时间：2023-09-07 17:41:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地复垦管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第二条 凡因下列情况造成土地破坏的，都必须依照《土地复垦规定》（以下简称《规定》）和本办法进行复垦：
（一）因挖土、控沙、采石、采矿直接破坏的土地；
（二）因地下采掘采空引起或可能引起地表塌陷的土地；
（三）工矿企业排放废弃物、废弃建筑物和城市垃圾场压占的土地；
（四）废弃的水利工程用地、铁路用地、公路用地、宅基地及停办和迁移的企业用地；
（五）工业排污造成严重污染不能耕种的土地；
（六）因生产建设造成严重沙化、盐渍化、水土流失的土地；
（七）其他生产建设造成破坏的土地。
第三条 各级人民政府土地管理部门负责本行政区域内土地复垦的统一管理和监督检查。其具体职责是：
（一）编制本行政区域内土地复垦规划、年度计划并组织实施；
（二）审批建设项目中复垦设计方案和复垦可行性研究报告，并监督实施；
（三）对本行政区域内需复垦的土地进行调查和登记；
（四）会同有关部门对造成破坏的土地进行鉴定；
（五）会同有关部门制定土地复垦标准并组织复垦验收；
（六）确定复垦后土地的权属；
（七）负责土地复垦费用的管理及复垦工程安排。
各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作。各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与协调。
第四条 实施土地复垦工程经土地管理部门的批准后，可以采取下列方式；
（一）由造成土地破坏的单位或个人自行复垦；
（二）由造成土地破坏的单位或个人承包给其他单位或个人复垦；
（三）由造成土地破坏的单位或个人缴纳土地复垦费，县级以上土地管理部门组织复垦。
第五条 单位或个人自行复垦的，必须申报土地复垦设计方案，按照本办法第七条的审批权限报经土地管理部门批准后方可实施。
承包给其他单位或个人进行复垦，应在县级以上土地管理部门主持下，签订承包协议。
第六条 采矿、发电等企业，不能自行复垦的，根据土地破坏的面积、程度以及复垦的标准缴纳土地复垦费，具体标准见附表。
在生产建设过程中，压占、挖损等造成基本农田破坏的，被破坏的土地除按本规定缴纳土地复垦费外，还须按《山西省基本农田保护条例》的规定缴纳基本农田建设基金。未划入基本农田的土地，根据破坏的面积每667平方米征收1500元。
大型企业由省土地管理部门征收；中型企业由所在的地、市土地管理部门征收；小型企业和个体工商企业者由县级土地管理部门征收。
土地复垦费实行财政专户储存，专款专用，统一纳入预算外资金管理。具体筹措、征收、使用和管理办法由省财政厅和省土地管理局制定。
第七条 土地复垦设计方案按照下列规定进行报批：
（一）大型企业由省土地管理部门审批；
（二）中型企业由地（市）土地管理部门审批；
（三）小型企业和个体工商业者由县级土地管理部门审批。
第八条 《规定》实施前被破坏的土地，无法确定责任单位或个人的，由当地县级土地管理部门组织有复垦能力的单位或个人复垦，并在所有权不变的前提下，依照谁复垦、谁使用、谁受益的原则，确定土地使用权，颁发土地使用证。
第九条 凡有复垦任务的新建项目，在报计划部门立项以前，应按照《规定》，编制土地复垦设计方案和土地复垦可行性研究报告，并按本办法第七条规定报土地管理部门审查批准。
以土地作为投资的建设项目，有复垦任务的，必须在投资协议中规定土地复垦的条款。
第十条 有复垦任务的生产建设单位，必须按《规定》筹足复垦资金。
第十一条 任何单位或个人对土地造成破坏的，除负责土地复垦外，还应向遭受损失的单位或个人支付土地损失补偿费。
土地损失补偿费的标准，依照《规定》第十五条规定办理。
地面附着物的损失补偿办法，依照省人民政府的规定办理。
第十二条 生产建设单位压占集体所有的土地，压占后能够恢复原用途的，可以不实行征用，但应依法办理临时用地手续，并负责赔偿压占期间给土地所有者或使用者造成的经济损失。
生产建设单位已征用压占的土地，经复垦能达到邻近集体所有土地质量的，经县级人民政府批准，可以与邻近集体所有的土地进行互换。
第十三条 复垦后的土地需要确定使用权的，必须经县级以上土地管理部门审核，报同级人民政府批准，颁发土地使用证，取得土地使用权。
变更复垦后的土地使用权的，必须按照有关法律规定，向县级以上土地管理部门提出申请，并办理土地使用权变更登记手续，由县级人民政府更换土地证。
第十四条 复垦后的土地用于农业生产的，可按照国家有关规定减免农业税，承包期内土地使用权可以依法转让。复垦后的土地用于非农业生产的，可按照国家有关规定，免征土地使用税。
第十五条 复垦后的集体，土地应归还原土地所有者或使用者。原集体所有土地所依附的农业人口己全部转为非农业人口的，复垦后的土地归国家所有。
复垦后的土地使用权属发生变更的，由变更前和变更后的用地单位或个人到县级土地管理部门办理权属变更手续。
第十六条 复垦后的土地由承担复垦任务的单位或个人提出书面验收申请，经批准土地复垦设计方案的土地管理部门组织验收合格后，方可使用。
第十七条 对土地复垦工作中作出显著成绩的单位或个人，各级人民政府或土地管理部门应给予表彰或奖励。
第十八条 对不履行土地复垦义务或者不按本规定缴纳土地复垦费的单位或个人，土地管理部门应责令其限期改正。逾期不改正的，土地管理部门可以依照《规定》予以处罚。
土地使用者拒不复垦被其破坏土地的，县级以上人民政府可收回其土地使用权。
第十九条 负责土地复垦管理工作的国家工作人员玩忽职守、收受贿赂或贪污、挪用土地复垦专项资金的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 本办法由省土地管理部门负责解释。
第二十一条 本办法自之日起施行。
附：土地复垦费的征收标准
单位：元／吨、立方米、千瓦时
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┃ 矿 种 │生 产 方 式 │ 收费标准 ┃
─────────┼──┬─────┼──────
┃ │ │竖井 │ 0.6 ┃
┃ │井采├─────┼──────
┃ 采 煤 │ │平井 │ 0.4 ┃
┃ ├──┴─────┼──────
┃ │露天开采 │ 0.6 ┃
──┬──────┼────────┼──────
┃采矿│黑色 │ │ 0.2 ┃
┃采石├──────┼────────┼──────
┃ │有色（采石）│ │ 0.3 ┃
──┴──────┼────────┼──────
┃ │ 土丘、山地 │ 0.1 ┃
┃ ├────────┼──────
┃ 挖沙取土 │平地下挖1─2米 │ 0.1 ┃
┃ ├────────┼──────
┃ │平地下挖2米以上 │ 0.2 ┃
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┃ 发 电 │ 燃煤发电 │0.002 ┃
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今年6月25日是第26个全国“土地日”，“节约集约用地，切实保护耕地”是今年全国“土地日”的宣传主题。
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，我们要以新的发展理念为统领，毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，要像保护大熊猫一样的保护耕地，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率，促进经济社会可持续健康发展。
一、土地是人类生存发展之本，节约集约利用土地是经济社会发展必由之路。
节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。节约集约用地，一是要节约用地。认真执行土地总体利用规划和年度计划，各项建设都要尽量节省用地，千方百计不占或少占耕地。二是要集约用地，必须提高每宗建设用地投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度。三是要通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
《双峰县农村村民建设占补平衡管理办法》和《双峰县农村宅基地管理办法》的实施，在严格农村土地管理，加强土地调控，推进土地节约集约利用方面做出了明确规定。一是农村宅基地建设应当符合土地利用总体规划和乡镇、村规划，坚持先规划后建设。二是严格控制占用耕地特别是水田建造住宅，严禁占用基本农田建造住宅。三是农村居民新建、改建、扩建住宅，应当充分利用本集体经济组织内空闲地和原有宅基地，村内有空闲地和原有宅基地未充分利用的，原则上不批准新宅基地，并严格宅基地面积标准。四是村民自治组织应依据本地乡规民约，采取具体可行措施，做好宅基地退还工作，积极推进“空心村”治理、旧宅基地及其他废弃建设用地复垦，复垦增加的耕地优先用于补充村民建房占用的耕地，县人民政府通过以奖方式，对积极开展复垦增加耕地的，适当奖励复垦人。五是村级基层组织负责制订村庄规划和农村宅基地管理自治章程，村级国土资源协管员是农村宅基地管理的直接责任人。
二、保护耕地红线、保护科学发展。
人多地少、耕地资源短缺是我国的土地国情。保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最重要的是保护基本农田。保护基本农田要做到，一是确保总量不能减少，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决制止耕地闲置、抛荒，严格控制耕地转为非耕地，确需占用耕地建住宅的，必须先补后占，占一补一，占优补优，占水田补水田。全面推进农村土地开发、复垦、整理，促进社会主义新农村建设。二是严格用途管制，基本农田必须用于农作物生产，严格执行基本农田保护“五不准”，即不准非农建设占用基本农田（法律规定的除外）；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。三是确保质量不能下降，要加强耕地质量建设，提高耕地集约利用水平。四是严格执法。重点查处非法占用耕地建房、非法开采沙石、制砖用页岩、陶土等矿产资源行为。对违法建筑实行“即查即拆”的措施，对违法用地和非法采矿推行“发现在初始，遏制在萌芽”的工作措施；对辖区内土地管理秩序混乱、违法用地面积和比例大的乡镇，实行一票否决；对有土地违法案件的村扣发村国土协管员工资，并停止该村新增建设用地审批。
