其中包括明确评价的内容、构建评价的标准以及开展评价这几个方面。目前，关于绩效评价有许多的模式，而财政专项资金需要根据所针对项目的实际情况来选择对应的模式。比如，经济效益可以用货币来计算的项目，可以采用“成本―效益评价模式”。
（四）调整并优化专项资金支出的结构
财政专项资金拥有非常多的名目，为应对这种复杂的情况，相关机构应该主动调整，不能够出现不同部门互相占用资金的情况发生。财政专项资金必须要严格按照市场经济情况政府职能的相关要求，一方面，可以考虑将专项资金重点用于集中力量办大事，推动地方经济发展，另一方面，也应保证民生、稳定等方面资金需要。各个部门在使用专项资金使用方面必须通力合作，完善专项资金管理的相关制度，做好日常监督工作。财政预算已经安排或追加的财政专项资金要严格掌握比例，严格控制并且尽可能的降低专项资金中人员经费的比例。
（五）加强财政监督职能
加强财政各个业务机构与财务监督检查机构对于财政专项资金的监督管理工作，构建事前、事中以及事后相结合的财政监督体系，做好针对财政资金的监督工作，并建立健全关键项目的稽察特派员规章制度。在实施会计集中核算的机构，必须由各个会计核算中心强化对会计从业人员的专业教育，安排组织会计人员认真学习国家相关的法律法规以及学习关于专项资金方面的管理方式，掌握单位专项资金的用途以及开支的范畴，认真做好财政专项资金的会计监督以及会计核算工作，确保完整、及时、准确的反映专项资金的使用状况，从根本上杜绝乱开支的行为发生。
（六）实行项目责任制度
当落实安排好财政专项资金以后，使用机构以及管理机构都应该重视财政专项资金，严抓资金的用途，科学合理的应用，使得专项资金的使用得到保障。在使用这些资金的进程当中，应该积极做好专项资金相关的跟踪访问工作，努力提升专项资金的经济效益，从根本上杜绝浪费或挪用的情况。
三、结束语
最近几年以来，全国相关的财政机构在财政专项资金管理工作都做了较大的努力，也获得了良好的效果，然而财政专项资金的管理或多或少仍然存在一些不足，所以，相关的财政机构仍需加大工作的力度，继续加强管理财政专项资金，从而将财政专项资金落实到具体的项目中，为我国经济发展做出巨大的贡献。
参考文献：
[1]黄济美.财政专项资金管理初探[J].财政监督.2007
1.1财政拨款不及时
基本公共卫生专项资金现普遍实行“先预拨，后结算”，基层医疗卫生机构在年初或上一年末获得一部分预拨的财政资金，剩余资金视地方配套资金到位和机构项目绩效考核情况进行分段拨付。一方面，由于项目经费文件层层下发，项目资金层层拨付，造成资金长期滞留于财政预算单位；另一方面，基层医疗卫生机构项目绩效考核由于目前的信息化系统还存在诸多不足、针对项目执行结果的总结、分析、考核等精细化管理难度较大，导致考核评价时间较长、资金拨付间隔周期普遍时间长。部分单位对于财政拨款不及时的现象往往采取垫资的方法先行开展项目再还款，严重影响资金的使用效益；专项资金经常出现的跨年度使用的现象，造成机构年度收支难以平衡，导致机构财务信息不能真实反映基本公共卫生服务的收支情况，这也从客观上给挪用、挤占专项资金提供了条件和借口；对于跨年度拨付的专项资金，由于机构没能清楚地了解资金用途，造成资金使用不规范，更有甚者，上级主管部门来检查项目完成情况时，具体机构才知道政府已安排了专项资金，这直接影响了基本公共卫生项目的开展。
1.2专项资金超范围使用
《关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》（财社[2010]311号）[5]对基层医疗卫生机构关于资金的使用进行了规范，规定专项资金可以用于为当地居民提供的基本公共卫生服务的各个项目。管理办法第十三条“将补助资金用于相关的人员支出以及开展基本公共卫生服务所必需的耗材等公用经费支出。”管理办法第十四条“任何单位和个人不得以任何形式截留、挤占和挪用。”《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》对基本公共卫生服务项目提出了服务标准和要求，基层医疗卫生机构在人员培训、办公场地、信息网络与设备、医疗设备设施、交通工具等方面均应有必要的准备。由于基层医疗卫生机构获得的财政补助与需求存在着明显差距，同时，开展基本公共卫生服务项目与机构部分业务职能存在重叠、项目工作量不易量化等，这导致专项资金超范围使用时有发生。表现方式主要有：直接在专项资金中列支有关费用；将专项资金与正常事业经费收支混合列账，造成专项资金余额有数无钱的挪用；巧立名目套用专项资金等。一些单位人员工资、奖金及职工福利支出在专项资金中列支所占比例过大，几乎整个单位的人员开支都在基本公共卫生专项资金列支；一些单位违规将将专项资金用于人员培训、购置办公设备和家具、房屋维修改造；有的地区项目经费分配不合理，如在基本公共卫生服务经费中安排示范社区奖励经费；部分卫生局安排基本公共卫生服务项目资金时，将大量经费安排在卫生行政部门用于督导检查等。
