时间：2023-09-07 17:42:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇现行土地管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、法律法规有关探矿采矿使用土地的规定
1.现行法律法规对探矿使用土地的规定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”土地管理法实施条例第二十八条：“建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。”
1.2国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条第一款：“探矿权人享有下列权利……（四）根据工程需要临时使用土地。”第十七条：“探矿权人应当履行下列义务……（七）遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地、复垦和环境保护的规定。”第二十一条：“探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，按照下列规定给予补偿……。”
1.3福建省人大常委会通过的《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条：“有下列情形之一的，用地单位和个人应当向市、县人民政府土地行政主管部门申领临时用地许可证明，并按规定支付临时用地补偿费：……（二）地质勘查工作场地。”
2.现行法律法规对采矿使用土地的规定主要有：
2.1《矿产资源法》第三十二条第二款：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”
2.2土地管理法第三十六条第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。”
2.3福建省人大常委会通过的《福建省矿产资源条例》第四十四条：“采矿权人开办、停办、关闭矿山，应按规定做好劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作。”
此外，水土保持法、环境保护法、国务院《土地复垦规定》和《基本农田保护条例》等法律法规对探矿采矿用地特别是采矿用地也作了规定。
二、探矿采矿使用土地存在的主要问题
由于法律法规还不够完善和管理体制、思想观念等方面的原因，探矿采矿使用土地存在的问题相当突出，这些问题主要有：
1.探矿权人没有办理临时用地审批手续
土地管理法及其实施条例、矿产资源法实施细则、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规对地质勘查必须取得临时用地手续，都作了明确的规定。
2.探矿权采矿权的取得与土地使用权的取得存在冲突
取得探矿权采矿权不当然取得相关土地的使用权，同样取得土地使用权也不当然取得相关土地使用权范围内的探矿权采矿权。
3.探矿采矿用地使用权的取得方式不够明确
由于历史的原因，我国现在大部分矿业用地特别是国有矿山企业用地都是以划拨方式取得的。随着《土地管理法》、国土资源部《划拨用地目录》的出台，对新增的矿业用地，凡不符合划拨取得条件的，均应以出让方式取得，对于原来属于农民集体所有的，国家征收后，矿权人以出让方式取得矿业用地使用权。就我省而言，绝大多数矿产资源储量不大，矿山企业规模不大，而且矿山企业是以营利为目的的，所以新办矿山需以有偿方式取得土地使用权。但是如何取得，现行法律法规并不十分明确、具体。
4.探矿采矿用地在使用和管理上不协调
一是使用年限问题。一般勘查许可证有效期最长为3年，石油、天然气勘查许可证有效期最为7年；采矿许可证有效期按照矿山建设规模的不同，最长有效期分别为30年、20年、10年；临时使用土地期限一般不超过二年，工业用地最长年限为50年。二是管理侧重点上的问题。三是闭矿后土地复垦责任得不到落实。四是矿山环境整治不到位。矿山环境涉及地质构造、土地表层，涉及土地能否得到重新利用。
三、探矿采矿非法使用土地的法律责任
对勘查、开采矿产资源非法使用土地的，有关法律法规规定了法律责任。这些规定主要有：
第一：刑法第三百四十二条：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
第二：土地管理法第七十四条：“违反本法规定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条：“未经批准……非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……可以并处罚款……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
土地管理法实施条例第四十条：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平米30元以下。”
《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田……挖砂、采石、取土……破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《土地复垦规定》第二十条：“对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，……处以每亩每年200元至1000元的罚款。”
第三：《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十三条第二款：“未经批准临时使用土地或者在临时用地修建永久性建筑物的，由县级以上土地行政主管部门责令限期改正，恢复土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地论处。”此外，水土保持法、环境保护法等法律法规对开采矿产资源造成水土流失，不进行治理及破坏环境的行为也规定了法律责任。
四、做好探矿采矿用地管理的若干看法
1.科学界定探矿采矿用地的性质
根据国土资源部有关规章的规定，采矿用地属于建设用地中的工矿用地，工矿用地属于工业用地中的一种。从探矿采矿使用土地特别是采矿使用土地的最终结果看，矿山总会关闭，矿产资源采空后，矿山用地有可能转为建设用地，也有可能成为农用地，还有可能成为生态用地，矿山无法永久性用地。由于用地性质不同，导致用地期限、审批手续等用地制度的不同，既不利于节约和合理利用土地资源，又不利于降低矿业成本，所以要准确界定矿业用地性质，并建立与之相适应的、科学的用地制度。
2.规范探矿采矿使用土地的法律法规要互相衔接
不仅矿产资源法及其实施细则、土地管理法及其实施条例需要相互衔接，《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《福建省矿产资源条例》等法规都需要相互衔接。
一要明确前置条件，把取得土地使用权作为取得探矿权采矿权的前置条件，明确程序。
二要实施集中办理。根据行政许可法的规定，对依法定权限由同一个国土资源管理部门进行勘查、开采矿产资源审批登记与用地申请审核的，实行内部会审制度，确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
三要明确探矿采矿造成土地损失、财产损害的补偿项目、标准和幅度。
四要加大土地复垦工作的力度。对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的探矿权人、采矿权人要有严格的制约措施，保证土地复垦工作的正常进行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已关闭矿山的隐患。
3.探矿采矿用地使用权的取得方式要明确
国土资源部办公厅在《关于开采金矿、石灰石等矿区以何种方式供地的复函》（国土资厅函[2004]177号）中指出：“对开采金矿、石灰石等工矿用地，不论何种性质的企业，均应以有偿使用方式供地。对采矿区用地，可区别不同情况采取出让、租赁等有偿方式供地。”因此，探矿采矿用地使用权应当分别不同情况，可以考虑通过下列三条途径取得：
一是临时用地。土地管理法及其实施条例、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》虽然对临时用地管理工作作了规定，但还不够具体，需要进一步细化。就福建而言，福建省国土资源厅印发的《福建省临时用地管理办法（试行）》（闽国土资文[2002]68号）的文件效力太低，至少需要升至政府规章的层次，才有利做好这项工作。
二是自营或联营。根据土地管理法第六十条，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依法申请办理批准手续，无需经过征地途径。
三是出让。这种情况只能适用于矿产储量多、用地面积广、开采时间长、对经济建设影响大的矿山。对于规模小、开采时间短的矿山，不宜采取出让方式取得土地使用权。
2004年5月,某市人民政府根据城市规划,拆除了李某265平方米的房屋,并收回了其房屋占用的410平方米土地使用权,用于广场建设｡市政府根据现行房屋拆迁补偿规定,对李某给予了货币补偿｡但李某对此不满意,多次找市政府讨说法,要求市政府对其土地使用权给予补偿｡双方各执一词,协商未果,于是李某一纸诉状将市政府告上法院,要求法院判令市政府对其土地使用权依法给予补偿｡
法院受理该案后,审判人员有四种不同观点｡一种观点认为,根据国务院55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定,市政府可以无偿收回李某的划拨土地使用权,用于公益事业建设｡第二种观点认为,根据国务院法制办《关于2001年11月1日以后实施的拆迁,货币补偿款中包括对土地使用权的补偿》的规定,直接判定市政府胜诉｡第三种观点认为,根据《立法法》的规定,《土地管理法》和《城市房地产管理法》的法律效力高于国务院《城市房屋拆迁条例》,因此,在涉及土地使用权补偿问题上应适用《土地管理法》､《城市房地产管理法》,而不应适用其他法律法规｡第四种观点认为,房地产既是房产和地产的统一体,也是财产权利和实体财产的混合体,因此,应在明确区分被拆迁人房地产中的房屋实体财产和土地使用权财产权利的前提下,才能明确房屋和土地使用权的补偿标准,才能分清被拆迁人应获得多少补偿｡在房地产市场价格偏高和土地使用权权益未知的情况下,以房地产市场价格为依据,评估确定被拆迁人的货币补偿金额值得探讨｡因为持第二种观点的审判人员占多数,所以本案以市政府的胜诉而告终,但被拆迁人李某对此审判结果仍存在疑问｡
