时间：2023-09-07 17:42:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇税收和财政的关系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：财政税收 体制 改革
我国政府的主要经济来源以及开展活动的经费支出主要是我国的财政税收，所以我们在对我国财政税收的控制非常重要，从各项资源的优化实现其配置，通过社会收入关系的协调发展实现其社会主义发展路径的实践，这些都是离不开我们的财政税收。财政税收对我国的政府机关有着至关重要的作用，因此我们要对其进行改革，深化其使用的原则，严格布控政策实现财政税收的正确施展，这将会为我国的社会主义建设提供重要的发展动力，可以为我国实现和谐社会发展提供有利的基础保障。伴随着我国经济的快速发展，时代在不断的进步，所以我们需要对政府财政税收进行改革，通过改革实现其良性的发展，我们在不断的实现社会主义建设的同时，要对我国的经济管理制度进行改革，促进我国经济的快速发展。
一、我国深化财政税收改革取得成就发展
（一）税收制度的转型
1、我国的财政税收在改革的时候，实现了内资企业的税收制度的统一，对以前的原所有制的税收办法进行了改进，我们要从税收的公平性进行改革，不断促进税收所有制性质的企业之间开展良性的竞争，不断提高自己的企业的生产力，从实处做好经济的提升。
2、我国政府在增值税上进行改革，我国要以增值税作为主体，实现营业税和消费税作为必要的补充，对新的税收制度进行转型发展，彻底的将我国的计划经济拉向了市场经济的制度发展。通过这样的变革使得我国的财政收入的GDP稳步的发展，而且还可以避免我国的一些传统工业，由于税收的原因得不到很好的发展，导致整个企业的生产发展了障碍，所以我们在对企业组织结构逐渐向社会化和专业化的生产方向上转变。
3、我国在财政税收改革的时候实现了完善分税制度的建立，使得我国的中央和地方的财政上都趋于稳定，这就使得我国在财政上的规范上进行了统一，不再是以前的中央全包地方政府财政的局面，这就使得我国的地方政府的在理财上获取了主动性，这样能够加强地方政府的理财能力，可以实现地方政府的财政的有效管理，使得中央政府从宏观上能够发挥更大的调控作用。
4、我国财政税收中实现对财政支付制度的转移，以此来实现整个中央财政税收的返还，我们进行不断地提高补助额度，对地方的财政税收进行有效的控制和支持，对于那些经济发展缓慢的地区造成的财政税收的欠缺要进行合理的采取措施，实现当地的经济的发展需求。
（二）我国国有企业的经济经营转换机制
按照相关的标准进行相关的税收以及税款的缴纳，对税后的利益进行合理的按资分配，在很大程度上实现我国的原来国有承包制度的换代更新，为了避免国家和国有企业在分配上存在的问题，我们应该对其进行经营体制的转换。
（三）财政的支出体制相关改善
我国的财政的支出体制进行了改革，将财政的政绩化管理以及国库的支付制度的采购集中化，实行财政政绩的评估制度，对财政的支出和收入进行严格的分类，达到有效地控制，不断做出财政支出结构的优化和调整。另外我国的财政支出更多的是对现代的科学技术以及科教力度进行支持，更大限度的服务于我国的教育事业，公共卫生事业，以及公众服务性事业。有效地改善我国的生活环境，切实的实现财政税收用到实处。
二、深化改革财政税收措施探究
（一）建立分级、分权财政体制改革
在我国建立分级分权的财政体制，是一项符合我国当前经济发展的现状，我们要充分发挥统筹机制，兼顾各级政府的办事和协调能力，使得我国的财政支出和收入达到稳定和平衡，所以中央政府首先给予地方政府一定的财政的实权，不断促进地方政府的对财政税务的相关权利的实施。其次，我们要保障中央财政在稳步上升的前提下进行地方和中央财政的合理调整。最后，中央政府要进行合理的规划，不断缓解地方政府的财政划分，减小财政的支出压力，对支出不断的负责。
（二）建立科学的两级两类的转移支付体系的探究
我们在进行转移和支付的时候首先要考虑到中央和省级政府在专项的转移上，要做到支付比例适宜，确保对于资金进行合理的分配。首先我们要对税后的返还和补助进行改革，严格控制着这部分的经济来源保持在合理的范围之中，其次是提升一般性的转移支付比例，使得转移支付的类型结构不断走向合理化。
（三）制定税收的合理化探究
制定标准对税务进行征收，我们要达到比较科学的地步，实现整个税收标准的合理化，应该从多方面考虑制定相应的标准。那么实现税收的合理化我们要从三个方面考虑。第一我们要对宏观经济发展的水平进行仔细的分析，取消体制外收入，不断加大对政府性的收入力度。第二我们要对个人所得税进行改革，减轻所得税的负担，实行分类扣除以及综合的申报。第三设立环境保护税种，加强企业的环境保护意识。
三、总结语
我国在十之间，我国进行了财政税收的改革，对我国的税收体制进行改革，将近20年的努力，我国的财政税收上取得成就也是可喜可贺。随着改革开放的不断发展，使得我国在建立一个属于中国特色的社会主义经济制度，建立起的财政税收框架，这有效地的维护了社会主义经济的稳定发展。所以在现代加强我国财政税收政策的改革势在必行，切实的促进我国政府部门的职能发展。
参考文献：
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关键词:区域;经济一体化;国际财政
区域经济一体化作为二战以来世界经济发展进程中一个十分突出的现象和趋势,对世界经济产生着极其广泛而深远的影响,也成为一个倍受关注的热门话题。而伴随着区域经济一体化的发展,区域经济一体化中的财政问题也不断地凸显出来,并在一定程度上影响着区域经济一体化的进程。同时,由于区域经济一体化的不断扩展,传统的国家财政理论分析框架已经无法对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为作出合理的诠释,这需要我们从一个新的视野和分析框架———国际财政的角度去展开研究。因此,探讨区域经济一体化中的国际财政问题,不仅是区域经济一体化发展的客观需要,也是财政理论研究和分析方法的深入和拓展。
一、区域经济一体化的财政问题
区域经济一体化是两个或两个以上的经济体,为了达到最佳配置生产要素的目的,以政府的名义通过谈判协商实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。区域经济一体化的不断兴起,其背后隐含着多种因素,有着众多的目标,既有促进贸易、收入和投资的需要,又有实现增长和发展的要求;既有获取市场准入适应区域与全球化的意图,也有出于安全和民主的考虑。这种以政府为主体的经济活动和经济行为,同时也是我们所讨论的财政问题。可见,区域经济一体化的财政问题,是和区域经济一体化相伴而生并由区域经济一体化的主体———政府的经济活动和经济行为决定的。
遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(Viner1Jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青,2005),但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。
总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。
二、国际财政的理论体系和分析框架
一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发,1997),理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章,1995)。虽然在欧盟的财源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。
在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发,1997)。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。
从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调(FiscalCoordina2tion)、财政同盟(FiscalUnion)和财政一体化(FiscalIntegration)。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。①
三、国际区域财政研究的基本框架
伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。
区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。
国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发,1997),即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。
国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等,2005)。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚,2000),主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。
国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。
国际区域财政政策主要研究区域内外财政政策协调机制及其实现。在区域经济一体化过程中,经济政策的国际协调是十分必要的,它可以避免各国独立分散决策的低效率,在不同程度上减低各国政策之间的相互冲突,共同应对突发事件的不良影响,稳定各国和区域经济的稳定运行,获得经济开放带来的多方面利益,只是这种协调要求在不同程度上限制各国政策的自主性。区域财政协调的理论分析指出,协调政策会减小针对繁荣或萧条的财政扩张或收缩的溢出效应;在协调计划中,任何国家的财政扩张或收缩都应该考虑伙伴国的财政政策所导致的溢出效应,它要求伙伴国的财政政策取向相同。国际区域财政政策的协调,又有广义和狭义之分。广义指的是既包括区域内财政政策的协调,又包括区域内外财税政策之间的协调;而狭义主要是指区域内财政政策的协调,即各国在制定国内政策的过程中,通过各国间的磋商等机制和方式来实现财政政策的协调。从政策协调的程度来看,又可以分为信息交换、危机管理、政策目标和行动的一致性协调、全面协调及联合行动等层次;从协调方式的角度,可以分为相机性协调和规则性协调两种。还需指出的是,国际区域财政政策协调还涉及到区域财政政策与货币政策、汇率政策等的协调,它们共同构成区域宏观政策协调的主要内容。
总之,国际区域财政作为一种重要的区域性制度安排,对区域经济一体化的发展有着直接而深远的影响。而国际区域财政研究基本框架的构建,不仅是这种区域性制度安排的重要内容和表现,而且还为区域经济一体化中政府经济行为及其效应分析提供了较为完整的思路和方法。
注释:
①马斯格雷夫教授从财政的国际协调和发展财政两个方面概括和总结了国际财政的基本内容;而董勤发则是结合财政的经济职能从国际财政合作形式的角度来构建国际财政的理论体系。
②区域有不同的层次划分,区域财政也多以行政区划确立的社会、政治、经济区域为研究对象,但本文所论之区域指的是国际区域,国际区域财政指区域经济一体化的国际财政。
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【关键词】财政税收；重要性；改革；管理体制；问题与对策
1.财政税收的概述
1.1财政与税收的概念
财政是一种国家分配也就是集中性分配一部分社会产品，财政的目的是满足社会公共的需要。财政的产生于国家的产生是密不可分的，财政产生的物质基础是生产力的发展，财政产生的经济条件是出现了剩余产品，财政产生的政治条件是出现了国家，阶级以及私有制。国家是财政分配的主体，社会产品中的剩余产品是财政分配的对象，保证国家实现财政的职能是财政分配的目的。
首先，财政有资源配置的职能，也就是为了合理化资源结构，获得最大的社会效益和经济效益，合理调配物力，财力和人力等社会经济资源，其次，财政还有收入分配的职能，该功能主要是为了实现经济公平分配和社会公平分配，最后，财政有稳定经济的职能，它不仅可以稳定物价，充分就业，而且可以平衡国际收支，达到稳定社会总供求，稳定社会总需求的目的。
税收制度的内容包括税制要素以及税收体系这两个方面，税收征收管理制度以及税收管理体制也被广义的税收制度所包含。税收制度是在一定的法律的基础之上形成的征税规范以及征税依据。税收是财政的基础，税收对我们国家的经济建设和社会建设是必不可少的，是非常重要的。
1.2我国财政税收的重要性
财政税收管理的作用是提高财政税收人员以及管理部门的工作热情，提高财政税收征管水平，确保完成国家财政税收收入的任务。财政税收是我国财政税收体系建设的关键环节也是其重要组成部分。财政税收不仅可以干预中国特色社会主义市场经济而且可以很好地调节国际收支，使其达到平衡。财政税收制度的最基本的原则就是“取之于民，用之于民”，也就是从人民身上出来的钱最终要服务于人民。
2.我国财政税收管理体制存在的问题
虽然我国的社会主义市场经济体制趋于完善和健全，但是，我国财政税收也有上清下乱，举报多，不够规范，上访频繁，前清后乱以及差距大等等问题，这是因为：我国在财政税收的工作当中财税管理难以控制，种种问题的产生以及财政税收管理人员责任感，使命感和紧迫感缺乏，造成了难以控制财政税收管理的问题；监督监管不够到位，一些财政税收的管理人员工作的积极性不高，没能在其位某其职，影响了财政税收管理工作的顺利推进；民主管理不够完善，民主管理的不完善造成了财政税收的管理人员缺乏应有的，必备的工作能力和工作常识，不能高效率的完成工作；体制机制不够健全，现在，大多数的财政税收的管理人员都没有进过正规的培训，不能称得上是正规的员工，甚至还有一大部分人员是兼职性质的，这样不可避免的，造成财政税收的工作管理人员的素质普遍的低下，从而影响到工作的质量；资金效益有待提高，资金的使用效益收到了支出资金和收入资金简单分开模式的影响，浪费比较严重。