我们要牢固树立科学发展观，正确处理长远利益与当前利益、整体利益与局部利益的关系，正确处理保护耕地与发展经济的关系，切实保护好我们赖以生存和发展的土地资源。
第一条为规范我市城乡建设用地增减挂钩项目区土地复垦和竣工验收工作，促进统筹城乡发展试验区建设，根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔〕47号)、《国土资源部关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》(国土资发〔〕138号)、《省人民政府办公厅关于印发〈省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法〉的通知》(政办〔〕124号)和《市人民政府关于印发〈市统筹城乡发展试验区土地复垦验收办法(试行)〉的通知》(政〔〕22号)等文件要求，按照“积极探索，敢于创，大胆实践，先行先试”原则，结合实际，制定本办法。
第二条我市行政区域内，经依法批准的城乡建设用地增减挂钩(简称增减挂钩)项目区验收工作，适用本办法。
省直管县体制改革试点县(市)验收工作，按有关规定执行。
第三条增减挂钩项目区验收分为项目区实施过程中土地复垦验收(简称复垦验收)和项目区规划实施完成后竣工验收(简称竣工验收)。
复垦验收，是指增减挂钩项目区实施过程中，对拆旧区内成片复垦面积10亩(含)以上，或虽低于10亩，但属于独立的拆旧复垦区土地复垦情况，进行的单项验收。
竣工验收，是指增减挂钩项目区规划实施完成后，对拆旧建、土地权属调整等情况进行的整体验收。
第四条复垦验收和竣工验收，在自验的基础上进行。
1.市政府成立由国土、农办、农业、财政等部门组成的项目区验收工作小组(简称验收组)，具体组织实施复垦验收和竣工验收工作；
2.县(市)、区政府申请复垦验收和竣工验收前，应组织实施自验，自验合格的，向市政府提出验收申请、申报验收材料；
3.市国土资源局负责受理验收申请和审查申报材料。对申报材料齐全，且符合要求的，由验收组组织实施验收。验收合格的，出具《项目区土地复垦验收报告》或《增减挂钩项目区竣工验收报告》(统一简称《验收报告》)。
第五条验收组应严格按照规定的验收内容、步骤和标准，客观公正地开展验收工作，对《验收报告》的真实性负责。验收实施过程中出现弄虚作假、行为的，按有关规定严肃追究责任。
第六条土地复垦质量标准(用作耕地)
1.地块平整度：满足大水漫灌要求；
2.地块连片度：复垦验收时，成片复垦土地面积达10亩(含)以上，或虽低于10亩但属于独立的拆旧复垦区；竣工验收时，拆旧区内应复垦土地全部复垦，便于机械耕作；
3.土层厚度：耕作层夯实厚度不小于30cm；
4.土壤质地：砂壤至壤土，非极端砂或粘土，无建筑垃圾；
5.排灌保障率：一般旱作耕地70%以上，水田85%以上；
6.耕层有机质含量、土壤酸碱度和含盐量：与周边相邻耕地基本一致。
土地复垦后用作园地、林地等用途的，复垦质量标准按《土地整理开发项目验收规程》(TD/T1013-)规定执行。
第二章复垦验收
第七条申请复垦验收，应提交以下材料：
1.县(市)、区政府书面验收申请；
2.县(市)、区政府自验报告。主要内容包括：自验开展情况；复垦土地位于项目拆旧区情况及宗数、面积；复垦土地质量情况；土地复垦主体及投资情况；土地权属调整情况或拟调整方案；拆旧复垦的主要经验做法；下一步拆旧复垦计划安排及采取的主要措施等；
3.项目区规划方案批准文件；
4.项目区实施前后不小于1：10000比例尺土地利用现状图、土地利用总体规划图、遥感正射影像图；
5.项目区复垦土地勘测定界报告及勘界图；
6.项目区复垦土地权属调整情况或拟调整方案；
7.其他需要提供的材料。
第八条验收内容
1.复垦土地是否位于增减挂钩项目拆旧区；
2.复垦土地宗数、面积情况；
3.复垦土地质量是否符合本办法第六条规定标准；
4.复垦土地权属调整情况或拟调整方案；
5.复垦土地耕种情况。
第九条验收步骤
1.听取政府关于土地复垦情况汇报；
2.查阅档案材料，询问相关情况；
3.按照验收内容，进行实地查验；
4.验收组会商、反馈验收意见，签署《验收报告》。
按照验收内容，有一项不合格的，提出整改意见，不出具《验收报告》，待整改结束并复验合格后，再出具《验收报告》。
第十条土地复垦《验收报告》作为衡量推进拆旧复垦工作成效和落实奖补政策的依据；按照规定，不作为归还周转指标、备案使用节余指标、项目区竣工或扩大建项目占地规模的凭证。
第三章竣工验收
第十一条申请竣工验收，应提交以下材料：
1.县(市)、区政府书面验收申请；
2.县(市)、区政府自验报告。主要内容包括：增减挂钩项目组织与实施；推进拆旧复垦的主要做法及任务完成情况；拆旧区增农用地地类、面积及质量情况(突出增耕地情况)；周转指标使用、归还及节余指标情况；拆迁补偿安置及农民利益保护情况；拆旧建土地权属调整情况；拆旧建资金使用与管理情况；建项目用地供应、节约利用及建任务完成情况；实施增减挂钩的经验及存在问题；档案资料归档管理情况等；
3.挂钩周转指标使用管理台帐；
4.项目区实施前后不小于1：10000比例尺土地利用现状图、土地利用总体规划图、遥感正射影像图；
5.拆旧区复垦土地、建区实际占地的勘界报告及勘界图；
6.拆旧建土地权属调整落实方案；
7.项目区规划方案批准文件及相关材料；
8.建项目用地供应批准文件；
9.拆旧建实施过程中的相关图片、影像资料；
10.其他需要提供的材料。
第十二条验收内容
(一)拆旧复垦实施情况1.拆旧任务是否全部完成，复垦土地是否位于拆旧区；2.挂钩周转指标使用、归还及节余指标情况；3.增农用地特别是复垦为耕地的质量，是否符合本办法第六条规定标准；
4.项目区管理措施。
(二)建项目实施情况
1.项目占地是否与批准的建区区位一致；
2.项目占地规模是否超出周转指标规模；
3.项目用地是否办理供应手续，是否符合节约利用要求；
4.是否已按规划设计方案，完成了80%的主体工程建设任务。
(三)复垦土地权属调整落实情况
1.对建项目所占用土地的原承包权或使用权人，是否给予了土地调整或补偿；
2.拆旧区复垦土地是否落实所有权和承包权人，留用的建设用地是否确定使用权人或落实建设项目等。
(四)拆旧建资金使用与管理情况
(五)项目区实施全过程的资料整理归档情况
第十三条验收步骤
1.听取政府关于实施项目区规划的全面情况汇报；
2.查阅档案资料，询问相关情况；3.按照验收内容，逐项实地查验；
4.验收组会商、反馈验收意见，签署《验收报告》。按照验收内容，有一项不合格的，提出整改意见，不出具《验收报告》，待整改结束并复验合格后，再出具《验收报告》。
第十四条项目区竣工《验收报告》是完成增减挂钩项目区规划实施和落实奖补政策的凭证，是申请省国土资源厅审定项目区竣工合格的依据。
第四章验收报批
第十五条竣工验收工作结束后，验收组向省国土资源厅提交竣工验收报告，申请认定项目区竣工合格，批复核定归还周转指标，备案节余指标。
省国土资源厅审定增减挂钩项目区竣工验收不合格的，由验收组将省厅审定意见反馈相关县(市)、区，限期完成整改任务，相关县(市)、区整改到位并经复验合格的，验收组向省国土资源厅提交整改验收报告。
节余指标经省国土资源厅核准备案后，方可使用。
第十六条省国土资源厅审定项目区竣工合格后，县(市)、区应在两个月内完成地籍变更工作，依法办理土地权属变更登记手续。
1城乡建设用地增减挂钩的内涵
随着社会经济的快速发展，建设用地的需求量相应增大，城镇建设范围不断扩展，土地利用总体规划确定的建设指标屡屡被突破。然而我国耕地后备资源严重不足，建设发展却要不断侵蚀耕地，为了保证耕地红线不被突破，也为了满足建设用地的需要，我国政府提出了城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩） 是依据土地利用总体规划，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块） 共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。挂钩中农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，置换为建设用地周转指标，按照土地规划的要求，在城镇建设用地区内，布置指标确定的建设预留地。同时，项目区也必须在规定的年限范围内整理复垦出相应面积的耕地，完成建设用地周转指标的置换归还。
2城乡建设用地增减挂钩研究现状
“先占后补”问题。为追求经济增长、业绩、利益等，部分地方相关部门在挂钩项目实践中，经常是未申请用地而先征地，在上级进行相关检查时才补办手续，或申请用地和实际用地不符，实际开发比申请的要多。
仅追求周转指标使用，耕地占补不平衡。目前，部分地方政府为缓解城镇扩张压力及在自身利益驱使下，存在建设指标“未批先用”、试点范围擅自扩大、复垦耕地质量不达标、周转指标归还不及时等问题。在实际增减挂钩实施中重指标轻复垦、“占优补劣”现象也普遍存在，导致耕地补偿落实不到位，耕地质量得不到提高，严重影响粮食产量，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。
项目区资金落实困难。资金是增减挂钩项目顺利实施的保障和关键，资金若出现短缺将导致项目难以推进。目前，增减挂钩项目资金的主要来源是政府，但由于该类项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，单靠政府来筹措足够的资金非常困难，从而影响挂钩项目的稳步实施。从目前试点的具体情况来看，确实存在由于拆迁、补偿成本过高，政府财政费用无法承担，导致增减挂钩工作开展受阻的现象。
农民的合法利益不易得到保障。一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。加之目前公众参与机制尚未健全，上下信息传递不顺畅，农民的意愿难以得到重视。二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。
3城乡建设用地增减挂钩发展对策
