时间：2023-09-07 17:42:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇地方财政税收返还政策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
20世纪以来，世界各国普遍出现了财政分权(fiscal decentralization)的趋势，全世界人口超过500万的75个转型经济国家中，84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力(dillinger，1994)。与此同时，对财政分权的争论也一直不断，无论理论还是实证结论，都有不同看法，在财政分权的理论文献方面，以oates(1972)等为代表的传统观点认为，地方政府具有信息优势，能更好地代表本地区居民的偏好，因此，中央向地方转移财权有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长。蒂博(1956)的用脚投票模型、布坎南(1965)的俱乐部模型等开创性工作也勾画了地方政府在资源配置方面的优势，标尺效应、权力制衡等观点也认为，分权经济下政府部门之间的竞争能够提高政府运作效率，削减预算赤字，防止权力滥用。另一方面，质疑财政分权作用的声音并不鲜见，他们认为中央政府具有规模经济优势，能够避免外部效应的潜在成本，适当的集权反而有利于经济增长，财政分权只有具备一定的条件，才能发挥其积极效应，例如良好的民主机制，充分的地方自治和健全的机制安排等，但现实很难满足这些条件，尤其是发展中国家，民主法制建设存在很多漏洞，财政分权的信息沟通渠道不畅通，地方政府的寻租行为难以避免。
不仅理论研究众说纷纭，分权的实证研究也呈现出多元化局面，xie、zou和davoodi(1999)对美国经济的实证检验发现财政分权对经济增长有负面影响，而akai和sakata(2002)的研究却支持传统财政分权有正作用的观点；zhang和zou(1998)对中国经济的研究与davoodi和zou(1998)对46个国家的研究，都表明发展中国家财政分权与经济增长之间的关系为负；与之相反lin和liu(2000)的研究表明，财政分权推动了中国经济发展。直到今天，财政分权仍然是公共经济学研究领域和政府决策部门的重大课题之一。
我国自1994年建立分税制以来已历经十余载，实行的初衷是为了明确各级政府的事权与财权，规范政府间财政分配关系，增强中央政府宏观调控能力等。关于我国分税制的效果，国内存在争论，贾康(2006)坚持认为“分税制适应了市场经济的客观要求，是‘两位一体’地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系的理想制度安排”，张晏与龚六堂通过采用各种财政分权指标度量财政分权与经济增长之间的关系彼此一致性，在两级分权的基础上，对28个地区1986—1992年和1994—2002年进行对比研究，结果发现“分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。改革前我国财政分权与经济增长之间存在显著的负关系，而1994年后财政分权对经济增长的影响显著正”。而尚铁力(2002)认为“地方政府对中央政府的政策制度设计与执行存在着信息不对称性，而这种不对称性所带来的效率损失会使财政分权的效果大打折扣”。美国财政学会主席罗依.伯尔(bahl，roy，2005)对中国的财政分权问题提出了一个重大命题：“中国的财政分权到哪一级?”，反响激烈。周文兴(2006)通过对中国建国以后的计量历史进行考察，发现“考虑速度和程度的财政分权与经济增长有惊人的相关关系，而通常认定的80年代中期进行的财政分权改革和90年代中期的分税制改革只不过是一个历史阶段延续问题。从长期来看，财政分权对经济增长具有正面影响，但不排除中短期出现对经济增长产生负面影响的可能。”
本文试图从地方的实际情况出发，以江苏省为例，对1994年实行分税制以来的江苏财政收入情况，从总量、结构进行分析，以实证结论作为依据，尝试从收入角度来评价我国推行分税制的基本现状，仅供参考。
二、基于分税制框架下的江苏财力实证分析
本文通过采集分税制改革以来江苏省各级政府的财政数据，进行整理与计算，从总量与结构两方面，对江苏省财力问题进行分析。
(一)江苏财力总量分析
1.江苏近10年来的财政总收入基本情况
财政是国民经济的综合反映，经济决定财政，财政反作用于经济，这是财政与经济关系的一般原理。1994年以来，我国为理顺中央与地方的财政分配关系，对财政体制进行了重大改革，整个财政体制框架一直延续至今，相关数据显示，近10年来是江苏省经济与社会发展最快的时期，其财政收入的情况如表1、图1和图2所示。
从表1、图1和图2数据所显示的结果看，江苏省1994—2004年财政总收入总体情况呈现以下特点：一是绝对量呈扩张态势，2004年是1994年的7.6倍，年平均增长23.6%，高出全国财政收入17.9%的增长水平，且大多数年份的增长速度都快于全国水平；二是财政总收入占gdp的比重总体呈现上升趋势，但各年度的这一比例均低于全国平均水平；三是总量规模占全国财政总规模的比例不断上升，近两年来占到国家财政的近10%水平。江苏省近10多年来财力的这种变化，是该省改革开放所取得成果的具体体现之一，与其经济实力不断增强密不可分。
2.江苏省近10年来本级财力情况
按照分税制的要求，我国大部分地方所集中的财政收入总额中，有一部分是要按一定的标准上划给中央政府，由中央政府来调配使用。由于各地区的经济差异以及适用的政策不同，各地区上划中央的收入规模会不一致，就江苏省而言，其实际情况如表2和图3所示。
从表2和图3的数据所显示的结果来看，1994—2004年期间的大多数年度，江苏地方本级收入占其全部财政收入的比例都低于60%，最低为47%，最高为63%，也即说明江苏省是财政上划的重要省份，而考虑到中央财政对江苏省的转移支付情况，这一期间江苏省财政净上划率变化不大，维持在25%左右的水平，这从另一个侧面也说明，近年来江苏地方税收收入规模有较大的增长。
3.江苏省近10年来财政总收人与gdp的弹性分析财政收入的集中程度与很多因素有关，其中经济总量是一个重要因素，从国外的相关文献来看，财政收入增长是否合理以及财政体制是否健全与完善的问题，可以用收入弹性来分析，江苏省近10年来的财政总收入弹性系数情况如图4所示。
图4数据显示的结果看，1994—2004年期间，江苏省财政总收入对gdp的弹性系数大多数年度均大于1，表明在这段时期里，江苏省财政总收入的增速快于其当年gdp增速，但各年度的弹性波动较大，呈现振荡走势，最大弹性系数为3.34，即gdp增长1%，财政收入增长3.34%。全国这一指标近10年来也呈现振荡态势，但近10年来江苏省收入弹性平均水平与全国平均水平却近乎相等，前者为1.74，后者为1.75，这说明，近10年来江苏省财力得到了极大地增强，但从全国范围来看，其财政收入对gdp的弹性是适当的。
(二)江苏财力结构分析
1.财政收入的形式构成分析
2007年开始实行新的政府收支分类改革以前，我国财政收入被定义为纳入预算管理的政府收入，从其形式上看，主要由税收收入和其他收入构成。近10年来江苏省财政总收人中这两钟形式收入的情况及变化如表3所示。
表3数据显示的结果表明，一是江苏省财政收入中税收收入占主体地位，符合我国目前财政收入形势现状，但税收所占比重低于全国水平(基本维持在90%以上)；二是受国家政策影响，江苏财政收入中税收所占比重呈现下降的态势，即1994年以来国家多次对预算内外资金的范围进行了调整，逐步扩大了预算内收人的范围，将以前没有纳入预算管理的政府基金纳入预算来管理，从而使税收收入所占比重下降。
2.财政收入的区域构成分析
江苏省是我国典型的区内差异较大的地区，划分为苏南、苏中、苏北三大区域e，体现在财政问题上，三大区域的差异情况详见表4、表5、图5和图6，其中，图5
表示的是1999—2003年三大区域财政总收人占江苏财政总收入的比例，图6表示的是1999—2003年三大区域接受上级财政转移支付的资金占其可支配财力的比例。
表4、表5、图5和图6数据显示的结果表明，江苏省财力的区域结构呈现以下特点：一是地区财政总量差异大，且差异呈明显加大的趋势。苏南地区的财政收入的各项指标，都远远超过苏中和苏北地区，苏中地区财力尽管与苏北地区大体相当，甚至在一些年度低于苏北地区，但人均财政总收入也要大于苏北地区；二是地区相对规模的差异明显。表现在地区财政集中程度上，1999—2004年中，从苏南到苏北，财政的集中程度是递减的(即地区财政总收入占地区gdp比例是下降的)，表现在地区对江苏省财力贡献上，从苏南到苏北，贡献率是递减的(即地区财政总收入占省财政总收入比例是下降的)，苏南地区人口占全省人口的30%左右，但财政收入却占到江苏省财政总收入的60%以上；三是地区接受上级政府转移支付比例的差异大。从图6可以看出，苏南、苏中和苏北地区都程度不同地接受了上级财政的转移支付，但从相对规模来看，苏北地区最高，苏中地区其次，苏南最低，说明苏南地区财政可完全自给，而苏中、苏北地区有相当一部分财力需要依靠上级政府的转移支付来满足，特别是苏北地区。