3.针对我国财政税收管理体制存在的问题提出的对策
针对我国财政税收管理体制存在的问题，为了逐步完善我国财政税收的体制，提高财政税收资源的利用率，需要在这几个方面进行改进：改革财政税收管理体制，创新，改革和完善现在的财政税收管理体制；提高财政税收管理人员和工作人员的综合素质，加强对财政税收管理人员的培训和学习，力争培养出优秀的管理人员，更好地为财政税收的管理服务，为人民服务；合理界定财税收支范围；提高财税资金使用效益，不仅要对我国的财政税收体制进行完善，创新和改革，还要积极推进改革财政税收管理体制的步伐，切实加强财政税收管理职能。
4.财政税收的改革
为了进一步完善我国财政税收的管理体制，需要运用现代管理理念，进行财政税收的改革：通过税收改革，促进各个大企业销售能力，正确处理经济和财政之间的良性互动；完善地税和国税之间的的协调机制，地税作为国家实行分税制的产物，具有调控经济，组织财政收入和调节社会分配的作用，所以，处理好地税和国税之间的关系，做到不有损双方的利益；通过减轻纳税人的税外负担，加快增值税的转型步伐和改革创新来建立税负水平恰当的税收制度，做到具体问题具体分析，逐步建立起税负水平适中并且科学合理的税收制度；通过合理搭配有条件的专项转移支付和一般性转移支付的比例，改革增值税分享制度以及税收返还制度和善监督支付系统，来建立资金来源可靠的科学支付体系；为了优化税收征管组织形式，需要运用现代管理理念；为了改善与保障民生，需要进一步优化财政支出结构，从而达控制支出，降低成本的目的；为了推动经济发展方式的转变还有经济结构调整，需要大力支持节能减排和科技创新，努力做到绿色税收。 [科]
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本文利用全国各省级行政区的统计数据，模拟测算“营改增”后合理的增值税中央与地方分享比例，并对该比例的可行性展开分析。
【关键词】
“营改增”；地方财政收入；分享比例
一、引言
2011年11月16日，《营业税改征增值税试点方案》的，拉开了我国增值税“扩围”改革的序幕。长期以来，我国实行营业税、增值税两税并行的税收制度，随着市场经济的发展，产业结构的进一步调整，该税制逐渐显现出一些内在缺陷，已无法适应现阶段经济和社会发展的需求，“营改增”成为大势所趋。然而，在现有制度安排下实行“营改增”，短期内将不可避免的对地方财政收入造成一定的负面影响。本文拟从增值税分享比例改革的角度探讨“营改增”对地方财政收入负面影响的可行的解决方案。
二、对“营改增”后增值税新分享比例的讨论
改变现有增值税中央地方分享比例，可以直接缓冲改革对地方财政收入的冲击。那么，如何调整该比例才能够较为妥善解决地方财政问题，协调中央与地方的利益关系？为了进一步探求答案，笔者利用2011年财税统计数据模拟计算出为保持“营改增”后地方财政一般预算收入不变需采用的增值税分享比例，计算公式如下：
“营改增”前地方营业税增值税收入总和=﹙“营改增”前地方分享的增值税收入÷25%+“营改增”前地方营业税收入﹚×为保持地方财政一般预算收入不变地方应分享的国内增值税比重利用该公式计算可得为保持全国地方财政一般预算收入总额不变，需采用的地方分享比重为52.04%，与原25%的分享比重相比高出一倍多，体现“扩围”后对地方财政的合理补偿。
三、“营改增”后新分享比例的可行性研究
利用以上计算所得52%的比重可模拟估算“营改增”后各省分享的国内增值税收入，进而算出“营改增”前后地方财政一般预算收入变动率如下表：
表1按照52%的地方分享比重下“营改增”前后各省地方财政一般预算收入变化程度排序。观察该组数据可以发现采用52%的分享比例后，“营改增”对全国地方财政一般预算收入总额的影响约为0.03%，可以认为采用新比例后全国地方财政一般预算收入总额基本维持改革前水平，达到稳定地方财税收入的目的。新比例下地方财政一般预算收入在增值税“扩围”前后变动范围在1%以内的省市有7个，1%～2%之间12个，2%～5%之间6个，6个省市变动大于5%。80%的省级行政区在采用新分享比例后地方财政一般预算收入的变动率在5%以内，新比例下地方财政一般预算收入变动最大的两省变动率仍保持在12%以内，山西省增长11.75%，海南省下降11.20%。该变动范围不会对各省地方财政产生根本性影响，同时能够为地方提供足够的空间适应和消化“营改增”对地方财政收入带来的冲击。
四、总结
利用2011年各省数据模拟计算得出结论：采用中央48%地方52%的新增值税分享比例能够最大程度的减轻“营改增”对地方财政收入造成的影响，同时协调中央与地方利益关系及各省营业税对地方财政的差异贡献水平。从短期来看，改革增值税分享制度能够迅速有效的解决“营改增”引起的地方财政缩水问题，短时间内使“扩围”改革对地方财税收入水平的影响减至最小。从长期来看，随着“营改增”对第三产业发展的推动效应不断显现，增值税税基将在改革后的几年内稳步扩宽，增值税“扩围”改革在发挥消除重复征税、完善抵扣链条、提升征管效率等作用的同时，将促进产业发展及经济结构的进一步优化。届时，地方财政收入将稳步上升，逐步消解“营改增”对地方财政的短期负面影响。
参考文献：
关键词：土地财政；城市化；风险防范
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2015年6月8日
对于“土地财政”，学界并没有一个广泛认可的定义，部分学者甚至认为其不属于正统的学术概念。总的来说，大家试图从以下三个角度来理解和定义“土地财政”：其一，把它看作是一种行为，即地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动；其二，把它看作是一种融资方式，即土地收益是融资，而不是财政收入；其三，把它看作是不动产资本化的过程，即社会主义公有制条件下的集体土地国有化和国有土地资本化。无论是褒是贬，大家都不可否认的是“土地财政”在中国的城市化进程中发挥着极其重要的作用，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。同时，土地财政蕴含着特定的社会风险，必须采取针对措施予以化解。
一、土地财政的形成及其对地方财政构成的影响
对于土地出让收入逐年快速增长的原因，学术界普遍将其归结为1994年的分税制改革，认为分税制改革导致了地方财政的“饥饿效应”，于是地方政府就多卖土地、抬高地价增加收入。如果仅从数字上看，土地出让收入自分税制改革以来逐年增长，1993年全国土地出让收入只有300亿元，到2014年上升至4.26万亿元。但是，相对数据显示，2008～2014年中央一般公共预算收入年均增长11.5%，占全国一般公共预算收入比重从53.3%降至45.9%，地方一般公共预算收入所占比重不降反升，而同期土地出让收入年均增长26.3%，由此也间接地证明了土地财政的形成与分税制改革并没有直接关系。
本文认为，地方政府利用土地出让筹集城市建设资金并能持续维持这一局面，其根本原因是国家通过一系列的制度安排使得地方政府获取了城市建设用地的垄断专营。首先，《中华人民共和国土地管理法》的三次修订奠定了土地出让地方政府专营的制度基础，1988年的第一次修订为国有土地进入市场提供了法律依据，本次修订规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度”；紧接着1998的第二次修订和2004年的第三次修订使国有土地成为城市建设用地的唯一来源，1998年修订规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得”，2004年修订规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；其次，2002年国土资源部的《招标挂牌出让国有土地使用权的规定》终止了国有土地的协议出让方式，使地方政府最终获得了完整的城市建设用地的土地专营权力，从此土地出让资金才开始呈现出“井喷式”增长，“土地财政”现象开始为社会各界所关注；最后，上升为国策的土地用途管制进一步强化了地方政府对于城市建设用土地的垄断专营地位，土地用途管制为地方政府提供了独家转变土地用途的权力，地方政府凭借自身的土地资源禀赋将土地经营、土地融资和地方债券的发行做得风生水起。
地方财政对地方财政收入构成产生了巨大的影响。地方财政收入包括地方一般公共预算收入、地方政府性基金预算收入和地方国有资本经营预算收入（由于社会保险基金预算收入只是政府代管的社会公众资金，一般不将其作为通常意义上的政府财政收入）。对于土地出让收入，我们把包括成本补偿性费用（这部分占比逐年提高，2014年约占土地出让“毛收入”的80%左右）在内的土地出让总收入称为“毛收入”，把扣除成本补偿性费用后的土地出让收入叫“净收入”。2014年全国地方财政收入7.58万亿元，其中土地出让“毛收入”4.26万亿元，此项收入构成了地方政府性基金预算收入的主体，约占85%，且占到地方财政收入的56%。4.26万亿元土地出让收入中，扣除成本补偿性费用后约0.87万亿元属于“净收入”，可由地方统筹使用，与地方一般公共预算形成互补的关系，相应减轻了地方一般公共预算的压力；同时，对于约占土地出让“毛收入”80%的成本补偿性费用，将来只有将其纳入预算管理，才能真正把政府收支管住。
二、理性认识土地财政对城市化的作用
城市化首先面对的是启动阶段的原始资本积累问题，从经济学角度说，城市化的启动资本，除一些公共收费项目外，要么来自于税收要么来自于土地融资，从广义来说收费属于税收的范畴，所以启动城市化的筹资模式可分为税收财政模式和土地财政模式。
（一）税收财政的融资缺陷与土地财政的融资优势。税收征收，其本身就是一个交易费用极高的过程，税收征收工作的开展和税收效率的提高受到极大限制。而且，我国税制体系还不完备，财产税还没有建立起来，从收入水平看，目前在我国大规模征收也不现实，并且从操作层面看，居民“抗税”比企业“偷税”更难治理。在经济发展水平较低的地区，政府依靠税收“保工资”和“保运转”本身就存在难度，依靠税收进行内部积累，很难跨越原始资本积累的门槛，强行积累，则会引发大规模社会动乱。即便是允许地方政府发行债券来筹集资金，但是发债规模一方面受到经济发展以外的行政因素的制约，另外还需要一个发达的金融市场，操作难度较高，一旦失控则会成为地方政府的债务危机，当前越演越烈的欧债危机已经为政府放债敲响了警钟。世界各主要发达经济体城市化进程的历史表明，城市化进程是靠对外掠夺方式而不是单独依靠税收财政完成原始积累的，而这些手段不符合中国和平发展的理念，也不存在那样的国际环境。
中国政府独具的土地专营制度在一定程度上实现了土地收益稳定预期，从而可以更有效地为城市化提供融资基础。与税收财政相比，土地出让规模有经济发展需求支撑，其收益预期的稳定性更强，其筹集的资金规模基本做到了与城市化需求同步。在当今中国，“税收保运行，土地保建设”是现代地方财政生存真实状态。以土地专营权为基础的土地财政为各地方政府快速推动城市化进程提供了巨大的财力基础，否定了土地财政的积极作用，我国的城市化进程就会失去一个无法替代的经济基础。
（二）土地财政蕴含着巨大的社会风险。中国的整体城市化进程很不均衡，发达地区和部分沿海城市已基本完成了城市化，广大中西部地区城市化处于中期阶段，新一届政府把城市化作为推动经济增长的最大动力，据相关测算，“十二五”期间城市化所需的地方公共投资将达30万亿元。当前经济发展步入“新常态”，经济增速的下降必然带动税收增速的下降，再加上为培育壮大服务业而实施的以“营改增”为代表的结构性减税，地方税收增速将明显低于过去10年。可以预见，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。尽管土地财政在中国未来发展进程中仍具有举足轻重的地位，但从长期来看，土地财政所面临的制约因素越来越多。一是可供出售土地的减少。由于我国巨大的人口规模和前30年土地的粗放式开发，土地作为一种资源将变得越来越稀缺，并且我国政府严守18亿亩耕地红线不可动摇，土地的供求矛盾在一线城市和部分经济发达地区已经非常突出，随着城市化的发展，这一矛盾将逐步扩散到广大的二、三线城市；二是征地补偿性费用的上升。随着拆迁行为的规范化，征地补偿性费用逐年上升，2014年的土地财政净收益降至20%左右，土地出让的盈利空间越来越小；三是融资规模的控制。近年来，中央政府严控地方融资平台所隐藏的重大金融风险，陆续出台多项政策控制融资规模，商业银行对地方融资平台的授信额度近两年只增长了2%，土地财政的融资能力逐年下降。
三、土地财政风险的防范与化解
中国的城市化离不开土地财政，关键是在发挥土地财政融资功能的同时，合理控制风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。未来5～10年是中国城市化整体推进的关键阶段，也是防范和化解土地财政相关风险的关键时期，我们要正视目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，采取针对措施，积极化解土地财政相关风险。
（一）合理控制政府征地和出让规模。我国实行的是城市土地国有和乡镇土地集体所有的土地制度，经过近年来突飞猛进的旧城改造和城市经营，可供出让的城市国有土地存量十分有限，目前城市扩张的土地增量大多来自于征地。在我国目前的土地交易管理体制下，城市化发展一方面加重了地方财政对于土地出让收入的依赖；另一方面也剥夺了广大乡镇居民分享集体土地增值的权利，这不仅不利于土地财政的转型，同时使城市化仅仅停留在城市规模的扩张无法真正实现人的城市化。修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，这不仅能减少土地进入市场的交易环节、降低交易费用，使广大乡镇居民分享到城市化的红利，同时可实现以政府为主导的城市化转变为以市场为主导的城市化，对于降低地方财政对于土地财政的依赖、抑制征地过程中的权力寻租和各种上访事件的发生都大有帮助。