本案虽以市政府胜诉而告终,但这一案件暴露出来的问题值得深思｡笔者认为,第一种观点以国务院55号令为依据,认为应判决被拆迁人败诉是不妥当的,这显然是适用法律不当｡因为国务院55号令第四十七条第二款同《土地管理法》第五十八条规定相抵触｡第二种观点直接适用国务院法制办文件,判令市政府胜诉是值得商榷的｡第三种观点适用《土地管理法》审理本案是恰当的,但忽视了拆迁补偿中的地价因素｡第四种观点则道出了房屋拆迁中土地产权评估补偿缺失的问题｡
现行房屋拆迁补偿评估制度的主要缺陷
法规政策相抵触和不衔接等问题,为拆迁双方留下纷争隐患｡众所周知,房地产是房产和地产的统一体,房产和地产密不可分｡拆迁人拆迁房屋不是为了拆迁而拆迁,而是要通过拆迁取得被拆迁人的土地使用权,再进行开发建设,从而实现土地效益的最大化｡房屋拆迁的结果之一,就是被拆迁人的土地使用权被收回｡因此,显化土地使用权的价值,对土地使用权进行补偿,对拆迁双方来说,都是非常重要的｡有关法律对此也有明确规定｡《城市房地产管理法》第十九条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿｡”《土地管理法》第五十八条规定,“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改造,需要调整使用土地的……｡依照前款第(一)项､第(二)项的规定收回土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿｡”从上述规定可以看出,对房屋拆迁中的土地使用权给予适当补偿是恰当的｡但是,从《城市房屋拆迁条例》关于以房地产的市场评估价格确定货币补偿标准的规定可以看出,该规定没有体现对土地使用权进行补偿的问题｡这显然同《土地管理法》､《城市房地产管理法》的有关规定不衔接｡虽然国务院法制办文件明确规定,货币补偿中包括对土地使用权的补偿,但由于对被拆迁人补偿中没有显化对土地使用权补偿的价格,所以仍然难以使被拆迁人信服,从而引发拆迁双方很多矛盾｡
土地使用权取得方式不同,地上房屋补偿相同,“公平”背后是“不公平”｡房地产是实体财产和财产权利的结合体,房地产权利人拥有的房屋所有权是实体财产,其房屋占用范围内的土地使用权是财产权利｡由于我国实行的是土地公有制,并且实行土地所有权和使用权分离制度,因此,房地产权利人所拥有的土地使用权是由所有权派生出来的,土地使用权权益的大小,主要取决于土地使用权取得方式､土地使用权面积､土地使用年限､土地区位等因素｡在这些因素中,土地使用权的取得方式是决定因素｡按照房地产管理法律规定,以出让等有偿使用方式取得的土地使用权在合同约定的年期内,土地使用者享有完整的财产权益｡以划拨方式取得的土地使用权,土地使用者仅享有部分土地财产权益｡因此,如果被拆迁房屋的土地使用权不同,其补偿标准也应该不同｡问题是《城市房屋拆迁条例》规定,以房地产市场评估价格确定货币补偿的金额,这一规定实际上是以房地产的完全市场价值给予补偿,也就是说,是按出让方式取得的土地使用权的房地产价格来补偿｡这样,划拨土地上的房地产和出让土地上的房地产就将得到相同的补偿,结果是,划拨土地使用权房地产的被拆迁人就多得了一笔出让金或相当于出让金的补偿,而出让土地使用权房地产的被拆迁人理应多得补偿,反而却同划拨土地使用权的被拆迁户得到的补偿一样多,这显然有失公平,不符合民法的基本原则｡
地产价值没有显化,地价评估缺位｡房产和地产的地位和价值是不同的,地产在房地产中处于主导和基础的地位,而房产处于依附从属的地位,没有离开土地单独存在的房屋,但是存在没有建设房屋的土地｡地产价值是房地产价值的主体组成部分,被拆迁房屋的价值也是如此｡这两个部分的价值需要通过地价和房价的评估,才能得到准确的数据｡房地产市场价格就是房产价格和土地价格的结合体｡
《城市房地产管理法》确定了房地产价格定期公布制度､房地产价格评估制度和房地产成交价格申报制度｡其第三十三条第二款规定,“房地产价格评估应当遵循公正､公平､公开的原则,按照国家规定的技术标准和评估程序,以基准地价､标定地价和各类房屋的重置价格为基础,参照当地的市场价格进行评估｡”从上述法律规定可以看出,离开了地价和地价评估的房地产价格评估是不完整的,也是不真实的｡房屋拆迁的评估从本质上说,应属于房地产价格评估的范围,应当按照《城市房地产管理法》第三十三条第二款的规定,评估地价,显化地产｡但问题是,《城市房屋拆迁条例》和建设部《关于房屋拆迁估价的指导意见》,均对地价和地价评估只字未提,只是规定按照房地产市场评估确定货币补偿的金额｡同时,由于房地产市场评估技术规范不统一､内涵不明确等问题,该规定在实践中难以有效地实施｡另一方面,由于我国实行房地产评估资质分部门管理的办法,再加之房屋拆迁评估的管理属于房产或建设部门,大多数的房屋拆迁评估业务是由房产评估机构承担的,因此,房屋拆迁评估中的地价评估和地产的显化,也就无从谈起了｡事实上,土地使用面积､土地区位､土地使用年限､土地使用权取得方式及土地用途是影响被拆迁人补偿的重要因素,如果不对这些因素加以显化,不仅造成被拆迁人之间的不公平,也弱化了政府管理地价的职能｡
构建新型补偿评估制度
针对现行拆迁房屋补偿评估的缺陷,应依照《土地管理法》和《城市房地产管理法》进行完善,总的思路应是保障权益､明晰产权､健全规范､分别显化､兼顾公平､促进稳定｡
【关键词】农村集体土地；征收；公共利益；征地补偿
中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-068-01
一、我国现行农村集体土地征收制度立法缺陷
（一）我国农村集体土地征收条件不明确
我国《宪法》》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款、《物权法》》第四十二条第一款、《农村土地承包法》等法律法规规定，农村集体土地征收的前提是为了公共利益的需要，即只有是为了达成某项公共利益，政府才能要求集体土地权利人做出牺牲服从征收，但是并没有对“公共利益”做出明确的界定。并且，我国《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，这意味着行政机关拥有对公共利益的认定的完全自由裁量权。这造成在现实操作中，很多地方政府以公共利益为名，泛用征地权，严重损害了农村集体组织和农民的合法权益。
（二）我国农村集体土地征收程序不完善
第一，农村集体土地权利人的知情权、参与权和表达权受限。《土地管理法实施条例》规定土地征收必须公告，但是先拟定方案再征求意见的公告形式只作为已经拟定的征地补偿、安置方案的附属程序，目的是用于权利登记，被征地人根本不能表达自己的意见。这种被动的、滞后的、有限的参与对征地方案并不能产生实质性影响；第二，土地征收纠纷解决机制不完善。按照《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定，农村集体土地权利人对征收决定只能提起行政复议。此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土地征收的补偿、安置方案都要由行政部门拟订、批准、实施，即使集体土地权利人对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，不能向人民法院，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这意味着在征收程序中，从批准、实施到救济都由行政机关主导，这就隐藏着排除司法机关的介入与救济的危机。豍
（三）我国农村集体土地征收补偿制度不合理
第一，补偿原则不明。法国在《人权宣言》中确立了“公正补偿”的原则，美国在宪法第五条修正案中明确了“公平补偿”的原则，日本在《日本国宪法》中确立了“正当补偿”的原则，而我国《土地管理法》第二条第四款规定国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿，这里的给予补偿究竟是应该理解为“公平”、“合理”还是“充分”并不明确，事实上在我国这种补偿不仅谈不上公平，甚至不能保障农村集体土地权利人的生存与发展权豎；第二，补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”，这种补偿标准完全不考虑土地的预期收益和增值空间；第三，补偿范围过窄。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、劳动力安置补助费以及地上附着物以及青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定必须安排被征地农民的社会保障费用。但现行法律没有考虑残留地、对相邻土地造成的损害等特殊情况的赔偿。
二、我国农村土地征收制度的重构
（一）严格界定公共利益，防止土地征收权滥用
公共利益本身是一个抽象的概念，但是立法中完全可以采取列举式规定规避该缺陷，将公共利益限制在某些特殊领域，例如交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设，教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业，涉及国家安全的国防事业以及其他由政府或者社会组织兴办的以公益为目的的事业。除此之外，还要赋予农村集体土地被征收人对征收决定异议的诉讼权以及一定期限内被征收集体土地未用于公共利益的撤销权或买回权，即如果被征收集体土地没有在规定期限内按照原定公共利益使用，原农村集体土地权利人可以主张买回该土地。
（二）尊重农村集体土地权利人意愿，确立公平补偿原则
所谓公平补偿包括几下几点原则：第一，就行政机关而言，要充分尊重市场，以被征收的集体所有农地所在地的市场价为基准，并充分到失地农民的社会保障与再就业问题；第二，就农村集体组织内部而言，要平衡好集体组织和成员的内部利益；第三，扩大农村集体土地征收补偿的范围，例如必须考虑被征收土地因为开发方案被批准而增值的收益情况，保障被征收权利人能够从中获取合理的预期增值收益；第四，创新农村集体土地征收补偿大的方式，除了现金补偿外，还应该更加重视土地承包经营权入股、土地权利换换社会保障等长远的补偿机制，强化失地农民的生存与发展能力。
注释：
陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012（1） .
