时间：2023-09-07 17:41:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地资源管理文献综述，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键字：3S技术；土地资源；应用；
中图分类号：TL372文献标识码： A
一、土地资源管理概述
土地资源是人们赖以生存的物质基础，随着经济发展与人口增长, 用地矛盾和土地不合理利用问题日益突出, 造成大量的土地资源浪费，从而大大制约了经济和社会持续稳定的发展。而我国传统土地资源管理模式和技术已经不能适应当前形势发展需要, 需要一种新的技术来满足我国现代土地资源管理工作需求。由于遥感具有探测的覆盖范围大、获取信息迅速、受地面的限制条件少、信息量大、时效性强、经济性等特点，数据具有良好的现实性和动态性，故在土地利用数据库更新，土地资源动态监测中具有不可替代的优势。 “3S”等现代信息采集、定位以及数据分析等技术的应用，在很大程度上改变了传统意义上的土地资源信息的采集、存储、更新以及管理的模式，并且以更快捷、更有效、更经济的方式进行土地资源的管理工作。
二、“3S”技术简介
3S 集成技术即将遥感系统、地理信息系统、全球定位系统融为一个统一的有机体。“3S”技术一体化将会使地理信息系统具有快速、灵活、准确、可靠的获取现势资源遥感信息的能力，实现数据库的快速更新，并可在分析模型支持下快速完成多维多元复合分析。就在集成体中的作用及地位而言，GIS 相当于人的大脑，对所得的信息加以管理和分析；RS 和 GPS 相当于人的两只眼睛，负责获取海量信息及其空间定位。
（一）遥感探测技术
遥感即在不直接接触的情况下，对目标或自然现象进行远距离感知的一种探测技术，狭义上是指在高空和外层空间的各种平台上，运用摄影仪、扫描仪和雷达等传感器获取地表信息，通过数据传输、处理，研究地面物体形状、大小、位置、性质及其与环境相互关系的一门现代化技术科学。自20世纪60年入使用以来，遥感技术发展迅速，现已广泛应用于土地资源调查与规划、自然灾害防治、气象观测预报、农作物估产、环境动态监测等领域。近年来，传感器技术、数据通信技术和航空航天技术的发展，为遥感由定性向定量、静态向动态转变创造了新的契机。
（二）地理信息系统
地理信息系统由计算机系统、地理数据和用户组成，通过对地理数据的集成、存储、检索、操作和分析，生成并输出各种地理信息，从而为土地利用、环境监测、资源管理、交通运输、城市规划、工程设计以及政府各部门行政 管 理 提 供 决 策 服务。由计算机硬件和系统软件、数据库系统、数据库管理系统、应用人员和组织机构等4个子系统构成。GIS不但能够管理海量空间信息,供浏览、查询、还可对其进行空间分析，（如路径分析、包含分析、断面分析、格网分析、生成数字模型和制图等），以探析空间实体间的相互关系，分析和处理一定区域内分布的现象和过程。该技术正沿着卫星系统性能改进、接收机性能改进和导航定位方法完善个方向发展。
（三）全球定位系统
GPS是由地面控制系统、空间和用户装置等部分组成的空间卫星导航定位系统。
GPS具有全天候全球覆盖、高精度、多用途、定位速度快、自动化程度高%抗干扰性能好、保密性强和经济效益高等特点。目前，GPS已经成功地应用于航空摄影测量、运载工具导航和管制、地壳运动监测、工程变形监测和资源勘察等多个方面。
三、3S 技术在土地资源管理中在应用
（一）在土地资源利用调查中的应用
在土地资源利用调查中，GPS 获取准确的像控点及土地利用现状信息的空间坐标，通过 RS 技术获取遥感影像，经过校正、解疑提取空间信息，加上 GPS 的辅助可以定位、定量到具体的地块。把利用 GPS 和 RS 获取的地物信息，以及其他手段得到的各种信息，提供给 GIS，GIS 利用本身强大的数据管理功能和空间分析功能，实现对空间数据和属性数据的一体化管理完成对空间数据的建设。
GIS 技术能够有效的管理各类空间数据、属性数据以及统计分析数据，并能对海量资料进行分析处理，促进了土地资源数据管理、分析和处理的规范化，为土地资源管
理打下良好的基础。
（二）在土地利用总体规划中的应用
目前在土地利用规划中，以 GIS 为核心，建立土地利用规划信息系统，在建立土地利用总体规划数据可的基础上，紧密结合土地利用总体规划的业务流程，实现土地利用总体规划编制、修改、实施的自动化管理，结束长期以来土地利用总体规划成果基本上靠人工管理的落后方法，为土地规划的动态实施和成果的管理提供了科学的方法和现代化手段。
（三）在土地利用动态监测中的应用
土地利用动态监测是土地管理工作的重要内容之一。利用 RS 提供的不同时期遥感影像可以准确、快速地获取不同时期的土地利用信息，GPS 提供精确的定位，GIS 则对资料进行输入、处理、分析，获得土地利用类型的变化状况，在此基础上准确、客观、及时获取变化信息，为土地资源管理提供科学决策。
（四）在土地资源评价中的应用
土地资源的评价是指在特定目的下，对土地生产力高低的鉴定、评定或估价，它是查清土地质量状况的必要手段，也是土地管理的一项基础性工作。目前主要是借助于GIS 对空间数据管理和空间分析工具，根据土地评价的理论和方法，对土地资源的潜力!适宜性!地价进行评价并分等定级，揭示其空间变化规律及其数量特征，为土地利用总体规划，特别是为有效地利用、保护土地资源提供依据。另一方面是建立土地资源评价信息系统，不仅有效地利用
了现有的各种土地评价数据，而且极大地减少了土地评价的工作量，同时也起到积累数据，提高评价质量的作用。现在土地资源评价中的一个问题是数据源数据库滞后，制约了土地资源评价的发展，利用高分辨率遥感影像，直接解译土地资源现状信息，并实现土地利用现状数据快速更新。从而促进土地资源评价的进一步发展。
（五）在土地整理中的应用
RS 在土地整理中的主要作用是快速准确的把土地利用信息提取出来，绘制精度较高的土地利用现状图，为土地整理提供基础图件。GIS 在土地整理中的作用主要有土地利用数据库的建立和管理，进行土地平整填挖方工程量的计算以及三维模拟、土地整理规划等图件的制作。在 GIS的支持下，利用计算机强大的图形处理功能，方便的进行土地整理规划、设计和显示。利用 GIS 的专题制图功能制作更加美观的专题地图。
四、3S 技术在土地资源管理中应用的前景
随着 3S 技术的发展，其在土地资源的调查与研究中将会提供更加强大的技术支持。由于资源与环境保护问题的全球化和社会化必将推动 3S 技术在资源研究中的应用向更深和更广的层次发展。真正意义上的 3S 集成技术不只是简单的结合，而是通过某种技术，利用其内在联系有机结合在一起的功能系统。未来的土地资源管理目标是走可持续发展的道路，正如土地资源的研究与保护是一项不断发展的复杂的系统工程一样，3S 所提供的技术支持也处于不断的完善之中。随着遥感和全球定位系统动态监测技术的提高，GIS 的网络化和智能化发展，3S 技术的系统化应用必将不断推动土地资源研究的进程。
总之，“3S”技术在土地资源管理中的应用，在很大程度上保证了检测的精确度，为我国土地资源的管理提供很大的技术上的保障，促进了土地资源的可持续发展。
参考文献：
[1]王玉印,邢世和,刘留辉. 3S技术在土地资源管理中的应用[J]. 武夷科学,2008,（12）.
[2]阳艳弟,王力,陈宵,钟正和. “3S”技术及其在土地资源管理中的应用[J]. 重庆邮电学院学报(自然科学版),2006,（6）.
作为人们赖以生存的家园，地球在赋予我们生存环境的同时，还给予了大量的土地以供人类种植农作物、养殖家畜，或是创造其他的价值，可以说农业部门对土地的依赖程度是十分高的，需要大量的土地来完成农业生产。本文主要以土地资源为研究对象，在分析了我国当前对土地资源利用方式的前提下，对如何有效利用土地资源开展了有针对性的研究，得到了一系列有效的土地使用方式，希望能在满足土里使用的同时提升与环境之间的协调程度。
【关键词】
措施；自然资源；资源利用；保护问题；土地资源
作为一种重要的资源，土地一直是经济社会发展的关键点之一。土地是农民手头仅有的资源，与土地有关的问题一直是农民急切需要解决的问题，并且还与国家粮食安全有直接的联系，因此一直是农业部与其他相关部门急需解决的问题。随着我国农业改革的深化，当前农村中出现了很多土地利用问题，已经引发了一系列的后果，这也是近期三农问题当中的热点，急需有关部门尽心协调与解决。即便如此，我国当前的土地开发模式仍然有很多需要改进的地方，并以此促进我国土地资源利用的多样化进行。在这样的前提下，本文主要研究了当前土地利用过程中的缺陷，对促进我国土地的利用率起到了有针对性的作用，希望能有效指导有关部门的土地工作。
1 我国土地资源现状
1. 1 人均耕地面积较少
作为世界国土总面积排名第三的国家，在高达十三亿人口的压力之下，每个人能拥有的耕地面积就变得捉襟见肘了，每个人连一公顷的面积都难以达到，仅仅勉强达到了世界人均耕地面积的三分之一。可以说，我国利用世界百分之2的耕地面积养活了世界百分之22的人口，长期以来我国农业部门面临的压力都是十分巨大的。我国的更低面积小，并且耕地的质量有待提高，有些地区的土地情况不适合耕种，土地角度较陡，在上面耕种需要冒着较大的风险，并且没有稳定的水源，给农民的耕种带来了较大的难度。除了耕种土地以外，我国的森林面积、草地面积虽然巨大，但是分配到人均之后就难以满足每个人对其的需求，并且还有相当一部分的草地与林区处于不断退化的过程中。
1.2 国土面积中山地与高原占的面积较大，平原面积较小
一直以来，土地结构都是制约我国土地利用工作开展的关键原因之一。我国的整体地貌从东向西呈阶梯式提升，东方的土地大都以平原为主，而逐渐向西，则转化成丘陵、山区，并且山地面积要占到极大的比例。在我国以往的土地利用情况当中，耕地面积占到了国土总面积的十分之一，每年要产出能够养活十三亿人的农业资源。在所有的耕地当中，也不是所有的土地都能实现高产，还要受到季节、温度等非人为因素的影响，因此每年能够稳定提供的农业资源是有限的。
我国的主要耕地主要存在于东部地区，由于这些地区主要以平原为主，因此利于耕种农作物。我国东部平原地区常年气候正常，很少出现剧烈变化的气候，因此与西部地区相比较为适合耕种。这种分布不均衡的情况导致了东西两个方面的农业生产情况有较大的区别，由此带来的土地利用方式也出现了一定的差异。
1.3 土地储备少，整体资源利用率较低
由于我国土地利用方式存在一定的缺陷，长时间的土地开发已经大大消耗了我国原本就羸弱的土地储备资源，很多地方甚至出现了一地难求的情况。在土地资源管理部门的研究中我们发现，我国当前的土地资源储备情况不容乐观，仅仅拥有全国土地面积百分之8左右的土地资源储备。并且大部分储备的土地都被利用于林业和牧业的发展，并没有更多的土地用来投入到农业生产当中，给耕地的扩展带来了难度。
2 我国土地资源开发利用中存在的问题
2.1 不断缩减的耕地面积
随着土地利用率的进一步深入，我国的耕地面积却呈现出逐步减少的态势。在一些欠发地区，由于农业生产没有考虑到可持续发展的前景，给土地带来了较大的使用压力，每年都有一定数量的耕地由于人为原因而丧失耕种能力。其次，地方政府不重视护林工作，任由当地居民毁坏丛林、草地，造成了严重的水土流失情况，使土壤难以发挥相应的功效。很多地方的人们不顾环境保护，人为破坏天然的土地资源，造成了土地资源的损失。
2.2 没有建立起合理的土地资源利用体系
在我国以往的土地资源利用方式当中，整个耕地的使用方式以种植粮食为主，而并没有重视林牧渔业的发展，造成了严重的土地利用失调。很多地方只有单一的土地资源利用方式，这种不合理的利用造成了土地资源的流失。
2.3 土地利用之后没有进行正确的保养
很多地区并没有重视徒弟的保养工作，而只是不断地利用土地。假若维持这样的利用方式一定时间，整个土地的肥力水平就会不断降低，土壤中的各种微量元素比例失衡，农作物也将更难存活。
2.4 滥排放造成了严重的土地污染
在一些地区的土地使用中，主要有三个造成土地资源污染的原因，而不同的原因都给土地资源的正常使用带来了极大的影响。参考近几年的耕地使用情况我们发现，农药、化肥等农业材料的使用量呈逐年增加的态势，在一些地区还出现了过量使用塑料薄膜的情况，这都是造成农作物产量降低的主要因素。
3 土地资源的保护及措施
3.1 制定一套有效的土地利用规范
一般来说，一个地区的土地使用都有一定的长期目标，要想保证能够准确地实现目标，就必须要为其编制有效的土地使用规范，为长期的发展制定有针对性的发展措施，并确保其落实到位。
3.2 如何减缓耕地不断减少的势头
耕地的不断减少与其周边环境有着紧密地联系。随着人口的不断增长，土地的压力越来越大，人口与土地之间的矛盾是首先需要解决的问题。其次，由于很多耕地周围都有数量众多的工业设施，这些工业设施往往要占用一定的耕地，影响耕地的正常使用。
3.3 建立起与耕地有关的法律法规
为了加强对耕地的保护机制，出台建设性的法律法规的重要性可想而知。各地的土地管理部门都能以该项法律来约束自己的行动，建立起规范化程度较高的土地资源管理体系。
3.4 避免土地的过度污染
土地的使用应当结合周边环境来制定有效的发展战略，不应当过度使用，也不应当过度保养，更要避免出现大范围污染的情况。通过循序渐进的手段来提升土壤的肥力，确保农业用地能培养出健康高产的农产品。
3.5 提升农业系统的产业化管理强度
对于一个地方的农业体系来说，要想实现产业化经营，就必须要建立起稳定的农村经济发展结构。我国传统的农村发展市场当中，由于农户主要以分散的方式存在于市场当中，地方政府可以采取将分散的农户集中在一起的方法，将原来分散的农村土地经营体系聚集成牢固的集体，让农户也能在农业市场中分一杯羹，早日实现农民阶层的共同富裕。
【参考文献】
[1]龙开胜，陈哲.社会管理创新与土地资源管理方式转变――第十一届全国高等院校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛综述[J].中国土地科学，2012，26（10）：91-94
关键词：土地资源 违规用地 土地管理