（二）均衡推进土地资本化进程。土地是城市化过程中最宝贵的资源，科学控制土地资源利用节奏和资本化进程，是实现城市化进程的均衡性和可持续性的根本保障。要探索建立城乡统一的建设用地市场，将国有建设用地和集体建设用地统一纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升土地财政的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。
（三）控制土地融资的规模和速度。近年来，全国各地土地融资规模急剧扩张，有统计数字表明2014年全国地方债规模超过20万亿元，在中西部某些重点城市，政府放债规模已经占到地方一般公共预算收入的200%，在当前房地产市场调控进入新常态的背景下，这一状况隐含着巨大的债务风险，应引起高度重视。要尽快建立土地收益权质押财政备案制度和政府债务预警制度，摸清全国土地融资的整体规模，合理控制风险，对于政府债务负担超过一定程度的地区，及时发出预警，采取一定手段控制其债务扩张的规模和速度。
主要参考文献：
[1]李炜光.论税收的精神精[J].财政研究，2004.5.2.
【关键词】 乡镇财政困境 成因分析 分税制 统收统支
一、引言
分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006）。但是，在为中央政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。
时至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。
县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）。但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。
在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下，县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。
循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。
二、乡镇财政困境成因分析
分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。
1、财力与事权不相匹配
分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明，2002）。
实施分税制以来，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%，市级政府同样在想方设法提高资金集中度（周飞舟，2006）。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”，将大税种、大税源划归到自己手中，而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。
与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一（周飞舟、赵阳，2003）。对于乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。
2、转移支付制度不够完善
如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平，那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%，部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。
但是，目前我国的财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性，与建设财力和事权相匹配的体制相背离；一般目的转移支付的测算基础不够科学，实现不了财力与事权的匹配；过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；专项拨款名目太多，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。
解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题，最为科学可行的制度――省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来（黄佩华，2002）。因此，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因（李茂生、陈昌盛，2004）。
3、农业税费改革，大幅减少乡镇税源
对于以农业为主的中西部地区而言，在分税制改革之后、农业税改革之前，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分，县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后，农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景（周飞舟，2006）。
2002年，农村税费制度改革取消了村级“三提五统”，2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税，2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费，这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。
4、举债负担沉重
由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，转移支付又存在时滞和配套资金的问题，因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。
在乡镇二、三产业落后的情况下，县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来，原料成本上涨，传统种植业盈利水平低下，农民收入增长缓慢，间接制约了县乡财政收入的增长。此外，个别乡镇领导利用借款搞投资，形成重复建设，投资后没有形成经济效益，承担的债务无法偿还，也加剧了乡镇财政的债务包袱。
在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下，大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机，如果处置不当，任其发展，也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。
三、乡镇财政管理体制改革
1、分税制实施愈发艰难
一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇，税费主要来自于农业税和“三提五统”，烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后，其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下，乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。
二是税收征管与财政体制脱节。税源减少，导致乡镇财政工作重心发生转变，乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本，税务机构对一乡一所的机构作了调整，一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且，乡镇税务机构只对上级税务部门负责，乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱，已无法形成协调机制和工作合力。
三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制，其管理措施产生的作用都不会大，反而会因财政管理不到位，引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题，制约当地经济社会发展。因此，有必要思索一种有别于分税制的管理体制，以解决乡镇财政日益严峻的现状。
2、取消乡镇政府的独立财政职能
财政联邦制理论认为，从经济效率上考虑，由最了解信息（并且具有做出正确决策动机）的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实，地方政府（尤其是基层政府）比中央政府在了解公共服务偏好信息（以及成本信息）方面，由于更贴近当地居民而具有天然的优势（王雍君，2007）。因此，理论上来看，作为最贴近普通民众的乡镇政府，在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。
然而，就我国的实际情况而言，乡镇一级财政，名义上是基层财政，但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制后，基层财政上划中央很多，乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来，随着农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已经丧失了基本的配套环境。并且，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，乡镇财政的内容就更虚了，在省地方财政级次中，乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。
3、统收统支的管理体制
统收统支的财政管理体制，又称“收支两条线”，基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。
无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立，还是从乡镇政府机构的设置来分析，乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此，可以考虑撤销乡镇一级财政，简化财政级次，由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。
四、对策建议
处理好县乡两级政府之间的财政关系，关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言，可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下，对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制，以解决日益严峻的乡镇财政困境。
1、乡镇收入纳入县级收入
不再对乡镇下达税收任务，国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇，全部纳入县级收入。同时，取消对乡镇税收工作的考核，乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。
2、县级财政承担乡镇支出
乡镇收入收归县级之后，乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。
3、鼓励税源建设
乡镇税收任务取消后，其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际，因地制宜地采取有效措施加以解决。例如，可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收，并将征收额度的补助返还乡镇，用于补充业务支出和基础设施建设。
4、防范新增债务
规范乡镇支出，防范乡镇新增债务。例如，对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法，帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担，避免乡镇发生新的债务。
5、抓好过渡期管理
实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的，因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间，要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变，确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。
【参考文献】
[1] Jean Oi，Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.
[2] 周飞舟：分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）.
[3] 贾康、白景明：县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002（2）.