1.3会计核算不规范
由于目前资金到位的不够及时，使得部分单位先将卫生服务项目支出计入“医疗卫生支出——医疗卫生支出——公共卫生支出（公用经费或非财政资金）”，实际收到基本公共卫生服务项目补助款时，再冲回转入“医疗卫生支出——公共卫生支出（基本公共卫生服务项目补助）”，然而在账务处理冲转时，主管会计往往没有分清基本、重大和其他公共卫生服务项目支出的差别，笼统地按“医疗卫生支出——公共卫生支出”中各明细所占的比例分配冲转；一些机构在基本公共卫生实际支出时，没有计入“医疗卫生支出——公共卫生支出”，而是计入“其他应收款”，造成收入与支出核算不准确、失实；一些机构对资金的来源和使用的分类不清晰，混淆资金的来源和用途，导致“医疗收入”和“财政补助收入”核算不正确，受财政补助支出“以收定支”的影响，收入核算的错误导致支出的核算也连带出错。
2、对策
2.1深入学习，全面参与
近年来，随着医改的深入，各级财政进一步加大了对基本公共卫生服务专项资金预算支出，资金规模越来越大，服务项目覆盖面越来越广，对其预算、拨付、使用、会计核算、监督等方面均有严格要求。基层医疗卫生机构对专项资金的管理日显重要，机构负责人要对专项资金的管理引起高度重视，主管领导、财务人员、业务人员都应全面学习了解项目实施方案的目标、内容、资金来源及补助标准等，提高法律意识，规范专项资金管理。
2.2深化预算改革，强化专项资金拨付管理，提高财政专项资金拨付的时效性
项目实施单位应建立项目资金预算的具体管理办法。科学编制每个项目的专项资金预算，并加强预算约束。严格控制专项资金的支出，对预算审批制度进行不断完善，严格规范预算审批程序，及时分析资金使用结余以及超支的具体原因。进一步完善项目资金拨付的管理，加强资金拨付的时效性。制定基本公共卫生的专项资金预拨机制，在各医疗卫生机构根据实际情况制定好项目实施方案后，财政部门对专项资金的日常管理信息进行全方位的收集，以便深入了解项目的收支动态，加强监管力度，参照其工作进度的安排进行相应拨款。
2.3完善专项资金管理办法，健全监督机制
在资金上，实行“三专”，即实行项目专账、资金专储、管理专人的管理办法，严格规范项目的具体审批内容和条件，建立规范的长效机制，避免出现挤占、挪用资金问题。在制度上，实行“三制”，即项目公示制、资金报账制、项目完结验收制，切实将“谁使用、谁管理、谁负责”落实到位，对专项资金的使用加大监督力度并形成内部约束机制，对专项资金的风险应加强防控。项目完成后由可由单位财务人员和相关业务科室对项目实施效果进行检查，围绕是否设立专帐、专人管理；资金到位是否及时；是否按照要求使用；项目是否按时保质保量完成作为审计重点，形成内审报告，向群众公示，让专项资金的使用“阳光化”。上级财政部门和有关主管部门要与基层医疗卫生机构建立畅顺的沟通协调机制，确保资金的“上传下达”能够及时、准确、顺畅、完整，并清楚地将资金用途告知收款单位。同时，要强化监督检查机制，建立健全责任追究制度，通过定期检查，督促项目单位抓紧落实项目的相关要求，依据《财政违法违纪行为处罚处分条例》严厉打击各种弄虚作假、贪污、挪用等违法行为，将专项资金管严、管实。要做好项目的后期维护和回访工作，分析资金安排使用的效益性。
2.4改变理念，深化参与程度
财务人员应当改变理念，深化参与资金使用的决策的程度并进行控制，既承担会计核算以及资金支付等最基本的工作，又深入研究具体业务的开展和项目的决策，在资金管理的整个过程，辅助控制专项资金的使用，并参照业务进度对资金的支付进行合理安排，确保资金的有效使用。
2.5规范支出核算
一、机构上划
乡镇财政所上划为县财政局的派出机构，人、财、物由县财政局垂直管理，具体办理乡镇政府交办的各项收支业务。