完善增减挂钩管理办法。现阶段依据的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》虽然在挂钩工作的原则、责任、管理、报批等方面都做了相关规定，但具体详细的操作办法还未出台。因此，对于实施细则、操作办法、资金筹措管理、拆迁补偿标准和方式等方面要进一步研究，以期做到项目实施主体明确、责任义务落实、监督到位、验收严格。
挂钩项目区选择要先易后难，有序推进。 不同地区在经济发展、人文风俗、自然条件等方面都存在差别。因此，开展增减挂钩，不能盲目选取项目区，而应综合考虑农村建设用地整理潜力、城镇化进程、经济社会发展水平、生产生活方式、资金投入能力、各项规划的进展情况，尤其是当地居民的生产生活基础及拆迁、补偿意愿等实际情况，因地制宜地推进。同时，挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证，充分听取当地农民的意见。
提高公众参与程度，保障农民的合法权益。首先应加强关于增减挂钩政策法规和实施过程的宣传力度，使广大农民对增减挂钩的意义及其开展过程有更深入理解，提高其维护自身合法权益的意识。在项目方案确定实施前，组织当地民众开展座谈会，将项目方案中预计实施会发生的如旧房拆迁、安置补偿、新居建设、整治后土地用途等情况进行公告，充分征求农民意见；对于存在争议之处，根据各方意见修改方案后再进行意见征询，直到方案完善后进行实施。另外，增减挂钩是一个相对缓慢的过程，要保证整理项目的透明和公开，农民可组织检查小组或由村委会负责，随时监督检查项目实施情况。
合理确定增减挂钩整理潜力。进行增减挂钩潜力确定时，要充分考虑现实潜力，而不仅局限于理论潜力，使项目区的增减挂钩可行性分析更加准确合理。首先，要充分考虑土壤、地下水、基础设施建设、经济社会限制等因素，全面系统地修正现行的潜力测算方法，从而得到更符合实际情况的整理潜力。其次，潜力分级除了要根据整理增加耕地系数来确定，还应考虑诸如地形地貌、生态效益、经济增长等方面的影响因素。
多管齐下，多渠道融资。就目前实施情况来看，增减挂钩项目资金的筹集仅依靠政府主导式的投入显然是不够的，必须利用多渠道筹措，可采用如下方式：把收取的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金整合使用；建立异地挂钩机制，实现地区间的用地指标平衡，耕地开垦费用由指标使用地区承担；以土地出让预期收益向金融机构贷款；制定优惠政策、建立激励机制，引导个人、企业等参与项目投资。
广东省农业土地开发土地出让金收入和使用管理办法完整版全文广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法第一条根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发[20xx]8号)和财政部国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知(财综[20xx]49号)和《关于印发〈用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法〉的通知》(财建[20xx]174号)的规定，从20xx年1月1日起，将部分土地出让金用于农业土地开发。为规范用于农业土地开发的土地出让金的收入和使用管理，加强对各地用于农业土地开发的土地出让金情况进行检查、监督和考核等工作，特制定本办法。
第二条本办法所称用于农业土地开发的土地出让金是指省、市、县(区)、自治县从土地出让金中按规定比例划出的专账管理的资金。
第三条根据广东省人民政府《转发国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(粤府[20xx]59号)规定，我省从各市、县(市、区)土地出让金平均纯收益中划出20%用于农业土地开发，其中：70%作为本级农业土地开发资金，30%集中到省统一使用。
从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为：从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积土地出让平均纯收益征收标准(对应所在地征收等别)各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例(20%)。
第四条本办法所称土地出让平均纯收益征收标准是指地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值。财政部、国土资源部已根据全国城镇土地等别、城镇土地级别、基准地价水平、建设用地供求状况、社会经济发展水平等情况进行了制定、联合，并根据土地市场价格变动情况适时调整。土地出让平均纯收益征收标准附后。
第五条各级国土资源管理部门根据办理的土地出让合同，按季统计土地出让面积送同级财政部门，同时抄报省级财政部门、国土资源管理部门。同级财政部门根据国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地等别、土地出让平均纯收益征收标准和省政府规定的土地出让金20%用于农业土地开发的比例，计算应从土地出让金中划缴的农业土地开发资金。
第六条根据财政部规定，调整现行政府预算收支科目，将基金预算收入科目第85类土地有偿使用收入下的850101项土地出让金取消;增设850103项用于农业土地开发的土地出让金，反映从土地出让金财政结算专户中划入的用于农业土地开发的资金;增设850104项其他土地出让金，反映从土地出让金财政结算专户中扣除划入农业土地开发资金专账后的土地出让金。在基金预算支出科目第85类土地有偿使用支出下增设8503款农业土地开发支出，反映从土地出让金中划出的农业土地开发资金安排的农业土地开发支出。
第七条 按本办法第五条计算应从土地出让金中划出的农业土地开发资金，按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况，由财政部门在次月5日前办理土地出让金清算。清算时，按预算级次分别开具缴款书，办理缴库手续，将属于本市、县(区)用于农业土地开发的土地出让金收入20%部分中的70%缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账;30%部分按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账，上划时请使用一般缴款书(收款单位全称：广东省财政厅;预算级次：省级;收款银行：国家金库广东省分库;帐号：2550001-23)，预算科目填列政府性基金预算收入科目第85类第850103项用于农业土地开发的土地出让金。
第八条 用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专账核算管理。各级财政部门应严格按照国家对部分土地出让金用于农业土地开发的规定，保证土地出让金专户资金优先足额划入用于农业土地开发资金专账，按照规定的使用范围进行专款专用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。
第九条 本办法所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。
土地整理和复垦是指：按照土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治;对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦。
宜农未利用地的开发是指：在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。
基本农田建设是指：采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用。具体包括：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设;有良好的水利与水土保持设施的耕地建设;对中低产田的改造;蔬菜生产基地建设;国务院和各级人民政府规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。
改善农业生产条件的土地开发是指：为改善农业生产条件而独立进行的农田道路、电力通讯、水源、给排水等生产设施的建设。
第十条 各级国土资源部门负责组织农业土地开发专项资金的项目预算编制、初审、申报。各级财政部门负责农业土地开发专项资金的项目预算的审核批准、下达、资金的拨付和资金的使用监督管理工作;国土资源部门负责项目实施的监督检查及竣工验收等管理工作。
第十一条省财政厅和国土资源厅会同省监察厅、审计厅等有关部门，对用于农业土地开发的土地出让金的提取比例、预算管理、支出范围等进行定期或不定期的监督检查。对于违反规定的，除通报外，对提取比例不足的，负责督促其限时足额划入，督促未果的，依法强行划入专账;对于违反专账管理的，负责督促其在7个工作日内予以纠正;对于违反支出范围的，除负责督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本办法规定支出范围的资金收回专账;对挪用专账资金的，由省财政厅负责追缴，并报省监察厅追究有关人员责任。
各级财政部门和国土资源部门要开展对用于农业土地开发的土地出让金进行定期或不定期检查。对检查出的问题要及时采取措施予以纠正。
第十二条各级财政部门、国土资源部门要对土地出让金征收和使用情况每年二次进行统计填报。土地出让金征收和使用情况表于上半年(6月)终了后20日(即每年7月20日)和年度终了后20日(即次年1月20日)前以地级市为单位(分县、区)上报省财政厅和省国土资源厅。
第十三条本办法自20xx年1月1日起实行。
第十四条本办法由省财政厅会同省国土资源厅负责解释。
土地出让金计算方法一. 有实际成交价的，且不低于所在级别基准地价平均标准的按成交价不低于40%的标准计算出让金，若成交价低于基准地价平均标准的，则依照标准地价平均标准的40%计算。
二. 发生转让的划拨土地使用权补办出让时，按基准地价平均标准的40%计算。
三. 通过以上方式计算的土地出让金数额，土地使用权受让人有异议的，由受让人委托有资质的土地估价机构进行评估，按评估价的40%计算土地出让金。
县国土局下属事业单位涉及资金来往的具体有：