[ 关键词 ] 地方财政 财政收入 增长机制
随着地方财政改革的进一步发展,地方财政收入取得了较大的增长,成果较为明显,但与此同时也存在一些地方的财政收入增长缺乏稳定性和持久性的问题。为保证地方财政收入的稳定持续增长,以财政收入德稳定增长利惠民生,有必要剖析地方影响财政收入增长的因素,并探寻构建地方财政收入稳定增长机制。
一、制约地方财政收入增长的因素
1.经济增长的速度
经济发展的状况决定财政收入的情况,财政收入是随着经济发展的改变而改变的。地方经济发展的水平是制约地方财政收入的根本因素,只有保证地方经济快速稳定的增长,才能实现财政收人的稳定增长。当地方的经济快速增长,社会新所创造的价值就会增多。而直接的结果就是企业的利润不断提高,个人的收入也不断增长,最后促进地方财政收入的增长。因此,要保证地方财政收入的稳定持续增长,就必须解决地方经济发展的问题。
2.产业结构
地方产业结构的状况影响着财政收入的规模和质量。产业发展的多元化,产业结构的合理化是决定该地区的财政收入稳定增长的主要因素,是制约财政收入的又一个重要因素。只有实现产业结构的不断升级,大力发展第二、第三产业,特别是高附加值产业,充分利用区的比较优势,才能完善经济结构,进一步提高经济效益,扩大税源才能增大,才能保证地方财政收入的稳定增长。
3.财政体制
当前我国实行分税制财政管理体制,在这一财政体制下,各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分。地方财政在这一财政体制下,主要是承担本地区政权机关运转、本地区经济和社会事业发展所需支出。财政体制对地方财政收入增长具有重要的影响。我国目前的地方财政收入具体划分为五个层次,它们之间的关系如下图:
也就是说,地方财政收入受制于财政管理体制。从2002年开始,中央将原属地方税种的所得税作为地方和中央的共享税,对所得税增量部分,中央与地方的分成比例为5:5,从2003年开始,该分享比例调整为中央分享增量的60%,地方除得到原2001年的基数外,只分享增量的40%。从2004年开始,中央对出口迟税体制进行厂调整,调整的结果使得中央对财力不断集中,地方的财政收入也在某种程度上减少了。
4.收入征管
收入征管效率的高低,对地区财政收入增长具有重要的制约作用。当当前一些地方的财税征收管理中仍存在许多问题。如收入征管中出现的减、免、缓、欠、退税等问题,以及零星税收的征收不到位等问题,这些问题都会给地方财政收入带来不良的后果,直接影响地方财政收入的增长。
此外,对税源的存在缺陷包括制度性缺陷、机制性缺陷、信息性失控等,还属于浅层次、粗放型的监控,未能起到监控税收的作用,这直接影响了地方的财政税收,影响到了整体财政收入的增长。
二、建立地方财政收入稳定增长机制的探索
1.建立财政收入稳定机制的必要性
首先,建立财政收入稳定增长机制有利建立可持续的财政体系,也有利于建立高效的财税征收体系。近年来,各地政府的财政部门都立志要树立和落实科学发展观,做大财政经济“蛋糕”,以实现财政支持下的经济发展模式的转变,在严格遵循社会主义市场经济和公共财政的原则下,优化地方资源配置,通过财政管理体制的完善,加强收入征管等配套措施,以实现财政收人的持续稳定增长。但是当前地方财政收入的结构不够合理,财政收入过于依赖税收,但是随着经济的不断发展,税收在财政收人中的比重开始下降,而同期非税收入比重逐年升高,这部分收入稳定性差,增加了财政增收和收支平衡的压力。因此,地方政府需要根据这一新情况,制定出稳定的财政机制,以保证财政收入的增长。
其次,地方财政来源过于分散,主力财源不明显,造成征管难度大。而一些地方性企业自身活力差,发展后劲不足,高科技产业发展不够,以及具有开发潜力的会展业、物流业等第三产业目前尚未形成产出效益,无法形成有效的税源。为此,地方政府需要对财政机制进行改革,根据地方特色创建地方财政收入稳定增长的有效机制。
再次,地方的税收征管措施不到位导致税收流失。而税收作为财政收入的主要来源,税收流失过大必然影响到财政收入的提高。因此,建立完善财政增收机制势在必行。
2.构建的措施
首先,要走以经济发展带动财政增长的道路。经济的发展程度对财政具有决定性作用,而财政的增长也会对经济起到明显的反作用,这是财政的基本规律。因此,各地方可以从以下几个方面促进经济的快速发展,以稳定税源,稳定财政的收入。
(1)尽快转变经济发展方式。要实现经济增长方式的转变。就必须以大力发展循环经济作为推动经济增长方式的转变。地方各政府政府应该通过完善有关制度,大力支持再生能源回收和循环的利用,通过对循环经济有关的科技研发、技术推广以财政上的支持,发展资源综合利用率高的产业发展。
同时,加强生态环境保护,走可持续发展的经济道路,以产业结构的优化,淘汰能耗高、效率低、污染重的落后产业。大力提高财政补贴的力度,重点支持信息、生物、新材料、新能源等产业的发展,推动技术进步和产业升级,最终培育出更多的经济增长点。
(2)做大做强优势产业,延长产业链。产业链是指各个产业部门之间通过一定的技术经济关联,并依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系的形态。产业链可以根据各个地区的具体情况,发挥区域比较优势,以区域市场协调地区间专业化分工和多维性需求之间的矛盾,并以产业合作为形式和内容,作为区域合作的载体。因此,产业链对地方经济及财政收入都有着极为重要的影响。因此,地方政府应该尽力拉伸产业链条,在资源配置上,尽可能向产品端推进,提高产品的附加值,挖掘资源的用途,进一步扩展产业链,并不断地进行技术革新。
(3)调整产业结构。经济的发展,要求产业结构做出相应的调整,这是经济发展的规律和内在要求。而实现产业结构的优化,是培育地方财源,提高地方财政收入的必由之路。调整产业结构是实现资源合理配置,实现资源有效利用、获得最大经济效益和社会效益的必要条件。各地应该根据经济发展的水平,对一、二、三产业进行合理的调整,及时优化产业结构,使各产业之间形成相互促进相互发展的关系,使经济进入良性循环的轨道,保证财政收人的稳定增长。
其次,建立科学的税收征管模式。税收工作的轴心和枢纽在于税收征管,高质量的税收征管是建设可持续发展的财源体系,是构建财政收入稳定增长机制,确保财政收入稳定增长的必要保障。
(1)强调依法治税。社会主义市场经济是自由开放的市场经济,更是法治的市场经济,市场经济的正常运作,不仅需要纳税人自身增强法律意识,依法经营、纳税,更需要执法机关严格执行国家法律,严格执法,保证税收工作的顺利展开。因此,在市场经济条件下,税务机关组应该注重执法力度,提高执法效率,保证执法质量,贯彻落实有关法律法规的规定,规范税收执法行为,进―步提高依法治税水平。
(2)加强税收信息化建设。当今世界已经进入信息时代,信息引领时展的潮流,也影响着世界经济的发展。税收作为国家和地方经济调控和财政收入的重要手段,就必须实现税收的信息化,建立健全税收信息管理体系,实现税收信息化是提高税收征管质量的主要途径。把实现税收管理网络化,税源监控信息化作为全面提高税收征管的质量和效率的重要保证。
(3)加强税源的动态监控。税源是财政部门组织收入的关键核心。因此,地方政府财政部门必须要做好税源的监管工作,实现对增值税、营业税、企业所得税等主体税种的有效监控。同时也要重视对小税种的征收管理工作,做到应收尽收,有效防止零散税收的流失。
三、结束语
总之,加强财政征管工作,就必须要对影响地方财政收入的进行认真研究分析,并根据地方经济发展的形势,对影响构建地方财政收入稳定增长机制的主要因素,进行可行性的分析,从税源、经济及税收管理等各方面进行有效地控制和调整,最终实现经济与税收协调增长、确保财政收入稳定增长。
参考文献:
关键词：地方财政；土地财政；房地产税收；国有土地权出让
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）11-0013-05
近年来，房地产市场的持续火热，尤其是房价的不断高涨，使得地方政府的土地财政问题受到学界和公众的密切关注。已有学者从税收体制尤其是分税制、央地政府关系、公共经济学[1]、制度经济学以及国际比较等诸多角度对这一问题进行了阐述，并进行了实证研究，在此基础上提出了许多具有建设性的改革建议。然而，一个有意无意被忽略的事实是：中国是一个地区间发展不平衡的国家，各地区之间发展状况的差异对改革土地财政问题有着重要影响。不同地区之间房地产行业的发展水平、产业结构以及国民经济发展阶段各不相同，因而不同地区地方政府对土地财政的依赖程度并不相同[2-3]，而前述学者提出的建议是否同样适用于不同地区，是值得慎重考虑的。中国经济发展的地区差异典型地被区分为东部、中部和西部地区，本文在东中西部地区分别选取具有代表性的省份：广东、湖北、陕西，比较三地地方政府财政收入、国有土地使用权出让的情况，通过纵向和横向的比对分析，对我国现阶段土地出让制度、房地产税收制度的改革提出建设性的建议。
一、引言
改革开放后，尤其是1998年住房分配制度改革以来，房地产行业快速发展，已经在国民经济中占据了重要地位。公众对房地产行业最切身的感受，是住房价格的暴涨。最近十年以来，以一线城市为主的部分城市中，住房均价上涨十倍不止。与此形成鲜明对比的是，自2003年以来多次出台的房地产调控政策效果平平，并未遏制住价格上涨势头。在可预见的未来，中国城镇化进程仍将继续，如果放任房价的上涨必将对这一进程产生不可忽视的影响。
自1994年分税制改革后，地方政府的事权与财权不相匹配，导致地方政府愈发依赖作为非税收入的土地出让收入，对土地财政的依赖程度越来越深。虽然如此，中国经济的不平衡状态使得不同地区地方政府对土地财政的依赖呈现出不同的特点。
二、土地财政的内涵
土地财政，简单的讲就是地方财政收入过度依赖房地产行业的现象。对于土地财政的准确定义，有学者界定为“地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源”，也有学者将土地财政更广泛的界定为“是地方政府通过土地和房地产业及相关行业所征收和获取的一切收入”。笔者认为后一定义更符合目前的实际情况，因此将综合分析房地产相关税收和土地出让金收入在土地财政中的地位。实际上，地方政府从房地产行业获取的收益包括土地使用权出让收入和税收两个方面[4]。而房地产方面的税收，从纳税人的角度又可以分为三种：开发商的税收、卖房人的税收和购房者的税收。
（一）国有土地使用权出让收入
虽然中国的第一例国有土地使用权出让案例是在1987年，但土地出让收入真正在地方政府财政收入中占据地位是在1998年以后。1998年的住房分配制度改革，是改革开放后房地产行业的真正起点，也可以说是地方政府自此愈发倚重出让国有土地使用权的收入。一般认为国有土地使用权出让成交额即为地方政府财政获取的收益，但这与实际情况并不相符。地方政府出让国有土地使用权也需付出一定的成本，针对不同具体情况其成本内涵也不相同：对新增国有建设用地而言，包括农地征收成本、基础设施建设与土地平整、土地指标费用等；对于存量国有建设用地，其成本包括征收安置成本、拆迁成本、基础设施建设和土地平整等。