3.财政收入的政府级次构成分析
按照现行地方财政体制要求，一级政府应有比较固定的本级财政收入，以满足其履行各项职能的需要，并且对本级财力不足以满足需要的政府，规定了转移支付办法。笔者根据江苏省2000—2003年相关数据，对省、市、县乡级政府相关财政指标进行计算，具体结果详见图7和表6。
表6和图7的数据显示的结果表明，江苏省财力在各级政府之间的分配格局，市本级政府比例最高，4年中有3个年度的比例超过总收入的50%，省本级财政总收入近几年来比较稳定，比例约为10%左右，县乡财政总收入的比重略有下降，笔者根据我国现行的地方财政体制推测，县本级财政总收入占到省财政总收入的20%左右，因此，乡镇本级财政收入仅为全省的10%左右，而从转移支付规模来看，各级地方政府都有一定比例的转移支付的收入，省本级政府是最高的，县乡级政府其次，市本级政府最低，而且不同年度存在一定的波动。
三、基本分析结论
通过上述分析，结合笔者的调研体会，我们对扛苏省分税制改革以来的财力状况初步得出以下基本结论：
1.江苏财力总量逐年扩大得益于其经济总量的不断增长，但财政集中程度总体低于全国水平。由上述分析得知，相对于经济总量而言，该省财政集中程度并不高，因此，从国内平均水平来看，该省财力还有一定的增长潜力。当然，在实际中，影响财政集中度的因素较多，政策减免因素就是其中之一。由于江苏省是外资进入最多的几个地区之一，对外出口规模较大，根据我国现行政策，对外资以及出口都有较多的优惠政策，这些因素无疑会影响该省的这一指标。
2.大多数年度内，江苏财政收入增速快于gdp的增速，总体波动较大，有些年度的弹性系数过高，这表明，该省财政收入与gdp在协同上具有不稳定性，但收入弹性平均水平从全国范围来看是适当的。
3.江苏三大区域在财政收入上的差异，总体上可以归因为经济总量差异导致的，但财政集中程度的差异也不可忽视。笔者认为，苏北地区财政集中程度大大低于苏中、苏南地区，与苏北地区的三次产业构成密切相关，一般而言，农业比重大的地区，要提高财政集中程度是不现实的。
4.江苏省财力总量集中在市级政府层次，县乡财政规模偏小。这种分配格局与分税制倡导的事权与财权相统一是相悖的，这一分析结果在其他省份也是如此，这与我国现行财政体制缺陷密切相关。要调整这一格局，即提高县乡财政收入比重，除了要大力发展县乡经济，还应改革地方财政体制。
四、对我国分税制的简要评述：基于实证分析结论
我们认为，上述分析结论，尽管仅限于江苏的情况，但在一定程度上也反映了我国分税制推行的基本现状，据此，我们做出如下几点评述。
1.分税制对地方财力增长起到了促进作用。从江苏的情况来看，无论是财政总收入还是地方本级财政收入，总量都呈迅速增长趋势，财政收入占gdp的比例逐步提高，与此同时，我国其他地区的财力多年来也呈现不断增长的态势，表明我国的分税制改革在调动地方财源建设积极性方面，确实起到了促进作用。
2.现行转移支付政策不倾向于经济发达地区。上述分析表明，江苏对国家财政的贡献是较大的，这不仅体现在江苏本级财政的实力上，更体现在其上解中央财政的比例上，而该省每年从中央财政所获得的转移支付收入则较少，这种情况与我国转移支付政策的均等化目标是相符的。
3.“基数法”税收返还政策并不是加大地区间财力差距的主要因素。从收入角度来看，影响因素很多，通过对江苏财力的分析，我们认为，将地区间财力差距的主要因素归结为“基数法”税收返还政策，没有充分的依据。因为按照目前的税收返还政策，尽管发达地区获得的返还收人数额要大于欠发达地区获得的返还收入，但与其上解国家财政的数额相比，显然要小得多。
上期谈到企业要真正地规避税收风险，必须加强业务过程的税收管理的观点。在下面的篇幅里，我将以有限责任公司与股份有限公司为例，按照企业设立起相继发生的业务为顺序，逐渐展开对企业各个发展阶段在税收上需要注意的问题的探讨。
对于有限责任公司和股份有限公司来说，除了在经营过程中交纳如：增值税、营业税、消费税在内的流转税外，在所得方面还要交纳33%的企业所得税。如果公司是由自然人投资设立的，所得税后的净利润需要个人分配，此时要交纳20%的个人所得税。下面将用例证的方法着重从设立地点等几个对影响有限责任公司和股份有限公司税收的重要因素逐一分析：
1．设立地点
由于公司所处的地理位置不同，所在的城市不同，执行的税收政策也不同。这其中一部分差异是由国家政策导向造成的，例如：国家给设立在深圳特区、上海浦东、东部沿海城市、西部大开发区等地区的公司很多的税收优惠政策，根据地区的不同，有33%税率地区、15%税率地区，还有三免五减所得税优惠等等。
此外，还应该特别注意的是，很多地区政府为加快当地经济的发展，增加地方财政收入，也出台了一些税收政策作为招商引资的优惠条件。其中，“税收返还”政策就是其中重要的合法方式之一。
举例说，上海某机械厂为了扩大经营，公司决定到江苏某地设立一生产基地。公司派人到该地区进行了解后得知：该地区政府为了吸引投资，在所得税上给予了一定的优惠政策。如两年之内免征所得税，从第三年开始减半征收。于是，公司据此在该地区买了土地，建了厂房，购入设备，准备“享受优惠”了。但是，就在准备生产时，税务机关的同志突然到访，责问：“我们怎么不知道这个政策？”不同意该企业按优惠政策缴税。
该公司只好找当地政府进行协调，并表明了自己的态度：如果我们能享受优惠政策，立即开始生产；如果不能享受，我们公司也不能搬走，只好改变经营方式：还在该地区生产产品，但原材料由上海总公司提供，我们只做委托加工，只收加工费，产品生产出来后再由上海方面做销售。这样，因为产品的所有权转移到了上海，大部分税收也将转到了上海，我们只在该地区缴纳加工费的税。
当地政府听闻即刻坐卧不安。招商引资的目的是发展当地经济，增加当地财政收入。如果企业只按照加工费在当地缴税，税收金额势必寥寥无几。为挽留税收，政府和该公司经过研究，制定了一套既符合税务机关的规定又能使双方得益的解决方案：该企业“两年内交的地方税100%返还，从第三年开始返还60%”。
从上面这个简单的案例可以看出，通过利用“税收返还”政策，企业和政府实现了合法的利益 “双赢”，它也提示我们在享受税收优惠政策的时候，一定要充分评估它们的可行性，如果与当地税法相悖，就必须放弃或转换其他方式，因为有些政府制订的税收政策是得不到税务机关认可的。如果不加分析、盲目利用了这些“优惠”将给企业后来的经营带来很大的损失。
还有一个很有意思的例子，更微观地反映了地点的问题。某投资人要买地建厂房，在考察比较的过程中，经人介绍到郊区欲买地建厂。现场查看时发现，地方基本上符合他建厂的要求，但有条路将此地一分为二。那么，是在路的左面买，还是在路的右面买？经过分析考察后决定，在路的右面买了50亩土地，将厂房建好，办理了营业执照、税务登记，又买进了大量机器设备，准备投入生产。
某日，税务机关突然造访，责问为什么不交税。投资人大惑不解：“我还没有生产出来的产品，谈何缴税？”
税务人员向他解释说：“你的房屋已经建好，投入使用，要交纳房产税；而且土地已经使用，所以还要交纳土地使用税。”
投资人更为诧异：“不对呀，我来这里选址的时候，马路对面的企业主告诉我，在这里投资建厂是不需要交房产税和土地使用税的，他们从来就没交过，我为什么要交呢？”
税务人员回答说：“你不知道，这条马路的左边是乡村，右边是城镇，这条路是我们划分区域的界限，根据国家规定：在乡村建厂不交房产税和土地使用税，而在城镇建厂就需要交这些税了，你所在的这边是城镇，因此，要交税。”
原来，即使在同一城市的不同地方设立公司，也会遇到不同的税收政策。
由此可见，公司设立阶段的纳税筹划就已经是一个异常纷繁复杂的过程了。在公司设立的地点选择上，既要关注国家给某一地区的优惠政策，还必须细致研究当地的具体情况，当然这一切必须在法律允许的框架之内。
此外，还有几个投资人需要特别重视的税收因素：
2．投资人身份
由于股东的身份不同，导致公司享受的税收政策不同。如外商到大陆投资，成立了生产型的外商投资企业，投资额占到总投资额的25%以上，根据税法的规定：“对生产性外商投资企业，经营期在10年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。”还可以享受购买国产设备退增值税的优惠；购买国产设备抵免企业所得税的优惠；再投资返还企业所得税的优惠；追加投资单独享受“两免三减”所得税优惠等。