论文关键词 小产权房 土地二元结构 农村集体土地制度
小产权房问题是近几年社会关注的热点之一，它的出现不仅反映了诸多的社会问题，而且也反映了我国法律法规的不完善。因此，从法律的角度对小产权房问题进行理论研究，深度探析其形成原因，并提出有效的解决途径，对我国房地产行业的发展甚至对社会经济以及城乡结构的调整都有举足轻重的意义。
一、小产权房感念的界定
张忠野、曾大鹏两位学者指出小产权房是指在农村集体经济土地上，有享有该土地所有权的乡镇政府或集体经济组织单独开发，或与房地产企业联合开发建设，并由该乡镇政府或村委会制作权属证书的房屋。四川省社会现象社科院农经所学者陈武元将小产权房概述为“在集体的土地上开发的商品房”。也有的学者将“小产权房”概括为宅基地房屋或在集体土地上建设的房屋非法对外销售形成的一种权利状态。本人认为“小产权房”不是法律概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。所谓“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”。
二、小产权房的特征及分类
（一）小产权房的特征
随着国家屡次出台相关政策文件来制止小产权房问题，但在利益等多种因素的驱使下，这一问题不但没有很好的解决，反而又加重的现状。其主要特征变现一下几个方面：（1）小产权房的建设用地是农村集体用地；（2）小产权房出售给本集体经济组织以外的组织或个人；（3）房屋产权不完整；（4）转让时易引起权属纠纷；（5）价格低廉。
（二）小产权房的分类
为了更好的探讨和解决小产权房的相关问题，需要对小产权房做出不同的分类，然后对具体的问题进行分析。其分类标准如下：（1）根据小产权房占用土地性质的不同，可以把我国的小产权房分为农用土地上建设的小产权房、在建设土地上与未利用土地上建设的小产权房三种类型。（2）按照买卖目的的不同可以分为农民自己建房出售和城镇开发商投资销售型，等等。
三、小产权房产生的原因及危害
（一）小产权房产生的原因
1.小产权房形成的经济原因包括两个方面
一方面是城市房价的急剧上涨，虽然我国出台了有关限制小产权房的政策与解决办法，但是对房价问题并没有起到预期的作用。另一方面农村经济发展的资金需求，由于中国城市化发展的道路，多数农村居民选择在城市务工、经商，融入到了城市了的生活当中，并购置了房产，而农村留守农民对资金的需求善得更为迫切，利用土地来实现改善生活的目的也越发的急迫。
2.小产权房形成的体制原因
（1）我国二元土地结构。小产权房产生的根本原因是我国的二元土地结构。虽然我国的《宪法》与《土地管理法》中确立了我国存在两种土地所有制，即全民所有制与劳动群众所有制，国家与集体是我国拥有土地的主体。但是《土地管理法》却规定农民土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农建设。（2）我国住房保障制度的不完善。我国目前住房的保障制度主要包括住房公职金制度、廉租房制度和经济适用房制度，然而在现实生活中，住房公基金制度却没有覆盖到我国全部的城市居民，其受益者大都是工资待遇本身就较高的人群，而一些相对于苦难的群体却没有享受这一待遇，所以目前房价的节节上升加上一些执行上的疏漏，造成住房公积金没有发挥其应有的作用，而且没有实现预期的操作效果。（3）立法上管理的缺失。由于《中华人民共和宪法国》与《中华人民共和国土地管理法》都未对农村土地上建设的小产权房有明确的规定，在其他的法律中也难以找到相应的规定，使得这一问题在法律上成为空白，所以法律规定的不确定性是导致小产权房诸多纠纷原因之一。
3.小产权房形成的社会原因。
（1）政府部门的监管不力。虽然《土地管理法》与《城市房地产管理法》都规定了政府部门可以对小产权房问题进行监管、查处，但是他们往往采取互相推诿或暧昧的态度，使得小产权房问题被搁置起来并出现了利益夸大化的趋势，也是政府陷入了两难的境地。（2）购房者的法治观念淡薄。由于我国法律法规对小产权房问题没有明确的法律规定，加上政府部门的放任态度及房价上涨，许多购房者与开放商极易怀着侥幸的心态进行买房交易。
（二）小产权房产生的危害
1.经济危害
由于小产权房低廉的价格受到广大购房者的青睐，使得开发商获得暴利从而导致政府税收的减少，这一问题不仅扰乱了房地产市场的正常价格，而且打破了统一的房地产市场交易，使得房地产市场公平竞争受到重大影响，进而侵害了广大农民的利益，导致农民丧失大量土地、丧失未来长久的谋生和生存的根基。
2.社会危害
目前，我国仍然是农民占绝大多数人口的发展中农业大国，但随着我国城市化进程的不断加快，广大农民进城务工经商进而购买小产权房。由于小产权房没有得到国家相关部门颁发的房产证，购房者便无法把户口迁入购房地户籍管理部门，而根据现行的户籍管理规定，我国户籍登记是依靠相关的房地产证来完成的。这不但造成了人口及产权管理的困难，而且加剧了土地征收的难度，进而暴漏了政府监督管理工作的乏力，增加了公众对政府公信力的丧失。
3.对购房者的危害
依据我国现行的《土地管理法》的规定，非集体经济组织的成员一旦购买没有国家颁发土地使用证和预售证的集体土地上建造的房屋，不能办理房屋产权登记，因而不能自由的行使房屋的占有、使用、收益和处分的权利，在遇到房屋拆迁问题时，便难以得到相应的拆迁补偿，也无法用法律来维护自己的合法权益。
四、解决我国小产权房问题的制度构建
（一）从现行的法律制度下解决小产权房问题
1.实行小产权房购买的登记制度
目前国家对小产权房的具体处理办法还在研究当中，应在具体政策出台之前，建立相关的小产权房销售与建设登记制度，将其纳入可以备案有据可查的范围之中。
2.对小产权房实行分类管理
由于我国小产权房存在的基础和性质不同，所造成的社会危害也不完全相同，其违法的后果也有所区别，所以我国国土执法监察局有关人员建议，对各地发现的小产权房问题应采取“分案处理”的方式。
3.切断新小产权房产生的根源
严格管理土地用途并查处惩罚违法用地者，将小产权房消灭在初始的萌芽状态。同时政府加大对新农村建设政策与资金扶持，打破行政村之间的相互限制，本着管理者的态度，为农村建设做出总体规划布局并负责做好组织协调工作。
4.对小产权房进行转化
相关学者呼吁，由政府给农民或集体经济组织合理补偿后统一收购现存的小产权房，以保障性住房的形式出售出租给城市低收入群体。
5.地方政府制度借鉴
我们可以从一些发达的省份和城市就已经开始实行的集体建设土地使用权流转制度进行探索和尝试。如广东省于2007年颁发的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，天津于2009年也颁发了相关的政策。相关事件表明，这些措施不仅可以带动整个农村的经济发展，而且也在一定程度上为全国城乡一体化提供了借鉴。
（二）完善相应的法律法规
1.完善农村不动产登记制度
虽然我国的《物权法》规定了不动产物权的交易要进行公示登记，登记后的不动产物权变动或者取得可以对抗第三人的效力，但在我国农村，缺乏相关的不动产登记制度。所以应该在我国的《物权法》、《土地登记办法》、《房屋登记办法》中制定农村建设用地使用权自由流转制度细则以便填补这一法律空白。
2.修改《土地管理法》有关规定
由于《土地管理法》第43条、第63条限制了农村的建设用地使用权流转，所以可将现行的《土地管理法》修改为不得侵占、买卖等非法的形式转让土地，国有土地与集体土地的使用权可以依法进行转让。随着我国城乡一体化的不断深入，农村经济发展到一定程度是可以为了适应发展化而应增加农村的居民出卖出租住房的有关规定。
3.建立农村建设用地的自由流转制度
为了从根本上解决小产权房问题，首先必须对我国存在的土地制度进行改革。目前，学术界关于这一改革有许多观点，具体概括一下几种：第一种观点认为在坚持农村集体所有制的前提下，对现有制度进行创新和完善；第二种观点认为应彻底地废除农地的集体所有权，全面实行农地私有化—建立统一的城乡建设用地市场，全面实行同底铜权。笔者比较赞同第一种观点，因为它比较贴近我国的现实且与我国目前进行的城乡一体化相吻合。
4.建立完善的社会保障体系
为了更好的解决小产权房问题，需要从建立完善的社会保障体系需要从城市住房保障系统与农村社会保障系统两个方面入手。在城市，我们应该制定相应的政策和法律来解决实践中面对的问题，比如扩大住房保障对象、增加住房保障资金、扩展保障性住房的房源等措施，让城市的低收入群体真正的享受到一些住房性保障的实惠；在农村，我们通过建立相关的最低生活保障制度、完善农村医疗制度、建立社会养老保险制度等措施来提高他们的生活水平与质量，解决他们的后顾之忧，减少贫富差距，推进我国的城市化进程。
（一）农村集体建设用地流转的概念
农村集体建设用地是指乡村企业、乡镇村公共设施、公益事业和农村村民住宅等建设所占用及其使用范围内的土地，是城镇以外我国广大农村和集体建设用地的统称。农村集体建设用地流转主要包括两部分：集体建用地所有权流转和使用权流转。
（二）农村集体建设用地流转的必要性
1. 平等保护土地产权的需要。农村集体建设用地流转是实现“两种产权”平等的要求。正是由于国有建设用地和集体建设用地在产权上的不平等，导致了农村集体建设用地在流转时的重重阻力。土地产权的不完整和不平等，不仅在土地制度体系上造成了很大的漏洞，也使得城乡统一土地流转市场的建立成为了空谈。
2. 市场经济发展的必须。具有中国特色的市场经济建立以来，土地本身不是商品，但作为社会发展建设的需要，人们迫切需要土地也能像一般商品一样，实现其在一定程度上自由平等流转、交易的功能。而现行的流转制度则对土地的正常合理流转带来了种种困难。
3. 建设社会主义新农村的需要，增加农民收入，实现城乡均衡发展的需要。农村集体建设用地的流转可消除城乡的地域界限差异，将给城乡结合部地区的农村集体组织和农民个人带来丰厚的持续性收入，对于促进地区的经济发展、增加农民收入、实现城乡的均衡发展有着重要的意义。