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：
一、构建国内土地利用规划体系结构的必要性
2012年9月份，南方农村报一则名为《汕头数十亩耕地变豪华家祠 举报多年不倒》的新闻引起社会各界的广泛关注，新闻内容显示：“当地原村支书张瑞发自2006年以来，以修建企业为名，非法占用基本农田数十亩，严重危害了村民的合法土地权益”。这是继2011年“云南石林高尔夫球场非法占地”、“ 河北香河圈占农地”等又一土地违法违规案件。据《2012年上半年国土资源有关统计数据》（引自国土部网站）统计：“全国国有建设用地供应总量26.81万公顷，同比增长27.5%。而同时，上半年，全国共发现土地违法行为2.94万件，涉及土地面积1.18万公顷，其中耕地0.43万公顷，同比分别下降2.3%、36.5%和31.7%。关于土地违法查处情况，具体数据显示，上半年，全国共立案查处土地违法案件1.53万件，涉及土地面积1.00万公顷，其中耕地0.35万公顷，同比分别下降1.7%、35.2%和26.2%。全国土地违法结案1.03万件，涉及土地面积0.89万公顷，其中耕地0.32万公顷，同比分别下降11.3%、30.2%和16.5%；收缴土地面积445.4公顷，罚没款5.23亿元，同比分别下降62.2%和31.8%。全国共立案查处矿产违法案件2760件，同比增长1.5%，罚没款1.3亿元。全国有313名责任人受到党纪、政纪处分或刑事处罚。”可见，目前我国土地资源管理问题依然严峻，已经严重威胁国家和人民的财产安全，甚至可能引发其他的民事和刑事案件，亟需通过构建土地利用规划体系结构，减少土地违法情况的发生。
二、国内土地利用规划体系结构的构建
针对上文提到的2012年全国土地违法违规情况，笔者认为有必要对国内的土地利用规划体系结构进行构建，具体建议如下：
（一）实行土地编码制度
土地编码制度目前已在四川、广西、辽宁、天津等试行，试行的效果也证明了土地编号制度对土地利用规划起到一定的积极作用。笔者认为，实行严格的土地编码制度，就是要以土地为基础，对土地这种不动产实行统一登记，确保每块土地都有“身份”可对，另外将所有编码土地共享至土地利用规划系统当中，就能够及时快捷地找到相关土地的信息，包括土地的使用情况，以及是否被违法买卖等，真正做到实时全程监管土地，实现土地的信息化和社会化。实行土地编码制度，相当于建立土地信息的档案，今后如何利用土地以及利用的情况都能够实时被监督，不仅对监督土地的买卖经营起到很大的作用，而且也能够方便相关部门对违法行为的进行及时调查和纠正，保证我国农业用地不受违法侵害。
（二）集体土地的确权发证
截止至2012年年底，全国范围内所有农村集体土地将实现所有权确认，做到全面覆盖到每个农村集体土地所有权的集体经济组织上。据笔者了解，城市市区的土地是国家所有，而农民集体所有的土地是部分农村和城市郊区的土地，农民集体享有这些土地的所有权和使用权。笔者认为，集体土地的确权发证，一是要严格遵守《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》以及相关规定，务必查清楚所有土地的权属、界址和使用途径等；二是要根据当地的实际情况，加强证书应用管理，推广“以证管地”的制度；三是在征收农民集体土地的时候，在完成土地的登记和发证之后，方可办理征地手续，然后凭土地所有证和使用证获得赔偿；四是确权登记流转于市场的经营性集体建设用地，做到产权清楚，无纠纷，而没有经过确权登记的集体建设用地禁止在市场流转；五是集体农用地即便流转，其所有性质和土地用途也不会改变，在确权登记工作中一定要明确，保证农村承包土地的利益不受侵害。
（三）土地市场建月度报告制度
房地产市场调控，包括房价的调控与地方土地市场是息息相关的，为了更好地进行调控，地方的所有土地出让情况，务必通过检测监管系统及时报备国务院。宏观的市场经济具有复杂性，从而增加了房地产各级市场的不确定性，为了保证报备的土地信息分析数据的真实性和准确性，确保各项宏观调控政策落实到位，笔者建议市、县要建立土地市场月度报告制度，将所在地区的所有土地市场变化情况每月上报国务院。
三、结束语
综上所述，土地利用规划的问题是关乎人民生活和国家经济发展的历史性问题，在每年上升的违法违规用地案件当中，都不乏国家竭力调控的措施，然而要想根除这个问题，还需要很长的时间。因此，笔者认为，在逐步纠正土地管理问题的过程中，务必采取立体的土地监管模式，一方面要促进土地集约化利用，另一方面要保证土地资源的可持续利用，实现土地资源的有效管理，改善农村的现代化建设条件，保障农民的利益，促进社会主义经济发展。
参考文献
关键词：土地整理；土地资源；可持续利用
Abstract: Land consolidation is refers to the people according to the needs of social development, through comprehensive measures such as the social, economic and technical, to organize the process of the original land use. This paper on land consolidation and sustainable utilization of land resources analysis.
Key words: land consolidation; land resources; sustainable utilization
中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
土地整理，就是对土地利用进行调整和治理。世界上许多国家和地区都广泛开展了这项工作，并作为国家实施土地利用的重要手段，在促进土地资源的合理利用，提高土地产出率以及保护环境等方面发挥了重要作用。
一、土地整理运作程序
根据土地整理的实践，我们将土地整理的程序归纳为5个步骤：
第一，选择土地整理区域。包括收集有关土地利用的自然、社会、经济情况，分析研究土地整理的潜力，准备土地整理的资金和技术条件，确定土地整理的目标和要求。经与初选区域有关单位、个人充分协调，取得理解和支持后，选定开展土地整理的区域，并予以公告。
第二，进行土地整理规划和设计。根据选定区域土地利用规划的原则要求，编制实施土地整理规划设计，并广泛征求土地整理参与者的意见，修改完善规划和设计后，申请批准。
第三，通过法律程序批准土地整理实施。依据制定的法律或政策性规定，通过一定的法律程序，审查土地整理规划、设计，经批准并向社会公告后才准许其实施。
第四，组织土地整理实施。按照批准的土地整理规划和设计，在区域范围内动员人力、物力、财力，开展土地整理活动。土地整理实施通过调查和测量确定权属，进行工程建设，经过土地评估并重新配置后，最终以登记发证的法律手段，确认整理成果。
土地整理实施是落实土地利用规划的过程，是一项非常复杂而又十分具体的工作。各个国家和地区，都设有专门机构组织土地整理实施。日本土地整治和土地整备计划实施的参与单位非常广泛，并且设置专门的土地整理事务所。
第五，宣布土地整理结束。在完成土地整理预定目标后，开展地籍更新、资料汇总和归档等工作，形成报告，经法律规定的程序审查验收。最后，宣布土地整理结束。
二、土地整理中存在的问题及对策
（一）土地整理中存在的问题
1.土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。
2.政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。
3.土地权属紊乱，整理时纠纷不断。由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。
4.土地整理资金投入严重不足。土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匮乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。
5.土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行。土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要。
（二）土地整理的对策分析
1.宣传土地整理，加强社会对土地整理的认识。正确认识和对待土地整理，为土地整理项目实施打好社会基础，提高农民对土地整理的参与性和自觉性，争取群众强有力的支持，形成良好的群众基础。
2.按照共同责任原则，落实土地整理各参与方的责任。理顺体制，进一步明确责任。目前，项目实施所在县（市）、乡（镇）政府和村相应的责任和权利不够明确， 造成了土地整理工作责、权、利不清。为全面推进土地整理工作，解决“两保”难题，政府应成立土地整理工作领导小组，由政府主要领导任组长，加强领导，齐抓共管。把土地整理工作的开展成效作为县（市）、乡（镇）和村政绩考核的重要内容，层层签订责任状。明确各级政府及相关职能部门在土地整理中的职责，做到齐抓共管，责、权、利相一致，形成市、县（市）、乡（镇）、村四级联动的工作机制。同时，出台鼓励政策，调动各级尤其是基层积极性。发挥地方人大、政协监督职能，有意识地组织代表、委员深入项目区督促检查，监督政府把实事做好，把好事做实。
3.积极推进土地开发整理的公众参与制度。公众参与土地整理项目，可直接了解项目各方面的情况，提出意见，起到弥补设计人员的不足，使规划方案更加可行，设计更加科学，实施更为顺利，效果更加理想。
4.严把项目选择、前期论证关。立项前的准备工作直接影响到土地整理项目的实施。在项目选址过程中，要认真组织、现场踏勘，邀请相关部门专家进行论证。充分听取当地领导、群众的意见，在认真分析土地开发整理必要性、可行性和合理性的基础上，结合当地实际，因地制宜地确定项目区位置、范围、投资规模、新增耕地比例和项目主要工程内容，全面分析项目实施对生态环境和农民收入的影响。严把规划设计关。严格挑选规划设计单位，进行项目规划设计，充分听取当地群众意见，征得项目区大多数农户同意。规划设计成果，必须经过相关部门专家技术评审，确保设计成果科学、合理。总之，土地整理项目要统筹规划，合理布局，科学实施，实现经济、社会和生态三个效益统一。
5.完善制度，规范管理。进一步完善土地开发整理相关的规章制度，使土地整理工作的开展有章可循、有法可依，达到以制度管人，以规范管事。
三、土地资源可持续利用的问题及对策
（一）土地资源利用中存在的问题
1.土地利用率和生产力水平下降从目前土地总的利用情况来看，用于农林牧草的土地低于世界平均水平，耕地垦殖率少于世界平均数，更少于亚洲平均数；
2.土地利用结构有待调整存在农作物结构不合理、城市人均用地不平等等情况。
3.土地利用不合理，土地质量退化、损毁严重如盲目毁林、毁草，陡坡开荒，使植被遭到破坏，水土流失加剧；耕地质量不断退化；人为的滥樵、滥垦、滥牧、破坏天然植被，造成土地风蚀沙化；毁林滥垦、过度采伐、重采轻造，导致领地面积减少、木材蓄积量降低等。
（二）土地资源可持续利用的对策
1.加强土地资源管理，合理利用资源
（1）对农业用地转为非农业用地进行严格的控制，保证耕地的动态平衡。严格制定和实施规划，确保现有基本农田数量。
（2）提高土地利用效率
在土地后备资源趋于枯竭的条件下，必须首先确保基本耕地和生态用地数量，对有规则的大块农田，通过对田、水、路、林、村的综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积。另一方面，对于配置城镇建设用地，则应立足于控制总量、盘活存量、优化配置、提高效益、重点依靠挖掘存量土地再利用的潜力来满足需求。
（3）建立环境友好型土地利用模式
“林、园、田”的立体农业土地利用模式。形成“山上林草、山腰林果、山脚良田”三条带立体种植结构。这样既考虑保持水土，又考虑农业生产。
采用科学间作套作，共处互利的农业利用模式。这样既保持地力、又充分利用土地潜力，提高单位面积产出。
大力推广“庭院生物链”土地利用模式，通过实施生物链工程，达到植物生产、动物转化、微生物还原，以实现农业废弃物资源化和农业清洁生产的目的。种养业之间养分循环，大大提高了有机肥的施用量，同时也减少了化肥的使用，有利于种植业的发展。能源和环境保护高度结合起来，使资源合并并充分利用，克服了普遍存在的种养分离、能环分离造成的农业效益低、农民收入低和环境污染严重等问题。
做好土地利用总体规划，除了对农业用地，建设用地，林地等进行充分的规划，应该同时包括城乡、区域一体化的规划内容，充分考虑城乡和区域整体的土地资源优势和问题，制定可持续的发展的土地利用方针。
2.技术智力支持
（1）农业科技体制创新：将农业科技研究、开发、推广应用相互分割的关系转化为相互衔接配套的关系；将农科教分离，产学研相互结合、产学研一体化。
（2）强化技术推广和科研成果转化，农业技术推广工作在进入产业化阶段后，不能局限于种植业产中阶段的推广服务，要逐步开展产前、产中、产后的全程技术服务和其他的社会化服务，又由单程向全程、由高产向高效、由粗放向集约、由速度向效益、由一业向多业、提高单项技术向全面提高产业化的多项综合整体技术水平迈进。
（3）推广农业教育，提高农民素质
3.政策、制度支持
建立健全各项和土地有关的各种法律法规，对于耕地给以最严格的保护。对于土地保护得力的要给与奖励。形成监察与奖励相一致的政策支持。
四、结语
土地整理是实现我国土地资源可持续利用的必然选择。土地整理工作在未来的不断发展和实践中，将从建立土地整理耕地质量评估，明晰土地整理收益分配，利用高科技发展现代农业，通过“挂钩”和土地，置换等方式挖掘存量土地、重视整理中的生态环境保护，以及积极推进土地整理的公众参与等方面，更好地促进土地整理工作，为缓解人地矛盾，保障粮食安全，提高土地产出率作出贡献。
参考文献：