再比如：国家为了鼓励外商投资企业的发展，在计算所得税时的扣除标准和内资企业也有所不同。外商投资企业员工的工资，《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》规定：企业支付给职工的工资及福利费，应当报送其支付标准和所依据的文件及有关资料，经当地税务机关审核同意后，准予列支。而我们的内资企业则要按照计税工资，超过部分调整所得额，补交企业所得税。
3．投资行业
投资成立企业，选择行业是关键。对企业而言，一个行业的兴衰远景，对企业能否长久、稳定的发展起到了关键性的作用。对于国家来说也是一样，鼓励什么行业，遏制什么行业是可以通过税收政策充分地体现出来的。例如：国家为了软件企业的发展，对软件企业给予了税收优惠政策。可以实行超税负返还政策，增值税税负超过销售额3%的部分，国家实行返还政策。并且在企业所得税上可以享受“两免三减”所得税优惠；国家为了促使新技术的开发与应用，制定了高新技术企业税收优惠政策；国家为了解决残疾人就业问题，对福利企业给予了税收优惠政策；为解决下岗员工的就业问题，出台了关于下岗员工再就业的税收优惠政策等等。由于行业的不同，使公司在执行税收政策上也有所不同。
4．股权交易形式
目前，为了稳定证券市场、促使其发展，国家对上市公司也给予了一定的税收优惠。对在证券交易所交易过程中的税收也给予很大的优惠。例如：前几年国家为了鼓励上市公司的发展，在所得税上可按15%交纳企业所得税；对债转股也给予了优惠政策；目前经国务院批准，财政部决定从2005年1月24日起，调整证券(股票)交易印花税税率，由现行2‰调整为1‰等；财税[2005]102号规定，对个人投资者从上市公司取得的股息红利所得，暂减按50％计入个人应纳税所得额，依照现行税法规定计征个人所得税；在证券交易所买卖股票取得的个人收入免征个人所得税等规定。但对非上市公司并没有此政策。因此，由于股权交易形式不同，公司在执行税收政策上也出现不同。
5．产品销售对象
这里所谓的产品销售对象不同，是指产品是内销还是外销？产品内销基本上是按照现有的增值税纳税。如果是外销（出口），则实行出口退税，现行“免、抵、退”政策。自改革开放以来，国家为了鼓励产品出口，为国家创汇，出台了出口退税的优惠政策。这也是国家利用税收对经济进行调节的手段。并对在华投资的外商给予了优惠政策，外商从外商投资企业取得的分红，又在内地投资的，凡是增加注册资本的，并投资项目为出口项目的，以前交纳的企业所得税，国家100%的返还。
6．税务机关征税方式
对一般的有限责任公司，由于股东之间能相互监督、相互制约，公司运作比较规范，能正确核算自己的经营成果，准确计算税收的，税务机关一般会在所得税上按照“查账征收”计算征收企业所得税。有所得就交税，没有所得就不必交税。
2009年12月31日，国务院了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。这是海南建省办经济特区之后，中央对海南力度最大、范围最广的一次支持。但是，由于特殊的经济结构、急剧复杂化的经济环境，海南国际旅游岛建设中一些潜在的风险和问题需要高度重视。
从全国而言，海南省地理、资源和自然环境具有很大的特殊性。尤其是，在建设国际旅游岛的背景下，海南必须在较低的积累和经济基础上，跨越工业化发展阶段，发展现代服务业，走出一条不同于其他地区的发展道路，地方财政调控的需求更为迫切。这需要在一些领域的投入方向、方式和财税工具方面进行适当调整。
调整投入方向
民生。除保障性投入，重点向“富民”和“造血”型投入倾斜。仅仅依靠财政保障性投入，很难达到“富民”的效果。为了加强“造血”功能，可以考虑在加大对农村居民建设“农家乐”、生态文明村、开发乡村旅游景点、扶持居民创业、扶持中小企业发展、鼓励建立征地农民与开发商利益共享机制、加大政府劳务购买力度等方面的投入。
支持经济发展。除了扶持服务业发展、加快基础设施建设外，重点向新兴产业、热带农业和海洋经济领域倾斜。在国际旅游岛建设的过程中，尽量发挥比较优势，运用市场机制解决旅游业等现代服务业发展的资金问题；尽量发挥政策优势，争取中央财政对基础设施建设的支持，使地方财政能够挤出部分资金用于重点技术引进和开发、新型现代工业园区建设、招商引资、热带高效农业体系建设、热带农作物资源深加工等方面倾斜。
生态保护。除了进一步加快相关基础设施建设外，重点向低碳、绿色产业和技术开发，中部山区市县财力性转移支付倾斜。特别是，在太阳能、风能、天然气等清洁生产、可再生资源和新能源方面加大技术研发、运用和产业引进力度，为在海南率先建设低碳经济区做好服务；在城市汽车尾气治理、空气污染治理等方面加大投入；在建设海南中部国家森林保护区的思路中，调整对中部山区市县的转移支付体制，鼓励中部山区加大环境保护力度，抑制中部山区过度开发。
政府管理。除了保障政权运转外，重点向鼓励构建信息化、网络化和服务性政府管理体系倾斜。在国际旅游岛建设上升为国家战略后，旅游、房地产和其他市场违规违法、政府市场监管力量不够的问题凸显，负面影响较大。解决这些问题，构建信息化、网络化和服务性政府管理体系是重要措施和必然趋势。其中，信息化需要尤其注重打破各政府部门之间独立作业，信息隔离，共享不足的信息化建设思路；网络化是指政府监管力量要向市场和社会管理的一线倾斜，形成“横向到边、纵向到底”的政府监管和服务网络。
转变资金使用方式
和调整投入方向相比，调整资金使用方式显得更为重要和迫切。针对当前财政资金使用效益不高的问题，可以考虑在以下几个方面加大改革力度。
1 绩效性导向。将衡量绩效的理念和技术贯穿于资金分配和使用的过程中，贯穿于预算管理的各个环节之中。每一项资金使用事前要提出绩效目标，事中要进行绩效监督、事后要进行绩效评价并将评价结果作为资金分配的重要依据，切实提高资金使用效益。
2 竞争性分配。可以考虑在编制年初预算时，拿出一些定向资金，在各区域、各部门之间进行竞争性分配。通过严格的竞争程序设置和科学的专家评价，让那些能产生较大绩效，能很快启动，较快产生效益的项目“脱颖而出”，让财政资金尽快和更大的产生效益。
3 带动性投入。除了一些市场完全失灵的领域，需要财政全额保障外，在一些领域尽量充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，带动社会资金参与。比如，可以通过财政扶持的方式鼓励社会资本共同参与建设乡村旅游基地，鼓励企业加入乡村旅游开发；建立企业和政府利益共享机制，推动技术研发和运用；鼓励国际国内非政府组织在海南开展扶贫、环保等活动和发展其他社会事业；鼓励推动污染治理市场化等等。
用活财税工具
在我国税制统一的背景下，地方财政可以利用的税收工具十分有限，这也是地方财政宏观调控主要依靠财政资金投入的主要原因。
税收政策方面。主要思路是根据产业导向，调整部分地方税种的征收标准及充分利用国家规定的可调控空间进行一些调整。
适当使用民族地区企业所得税减免政策。根据《所得税法》第二十九条规定，“民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征”。可以考虑由省政府统筹，对某些市县的某些重点企业使用这一政策。
结合规划，适当调高耕地占用税和城镇土地使用税的征收标准。可以考虑对某些开发项目提高城镇土地使用税征收标准，对所有行业提高耕地占用税征收标准。
提高地下水、地热水、矿泉水开采资源税税额。目前海南省规定的上述资源税税额已经明显偏低，容易造成水资源的浪费，特别是温泉水资源的浪费，不利于环境保护，可以考虑大幅提高征收标准。
在国家给予的省级政府可自行掌握的征收标准空间内，针对某些产业进行调整。如针对某些重点发展的行业，在国家统一规定的区间内，征收标准取下限；对某些限制发展或者资源开发型企业，征收标准取上限。同时，用足、用活、用好某些抵扣政策，争取最有利的政策空间。
在海南实行房地产特别消费税或物业税试点。通过争取中央支持，对海南房地产征收特别消费税或物业税。应该说，在海南70％的房地产销售给外地居民，投资性购房占较大比例的背景下，征收特别消费税或物业税具有可行性和现实性，能抑制海南房地产投机和过度开发，提高房地产业的规划性，平衡房地产业税收流量分布，使得海南房地产业能为地方政府提供长远持续的税收收入。
关键词：县乡财政；税制
1县乡财政困难的主要表现
（1）财政包袱沉重，潜在风险较大，县乡财政难以满足公共服务需要。
分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的两个比重，导致地方可调控能力减弱，特别是贫困地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，财政仍然是“吃饭财政”；二是基础设施特别是教育交通、文化设施等公共产品投入严重不足；三是历史负债对财政造成巨大压力，在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资，地方财政难以满足公共服务的需要。
（2）财权与事权划分不清，财政收支责任不对等。