4. 缓解土地供应紧张局面，调整房地产市场的需要。农村的集体建设用地包括宅基地，乡镇企业用地，村落公共用地等，如果农村几亿亩的闲置用地能够进入土地供应市场，将对平抑房价非常有利。
二、目前农村集体建设用地流转所存在的问题
（一）现行制度的内在矛盾
《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。但是在《宪法》第10条又明确规定土地使用权可以转让，从条文中并没有限定为只有国有土地可以转让。如此看来，作为下位法的《土地管理法》突破了上位法《宪法》的有关规定。
（二）现行制度与现实的矛盾
当前私下的建设用地流转已变成现实生活中的常态。对于用地方的企业来说，实行“流转”，意味着降低了企业的准入门槛。而这个门槛对于中小企业的影响是非常巨大的。很多企业无法通过正规途径获取建设用地，这就形成了现行制度对流转横加限制同现实生活对流转的强力需求的矛盾。
（三）土地产权关系不清，流转主体不明确
《宪法》、《土地管理法》等重要的法律文件中都明确规定除规定属于国家即全民所有的以外，都属于集体所有，农民理应是农村土地的真正所有者。但从现行立法来看，法律并没有界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。
（四）农村集体建设用地使用权流转收益分配不合理
由于产权关系不明确，致使部分基层政府通过各种方式自主决策，并对集体土地所有者和农民隐瞒土地流转收益，并将隐瞒的收益擅自挪作它用。不仅乡镇一级政府作为管理者设法参与收益分配，同时市（县）级政府参与收益分配的现象也大量存在，少数市（县）级政府截取的收益比例还比较高。
三、解决农村集体建设用地流转问题的途径
（一）完善立法，严格执法
1. 应在物权法上明确规定：1）集体建设用地使用权的物权属性，并且根据其权能有占有、使用和收益，进一步明确其权利性质是用益物权。2）集体土地所有权和国有土地所有权平等。3）集体建设用地使用权可以流转。
2. “流转”制度所反映的社会关系除了被“物权法”调整外，其余都由“土地管理法”来调整。
3. 国家应该授权国务院先行将上述制度安排固化在行政法规中，并在全国若干试点区域适用。也就是说，国家从在修改土地管理法之前，应该默许流转试点区域地方政府的相关法律规范，对不适合的加以调整即可。
（二）明确市场主体
1. 应明确界定流转主体为村民小组。村民小组最为适合成为集体建设用地流转的流转主体，它有利于强化农民个人的所有权意识，从而提高他们生产的积极性和创造性。
2. 强化流转主体权属登记工作。一旦放开集体建设用地使用权流转市场，如果没有健全的产权登记制度，势必会产生大量纠纷，这些纠纷的产生反过来又势必影响集体建设用地使用权流转市场的正常运行，甚至危害社会的稳定。
3. 完善流转主体的经营管理机制特别是决策机制。集体建设用地流转的具体经营组织形式应由土地所有人决定。
（三）健全市场运作机制
1. 严格限制流转的建设用地范围和用途。如果对流转的集体建设用地范围不加严格限制的话，势必会导致一味追逐高额利润差，而使得农用地大量转为建设用地，从而使得农用地面积急剧减少的不良后果的现象发生。
2. 明确规定流转的条件。遵循传统民法上不动产交易的一般原则，即书面契约和登记生效原则，同时对流转期间作最长且必要的限制。
3. 构建科学合理的流转定价机制。建立合理的价格机制包括三方面内容：一是土地供需双方按照市场需求自主定价。二是政府实行基准地价制度。三是价格服务机制。
（四）完善市场体系
1. 在市场统一和权利平等原则下，做好配套措施工作。建立国有建设用地和集体建设用地使用权流转的统一市场，实行“同地、同价、同权”的原则，并进一步做好落实此原则的配套措施。在上述“三同”原则下，通过适度增加建设用地的供应量，强化国家对土地市场的调控，可以抑止地产市场价格快速增长的趋势，降低企业的成本，从而促进经济的更大发展。
主题词：移民安置；山林土地；权属
一、我国的土地所有权制度及用于大中型水库农村移民安置的山林土地所有权性质的规定
1、我国的土地所有权制度。我国的土地所有权制度分为国家所有和农民集体所有两种形式。我国宪法第十条第一款、第二款、第三款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国土地管理法第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。由此可见，我国的土地所有制分两种，一为国家所有，一为农民集体所有。城市居民集体不享有土地所有权。土地管理法第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。WWW.133229.CoM第四十三条第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。由此可见，如国家建设所需土地原属农民集体所有的话，则需通过征收转为国家所有之后，才可使用（乡镇企业、村民住宅建设、乡镇村公共设施及公益事业占地除外）。即国家可以通过征收将农民集体所有的土地转化为国有，但不能将已是国有的土地转化为农民集体所有，即土地所有权的转化是不可逆转的。
2、用于农村移民安置的山林土地所有权性质的规定。国家大中型水利水电工程建设占用的山林土地的所有权属国家。其农村移民外迁，国家在安置地征收给迁入地移民使用的山林土地（以下简称迁入地移民使用的山林土地）的所有权属国家还是属农民集体，法律规定不明确。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第四十三条规定：“大中型水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由该工程管理单位负责管理，并可以在服从水库统一调度和保证工程安全、符合水土保持和水质保护要求的前提下，通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用”。第三十六条规定：“农村移民安置用地应当依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》办理有关手续”。由此可见，大中型水利水电工程建成后形成的水面、水库消落区及水利水电工程设施所占用的山林土地当然属于国有。农村移民安置用地依土地管理法和农村土地承包法办理有关手续，相对于迁入地农村移民而言，其含义主要包括两个方面：一是指国家按土地管理法的规定，向安置区农民集体征收山林土地交由迁入的农村移民集体管理使用；二是指迁入的农村移民集体将国家征收并交给其管理使用的山林土地，依农村土地承包法的规定发包给集体内的移民经营管理并受益。这些山林土地的使用权已明确，是属于农村移民集体或移民户。但这些山林土地的所有权属于国家还是属于农村移民集体，尚不明确。
二、迁入地移民使用的山林土地所有权不明所带来的困惑
由于迁入地移民使用的山林土地所有权不明，至少带来如下困惑：
1、困惑之一：如国家建设需要使用迁入地移民使用的山林土地，其用地手续如何办理？有关费用向谁支付？如这些山林土地的所有权已属国有，则依《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”，的规定，建设单位通过出让等有偿使用方式或划拨方式取得土地使用权，土地出让金交国家；如这些山林土地的所有权仍属迁入地移民集体，则依《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，由国家向被征地的农村移民集体或个人补偿土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费，土地所有权转为国有之后，再依《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定办理用地手续。
2、困惑之二：迁入地移民再建房使用山林土地，是按使用国有土地的规定办理用手续？还是按使用农村集体土地的规定办理用地手续？农村移民迁入到新的居住地安置之后，因改善移民居住条件的需要，极有可能需在本移民集体使用的土地上建造住房。如这些土地的所有权已属国有，则建房的移民需依《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定办理用地手续，费用是会比较高的。如这些土地的所有权属移民集体，则《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条（属于农用地转为建设用地的规定）的规定办理审批手续”的规定办理用地手续。
3、困惑之三：新林权证如何填发？这次集体林权制度改革，要对迁入地移民使用的山林换发新林权证，其林地所有权是填国有？还是填该农村移民集体所有？这涉及到新林权证如何填发的问题。如这些林地的所有权属于国家，则证中“林地所有权”一栏应填“国有”，如属于迁入地移民集体所有，则应填该移民集体的名称。
关键词：农村土地； 土地流转； 流转原则； 流转方式
一、农村土地流转的相关概念界定
（一）农村土地
对于农村土地流转问题的研究首先需要界定农村土地的内涵，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地指农民集体和国家所有但依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的各类土地。范围主要有:农民集体所有的农业用地与国家所有依法归农民集体使用的农业用地。
（二）土地流转
土地流转包括两种情况：土地所有权的流转和土地使用权的流转。土地所有权的流转包括土地的买卖、赠与、征收等。在我国目前土地流转的实践中，所有权的流转基本上是从集体所有流向国家所有，即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，主要是国家进行征地时土地的所有权由集体所有转变为国家所有。