乡财政所人员调整变动由县财政局提出申请，报经县人民政府批准，由县劳动和人事社会保障局发文执行。
二、人员设置
为确保乡财政所机构有序运转，按照以岗定员，以岗定责的
原则，乡镇财政所人员编制确定为5名，具体岗位及职责如下：
（一）所长1名：负责所内全面管理、各项审核（稽核）及票据管理工作。
（二）行政事业单位统管会计1名：负责行政事业单位的会计核算工作。
（三）专项资金管理会计2名：负责扶贫资金、退耕还林资金、抗震救灾及其他专项资金的管理和核算工作。
（四）出纳1名：负责本乡镇所有资金银行存款、现金的收付管理工作。
三、预算编制
乡镇年初预算由统管会计根据乡镇行政事业单位人员及工资等情况，按照“零基预算”的要求和县确定的定额标准，编制所属乡镇当年单位支出预算，经财政所所长初审后，报乡镇人民政府审核上报县财政局。
四、集中支付管理操作规程
（一）账户设置
1.“工资专户”，专门核算和办理工资代转业务，待信用社网络开通后取消该账户。
2.“支出专户”，专门核算和办理半供养人员支出、日常公用支出、专项公用支出业务。
3.“结算账户”，专门核算和办理项目资金支出（扶贫资金、退耕还林资金、抗震救灾及其他专项资金）、部门划拨的临时性资金。
4.“村级资金专户”，专门核算和办理属于村组干部、村宣传员补贴及村级公用支出的收支业务。
（二）审批权限
为了更好地规范乡镇财政资金管理，提高资金使用效率，各乡镇要认真审核财政所的财务报表，乡镇财政所负责人对各类财政资金的来源、支出等情况要随时向乡镇主要领导汇报。对所有支出必须由乡镇长一支笔审批,否则，一律不予列支。个人报销费用在500元以上、项目资金在10000元以上的一次性支出属大宗支出。对大宗支出必须经乡镇领导班子共同研究，并有会议纪要方可列支。
（三）收付业务的操作
年初县财政局根据各乡镇上报的支出预算，经审核后批复（下达）各乡镇全年支出预算。乡镇财政所要将所有财政性资金和代管往来资金的收付全部纳入财政所集中收付管理。
1.统发工资的业务处理
纳入县级统发工资范围的人员工资，由县财政局按月汇入乡级“工资专户”，实行工资直发。统管会计出具行政事业单位职工工资花名册后，由出纳开据等额资金支票，直接将工资转到单位职工工资账户。统管会计平时作“暂存款”处理，年终根据县财政局提供的工资数据，按照预算支出款项作收、支账务处理。
人员变动、死亡及工资调整，各乡镇严格按照《*县人民政府关于印发县级行政事业单位财政统一发放工资实施办法的通知》（巧政发〔2004〕62号）文件执行，并在每月6日前将变动情况书面上报县财政局。
2.公务费、预算资金及其他资金的业务处理
乡镇行政事业单位的预算资金全部纳入财政所相关账户，进行统一管理、统一集中审核、统一集中支付、统一集中核算。
收到县财政局汇入预算资金时的记帐处理方式为借：银行存款，贷：财政补助收入——款项。账务处理以乡镇为单位设立总账和明细账，支出时分部门并按照款项设立明细账。
收到县级部门汇入资金时的记帐处理方式为：借：银行存款，贷：拨入专款——某单位。纳入结算账户处理，设立总账和明细账进行核算。
3.印章的管理
单位在结算凭证上的签章（含法定代表人或授权的人的签章）和在开户行的预留印章，为该单位财务用章。结算凭证和印章必须由二人以上分别保管，不得由一人保管。
4.备用金的核定和使用
为保证乡镇日常工作需要，核定备用金1000元，用于乡镇行政事业单位日常工作发生的小额现金支付。所有会计原始凭证必须经过乡镇长审批签字，财政所进行真实、合规、合法性审查后，方可支付现金和作账务处理。凡经审查失真、不合规、不合法的会计凭证一律退回原单位；超过备用金限额以及乡镇大额支出，由劳务或商品供应者出具经乡镇长签字，具备原始凭证要素的真实、合法的有效凭证，并经财政所审核后，实行财政直接支付。
乡镇财政所出纳员应建立“现金日记账”，核算备用金日常收支。现金支付必须符合现金开支范围，不允许白条抵库。凡因公事借支现金的需经乡镇负责人审批后办理，并于公事完毕七日内报账结清欠款。因私一般不能借用公款，特殊情况须经乡镇负责人审批后借支，但应限期归还。财政所长要定期或不定期核查出纳员的库存现金，保证账实相符。出纳员出现短款的，由自己负责补足所差欠款。年终出纳员的库存现金应全部缴存相应账户。
出纳员每10天要对所发生的原始凭证进行分部门分类整理，填制《收支凭证结算单》，由统管会计和出纳员相互签字，作为凭证报销交接依据。
五、会计制度的使用