国有土地使用权出让的权限在县、市一级政府手中，但出让收入并不是县、市独得。通常情况下，国有土地使用权出让在扣除成本后的净收入会在各级地方政府之间再分配，出让土地相关的一些费用，如基础设施配套建设费等也是一样。各地分配的比例并不相同，但总的趋势是层级愈高的地方政府获得的比例也愈高。而县、市一级政府计入土地开发成本的一些费用，比如新增建设用地指标费用，通常也是上交给上一级财政。
（二）地方政府获得的房地产行业相关税收
1994年的分税制改革对之后的中国财政体制和国民经济发展有重大而长远的影响。根据分税改革方案，维护国家权益、实施宏观调控所必须、税源大而集中的税种一般划为中央税；将适合地方征管税源分散、收入零星、涉及面广的税种，划分为地方税。这样，也就意味着房地产相关税收大部分为地方税收。地方政府为了扩大税源，提高地方财政收入，也有充足的动机推动房地产业发展；而反过来，也就造成了地方财政愈发地依赖房地行业。
具体来说，与土地相关的税收收入主要包括耕地占用税、房产税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、营业税及城市维护建设税和教育费附加、印花税、个人所得税、企业所得税等十几个税种[5]。其中，前五个税种是针对房地产行业设置的税种，其余税种则是是房地产行业涉及到的税种。
具体而言，耕地占用税是针对占用耕地从事非农业建设的单位和个人征收的税种，实行分地区定额税率。房产税以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。作为存量房地产中比重最大的个人住房，属于免税范围。2011年1月，上海和重庆开始试点对个人住房征收房产税，意图控制房价过快上涨，但是两地分别给予的免税面积让这一试点的效果大打折扣。土地增值税可以说是房地产行业目前税率最重的税种，它实行超额累进税率，最高累进税率为60%。契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税，实行3%～5%的幅度比例税率。城镇土地使用税是以开征范围的土地为征税对象，以实际占用的土地面积为计税标准，按规定税额对拥有土地使用权的单位和个人征收的一种行为税，对不同地区采取差别定额税率。
房地产销售的营业税按照成交价的5%计算，城市维护建设税和教育费附加是营业税的附加；印花税的税率较低，分为定额和比例两种税率；个人转让房产会征收个人所得税，新国五条的出台让这一税种再次成为行业关注的焦点。另外，房地产企业也需要缴纳企业所得税。
三、广东、湖北、陕西的土地财政比较
东、中、西部，是中国经济发展区域差异最鲜明的标志。笔者分别从东中西部选取典型的省份广东、湖北、陕西，通过比较三省份数据的方式，分析各地对土地财政的依赖程度。
（一）地方财政收入对房地产相关税收的依赖
在统计的过程中，相关的营业税、城建税、印花税、个人所得税、企业所得税等项税收不会单独列出房地产行业所缴纳的份额。因此，本文将房地产相关税收在地方财政收入中的比例分别计算上限和下限。即，以耕地占用税、房产税、土地增值税、契税、城镇土地使用税五项只在房地产行业征收的税项在地方财政收入中的比例作为下限，将包含房地产相关的全部税项在地方财政收入中的比例作为上限。通过比较三省的数据，我们可以得出以下结论：
1. 从时间纵向对比来看，自1998年以来广东、湖北两省地方财政收入中房地产税收的比重在不断增加，尤其是房地产直接各税的比例增加速度更快，到2011年仅房地产直接五税占地方财政收入的比例已经达到15%左右。考虑到房地产行业对营业税、城建税、印花税、个人所得税、企业所得税的贡献，这一比例还要更高。而陕西省的情况则是，房地产直接各税在地方财政收入中的比重也在稳定上升，但速度非常缓慢，且有波折。而如果考虑房地产相关各税，陕西省地方财政收入对房地产相关各税的依赖程度则是在下降的。
2. 从地区横向对比来看，广东、湖北、陕西三省对房地产相关税收的依赖程度依次递减，这也在一定程度上反映了东中西部的情况差别。从房地产相关各税占地方财政收入的比例即表1中的上限来看，湖北省的数据与广东省的数据差别愈来愈小，而陕西省的数据则并无太大变化。这一点恰恰印证了近年来房地产业的火爆现象逐步从东部沿海地区向中部地区扩展，而西部地区由于经济发展程度等因素依然较少受到房地产开发商的青睐。
（二）地方政府对国有土地出让收入的依赖程度
许多学者在对国有土地出让收入进行实证研究时，分析的是国有土地出让价款占地方财政收入的比例，如顾乃华、王小霞、陈雄辉、谢安忆等。但是地方政府出让的土地使用权中，除了原有的国有土地外，需要征收农村集体用地和国有土地来获得新的可出让国有土地。实际上，虽然没有统计数据的支撑，但是改革开放后城市规模和范围的急剧扩张、频繁见诸报端的征地冲突中都暗含着这样一个事实：地方政府出让的国有土地使用权中，大部分是从农村集体土地中征收而来的，其需承担相应的征收补偿、基础设施开发等相关成本。在2002至2010年的《中国国土资源年鉴》中，详细的列出了各省市国有土地出让价款和纯收益，本文即以这一时间段的数据做详细分析。数据如表2所示。
从时间纵向比较来看，三省的国有土地出让金数量均呈逐年上升的趋势。如果仅看国有土地使用权出让价款，似乎地方财政收入越来越依靠土地出让。但是事实上，随着社会变迁、国民经济的发展以及社会整体对土地价值的认可等因素，政府征地的成本也在提高，甚至高于了国有土地出让价格的上升幅度。这一点，可以从国有土地使用权出让净收益在地方财政收入中比例的波动窥见。将土地出让价款减去纯收益的数额视为地方政府获取土地的成本，我们可以看到地方政府操作国有土地出让的收益率虽然自2003年以来呈下降趋势，但截至2008年仍可以达到20%～40%的水平，这一水平可以说远远高于其他任何形式的投资。之所以地方政府仍然看重国有土地出让收入，正是因为征收土地用于出让的模式仍然可以有较高的收益率。从公共经济学的角度讲，地方政府也是会追逐利益的，包括政绩、财政收入等各方面的利益。从这个角度讲，即使有中央政府的各项严厉调控政策，仍然难以阻挡各地地方政府对土地财政的偏好。
从地区横向比较，经济发达的广东2011年的国有土地使用权出让收入已经达到了1 350亿元以上，这是中部的湖北和西部的陕西难以望其项背的。但是东中西部之间的差距在逐步缩小之中：2002年，陕西的这一数据是广东的1/8，湖北是广东的1/3；到2011年，陕西是广东的1/5，而湖北是广东的1/2强。另一个有趣的现象是：三省2008年的土地出让金收入与2007年相比都有了较大幅度的回落。这与2008年房地产市场的下滑有着必然的联系，也从另一方面印证了土地财政的重大问题，即土地出让收入受房地产市场情况的强烈影响，改革土地财政依赖严重的现象势在必行。
四、结论与政策建议
学者、媒体对土地财政的现状和改革的必要性并无争议，但如何改革却是众说纷纭。房地产，作为社会财富的最主要组成部分，是地方财政理所当然的重要支撑，发达国家的经验也表明了这一点。因此，土地财政改革的重点应该在于减小地方财政对国有土地出让收入的依赖，有目的地调节地方财政对房地产不同环节的税收依赖。从而达到减轻地方财政受房地产行业波动的影响，消除房价暴涨、征地冲突等一系列社会问题的目的。
1. 针对性地土地财政改革必须注意各地具体情况的差别，尤其是东中西部之间所处发展阶段不同的现实情况。改革开放极大地解放了中国的生产力，促进了全国范围的经济发展，由于资源禀赋、地理位置等因素造成的东中西部发展不平衡现象也愈发的凸显。从房地产的数据来看，东部一线京沪穗深城市的土地拍卖楼面地价高达4万～5万元/平方米，而西部一些城市的房价也不过3 000元/平方米，即使作为西部核心城市的成都、西安、重庆等大城市，房价水平也只相当于东部一些二三线城市的水平，不同区域城市出让土地的收入自然也是差之千里。可以说，中西部地区地方政府对土地财政的依赖程度不高，其改革土地财政的制度需求也就不强烈。与东部地区相比，中西部地区发展经济的空间很大，房价的适度上涨可以推动房地产行业的发展，促进城镇化水平的提高和宏观经济的增长。如果因为东部地区房地产市场的畸形发展，而将调控政策施诸全国，对中西部省份而言并不是好事。
2. 房地产不可移动、价值量大的特性使其必然成为地方财政收入的重要来源，改革土地财政现状的内涵在于改变地方政府依赖国有土地出让收入和房地产开发环节的税收，进而避免地方财政受房地产市场波动的影响，而并不是要地方财政完全不依赖房地产行业。发达国家的发展路径也表明了这一点。作为西方国家中房地产税制最完善的国家，美国地方政府财政收入的来源中，有约30%来自物业税，个别如新泽西州的泽西市甚至达到96%。但是美国的房地产税收的特点是更倚重房地产保有环节，以不动产税，即房产税为主要税种。这一税制的作用是可以保持地方财政在这一块的收入持续而稳定。从长远看，伴随着国有土地使用权的长期出让，地方政府保有的土地存量下降和房地产市场调控的需要，我国的房地产税收制度改革也将向此方向发展。重庆、上海两地的房产税试点为我国进一步地推广房产税提供了很好的借鉴。因此，可行的制度改革路径是：在不动产统一登记工作推进完善的前提下，逐步推广开征房产税，作为地方政府的收入。这样，一方面可以充实地方财力，降低对土地出让收入和开发环节税收的依赖；另一方面可以有效的控制房价的高涨。开征房产税的主要原则是地方政府依据当地房地产市场发展的实际情况，根据调控房价的需要，充分考虑长远发展，确定房产税的税率和免税面积或者免税套数等细节，并通过上层立法限制地方政府随意变更房产税税制，迫使其审慎开征。只有这样，才能确保土地财政改革不走样。
3. 土地财政改革路径有必要注意地方财政收入的稳定性。从前文数据可以看到，东部地区的典型省份广东的地方财政收入中，土地相关的收入至少占到20%以上，中西部的湖北、陕西的比例略低，但也有10%以上，而地方政府从房地产行业获得的财政收入数字可能远高于这个比例。如果采取贸然的改革措施，势必对地方财政造成重大影响。在地方债务压力巨大的当下，可能会引起系统性的风险。基于此，地方财政收入的稳定性，成为改革土地财政相关的房地产税收和国有土地使用权出让制度所必须考虑的限制因素。因此，可行的制度改革路径是，首先要增加房地产持有环节的税收，即在全国范围推广住房房产税，保证地方财政收入的稳定，但是考虑地区差异性，应采取由东至西逐步降低的差别税率且给予中西部省份较大的免税面积；之后可以逐步减少房地产开发、交易环节的税收，促进房地产供给和存量房地产的交易，稳定住房价格；最后，配合一定的产业支持政策，辅以“限房价、竞配套”等行之有效的政策，合理控制国有土地出让，降低国有土地出让金收入在地方财政收入中的比重。
参考文献：
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[3]谢安忆.中国“土地财政”与经济增长的实证研究[J].经济论坛，2011，（7）：5-8.