目前的财政体制由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位。事实上，县乡级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面还要承担比发达地区更多的公共基础建设公共社保。公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。
（3）财政转移支付不科学、不规范。
由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。
（4）收入结构不合理，财政增收潜力有限。
分税制体制在一定程度上能够促进贫困地区产业结构调整和资源优化配置，但由于各县乡原来的产业结构不同，经济发展水平参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高，财政收入结构不尽合理；二是乡镇企业税源非常薄弱，税基偏小，税源结构也不尽合理；三是贫困地区由于受地理、信息、人才、技术等因素制约，乡镇企业成本较高，直接影响了乡镇企业的经济效益，进而影响财政增收。
（5）支出结构不合理，降低了公共财政效率。
贫困地区县乡财政在经济体制转型时期不可避免地包揽一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如社会保障、基础教育、交通等基础设施支出满足不了日益增长的需求，造成了县乡财政支出范围界定不清。“越位”和“缺位”现象严重。贫困地区的县乡政府运行成本也大大高于较发达地区。由于贫困地区县乡财政在一些非公共领域支出较大，降低了公共财政效率。
2缓解贫困地区县乡财政困境的主要对策
（1）减少政府层级，转变政府职能。
目前世界大多数国家都采取三级政府构架，借鉴国际经验，我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级，即实行省管县。按照“市县分置”原则，将市级政府与县级政府成为平级政府。市级政府只管理城市自身一块，县级政府改为省级政府直接负责，取消市级财政与县级财政的结算关系。撤销乡镇一级政府，把乡镇一级政府作为县级政府的派出机构。取消乡级财政，实行乡财县管，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一安排，所需经费由县财政预算列支。这样就会大大减少县乡财政供养人员，降低行政运行成本，减轻财政负担。在减少政府层级的前提下，按照市场经济和建立公共财政框架的要求，转变基层政府的职能。解决长期以来基层政府在社会经济管理中的越位问题，凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域。
（2）财权和事权要相对称，这是完善分税制财政体制的基础，也是各级政府履行职能的保证。
一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。各级政府间事权划分的总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。具体到县乡为：农村义务教育是效益外溢性很强的公共产品，关系到国家的前途命运，根据公共产品受益范围原则，农村义务教育支出应由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担；民兵训练关系到国家的安全，计划生育是我国的基本国策，这两项开支的绝大部分应主要由中央负担；社会保障关系到社会的稳定，其支出可由省级和县级政府合理分担，以便使社会保障资金省级统筹和社会保障标准省级统一化；对于县乡基层政权的正常运转，应由县乡财政负担，但对于以农业为主的地区和中西部地区来说，取消农业税后，中央应加大对其转移支付的力度，以维持基层政府机关的正常运转。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。为此各级政府都应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。我国分税制明确了中央财政收入来源，但省以下，特别是县乡并没有自己固定的税种和稳定收入来源。根据国际经验，不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。另外，在不影响中央宏观调控能力的前提下，适当地赋予地方政府必要的税种开征权，让地方政府在中央必要约束条件下开征区域性的新税种，提高基层可支配的财力，增强基层政府防范和化解财政风险的能力。
（3）完善政府间转移支付制度。
完善政府间转移支付制度是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解基层财政困难的重要途径。一是要加大上级政府对县乡转移支付的力度，进一步完善转移支付补助办法，逐步取消税收返还、体制补助等均等化较弱的一般性转移支付形式，用“因素法”代替“基数法”。二是建立起以一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的转移支付模式。
关键词：文化创意产业；财政政策；税收政策
本文为国家级大学生创新创业项目：“促进文化创意产业的财税政策研究”（201610378055）研究成果；指导老师：罗鸣令
中图分类号：F812.0 文献标识码：A
收录日期：2017年3月1日
一、我国文化创意产业发展现状
历史经验表明，作为较早提倡创意产业的英国，创意产业对其整个国民经济产生了重大影响。对于文化创意产业的定义和分类，各国有不同的表述，但表达方式都是相似的社会和经济现象，其中有一些共同的特点：一是创造力是核心，这强调创意结果和文化内容的重要性；二是注重创新人才的主体地位，着重科学技术与文化的结合；三是重视知识产权的保护、开发和利用。我国文化创意产业是指一种在经济全球化背景下产生的以创造力为核心的新兴产业，强调一个主题或文化元素的重要性，依赖于开发和营销知识产权的技术，将创意以工业化形式形成产业。
中国有着悠久的历史、丰富的文化资源，在某些领域已经初具规模，但是在产业方面的形式开展和文化宣传工作尚不充分；其次是文化产业科学和技术能力不足，发展还不完善。在相关报告中显示2005～2014年我国文化创意及相关产业的规模年均复合增长率达到21.3%，2014年全国文化创意及相关产业增加值为23，940亿元，比上年增长12.1%，比同期GDP增速高3.9%，占GDP的比重为3.76%，比上年提高0.13%。这些数据显示，我国文化创意及相关产业在经济稳增长、调结构中发挥了重要作用。但与一些文化产业发达的国家相比，美国的文化创意产业经济占GDP比重达到25%、日本为20%左右、韩国高于15%，我国显然落后很多。
目前，我国文化创意产业主要集中在京津翼、长三角、珠三角地区，中西部区域文化创意产业仍未发展起来。同时，我国创意文化产业从业人员数量总体不足、人才结构上存在不平衡，即主要集中东部地区，农村的文化创意产业发挥空间不多等。这些都是目前我国文化创意产业发展中的不足之处。
二、财税政策促进文化创意产业的作用机理
文化创意产业具有不同于传统产业的特点，在某些方面表现了明显的市场“失灵”，这就要求政府通过一些有针对性的政策介入文化产业的发展。
（一）部分文化创意产品有公共产品性质。具有非竞争性的文化创意产业，如广告、公共产品等艺术作品展览，以及具有非排他性的文化产品，是以整个社会为对象，社会的每一个成员可以免费获得并难以排除任何一个受益者，如雕塑、广场街道制品厂等，使得生产者和经营者的文化创意产业不愿意免费的提供，从而产生“搭便车”的问题。这类具有公共产品性质的文化创意产业、产品需要通过财政政策手段来提供，例如通过财政补贴等降低企业成本，促进社会供需平衡。
（二）部分文化创意产品有正外部性特征。优秀的影视、书籍等文化产品，在一定程度上可以起到促进和谐社会关系等作用，这大于其本身市场价值的作用。如果完全交由市场运作这类文化创意产品，却不能达到理想的供需平衡状态，为了使整个社会的文化产品供应与社会需求理想程度一致，政府应该采取相应税收优惠或财政补贴、奖励等财税政策，鼓励相关文化产业的创意产品生产，以促进经济总发展和社会的总福利。
（三）文化创意产业存在风险，市场资金供给不足。文化创意市场需求难以衡量，交易价值更加难以评定，这导致文化创意产品的市场不确定性以及高风险，面对这些，文化创意企业市场融资难度大，尤其是占大半文创企业的中小企业难以存活，导致许多优秀创意项目终止。因此，加大财政投入和税收优惠等政策具有重要的现实意义，不仅为文化创意产业提供良好的发展环境，而且能为中小企业提供便利，从而带动社会投资的积极性，促进和激励我国文化创意产业的发展。
三、我国文化创意产业财税政策存在的问题