摘要：明确自然资源资产负债表的核算范围是编制自然资源资产负债表的前提，但是目前很少有这方面的文献梳理。文章从自然资源资产、自然资源负债和自然资源所有者权益等三大报表项目出发，分别回顾了学术界对于其核算范围的研究与探讨，并提出了研究述评和展望。
关键词：自然资源 资产负债表 核算范围
然资源资产负债表将资产负债表这一会计学工具应用于国民经济核算体系，能够体现出人类的经济活动与资源、环境、生态系统的相互作用关系，还能描述出领导干部执政期间对自然资源的使用及维护情形，有助于客观评价领导干部政绩，追究领导干部生态责任。比照企业资产负债表，自然资源资产负债表的报表项目分为自然资源资产、自然资源负债和自然资源所有者权益三大类。
一、文献综述
（一）自然资源资产。由资产的含义可知，并不是所有的自然资源都是自然资源资产。姜文来（2000）认为只有具有稀缺性，拥有明确的所有者并且能够给所有者带来收益的自然资源才有可能转化为自然资源资产，从而进入自然资源资产负债表中进行核算。耿建新、胡天雨、刘祝君（2015）在研究了国际社会公认的核算自然资源的两大权威体系――《国民账户体系2008》（即SNA 2008）和《环境经济核算体系2012：中心框架》（即SEEA 2012）后发现，在SNA 2008中，自然资源包含土地、矿产和能源储备、非培育型生物资源、水资源和其他自然资源等5大类作为非金融非生产性资产，而SEEA 2012则根据各类自然资源的分类结果，设置了矿产和能源资源、土地资源、土壤资源、木材资源、水生资源、其他生物资源和水资源等7组自然资源资产账户。深入对比后，他们指出二者主要有以下三点区别：（1）SNA 2008不对没有经济价值的自然资源进行核算，而SEEA 2012则主张对其进行实物量核算；（2）SNA 2008中的水资源仅指“其稀缺性已导致了行使所有权或使用权、进行市场估价和采取某些经济控制措施的地下蓄水层和其他地表水”，而SEEA 2012包括全部水资源；（3）SNA 2008将各种通过人工手段获得的培育性生物资源列为固定资产，SEEA 2012中则根据其具体属性分别计入木材资源、水生资源和其他生物资源等三个账户。由此可以看出，SEEA 2012是SNA 2008的补充和发展。联合国将SEEA 2012推荐给世界各国用以核算自然资源，诸如澳大利亚、加拿大等众多发达国家也已经将它融入到本国的国民经济核算体系。封志明、杨艳昭和（2014）指出现阶段我国应先从基础数据容易获取的水资源、土地资源、森林资源、矿产资源等狭义概念上的“自然资源”着手。胡文龙、史丹（2015）建议各地根据自身的实际情况，首先考虑“产权清晰、管理规范、数据详实”的自然资源资产，随着相关制度的完善以及编报经验的积累再逐渐将核算边界扩展到其他自然资源资产。根据上述研究结论，可以看出国际上各国主要参照SNA 2008或者SEEA 2012，再结合本国自身情况来确定主要对哪些自然资源资产进行核算。而我国自然资源核算起步较晚，再加上我国法律规定自然资源归国家所有的特殊国情，应该由易到难、逐步扩展自然资源资产的核算范围。
（二）自然资源负债。学术界对于是否核算自然资源负债存在较大的争议。
陈艳利、弓锐、赵红云（2015）认为核算自然资源负债必要且重要。因为其不但可以反映某一时点生态责任主体对自然资源环境应承担的义务，而且也是完善自然资源资产负债表框架体系不可或缺的一部分，有助于实现自然资源资产负债表的编制目的，为合理评价领导干部政绩的自然资源离任审计提供基础资料。在此基础上，一些学者探讨了自然资源负债的具体内涵。胡文龙、史丹（2015）认为自然资源负债是在利用自然资源的过程中，生态责任主w因为经济活动的负外部性而必须承担的能以货币计量、需要用资产或劳务偿还的责任。封志明、杨艳昭、陈h（2015）认为自然资源负债是生态责任主体需要在将来承担的由于资源耗减、环境损害和生态破坏造成的恢复补偿费用。张友棠、刘帅、卢楠（2014）强调自然资源负债是政府为弥补过去不当的决策造成的现有资源环境的净损失发生的支出，并进一步指出了其应包含的四个部分：应付污染治理成本、应付超载补偿成本、应付生态恢复成本和应付生态维护成本。李伟、陈珂、胡玉可（2015）根据对负债的把握程度，将自然资源负债分为损失性负债、服从性负债、补救性负债、处罚性负债等确定性负债和环境污染滞后性引起的不确定性负债。
然而，SNA 2008中仅承认了自然资源资产作为一项非金融非生产性资产可以编入国家资产负债表，并未涉及与之相对应的自然资源负债；SEEA 2012提出建立环保支出和自然资源管理两个功能账户作为SNA 2008的卫星账户，影响国家资产负债表中总资产的价值，同样也不主张核算自然资源负债。在此基础上，以耿建新、胡天雨、刘祝君（2015）为代表的一些学者考虑到在目前的技术水平条件下，设置两个功能账户核算环保支出和自然资源管理费用远比估算自然资源负债简单、准确得多，因此主张我国在编制自然资源资产负债表的过程中完全以SEEA 2012为准绳，不核算自然资源负债。
根据上述研究结论，可以看出虽然学术界对于自然资源负债的核算范围不能达成一致意见，但是大多数学者主张把自然资源负债作为单独的要素进行核算。然而对于其具体核算方法，各学者从不同的角度出发得出了不同的结论，还需要继续对其进行深入研究。
（三）自然资源所有者权益。同自然资源负债一样，在自然资源所有者权益（净资产）的确认方面各学者众说纷纭。
一些学者认为不应确认自然资源所有制权益。耿建新、胡天雨、刘祝君（2015）认为在国民经济核算中无法区分经济活动中各种资源的所有者，故国家资产负债表中没有设置所有者权益项目，资产减负债的差额只能叫做净资产。封志明、杨艳昭、陈h（2015）把自然资源资产负债表的报表项目分为“自然资源资产”“自然资源负债”和“自然资源资产负债差额”三类，也主张不对自然资源所有者权益进行单独核算。
然而站在传统会计视角的一些学者则提出自然资源所有者权益的核算对于自然资源资产负债表的编制来说必不可少。高志辉（2015）主张将自然资源资产与自然资源负债的差额确认为自然资源净资产，并进一步将此净资产分为用于核算外购自然资源资产的初始投资基金和剩余权益两大类。张友棠、刘帅、卢楠（2014）则主张以产权类型为标准在自然资源所有者权益的大报表项目下划分二级报表项目。他们提出把自然资源所有者权益分为国家所有者权益、部门管理者权益和业主经营者权益三大类。国家拥有自然资源所有权，享有所有者权益（例如地租）；管理部门拥有自然资源行政管理权，享有管理权收益（例如环境补偿费）；自然资源经营者申请购置使用权拥有自然资源经营权，享有经营收益。
根据上述研究结论，可以看出两种方法各有优势。不核算自然资源所有者权益的自然资源资产负债表更容易编制，但是核算自然资源所有者权益的自然资源资产负债表可以反映更多信息。
二、研究不足与展望
（一）研究不足。
1.目前的文献主要集中于政府部门和高校，缺乏跨界合作。通过文献综述可以看出目前研究自然资源资产负债表核算范围的学者并不多，主要是统计局等政府部门的研究人员和环境会计领域的一些高校学者。他们研究的切入点有着明显区别。政府部门更倾向于把自然资源资产负债表定义为一个统计学概念来进行研究，而高校学者则大多从会计学理论出发进行研究，跨界合作的研究较少。这就导致目前的研究结论各学者众说纷纭，无法形成统一的认识。
2.缺乏对自然资源产权的研究。对自然资源进行确权登记是我国编制自然资源资产负债表、开展自然资源离任审计的前提。自然资源产权不明就无法确认其相应的资产、负债和所有者权益。因此，自然资源产权研究对自然资源资产负债表的核算范围至关重要。而目前的研究大多是从定义入手，缺乏站在自然资源产权角度对此问题进行的研究。
（二）研究展望。
1.开展联合研究。自然资源资产负债表既是统计学概念，也是会计学概念。若只从某一个角度出发来进行研究，必然会使研究结果出现偏差。建议下一步政府部门应在实践编制自然资源资产负债表的队伍中邀请这一I域的高校学者加入，共同探索现阶段我国自然资源资产负债表的核算范围。
2.加强自然资源产权研究。产权明晰的自然资源才是自然资源资产负债表的核算对象。目前的研究大多忽略了自然资源产权，建议下一步各学者加大力度对自然资源产权进行探讨，并结合我国现实国情，进一步对自然资源资产负债表核算范围进行研究。S
参考文献：
[1]耿建新，胡天雨，刘祝君.我国国家资产负债表与自然资源资产负债表的编制与运用初探――以SNA 2008和SEEA 2012为线索的分析[J].会计研究，2015，（01）.
[2]胡文龙，史丹.中国自然资源资产负债表框架体系研究――以SEEA 2012、SNA 2008和国家资产负债表为基础的一种思路[J].中国人口・资源与环境，2015，（08）.
[3]张友棠，刘帅，卢楠.自然资源资产负债表创建研究[J].财会通讯，2014，（10）.
【关键词】 自然资源； 自然资源信息失真； 非财务计量自然资源信息； 自然资源审计； 非财务计量自然资源信息审计
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）20-0122-07
一、引言
土地、水、森林、草原、矿产等自然资源，是经济社会发展的基础。由于自然资源问题的重要性和紧迫性相关联，相应的治理机制也越来越多，自然资源审计是其中之一，美国、加拿大等国家从20世纪70年代就开展了不同形式的自然资源审计，INTOSAI（International Organization of Supreme Audit Institutions）还成立了专门的工作小组。我国仅以占世界7%的土地、9%的耕地、6%的水资源、4%的森林承载了世界22%的人口，资源、环境与社会经济发展之间的矛盾更为尖锐[1]。党的十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。
与自然资源审计实践相伴随，自然资源审计的相关研究也得以开展。从自然资源审计实践和理论研究来看，自然资源审计包括的内容较广泛，涵盖的审计主题包括自然资源财务信息、非财务计量自然资源信息、自然资源相关行为和自然资源相关制度。现有文献缺乏关于非财务计量自然资源信息审计基础性问题的系统研究，本文通过对这些基础性问题的系统探究，提出非财务计量自然资源信息审计的基本理论框架①。
本文随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，从非财务信息审计角度，梳理自然资源审计的相关文献；然后，从理论上分析非财务计量自然资源信息审计的基础性问题，形成一个关于非财务计量自然资源信息审计基本理论的框架；最后是结论和启示。
二、文献综述
自然资源审计有不少的研究文献，一些机构还组织专门的研讨会，研究主题涉及自然资源审计的若干基础性问题，包括审计动因、审计目标、审计主体、审计范围、审计内容、审计方式方法、审计准则等[2-3]。一般认为，自然资源审计包括自然资源财务审计、自然资源合规审计和自然资源绩效审计[4-5]。
自然资源绩效审计包括对自然资源绩效信息的审计，这些绩效信息包括非财务计量的自然资源信息，一些文献提出，由于利益驱动，这些非财务计量的自然资源信息很可能纵，所以，需要对这些信息进行审计，一些文献还讨论了这些信息的审计方法[6-9]。
现有文献虽然确认了非财务计量自然资源信息的审计需求，有些文献还涉及到审计方法，然而，总体来说，关于非财务计量自然资源信息审计的基础性问题尚缺乏系统研究。本文拟致力于此，从理论上分析非财务计量自然资源信息审计的基础性问题，提出非财务计量自然资源信息基本理论框架。
三、基本理论框架
（一）非财务计量自然资源信息审计需求
从某种意义上来说，自然资源是大自然赋予全人类的资源，由于人类社会存在国家，所以，有些自然无国界，属于全世界人民所有，而许多的自然资源有国界，属于某一国的人民所有。然而，自然资源的管理、使用并不是全体人民，而是一部分人，这样一来，自然资源的所有者和自然资源的管理及使用者之间就形成了委托关系。在这种委托关系中，人民作为所有者是委托人，而自然资源的管理及使用者是人，在许多情形下，自然资源的管理及使用者还区分不同的层级，例如，中央政府和地方政府之间及不同层级的地方政府之间，从而出现委托链。处于这个链条中的人，在正常情形下都会具有自利和有限理性这两大类人性特征，在信息不对称和环境不确定的情形下，人有可能产生机会主义行为，也可能发生次优行为，从而出现问题和次优问题，正是这些问题，导致自然资源问题，甚至危及人类的可持续发展。就中国来说，一方面自然资源稀缺，人均淡水资源拥有2 113立方米，仅是世界平均人均淡水资源的1/3；我国人均耕地为1.43亩/人，不足世界平均水平的40%；我国矿产人均仅为世界平均水平的58%；我国森林人均量仅为世界平均水平的1/5[10]。另一方面，资源利用效率低，据《世界能源统计回顾2011》数据显示，就单位GDP能耗，2011年度中国GDP能耗是日本的4.39倍、德国的4.18倍、美国的2.38倍、印度的1.07倍。②同时，长期以来，中国官员的晋升概率与地区经济增长存在很强的正相关关系，这种过分关注GDP的晋升锦标赛模式，使得各级党政领导干部逐渐形成以牺牲资源、环境为代价，谋取地区经济增长的路径依赖。所以，中国的资源环境问题已经十分严峻[9]。
在严重的资源环境问题中，非财务计量自然资源信息失真是其中的重要方面。由于人性自利和有限理性，自然资源管理和使用者提供的自然资源信息失真，通过这些失真的自然资源信息获取利益，例如，就森林资源来说，对于采伐森林资源，采伐的实际数据远多于报告的数量；对于植树造林，则报告的造林面积远多于实际造林面积，无疑，这种信息的失真有利益驱动下的故意操纵[11]，其他的自然资源也存在类似的问题。
针对严重的自然资源问题，相应的治理机制也逐步建立起来，《中华人民共和国宪法》第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。同时，还针对不同的自然资源，颁布了专门的法律，例如，先后颁布了《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国环境保护法》等，此外，还有许多的行政规章。通过上述法律法规，建立了自然资源治理机制，其中包括非财务计量自然资源信息失真的治理机制，审计是其中的治理机制之一。