（三）农村土地流转
农村土地流转是农村集体土地所有权的转让和农村集体土地使用权的转让。农村土地所有权的转让主要是国家通过征收的程序将农村集体土地转变为国有土地。农村集体土地使用权的转让主要是土地承包经营权的流转，因为我国现行立法原则上不支持宅基地使用权和农村集体建设用地使用权流转1。土地承包经营权流转是土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式进行流转。
二、农村土地流转的原则
农村土地流转的原则是指在农村土地流转过程中，贯穿于整个流转过程的总的指导思想和基本准则，在土地流转中，发挥着指导、约束、和补充功能。
（一）农村土地所有权流转的原则
农村土地所有权流转的原则主要是土地征收过程中应该遵守的原则。主要包括依法原则、合理补偿原则。
1、依法原则
我国现行《宪法》第十条明确规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"，同时，在《土地管理法》第二条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
2、合理补偿原则
我国宪法明确规定对土地实行土地征收的要给予补偿，我国《物权法》第四十二条明确规定"征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。"《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对补偿的标准作出了具体的规定。
（二）农村土地承包经营权流转的原则
1、依法原则
依法原则指土地流转必须依照法律、法规的规定，主要是依照《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规。依法原则要求流转的期限合法、流转的用途合法、流转的程序合法。
①流转的期限合法。
《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规对土地承包经营权流转的期限都做出了硬性规定。这就要求流转双方在协商土地承包经营权流转的期限时，不能超过承包期的剩余期限。也就是说，土地承包经营权流转最长的期限：农地为三十年，草地为三十年至五十年，林地为三十年至七十年。
②流转的用途合法
对于流转的土地，流入方必须遵守法律、法规的规定，《物权法》第一百二十本条规定：未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。这就要求：流转的土地，非经法定程序批准，不能用于非农业生产。
③流转的程序合法
流转的程序合法主要是指流转必须履行法定的程序，流转双方应该签订书面的流转合同，以转包、出租、互换、或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案，以转让方式流转的，应当事先向发包方提出申请。受让方再次流转的，必须取得原承包方的同意。
2、意思自治原则
《农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。本条所体现的就是土地承包经营权流转的意思自治原则。
3、坚持有利发展、稳步推进的原则
在坚持农村基本经营制度不变的前提下，适应当地经济社会发展要求，积极稳妥推进土地承包经营权依法流转，对农村劳动力转移较充分的村，鼓励整体集中连片流转;对农村劳动力转移还不够充分的村，鼓励农户相互流转，有条件的地方可以发展专业大户、农业专业合作社等规模经营主体。
三、农村土地流转的方式
农村土地流转的种类根据人的主观意愿，土地流转可分为主动的土地流转和被动的土地流转。
（一）主动的土地流转
主动土地流转指在平等的基础上，根据本人的意愿将其所有的土地所有权、承包权和使用权，遵循一定的程序转让给他人占有、使用、收益和处分的行为。我国农村土地的主动流转主要是土地承包经营权的流转，其可以分为：低层次的土地流转、市场行为的土地流转和资本化的土地流转。
1、低层次的土地流转
低层次土地流转主要发生在农户与农户之间，是比较初级的土地承包经营权流转类型形式，主要包括互换、代耕代种。
2、市场行为的土地流转
市场行为的土地流转是指通过市场手段，将土地承包经营权转让给他人从而得到一定的收益的行为。目前我国主要有四种类型：一是出租，二是土地使用权买卖，三是土地信托，四是反租倒包2。
关键词：土地制度；失地农民；权益流失
一、失地农民土地权益流失现状
随着时代的发展，中国城市化、工业化的步伐越走越快，伴随着经济的高速增长，我们的社会出现了不和谐的现象――越来越多的农民失去了他们祖祖辈辈赖以生存的土地。虽然中国已建立了针对征地行为相对应的土地补偿机制，但是，在征地立法和实际执行的过程中，存在着征地“公共利益”界定不明确、征地补偿标准不合理、对失地农民安置不到位等问题，使得大量的失地农民应得的土地权益流失。
第一，经济权益受到损害。中国农村土地市场化程度很低，农地的所有权和使用权的交易都是在政府的控制下进行的，政府通过行政强权以较低的价格从农民手中得到土地，然而，国家在进行土地使用权出让时的却收取高于市场土地价值几倍的土地出让金，获得的经济利益比农民得到的补偿高很多倍。
第二，政治权益受到损害。中国在征地和补偿的过程中，往往都是由村委会与政府土地管理部门进行谈判，农民被排除在谈判的主体之外，政府的土地征用垄断造成土地征用方和被征用房地位的不平等，同时农民没有表达权利的渠道。
第三，保障权益受到损害。中国的农民虽然通过土地得到的收入并不高，但是他们有基本的生活保障，土地一旦被政府征收，他们也就失去了从土地上获得基本生活保障的权益，政府现在并没有将失地农民纳入城镇一系列社会保障体系。现在实行的只是保障范围窄、标准低的保障政策，医疗和养老只是在小范围内的农村实行，覆盖率很低。
二、失地农民土地权益流失的制度反思
（一）产权制度的缺陷
1.农村土地产权主体不清晰。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村与城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”然而，从法律视角来看，“农村集体”是仅有法律人格的一个群体而已，这样一来，中国农村土地法律上的所有者其实是一个抽象的概念。
2.农村土地产权权能残缺。《土地管理法》对农村家庭承包集体土地进行了产权设置，即承包农民拥有对所承包土地的使用权、经营权和收益权等权能，但是现实中，农民却在产权关系中存在承包土地的产权权能的残缺。农村集体土地的各种权能形成一个权利束，承包经营权是这个权利束中的一个权能，它本应具有一般物权上的排他性，而“从土地制度变迁的历史来看，土地承包权从一开始就是以债权的形式出现的”。现行的土地承包经营权不是法律所赋予的，而是政府政策规定的，承包的期限、权利的范围以及承包关系的稳定性都得不到法律的保护。
（二）征地制度的缺陷
1.“公共利益”法律界定不明确，范围不清晰。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。两部法律强调征收土地的前提都是“为了公共利益的需要”，也就是说，衡量一个征地行为合法性的唯一标准就是是否“为了公共利益的需要”，然而，现行的法律和法规并没有对“公共利益”有明确的界定。
2.征收补偿标准设置不合理、补偿标准低。《土地管理法》确定的农地征收补偿范围如下：土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、劳动力安置布置费。通过与国外的土地征收补偿标准对比发现，中国的补偿范围过窄，仅限于和土地有直接关系的损失的补偿，而没有考虑到征收所引起的一系列的间接损失。其次，中国农地征收的补偿费的规定也极不合理，补偿费的基数不是当期的市场价格，也没有一个合理的参考系，所以很难说农民按照政府政策规定所得的补偿是否合理。
3.征收程序不规范。现行的土地征收程序的立法略显简单和形式化，并且可操作性不强，不能有效地规制征地行为，也就无法保障被征主体的合法权益。
三、制度创新，农民土地权益得到保障
第一，改革土地产权制度。首先要明确农村集体土地所有权的主体。其次要完善农民承包经营权权能。完善农民的土地使用权。改变承包年限较短的现状，使得农民在国家和集体提留的前提下，可以长时期地自主经营土地。不过，需要注意的是要限制农民改变土地用途的权利，即只有在政府的批准下农民才可改变土地的用途。再次要提高农民对土地的处分权。
第二，完善土地征收制度。首先要科学严谨地界定公共利益。建议政府设立专门的审核征地用途的部门，审核过程和结果要公示，获得群众的认同才可进行征地行为。其次要建立合理的征地补偿制度。一是制定科学合理的补偿标准。二是建立多样的安置机制。
一、宁德地区行政公署、各市、县（区）人民政府、各乡（镇）人民政府编制的土地利用总体规划，必须遵守本办法。
二、审查组织
省土地管理局负责具体组织地（市）土地利用总体规划的审查工作，商省直有关部门研究提出审查意见后，报省政府审批。省直有关部门包括：省计划委员会、省建设委员会、省经济贸易委员会、省政府农业办公室、省农业厅、省林业厅、省交通厅、省水电厅、省环境保护局、省统计局，省军区等。
三、土地利用总体规划审查的主要依据
（一）党和国家有关土地利用与管理的各项方针、政策。
（二）《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等现行法律、法规和标准，以及原国家土地局令第七号《土地利用总体规划编制审批规定》。
（三）福建省国民经济和社会发展规划、国土整治规划及其他相关规划。
（四）福建省土地利用总体规划。
（五）土地利用现状调查及其相关调查资料。
四、土地利用总体规划审查的内容、标准。
（一）基本要求