我国文化创意产业已逐渐成为经济发展的主动力和支柱性产业，其中离不开财税政策的大力支持。尽管如此，我国文化创意产业现行的财税政策仍存在诸多不足之处有待完善。
（一）财政政策具有广泛性，缺乏针对性。我国文化创意产业的财政政策基本上是在指导性文件或者一系列规划中提出的，没有专门性的财政政策性文件，且财税政策没有明确侧重的引导性，对于一些高端和新型的文化创意产业显得较为苍白，对我国长远的发展战略以及国际化定位产生约束。
（二）财政投入力度不够，方式单一，资金使用效率低下。目前，中央、地方财政对文化产业发展设立了专项资金并累计投入了几百亿资金，虽然大力促进了我国文化创意产业的发展，但由于目前专项资金主要用于支持文化企业项目补贴和奖励，没有专门的配套措施与相应政策，在资金分配上受益者大多数为大中型国有文化企业，中小型文化企业资金支持力度不够，导致其难以生存。尤其产业发展中投融资、创意人才培养及信息咨询等公共服务平台的建设资金问题难以找到渠道解决。在投入资金量的对比下，我国文化创意产业没有产生相应的经济价值，资金使用效率低下。
（三）财政投入不合理，城乡、区域发展不平衡。这些年，中央、地方财政都加大了中西部地区的文化创意产业的财政投入，加紧建设农村文化事业、企业，但实际上中西部文化基础设施与东部差距大，农村文化创意产业企业少，财政资金的投入比例远不如城市，在财政支持力度上中央没有偏向中西部地区与农村。这进一步扩大了东中西经济增长的不平衡，拉大了城l区域差距。
（四）税收政策体系不健全，政策落实不到位。目前，我国涉及文化创意企业的主要税收政策包括《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》、《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》等，其中类似“对从事文化产业支撑技术等领域的文化企业，按规定认定为高新技术企业的，减按15%的税率征收企业所得税”的相关政策，难以有文化企业能够真正享受到优惠，这往往是其他相关产业税收政策的重复说明。针对动漫企业、文化产品出口的相关税收优惠政策，大多只有影视、出版、动漫等行业能够享有，没有在实际上额外优惠文化创意企业，真正地减轻企业税负。
（五）税收政策缺少对中小微企业的支持，税收负担重。我国的中小微文化创意企业普遍存在技术成本高、税收负担重等问题，而针对小微企业的税收优惠政策由于缺乏实际考量而无法达到改善其经营状况的政策目标，因此税收优惠政策对中小微企业发展起到的作用仍十分有限。此外，在“营改增”过程中，部分中小企业由于被核定为一般纳税人，导致企业税率不降反升，税负加重，制约了文化创意产业的发展。
四、发达国家的财税政策借鉴
（一）英国在文化创意产业方面的财税政策。较先提出“创意产业”并且以财税政策来促进本国文化创意产业发展的国家是英国。在英国积极的创意产业财税政策支持下，成为了拉动英国经济增长的重要原因。英国政府对于非营利性文化产业是采用财政直接拨款，依靠中介机构运营的方式来支持。政府还拨款成立了两个创意产业发展的专业性组织，提供了企业间信息、技术交流平台。英国的非文化部门，如国防部、外交部等都会支持文化事业的基础建设。针对中小型创意企业，英国政府制定了财政投融资体系。对于传统文化行业实现减税或免税、对于个人对公共文化事业的捐赠实现“抵换所得方案”，以及游戏行业退税政策等，都极大地促进了英国文化事业的发展，提高了英国文化产业的国际竞争力。
（二）韩国在文化创意产业方面的财税政策。韩国的文化创意产业在世界经济中占有一席之地，是韩国拉动经济增长的主要产业，这离不开韩国政府的财政税收政策的支持。韩国的金融支持模式主要是政府财政政策保证和强有力的资金支持。首先，韩国首先设立了专门机构，负责国家文化政策方向、发展计划、资金运营以及具体扶持工作；其次，韩国政府直接向文化创意产业直接投入资金，设立专项基金以及鼓励文化创新的各种奖励。再动员社会，官民融资方式运作文化事业的投资组合，发展电影、电视等方面事业。同时，采取税收优惠政策，积极促进文化创意产业的发展，例如对游戏、动漫产业提供低息贷款、减免税负政策，投资影视等文化项目的企业可以享受税收优惠等。这些做法都极大发挥了政府的作用，为韩国文化企业减轻多种阻力，促进整个国家的文化产业发展，提高整体经济实力。
（三）美国在文化创意产业方面的财税政策。美国是世界文化创意产业最发达的国家，其文化创意产业创造的价值在美国和世界经济中都具有绝对的影响力。因此，美国文化创意产业的财税支持模式对我国财税政策改革有极大的借鉴意义。美国的文化企业可以说离不开各级政府以及相关部门的财政资金支持政策。美国政府没有设立专门的文化部，没有直接干预具体的市场运作，但是从联邦到各州、地方对文化机构有一个层次分明、分工明确的资助体系，调配有限的资金给予值得支持的文化项目；其次，美国部分地方政府为引导鼓励个人和企业对文化产业的投资，制定了一系列财税支持政策，其中对于非营利性文化机构的税收优惠十分明显，例如捐赠免税政策、税收抵免、征收非相关性营业税等，这些优惠政策既满足了美国公益性机构的需要，也保证了一定的济效益，促进了美国的文化事业。
五、促进我国文化创意产业发展的财税政策建议
我国在已有的财税体制下，文化创意产业发展较为良好，但对比国际上文化创意产业发达的国家，仍存在较大差距。为此，我们应立足我国的文化创意产业发展实情，汲取各国优秀经验，致力于增强我国文化软实力，进而提高国际竞争力。
（一）调整财政投入结构，适当加大资金支持。在文化产业不同的发展时期，文化产业发展的需求不同，在文化创意产业发展初期最需要的是足够的资金投入，注意调整优化财政支出结构，在预算安排上达到合理比例。目前，财政资金投入应注重创新能力强、技术水平高的领域，提高中西部地区的文化资源的开发以及农村文化基础设施的修建力度，向中小企业倾斜，增强公益性文化事业、国民素质建设，提高对非营利性文化产业的支出等，总体上要注重发挥财政资金的杠杆作用。加强文化产业资金服务体系的建设，建立保障促进文化产业发展的供给服务长效机制，尤其是硬性的技术支持。同时，加强政府财政补贴、资助作用，发展社会资金投资文化创意产业。
（二）建立多种文化产业投入模式，加强中央地方事权划分。我国主要依靠中央地方财政直接投入方式支持文化创意产业，但政府的支持不能满足文化创意产业的全部资金需求，财政直接投入更倾向于公共文化基础建设、传统文化保护等方面，因此政府需要通过财政资金引导，建立多渠道、多结构的文化产业融投资机制。鼓励宣扬个人、企业、社会各界的文化事业，提倡社会捐赠、民间投资，设立专业化、规范化的文化发展基金、科学化资金建设机制，推动全社会参与模式。同时，地方政府应明确职责，与中央的财政政策形成合理划分、财权匹配的财政政策，加强职责统一，避免文化创意产业资金浪费或者分配不均现象。
（三）完善税收制度改革，加强税收优惠力度，扩大受惠面。在2016年，我国全面实行“营改增”税收改革方案，这对于我国文化创意产业的发展具有重要作用，一方面解决了部分文化创意产业的重复计税问题，另一方面降低了部分文化创意产业的税收负担，但由于是改革的新时期，政府更应该加强监管，以免造成混乱。同时，应该进一步推进文化产业增值税低税率的改革机制，综合利用税收减免、加速折旧、投资抵免等手段，加强税收优惠力度，降低企业负担。对于文化创意企业，税收优惠不仅仅是大型或国有文化企业，对于中小型以及微型企业，政府应该制定符合其生产的相关税收政策，例如提高其增值税起征点、实行税利返还政策对创意产业的主导行业和重要产品提供资金支持等，增加中小微企业的活力，促进我国文化创意产业蓬勃发展。
（四）制定配套的相关政策措施。文化创意产业是一项系统性的工程，除了相应的财税政策外，政府以及社会还应有与之相配套的政策或体制，例如法律法规上，加强社会知识产权保护共识，推进知识产权立法，完善知识产权纠纷解决机制等；在人才机制上，政府、企业和社会机构应注重共同培养创新型人才，加大对创意人才培养的投入，加快落实人才引进与保留政策，建立人才培养体系，为我国文化创意产业的持续发展注入不竭动力。
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关健词:林业 投融资 创新途径
中图分类号:F326.2文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)03-280-02
目前,林业资金投入不足已严重制约林业经济的改革和发展。可以说,没有覆盖林业经济建设全方位的金融支持,就不可能有现代林业经济建设的健康、有序发展。深化林业投融资体制改革,探寻林业投融资创新途径,是加快林业经济发展的必然要求,也是金融部门服务林业、拓展业务、实现双赢的一个重要契机。
一、现行林业主要投融资渠道