审计成为治理非财务计量自然资源信息失真的机制之一，与审计的技术特征相关。非财务计量自然资源信息属于统计信息，都有规定的计算方法和程序，如果信息报告人遵守了这些计算方法和程序，一般就认为自然资源信息不存在失真，如果严重偏离了这些计算方法和程序，就认为自然资源信息失真[12]。从技术特征来说，审计恰恰就能对特定事项与既定标准之间的一致性发表意见，就非财务计量自然资源信息来说，特定事项就是非财务计量自然资源信息，既定标准就是关于这些信息的计算方法和程序之规定，审计可以采用系统方法，围绕非财务计量自然资源信息收集证据，对这些信息是否存在失真形成判断。当然，审计成为治理非财务计量自然资源信息失真的机制只是一种可能的需求，是否真正得以成为现实机制，还要依赖于委托人对不同治理机制的治理成本和效果的综合考虑，如果审计机制的治理成本低且效果好，则审计就会从可能的需求成为现实需求。
（二）非财务计量自然资源信息审计本质
非财务计量自然资源信息审计本质是指什么是非财务计量自然资源信息审计，很显然，它离不开审计一般，也离不开自然资源审计，具有审计一般的属性，属于自然资源审计的一部分。一般认为，审计是以系统方法从行为和信息两个角度独立鉴证经管责任中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排[13]，自然资源审计也应该具有上述本质特征，只是在此基础上，增加了自己特有的本质属性，根据这个原则，笔者认为，自然资源审计可以表述如下：自然资源审计是以系统方法从行为和信息两个角度独立鉴证自然资源经管责任中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排。这个概念将自然资源审计的对象限定到自然资源经管责任，自然资源审计是将审计一般应用到自然资源经管责任，或者说，是审计一般在自然资源经管责任中的体现，当然，由于审计范围的不同，自然资源审计也会呈现自己的一些特征，例如，审计客体、审计主体、审计取证、审计报告等。一般来说，审计一般的审计主题包括财务信息、非财务信息、行为、制度，自然资源审计是对自然资源经管责任作为审计对象的审计，其审计主题同样包括上述四个方面：自然资源财务信息、非财务计量自然资源信息、自然资源相关行为和自然资源相关制度。
非财务计量自然资源信息审计属于自然资源审计的主题之一，根据自然资源审计的定义，笔者认为，非财务计量自然资源信息审计可以表述如下：非财务计量自然资源信息审计是以系统方法独立鉴证自然资源经管责任相关的非财务计量信息中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排。这个定义，进一步限定了审计对象的范围，从自然资源经管责任收缩到自然资源经管责任相关的非财务计量信息，关注问题的角度仍然是问题和次优问题，当然，这里的问题和次优问题是与非财务计量自然资源信息相关的，不是一般意义上的问题和次优问题，综合表现为非财务计量自然资源信息失真，包括由于自利而产生的有意操纵，以及有限理性而产生的无意错误。
非财务计量自然资源信息审计本质还有一个涵义，就是其审计功能。一般认为，审计具有鉴证、评价和监督三个功能，对于非财务计量自然资源信息审计来说，上述三大功能可以同时具备。就鉴证来说，前已述及，可以采用系统方法，围绕非财务计量自然资源信息收集证据，判断其与既定标准之间的一致性，这已经体现了鉴证的本质内涵。就评价来说，一些非财务计量自然资源信息体现了人的自然资源经管责任履行情况，如果能找到恰当的绩效标杆（例如，工作计划、具有可比性的同类单位），可以将鉴证后的自然资源经管责任绩效信息与这些标杆进行比较，以确定人自然资源经管责任绩效的等级。就监督而言，对于发现的非财务计量自然资源信息失真，如果委托人授权，审计机构可以对直接责任人或责任单位进行处理处罚。总体来说，非财务计量自然资源信息审计可以具有鉴证、评价和监督三大功能。当然，这三大功能能否成为现实功能，依赖于委托人的需求和决定，委托人会根据其自身的利弊得失做出选择，但是，无论如何，鉴证功能是基础性，不具有选择性。
（三）非财务计量自然资源信息审计目标
一般来说，审计目标区分为终极目标和直接目标，前者是审计委托人的目标，后者是审计人的目标。就非财务计量自然资源信息审计来说，审计委托人授权或委托审计机构对非财务信息进行审计是要支付费用或支出成本的，是将审计作为治理非财务计量自然资源信息失真的机制，审计机制与其他的治理机制组合起来，其最终目标是抑制非财务计量自然资源信息中的问题和次优问题，也就是非财务计量自然资源信息失真。通过审计，如果非财务计量自然资源信息失真越来越少，则委托人的目标就达成了。
对于审计师来说，在非财务计量自然资源信息中，其直接目标是提供审计委托人满意的审计产品，这些审计产品包括鉴证产品、评价产品和监督产品。非财务计量自然资源信息鉴证产品的主要内容是鉴证非财务计量自然资源信息是否存在问题和次优问题，也就是是否存在失真，也可以称为信息的真实性，通常以审计鉴证报告的形式出现。评价产品是在非财务计量自然资源信息表征人自然资源经管责任履行绩效的情形下，将鉴证后的信息与一定的标杆进行比较之后得出的绩效等级结论，通常以评价报告的形式出现。监督产品是指将人在非财务计量自然资源信息方面存在失真的情形下，委托人授权审计师对直接责任人或责任单位做出的处理处罚，通常以审计决定的形式出现。上述三种审计产品中，鉴证产品是基础性的，不具有可选择性，而评价产品和监督产品是否出现，由委托人的需求所决定。
（四）非财务计量自然资源信息审计客体
一般来说，审计客体是委托关系中的人，是经管责任的承担者[13]。非财务计量自然资源信息审计也不例外，其审计客体是自然资源信息经管责任的承担者。由于我国的自然资源属于国有，然后通过法律程序交付一定的单位来使用，所以，自然资源信息委托关系也区分为两种情形，一是政府层面的委托关系，二是单位内部的委托关系。这两种情形下的审计客体不同。
就政府层面的委托关系来说，由于我国是单一制国家，上级政府对下级政府具有较大的领导作用。在不考虑上级政府的情形下，就某一层级的政府来说，自然资源委托关系及其审计客体如图1所示。
在图1中，可能的审计客体用虚线表示。自然资源监督部门是本级政府的人，而自然资源使用单位、自然资源管理单位、自然资源生产单位，在政府自然资源监督部门的监管下，履行各自的与自然资源相关的职责，上述四类单位都是自然资源经管责任的承担者，都要提供某些非财务计量自然资源信息，都有可能成为非财务计量自然资源信息审计客体。那么，政府本身是否要成为非财务计量自然资源信息审计客体呢？首先，各级政府都是本级公众的人，所以，也存在自然资源经管责任报告问题，也应该成为审计客体，但是，此时的审计主体可能就不能是本级政府本身建立的审计机构；其次，在单一制国家中，各层级政府之间也存在委托关系，下级政府是上级政府的人，从这个意义上来说，下级政府也有责任向上级政府报告自然资源经管责任履行情况，所以，也要成为非财务计量自然资源信息审计客体。
至于单位内部的自然资源委托关系及其审计客体，主要存在于自然资源使用单位、自然资源管理单位、自然资源生产单位，如果这些单位实行分级管理，则其内部也形成了自然资源委托关系，从而下级单位有责任向上级单位报告其承担的自然资源经管责任履行情况，这其中就包括非财务计量自然资源信息，所以，这些下级单位也成为审计客体。
（五）非财务计量自然资源信息审计内容
非财务计量自然资源信息审计内容是自然资源实物量统计与核算信息，包括两类信息，一是自然资源的数量、质量现状及利用情况，二是自然资源各分类实物存量和增减流量统计与核算信息，按照《中国自然资源手册》，自然资源资产分为土地资源资产、矿产资源资产、能源资源资产、水资源资产、气候资源资产、森林资源资产、草地资源资产、海洋资源资产和其他资源资产九大类资产，这些自然资源都分别有各自的实物量统计与核算信息[14]，归纳起来，非财务计量自然资源信息审计内容如表1所示。
当然，自然资源实物量统计与核算信息会有一定的核算体系，1993年联合国统计司建立了与国民经济核算体系（SNA）相一致的、可系统地核算环境资源存量和资本流量的框架，即综合环境与经济核算体系（System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA-1993）。2003年，联合国修订了SEEA-1993，修改后版本简称SEEA-2003，这个版本详细说明了自然资源的物理量、混合环境-经济账户及其估价方法[15]。2012年，SEEA中心框架（简称SEEA-2012）应运而生，该框架增加了环境退化及相关措施和评估方法的讨论[16]。一些国家还颁布了自然资源会计准则，澳大利亚颁布实施了水会计准则，以物理流量为计量单位，采用复式记账法，由水报告主体定期编制三张水会计报表，即水资产和水负债表、水资产和水负债变动表（损益表）、水流量表，通过这些表格来描述、计量、记录和报告重要地区水资源的增减变动[17]。党的十八届三中全会提出要探索编制自然资源资产负债表，这里的自然资源资产负债表是关于自然资源的信息系统，按实物量编制的自然资源资产负债表提供的信息就是非财务计量信息。
（六）非财务计量自然资源信息审计主体
审计主体的基本要求有两个方面，一是独立性，二是专业胜任能力。由于专业胜任能力是动态的，现时没有的专业胜任能力，假以时日，是可以建立的，从长远来看，专业胜任能力并不是实质性审计主体的实质性条件。所以，笔者主要从独立性角度来讨论非财务计量自然资源信息审计主体。
对独立性有不同的理解，一种观点认为，独立性是审计师独立于审计客体；另一种观点认为，审计师要同时独立于审计客体和审计委托人。
在非财务计量自然资源信息审计中，政府审计、民间审计和内部审计都可以成为审计主体，但是，不同情形的独立性不同。
对于政府审计来说，图1所示的审计客体中，政府审计能独立于自然资源监管部门、自然资源使用单位、自然资源管理单位和自然资源生产单位，但是，不能独立于本级政府，所以，一般情形下，除了本级政府之外的审计客体，本级政府审计机关都具有独立性，当本级政府作为审计客体时，一般要由上级政府审计机关作为审计主体。当然，由于我国是单一制国家，各级地方政府都处于国有自然资源委托链中，对于上级政府是人，对于下级政府是委托人，由于这种双重身份，本级政府可能基于本地区的利益而干扰本级政府审计机关对本级政府下属单位的自然资源相关审计客体的审计，从而使得本级政府审计机关独立性受到损害，在这种情形下，如果由上级政府审计机关作为审计主体，就更具有独立性。
对于民间审计机构来说，是接受业务委托，对一定的审计客体进行审计，从理论上来说，对于所有的审计客体都可以进行审计。但是，从传统习惯及审计权威性来说，在非财务计量自然资源信息审计客体中，民间审计适宜作为自然资源使用单位、自然资源管理单位和自然资源生产单位的审计主体。在某些情形下，民间审计还可以接受业务委托，对内部审计范围的审计客体进行审计。需要说明的是，这里的民间审计是广义的，包括具有非财务计量自然资源信息审计专业胜任能力和资质的各种中介机构。
就内部审计组织来说，其审计客体是本单位内部实行分级管理的下级单位，如果自然资源监管部门、自然资源使用单位、自然资源管理单位和自然资源生产单位实行分级管理，并建立了内部审计制度，则这些单位内部的下属单位都是其内部审计组织的审计范围。
总体来说，不同情形下的非财务计量自然资源信息审计主体归纳如表2所示。
关于非财务计量自然资源信息审计主体，最后要讨论的问题是，自然资源监管部门能否作为非财务计量自然资源信息审计主体？一种观点认为，自然资源监管部门可以结合其监督工作，一方面可以作为下级政府非财务计量自然资源信息的审计主体，另一方面，对于受到监督的本级政府下属的自然资源使用单位、自然资源管理单位、自然资源生产单位，完全可以作为这些单位的非财务计量自然资源信息审计主体。从专业胜任能力来说，自然资源监管部门完全可以作为这些单位的审计主体。然而，审计主体的另一个重要条件是独立性，所以，自然资源监管部门能否作为审计主体的关键在于其能否保持独立性。笔者认为，在许多情形下，可能并不具有独立性，就本级政府来说，自然资源使用单位、自然资源管理单位、自然资源生产单位的自然资源信息，如果汇集起来，可能就表明自然资源监管部门的绩效，如果上述单位操纵自然资源信息，结果是粉饰了自然资源监管部门的绩效，从而就会失去审计所要求的独立性；当然，如果上述单位操纵自然资源信息，结果是损害了自然资源监管部门的绩效，这种情形下，审计所要求的独立性并没有损害。但是，事先并不知道这些单位会如何操纵自然资源信息，所以，就本级政府来说，自然资源监管部门不宜作为审计主体。就下级政府来说，在许多情形下，上级政府自然资源绩效是下级政府自然资源绩效的汇集，如果下级政府操纵自然资源信息，其结果是有利于本级政府自然资源绩效，自然资源监管部门就失去监管独立性；如果下级政府操纵的结果是损害于上级政府自然资源绩效，则独立性并未受到损害。但是，事先并不知道下级政府如何操纵自然资源信息，总体来说，自然资源监管部门不宜作为下级政府自然资源信息的审计主体。更为重要的是，自然资源监管部门还负责执行甚至制定自然资源相关政策，而自然资源信息很大程度上可能表明这些政策的绩效，自然资源监管部门对于这类信息无疑不具有独立性。
（七）非财务计量自然资源信息审计方法
审计方法包括的内容很丰富，从基本审计理论的角度出发，这里仅讨论其中的审计取证模式。非财务信息审计取证包括命题论证模式、数据流程模式、数据分析模式和专业测量模式[18]，对于非财务计量自然资源信息审计来说，各种模式都有可能应用。
1.命题论证模式