1.云府土地储备中心。为全额拨款事业单位，主要负责制定、修订本县国有建设用地储备管理工作的有关规定和管理办法；负责实施本县行政区域范围内国有建设用地的的回收、收购和置换与已被征用征收土地的收储工作；负责筹措并运行土地储备资金工作，按时上报资金活动情况。现在编人员5人。
2.耕发土地整理开发中心。为国有企业单位，负责组织实施本县土地开发整理、建设用地复垦和农村土地综合整治项目工作，做好项目立项、验收相关材料组件上报，落实项目监管，以及项目资金拨付等工作。同时负责土地开发整理、建设用地复垦和农村土地综合整治项目各类档案管理及系统报备等工作。现在编人员5人。
3.统一征地事务所。为全额拨款事业单位，主要负责土地征收有关法律、法规和政策的贯彻执行；编制全县土地征收补偿标准，制订土地征收政策处理办法和有关规定；组织实施全县土地征收中的征地调查、征地协议签订，拟定征地方案、征地补偿等征地事务；协助农转用、土地征收方案上报省政府审批工作，现在编人员2人。
4.土地勘察测绘队。为自收自支事业单位，负责全县建设用地项目的勘测定界工作；负责全县建设用地项目的勘测定界工作；负责全县收储土地的测量和地籍管理测量工作；负责外业测量后的内业图件处理工作，保管和利用有关技术图纸，及时归档测绘档案，保全测绘数据，管好测绘图件工作，现在编人员4人。
二、内部审计内容
重点审计单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性审查，通过对单位经费使用情况的检查和分析，促使单位节约开支，提高经费管理水平，提高效能，同时也促进单位的廉政建设。
三、内部审计的方式
采用委托县审计局、内审协会组织单位和本系统内具有审计资质人员相结合的方式进行审计。
四、“三年轮审”和2013年内部审计工作安排
2013年：云府土地储备中心。
关键词：复垦方案；问题；难点解析
中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：
1前言
土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。辽宁省是我国的矿山大省，采矿历史悠久，因采矿而破坏的土地面积大，但复垦率仅为4.5%，历史遗留欠帐较多。到2015年，全面完成《全国土地整治规划》（2011-2015）中确定的历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上的目标难度巨大。据统计，辽宁省现有矿山企业5102家，仅露天采矿场占用及破坏土地资源已达1.5万公顷[1]，大规模开展矿山生态环境恢复治理已经刻不容缓。生产建设活动新损毁土地开展土地复垦活动必须依据严格按照审查论证通过的土地复垦方案进行，因此，编制科学、合理、操作性强的土地复垦方案是使土地复垦活动达到预期效果的关键所在。但从省级国土资源管理部门对土地复垦方案评审情况看，全省土地复垦方案编写整体水平仍然不高，亟需改进。
2 土地复垦方案编制面临的形势
当前，土地复垦方案编制技术力量薄弱，难以适应形势需要。土地复垦方案编制具有任务艰巨，内容复杂，学科多，专业性强，交叉边缘学科广的特点，发挥多学科团队协同作战是编写好土地复垦方案的起码要求。因此承担土地方案编写方，应具备地质水文、土壤、生态、林学以及相关专业水平，并在理论和实践中有一定的工作阅历，克服土地方案编制单位专业队伍不配套，专业理论和实践经验水平较差的现状。目前，从事复垦方案编制的部门主要有高等院校、科研院所以及中介机构，这些单位整体水平参差不齐，普遍对政策的把握不准，尤其一些单位完全以盈利为目的，人员配备明显不足，专业技术配置也不合理，一两个人就可以完成资料的收集、整理、分析、撰写，这种报告显然不能保证质量。此外，从近两年申请备案的土地复垦方案报告中不难发现，部分编制方并没有吃透新颁布的《土地复垦条例》和《土地复垦方案编制规程》，仍然按照自己的惯性思维和老套路编写报告，结果是脱离现行条例和规程，套话多，规范性的技术措施和技术数据较少，土地复垦指导性和实用性不强。
3 土地复垦方案编制常见问题解析
3.1 基础资料准确性差，难以起到技术支撑作用
真实、可靠的基础数据是土地复垦方案能否编制成功的关键，如果编制人员没有亲临现场或只是走马观花式的调研，在没有确凿的现场第一手资料的情况下，仓促编撰土地复垦方案报告，必然会导致矿山复垦损毁面积不清，损毁单元数量和面积划分不明，土地复垦方向不正确，土壤主要理化状况数据不对，植被分布状况阐述与矿区自然状况不符等问题。在土地复垦方案报告中体现在以下几个方面:
3.1.1缺乏充分的外业调查数据和质量尚好的照片资料
编撰土地复垦方案报告前，除了搜集有关矿区的档案资料外，更为重要的一项工作是进行矿区植被和土壤现状的调查。首先要开展土壤类型的识别，针对不同土地利用类型的土壤挖掘土壤剖面，记载土壤剖面所处位置，地形部位，土壤母质，植被或作物栽培情况，土地利用状况，地下水深以及土壤发育基本情况。在土壤剖面挖好之后，剖面观察面对着向光面，由下之上，用剖面刀挑出自然结构面，并依据土壤颜色、湿度、质地、结构、松紧度、新生体、侵入体、根系等形态特征划分层次。随后在剖面朝阳立面上垂直放置一个10cm分度直尺，从剖面地表垂直到剖面母质层，用较高相素的照相机拍摄标准典型的土壤剖面，最后用剖面刀和土铲，由剖面从下至上采集土样，以供土壤理化分析，采取的样品质量多少，因化验内容和目的不同而异，一般要采0.5～1kg左右土样。植被调查可采取样点取样、样带取样和样线取样3种，调查取样面积内的植物名称、数量、高度；用盖度框法测定植被盖度，用抬头垂直昂视法测定郁闭度。
3.1.2五项调查基础性数据欠妥
五项调查数据内容包括:地形地貌调查、地质水文调查、气候调查、社会经济状况调查和生物多样性调查。在土地复垦方案中存在对五项内容的描述存在偏离和不准确的现象，致使编撰土地复垦报告的文本基础性支撑数据和证据不足，结果偏离土地复垦的方向和适宜性评价根本性要求。这五部分基础性数据可以通过项目区调查获得，也可以到地质部门、林业部门、水文部门和项目区所在地政府部门通过档案资料查询得到解决，而不能通过网上复制或横向通过编写单位之间的拷贝应付差事。
3.2 土地复垦方案编制方案未按矿种分别撰写
土地复垦方案共分七个组成部分，分别为通则、露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气（含煤层气）项目、建设项目、铀矿。部分土地复垦方案完全按照一个矿种编制模式撰写，新瓶装老酒现象较为普遍，惯性思维照猫画虎现象较为严重，不能把矿种开掘方式、复垦单元划分、复垦方向、复垦措施、沉陷区预测方法、公共参与调查内容，依据矿区的不同特征、不同矿种的特点区分别开来。一般来讲，煤矿复垦方案把沉陷区单元的划分和复垦方向做为侧重点，把沉陷区预测面积、防护措施、项目风险保障金、公共参与做为重点；金属矿复垦方案把项目区污染、防护措施、复垦单元划分及生物措施和公共参与列为重点考查项目;建设项目要重点考查土地压占评价单元的划分、建设项目工程的废弃物的处理方法、不同评价单元的阶段性的复垦措施等。
3.3土地复垦方案核心数据可信度较差
一些土地复垦方案核心数据可信度较差，缺乏数据的来源、测试方法，如某方案编制单位在编写各评价单元土壤特性时，把整个项目区的21个复垦单元土壤有效层厚度统一定为60～100cm，土壤有机质统一定为1.5～2.1%，土壤质地统一定为壤土，而在确定复垦方向时又把不同单元的损毁区适宜性评价安排为宜耕、宜林、宜渔、宜草。应该明确，在项目区采矿范围较大时，处在丘陵区的土壤养分状况和不同深度土层的土壤质地变化随着面积加大、坡向和坡位变化其理化性质会发生较大的变化，只有到现场充分调查不同复垦单元的土层厚度、土壤质地、土壤养分状况、坡向、坡位才能有针对性的因地制宜地划分不同复垦单元，正确地确定和选择复垦方向，否则复垦方案脱离实际调查和数据的支撑，就会失去土地复垦活动的规划及具体工作计划，失去土地复垦义务人实施复垦活动和国土资源主管部门监督土地复垦义务人履行义务的重要依据。
3.4土地复垦措施针对性不强
主要体现在没有针对不同单元地形地貌和土壤理化特性，有针对性的配置适宜不同单元的物种。有个别复垦方案编写单位，把平原区的树种安排到山区土地复垦中来，反过来又把山区的树种安排到平原中去，如把平原绿化或沿海防护林绿化树种火炬树栽到山区复垦中来，把沙生植物沙棘栽到石质性山地中去，把山区生长的适宜酸性土壤的油松栽到平原含盐碱的沙地上，这种不因地宜制的设计方案，将导致复垦效果的不良甚至引起生态环境的失衡，以至整个复垦项目的失败。
3.5土地复垦管护措施合理性较差
主要体现在植树种草之后的管理，如浇水、施肥、病虫害防治等方面。山区开矿的土地复垦不同于平原绿化，因地理环境的约束，浇水、施肥和病虫害防治均较难，从实际角度出发，山区的矿迹地的复退，要掌握好造林的极好时机，一定要抢墒造林，抓住苗木质量关，采用保湿技术，在浇水条件不便的情况下，要依靠科技提高土地复垦造林的成活率和保存率。关于土壤施肥，根据辽东矿区的复垦试验效果，在土壤层次被损毁的条件下，配方施肥的效果比较明显，能够明显提高造林的成活率和保存率，并能提高林分提早进入郁闭期，有利于减少水土流失，提高林分质量。但土壤施肥，在矿区土地复垦任务量大，面积广的情况下，大面积施肥可能性不大，并因施肥措施制定不当，会引起烧根和死苗现象的发生。所以，如果制定施肥措施，一定要说明肥料的种类，含大、中、微量元素的养分数量，施肥量和施肥期，否则事与愿违，适得其反。在病虫害防治方面，大多数编制单位都使用农药防治森林病虫害，但在山区，受生态平衡的制约，乱用农药会杀死许多有益的天敌昆虫，如瓢虫、小蜂、草蛉、步甲等，最好能从苗木病虫害检疫入手，选用无病虫害的苗木和加强营林技术管理，提高土地复垦区苗木的抗逆性来解决病害和虫害问题。不能轻易喷洒农药，引起生态系统的衰退。
4提高土地复垦方案编制水平的措施和对策
4.1 建立土地复垦方案编制单位备案制度和准入准出制度
各类土地复垦方案编制部门必须统一管理，具备资质的，在省级国土资源管理部门备案，土地复垦义务人（采矿企业）在委托编制复垦方案时，优先从已经备案的单位选取；制定考核管理办法，明确责任，每年对备案单位进行业绩考核，考核不达标的，暂时从备案库中剔除，待整改合格后重新申请备案，形成优胜劣汰的良性循环机制。
4.2 切实加强土地复垦专业队伍的建设
定期组织土地复垦方案编制单位人员技术培训，严格执行培训上岗制度，未经培训合格的人员一律不得从事复垦方案编写活动。各地必须重视土地复垦基础性数据调查和基础性检测数据的支撑作用，从数据和规划设计图抓起，注重土地方案报告的真实性和可操作性，真正地达到指导性、基础性、可实施性、预测性、有监督作用的土地复垦方案标准。同时，强化土地复垦工作的交流，提高整个行业的整体业务能力和水平，把土地复垦工作切实落实到位并做出成效。