1.政策性投入。政策性投入包括林业贷款财政贴息、国债资金、优惠的税费政策、林业保险补贴,林业基金返还等。林业贷款财政贴息及国债资金包括林业贴息贷款、治沙贴息贷款、山区综合开发贴息贷款、国家开发银行发放的基本建设项目贷款等;优惠的税费政策包括各种税费的减税、免税及税款返还等;林业保险补贴包括中央财政和地方财政两级补贴;林业基金返还除中央级林业基金外,已有10多个省(区、市)建立了省级林业基金,主要包括育林基金、造林建设基金、绿化基金等,两级林业基金都规定了返还政策。
2.商业性金融。商业性金融包括商业银行贷款和资本市场融资。商业银行贷款包括林权抵押贷款、林农及中小企业小额信用贷款和林农联保贷款等形式;资本市场融资包括股票融资和债券融资。目前,沪、深股市共有5家林业上市公司,它们分别是永安林业、吉林森工、景谷林业、兔宝宝、光明家具,共融资13.93亿元。
3.自筹资金。自筹资金包括林业企业留存收益及提取的固定资产折旧资金等。留存收益包括盈余公积和未分配利润;固定资产折旧资金是每月作为费用提取出来,留待日后更新固定资产的补偿资金。
4.其他资金。其他资金包括民营企业、个人及外商投资等。其中外商投资包括国际金融组织贷款、外商直接投资、国际无偿援助。向我国提供多边贷款的有世界银行、亚洲开发银行、联合国国际农业发展基金会等组织。
二、林业投融资制约因素
1.林业投融资主体单一化。随着林业市场化投融资的不断推进,投融资主体多元化格局虽然正在逐步形成,但进展缓慢。多年来,林业的营林建设资金主要来自国家预算内资金及国家、地方自筹资金,而林业企业自筹资金部分很少。因此,林业投融资主体结构多元化的趋势虽然有所加强,但总体上林业投融资主体单一的状况没有得到根本改观。非公有制投融资主体的资金进入林业的规模小、速度慢,发挥的作用还不够明显,民营企业、外商投资及个人在林业的投融资领域空间还不够宽泛,对其存在限制。这实质上形成了一个不公平竞争的林业发展环境,是对非公有制投融资主体的社会歧视。从长远来看,这不利于林业发展,也不利于调动社会各界参与林业、发展林业的积极性。
2.林业投融资机制不健全。我国实行了林业采伐限额管理制度,森林采伐限额要一级一级地下达,我国林业法律法规对林木采伐的年龄、方式都有严格的规定,采伐林木还要受到国家森林采伐限额和木材生产计划的严格控制。这就限制或削弱了林业投融资者对其经营成果的合法占有、使用和自主处分的权利。资本一旦投入林业项目,在流动上和时间、空间上都受到限制。事实上,由于目前的采伐管理办法和采伐限额不科学、不合理,采伐限额制度没有使森林资源真正得到有效的保护。
3.林业难以获得金融信贷服务。林业企业受到现行金融信贷条件的制约,往往不能获得金融体系提供的金融服务,原因主要有四个方面:
(1)借款人的行业特点。金融机构的信贷供给意愿会受到借款人所在行业的预期投资风险和投资报酬的影响。林业的投资周期相对较长,这是由林业生产的主要经营对象―森林的生物学特性所决定的,投资在生产领域运行数十年后,才能实现资金形态的转化,从而获得森林资源再生产所需资金。由于林业投资周期长,使得林业投资风险几乎涉及了所有的经济风险范畴,如建设风险、经营风险、通货膨胀风险、利率风险、政策风险等。林业的投资比较效益偏低,长期以来原料低价,这样就形成了我国林业生产获取的经济利益远远低于工业生产获取的经济利益的局面,若与商业获取的经济利益相比,林业的比较利益更低。基于上述原因金融机构往往不愿意对林业企业发放贷款。
(2)借款人的组织规模。如果借款人组织规模较小,信息透明度低,会使得金融机构与借款人的信息不对称程度较大,金融机构贷款决策成本较高,金融机构贷款以后监督成本较大。正是由于林业企业往往不能提供合格的抵押品,则不容易满足金融机构的贷款资格要求,因此金融机构不愿意向规模较小的林业企业提供贷款。
(3)借款人的产权结构或林农林权性质。由于金融机构倾向于选择产权结构清晰、责任明确的借款人发放贷款,具有无限责任的林业企业往往更容易获得贷款。同样,如果林农经营的林地产权是清晰的,拥有比较完整的产权,那么也比较容易获取贷款;相反如果林农的林权不是清晰界定的,那么林农则不容易获取贷款。
(4)借款人的信用记录。如果林业企业缺乏信誉记录,财务报告及相关信息披露体系不健全等,金融机构往往不愿意向其发放贷款。因为缺乏信贷记录的林业企业往往经历比较麻烦的贷前调查、贷中的审查过程手续繁琐,这也是很多林业企业没有申请到正规金融机构贷款的主要原因。
4.林业保险政策等扶持制度缺失。从全行业看,林业生产经营周期较长,易遭受各种自然灾害的侵袭,火灾、洪涝、风雹、雨雪冰冻等多种自然灾害都会给林业造成巨大经济损失,严重影响林业的可持续发展。据粗略统计,我国发生森林火灾每年平均约1.35万起,受害面积73.71万公顷,相当同期人工造林保存面积的20%～25%。每年因各种森林病虫害损失的立木生长量达1000万立方米左右,直接经济损失超过10亿元。因此,为了增强林业风险抵御能力,降低林业投融资的风险,需要林业保险给予支持。
目前,林业保险发展呈现出一种矛盾态势:即林业本身存在巨大的保险需求与保险公司保险供给低下相矛盾。据最新统计,2008年,全国森林保险承保面积为7720万亩,仅为全部森林面积的2%,保费收入仅8109万元。我国林业保险属于农业保险种植业险的一部分,只有中国人民保险公司经营,且仅有森林火险一个险种,由于林业保险经营效益低下,亏损严重,国内的商业保险都不轻易进入林业领域,这就需要政府给与政策性扶持,而林业保险的政策法规和相关配套措施滞后,远远不能适应需要。
三、林业投融资创新途径
1.建立基于加大信贷扶持的创新信贷模式。
(1)扩大面向林农的小额信贷和联保贷款。在林业产业化模式中,可以尝试推行依托龙头企业的“公司+基地+林农”小额农贷模式,即由农村信用社结合“公司+基地+林农”的基地生产模式,充分发挥龙头企业的产业化优势和带动作用,推出“公司+基地+林农”小额贷款模式,在林农从“公司”取得贷款的时候,林农间要互相联保。
(2)放宽林业贷款条件,延长还款期限。还款期限最长可以延长至10年。
(3)推行森林资源资产抵押贷款。为推行森林资源资产抵押贷款,需要加强的几项措施包括:完善森林资源流转制度,建立统一的森林资源资产交易市场;积极推动森林资产评估方法与体系的改革;鼓励银行办理森林资源资产抵押贷款。
2.发展林业信托融资方式。
(1)贷款信托。信托公司以发行债权型收益权证的方式接受投融资者信托,汇集受托资金,分账管理、集合运用,通过项目融资贷款的方式,对林业投融资项目提供融资支持,以收取利息的方式实现信托收益。
(2)股权融资。信托公司可以发起林业信托投融资基金,为林业项目或林业企业提供股权融资支持,并从事资本经营与监督,通过股权交易获得较高的投融资收益。
(3)融资租赁。林业项目投融资中,机器设备的购置可以大量运用融资租赁手段。《信托投融资公司管理办法》规定,信托投融资公司所有者权益项下依照规定可以运用的自有资金,可以存放于银行或者用于同业拆放、融资租赁和投融资。信托公司可以用自有资金开展此类业务,而不需要像租赁公司一样向银行贷款。由于减少了中间环节,无论是融资贷款的成本还是降低租赁贷款的风险方面都具有明显优势。
3.加快推进林业信用体系建设。
(1)完善信用评价及管理机制。政府要采取有效措施组织建立统一的数据检索平台,鼓励社会信用调查评估机构逐步建立林业专门性的评价、评级指标体系,形成林业经营者个人和林业企业的信用档案。
(2)加强社会信用意识的宣传教育。结合利益奖惩,行政和法律手段等方式,促进林业经营者提升信用水平。
4.完善林业信用担保体系。
(1)加快制定适合实际的林业信用担保管理办法。用法律措施规范林业担保业务发展。
(2)鼓励各类担保机构开办林业融资担保业务。大力推行以专业合作组织为主体,由林业企业和林农自愿入会或出资组建的互担保体系。银行业金融机构应结合担保机构的资信实力、第三方外部评级结果和业务合作信用记录,科学确定担保机构的担保放大倍数。鼓励各类担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式,积极提供林业生产发展的融资担保服务。
5.建立政策性林业保险保障体系。在政府主导下,运用财政资金给予补贴建立政策性林业保险机制。
(1)财政资金补贴林业保险。财政补贴包括对保费的补贴,对大灾准备金的补贴以及对运营费用的补贴。要根据不同地域的具体情况给予差别性的补贴政策。
(2)给予税收上的优惠政策。参考国外的做法,对林业保险实行特别税收优惠政策,以增加保险机构的抗风险能力。在目前实行免征营业税的基础上,对林业专业保险公司印花税、企业所得税等税金实行先征后返政策,返还部分全额计入林业保险大灾准备金,实行专户管理,提高林业保险公司偿付能力。
[本文为黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目,项目名称《我国林业投融资问题研究》]