会计报表审计采用的是命题论证模式，这种模式的特点是将审计总命题（也就是审计总目标，即会计信息真实性或公允性）分解为各种具体命题（也就是具体审计目标），围绕具体命题获取证据，通过具体命题的证明来证明总命题。这种取证模式的前提是存在可追踪的信息链，例如，从会计报表追踪到会计账簿，从会计账簿追踪到记账凭证，从记账凭证追踪到原始凭证，从原始凭证追踪到实物、交易对方或当事人，等等。在某些情形下，某些非财务计量自然资源信息也具备完整的信息链，此时，也可以采用命题论证模式。例如，澳大利亚政府部门制定并颁布实施了水审计准则，它借鉴了财务会计报告的审计准则，把水审计的保证作用分为合理保证和有限保证两种类型，对审计目标、职业怀疑和职业判断、审计计划及重要性、理解水会计报告主体和环境，以及确认和评估重大错报风险、对评估的重大错报风险进行反映并实施进一步审计程序、期后事项的审计、审计质量控制、形成审计意见、审计报告的格式和内容等做了具体详细的规定[17]。
2.数据流程模式
当信息本身无法鉴证时，如果信息产生的过程是值得依赖的，则信息本身也就具有可依赖的基础。一些非财务计量自然资源信息本身未能形成完整的信息链，从而不具有可追踪性，此时，如果这些信息的产生流程是可以评估的，当评估结果的流程值得依赖时，根据这个流程产生的信息也就值得依赖；当然，如果流程评估的结果不值得依赖，则不能就此推断其产生的信息也不值得依赖，而是无法表示意见。
3.数据分析模式
非财务计量自然资源信息之间，非财务计量自然资源信息与其他信息之间，可能具有某些逻辑关系，数据分析模式通过各种方法，验证非财务计量自然资源信息的逻辑关系，通过逻辑关系是否存在来判断非财务计量自然资源信息是否失真。当非财务计量自然资源信息逻辑关系存在时，可以判断非财务计量自然资源信息基本值得依赖；当非财务计量自然资源信息逻辑关系不存在时，要作为疑点进行追踪，如果追踪发现了具体的失真事件，就可以得出结论，如果追踪未能发现具体的失真事件，则是无法表示意见。
4.专业测量模式
许多非财务计量自然资源信息是对自然资源物理量的表征，在许多情形下，可以通过具有专业胜任能力的机构或人士对自然资源物理量进行测量，以验证这些信息的真实性。例如，对于森林资源、土地资源，可以通过航测的方法确定其数量。当然，这种取证模式的成本较高，并且具有一定的时间要求。
上述四种模式中，不同取证模式所支持的审计意见保证程度不同，一般来说，命题论证模式和专业测量模式支持合理保证审计意见，而数据流程模式和数据分析模式支持有限保证审计意见。如果审计委托人只要求有限保证审计意见，则数据分析模式具有广泛的适用性，特别是在大数据时代，其审计成本低、效率高。
（八）非财务计量自然资源信息审计环境
审计环境理论关注两个问题，一是审计环境如何影响审计，二是审计如何影响审计环境，非财务计量自然资源信息审计也不例外。从审计环境对其影响来说，一方面会影响非财务计量自然资源信息审计实务，另一方面会影响其相关的审计理念。就前者来说，重要的路径之一是审计环境影响其审计取证模式的选择，例如，没有地理信息系统的产生，就不可能有航测等技术在非财务计量自然资源信息审计中的应用；就后者来说，审计环境会影响人们对非财务计量自然资源信息审计的认识，例如，党的十八届三中全会之前，人们并没有将自然资源审计作为很重要的事项，但是，当党的十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计之后，社会各界对自然资源审计的认识发生了重大变化，现在的问题已经不是是否要审计，而是如何审计，政府环境对自然资源审计产生了重要的影响。
关于非财务计量自然资源信息审计如何影响审计环境，总的路径是通过审计终极目标的达成，抑制非财务计量自然资源信息审计失真，通过信息失真的减少，进而促进自然资源信息使用、管理、生产及监管行为的优化，提高自然资源的使用效率和效果。
四、结论和启示
由于人性自利和有限理性，非财务计量自然资源信息可能失真，审计是治理机制之一，本文从理论上分析非财务计量自然资源信息审计的几个基础性问题，提出非财务计量自然资源信息审计基本理论框架。
从审计需求来说，由于人性自利和有限理性，导致严重的自然资源问题，非财务计量自然资源信息可能失真是这种问题的内容之一，也是这种问题的原因之一，由于审计特征的技术属性，非财务计量自然资源信息审计成为应对非财务计量自然资源信息失真的机制之一。
从审计本质来说，非财务计量自然资源信息审计是以系统方法独立鉴证自然资源经管责任相关的非财务计量信息中的问题和次优问题并将结果传达给利益相关者的制度安排，可以同时具有鉴证、评价和监督的三大功能。
从审计目标来说，最终目标是抑制非财务计量自然资源信息中的问题和次优问题，也就是非财务计量自然资源信息失真；直接目标是提供审计委托人满意的审计产品，这些审计产品包括鉴证产品、评价产品和监督产品。
从审计客体来说，自然资源信息经管责任的承担者都是非财务计量自然资源信息审计客体，包括政府、自然资源监督部门、自然资源使用单位、自然资源管理单位和自然资源生产单位。
从审计内容来说，是自然资源实物量统计与核算信息，包括两类信息，一是自然资源的数量、质量现状及利用情况，二是自然资源各分类实物存量和增减流量统计与核算信息。
从审计主体来说，政府审计机关是国有自然资源经管责任承担者的主要审计主体，民间审计机构接受委托可以对任何审计客体进行审计，内部审计组织对单位内部的自然资源经管责任承担者进行审计。
从审计方法来说，命题论证模式、数据流程模式、数据分析模式和专业测量模式都有可能应用，命题论证模式和专业测量模式支持合理保证审计意见，而数据流程模式和数据分析模式支持有限保证审计意见。
从审计环境来说，一方面，审计环境通过审计实务和审计理念两个路径影响非财务计量自然资源信息审计；另一方面，这种审计也通过其审计产品的使用，作用于审计环境，影响自然资源使用的效率和效果。
本文的研究启示我们，包括非财务计量自然资源信息在内的自然资源审计是应对自然资源问题的重要机制，而要真正建构这种审计机制，并且使其发挥作用，必须系统思考，协调考虑相关的审计制度元素。
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关键词：农用地；分等；定级；密云县；土地评价；土地开发整理
收稿日期：2008-02-18
基金项目：北京市农用地分等定级估价（项目编号：200602）。
作者简介：刘 颖（1982―），女，北京人，硕士研究生，主要从事生态环境工程研究。
郭建斌（1962―），男，博士，副教授，主要从事生态环境工程、林业生态工程及水土保持研究。
中图分类号：［S-9］ 文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)02-0013-04
1 农用地分等定级研究进展
农用土地分等定级是在特定的用途下，对农用土地质量特别是耕地质量进行评定和等级划分。开展农用土地分等定级工作的主要目的是为依法、科学、合理、统一管理农用土地，为深化农村土地使用制度改革和土地市场的培育，提供完整科学的土地等级和土地价格体系标准。1989年，原国家土地管理局在分析研究国内外已有的农用地评价理论与实践的基础上，制定了《农用地分等定级规程》［1］(征求意见稿)，并在河北省栾城县、黑龙江省肇州县等6个地区开展了“农用地分等定级”试点工作。1999年，农用地分等定级被列入国土资源大调查土地资源监测与调查工程一级项目，并在浙江等省开展了农用地分等定级项目，取得了显著的成效。
随着市场经济体制的建立和社会经济的迅速发展，建立完善的土地价格体系、建设用地征用补偿、耕地占补平衡、农用地流转及土地管理工作［2］等均需以农用地等级和价格为依据。因此，开展这项工作是社会经济发展的需要，也是科学进行土地管理的必然要求。
对土地进行评价需从土地的自然属性和经济属性两方面进行。农用地等别反映不同质量的农用地在不同利用水平和经济水平下的收益差异。农用地分等定级是在特定的用途下，对农用地的自然属性和经济属性两方面进行综合评定下等级划分，它是将农用地利用要求与土地质量进行比较的结果，并非土地类型研究的简单重复。农用地分等是对由于土地肥沃程度和区位差异，等量资本投在相同面积不同地块上而产生的超额利润的评价。我国多数学者认为，是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，以及在经济活动中的地位和作用进行的农用地的质量差异综合评定并划分等级的。它侧重于反映因农用地潜在的(理论上的)区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同而造成的农用地生产力水平差异。
综上所述，国内研究状况［4］可归纳为三点：一是农用地分等定级工作是一项重要的基础工作，已引起国家和多家研究部门的重视，并投人了大量人力物力；二是该项工作经历了由粗到细，由定性到定量的逐步科学深入的过程；三是至今尚未形成一个国内外所公认的中国土地资源评价理论体系与完整方案。新编《农用地分等定级规程》试图在理论方法体系上有所突破，希望在前人研究的基础上提出较为完整的方案，为国土资源管理服务。
2 研究区概况
密云县位于北京市东北部，华北平原的北缘，地理坐标介于东经116°37′―117°34′、北纬40°14′―40°37′之间。西邻怀柔，南靠顺义、平谷，东部、北部分别与河北省的兴隆县、承德县、滦平县接壤，版图略似三角形，东西最长处约69 km，南北最宽处约64 km，总面积2229.45 hm2，受地形地貌的影响，在土地利用上，耕地主要分布在西南部，山地以林地利用为主，中部为密云水库。密云县有18个乡镇，347个行政村，近几年全县以设施农业、籽种农业、精品农业、创汇农业、加工农业、观光农业为主的农业得到了较快的发展，社会经济条件良好。
3 分等研究方法和技术路线
2006、2007年北京市农用地分等定级全面展开，在国土资源部土地整理中心的组织协调下，我们承担了密云县农用地分等定级工作的调查。自2006年2月17日起，历时近2年的时间，通过对密云县18个乡镇，347个行政村，939个地块进行野外调查及内业分析，我们对密云县农用地的等别进行了划分。
针对耕地人均数量少，总体质量水平低，后备资源开发利用难度大，并随着人口的增加和工业化、城市化进程的加快，人地矛盾将日趋尖锐等问题，采取农用地分等定级制度管理土地和保护耕地具有极其重要的意义。
农用地分等是根据构成土地质量相对稳定的自然属性和经济属性，对农用地的质量优劣进行综合评定并划分等别。根据《农用地分等规程》，密云县农用地分等的总体技术路线如图 1。具体步骤如下 ：
（1）以村为工作单元，以1∶1万土地利用现状图为工作底图，以土地利用现状图斑为基础。做好工作准备 ；
（2）按照《农用地分等规程》统一制定的规范和要求，全面调查和收集农用地自然质量 、利用状况、投入―产出状况等方面资料；
（3）以密云县传统的耕作制度及调查所得数据，确定密云县标准耕作制度，确定分等因素，划分分等单元；
（4）采用“因素法”作为农用地分等的方法；
（5）计算土地利用系数和土地经济系数。划分土地利用系数和土地经济系数等值区；
（6）计算农用地自然质量分、自然质量等指数、利用等指数、农用地等指数；
（7）划分农用地自然质量等别、农用地利用等别、农用地等别，并进行分等成果图件的编绘；
（8）按村进行分等成果汇总，编制密云县农用地分等成果图。
4 农用地分等成果分析
农用地分等定级是从不同角度对农用地质量的评定和量化，农用地分等着重评定由长期稳定的光、温、水、土、社会经济条件所决定的、以土地的自然质量所反映的土地生产能力的差异，农用地定级是在农用地的自然质量差异的基础上，着重对土地利用水平的差异进行评定。
密云县农用地等别涵盖了3至l6个等别如表1。总体来看，农用地等别主要集中在4至7
等，此部分耕地占全部农用地的比例为 80．93%如图2。
5 农用地分等定级成果的应用
(1)为落实严格的基本农田保护制度，实现“分级管理”提供技术基础。长期以来，密云县基本农田实际划定过程中随意性较大，只从经济建设的需
求考虑，而忽视耕地的质量要求，普遍存在“划远不划近、划劣不划优”的现象。农用地分等定级工作的开展，使耕地质量状况定量化，为基本农田保护区划定的质量要求，以及实行“分级管理”提供了基础和依据［5］。对于基本农田的划定，可根据行政区内各等别耕地面积从高到低进行累加，累计面积超过总面积的一定比例的，在扣除建设发展必需的耕地外，首先划为基本农田保护面积，这样可保证高等别耕地优先划为基本农田，实现耕地数量保护与质量保护的统一，同时也实现了不同等别耕地采取不同保护措施的分级保护制度。通过在农用地自然质量等别图上标注基本农田，可以掌握基本农田的空间布局，确保基本农田分布与耕地等别分布相一致，为基本农田的保护和管理提供依据。
(2)为落实严格的耕地占补平衡制度，实现“按等折算”提供技术依据。在1998年新修订的《土地管理法》中明确规定了国家实行占用耕地补偿制度，农用地分等定级工作的开展，为耕地占补平衡由单纯数量平衡向数量和质量综合平衡升级提供了契机。具体应用体现在：①农用地分等旨在建立一套以农用地质量等别指数为基础的、全国可比的农用地质量等别序列，这项成果将为实现异地占补平衡换算［6］提供基础。②运用农用地分等定级成果可以合理地评价，且可以检验新增耕地在不同时期的质量变化。可以及时有效地防止由于开垦不当造成的生态恶化，及时地采取补救措施，从而保证生态环境的可持续发展。
(3)为落实严格的征地补偿制度，维护农民合法权益提供技术思路。农用土地的存在对农民具有社会保障作用，农民失去了土地就失去了赖以生存的物质基础，因此征地补偿不仅考虑农用地本身的质量价格，还要考虑农用土地社会保障价值［7］。近几年来北京市建设发展迅速，全市每年农地征用面积较多，正确、合理地确定农地征用的补偿标准，是征地过程中的矛盾焦点。结合农用地分等定级成果，依据土地估价方法制定了征地区片综合价，即在密云县范围内对不同征用区片，按照不同用途，分别评估确定的农用地价格和社会保障价格平均水平。通过制定和实行征地片价，一方面适当提高了征地补偿标准，另一方面解决了过去同一地段或地块因子土地用途不同而征地补偿标准不统一的问题，实现了农用地征用价格水平的宏观控制，为推进征地制度改革、依法保障农民合法权益奠定了基础。