1.编制原则。规划的编制是否符合《中华人民共和国土地管理法》规定的编制原则：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保持土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
2.目标和方针。规划是否符合国家经济社会发展方针、政策和我省国民经济和社会发展目标，体现耕地总量动态平衡的要求，并落实上级下达的土地利用主要规划指标。
3.土地利用结构与布局调整。土地利用结构调整依据是否充分，分区和布局是否科学、合理，交通、能源、水利等国民经济基础设施及其他重点建设项目用地是否有保障，土地开发、复垦、围垦、整理安排是否合理、可行。
4.实施措施。是否体现了土地用途管制的要求，是否具体、可行。
5.规划文本、说明及图件。规划文本、说明内容是否符合原国家土地局令第七号《土地利用总体规划编制审批规定》的要求，论述是否清楚。规划图件内容是否全面，编绘方法是否正确，图面是否整洁清晰，规划各类用地面积与规划图上图面积是否一致，特别是城镇建设用地区、独立工矿用地区占用耕地面积与上图面积是否一致。
6.基础资料。规划的土地基础数据是否采用1996年土地详查变更的汇总成果，其他基础资料是否采用了1996年国民经济统计数据及相关部门的规划资料。
7.与其他部门规划的协调与衔接。是否做好与其他部门规划特别与城镇规划、村镇规划的协调、衔接，城镇建设占用耕地指标是否控制在上级下达的非农业建设占用耕地规划控制指标的50％以内，非农建设用地指标分解与各类非农建设用地规划控制是否紧密衔接并控制到位。
（二）各级规划审查的重点
各级规划审查内容在上述基本要求的基础上，还应突出重点。
1.地（市）级规划
（1）地（市）级规划是否根据省级规划的要求，结合当地国民经济和社会发展目标，分解下达各类用地指标。
（2）是否确定地（市）行署（政府）所在地中心市区建设用地发展规模，安排好城乡结合部的土地利用；是否编绘1∶1万的地（市）行署（政府）所在地中心市区建设用地规划图，并使市区建设用地规模与规划图上图面积一致以及市区建设占用耕地的规划控制指标与城市规划建设用地区内占用耕地的上图面积一致。
（3）是否落实地（市）下辖县（市、区）的市（城）区建设用地规模，并对县（市、区）其他建制镇城镇规划建设用地规模进行总量控制。
2.县级规划
（1）是否根据地（市）级规划的要求并结合当地土地资源特点、土地供需趋势，落实土地利用主要控制指标。
（2）是否重点划分了城镇、村镇建设用地区、独立工矿用地区、农业用地区等，并落实能源、交通、水利等重点建设项目规模和布局，确定各区用地规则，为土地用途转用规划许可提供依据。
3.乡级规划
是否按照县级规划确定的土地用途管制等要求，划定土地利用区，将各类用地指标、规模和布局具体落实到地块，明确每块土地的规划用途；各类土地利用区的界线是否清晰，能否满足建设用地和农用地转用审批、土地开发、整理、围垦选址的图上定位和实地踏勘需要，并做到规划用地指标和规划图上图面积一致。
（三）是否已根据上级土地管理部门组织的规划评审会提出的修改意见对规划进行修改完善。
五、土地利用总体规划审查报批程序
（一）申报
规划经当地人民政府审查同意后，必须在其上级规划批准后逐级上报省人民政府审批。上报材料包括：
1.规划文本、说明各15份，规划专题报告2份。
2.地、市、县（区）、乡（镇）土地利用总体规划图件2份；地（市）行署（政府）所在地中心市区1∶1万建设用地规划图2份。
3.控制非农建设占用耕地指标同城镇等各类非农建设用地规模扩大和新建非农建设项目占用耕地预留相衔接的专题报告15份。
4.申请审批的报告15份。
（二）审查
省人民政府收到报件后，将上述报送材料批转省土地局组织审查。
省土地局收到省人民政府交办的报件后，分送省政府有关部门及有关单位征求意见，在综合各方面意见的基础上，对规划进行全面、公正、客观的评价，提出同意批准或原则批准或不予批准的综合审查意见。
省土地局完成组织规划审查的时间为一个月。有关部门和单位自收到审查规划征求意见之日起10天内，应将意见书反馈省土地局，逾期按无意见处理；有关部门对规划有较大意见分歧时，省土地局应组织有关各方进行协调。
（三）批复
省土地局将综合审查意见和附件及有关部门不同意见一并上报省人民政府审批。
凡属原则批准，但需对规划作进一步修改、补充和完善的，地（市）政府应按省人民政府批复要求认真组织修改，并将修改完善后的规划报省土地局备案。
【关键词】小产权房买卖；法律争议；建议
1 小产权房买卖概述
1.1 何谓小产权房
“小产权房”指的就是在农村集体土地上建设开发的，出售给城镇居民的商品性房屋。因此，小产权房不包括农民在自己宅基地上建造的房屋，也不包括在集体土地上建造用于出租的房屋。①
1.2 小产权房买卖的特征及法律规定
从小产权房的定义可知，只要是不违反禁止性规定、不违反建设规划在集体建设用地上建造的房屋，都是可以得到法律保护的。存在争议的只是小产权房向本农民集体组织以外的成员出售或转让的情形下，其交易效力的问题。
1.2.1 小产权房及其买卖体现出下列特征
1）小产权房出售主体是农民个人和农民集体组织或乡（镇）政府。一般在宅基地上由农民个人建造的房屋，出售者为农民个人。在建设用地上由农民集体组织或乡（镇）政府开发建设的房屋，由农民集体组织或乡（镇）政府作为出售者。
2）小产权房因为无须办理各种手续、缴纳土地出让金、各种税费等，因而价格低廉。
3）小产权房的购买者无法取得房产管理部门颁发的产权证书确权，仅有乡镇政府或者村委会制作的无法律效力的产权证书，也就是说，其产权无法得到法律有效保护。
4）小产权房的流通受到限制。由于小产权房无法取得房产证，因此无法进行二次交易，也无法办理转让、抵押手续，一般只能在原农民集体内部流转。
1.2.2 关于小产权房问题的现有法律规定
我国与小产权房流转有关的法律主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等。《宪法》第10条规定了农村和城市郊区土地的归属，但对其流转事项未做规定。按照《物权法》第151条、第153条规定，小产权房应当适用土地管理法等法律。《土地管理法》第63条则是明确禁止小产权房的买卖。
2 小产权房买卖中存在的现实突出法律争议问题
依现行法律，小产权房买卖一旦发生纠纷，合同应被认定无效，农民可收回房屋。北京宋庄画家村曾经一度以小产权房闻名全国。
被告于2002年7月在北京宋庄辛店村与原告签订了一份买卖合同，原告将正房五间、厢房三间以及整个院落以4.5万元的价格卖给了被告，并将集体建设用地使用证交给了她。买卖合同上除双方签字外，还有辛店村大队的盖章，以及见证人签名。但2006年12月，原告起诉至法院，要求确认双方协议无效及返还房屋。通州法院经审理后认为被告是居民，依法不得买卖农村住房，因此判决房屋买卖合同无效，责令被告在判决生效90天内腾退房屋；与此同时，原告要给付被告夫妇93808元的补偿款。2007年12月，北京市二中院做出双方签署的房屋买卖协议无效的判决，被告必须在90天内腾房。但二中院同时认定，造成合同无效的主要责任在于原告反悔，被告可另行主张赔偿。2008年1月，被告依照北京市第二中级人民法院终审判决书所确定的索赔原则，向北京市通州区人民法院提起反诉，要求被告原告按照2004年的拆迁补偿标准赔偿其经济补偿金共计48万元。经审理，通州法院认为，被告作为买受人的经济损失，其金额的计算应基于出卖人因土地升值或拆迁补偿所获的利益，以及房屋现值和原价的差异所造成损失两因素予以确定。该房屋的市值评估约为26万元。最后，法院判房屋所有人原告赔偿买房被告经济损失185290元，约占房屋市值的70%。
根据我国《土地管理法》第43条第1款规定，使用农民集体土地的情形有四种，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施、公益事业。并且，兴办乡镇企业和村民建设住宅，只允许使用本农民集体组织集体所有的土地。因此，宅基地使用权一般只可以由本农民集体组织成员所享有这一点也是上述农房买卖案判决的主要理由。②
根据《物权法》第9条规定，房屋属于不动产，即购房者必须要经过国家规定的政府部门登记、颁发证书才依法对该房屋享有完整的所有权。另据《城市房地产管理法》第60条及《土地管理法实施条例》第6条规定，房屋登记部门是县级以上人民政府房产管理部门。因此，村集体或乡
政府颁发的所谓的房屋“产权证”不具有房屋产权证的法律效力，小产权或乡产权实质上无产权证书，购房者对所购房屋的所有权存在较大的瑕疵。②
可见，现今小产权房买卖中的法律争议问题主要集中在集体土地相关权利流转问题、小产权房买卖的法律效力问题。
3 构建小产权房买卖具体法律制度的相关建议
笔者认为应当将小产权房买卖合法化，但是应有一定的限制，从而更好地维护各方利益，促进资源的优化配置。
3.1 落实限购政策
对已经有住房的人进行限购，防止人们买房的投机心理。这样就能避免有钱人与穷人争房产资源，实现“居者有其屋”的蓝图。具体而言，可以设置一些限制条件，譬如禁止有一套以上住房的人进行小产权房的买卖；城市居民购买小产权房，必须居住满10年之后，方可转卖等。
3.2 小产权房不得损害集体、国家利益
小产权房必须是在农民依法享有的用作建设用地的土地之上建造而成，决不能侵占耕地，严格掌控18亿亩耕地红线，防止损害集体经济组织利益与国家利益的现象发生。
同时，对小产权房必须规范管理，严格监管小产权房的的登记管理制度，对其买卖征收一定额度的税收。
4 结论
综上所述，我国房地产市场在国民经济中占有重要地位，房地产领域的相关法律法规尚不完善，“小产权”房问题折射出一些制度性及深层次的社会矛盾和利益冲突。小产权房问题既涉及到集体建设用地的改革，又关系到诸多群体的切身利益；既事关历史遗留问题，又影响制度发展趋势，所以其解决路径的选择意义重大。
注释：
①石星.小产权房面临的法律困境及路径选择研究：基于统筹城乡一体化发展的视角[j].内蒙古农业大学学报，2010（4）.