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我国目前有资源型城市118个，占全国城市总数的18%。近年来，随着我国2/3的矿上进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭，资源型城市在经济、社会和生态环境等方面的矛盾开始集中显现，有的十分尖锐。资源型城市转型愈发显得刻不容缓。
资源型城市“一业独大”
资源型城市，是以矿产、森林等自然资源开采和初加工为主导产业的城市。资源型城市是随着我国工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。自上个世纪90年代以来，一些主打资源濒临枯竭的资源型城市，开始纷纷寻求摆脱经济困境、进行经济转型的发展道路。
宋晓梧指出，资源型城市经济结构单一，增长缺乏后劲。这些城市在经济上严重依赖资源开采、加工，资源产业一业独大，产业链条短，可持续发展能力弱。多数资源型城市资源开采及其加工业占工业总产值的比重在30%以上，相当多城市超过50%。如大同市煤炭采选业和原料工业曾占该市工业总产值的80%。
伴随一些大型矿山破产，数以万计的职工面临失业。据中国矿业联合会调查统计，全国面临资源枯竭威胁的矿山有400多座，直接涉及到300多万矿工的就业。据国家人口计生委调研组2005年7月的一项抽样调查显示，当年辽宁省抚顺、本溪和阜新的失业率分别为31.12%、21.30%和24.68%。据全国政协的“四矿问题”专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1/9。在人口计生委组织的样调查中，抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线（175元）的家庭所占比例分别为28.92%、21.30%和47.42%。
这些资源型城市的生态环境破坏严重，部分矿区存在地址灾害隐患。目前，我国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4～5亿吨剧增。因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，每年造成的直接经济损失超过100亿元。由于长期过量采伐林木，伊春的红松林被砍伐98%，小兴安岭等地生态功能急剧下降，蓄水固土抗风沙能力明显减弱。大庆由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化面积已占总面积的84%。
大多数资源型城市经济发展相对落后，大批本地人才外流，外地人才又不愿前来工作。仅山西大同矿务局1997至2001年间共调出各类人才638人，而调入几乎为零。
传统经济增长模式成阻碍
资源已经或濒临枯竭的城市在传统经济增长模式和体制机制下，因资源开采留下很多欠帐，自身又尚未形成可持续发展的内生能力，当地的经济发展频频受阻；而资源开采仍处于稳产和增产期的城市由于缺乏有效制度机制保障，近年来，在政绩攀比的作用下，地方政府拼资源、拼环境，加上不少民营企业在资源廉价条件下，盲目追逐超额利润，加速了对资源和环境的破坏。
“计划经济下的直接调配与转轨时期的价格失衡等问题，使资源型城市一直处于不利地位，步入畸形发展轨道。”宋晓梧分析说。由于贫困人口多，且呈现出贫困集聚和代际传递等特点，社会矛盾激化，群体性上访事件大幅增加，以侵害财产为主的刑事犯罪不断攀升，对社会稳定构成威胁。
我国资源型城市出现这么多问题，长期得不到解决，除了有资源开采的客观规律作用外，还存在诸多体制、机制成因。
他解释说，计划经济时代，全国一盘棋，资源被国家无偿调拨，经济转轨以来资源产品价格被压低，从资源型城市低价输出，而制成品高价输入，造成资源型城市“双重失血”。宋晓梧说，不少资源型城市是先有矿，后建城，企业级别高，规模大，政企不分，企业办社会等问题突出。
大多数资源型企业拖欠银行贷款数额巨大、时间较长，相当一部分已形成呆坏账，企业信用低。东北老工业基地的资源型企业属于“低增长高风险”企业，银行不愿贷款。这使得资源型企业发展或退出所需资金严重匮乏。
资源型城市的发展长期缺乏以人为本，全面、协调和可持续发展的理念。“有水快流，竭泽而渔”的做法，导致不少资源型城市的建设缺乏科学论证，长期“先生产后生活”、“重开发轻建设”的思想，导致当地基础设施和城市建设存在大量欠帐。
宋晓梧指出，现有的价格、财税政策难以保障资源型城市的可持续发展。
目前，我国资源品价格扭曲，矿业企业成本不完全，未能涵盖矿业权有偿取得成本、环境治理成本和衰退期转产成本等。许多矿上的开采严重破坏环境，污染大气和水源，但企业并未付费或未完全付治理费，这部分成本没有规定在开采成本中逐年摊消，而是推给政府、留给社会，是企业内部成本外化，私人成本社会化。
而现有的资源税费制度存在的问题，导致中央财政支出中用于解决因资源开采形成的历史遗留问题分额不足，而地方财政又捉襟见肘，对遗留问题有心无力。现有财政转移支付制度缺乏补偿资源型城市历史欠帐的稳定渠道保证，造成资源型
城市长期缺乏合理补偿。
发展接续替代产业成为必然
欧美发达国家的资源型城市在工业化进程中也曾经面临着可持续发展的难题，他们经历了少则30、40、多则70、80年的经济转型过程，已经形成了一套行之有效的措施。我国在解决资源型城市转型的过程中不妨借鉴一些。
宋晓梧说，在我国，要解决资源型城市的转型和可持续发展，必须把解决就业问题放在首位。同时，大力发展接续替代产业、加强环境整治和生态保护，在促进资源型城市的可持续发展方面也很重要。
作为资源型城市可持续发展中的几个关键领域，扩大就业、消除贫困是维护社会稳定、促进资源型社会可持续发展的重点。
对于促进资源型城市的就业和再就业，宋晓梧透露他们将从以下几个途径着手：一是帮助下岗失业人员转变观念，提供免费教育和培训；二是在进行项目建设时，优先考虑吸纳本地劳动力就业；三是大力开发公益性岗位；四是健全就业服务，提供就业信息；五是政府提供政策优惠和资金扶持，鼓励自主创业。
宋晓梧指出，大力发展接续替代产业，是解决资源型城市现存问题的根本途径。
不同的资源类型，不同的发展状况和各自的比较优势决定了在资源型城市产业结构调整中，不可能有通用模式。要本着一行一策、一城一策的原则，因地制宜。
至于接续替代产业的选择，宋晓梧建议可以从以下几个角度考虑：一是沿续现有资源产业生命；二是增强地方经济实力；三是能有效解决失业和贫困的迫在眉睫的问题。发展接续替代产业，除资源型城市的自身努力外，国家应给予适当支持。
资源型城市在参与国债项目遴选时，往往不具备竞争优势而难以入围。这时，可在国债和中央预算内资金中专门安排一部分，用于支持资源型城市发展。国家政策性银行和其他金融机构也应跟据各自的经营领域，积极为资源型城市经济转型提供金融服务。宋晓梧建议，资源型城市往往由于地理位置不佳等原因，招商引资缺乏竞争优势，应考虑给予资源型城市相应的税收政策优惠。
宋晓梧建议，对于资源型城市存在的贫困代际传递现象，可考虑在免除资源枯竭型城市贫困家庭学生在义务教育期间学杂费的基础上，增加2年免费职业教育。
关键词：生态旅游；政府管制；政府行为
中图分类号：F592.7
文献标识码：A
文章编号：1673-5919（2012）03-0017-03
进入“十二五”期间，黑龙江伊春市逐步加大对伊春市生态旅游事业的扶持力度，把发展生态旅游产业作为林业资源型城市转型的重要手段。因此，正确认识政府行为对发展伊春生态旅游产业的影响作用极为重要。综观国内外对政府行为与旅游产业之间影响作用的相关理论综述，学术界通常认为在政府行为中，主要有经济调节机制、产业管理机制和公共服务机制三个维度[1]对旅游产业的发展产生影响。
1 经济调节机制的影响作用
要想加大区域生态旅游产业发展的步伐，政府就应当采用适当的经济调节机制来影响产业的发展，完成旅游资源的市场配置。
1.1 资金筹措
地方政府应当在地方财政预算中设定一定数量的经费作为旅游企业发展的专项经费[2]。伊春市财政每年拨款1 000万元作为伊春市的旅游发展基金，用于促进旅游业发展。伊春响应目前国家“保内需、促增长”的宏观经济政策，抓住目前国家实施适度宽松的货币政策的大好时机，进一步强化了对旅游业招商引资的力度，推出了桃山国际旅游度假区、翠峦兴安湖水库等20多个招商引资项目，在香港、杭州等地经贸洽淡会上进行推介，总投资额超过20亿元的中国动植物园项目已开工建设，目前已经有哈尔滨宝宇集团投资建设的西岭生态旅游度假区、由名人集团投资建设的名人生态旅游综合度假服务区。
1.2 财政政策
伊春市认真贯彻执行国家关于促进旅游产业发展的相关政策与文件，同时对于那些规模较大、经济获利能力较强并能贡献较多的财税收入、并遵循伊春产业发展现状的项目进行一定的优惠扶植，采取“一事一议”的办法。除此以外，伊春市政府还大力吸引外部资金，加强招商引资的力度，鼓励其对伊春的旅游项目进行投资，并明确将旅游方面的招商作为一个基础目标，在招商引资的具体实践工作中引入问责机制、合理分工制度、奖励与惩罚相结合等的配套机制，编写印制了《伊春旅游招商项目册》，从而掀起了伊春市在旅游方面的招商引资热潮。