4.3 严格落实和规范行业标准
要以国家土地复垦条例为根据，尽快研究出台适合我省各地区特点和实际的土地复垦方案编写指南和不同矿种开采土地复垦工程技术体系，指导各地进行可行性分析、方案编制、省级评审论证等。
关键词：油田；土地复垦；探索
中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）04-0034-02
中原油田东濮凹陷区块地处黄河冲积平原，横跨豫鲁两省，油区面积约5 300平方公里，占用土地10万余亩，其中约有2万余亩土地属于污染土地。2008年，国务院《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，提出守住18亿亩土地红线。2011年3月5日，国务院第592号令《土地复垦条例》正式生效。为实践降本增效理念，中原油田土地管理办公室在不断总结的基础上，对土地复垦工作从原因分析、土壤修复、治理管理等方面进行了积极探索，并取得可喜成果。
一、中原油田污染、毁损土地成因及特点
（一）污染、毁损土地成因
1.开发时期以增储上产为重，对土地污染事故重视不够。油田开发于20世纪80年代，忽视了油水管线跑冒滴漏现象的治理。钻井方式、采油日常维护粗放化，对管线穿孔跑油、泥浆池、排污池固化工作重视不够，为井场、计量站、管线周边土地的污染埋下隐患。
2.稳产时期油区治安环境复杂，打眼偷油现象严重。中原油田油区多位于村庄、耕地之间，油气管线、计量站等油气设施与村民建筑、庄稼等交错纵横。土地污染事件频发。
3.油区两次爆发洪水，泥浆池、污水池废物外泄造成大面积污染。20世纪90年代以来，濮阳地区在雨季时节又两次爆发洪水，油田近百座计量站、联合站、污水站被洪水冲淹，造成泥浆、污水外灌泄露，引发油区周边大量耕地被废油、废水污染。
（二）污染、毁损土地特点
1.用地点多、面广、线长，单宗用地面积较少。其中采油气井场、油气站（所）占地属于永久性用地，用地点多、面积小、呈块状型零星分散。井场道路、油气集输管道用地呈线状型，涉及范围广，占地面积大。
2.污染、毁损地表结构为主。井场、道路、站所等工程施工建设破坏土地，损坏土壤主体构型，影响土壤通气和透水，改变了地表、地面坡度的原地貌形态和地表土壤结构。
3.输油气管道毁损土壤周期较长。石油天然气管道的埋深一般为0.8米～1.5米，据了解，管道铺设后，土地的产量需要三至五年才能恢复；另一方面，管线的使用年限较长，一般可使用八十至一百年，在长期的运营过程中，管线的散热会对地面植被生长或产量造成影响。
二、土地复垦工作的必要性
（一）国家政策要求
国家“十一五”规划指出，“中国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。”土地是关乎国计民生的重要资源，由石油、农药、重金属等主要污染物所导致的农田废耕和地下水污染问题，加剧了中国本已十分紧张的土地资源和水资源供需矛盾，并产生了一系列的经济、环境和社会问题。
（二）中原油田自身发展需要
中原油田地处河南、山东交界，主要油区位于以土地为主导生产资源的农业生产区域，人口稠密，耕地资源紧张。
中原油田已经开发三十余年，在生产施工以及原油输送过程中，部分原油泄露导致石油污染耕地，如果处理不当，就有可能引发严重的社会问题，影响油田和地方的长远发展。经测算，2007—2009年，油田三年共支付污染土地补偿费用15 067万元，客观上加大了油田的生产经营成本压力。如果油田在生产和使用过程中合理利用土地，清洁环保施工，坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，提高土地资源在油田生产经营中的保障和调节作用，就能有效地节约用地，保护国家、农民、企业三者利益。
三、中原油田在土地复垦方面的探索及成效
在油田现实的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效调动各用地单位土地复垦积极性的制度、规范体系来实现土地复垦工作持续进行。
（一）在土地复垦方面的主要工作
1.构建污染土地ABC管理机制。为使被污染土地得到有效的治理，我们采取了ABC分类治理的管理办法，对于污染严重的A类土地，从科学入手对土壤进行修复改良；对于污染中度的土地，在保证正常生产的情况下，利用油田生产机械帮助农民对污染土地进行复耕治理；对于污染程度较轻的土地，进行一定的经济补偿，动员农民对污染的土地进行自行复耕治理。
2.加强源头控制，珍惜土地资源。为减少对土地的污染，切实保护耕地，在大力开展对污染土地治理的同时，采取措施在生产和输送原油的过程中，将新的污染控制到最低限度，根据中国石化清洁化生产的要求，以“预防为主，防治结合”为指引，实施过程控制，从源头削减污染物的产生量和排放量。重点做了五方面的工作：一是严格执行中石化清洁化生产的管理标准，全面调查清理管理中的漏洞，实行施工环境风险因素预案制，采取防护措施，控制污染源，扼制污染事故的发生；二是建立快速反应机制，提高管理效率，一旦发生穿孔，及时发现，采取措施，最大限度地降低污染损失；三是加强对作业施工现场的管理，作业施工现场严禁污染物落地，排污池的污水及时进行清运，杜绝污染事故的发生；四是每年在雨季到来之前，在全局范围内开展环保检查，对有油污的地点进行全面的清理，防止雨季到来后油水混合污染农田；五是对现役管网分级别管理并对已到报废年限的管网或腐蚀严重的管线能更换的及时进行更换，从源头上控制了土地污染现象的产生。
3.油地携手共治，恢复土地生长能力。自2006年以来，深翻浇灌土地近万亩，土地得到了一定的恢复，部分土地种植的农作物长势良好。各种大型施工项目施工完毕后，为使土地尽快得到恢复，退耕还田，我们及时组织人员设备对使用过的土地复耕治理，使其土地恢复原貌，达到耕种条件，2011年复耕治理土地3 000余亩。
（二）引入最新科技力量
2003年3月至今，以中原油田采油五厂为试点，与清华大学合作开发耕地污染治理技术的科研项目，目前已在采油五厂进行了四期油污耕地修复实验。
项目一期是2003年3月至2004年6月份，取土化验，培植了适用于中原油田耕地污染治理的石油烃优势降解菌，为实现生物修复提供了微生物资源。
项目二期是自2004年6月份开始至2006年6月份结束，历时二年。开展了中原油田耕地污染评估与油污染土地治理技术研究，主要是对现场污染调研、170m2现场实验。通过该期修复过程石油烃的降解率达到46%～70%。治理后种植了苜蓿和小麦，苜蓿出苗率高于90%，小麦出苗率高于80%，小麦产量达到正常耕地产量的60%。在一期、二期工作中由清华大学申请国家发明专利5项。
第三期试验于2006年6月至2007年6月，试验地块面积为11亩，油含量最高达到0.8%，盐含量普遍高于正常耕地3倍以上，最高的大于8倍，属中重度盐污染。经过该期修复，石油烃含量降至0.3%以下，土壤含盐量降至正常耕地水平。治理后种植了小麦，出苗率接近90%，小麦产量达到正常耕地的85%以上。
第四期试验于2007年6月至2010年6月，试验地块面积为30亩，废弃年限为18年。治理工作完成后，治理场地的石油烃含量低于0.2%，盐污染基本消除，土壤表层电导率接近于正常耕地，治理后种植了小麦，出苗率接近于正常耕地，修复地块小麦平均亩产约为正常耕地的90%。
（三）土地复垦成效
复垦土地上收获的小麦经国家粮油质量监督检验中心鉴定各项指标完全达标。清华大学已申请国家技术专利9项，该项目在修复速率、污染物去除率和修复成本均优于国际同类技术，处于国际领先水平。通过开发的生物修复技术和工艺符合油区油污土壤特性，具有适用面广，实施简便，过程清洁的优点。该技术对于解决现有石油污染土壤的修复及应对未来生产过程中紧急事故的处置提供了核心技术支持。采用本技术对污染耕地的治理可在当年使其恢复种植能力，在第二年获得农业收获，第三年可基本恢复到当地土地的正常生长能力。2012年4月，国土资源部在中原油田召开了油田企业土地复垦工作现场会，对中原油田在土地复垦方面所做的工作给予了充分肯定。中原油田的土地复垦工作得到了社会的肯定。
四、启示
1.永久性用地有选择复垦。永久用地（井场永久用地和道路永久用地）为征收土地，征收后变为国有资产，目前暂时纳入复垦范围。实际上至井场闭井或服务年限期满后，永久用地涉及到国有资产转移和土地利用规划调整（征收后变为建设用地，如复垦为其他用地就需要调整规划）。但是如果不复垦，这部分土地将变为闲置土地。
2.临时性用地一次性复垦。临时用地在施工进场前即做好工作预案，重点施工区域剥离耕作层30cm～50cm集中堆放用于撤场后复垦，一般区域铺设防渗布，生活区原则上设置在已征地或污染土地上，尽量不占、少占耕地。在监督方面，实行“不定点、不定时、不通知”的“三不”检查，随时抽查施工现场，发现一起处理一起，严格防控。临时性用地发生污染，依照政府文件与被污染户签订一次性赔偿协议，及时退耕、当场解决，不留遗患。
一、指导思想与基本原则
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧区（简称“项目区”），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地有效面积增加，耕地质量不降低，用地布局更合理的目标。
（一）指导思想
以科学发展观为指导，以优化用地结构和节约集约用地为重点，按照土地利用总体规划和土地整理复垦开发专项规划，使城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，通过资金投入与工程技术运用，有效整合农村建设用地，缓解城乡用地供需矛盾，促进城乡协调发展。
（二）基本原则
1、坚持科学规划的原则。拆旧区要与土地整治专项规划相衔接，建新区要与村镇建设规划相衔接，确保增减挂钩项目实施符合土地利用总体规划。
2、坚持依法自愿的原则。项目实施要充分尊重群众意愿，取得相关集体经济组织及所有权人的同意。
3、坚持让利于民的原则。通过项目实施，实现政府争得用地指标，百姓得到实惠的目的。
4、坚持拆建挂钩的原则。乡镇项目建设用地指标根据其年度拆旧指标安排。新建指标与拆旧成本挂钩，拆旧区乡镇可在不低于全市平均拆迁成本的前提下，等价取得新建指标。
二、主要内容与工作目标