关键词：农村；农村土地，中突；土地法规缺陷
中图分类号：DF456
文献标识码：A
文章编号：1009―9107(2011)06―0144―04
农村土地问题是“三农”问题的核心，已成为政府、学者和百姓的共识。但是，诱发农村土地冲突问题的原因并未引起人们足够的重视，农村土地冲突已与和谐社会严重相悖。农村土地冲突的危机是无法回避的事实，它给脆弱的农村社会带来巨大的威胁，若处理不当，政府、政策和法制将失信于农民，引发农村社会动荡。因此，正视农村土地冲突并剖析诱因十分重要，鉴于此，本文着重对导致农村土地冲突的土地法规缺陷进行详实剖析。
一、征地制度缺陷
1、征地规制相互矛盾。征地引致的土地冲突已成为当前农民最多的领域，成为影响农村社会稳定的一大隐患。据有关调查显示，农村最激烈的冲突是征地引发的，一是征地权的滥用；二是征地补偿不合理，其根源于《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》关于土地征用权的规定相互矛盾。
《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。此条款强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，这表明只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。《土地管理法》不仅没有对“公共利益的需要”做出明确的界定和阐述，与此相反，《土地管理法》第四十三条还进一步规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，法律规定陷入两难境地：不符合公共利益的农地向城镇国有土地的转换，若不征为国有，不符合《宪法》第十条规定，征为国有却不符合《宪法》第十条第三款规定。
我国现行法律关于土地征用方面的规定存在相互矛盾的地方，引致征地权的行使陷入了法律上的两难困境，从而在巨大利益驱动下导致征地权滥用有恃无恐，导致了农村土地冲突。而法律关于征地范围的不明确导致土地冲突的数量大大增加。“公共利益”界定不清，掌握解释权的地方政府很容易扩大征地范围，使卷入土地冲突的利益相关者不断增多。
2、征地补偿不合理。《土地管理法》第四十七条第六款规定：“……按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6―10倍。……土地补偿费和安置补助的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”。尽管土地补偿倍数有6―10倍，但无法回避一个事实：补偿费由政府行政规定，而非由市场决定。《土地管理法》界定了土地补偿费的上限与下限相差近1倍，执行难以掌控其层次，征地前三年的年产值难以确定。在现实二元经济结构条件下，农业处在被剥夺的地位，农产品价格相当低廉，前三年的年产值不足以反映被征土地的市场价值。尤其农村土地被征用后，其补偿费根本不足以让失地农民在城镇安居和就业。失地后的农民无力支付城镇生活的成本，在谋生无门的情况下，他们担心未来，担心有限的补偿不能抵抗社会变故、自然灾害和严重疾病等风险，再加上地方政府在征地补偿总额上大打折扣，拖欠、截留、挪用征地补偿款项时有发生。征地补偿不合理已经成为征地过程中农村土地冲突爆发最直接的导火索。
二、农村土地产权模糊
土地制度的核心在于明晰土地的产权，我国农地所有权名义是归集体所有，其实是“一权多主”。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各个该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”；《土地管理法》第十四条规定：“农村集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，……”。可见，我国集体土地所有权归农民集体经济组织、村民委员会、或乡镇农民集体所有，而农民只享有对本集体土地的使用权，即承包经营权。各级政府拥有凭借所有权衍生出的土地征用权、总体规划权、管理权等重要的实际控制权，农民被动服从的地位决定了其受到多维权力的控制，当多维控制权力相互矛盾时会使农民无所适从，这必然激发农民的焦虑、紧张、不满情绪，从而导致农村土地冲突的爆发。
三、农村土地承包权残缺
产权安排规定了每个人在与其他人交往过程中必须遵守的行为准则，或者承担不遵守的成本，社会通行的产权制度则确立了每个成员相对于稀有资源使用时的地位及人与人之间的社会、经济关系。土地产权不明确引致土地冲突出现在土地利用和管理过程中，农村土地所有权模糊，其承包经营使用权也面临残缺，同样引致农户与农户之间、农户与村干部之间的矛盾冲突。
1、权能残缺。(1)农地收益权残缺。《农村土地承包法》第十六条规定：承包方有权“自主组织生产经营和处置产品”，第十七条规定：承包方承担“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。土地用途受到严格行政管制，在农产品价格与工业产品价格的“剪刀差”无法改变的情况下，农民在比较利益太低且不能得到合理补偿的条件下，往往会选择弃地、或者改变土地用途与政府博弈来获取利益。改变用途和“用脚投票”，必然要受到政府相应的行政干预。遇到这种情况，地方政府强行执行规定很容易酿成干群冲突。(2)土地承包权流转受到限制。土地法规在鼓励承包经营权流转的同时又做出了种种限制。《农村土地承包法》第四十一条规定，“转让要经过发包方的同意”；第四十八条规定，“转让给本集体经济组织外成员的必须经过三分之二以上成员同意并经乡(镇)政府批准”。这些规定过分强化了发包方在土地流转中的实际控制力，为以行政权力和行政手段配置土地资源留下了太大余地。为基层干部干预农户的承包经营权提供了依据。(3)承包权的期限不稳固。尽管《农村土地承包法》第二十条规定了承包权的期限为“耕地三十年、草地三十年至五十年、林地三十年至七十年”，但在城镇化进程加快的背景下，在三十年至七十年承包期内，农村二代或三代人口必然发生很大变动，有的农地承包后不久
就面临被征用的状况，农地承包权“大稳定、小调整”是既成事实，而“小调整”成为农地承包经营权频繁变动的借口，土地频繁调整和不可抗拒地被征用，使承包地的继承权成为虚化。
2、物权内容债权化。《农村土地承包法》确立的土地承包经营权，从本质上说已经实现了物权内容，在权利的地位、内容、形式、期限、变动要件等方面均作了法律规定，并予以物权保护。《土地承包法》第十二条至第十七条对土地承包双方权利义务的确定，是物权法定原则的体现；第三十八条规定在土地承包经营权进行流转时，未登记的不得对抗善意第三人，此为物权变动的公示方式，采取登记对抗主义；第五十四条规定的发包方若有侵害土地承包经营权的八种行为之一的应承担的六种民事责任，完全是侵犯物权应承担的侵权责任；第五十三条规定“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任”，这是关于侵权责任的规定。显然《土地承包法》是将土地承包经营权作为一个绝对的权利即物权来保护的。
然而，物权内容依靠合同来赋予农民，物权实际被债权化了。《中华人民共和国农业法》第十三条规定：“农民依据承包合同享有生产经营决策权、产品处分权和收益权”；《农村土地承包法》第二十一条规定：“发包方和承包方的权利和义务在承包合同中约定”；《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；《民法通则》第二十七条规定：“农户是以同农村集体经济组织签订土地承包经营合同的方式取得土地承包经营权，承包经营合同是这一权利发生的原因”。依合同而产生的债权可以单方面解除，致使土地承包权处于不确定的法律关系之中。由于缺乏合理运作的规范程序和不规范法律体系、制度的欠缺使农村土地承包经营权流转大多处于自发状态，缺乏科学管理和规范。从法律上看，发包方之所以敢撕毁承包合同，破坏合同关系，主要是因为双方建立的是合同关系债权而非物权关系的缘故，其根本要害就在于，债权的对抗效力远不及物权强。致使在征地、占地环节，蔑视农民土地经营决策权利，违背农民意愿，占农民土地，毁坏农民庄稼等事件屡屡发生。
3、农村妇女土地承包权缺乏有力保障。为了强调对农村妇女土地承包经营权的保护，《农村土地承包法》列出了专门条款。在第六条规定了农村妇女应当享有土地承包经营，第三十条就农村妇女结婚、离婚或丧偶的情况下其承包地不得随意收回作了保护性规定。而《农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，《农村土地承包法》第六条、第五十四条第七项中的“妇女的土地承包经营权”与第十五条关于“农户”是承包经营权的主体的规定相矛盾。现实中，妇女只是农户中的成员之一。法律既然规定“农户”是承包经营权的主体，没有主体资格作为农户中一员的妇女就不能单独地享有土地承包经营权，又何谈保护“妇女的土地承包经营权”。法规的原则性与现实社会农村妇女生活的复杂性，使得以上这些笼统的保护性条款显得苍白无力，导致农村妇女没有承包地或失去土地承包经营权的问题不断发生，农村女性出现了较为严重的土地权利流失现象。
四、土地矛盾调解制度缺陷
1、案件协调者不确定。有关调查显示，农村最激烈的冲突是征地引发的。农民的维权抗争主要有两方指向：一是针对地方政府；二是针对基层干部特别是村干部的，这类冲突数量比较多且激烈。
地方政府既是征地者，又可能是用地者，还是标准的制定者，这如何保证协调的公正性?同时，具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。此外，我国《行政诉讼法》规定对法律规定由行政机关做出裁决的不可提起行政诉讼。因此，当征地相对人对已批准的征地补偿标准有争议，经县级以上政府协调但协调不成时，只能由批准征地的政府裁决。这样，对征地补偿标准争议由批准者做最终裁决，农民要么妥协、要么维权抗争。