1.3 金融工具
金融工具[3]是指政府为了缓解中小企业投资难的问题，特设的小额贷款、科技贷款、质押贷款等各种扶持措施。“十一五”期间，伊春市旅游产业通过政府投资、银行信贷、民间投资等方式完成的融资总量为280亿元，全市135个旅游企业有5%以上的企业得到了银行信贷支持，其信贷对象主要是绿色旅游及旅游餐饮住宿业。此外，银行（中国农业银行、中国邮政储蓄银行、农村信用社）关于中小企业支持的金融产品也使部分的旅游企业得到了更宽的融资渠道。
2 产业管理机制的影响作用
产业管理，是政府依照相关的法律法规，对产业主体及其行为进行监督和管理的职能。本文认为对伊春生态旅游产业而言，资源规划、信息公开、市场秩序几方面尤为重要。
2.1 资源开发
假如一个地区的旅游资源有着极佳的品质，则该地区旅游资源更容易形成比较优势，而这种比较优势恰恰就是区域旅游产业竞争力和竞争力自然发展的基础。
伊春力求在旅游景区开发方面上新水平[4]，对《伊春市旅游总体规划》进行了修编，提出小兴安岭旅游度假集合区的规划设计和重点项目，还邀请专业旅游规划设计单位进行了全市旅游发展提升策划，并为带岭区、汤旺河区、新青区、翠峦兴安湖水库编制了旅游规划。按照全市旅游总体规划和旅游提升规划要求，伊春对《五营区五营国家森林公园总体规划》和《中心城区总体规划》提出了新的修改意见，使其更加符合旅游发展的需求。伊春市目前已建成100多个旅游景区（景点），其中有3个国家4A级景区、18个2A级以上景区、2个国家地质公园、11个国家级森林公园；滑雪旅游方面，伊春建成4处S级以上滑雪场，生态旅游的价值得到充分的体现。
2.2 信息公开
当今是信息时代，信息的不完全和不对称导致了旅游市场的失灵，导致了经营者和旅游者的不合理、甚至违法行为的出现，必须依靠各级政府和政府主管部门强有力的介入和积极作用才能实现[5]。因此，伊春市政府积极拓宽渠道，采取多种方式对伊春生态旅游资源进行介绍，有关的旅游信息。并且建立了专门的伊春旅游网，可以在伊春市政府的门户网站上的链接点击进入，既方便查找，也体现了权威性和可靠性。此外，伊春市旅游局还开通了目前网络世界中比较流行的微博，通过微博的强时效性、较快的传播性、简单直白和大众化的特点，更快更好地相关旅游信息。
2.3 市场秩序
地方政府在旅游业发展中发挥旅游业的政策和法规的制定，旅游市场秩序的维护者，规范旅游企业的主管和其他角色的行为。
伊春制定出台了《伊春市旅游行业服务规范》，组织旅游景区、旅行社、导游员分别签订了《自律公约》，推进了旅游企业诚信建设，加强了旅游行业自律。开展创建“诚信星级饭店”和“诚信旅行社”活动，提高了旅游企业诚信经营、守法经营的意识。以市政府令形式下发《伊春市旅游景区（点）开发建设管理规定》， 并对未按《规定》要求建设的旅游景区，一律不允许其接待游客，从而保证了景区景点的服务质量。同时，重点查处了“黑社”、“黑导”等无证经营行为，严厉打击了私自收取回扣、变相或直接索要小费、强迫购物等旅游活动中的不正之风，避免了企业间的不公平竞争，保障了广大游客的合法权益。
3 公共服务机制的影响作用
公共服务，是政府提供公共产品和公共服务的职能（王澜明，2005），其中基础设施、人才培养、公关宣传与旅游产业发展尤为密切相关。
3.1 基础设施
对于旅游产业来说，基础设施[6]主要包括水、电、通讯、交通、餐饮住宿、文娱活动等方面。旅游基础设施越发达，要素资源流动越通畅，旅游目的地的可进入行越强，越有利于旅游产业的发展。
2011年10月，黑龙江省第一条采用整体式和分离式两种断面的高速公路：伊绥高速公路正式通车运行。截止目前，伊春市外部公路交通还有222国道、204省道、303省道、311省道以及312省道，构成贯通伊春的“干”字交叉外部通道。内部旅游交通主要以伊春为核心，沿哈伊、鹤嫩和伊嘉呈放射状分布，基本建成连接了伊春市内100多处旅游景区（点）的旅游公路。在铁路交通方面，哈佳线上的南岔、带岭、朗乡、桃山、铁力等重要景区与北京、天津、山东、辽宁和哈尔滨等省市有直通列车。航空交通方面，伊春林都机场已建成通航，在原有伊春—哈尔滨—北京航线的基础上，又增开了伊春—大连—上海航线。在餐饮住宿方面，伊春现有的星级酒店分布在伊春市区8家，铁力5家，带岭区1家，金山屯区2家，西林区1家，嘉荫县1家。旅行社36家，而且以从事地接服务的中小型旅行社为主。伊春区内的餐饮饭店众多，菜系品类丰富，满足各地区各层次旅游者不同的饮食需求。伊春市还新建旅游家庭旅馆173户，新增床位2 000多张，改造现有房屋101户，有效改善了旅游时期旺季住宿接待能力较差的不足。2011年，陆续有6家五星级酒店在伊春破土动工，首开伊春五星级酒店建设的先例。
3.2 人才培养
旅游产业作为一种服务密集型和素质密集型产业，高素质的人力资本是产业收益的源泉[7]。
近年来，伊春市与东北林业大学、哈尔滨工商管理学院等省内高校联合开办了旅游管理培训课程，举办了多次黑龙江省森林生态旅游研讨会、伊春市旅游发展研讨会、景区标准化建设研讨会。同时，伊春市政府还组织相关的旅游管理人员到旅游发达地区如云南、九寨沟、江浙等地进行学习考察；举办了旅行社经理、导游员和星级宾馆经理等各类培训班80余期，培训具有较高学历、较高素质的直接从业人员7 000多人次；组织进行旅游从业人员技能大赛、景区景点导游员技能大赛等各种有奖竞赛，为伊春生态旅游产业的发展培养了一支高素质的旅游管理从业队伍。
3.3 公共宣传
近几年，伊春市连续成功举办了多届森林生态旅游节、摄影节、杜鹃花观赏周、五花山观赏节等旅游宣传活动。伊春市政府组织伊春市的部分旅游景区、旅行社参加了2011年4月15日至18日在西安市主办的“2011年度中国国内旅游交易会”，通过新闻媒体宣传、与旅游企业对接、发放宣传品等多种方式，宣传推介伊春市的旅游资源和产品，进一步提高了伊春旅游的知名度，有80多家旅行商与伊春市旅游企业建立友好合作关系。除了对国内市场的努力拓展，伊春市政府还积极发展海外市场，伊春市与海湾阿拉伯国家合作委员会6国驻华大使及驻华参赞举行会谈，进行对伊春旅游资源的推介，并探讨相关的旅游投资计划与项目，从而达成旅游战略的合作关系。
4 伊春生态旅游产业发展中政府主导角色的转变
4.1 由“主导者”向“决策者”转变
伊春市政府应当依据伊春整体的经济发展程度和旅游市场的相应水平，对旅游产业的发展制定出中长期、短期的发展计划以及各阶段的既定目标，加强旅游资源的聚合效应。同时，伊春政府还要对相关的旅游企业进行税收方面的优惠和减免，包括税收返还政策等。在金融方面，伊春政府应根据金融和信贷政策的执行情况，实行各类优惠措施，包括降低利率、不计息、利息补贴和其他补贴的优惠贷款和资产抵押融资等金融政策，支持旅游资源开发单位和旅游企业的软硬件进步。在投资方面，要通过政策方向进行引导，鼓励各方对旅游产业的各方面进行积极的投入，逐渐建立政府与社会共同投资生态旅游产业的良好机制。
4.2 由“主导者”向“服务者”转变
伊春市政府应当发挥好“服务者”的作用，为旅游企业提供政策方面的咨询、为旅游客提供旅游权威的旅游信息、为旅游地进行广告宣传服务、对旅游产品的开发进行严格把关并正确评估其经济价值，积极维护好规范好旅游产业的市场秩序等。除此以外，伊春政府应加大力度维护旅游地的各类环境，包括治安环境和自然生态环境，应当做好沟通当地居民和旅游开发经营企业之间的工作，争取居民对旅游产业的支持和理解，从而实现经济与社会的双赢，提高政府的执政能力和效率。
4.3 由“主导者”向“监督者”转变
伊春市政府应建立一个有效而全面的旅游市场流通体系，使得各项旅游资源和旅游资源的开发工作能够在这个市场中合理地进行联合，同时，政府还要维护市场环境中的公平竞争，明确地对各类企业制定出一个清晰的市场准入及退出制度，严厉打击市场竞争中的地方保护主义和分割主义，对旅游市场中存在的种种违法行为绝不心慈手软，以维护合法企业的正常运作及发展，并从制定相关法规政策入手，监督旅游资源开发企业及其他相关行业的各项经济活动，使旅游产业的结构布局与未来发展向着合理有序的方向前进。
参考文献：
[1]张伟,石长波.对生态旅游发展政府规制作用的研究[J].商业经济,2008（6）:15-17.
[2]王冰.信息不对称于内部性政府管制失败及对策研究[J].江海学刊，2005(2):22-25.
[3]中国人民银行伊春市中心支行课题组.金融支持伊春林区旅游业发展的调查与思考[J].黑龙江金融,2011(9):54-56.
[4]黄茂祝.伊春发展生态旅游产业启示[J].中国林业产业,2009(6):31-33.
[5]叶红.论政府职能在推动旅游产业发展中的作用[J].云南行政学院学报,2011(5):143-145.