以白杨镇等10个乡镇为城乡建设用地增减挂钩试点项目区乡镇，按照土地利用总体规划，将22个拟整理复垦的农村建设用地地块（即拆旧区）和14个拟用于城镇建设的地块（即建新区）共同组建成拆旧建新项目区（以下简称项目区）。拆旧项目区主要做好地块认定及项目立项、房屋拆除、土地整理复垦、土地权属落实等工作，建新区主要做好地块论证认定与项目立项，办理相关用地手续等。对项目区内农村居民点用地整理复垦新增加的耕地指标用于建新地块用地的规模控制，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的目标。
三、实施步骤及时间要求
（一）准备阶段（2011年8月－2011年2月）
1、项目选址。确定拆旧区和建新区项目地址，落实每个地块的范围、规模。
2、调查摸底。组织对拆旧区、建新区开展土地权属和地籍调查，并对拆旧区和建新区的可行性进行初步审核，提出意见。
3、制定方案。出台《市城乡建设用地增减挂试点工作实施方案》。
4、充实机构。成立市城乡建设用地增减挂试点工作领导小组，下设领导小组办公室。
5、申报立项。完善项目区的立项申报材料，向省、市国土部门申报立项。
（二）实施阶段（2011年2月－2011年5月）
1、拆旧区项目实施
（1）房屋拆除。按照“户主申请、乡镇实施、经费包干”的原则实施房屋拆除工作。2011年3月31日前与农户或相关单位签订拆除协议，2011年4月30日前由项目所在乡镇人民政府及相关单位全面完成拆除工作。
房屋建筑面积齐檐滴水测量计算。市国土资源局、市房产管理局负责抽查核实，抽查户数和面积比例均不少于30%，准确率达95%以上的,以乡镇申报面积认定;准确率为90%至94％的，以抽查面积认定;准确率90%以下的，重新组织测量。
以下几种情况由拆旧区所在乡镇人民政府及相关单位全部无偿拆除。
①已经搬迁的国有厂矿区，由市人民政府收回土地，其地上建筑物及附属物由市国资局负责落实，所在乡镇人民政府配合拆除。市国土资源局进行土地变更登记。
②已经征收了的土地，并对原土地、房屋使用权人进行了货币安置补偿或异地安置补偿的，地上建筑物及附属物由乡镇人民政府负责无偿拆除。
③在1998年洪水后及11.26地震后已经享受国家或市政府住房优惠政策的个人，原住房及附属物由乡镇人民政府负责无偿拆除。
（2）规划设计。按照因地制宜的原则，实行“一个拆旧区，一套设计方案，一种复垦措施”的办法，综合考虑道路、林地、村庄等的总体布局，确保每个拆旧区新增耕地面积达85%以上。项目规划设计一经批复，不得擅自修改，因特殊情况确需调整的，须报原批准机关批准。2011年2月28日前全面完成复垦区的规划设计。
（3）整理复垦。整理复垦的实施主体是乡镇人民政府。各乡镇要按照复垦方案及时开展土地复垦。市国土资源局要跟踪指导，确保土地复垦数量和质量。2011年8月31日前全面完成拆旧区的整理复垦工作。
（4）权属落实。整理复垦的土地按照集体经济组织所有权不变，由原土地使用权人进行耕种使用。原使用权人放弃用权的，该集体经济组织可予以调剂。
2、建新区项目实施
各建新区单位2011年7月31日前向市国土资源局提出用地申请。
（三）验收阶段
项目验收采取分阶段、自下而上的方式进行。
1、房屋拆除验收。2011年5月31日，由市国土资源局组织对各拆旧区房屋拆除工作进行验收。在完成拆旧区50%的面积后，市国土资源局负责土地报批工作。报批后，商服用地的出让金用于拆迁成本及相关工程费用。
2、整理复垦验收。2011年7月31日前，各乡镇及相关单位对拆旧地块复垦数量和质量及耕地面积进行自查，市国土资源局组织初验后，办理竣工决算和工程结算，并经市财政投资评审中心审核出具决算意见，向设区市、省国土部门申请予以验收。
3、建新区验收。建新区竣工后，由各建新区单位进行自查，市国土资源局组织初验后，向设区市、省国土部门申请对建新地块的规模及挂钩周转指标归还情况予以验收。
四、工作要求与保障机制
（一）加强领导。成立市城乡建设用地增减挂工作领导小组，由市政府分管领导任组长，市政府办，市发改委、市交通局、市城乡规划局、市城乡建设局、市财政局、市民政局、市监察局、市审计局、市统计局、市农业局、市林业局、市水利局、市国资局、市房产管理局、市物价局、市矿产局、市农业综合开发办公室等单位负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，由陈新宝同志任办公室主任。办公室负责督查项目实施，监督挂钩资金的使用，落实周转指标的归还计划等。各乡镇也要及时成立相应的机构，选派强有力的班子具体抓落实。
(二)强化宣传。一要层层开好会，特别是分项目区开好户主会，切实统一思想，把工作做实做细，扎实有序推进。二要注意调查分析问题，特别是在推进过程中，要不断发现新问题，总结新经验。三要把握不拆的原则，现属常住户的原则不拆，没有他处住房的原则不拆，砖混结构的房屋原则不拆。户主要求拆除的，必须由户主提出书面申请，同意补助条款，签订房屋拆除协议后方可实施拆除。
（三）明确责任。乡镇人民政府为拆旧区项目实施的责任主体，乡镇长为第一责任人，市政府与各乡镇签订责任状，分管领导为直接责任人。市国土资源局负责业务指导及项目立项、验收等协调工作。市农业局、市林业局、市水利局、市国资局、市矿产局、市农业综合开发办公室等部门负责土地复垦的相关协调与指导工作。市财政局负责项目建设资金的评审工作。市房产管理局协助房屋拆除的有关工作。市监察局、市审计局等部门负责项目资金使用的监管与审计工作。
长期以来，由于矿山地质环境保护立法缺乏、监管手段乏力、矿山地质环境保护和恢复治理专项资金不足等问题，使我国矿山开采生态破坏和环境污染问题十分严重。其背后的原因，是我国各级政府和矿业权人在矿产资源的开发设计及开采过程中，只重视矿产资源开采工艺、技术以及产量的提高等具有明显经济效益的工作而对矿山地质环境及矿区生态系统带来的负面影响以及如何保护和恢复被破坏的地质环境这类从短期看具有“负经济效益”的工作未给予足够的重视。这导致我国因采矿活动造成了采空区地面塌陷、地下水疏干、地质地貌景观破坏等问题，这些问题已严重危害矿区人民正常的生产生活，制约了当地经济社会的可持续发展，必须采取有力的措施予以解决。目前，矿山地质环境恢复治理工作的重要性也日益得到国家的重视，例如国土资源部已将矿山地质环境保护与恢复治理列为《全国矿产资源规划（2008-2015年）》的重要内容。
一、我国关于矿山地质环境生态恢复现有法律制度
（一）矿山地质环境生态恢复的概念
由于土地资源匮乏，长期以来，我国矿山地质环境生态恢复一直是以土地利用为主要目的。20世纪50年代末，称为“复田”、“造地复田”、“垦复”等，2011年3月国务院颁布的《土地复垦条例》对“土地复垦”进行了界定：“土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。”显然这个概念主要还是以土地利用为目的生态恢复。随着人们对土地复垦的认识不断加深，从近年研究和实施工程来看，其目标趋向于更综合性的生态问题，我国矿山恢复的内涵也由单纯强调将毁损土地恢复到可供利用状态上升到矿山地质环境的生态恢复。因此，矿山地质环境生态恢复是对因采矿活动所破坏的生态系统，采用整治措施，因地制宜地使其恢复到一个符合代际间需求和价值的可持续生态系统的过程。其目标既要求恢复土地价值，又要求恢复生态环境。
（二）关于矿山地质环境生态恢复的法律规定
我国现有的关于矿山地质环境恢复治理的规定分散在各个层次的法律文件和其他规范性文件中，包括《环境保护法》、《水法》、《矿产资源法》及其实施细则、《土地管理法》、《水土保持法》、《地质灾害防治条例》、《矿山地质环境保护规定》和《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》等。例如《环境保护法》第十九条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，《矿产资源法》第三十二条规定“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”，《矿山地质环境保护规定》第十二条规定“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准”，第十八条规定“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金”，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》明确指出“财政部、国土资源部等部门应尽快制定矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制”，《土地复垦条例》也规定了政府、生产建设单位和个人对治理被毁损土地的责任和义务，以及相应的资金来源。除此以外，近年来各地也纷纷出台地方性的法规、规章，对矿山环境保护及生态恢复治理以及环境治理恢复保证金制度等进行了规定。从上述文件的规定可以看出，我国关于矿山地质环境生态恢复的主要法律制度包括：补偿制度、方案编制审批制度、环境治理保证金制度等。
二、我国矿山地质环境生态恢复法律制度存在的主要问题
虽然我国在矿山地质环境生态恢复方面已制定了各层次的法律文件和其他规范性文件，并初步形成了关于矿山地质环境生态恢复的主要法律制度，但是这些法律制度还存在如下一些问题：
（一）缺乏系统的矿山地质环境生态恢复的法律法规
《矿产资源法》等法律对矿山环境问题仅有原则性的规定，可操作性差，虽然我国在2009年3月份出台了《矿山地质环境保护规定》，弥补了《矿产资源法》在矿产资源环境保护方面的不足，但对矿山地质环境的生态恢复仍没有专门立法的保护，而且我国也没有一部专门针对生态恢复的法律，尽管在2011年3月国务院公布的《土地复垦条例》相比1989年的《土地复垦规定》有了较大改进，但立法思想仍停留在以土地利用为目的的层面，缺乏全局性、系统性，未遵从生态系统规律，忽视了生物多样性保育和自维持生态系统的复原。关于矿山地质环境生态恢复仅有分散的法律法规，缺乏系统的法律规定，导致针对性和操作性不强。
（二）未建立完善的环境准入制度
矿山地质环境生态恢复是矿山环保对策中的一项技术较强的措施之一，它既有防治水土流失的功能，又有污染控制的功能，所以要有科学依据而非盲目地进行生态恢复，因此在矿山开采前的环境影响评价中就要对生态恢复这一措施进行评价，提出合理的恢复模式。但在我国以往提交的环境影响报告书中，评价的内容重点放在废水治理措施和水土流失防治措施部分，没有进一步深入地提出生态恢复措施，并对其进行评价。同时，作为我国第一部有关矿产资源环境保护的专项规定——《矿山地质环境保护规定》也仅对环境影响评价一笔带过，没有具体规定环境听证制度，没有体现公众参与的原则，未通过论证、辩论等形式保障环境相对人的合法权益。