关键词：财政管理 工作方法 职能转变 服务三农
财政职能是乡镇政府的一项基本职能，乡镇政府拥有对乡镇财政的管理权，另一方面乡镇财政也是乡镇政府的重要财力基础，它保障乡镇政府可以正常履行职能。随着我国社会经济的不断发展和国家财政政策的不断改革，特别是农村税费政策的根本性改变，使得乡镇的财政管理工作发生了极大的改变。
一、 乡镇财政工作的现状
随着国家对建设社会主义新农村的投入力度不断增加，农村各项税费改革政策相继出台，财政收入中用于发展“三农”的资金规模也因此变得越来越大，在这一政策下，农村的公共服务的建设内容覆盖范围越来越广，乡镇的财政工作范围也开始逐渐扩大，工作量越来越多。但目前乡镇的财政管理工作中还存在很多的弊端，例如资金的支出管理工作不到位，服务滞后，工作效率低下以及缺乏完善的监督管理办法等。因此为了更有效的适应农村社会经济的发展需要，加快落实各项惠农政策的落实，乡镇财政管理工作需要进行积极的转变，并采取行之有效的政策使得财政职能切实得到发挥，从而推进乡镇的建设。
二、 乡镇财政在履行职能中存在的问题分析
（一）组织收入职能
第一、乡镇财政与税收机构分设，致使乡镇财政在对税收的组织协调工作具有一定的难度。乡镇地税系统按经济区设置，实行垂直的管理和领导方法，一般几个乡镇设置一个地税所，而财政部门则是在一个乡镇设置一个。第二，由于机构设置不合理，各乡镇普遍存在税收征收秩序混乱的问题，财政收入征收的成本偏高等问题。第三，社会抚养费在乡镇的非税收收入中占据较大的比例，而要对社会抚养费足额征收一定程度上依赖于村级组织，为此还需通过支付一定的费用来鼓励和调动村级组织的征收积极性。
（二）预算职能问题分析
在现阶段，财政预算的管理范围还没有覆盖所有的收支项目，另一方面，乡镇财政对预算的执行和管理工作约束不够严格，致使财政预算的管理职能发生严重的削弱。例如计划生育收入就是游离于财政预算以外的资金之一，计划生育收入一般由村集体或乡镇的有关部门管理。这种分散的财务管理方式，致使资金的效益难以得到有效的发挥，还造成财政资源的配置能力发生严重下降。
（三）乡镇财政的财力保障度较低
目前乡镇的财政收入主要依赖于上级政府的财政拨款，作为乡镇财政收入的重要来源之一的税收收入又因为税源基础的薄弱，致使乡镇财政的财力保障度较低。另一方面，乡镇财政的监督管理职能由于受到很多因素的影响，使得村级经费的管理工作很不到位，缺乏对村级经费使用情况的监管。随着社会的不断发展，农村的社会保障范围越来越广，保障的标准也有所提高，乡镇财政在对这一部分资金进行审核时，很难做到有效的监督。
三、 发挥乡镇财政职能的有效措施
（一）正确定位乡镇财政的职能
随着社会形式的改变，乡镇财政工作也要积极转变思想和工作方针，正确定位乡镇财政的职能。目前社会各方面对乡镇的财政职能认识还不是很到位，思想认识上还没有达到统一，对乡镇的财政工作造成了一定的负面影响。因此，必须先从工作人员的思想认识上进行改进，转变传统的思想观念，通过对政府与市场，以及政府与企业和个人之间的紧密联系的分析，来加强工作人员的思想认识，正确定位乡镇的财政职能。
（二）明确乡镇财政的工作任务，正确发挥财政职能
随着国家各项惠民政策的出台以及农村税费政策的不断改革，乡镇财政的工作任务也因此发生了相应的转变，但乡镇财政的工作量并没有随着农业税的取消而减少，相反财政职能在各项惠民政策出台后还有所增加。因此，乡镇政府不仅要积极地转变传统工作的重点，还要尽快把握各项新任务工作的要点和特点，及时调整工作方针，明确乡镇财政的工作任务。
（三）加强农村财物监管，完善乡镇的财政职能
乡镇财政的职能一方面要妥善的管理好上级政府安排的各项惠民补贴资金外，还要结合当地的实际情况，通过对财政资金的正确配置来促进农村产业结构的调整，推进社会主义新农村的建设和发展。为了加强对农村财务的监管，乡镇财政为更加稳定地发挥其职能，要在原有的村财乡管基础上，继续推行农村的资金管理工作，努力将包括村级经费在内的资金集中到乡镇的财政管理工作中。
（四）提高乡镇财政管理队伍的建设
加强乡镇财政管理队伍的建设是发挥财政职能的基础。在乡财县管的改革工作中，将乡镇财政管理人员直接划分到县财政局的管辖范围内，乡财县管办公室直接监督和管理乡镇财政业务，从一定程度上保证了乡镇财政人员的稳定，并对乡镇财政进行有效的监管。但另一方面，乡镇财政人员的综合素质不尽相同，例如学历层次、专业技能，因此工作成效和管理的力度上由于人员能力和素质的差异存在巨大的差距。加强对财政管理人员的培训，从一定程度上可以促进财政职能的有效发挥。
四、结束语
财政职能作为乡镇职能的重要一部分，关系到国家各项惠农政策的有效落实和社会主义新农村的建设，因此必须积极改进乡镇的财政管理工作，有效的发挥财政职能，推进乡镇建设。
参考文献：
[1]徐诗举.主体功能区建设背景下的财政职能[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2011，4（2）：10-11
[2]焦丽.促进经济正义乃财政之根本职能[J].经济与管理研究，2011，4（7）：34-35
关键词:财政政策;经济增长;探讨
一财政与财政政策要研究财政政策,首先要搞清什么是财政。但是,目前学术写作论文界对于财政的定义还存在一定分歧,受到较多关注的包括再分配论、政府收支论和公共财政论。再分配论认为财政是社会再生产分配环节的一个特殊组成部分,在社会再生产过程中,财政处于社会再生产的分配环节,而且和同处于分配环节的信贷分配、工资分配、价格分配和企业财务分配等相比,有其特殊性,它不是一般的社会产品分配,它是国家为了实现其职能需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配的活动,包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等(刘邦驰,汪叔九,2001)。政府收支论认为财政是政府集中一部分国民生产总值或国民收入来满足公共需要,进行资源配置和收入分配的收支活动,并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡,以达到优化配置、公平分配、经济稳定与发展的目标。
公共财政论认为财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动(苏明,2001)。应该说,前两种关于财政的定义各有所侧重,前者突出了财政的社会分配和政府职能,后者强调了政府的活动。而公共财政论则简单明了地指出现代财政的公共性,为建立公共财政奠定了理论基础。明确了财政概念,就可以对财政政策加以研究。财政政策是指以特定的财政理论为依据,运用各种财政工具,为达到一定财政目标而采取的财政措施的总和。简言之,财政政策是体系化了的财政措施,它的目的就是实现财政职能。同时,它也是国家根据一定时期政治经济形势和任务制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则,是客观存在的财政分配关系在国家意志上的反映。它是国家经济政策的重要组成部分,其制定和实施的过程也是国家实施财政宏观调控的过程。在现代市场经济条件下,财政政策又是国家干预经济、实现国家宏观经济目标的主要手段。财政政策是随着社会生产方式的变革而不断发展的。奴隶制社会和封建制社会由于受自给自足的自然经济制约,国家不可能大规模组织社会经济生活,奴隶主和地主阶级的财政政策主要是为巩固其统治地位的政治职能服务。自由资本主义时期的资产阶级国家,一般都实行简政轻税、预算平衡的财政政策,以利于资本主义发展。国家垄断资本主义时期,生产社会化与资本主义私有制的矛盾日益激化,财政政策不仅为实现国家政治职能服务,而且成为政府干预和调节社会经济生活的重要工具。
财政政策按其构成体系可以分为国家预算政策、财政支出政策、税收政策、国债政策、投资政策、补贴政策和出口政策等七大政策。由于研究数据和技术方法的限制,本文主要是研究前三种财政政策对经济增长的促进效应。
二三种主要财政政策工具对经济增长促进效应的分析(一)国家预算政策对经济增长效应的分析国家预算政策包括财政赤字政策、财政盈余政策和预算收支平衡政策三种形式,笔者主要讨论财政赤字政策对经济增长的促进效应。它对经济的影响主要表现在三个方面。
1、财政赤字影响货币供给财政赤字对经济的影响和赤字规模大小有关,但更主要的还是取决于赤字的弥补方式,即向银行透支或借款来弥补财政赤字。出现财政赤字意味着财政收进的货币满足不了必需的开支,其中有一种弥补办法就是向银行借款。可见,财政向银行借款会增加中央银行的准备金,从而增加基础货币,但财政借款是否会引起货币供给过度,则不能肯定。很多人用“财政有赤字,银行发票子”这句话来形容财政赤字与货币供给的关系,而事实上,赤字与货币发行并不一定存在这样的因果关系,财政赤字对货币供给的影响虽可能与赤字规模的大小有关,但更主要的还取决于赤字的弥补形式。
2、财政赤字扩大总需求的效应凯恩斯主义所奉行的财政政策是运用政府支出和税收来调节经济。在经济萧条期,总需求小于总供给,经济中存在失业,政府通过扩张性的财政政策刺激总需求,以实现充分就业。增加政府支出、减少政府税收的扩张性财政政策必然出现财政赤字,因此,赤字就成为财政政策中扩大需求的一项手段。财政有赤字,必然扩大总需求,但其扩大总需求的效应有两种,如前分析,一是财政赤字可以作为新的需求叠加在原总需求水平之上,使总需求扩张;二是通过不同的弥补方式,财政赤字只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分。它仅仅改变总需求结构,并不直接增加总需求规模。完全以国债收入弥补的“软赤字”,只要不超出适度债务规模,其扩张效应一般可被控制为良性的,即可以有意用作反经济周期的安排,在经济萧条阶段刺激需求,“熨平”周期波动,一般不致引起严重的通货膨胀,这对我国的经济是有现实意义的;第三,财政赤字与发行国债。发行国债是世界各国弥补财政赤字的普遍做法而且被认为是一种最可靠的弥补途径。但是,债务作为弥补财政赤字的来源,会随着财政赤字的增长而增长。另一方面,债务是要还本付息的,债务的增加也会反过来加大财政赤字。
3、财政赤字的排挤效应财政赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资所产生的排挤影响。当政府因支出庞大产生预算赤字时,一般需发行公债向公众借款。发行公债是国家信用的一种形式。在货币市场上,如果私人储蓄量不变,则政府债券与企业债券等有价证券将共同竞争市场上有限的资金。当公众出于对国家债券的高度信任而争购公债,政府在总储蓄的占有上便处于优势。政府发债占总储蓄的比重越大,就会有越多的非政府借款者因筹不到资金被挤出货币市场,加上赤字支出促使利率上升,必然会排挤出一部分非政府投资,从而抵消政府赤字支出的部分扩张性作用。但这种结果并不是绝对的,一方面政府赤字的排挤效应会被政府扩大投资支出所产生的“乘数作用”所抵消;另一方面,“排挤效应”如果与政府有意进行的经济结构合理化调整结合起来,则可以改善资源配置,对国民经济产生有益的影响。
(二)财政支出政策对经济增长效应的分析为解决有效需求的不足,我国主要采取扩大政府财政支出的财政政策,政府支出的结构和支出规模是经济增长的核心变量。笔者也将主要从政府支出结构来看其对经济增长的影响。我们采用以财政支出项目为自变量的柯其分别表示财政支出结构中某一项目支出增加1%时所引起的产出增加百分数,这样我们就用产出弹性来描述财政支出的结构效应以及其对经济增长质量提高的调节作用。我们以《中国统计年鉴》(2006)我国1989—2005年财政支出职能结构分类统计数据为样本区间。相比较高,而在1996年非税因素对经济增长的影响是最为不利的,税收负担相应较轻,实际该年税收负担为10.3479%,与其他年份相比较低。经过去除非税因素对经济增长的影响,修正后的税收负担与经济增长率之间呈现出更加紧密的关系,并且高经济增长年份修正后的税收负担较低,低经济增长年份修正后的税收负担较高,有一定的负相关关系。现在我们转入,采用排除非税因素影响后修正的税收负担和税制结构所得到的回归效果比较好,调整的R2为0.317,F检验值为6.115,各回归变量的T检验值均能通过95%的检验,从系数项来看,修正后的税收负担与经济增长率的弹性系数为-3.866,即表明税收负担上涨1%,经济增长率下降3.866%,税制结构与经济增长率的弹性系数为0.6,即税制结构变化1%,经济增长率变化0.6%,影响系数较小。这样的结果与理论上税收负担和税制结构与经济增长的关系基本相符,我国现行税制是符合经济发展规律的。
从以上数据分析看,在我国现行税制下,税制结构对经济增长的影响是比较小的,修正后的税收负担则对经济增长的影响较大,这一点与国外的实证研究结果基本相同。从数据看,1994年的税制改革应该说是1983年税制改革的延续,1983年是税制结构和税收负担变化的一个转折点,通过设立所得税,税收负担从1982年的11.25%,猛涨到1983年的18.55%,在随后近10年时间内,税收负担不断降低,最低时为10.167%,通过1994年的税制改革,税收负担才得以不断的提升,到2004年达到18.839%。也就是说通过1994年的税制改革提高了税收收入占GDP的比重,缓解了税收占GDP比重一直下滑的局面。另外从税制结构角度看,1983年以前,由于企业以利润形式上缴国家,没有真正意义上的直接类税收,直接税占间接税收入比重仅在10%左右,通过1983年改革,建立起所得税体系,直接税收入占间接税收入比重上升到50%左右,随后持续减低,尤其是在1994年增值税体系的建立,直接税收入占间接税收入比重下降到1983年以来的最低点23.953%,随后几年逐渐升高,2004年达到39.0463%。从求解出的结果看,非税因素对经济增长的影响从1994年起越来越有利,非税环境越来越有利,各项经济体制改革的成效逐步体现,反过来说税收对经济的调节作用在不断减弱,这种情况在1983年税制改革前也出现过,所以面临新的经济环境,税收作用不断减弱的情况下,税制必须进行改革。
三总结
本文在对财政与财政政策进行概念阐述的基础上,研究分析了财政政策的三种工具对经济增长的促进作用,其中,在对财政支出政策、税收政策进行研究时,分别运用了柯布—道格拉斯(Cobb—Douglas)生产函数模型、税收政策对经济增长的影响效应分析模型来进行定量分析。从分析可以看到,三种工具对经济增长的促进各有所侧重,且影响程度和范围存在较大的差异性和互补性。因此,必须合理运用好各种政策工具,加快财政改革步伐和政策的完善,才能进一步促进经济的增长。
参考文献:
[1]〔美〕坎贝尔等著,朱平芳,刘宏等译.金融市场计量经济学[M].上海:上海财经大学出版社,2003.