(4)为加强土地开发整理项目设计、实施、验收等环节的质量管理提供依据。如何评价土地整理的效果，衡量土地整理前后耕地质量是否提高，一直以来都缺乏定量的衡量标准。农用地分等定级估价成果能够对密云县县域内土地开发整理前后的耕地质量状况进行对比分析，研究建立土地开发整理中耕地质量评价的指标体系、技术方法和工作程序等，农用地分等定级成果可在土地开发整理规划编制、土地开发整理项目耕地质量评价和土地整理效益分析以及土地开发整理项目规范化管理等方面应用。比如，农用地分等定级成果包括等指数、定级指数等反映农用地质量的信息，对这些成果的系统分析，有助于合理确定土地开发整理重点区域、区域土地开发整理潜力［8］以及应采取的措施等，提高土地开发整理规划编制的科学性。通过比较土地开发整理前后项目区土地的等级可对整理前后土地质量变化做出定量分析，有助于提高土地整理项目的经济效益。在土地开发整理项目规范管理方面，应增加对耕地质量 进行评定的环节，以提高补充耕地的等级。可考虑对土地开发整理项目初步设计规范进行修订完善，增加在项目的初步设计阶段对补充耕地等级进行评定的有关内容，土地开发整理项目初步设计完成后须评定补充耕地应达到的等级，在项目竣工后，应对项目土地等级进行测评和验收，认定补充耕地的等级。
6 建 议
从农用地分等结果分析，此次研究工作自然及社会经济资料充分，外业调查详实可靠，后期内业计算采用方法准确，研究结果可信。但此次分等研究环节过程中，指标区划分以乡镇行政区划作为划分依据误差较大，致使部分地块在分等后，结果与地域规律出现偏差。建议在今后工作中，按照自然环境情况对指标区的划分效果会更好。
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Analysis、 Application and Research on Production of AgriculturalLand Classification in Miyun county
Liu Ying，Guo Jianbin
(Department of Soil and Water Conservation of Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)
【关键词】 土地 储备规模 融资方式 评价
一、我国城市土地储备的内涵及其模式
1、我国城市土地储备的内涵
对土地储备涵义的界定是研究土地储备问题的起点和基础，较为清楚和系统的界定首先来自高校。直到2007年国土资源部颁布了277号文件《土地储备管理办法》，才全面统一了土地储备的涵义，即土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。随着工业用地招标、拍卖、挂牌制度的建立，为了促进工业用地市场的平稳发展，也有学者提出了工业用地储备制度建设的设想。此外，如何将城市土地储备制度引入到耕地保护领域，提出需要实施耕地储备制度，如实行结构型储备、休耕型储备、流转型储备、开发型储备，以促进农业结构调整、保护和恢复地力以及合理引导土地开发整理。
2、我国城市土地储备的模式
由于各个地区社会经济发展情况有所差异，不同的土地储备运作方法、储备特点、发展目标等构建了不同的土地储备模式。本文着重介绍一下南京的土地储备模式，即社会储备模式。南京结合当地实际，提出了社会储备模式的运作机制是：第一，储土地于社会，土地部门不预先收购土地;不囤积土地，严格控制土地拥有的规模。第二，土地部门重点搞好招商服务，为土地的出让打下坚实的基础，使其土地储备规模永远在期望的水平上。第三，统一供地。土地供给由土地部门统一规划，按计划公开招标、拍卖，严格土地的供应体制，确保土地储备规模有序增减变动。第四，先供地、后补偿，即在土地成交后，按成交价的一定比例对原土地使用者予以补偿。南京模式的特点是用社会储备来代替土地部门储备。南京模式的顺利实施必须具备两个前提条件：一是实现土地部门对供地的绝对垄断，计划和规划部门要严格按土地部门的土地供应计划做好各自的工作;二是必须实行货币拆迁，即对土地部门和开发商而言，房屋拆迁补偿款应是透明的，土地取得成本能够较为容易的测算出来。该模式的优点是政府只出政策，而无需预拨土地收购资金，土地部门因无资金与土地的积压，还可以有效降低经营风险。不足之处是土地储备机制的循环周期较长，容易造成土地囤积，规模臃肿。同时因原土地使用者和开发商共同承受了土地部门转嫁的经营风险，故其主观上参与的积极性不够强，而且由于政府控制土地的时间较短，还将导致开发商和土地使用者可能过多地分享城市基础设施和人居环境改善带来的土地增值，从而影响“涨价归公”实现程度，加大普通百姓的负担。
二、土地储备的融资方式及其风险分析
1、我国城市土地储备的融资方式
在土地储备运作过程中，征收农地、收购市地都需要土地储备机构垫付大量资金，才能把土地纳入储备体系。在土地储备阶段进行直接或间接的房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开发工作同样需要政府投入相当数目的资金。土地储备机制的运作过程也就是资金不断投人、不断产出和再投人的过程。如果土地储备机构没有强有力的资金支持，就会缩小土地储备的规模和缩短储备周期，从而降低土地储备制度的调控力度。基于土地储备融资的重要性及其不佳现状，许多学者对土地储备的融资方式进行了探讨。
在运作初期，土地储备资金来源主要有政府财政拨款、商业银行贷款、土地经营收益、土地权益置换、土地预出让等方式。财政拨款具有无偿的优点，但在拨款数额受到政府财力的限制，加之土地价值大和交易周期长等特点，政府财政拨款很难满足土地储备需要。银行贷款筹措土地储备资金相对方便、灵活，但申请过程比较复杂，成本高，风险大，且银行贷款的金额较小，难以满足土地收购、旧城改造大量资金投入的需要。土地储备机构的非盈利性导致其资金积累进度达不到要求，土地储备机构既不拥有土地的所有权，也不拥有土地的使用权，它只是通过储备机制代替政府规范和控制一级市场，在很大程度上要体现政府的意志，无法像一般企业那样实现资金的市场化运作。
随着土地储备工作的深入开展，以上的融资方式远远不能适应土地储备的发展，从而促进了土地储备融资手段的创新。这些手段主要包括建立土地基金、发行土地债券、土地信托投资、项目融资等。土地基金是以土地为主要投资对象，向公众或者特定对象募集，实行分工和专业化管理的集合投资方式，属投资基金。土地基金具有信誉保证、收益稳定、风险较低、回报较高，同时可转让、可质押的特点，能够有效地集中社会闲散资金，能够给投资者带来稳定的收益，满足其多元化投资的需求。
2、我国城市土地储备融资的风险
土地储备制度的建立和运营过程由于各种事先无法预料的不确定因素的影响，使土地储备的实际收益与预期收益发生一定偏差，从而有蒙受损失和获得额外收益的机会或可能性，或者造成相应城市、环境与社会等问题的可能性。土地储备风险的正确甄别与有效规避，是土地储备工作实践面临的重要问题，也是完善土地储备制度急需解决的关键问题。土地储备融资的风险主要来源于3个方面：一是客观条件的不确定性;二是决策信息不充分;三是决策者水平的局限性。这些因素导致以下4类土地储备融资的风险：一是经营风险，由于外部市场环境变化（如利率水平的调整、房地产市场价格的波动）及经营决策失误等方面造成的风险;二是政策风险，包括金融政策、房地产政策、土地政策及城市规划等变动产生的风险;三是制度风险，包括法律法规不健全、部门间不协调等产生的风险;四是财务风险，包括融资风险、负债风险、信用风险、利率风险。因此，要通过加强基础理论研究、经济形式分析、完善法律政策、扩大融资渠道、建立风险预警系统、加强部门协调等方面来防范和规避土地储备融资的风险。
三、我国城市土地储备规模及融资方式的绩效评价
土地储备制度建立后，不仅要关注其如何运作，更要关注其运行的效果。如何判断土地储备运作的成效？以什么标准衡量土地储备的成效？土地储备制度实施后对地价和房价有无影响，影响程度如何？学者们对此进行了有益的探讨。有学者分析了高地价对我国土地储备规模及其融资方式形成冲击的表现及作用机制，认为高地价引发开发商、政府和城市居民等主体行为变异，从而对土地储备制度产生冲击。因此，要从引导需求、规范行为、加强监管、完善制度等方面发挥土地储备制度作用，抑制地价过度上涨等。也有学者认为在土地储备制度实施后，城市土地市场运行状况良好。有学者探讨了土地储备对我国城市土地供求与地价的影响，指出土地储备初期土地市场供给量的减少市场需求将呈上升趋势，土地储备将在一定程度上推动我国地价上涨。从长期来看，土地储备垄断土地供应对地价稳定具有积极作用。这一方面切实关系普通百姓的切身利益。由于我国各地的土地储备机构主要是挂靠于土地管理部门的事业单位，运作的启动阶段主要依靠少量的财政拨款，自有资金很少，在成立后的机构运作过程中主要依靠银行贷款，以致形成融资渠道单一的局面，由此造成种种问题。
四、总结
中国实施城市土地储备开发制度只有短短十几年的历史，对城市土地储备的规模研究和融资研究也是近几年的事情，城市土地储备研究还处在起步阶段。与土地储备融资研究的迫切程度相比，学术界对城市土地储备融资的关注程度还不够，但随着储备制度的逐步改革和成熟，对土地储备融资的关注程度也呈现了不断上升的趋势。目前研究较多的土地资产证券化、土地基金等融资方式仍然缺少普遍接受的、明确的、统一的定义，使得学术界对这些融资方式的理解产生了歧义，在应用中很容易产生混淆，应尽早明确界定各类土地储备开发融资方式的定义，以利于更深入地研究。另外，当前的研究主要集中在各类土地储备开发融资方式的定义、运作模式、优缺点等方面，没有较好地与城市土地储备开发的具体运作相结合，研究缺乏深度，浮于表面，且实际操作性差。在下一步的研究中，应结合土地储备开发中的成本、收益、风险等因素来研究，将城市土地储备制度与城市土地储备的融资方式有较好的融合。
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【论文摘要】随着经济的高速发展和城市化进程的不断推进，农村集体土地被大量征用，失地农民的补偿问题越来越得到政府和广大学者的关注。笔者根据对浙江省部分县市地的调查走访时所得数据，分析了农民对征地制度的认知和对征地补偿的满意程度，探讨了土地征用及其政策对被征地农民生活的影响，同时对提高农民认知度和补偿制度的改革等方面提出了相应的对策和建议。
一、 引言
近年来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大，农村地域范围也相对缩小，农村集体土地被大量征用。按照世界实际情况计算，中国城市化水平每提高1%就需占用耕地约12.7万公顷[1]，每征用0.067公顷（1亩）耕地，就会产生1.5个失地农民[2]。因此在中国城市化水平不断提高的过程中，必然产生大量失业农民。据学者推算，截至2007年底，中国的失地农民总数已达到8000万[3]，其中浙江失地农民超过200万。而到2020年，我国城市化水平将达到或超过50%，也就是说未来十几年时间里，将有2亿农民转变身份[4]。这就意味着将有大量农民失去长期以来赖以生计的生产资料并走向一个全新而陌生的环境。解决农民今后的生存和发展问题将成为矛盾的焦点[5]，其结果也必然关系到社会的安定，因此不少学者和政策研究者都对征地制度和征地补偿方案进行了大量研究和讨论，然而不少成果忽视了广大农民对征地制度本身的了解以及他们对征地补偿的满意程度。但事实上农民对征地制度的认知与其对征地补偿的满意程度往往决定了他们对征地的态度，是衡量征地制度及补偿制度合理性的重要依据。鉴于此，笔者希望通过对失地农户的问卷调查和面对面的交流，了解农民对征地制度认知水平以及对征地补偿的满意程度，从而为政策的制定和完善提供借鉴。
二、 调查方案设计
笔者在2008年7月至11月，和来自土地资源管理、社会保障等不同专业的研究生、本科生一同进行了专题调查。问卷调查涉及浙江省的萧山、温州、宁波、义务、金华、丽水等县、市、区，同时我们还零星走访了浙江部分县、市的一些村庄和农户。抽取的农户调查样本覆盖不同性别、不同年龄、不同受教育水平的失地（或即将失地）农民，符合随机抽样要求。本次调查共发放农户调查问卷300份，回收问卷258份，有效问卷239份，其中涉及已征地174份，即将征地65份。
调查问卷包括三部分内容：第一部分是农民个人和家庭基本信息，包括农民个人信息、2007年个人及家庭纯收入、家庭月消费水平等；第二部分是农民对征地制度的认知，包括对征地相关法规、补偿制度的了解及对征地的意愿等；第三部分是农民对征地所获补偿的满意程度，包括获得的补偿、征地前后生活状况等内容。
三、 被调查农民基本情况
从年龄分布区间来看，被调查农民分布在各个不同的年龄阶段，且每个阶段都具有一定比例。从受教育水平来看，调查农户的文化程度普遍不到，大部分处于小学或初中水平，本科或大专水平只占到总人数的2.51%。
农户2007年家庭总收入水平分布较为广泛，整体处于较低水平。其中，家庭总收入在2-3万元范围内的较为集中，占到35.56%，而家庭总收入在1万元以下的农户所占的比重达到20.50%，数据显示低收入农户仍然较多。
表3-1
被调查农民2007年家庭总收入水平分布
单位%
收入结构发生巨大变化。调查显示，务农不再是大部分农民主要的收入来源，单位工资成为收入来源的主要渠道，个人经营在农民收入中所在的比重也越来越大。
表3-2
被调查农民主要收入来源
单位%
注：主要收入来源是指占家庭总收入50%以上的收入来源。
家庭月消费水平较低。50%以上的农民家庭月平均消费水平在2000元以下，大部分在1000-2000元之间，只有极少数在3000元以上。
表3-3
被调查农民家庭月平均消费水平
单位%
从调查结果可以看出，尽管农民收入来源的主要渠道已经发生了深刻变化，但大部分农户家庭收入低、消费水平不高的现实没有改变，农民整体受教育程度低下，文化水平不高的面貌没有得到根本改观。
四、 农民对征地制度的认知
笔者将农民对征地相关法规和补偿制度的了解的调查数据以1-4编号，对数据进行统计分析后得到表4-1的结果。