（三）矿山地质环境治理恢复保证金制度有待完善
矿山地质环境生态恢复是一个系统工程，需要大量的资金投入，因此，保证金制度是矿山地质环境生态恢复的一项核心制度。我国大多数省市区都设立了矿山地质环境生态恢复保证金，例如2005年《大同市矿山地质灾害防治保证金制度实施办法》出台；2010年10月，太原市第十二届人大常委会第二十六次会议二审审议通过《太原市矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》（2011年1月经山西省人大常委会会议批准施行）。但目前我国的保证金制度还存在诸多问题。首先，各省出台的保证金管理办法的具体名称表述不一，例如安徽省为“矿山地质环境治理恢复保证金”，山西省表述为“矿山环境恢复治理保证金”，吉林省表述为“矿山生态环境恢复治理备用金”。其次，保证金的征收标准各省不一致。有些省份是按照采矿许可证登记的面积收取，有的省份是依据建设规模收取，也有的省份只是象征性的收取少量保证金。再次，《土地复垦条例》与《矿山地质环境保护规定》中关于保证金的缴纳时间等规定不一致，在《条例》中是在土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，但是在《规定》中规定保证金的缴存标准及缴存办法按照省、自治区、直辖市的规定执行，纵观各省市的规定，是在采矿权人领取采矿许可证时，将保证金存入保证金账户。尽管《规定》第二条第二款说明“开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行”，但涉及到保证金在实际操作中，会造成费用的叠加。
（四）生态效益评估制度不健全
退化生态系统的恢复要求在遵循自然规律的基础上，通过人类的作用，根据技术上适当、经济上可行、社会上能够接受的原则，使退化生态系统重新获得健康，并有益于人类生存与生活的生态系统重构或再生过程。但是恢复后的生态环境到底要达到什么样的效果，人们对这个标准的研究还很不够。长期以来，我国矿业废弃地生态恢复的目标基本局限于农业或林业的土地利用，任何类型的废弃地，第一考虑就是将其复垦为农林用地，并以获得经济利益为主要出发点。这些做法对推动我国的复垦工作无疑起到了重要作用，但也引起了一些问题，比如矿山改土造田，尤其是大量挖掘周边地区的表土，用以覆盖矿业废弃地的造田方式，导致了更大面积的土地破坏和生态系统退化。另一方面，重金属等有毒元素向表土迁移和在农作物中的积累情况也没有予以足够重视。因地，在我国的矿山生态系统恢复过程中，有一个重要的缺陷就是生态恢复状况的指标体系不完善，生态效益评估制度不健全。
（五）缺乏矿山地质环境生态恢复后的维护制度
生态恢复是一项长期系统工程，不是一抓就灵的短期行为。在生态恢复过程中往往涉及产业结构的调整与转移等等涉及经济、社会的重大事项。因此，如何维持与巩固生态恢复的成果，使人们在进行生态恢复的同时不降低自身的生活质量，产业结构调整可以发展下去，就需要有相关的经济、社会配套措施来支持生态重建，同时也要有相关的生态新技术运用于生态恢复区。
三、完善我国矿山地质环境生态恢复法律制度的建议
（一）加强矿山地质环境保护中的生态恢复立法
我国有关矿山地质环境生态恢复的法律规定过于零散，笔者认为应在整合各项相关法律法规的基础上，确定环境治理的生态理念，结合我国部分地区的地方法规，制定《矿山地质环境生态恢复条例（或办法）》或将“矿山地质环境生态恢复”作为专章写入《矿产资源法》，进行具体合理的规范，辅之以详细的的实施程序、科学的技术标准，明确规定生态恢复所需的资金来源及管理制度等。为矿山地质环境生态恢复提供实用性强的法律依据。
（二）完善矿山环境影响评价制度、环境听证制度
1．环境影响评价中开展生态恢复评价。生态恢复具有较强的科学性，如没有可操作性强的技术文件作指导，自发、盲目地进行这项开发活动，其潜在的后果是严重的。发达国家经过几十年的研究发展，制定了严格的矿山开发管理规定，规定矿山在开发设计和环境影响评价中，必须有生态恢复内容，项目实施的同时，须设立专门的生态恢复研究机构，以保证矿山边开采边恢复被破坏了的自然生态，使矿山的生态环境保持良好状况。我国在开展矿山环评中，应对生态恢复治理方案进行全面的评价，环评报告中有专门论述生态恢复的可行性评价及影响分析的内容，分析其可能产生的后果，指导矿山正确的生态恢复方法。2．确立并完善环境听证制度。在许多国家特别是美国、澳大利亚的环境影响评价程序中通常都包含了必要时召开公开听证会的条款，吸收公众参与制度，取得了很好的管理效果。比如在澳大利亚，矿业权申请人向州矿业能源部提交矿山环境影响评价报告，矿业能源部将该项目在报纸上公告，广泛听取社会各方面意见，召开听证会，有关部门参与审查批准，最后矿业能源部慎重地做出矿业授权的决定。我国矿山环境影响评价制度也应当采纳公众参与措施，参与的形式可以尽可能的丰富多彩，在规划草案报送审批之前，通过举行论证会、听证会座谈会等形式，征求有关专家和公众对矿山环境影响报告书草案的意见。
（三）完善矿山地质环境恢复保证金制度
矿山环境恢复保证金制度是一项专门针对矿山环境恢复治理而设计的制度，许多矿业大国都在其矿业法中对此项制度进行了规定，比如，美国的《露天采矿控制与恢复法》建立了矿山恢复保证金制度，保证金数额规定上采取了灵活的立法方式，根据不同地方矿区的情况上下浮动。这些情况包括了矿区的水文、地理、生物、地质和植被，同时规定了最小数额保证金数量为不低于10000美元。保证金返还分为全程保证金的返还和阶段性保证金的返还。此外，美国在1980年颁布了《超级基金法》，主要用于治理闲置不用或被抛弃的危险废物处理场，依据该法，当责任主体不能确定或无力或不愿承担治理费用时，超级基金可被用来支付治理费用，之后超级基金将提讼，向其能找到的责任主体追索支付的治理费用。针对我国目前的保证金收取的现状，笔者认为应当明确以下四点：第一，确定保证金的收缴标准。黄德林教授等认为，我国的保证金收缴标准可按以下方式确定：保证金收缴总额=采矿许可证登记面积×单位面积缴纳标准×影响系数。其中，影响系数根据矿种、矿产资源开采方式和矿山的地质、地貌、水文、植被等情况来确定。我们赞同依此办法来确定收缴标准。第二，确定保证金的收缴返还时间及方式。采矿权人在领取采矿许可证时，将保证金存入保证金账户。目前不少省市的保证金收缴方式分为对采矿许可证有效期短的矿山，采用一次性收取方式和对于采矿许可证有效期长的矿山可采用分期缴纳两种方式。用保证金开展的生态恢复工程完成后，保证金是否返还或者返还多少，应当由国土资源主管部门依照矿山地质环境生态效益评估制度的规定组织验收后决定。国家在出台有关保证金制度时可借鉴地方立法的成功经验。第三，加强保证金的管理。目前我国已确立了保证金管理遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。按照我国目前的政府机构设置和职权分配模式，保证金缴存的监督管理主体应为县级国土资源主管部门，矿区范围跨县（区）行政区域的，由市国土资源主管部门负责保证金缴存的监督工作。财政和审计部门对保证金的收缴、返还和使用等情况进行监督检查。第四，借鉴美国的超级基金，建立矿山地质环境生态恢复基金制度。对于历史上废弃的矿山以及资金实力不够雄厚的小矿山来说，这样减轻了他们的经济压力，提高了生态治理的积极性。
（四）健全生态效益评估制度
由于生态系统的复杂性及动态性，使得恢复成功的标准也复杂化了，因此在制定恢复标准时，要严格遵循生态规律，不能一味要求恢复到破坏前的状态，生态恢复的标准要取决于自身理化性质、自然条件以及社会需求。国际恢复生态学会(2004)建议用9个反映生态系统属性的指标如生物多样性、群落结构、生态系统功能、干扰体系以及非生物的生态服务功能等通过与对照系统的比较来进行评价。在我国的矿山地质环境生态恢复过程中，鉴于生态科学的专业性特点，在进行立法时，要邀请生态学专家参与立法，并建立一个科学的、可行的验收标准。
关键词：城市化；农民集中居住；市场机制与政府调控
一、 以现阶段的农民集中居住潮为例，来看农村城市化过程中应重视的问题
在山东、江苏、河南、天津等省市，农民房院结合的散居传统正在加速消失，与之相对应的集中居住，即农民按照政府规划集中居住楼房，则方兴未艾。集中居住，就是农民搬离自家房屋，住进成片的标注化楼房。在各地推行集中居住之前，中国农村的规模、形态演进缓慢且自然。农民居住居住多年之前肇始于江苏等经济发达的省份。目前，各地集中居住的推进速度加快，运作模式也不尽相同。
政府热衷推进集中居住的动力何在？
城市建设需要更多的土地，但现有城市土地供应量不足，“缺地”已成为各地方发展的瓶颈。而“城乡建设用地增减挂钩”政策的推行，则为地方政府用地提供了契机。所谓“增减挂钩”就是以规划将城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，减少农村建设用地，复垦出耕地，增加的建设用地的指标可以用于城市发展建设。
从2006年开始，国土资源部在山东、江苏等五省推行“增减挂钩试点”，其中，仅山东省就争取到全部183个试点项目中的66个，位列全国第一。2008年6月，在总结此前试点的基础上，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。政策的初衷是集约利用土地，促进城市化，但却为试点区提供了用地“活指标”。在集体建设用地中，农民拥有使用权的宅基地面积最大。在实施集中居住后，宅基地在退给村集体后复垦，在保证耕地面积不减的前提下，挪腾出的土地按照“增减挂钩”政策即可转为城市建设用地。土地指标紧张使得许多新项目不能马上上马。《诸城市土地利用总体规划（2006-2020年）》显示，诸城农村居民点面积占城乡建设用地的70.07%，农村居民点建设用地比重高，整理潜力大。
二、农民集中居住工程中政府宏观调控所要面临的问题
1建设用地的流转问题
通过集中居住建设起来的楼房，其土地性质仍为集体所有，因此，集中居住小区的房产并不能进入房地产市场交易，楼房只能自住。以现阶段农村的发展来看，集中居住工程建设起来的楼房多为自住型，土地即使为集体性质也无妨。但是从长远角度来看，在《物权法》所强调的所要权、使用权等权利不断深入人心的情况下，在几十年后这些集中居住楼房被彻底的城市化，集中居住工程中的土地以及其上的楼房的权属到底归谁所有，这是一个急需厘请问题。