[2]林毅夫.现代增长理论与政策选择[M].北京:中国经济出版社,2000.
一财政与财政政策要研究财政政策,首先要搞清什么是财政。但是,目前学术界对于财政的定义还存在一定分歧,受到较多关注的包括再分配论、政府收支论和公共财政论。再分配论认为财政是社会再生产分配环节的一个特殊组成部分,在社会再生产过程中,财政处于社会再生产的分配环节,而且和同处于分配环节的信贷分配、工资分配、价格分配和企业财务分配等相比,有其特殊性,它不是一般的社会产品分配,它是国家为了实现其职能需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配的活动,包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等(刘邦驰,汪叔九,2001)。政府收支论认为财政是政府集中一部分国民生产总值或国民收入来满足公共需要,进行资源配置和收入分配的收支活动,并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡,以达到优化配置、公平分配、经济稳定与发展的目标。
公共财政论认为财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动(苏明,2001)。应该说,前两种关于财政的定义各有所侧重,前者突出了财政的社会分配和政府职能,后者强调了政府的活动。而公共财政论则简单明了地指出现代财政的公共性,为建立公共财政奠定了理论基础。明确了财政概念,就可以对财政政策加以研究。财政政策是指以特定的财政理论为依据,运用各种财政工具,为达到一定财政目标而采取的财政措施的总和。简言之,财政政策是体系化了的财政措施,它的目的就是实现财政职能。同时,它也是国家根据一定时期政治经济形势和任务制定的发表财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则,是客观存在的财政分配关系在国家意志上的反映。它是国家经济政策的重要组成部分,其制定和实施的过程也是国家实施财政宏观调控的过程。在现代市场经济条件下,财政政策又是国家干预经济、实现国家宏观经济目标的主要手段。财政政策是随着社会生产方式的变革而不断发展的。奴隶制社会和封建制社会由于受自给自足的自然经济制约,国家不可能大规模组织社会经济生活,奴隶主和地主阶级的财政政策主要是为巩固其统治地位的政治职能服务。自由资本主义时期的资产阶级国家,一般都实行简政轻税、预算平衡的财政政策,以利于资本主义发展。国家垄断资本主义时期,生产社会化与资本主义私有制的矛盾日益激化,财政政策不仅为实现国家政治职能服务,而且成为政府干预和调节社会经济生活的重要工具。
财政政策按其构成体系可以分为国家预算政策、财政支出政策、税收政策、国债政策、投资政策、补贴政策和出口政策等七大政策。由于研究数据和技术方法的限制,本文主要是研究前三种财政政策对经济增长的促进效应。
二三种主要财政政策工具对经济增长促进效应的分析(一)国家预算政策对经济增长效应的分析国家预算政策包括财政赤字政策、财政盈余政策和预算收支平衡政策三种形式,笔者主要讨论财政赤字政策对经济增长的促进效应。它对经济的影响主要表现在三个方面。
1、财政赤字影响货币供给财政赤字对经济的影响和赤字规模大小有关,但更主要的还是取决于赤字的弥补方式,即向银行透支或借款来弥补财政赤字。出现财政赤字意味着财政收进的货币满足不了必需的开支,其中有一种弥补办法就是向银行借款。可见,财政向银行借款会增加中央银行的准备金,从而增加基础货币,但财政借款是否会引起货币供给过度,则不能肯定。很多人用“财政有赤字,银行发票子”这句话来形容财政赤字与货币供给的关系,而事实上,赤字与货币发行并不一定存在这样的因果关系,财政赤字对货币供给的影响虽可能与赤字规模的大小有关,但更主要的还取决于赤字的弥补形式。
2、财政赤字扩大总需求的效应凯恩斯主义所奉行的财政政策是运用政府支出和税收来调节经济。在经济萧条期,总需求小于总供给,经济中存在失业,政府通过扩张性的财政政策刺激总需求,以实现充分就业。增加政府支出、减少政府税收的扩张性财政政策必然出现财政赤字,因此,赤字就成为财政政策中扩大需求的一项手段。财政有赤字,必然扩大总需求,但其扩大总需求的效应有两种,如前分析,一是财政赤字可以作为新的需求叠加在原总需求水平之上,使总需求扩张;二是通过不同的弥补方式,财政赤字只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分。它仅仅改变总需求结构,并不直接增加总需求规模。完全以国债收入弥补的“软赤字”,只要不超出适度债务规模,其扩张效应一般可被控制为良性的,即可以有意用作反经济周期的安排,在经济萧条阶段刺激需求,“熨平”周期波动,一般不致引起严重的通货膨胀,这对我国的经济是有现实意义的;第三,普债务作为弥补财政赤字的来源,会随着财政赤字的增长而增长。另一方面,债务是要还本付息的,债务的增加也会反过来加大财政赤字。
3、财政赤字的排挤效应财政赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资所产生的排挤影响。当政府因支出庞大产生预算赤字时,一般需发行公债向公众借款。发行公债是国家信用的一种形式。在货币市场上,如果私人储蓄量不变,则政府债券与企业债券等有价证券将共同竞争市场上有限的资金。当公众出于对国家债券的高度信任而争购公债,政府在总储蓄的占有上便处于优势。政府发债占总储蓄的比重越大,就会有越多的非政府借款者因筹不到资金被挤出货币市场,加上赤字支出促使利率上升,必然会排挤出一部分非政府投资,从而抵消政府赤字支出的部分扩张性作用。但这种结果并不是绝对的,一方面政府赤字的排挤效应会被政府扩大投资支出所产生的“乘数作用”所抵消;另一方面,“排挤效应”如果与政府有意进行的经济结构合理化调整结合起来,则可以改善资源配置,对国民经济产生有益的影响。
(二)财政支出政策对经济增长效应的分析为解决有效需求的不足,我国主要采取扩大政府财政支出的财政政策,政府支出的结构和支出规模是经济增长的核心变量。笔者也将主要从政府支出结构来看其对经济增长的影响。我们采用以财政支出项目为自变量的柯其分别表示财政支出结构中某一项目支出增加1%时所引起的产出增加百分数,这样我们就用产出弹性来描述财政支出的结构效应以及其对经济增长质量提高的调节作用。我们以《中国统计年鉴》(2006)我国1989—2005年财政支出职能结构分类统计数据为样本区间。相比较高,而在1996年非税因素对经济增长的影响是最为不利的,税收负担相应较轻,实际该年税收负担为10.3479%,与其他年份相比较低。经过去除非税因素对经济增长的影响,修正后的税收负担与经济增长率之间呈现出更加紧密的关系,并且高经济增长年份修正后的税收负担较低,低经济增长年份修正后的税收负担较高,有一定的负相关关系。现在我们转入,采用排除非税因素影响后修正的税收负担和税制结构所得到的回归效果比较好,调整的R2为0.317,F检验值为6.115,各回归变量的T检验值均能通过95%的检验,从系数项来看,修正后的税收负担与经济增长率的弹性系数为-3.866,即表明税收负担上涨1%,经济增长率下降3.866%,税制结构与经济增长率的弹性系数为0.6,即税制结构变化1%,经济增长率变化0.6%,影响系数较小。这样的结果与理论上税收负担和税制结构与经济增长的关系基本相符,我国现行税制是符合经济发展规律的。
从以上数据分析看,在我国现行税制下,税制结构对经济增长的影响是比较小的,修正后的税收负担则对经济增长的影响较大,这一点与国外的实证研究结果基本相同。从数据看,1994年的税制改革应该说是1983年税制改革的延续,1983年是税制结构和税收负担变化的一个转折点,通过设立所得税,税收负担从1982年的11.25%,猛涨到1983年的18.55%,在随后近10年时间内,税收负担不断降低,最低时为10.167%,通过1994年的税制改革,税收负担才得以不断的提升,到2004年达到18.839%。也就是说通过1994年的税制改革提高了税收收入占GDP的比重,缓解了税收占GDP比重一直下滑的局面。另外从税制结构角度看,1983年以前,由于企业以利润形式上缴国家,没有真正意义上的直接类税收,直接税占间接税收入比重仅在10%左右,通过1983年改革,建立起所得税体系,直接税收入占间接税收入比重上升到50%左右,随后持续减低,尤其是在1994年增值税体系的建立,直接税收入占间接税收入比重下降到1983年以来的最低点23.953%,随后几年逐渐升高,2004年达到39.0463%。从求解出的结果看,非税因素对经济增长的影响从1994年起越来越有利,非税环境越来越有利,各项经济体制改革的成效逐步体现,反过来说税收对经济的调节作用在不断减弱,这种情况在1983年税制改革前也出现过,所以面临新的经济环境,税收作用不断减弱的情况下,税制必须进行改革。
三总结
本文在对财政与财政政策进行概念阐述的基础上,研究分析了财政政策的三种工具对经济增长的促进作用,其中,在对财政支出政策、税收政策进行研究时,分别运用了柯布—道格拉斯(Cobb—Douglas)生产函数模型、税收政策对经济增长的影响效应分析模型来进行定量分析。从分析可以看到,三种工具对经济增长的促进各有所侧重,且影响程度和范围存在较大的差异性和互补性。因此,必须合理运用好各种政策工具,加快财政改革步伐和政策的完善,才能进一步促进经济的增长.