表4-1
农民对征地制度的认知分析
注：数据处理方法：1代表不了解，2代表不清楚，3代表知道一些，4代表非常清楚
从表4-1可以看出，农民对征地相关法规以及补偿制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是说大部分人并不了解，只有极少数人清楚地知道，这一比例与本科或大专学历水平所占比例基本符合，这也进一步说明农民对征地制度认知的总体水平不高，且与学历的高低具有显著相关性。
为了便于进行统计分析，笔者将农民的征地意愿进行了相似的数据处理，统计得出农民对征地的平均意愿为2.69，标准差为1.165，处于不太愿意和无所谓之间。而从表4-2可以看出，征地意愿表现为愿意（包括比较愿意和很愿意）的农民只占到被调查总人数的30.96%，也就是说大部分农民不愿意土地被征用或处于迷茫状态。
表4-2
农民征地的意愿
单位%
注：数据处理方法：1-5分别表示很不愿意、比较愿意、无所谓、不太愿意、很不愿意
笔者认为调查反映的这一现象与农民受教育程度以及他们对于征地和补偿制度的认知能力有关，同时也和现实的补偿标准以及他们对于补偿标准的满意程度密切相关（笔者将在“农民对现有征地补偿的满意程度”中具体分析）。
为了更好地了解农民的心理，问卷还就他们愿意被征地与不愿意被征地的原因进行了调查。大部分愿意被征地的农民认为征地之后生活能有所改善（比例达到50.21%），一部分因为户口可以农转非，还有部分认为补偿还比较高；对于不愿意被征地的农民，大部分由于补偿太低、就业困难或者生活失去保障，还有一部分出于长期以来与土地相依为命的心理，不愿意离开土地。
五、 农民对现有征地补偿的满意程度
调查涉及已征地农民174人，即将征地农民65人。在已征地农民中有超过65.51%的农民所得到的经济补偿低于3万，5万以上的比例只有17.82%。数据显示，大部分农民在失去赖以生存的生产资料后获得的直接经济补偿十分有限。
表5-1
失地农民获得的直接经济补偿
除了直接经济补偿这个指标，问卷还对失地农民获得的其他形式补偿的情况进行了调查。调查显示有47.70%的失地农民办理了保险，大部分农民获得了其他形式的补偿，但遗憾的是还是有近三分之一的失地农民除获得直接经济补偿外没有获得其他任何形式的补偿，他们不得不为维持生计而面对陌生的环境，这也势必会使他们在一定时期和一定程度上感到焦躁、不安。
表5-2
失地农民获得除直接经济补偿以外的其他形式的补偿
单位%
尽管失地农民获得了直接经济补偿，大部分同时获得了其他形式的补偿，但为了更好地了解失地农民对于补偿标准的满意度。问卷还对失地农民征地以后的生活状况和他们对于获得的补偿的满意程度进行了调查。
表5-3
失地农民征地以后生活状况及对补偿标准的满意程度
注：第一组数据处理方法：1-明显好转 2-稍有好转3-和以前差不多 4-有所下降 5-严重困难
第二组数据处理方法：1-很愿意 2-比较愿意 3-无所谓 4-不太愿意 5-很不愿意
对生活状况和满意程度的评价由低到高分为5个等级，分别以1-5编号。调查数据直观显示大部分农民认为生活没有改善，进一步分析显示生活状况平均水平为3.19，也印证了初步判断。虽然此项调查数据表明农民的生活水平没有明显变化，但补偿满意度调查显示农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，大部分认为补偿太低，不够合理。
六、 对调查结果的再思考
调查表明大部分农民对征地制度不了解，这在一定程度上影响了他们对征地的态度，而这样的现实又和他们受教育水平较低的现实密切相关。因此笔者认为应着力做好相关制度和法规的宣传工作，尤其是应采用农民能普遍接受的方式，让农民有渠道了解和自己切身利益密切相关的方针政策，提高公众的参与度；同时要及时了解农民的诉求和想法，做好反馈工作，行之有效地提供必要的帮助和服务。
调查还显示，尽管大部分农民在征地以后生活水平没有显著改变，但依然表示对“征用土地以不低于原生活标准作为安置补偿的适度原则”难以接受，希望能提高补偿标准，按市场价值进行补偿。笔者认为，一方面农民失去了自己依赖的土地，放弃了自己熟悉的生产方式，对未来生活的担忧促使他们希望以较高水平的补偿换得精神上的慰藉；另一方面，对土地增值的普遍预期和无法参与土地增值分配的现实，加剧了理想与现实的反差，也增加他们的不满情绪。
为此，笔者认为政府征用农民土地，应改变只按农业用途给予补偿的做法，尝试让开发商与农民直接接触、进行面对面的讨价还价。改变单纯的经济补偿模式，从多方面考虑予以补偿，如可以为失地农民提供就业指导，安排适应性就业岗位，完善基本医疗保障等保障制度；同时，政府应致力于促进补偿费的合理分配，乡镇政府违法参与分配行为应杜绝，村集体与失地农民分配比例混乱等应有效控制。此外还要加强对失地农民的文化知识和综合技能，帮助和引导失地农民尽快适应城市生活，实现从农民向市民的角色转变。
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关键词：湿地资源；湿地景观；湿地生态；湿地研究方法；洞庭湖
中图分类号：P331
文献标识码：A文章编号：1674-9944（201）12-0020-04
1引言
洞庭湖是北承长江，南接湘、资、沅、澧四水而具有蓄泄功能的过水性洪道型湖泊。洞庭湖湿地是中国最大的淡水湿地生态系统之一，主要由水面、洲滩、荻、湖草等实体元素构成，形成交错镶嵌的格局[1，2]，具有丰富的自然环境和生态资源，形成巨大的环境调节功能，在调节气候、控制水土流失、涵养水源、抵御洪水、净化环境、维护生物多样性等方面起着重要的作用[3]。开展洞庭湖湿地系统研究，对研究湿地结构变化、功能退化、湿地资源合理开发利用与人类活动影响有重要意义。
2洞庭湖区湿地结构与功能研究
2.1洞庭湖湿地资源开发利用
湿地资源作为一种综合性的资源形态，承载着土地、水体、生物、泥炭等资源类型及其相互作用，这种独特的自然属性，提供了丰富的资源特产、优越的生态环境、便捷的水运交通及良好的产业发展条件。董明辉针对洞庭湖湿地开发利用的相关问题，从经济学与生态学的角度探讨了洞庭湖湿地资源特征，并提出了发展避洪耐涝型湿地特色产业、建立湿地保护区的开发与保护途径[4]。从单项资源来看，庄大昌等侧重于洞庭湖湿地生态旅游资源开发，提出了湖泊河汊区开发模式、平原区资源开发模式与环湖低丘岗地区开发模式，任勃等研究了洞庭湖区自然恢复、种植荻和种植杨树等3种退田还湖模式下的植被特征，结果表明，种植杨树模式的群落生产力最高，植荻模式的多样性水平最低，而自然恢复模式为最优恢复模式[6]。袁正科等根据洞庭湖湿地植物资源的自觉、半自觉、未自觉3种开发利用现状，提出了过渡发展荻、芦苇，盲目地在低位洲滩栽种杨树等利用的局限性与危害性[7]。李姣研究了洞庭湖区湿地资源对区域经济的产业结构优化作用，发现认为农业直接依赖水体、土地等单项湿地资源，第三产业直接依赖湿地生态系统的各项服务[8]。侯志勇等研究了洞庭湖区湿地植物种类组成与利用现状，认为湿地原有植物群落分布格局被打破，物种生物多样性下降，并提出了将植物资源开发纳入国民经济发展规划、优先发展特种水生蔬菜和药材加工业等保护和可持续利用对策[9]。
2.2洞庭湖湿地生态功能
湿地是自然界最富有生物多样性和生态功能最完备的生态系统之一，是一个由湿地植物、动物、微生物群落及无机环境的相互作用所形成的复杂功能单元。对于洞庭湖湿地生态研究主要集中在3个方面。
（1）湿地生态功能价值。庄大昌运用生态经济学与资源经济学的理论与方法，根据对洞庭湖湿地资源的特点，对洞庭湖湿地的生态服务功能价值，即直接利用价值和间接利用价值进行了货币化评估[10]。江波等从生态系统服务功能入手，探讨了洞庭湖湿地生态保护的重要性及现有研究在管理层面应用的局限性，提出了基于生态系统服务的洞庭湖湿地生态系统管理的DPER框架[11]。毛德华等针对洞庭湖湿地生态服务价值提出了外生态恢复与内生态恢复相结合的湿地生态恢复对策[12]。
（2）湿地生态安全与健康。毛德华等研究了洞庭湖湿地洪涝灾害、水质污染和生物多样性减少等生态问题的形成机制，主要与自然与人为因素的复合叠加作用、湿地资源衰退、生态平衡遭破坏等因素有关[13]。许振宇等评价了洞庭湖生态灾害应急能力，灾害应急能力良好，但通过注重恢复、补偿与保护、建设，完善生态功能，还有很大的提升空间[14]。廖丹霞等研究了洞庭湖湿地生态系统健康的演变动态，2003年以前处于下降趋势，其后随着合理的土地利用与生态保护，健康状况逐步回升，但人类干扰等压力对湿地健康状态的影响存在时滞性[1]。
（3）湿地生态补偿。熊鹰等采用环境经济学理论与方法，对洞庭湖区湿地恢复的生态补偿效应评估，提出了征收生态补偿费与生态补偿税、政府补偿补贴、推广优惠信贷、流域范围内补偿等补偿机制与实现途径[16]。杨芳将社区参与理念的渗透进洞庭湖湿地生态补偿机制中，社区集体与居民等多方参与，真正成为补偿主体，构建了生态保护与社区发展相结合的生态补偿机制[17]。
2.3洞庭湖湿地景观结构
近年来，湖区土地利用格局改变了湿地水文环境，影响湖滩湿地发育演化，形成了洞庭湖趋于复杂化的湿地景观。评价湿地景观现状与格局，分析各种湿地类型的转移方向、数量、速度与湿地景观变化的区域差异成为研究洞庭湖湿地资源的主要内容。郑建蕊等[18]运用洞庭湖区湿地的景观格局指数分析湿地景观信息及特征，总结了湿地具有景观类型比例不均、水田与湖泊景观优势显著的特征。石军南等研究了湿地各类型的景观格局变化，湖泊和林地的破碎化程度呈逐渐上升，水田正在逐渐降低，景观多样性、景观异质度增大[19]。梁守真揭示了20年洞庭湖区湿地景观总变化趋势，研究认为，洞庭湖区湿地景观面积在呈下降的趋势，逐渐从以小斑块、多种景观类型共同控制的景观格局向大斑块、类型较单一的景观格局演变，自然湿地向人工湿地转移剧烈，由于受人类活动影响，自然湿地景观破碎化程度增加，除水体外，泥滩地、草滩地、芦苇滩地等其他湿地自然湿地景观有不同程度的增大[20]。杨利分析了三峡工程建设前、建设后洞庭湖湿地景观变化，湿地斑块数逐年增加，景观破碎化逐渐加大，斑块间的结合度降低，景观形状经历了由复杂到简单再到复杂的过程[21]。
3洞庭湖区湿地动态的驱动因素研究
3.1三峡工程建设
三峡工程作为治理与开发长江的关键性骨干工程，运行后对长江下游径流量在年内发生明显变化，对洞庭湖区的湿地资源与环境产生一定的影响。对于三峡工程运行与洞庭湖区水位及湖洲滩面积变化的作用，邹邵林等研究了三峡工程对洞庭湖滩地出露天数的影响，预测了三峡工程建成后露天数变化将影响湖区滩地的开发利用方式与动植物种群的演变[22]。周北达等[23]通过建立洞庭湖和长江的水力模拟模型，研究了三峡工程运行后对洞庭湖区洪水水位的影响，主要从影响三口入流与影响洞庭湖出口城陵矶处的长江水位两个方面来影响洞庭湖的入流与出流，从而影响洞庭湖水位。顾庆福等研究了三峡工程运行中洞庭湖区3种典型来水组合的防洪作用差异，阐明了三峡工程建成后不能完全解除洞庭湖区的洪水威胁[24]，谢永宏等[2]从水位变化、极端水位及持续时间、泥沙淤积速率等方面，分析了三峡工程对洞庭湖区湿地植被发生逆向演替的影响。赖锡军等运用水动力学方法分析了三峡水库不同调节流量下湖泊水位与流量的变化特征，三峡工程建成将改变洞庭湖的水文过程，影响湖泊湿地生态系统，相对来说，受三峡水库调节影响大的是东洞庭湖、南洞庭湖东部和西洞庭湖北部，而西洞庭湖南部影响较小[26]。黄群等研究认为三峡水库运行后，洞庭湖中、低位洲滩提前出露，淹水历时缩短，对芦苇的分布界限影响很小，导致湖草分布界限向下延伸[27]。
3.2湖区的人为干扰
人为干扰改变了湖区水文条件和泥沙输移规律[28]，是洞庭湖湿地动态变化的重要影响因子。最大的人为干扰是人工裁湾，导致区域河段水位降低、河床冲刷加剧，长江三口分流入湖的水量、沙量减少[29]，但随下荆江流量沙量增加，原本应沉积于洞庭湖的泥沙则游积到汉口-螺山段，下游河床抬高增加了城陵矶出湖泥沙的压力[30]。湖区人口增加与产业的快速发展，加快了湖区湖水污染，激化了社会经济发展与湖泊生态环境恶化的矛盾[31]。围湖造田满足了人口的土地需求，促进了社会经济发展，但过度围湖垦殖加快了洞庭湖湖面的减少，洲滩面积逐渐增多[32]，给湖区湿地生态系统造成不可逆转的危害，湿地结构和功能发生了巨大的变化。自1998年以后，洞庭湖区进行了大规模的退田还湖[33]，主要有单退与双退2种实施方式。退田还湖工程效果明显，湿地面积呈增加趋势，湿地生态环境得到了很好的恢复和保护，但天然湿地整体上仍处于退化状态[34，3]。退田还湖能扩大洞庭湖的蓄洪能力、改善湖泊局地气候和水质、有利于生物多样性保护和水资源的可持续利用[36]。陶卫春等通过评价退田还湖前后的生态承载力，发现退田还湖在提高洪泛区生态承载力方面作用明显， 但减轻环境承载力的作用要大于资源承载力的降低[37]。
4洞庭湖区湿地研究的技方法术
4.13技术
由于洞庭湖湿地内部通行条件限制，3技术作为一种有效的监测手段在湿地监测中得到广泛应用[38]。在3技术运用中，GP技术是作为野外调查的主要工具，GI技术是洞庭湖湿地动态变化的空间分析手段，运用最多的为遥感资料作为数据源。袁正科等利用3技术绘制植被类型分布图分析洞庭湖湿地植被动态及对生物多样性的影响[39]。在湿地分类方面，遥感影像处理的应用最多，邵家驹等[40]利用Landsat M 数据进行分类，邓帆等[41]、王红娟等[42]根据植被群落以及泥滩、水体等地物的光谱特征及其在不同时相影像上的光谱差异提取分类规则，进行决策树分类。徐怡波等利用ENVIA AAR数据进行了洞庭湖植被分类研究[43]，黄进良用目视解译和计算机分类两种方法分别对洞庭湖多期影像进行湿地分类和面积提取[44]。宋仁飞等运用BP神经网络、马氏距离分类法、Bayes分类法、Fisher分类法、AM、VM等6种方法的湿地植被识别方法比较，AM的精度最高[4]。在基于MODI数据应用方面，杜涛等人统计洞庭湖区水体面积，结合相应日期的水文站点，建立洞庭湖区面积-水位相关关系拟合公式[46]；梁婕采取对MODI13Q1数据的NDVI和NIR波段分别设定阈值的方法提取水面洞庭湖水体，通过分析，洞庭湖区湿地呈现明显减小的趋势，主要是三口、四水来水减少、降雨减少等多方因素共同作用的结果[47]；毛先成等人以MO-1b/ME R为数据源，得出了水体深度探测模型[48]。