2复垦出的土地产权归属以及引发的利益分配问题
大多数地方政府在集中居住工程建设中，只能对占据的农民的房屋进行补偿，而宅基地不补偿或者是补偿的很少。而且，绝大多数农民并不知道，自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将如何分配，或者是用于规模经营或转为建设用地，其中蕴含的级差地租，政府将从中获益，而这些收益返还给村集体后，如何使用又如何分配给农民，各地政府均没有明确的规定。很多村民表示，在其所在的村集体尚未参加讨论上述资金的分配，农民在这整个过程中的参与性很弱。
3对农民集中居住工程中所倡导的顺应民意，农民自愿搬迁政策的解读
在各地的农民集中居住项目中，个地方政府都打出了顺应民意，自愿搬迁的口号。但是，在这工程中，是否真正顺应了民意，是否真正站在了农民的角度来维护其合法权利又值得我们去考证。
4被集中农民的福利、民生问题
社区服务的质量问题短时间内无法达到城市水平。在诸城，吸引农民搬进楼房的是诸城市政府所倡导的农村社区化服务。所谓农村社区化服务，是指在乡镇范围内，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，公共服务机构设立于中心村，设立医疗卫生、社会保障、警务、计生服务站等。各地推行的农村社区化，使得农村的居住形态从分散变为了相对集中，农民享有公共服务的活动半径短了，但社区服务质量与城区相比尚有很大差距。
三、中国农村城市化优化之路：以市场为先导，完善政府宏观调控
宏观调控是政府的一项重要职能；宏观调控的方法、对象取决于经济体制的性质；宏观调控的目标和任务取决于特定时期经济发展和运行的特点。因此，探讨宏观调控体系改革的方向，首先需要考虑未来政府职能转变、经济体制改革、对外开放和经济发展等诸方面的情况。
随着社会主义市场经济体制的完善和宏观调控水平的提高，应该逐步用法律方式稳定和规范宏观调控的模式，包括部门设置、部门职能和权限的界定等。积极创造条件，通过法律法规，确定社会主义市场经济宏观调控的基本规则和决策程序，规范协调宏观调控手段和机构的活动。在农村集中居住工程中应注重将相关事项法定化，程序化。当务之急就是要，规划给地政府对《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的应用，在可能的情况下国土部可以出台相应的解释，来规划城市建设用地和农村建设用地兑换的方式方法。
一、理论层面
(一)“保持集体所有，允许上市流转”的模式
章合迎、吕颖洁(2008)从盘活农村土地和建立农村土地市场的角度出发，积极思索构建农村宅基地“保持集体所有，允许上市流转”的模式，主要做法有：一是完善农村宅基地的登记公示程序，实行宅基地有偿使用制度。二是施行多元化的农村宅基地使用权流转方式，建立农村土地市场，如将农村宅基地使用权有偿出让、转让、出租、抵押、拍卖、入股给其他民事主体。三是完善宅基地立法工作，加强农村土地市场的监管。
(二)政府主导模式
李文谦、董祚继(2009)认为政府主导模式分宅基地回购与宅基地整理两种类型。宅基地回购即买卖双方不直接上市交易，由政府充当中介，收购符合流转条件和有流转意愿的宅基地，再由政府将其出售给符合一定条件的受让人。宅基地回购模式强调了政府主导性，同时也凸显了对农村宅基地自由流转的限制，难适应农村宅基地流转的现实需要，大规模推行有一定难度。宅基地整理即政府统一规划，通过拆院并院、拆旧建新等方式，实现农民集中居住，整理出的宅基地一部分用于统筹安排农民集中居住，剩余的宅基地可以复垦置换，集中整合后交由县、区政府成立的“农村集体建设用地储备中心”或政府与集体经济组织共建的公司储备，由中心或者公司土地流转，并将收益扣除税费后返还集体经济组织。
(三)集体经济组织主导模式――土地合作社
农民以宅基地等集体建设用地入股成立农民股份合作社，通过入股、出租、出让使用权或者自建商铺、厂房出租等方式，引进第二、三产业，提高土地级差收益，村民按照所占股份分红，也可就近打工获得工资性收入。这种模式有利于保障集体经济组织和农民获得较稳定的土地收益和分红收入，有利于解决“三农”问题。实现可持续发展，也符合法律精神和基本原则。但是，如果管理不到位，收益分配不合理，可能出现违法占用农用地、侵害农民利益的情况。
(四)农村宅基地市场模式
郭青霞、张前进(2001)认为，在人地矛盾日益加剧的今天，建立农村宅基地市场是当前一项重要而迫切的任务，并对建立农村宅基地市场做了一些思考。他们认为，建立农村宅基地市场，关键是要形成合理的价格体系，从而使价格在农村宅基地的配置中发挥基础性作用。价格体系的制定必须要遵循两个原则：一是农村宅基地价格的空间差异性，二是宅基地环境质量的差异性。
二、实践层面
(一)农村宅基地使用权“地票”交易
《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定，农民家庭拥有其他稳定住所、稳定生活来源，其农村宅基地可用于置换建设用地指标。“地票”交易的基本过程：农民让渡使用权的同时，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标；不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定“地票”基准交易价格，进行公开交易；开发者通过竞标购入“地票”，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，拟做自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地；对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌，实现指标落地；该开发者如果在指标落地时竞标失败，则“地票”按原价转给竞标成功者，“地票”冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。宅基地使用权“地票”交易通过市场机制对农村宅基地进行更有效的配置，但是由于“地票”价格的可操纵性，如果管理不当，将会损害农民的切身利益。
(二)浙江模式
1、温州模式。指凡城市(镇)规划区内的农民房屋转让的，统一由市、县政府征为国有，再参照国家相关管理办法办理出让手续。凡城市(镇)规划区外的农民房屋转让的，可保留集体所有权性质不变，办理宅基地转让手续；如转让双方不符合上述条件的，其宅基地流转方式参照规划区内的管理办法。转让方转让后不得再在村集体组织申请宅基地建房。
2、义乌模式。刘亭、庞亚君等(2009)总结了义乌农村宅基地置换的三种模式。第一种是园中村改造置换模式。具体做法是按照生产、生活用房相分离的原则，农民将按一定的置换标准用宅基地置换住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种，原有住房评估后予以补偿。住宅和标准厂房由村统一规划、分步建设，即先建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。典型区域是义乌工业园区。第二种是土地整理置换模式。即将破旧房改造和宅基地复垦结合起来，连片拆除破旧房、闲置房，重新规划建新房，多余宅基地复垦为耕地，或用于安置附近山区的移民。第三种模式是下山移民置换模式。由政府作为项目实施业主征用土地，以成本价出让给下山移民，土地性质为国有草拟，补交差价后可上市交易。
3、嘉兴模式。两分两换的模式，即将农户的宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。嘉兴模式最具有价值的地方，就是农村集体所有的非农业用地(目前仅限于宅基地)可能进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”。
(三)成都农村宅基地流转的模式
1、成都市的近郊(龙华)模式。龙华模式以土地承包经营权和集体建设用地入股成立农民股份合作社，其创新主要体现在：一是“腾笼兴农”，通过宅基地整理和置换实现土地增值；二是灵活入股，农民以多种方式入股成立股份合作社；三是多元经营，拓展利润来源渠道。
2、震区联建房模式。为加快震区重建，成都市出台了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》，其中关于农村集体性质土地产权的规定做了如下突破：农户与联建方共同向市(县)国土资源局提出土地登记申请，市(县)国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。两张产权证，面积分割清晰，但是事实上又是共同使用同一地块，借着这种类似于“一国两制”的巧妙方式，成都市在农村集体土地产权问题上取得了突破。
(四)天津政府“国有化”主导模式
由政府主导“两换”，突破行政界限探索跨地域“占补平衡”。为加快小城镇建设，推进农村城市化、城乡统筹发展，天津市政府创建了“承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿，以宅基地换房”新思维指导下的新机制。由政府强力主导农民宅基地换房。通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，先把全镇土地收归镇政府，整合后将农地转为国有再招拍挂出售，实现了集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。
三、评述
综合国内外学术界的理论观点以及各地实践，关于农村宅基地流转的理论研究远远落后于实践需要。随着市场经济的发展，工业化、城市化进程的加快，农村宅基地流转范围在全国进一步扩大，但是，目前部分地区农村宅基地流转中仍存在很多问题。主要有以下几个方面：
(一)农村宅基地法律体系不完善。宅基地所有权权属不明确，农民的利益得不到保障。目前的法律法规不利于农村宅基地的流转。
(二)相关配套制度不健全。城乡分割的二元户籍制度，制约了农村生产要素向城市的自由流动。城乡社会保障制度不统一，使得农村居民与城镇居民不能享有平等的社会保障待遇。农村宅基地流转改革举步维艰。
(三)宅基地的流转市场不统一。由于我国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，在现行城乡分割的二元体制下，农村宅基地的市场流转面临着体制性制约。这也是今后我国土地流转体制改革的重点及难点。