关键词：土地财政；社会经济；房地产市场；影响模型
中图分类号：F293.35 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）03-0027-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.05
伴随着城市化进程的加快和经济发展的加速，地方土地财政模式越来越明显，即地方财政对土地财政的依赖程度越来越严重。土地财政对加快地方经济发展起到了一定的推动作用，同时也与房地产市场之间存在千丝万缕的联系。本文结合土地财政的起因，探求土地财政与经济发展、房地产市场等影响因素之间的互动关系，并提出相应的建议。
一、土地财政发展概述
土地财政主要指地方政府依靠土地获取的相关收入，其主要构成包括地方财政预算外收入中的土地出让收入，地方财政预算内的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等土地相关税费，土地抵押贷款和土地招商引资等内容[1]。关于土地财政的起因，目前国内大部分学者的观点主要可归纳为1994年的分税体制改革、地方政府的晋升激励和中国独有的土地制度等三大方面[2]。而关于土地财政带来的影响，大部分学者也是认同其是有利有弊的。从影响的构成来分，主要集中在如下两方面。一是土地财政对经济发展带来的影响。其正向影响主要体现在增加地方财政收入和支出，给予城市基础设施建设、城市化和工业化的财政支持，推动地方社会经济发展；相应的负向影响效应则集中在影响投资经济转型升级[3]，强化地方官方政绩考核中社会、环境、文化等效益的缺失等方面。二是主要聚焦在土地财政对房地产市场的影响。其正向影响主要体现为土地财政可以提供土地整治、土地集约利用和优化城市土地利用结构的资金支持[4]；负向影响表现为诱发地方政府短期土地寻租和土地违法，耕地大量减少；加重地方政府对房地产市场的依赖，有推动房价之嫌；加深城市与农村资金投入的差距，诱发城乡差距的进一步扩大；以土地征收换取土地城市化的加快，征地农民利益的侵害；土地抵押融资潜伏的金融风险等方面。土地财政对社会经济影响的实证分析大部分学者选用的数据来自于内生经济增长理论及相应的描述内生增长的函数模型[5]，土地财政对房地产市场的影响则多半集中在土地财政与房价的实证研究上面。笔者认为，土地财政对社会经济的影响和对房地产市场的影响应该被放置到一个整体系统中来研究，因为社会经济的相关指标与房地产市场同样存在影响关系，其中部分因素可能会通过土地财政的传导作用对房地产市场产生影响。因此，本文采用结构方程模型对土地财政与上述两大方面的影响进行理论系统研究。
二、土地财政对社会经济和房地产市场的影响模型
在上述关于土地财政的概述中提出需要解决土地财政与社会经济、房地产市场两方面的影响关系，这些影响变量中有些变量之间同时存在相关和因果关系。因此，需要将土地财政对社会经济和房地产市场的影响放到一个整体系统中来分析研究。
（一）土地财政对社会经济的影响
衡量社会经济发展速度最常用的指标是人均产出的增长速度，这一点大部分学者都已运用内生经济增长理论及相应的描述内生增长函数模型进行实证分析，因此地方土地财政对地方经济发展的推动作用目前已经取得了共识[6]。描述内生经济增长的模型中提出影响人均产出的因素有人均公共支出和人均资本数量[7]，人均产出可用人均GDP来衡量，人均资本数量可结合人均固定资产投资来测度，人均公共支出可与扣除土地相关税收后的一般预算收入和土地财政收入两部分之和建立联系，因此可建立土地财政对社会经济的影响模型（见图1）。
上述模型中人均公共支出、人均产出和人均资本数量之间存在复杂的互动关系，人均公共支出和人均固定资产投资影响了人均产出，而人均产出在呈现增长的同时也会反作用于人均公共支出，中间的桥梁便是以GDP为主要考核指标的政府晋升激励机制；同样地，人均固定资产投资的增加也影响财政收入，比如土地财政中的土地相关税收。
（二）土地财政对房地产市场的影响
土地财政对房地产市场的影响主要是通过影响房地产市场的供需两方面来实现的，尤其是房地产市场供应方面。土地所有权和使用权分离的土地市场垄断制度和土地出让的巨大收益诱发了土地财政不断膨胀的可能，而土地财政最根本的体现就在于土地市场交易的繁盛。在房价高涨的今天，土地仍是众多房地产开发商和外商眼中的肥肉，地价的增长速度在容积率的瓜分下远远追不上房价增长的步伐，各方利益的驱使只会使这个循环似滚雪球一般越滚越大，更何况土地的供应还有存量挖潜和土地征收两种。尤其是土地征收，尽管补偿制度不断改革，但农民的长远利益仍然得不到根本的保障。将土地财政的起因和土地财政对房地产市场的影响结合起来构建的模型如下图所示。从模型中不难看出，土地财政对房价的影响只不过是目前各项社会经济制度下的一个中间阶段，高房价终究还是社会经济制度综合影响下的产物，控制土地财政对房价的抑制并不能从根本上起到作用。
（三）土地财政对社会经济和房地产市场影响的系统研究
因社会经济与房地产市场本身也是互相影响的，它们的构成指标之间也存在明显的互动关系，如GDP与房地产需求间的正相关，固定资产投资与房地产供给间的正相关都是存在的，因此上述两方面其实是一个系统中的不同方面而已，将土地财政对社会经济和房地产市场的影响放在同一个系统中可形成如下模型（见图3）。从图3中可以看出，日益盛行的土地财政模式其实是社会经济发展进程中各项体制改革和发展的产物，越调控越增长的房价的起因在于体制本身的发展。要调控房地产市场引导社会经济健康可持续发展，需要从各项体制的改革和完善入手。
三、发展对策
综上所述，土地财政对社会经济和房地产市场的影响其实都是社会经济改革发展系统中不同的方面，土地财政模式以后的发展和完善不妨从改革相关的体制入手。
（一）分税制财政体制改革
1994年分税制财政体制改革后，地方固定收入变为主要集中土地相关税收和国有土地有偿使用收入等方面，而地方财政支出并没有相应减少，因而在表面上形成了所谓“财权上移，事权下移”的局面[8]。根据财政部官方网站公布的2011年中国财政基本情况：2011年全国公共财政收入103874.43亿元，其中中央本级收入占49.4%，地方本级收入占50.6%；中央本级收入中对地方税收返还和转移支付39921.21亿元，其中一般性转移支付主要用于调节地区财力差距，中西部地区在其中所占比重约为88.7%，中央本级支出仅占全国公共财政支出的15.1%。地方承担的事权中有一部分资金来源于中央的财政转移支付。由此可见，分税体制改革从中央和地方收入划分上看确实是将以往的部分地方收入集中到了中央，但这部分集中收入的最终流向仍然是用来转移支付给地方，此项改革对适当缓解地区财力差距确实能起到一定帮助，因为从长远眼光来看，我国地区间发展不平衡的局面对社会经济的可持续发展是不利的。因此，分税体制改革对土地财政模式的出现确实有一定的诱发作用，地方政府要稳定地方财政收入是不争的事实，可分税体制改革的目的却是基于整个国家地区之间综合发展的宏观考虑，与自身利益和着眼的角度也不同，从任何一方来看只要发展是控制在合适度的范围内，其结果便是无可厚非的，关键就在于度的把握。如果想让分税体制改革对土地财政的诱发性得到控制，抵制分税体制改革并不是可取之道，可通过加大中央对中西部落后地区的转移支付来进一步完善分税后的财政体制[9]，至于控制的关键应该放在地方政府对经济利益的追逐度上，关于这一点就需要和地方政府的晋升激励联系起来。
（二）地方政府的晋升激励
从图1可以看出，如果说仅仅只有分税体制改革导致地方政府寻求土地财政得到财政平衡，那么土地财政发展的程度并非不可抑制。因为地方财政支出的方面在一定的GDP发展速度下并非是天文数字，并且均衡发展的市场经济本身能进行自我调节。问题在于地方政府绩效并非仅仅只有维持自身财政支出那么简单，地方的发展需要中央的支持同时也面临绩效的考核，而绩效考核的主要指标GDP进一步强化了地方政府对土地财政的追逐（见图2）。所以在分税制财政体制改革和地方政府的晋升激励机制双管齐下的强化作用下，地方政府对土地财政的追逐难免愈演愈烈了。要合理抑制上述两方面的强化作用，比较可行的对策就如大多数学者研究的观点一样，完整地方政府的绩效考核体系，适当引入生态、社会以及公众满意等考核指标。
（三）土地制度
土地财政带来的负面影响很大部分都集中在对土地及房地产市场的影响方面，如以土地征收换取土地城市化的加快，征地农民利益的侵害，推高房价等等。如图3所示，我国现行的土地制度为财政模式的蔓延提供了滋生的土壤。目前土地财政的土地根基来自于两种渠道：一是存量挖潜，二是土地征收。不管哪种渠道，政府都掌握了所有权拥有者的垄断地位，尤其是土地征收，虽然政府要向被征地农民支付一定的补偿费用，但相对失地农民以后的生活来讲基本上是杯水车薪。土地后期的巨大收益往往掩盖了前期相对松散的约束机制从而给政府发展土地财政提供了强劲的动力，进而对房地产市场起了较大的推动作用。当然，房价的高涨与地方土地财政存在一定的关联，但限制土地财政从而削减土地供给也并不是长远之计，因为房地产开发商在房地产市场中仍处于主要地位，从图3中可以看出房价作为当前土地相关制度的产物，但是不是由土地制度唯一确定的，作为民生问题政府可考虑继续加大社会保障房的建设和投入，让土地财政更好地发挥作用。关于征地农民的补偿问题一直是学术界关注的重点和热点，农村集体土地制度的改革值得探讨。
总之，土地财政作为当下社会经济发展到一定阶段的产物，要因势利导，促进其发挥更好更完善的效用。
参考文献：
[1][7]吕丹，王钰.地方政府土地财政的综合经济影响及改革路径分析——基于对大连市土地财政实证研究[J].财经问题研究，2013（1）：84-90.
[2]杨娟娟，孔刘柳.我国土地财政成因的实证研究.财会研究，2013（2）：19-22.
[3][6]王玉波.土地财政的成因与效应及改革研究综述[J].经济问题探索，2013（2）：150-155.
[4]杜新波.加快土地财政转型，促进土地资源可持续利用[J].中国国土资源经济，2011（6）：20-25.