4.2数学建模方法
张晴等采用市场价值法、费用支出法、支付意愿法、机会成本法、碳税法和造林成本法及影子工程法来对洞庭湖湿地进行生态经济价值的评估，洞庭湖湿地生产力价值很高，但是旅游休闲、文化教育科研价值仅占直接使用价值的22%，调节气候价值占间接使用价值的64%[49]。蒋卫国等采用了OECD建立的压力-状态-响应（简称 P--R）模型探讨外界干扰的区域响应变化，研究表明东洞庭湖区湿地最大，南洞庭湖区湿地次之，西洞庭湖区湿地最小[0]。廖丹霞以压力-状态-响应模型为基础选取评价指标，结合洞庭湖湿地的特点，建立洞庭湖湿地生态系统健康评价模型[1]。李姣利用主成分分析法、聚类分析法和线性加权平均法等，从生态-经济系统耦合度分析了湿地生态和社会经济系统的相互作用，反映湿地为区域发展提供的机会与约束[8]。
4.3景观生态学方法
洞庭湖湿地运用了景观生态学的空间分析方法。郑建蕊等对提取的湿地信息，结合景观生态学分析软件Fragstats计算湿地景观指数，分析湿地的景观结构与功能特征[18]。刘妍针对各个时段的各景观类型的基础资料，引入景观格局分析方法，分析了洞庭湖区斑块特征与动态变化的驱动力[2]。
5存在的问题与展望
湿地环境的恶化趋势并未得到根本性缓解，湿地保护面临的最大问题是天然湿地面积锐减、湿地功能减弱、湿地生态环境退化，对湿地的结构、功能、生物多样性、系统性等基础研究及基础支撑的不足，导致尚未形成科学合理的湿地保护机制。湿地保护已成为生态建设和生态惠民的重要领域，湿地保护与可持续利用模式的正在积极探索，但湿地保护体系和部门协作机制亟待完善，构建比较完善的湿地保护利用的法律、政策体系与动态监测、健康评估及预警管理支撑体系，成为未来湿地研究的重要方面。由于区域湿地水文过程、生态过程、地球化学等相关过程的复杂性与时空尺度性，卫星雷达观测与水文模型、生化模型相结合是未来研究难点。在全面实施“海绵城市的理论与实践中，城市湿地在城市生态建设中的重要作用和地位越来越重要，城市湿地的“绿色海绵研究成为热点，具有较好的发展前景。
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[关键词]公共事业管理 本科生 创新能力 困境 对策
培养公共事业管理本科生创新能力是目前国内高校正在探索的重要课题。虽然目前国内各高校开始重视本科生创新能力的培养，出台了很多提高学生创新能力培养的举措和办法，但是，目前公共事业管理专业本科生创新精神和创新能力培养尚未找到理想的途径，还没有探索出一套行之有效的模式和方案，人才培养没有很好实现与公共事业管理的对接。
一、公共事业管理专业本科生创新能力培养的重要性
近年来，高校十分重视大学生的创新能力培养。培养大学生的创新能力是世界高等教育发展的方向。世界各国都把培养优秀的创新型的高素质人才作为教育改革的方向和突破口。本科教育始终是高等教育的主体和基础。加强本科生创新能力的培养是当前高校教育改革的重要任务。公共事业管理本科教育同样承担着这一重任。不同学科专业培养创新精神和创新能力应该具有不同的特点。公共事业管理专业是一个新兴专业，更突出实践性、灵活性、个体性和时代性，主要培养能适应我国社会与经济发展，综合素质高，富有创新精神和创新能力的公共事业管理专门人才。因此管理专业的本科生教育，更不应该只限于理论知识的传授，而应该更注重创新精神和创新能力的培养，掌握目前国内外流行的公共事业组织的运作模式并能预测本组织未来的发展趋向，结合目前中国改革进程现状，从而创造性地提供公共服务和公共产品。研究公共事业管理专业本科生创新能力的培养，对于提高公共事业管理本科教学质量，进行本科教育改革、培养学校创新型人才具有重要的理论意义和实践意义。
二、公共事业管理本科生创新能力培养面临的困境
（一）传统文化的负面影响与教育理念的束缚
南京师范大学张家勇学者强调，当前创新教育的实施阻力大的根本原因是创新教育的新理念和传统文化的巨大惯性之间存在着极大冲突。他从传统文化的价值观、思想观念、国民心理、人格特征、社会结构四个角度分析了传统文化对创新教育的负面影响。他认为传统文化中的“大一统”“共性至上”的群体原则和封闭保守的国民心理不利于学生的独立意识和创新能力的培养。学者黄俊伟、秦祖泽、唐受印也提出传统文化是培养学生创新能力的主要阻力因素，其突出表现在中和中庸的思维方式，强调人与自然的协调关系。部分高校依旧采用落后陈旧的传统教育理念和培养方式，没有完全广泛应用先进科学的教育理念。这种重权威的价值取向下的教育缺乏民主与科学，教师的教和学生的学都只能囿于引经据典的条条框框内，其主体性和创造性得不到体现，唯书、唯师遏制了学生的探索和创新精神。
（二）专业定位不明确，专业特色不明显，课程设置不统一
自20世纪80年代从国外引进公共事业管理专业以来，该专业发展迅速，全国近200所院校开设此专业。由于公共事业管理专业涉及面广，导致一些高校对公共事业管理的学科认识不够清晰，专业定位不够明确，专业人才培养特色不明显，从而使专业培养的针对性不强、知识结构的层次性缺乏，毕业生的专业特长和素质不够突出。学生自己不清楚该专业要学些什么，毕业后从事什么职业，社会上也不知该专业学生的专业特长。学校的专业培养方向和模式不明确，导致公共管理专业人才培养与社会需求相对脱节。现行公共事业管理专业所开设的课程很宽泛，几乎包含所有管理类专业的核心课程，课程设置体系散乱，没有统一完善的课程设置规范，和其他专业相比，显示不出本专业的特色和优势，进而影响学生的专业学习兴趣和个人发展，尤其在当前高校毕业生就业难的形势下，该专业毕业的学生面临更加严峻的就业压力。
（三）教材建设滞后，教学方式单一
近年来，公共事业管理专业的教材纷纷出版，但教材质量仍不能充分满足和保证专业教学，教材内容系统性缺乏，理论深度不够，对于像“公共部门战略管理”的一些前沿课程，国内没有一本公开出版的本科适用教材。制约高校大学生创新能力培养的重要因素是教学方式单一，多为灌输式。作为新兴学科，公共事业管理专业课程设置还不完善，又缺乏专业和实践经验丰富的教师。教学内容基本上都是教师根据该专业的理论知识，对学生按部就班地进行授业，内容枯燥呆板，缺乏对现实公共管理的普遍了解。这种僵化的教学模式培养的学生学得再优秀，也只是继承了过时的知识，而没有创新的知识。
（四）实践教学环节薄弱
公共管理人才培养普遍存在着单向度的理论培养偏重、双向的理论与实践结合的教育不足等问题，学生缺乏实践意识和业务能力。一是对实践的认识不够，实践在教学中的地位不高，实践往往流于形式。实践环节缺乏整体规划和系统的过程设计，将公共管理本科生的实践环节过于简单化。二是实践形式单一，内容陈旧，针对性不强。许多高校现行的实践形式只有集中教学环节，只包括社会调查、毕业实习与毕业论文等形式。另外，实践内容与公共管理学科特点结合不紧密，针对性不强，不能学以致用，也不能发挥公共管理本科生的专业特长。三是实践基地建设滞后。高校公共事业管理专业普遍缺乏长期合作的固定实践基地，学生大多是为了完成实践任务，各自分散联系实践单位，大部分实践单位是各类企业，而且实践内容和该专业要求相差很远，且联系不紧密，影响实践效果。四是实践的考核评价体系不科学和激励机制不完善。大部分高校缺乏专门系统化的实践教学考核评价体系，考核方式单一，实践报告是考核的唯一标准。同时缺乏完善的激励机制，对学生实践活动的综合成绩很难做出全方位的评价。五是实践教学的师资力量薄弱。鉴于公共事业管理专业是一个年轻的新兴学科，科班出身的专业实践教师很少，大多是其他相关专业教师改行，没有经过专业的实践训练，缺少公共管理的实践经验，影响了实践教学的质量和效果。
三、提高公共事业管理本科生创新能力的培养对策
（一）转变教育理念，树立“创新性”与“实践性”教育理念
我国教育长期实行应试制度的长处是学生的基础理论知识相对比较扎实，但不利的方面是学生的创新能力受到很大影响。一份试题，一个标准答案，一定程度上限制了学生的思维，谈不上开发智力，更别说创新了。近年来，虽然各高校都在推行素质教育，取得一定的成绩，但更多的是形式上喊口号，实质上应试教育长期形成的结构性问题并没有得到解决，考试成绩和分数仍然是评价学生的唯一标准。公共管理学科的人才培养，必须转变传统的填鸭式的继承性教学思想和应试教学制度，树立创新性与实践性的教学理念，切实提高公共管理学科各专业人才的创新能力。
（二）建立合理、科学的创新型人才培养模式和课程体系
公共事业管理专业培养目标要强调注重公共服务精神，强调实践和操作教学内容要紧密结合公共领域中面临的现实问题。第一，按照整体系统、基本要素和相关学科支撑的原则构建专业知识体系结构和设置专业基础课程。第二，优化课程结构设置。按照“少而精”的原则设置必修课，使学生掌握较为扎实的基础知识。低年级时需开设创新学等课程，培养学生的创新意识。增加选修课比重，允许学生跨系、跨专业、跨学科选修课程，使学生依托一个专业，又着眼于综合性较强的跨学科训练。第三，强调课程设置和培养方向紧密联系，根据培养方向要求有目的、有选择地开设相关特色课程。尤其是公共事业管理专业刚建立不久，作为一门新兴学科，更应该建立科学合理的人才培养模式和课程体系，以提高学生的创新能力。各高校的公共事业管理专业在统一的专业基础上，可结合本校现有专业优势设置特色管理方向，如理工院校可开设资源与环境管理，医药院校可开设公共卫生管理，体育院校可开设体育管理，师范院校可开设教育管理等。地方性的综合大学可有效整合多学科优势，结合地方经济和社会发展所需开设城市管理、社区管理、土地资源管理、文化管理等地方服务特色的专业方向。各高校在制订本专业人才培养方案和构建课程体系时，要适应当代公共事业管理的发展趋势和区域社会经济的发展需求，紧密结合公共部门的社会热点问题，突出专业特色和优势，促进公共事业管理专业人才培养的良性健康发展。
（三）改进教学方法和教学手段
先进的教学方法和教学手段，对提高课堂教学效果有着直接影响。公共管理培养的是从事公共事务、公共管理等方面的高级人才。由于该专业具有较强的实用性、应用性和业务性，要求教师改进传统的填鸭式教学方法，必须采用启发式、案例剖析法、情景模拟法、研讨式五步教学、分组讨论等灵活多样的教学方法。教师要通过启发式的引导，多从公共部门的社会热点问题入手，激发学生的独立思考和创新的意识。运用具体的公共事业管理相关案例来讲解书本上的理论知识，可以让学生接触到大量的公共管理实践内容，在课堂教学中感受身临其境，由教师进行最后点评和总结，以学生提交的案例报告作为考核方式之一。同时，鼓励学生积极参与教师的科研项目，撰写“公共事业部门高级管理人才决策模拟训练”软件，给学生提供实验室决策模拟的实践训练平台，通过情景模拟，使学生由被动的听众变成主动的实践者，充分调动学生的积极性和创造性，培养创新意识和创新能力，最终提高学生分析问题和解决问题的能力。培养公共管理类人才必须改变当前普遍存在的学生被动接受知识的学习方式，倡导学生主动参与的探究学习，让学生置身于一种探究问题的情景中，转变单向系统传授知识的教学体系，建立系统传授知识与探索研究相结合的新教学体系。此外，要求学生拓宽拓深教材内容，收集相关资料和大量阅读教师指定的相关参考文献，鼓励学生对教学内容提出自己独到的见解，并探索性地重建新的知识结构。这对学生创新意识的培养十分紧迫和重要。
（四）强化实践环节
由于公共事业管理专业跨学科特点明显，这就要求公共事业管理人才具备全面的综合素质，并具有较强的创新能力和实践能力。因此，学校要为本专业的学生创造各种实践平台。（1）基地实习：组织学生到相关实习单位实习，多方面加强与政府、社会公共事业部门的合作与联系，为学生创造参与社会实践的机会。条件许可情况下，聘请公共事业部门及成功企业高级管理者为学生做学术讲座，并担任兼职导师。（2）实践调查：学生结合专业所学的课程内容，结合当前公共部门的热点问题，拟定社会实践的课题内容，进行暑期社会实践，并完成有关公共事业发展及存在问题的调查报告。（3）模拟管理：根据公共事业管理专业的特点，在校内模拟组建各种准公共事业组织，如“电子政务实验室”，进行公共部门绩效管理对抗模拟，管理角色沙盘演练，可以学以致用，给学生搭建一个开展模拟管理的专业平台，从而提高学生实际提供公共服务的能力。（4）毕业论文：公共事业管理专业的本科生毕业论文应符合本专业方向，结合公共事业部门和社会热点问题以及本人社会实践情况，学生在相关单位社会实践之后，完成毕业论文的撰写工作。（5）科技创新及科研等等实践活动：公共事业管理专业的教师要鼓励学生参加各种形式的科技创新活动，像全国的大学生挑战杯和学校的各种创新项目等。同时积极鼓励学生参加教师的科研课题，并提出自己独到的见解，激发学生强烈的求知欲望，以此培养学生的创新精神、创新意识和创新能力。
（五）建立科学合理的教学评价和激励机制
建立科学合理的教学评价体系和激励机制是培养公共事业管理本科生创新能力的有力制度保障。一是教学评价上，教师要建立一套综合的教学评价体系，将学生的考试成绩、课堂表现、思维能力、合作沟通能力、实践能力、科研创新能力都纳入评价体系中，进行全面综合的考核和评价，改变以往把考试成绩，作为考核学生唯一标准的做法。二是激励机制上，一方面，学校通过设立创新学分、创新奖学金、创新计划奖等多种形式督促激励学生开展创新活动，并对学生的创新活动提供导师专业辅导和经费资助。另一方面，针对当前大多数高校对于教师指导学生创新奖、挑战杯等创新活动基本没有奖励机制，教师完全是义务劳动，导致教师指导学生积极性不高的现状，要对专任教师以利益激励，建立教师指导学生创新活动的专项奖励制度，根据教师指导业绩进行专项奖励，对教师指导学生进行的创新活动可折算成适当的教学工作量，并提供资金便利，以调动教师的积极性。
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