村干部既是集体经济组织成员又是履行政府职能委托者，行政法对其不适用，人民法院又不受理老百姓对这类掠夺行为的申诉。加上一些乡镇干部对村干部的偏袒和处理土地问题比较轻率，许多本来属于耐心协调就可以解决的矛盾纠纷问题，经有关部门直接干预后，往往使群众受到伤害，矛盾激化，酿成干群械斗，警农冲突等土地冲突，使矛盾问题进一步复杂化，难以有效解决。
2、案件审理机构含糊。《农村土地承包法》第五十三条虽然规定了侵犯土地承包经营权应该承担民事责任，但该法第二十二条规定：“承包方自承包合同生产时取得土地承包经营权”。在签订承包合同之前，村民的权利为有权依法承包农村土地。通过这两条分析得出，仅以第五十三条的规定就认定此类案件由民庭受理显然理由不充分。村民有两种权利，在签订土地承包合同和土地承包合同生效之前，是承包权；而签订合同并生效以后，是承包经营权，这是两种不同性质的权利。承包经营权受到损害承担民事责任有法律根据，侵犯承包权承担民事责任则无法律依据。此类案件村委会行使的权利属公共权力范畴，应该由行政庭进行依法处理。其他的土地案件，大多是侵犯承包方承包经营权的行为，根据土地承包法的规定应由民庭进行审理。对这类案件的审理需要合法分工、及时处理，防止内部相互推诿，延误案件的处理，造成矛盾进一步扩大。
3、案件处理依据不足。《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”但是，法律责任方面没有界定如果侵犯了权利怎么处罚，应承担什么样的法律后果。同时，《土地管理法》中的禁止性条款大部分规定了相应的法律责任，但也有少量缺项。如：第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业或挖塘养鱼”；第三十九条第一款“……禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地”。这些禁止性条款所述行为，因无相应的法律处置，只能参照相关条款，易引起分歧。《刑法》中已明确规定了土地违法行为构成犯罪的要追究刑事责任，但在《土地管理法》中未明确相应的土地行政法律责任。如：《刑法》第四百一十条规定了非法低价出让国有土地使用权罪，最高检察院在司法解释中对追究这一犯罪行为明确了三条立案标准。那么，对尚不构成犯罪的违法行为是否要给予行政处罚或行政处分，《土地管理法》却无明确规定。
五、结语
20多年的农地改革实践常常面临不完全市场，不完备法规，不完备契约，有限理性的政府、农民和利益相关者的情境，此情境展现了一幅幅画面：在土地资源稀缺约束条件下，城镇化过程中当地方政府、农民和利益相关者(集团)有各自的利益需求源于同一地块时，他们以地生财的谋利行为或谋生行为的互动难免会引发土地冲突，而土地法规时时贯穿于这些冲突的过程之中。但由于相关土地法规的缺陷引起未来土地权益分配的不确定性，由不确定性引起各个土地权益主体的非合作倾向或机会主义行为，这就需要相对完备的土地法规来治理各个权益主体之间的关系，实施公平的奖惩机制，解决矛盾和化解冲突，以维持农村土地市场合作秩序，为农村各权益主体提供合法的、平等的、兑现的救助、福利、保障和优抚，达到促进社会福利最大化的目标。
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论文关键词 房地产 投机治理 法律探析 囤积土地行为
近年来,随着市场经济的不断向前发展,房地产产业获得了空前的发展,也在当下成为了国民经济的重要支柱,不仅如此,还对其他一系列行业,包括旅游等产业的向前发展形成了积极的推动力。所以,在现时如何保证房地产行业在健康稳定的状态下不断向前发展,具有非常重要的意义,也成为当下政府必须要考虑的问题之一。随着市场开放度的不断增强,房地产行业的发展也开始显现出一些乱象,在急速发展的过程中,各种房地产投资商,利用国家大力发展地产行业的机会,投机倒把,哄抬物价,大量的囤积土地,并借此来操控房地产市场,利用这种手段来攫取了大量的利润,对于房地产市场的稳定发展造成了非常大的压力,甚至对国民经济的顺利发展、人民生活水平的稳步提高也造成了威胁,这种现象已经成为当下全社会所关注的热点话题。因此,我们现在来探讨我国房地产投机治理的法律问题,是有着相当大的现实意义的。
一、房地产投机行为的相关法律约束方式
(一)《城市房地产管理法》、《土地管理法》的相关约束规定
现行的针对房地产市场上的专门法律就是《城市房地产管理法》以及《土地管理法》。首先我们来分析一下《城市房地产管理法》的相关内容,这项管理法则是在上个世纪末期,我国的第八次人大第八次会议上通过的,当时建立这项规定的首要目的就在于促进我国的房地产市场健康稳定的向前发展,这项法则中规定了许多的关于房地产的条例,譬如说在第九条之中,明确的规定了在土地使用权的转让过程中,这种权利的出让必须要符合土地利用的总体的规则,也必须要符合城市规划以及建设用地计划。这一则条例的主要目的在于避免政府为了追求短期的利益盲目的进行房地产项目的开发,也在一定程度上抑制了****行为的发生,打击了房产商的投机行为;为了避免土地使用权的变更过程中出现的土地性质的改变,国家的政策可以简单的概括为“认地不认人”,在第十七条中明文规定,为了防止投机者在权力转变的过程中的投资及行为,土地权利的出让必须要缴纳足够的出让金,之后才能合法转让;为了避免政府利用自身的权力盲目的使用土地,在《城市房地产管理法》的第二十三条之中,明确的规定县级以上的人民政府对土地权限的使用过程,对相关的使用范围和转让需求都作了细致而又详尽的规定,从很大程度上避免了政府职权的泛滥造成的房地产市场的混乱;在《城市房地产管理法》的第二十五条中,特别对包括炒地皮、长期闲置土地以及对土地资源的过度浪费等现象制定了相关政策,有效的防止了这种违规行为的衍生;在第二十九条之中,法律还对成立房地产公司的相关细则进行了明确的规定,这种对成立公司的规范可以有效的避免很多企业为了违规投资房产而成立皮包公司的行为,具体来讲,在成立房地产公司的过程中,除过要具备相关的企业资质,还需要有一定的注册资本以及开发投资的具体数额;在房地产市场上,由于土地转让以及商品房的预售过程中出现的一系列问题,屡见不鲜,所以该法对这一环节中的问题,也做了非常详细的说明,具体体现在第三十八条以及第四十四条之中。
分析完《城市房地产管理法》之后,我们来简单分析一下土地管理法对房地产市场中投机现象的一系列说明。从根本上来讲,我国的《土地管理法》颁发的主要目的在于对土地进行严格的控制和管理,有效的维护土地的社会主义公有制,从而保证这项资源能够得到合理的开发和利用,重点对土地交易过程中所出现的投机行为进行打击,因此,在对建设用地的利用以及土地用途的变更上,都做出了详尽的规定。
(二)其他法律法规
《城市房地产管理法》和《土地管理法》是规范我国房地产市场的两项重要的法律法规,也在维护我国房地产市场顺利运行的过程中起到了非常大的作用,但事实上,还存在其他的一系列法律也对房地产市场做出了相关的规定,起到了很重要的补充作用,在这方面,其中的反不正当竞争法、消费者权利保护法、合同法等等,都是这些法律中的代表,我们可以对此进行逐一的分析和理解:
第一,反不正当竞争法。这项法律对于打击投机倒把行为,有效的保护消费者以及经营者的合法权益起到了重要的推动作用,在关于房地产方面,这项法律针对地产市场中屡见不鲜的虚假广告、全力经营以及串通投标行为,都做出了非常详尽的规定;
第二,消费者权益保护法。在这项法律之中,明确规定房地产市场中的开发商与消费者之间的关系,譬如说,相关的经营者必须要向消费者提供与商品相关的最真实的信息,不得进行虚假的宣传吸引和误导消费者。这项法则对于规范房地产市场中随处可见的虚假广告、虚假标价的行为,进行了明确的规定,对于保证房地产消费者在购买房产的过程中不因开发商的虚假宣传而上当做出了重要的保障。
第三,合同法、民法通则以及物权法等等。所谓的合同法,顾名思义就是对交易合同中的相关具体事宜作出规定,这项法律也详细的规定了在房地产交易过程中出现合同法律问题的解决措施,对于合同双方的权益都有了非常准确的说明;在民法通则中,也对由于房地产开发商的虚假宣传而导致的合同不公等问题作出了规定,其中的第八十条,还对土地的使用与承包权利做出了规定,避免土地使用承包过程中所出现的权属不明问题。物权法对包括动产以及不动产的权利归属问题作出明确规定,当然,它也会对房地产市场的行为作出了细致的规定,对于打击房产市场的投机行为起到了推动作用。
二、房地产投机行为法律规范中存在的问题
(一)总体法律的缺乏
从目前我国房地产发展过程的现状来看,房地产投机行为的主体已经悄悄的发生了变化,在以往,这部分群体主要是房地产开发商等,但在现时,房地产中介机构甚至是个人也加入到了房地产投机的大潮之中,但是就目前来看,《城市房地产管理法》和《土地管理法》包括其他的一系列法律,所规定的主体依然只是房地产开发商,与形势已经不相符合,对于房地产中介机构和个人来说,仅仅只有反不正当竞争法对此做了些许规定,涵盖的范围也非常的狭小。
(二)对房地产价格有效控制的相关法律缺乏
在对房地产市场的价格进行管理,加大房价的透明度方面,相关的法律已经远远不能满足市场的需求,对于由于房产价格的不稳定所引发的供求关系的极度扭曲,相关部门如何才能缓解,是摆在政府单位面前的一个大问题。
(三)保有、消费环节的法律条文依然空缺
包括《城市房地产管理法》和《土地管理法》两大主法以及其他的一些法律,所强调的重点依然是流通环节的投机行为,对于房地产市场交易的保有、消费环节的规范,依然存在法律空缺的现象。
(四)对政府的行为约束不够有力
在当下的房地产市场发展过程中,政府的相关行为可以在很大程度上引发地产市场的动荡,有的政府单位只顾眼前利益,盲目的开放房地产市场,在一定程度上对房地产市场上的投机行为睁一只眼闭一只眼,目的只是为了提高GDP的增长,在当下,相关的法律对于政府行为的规范做得还不够好,权限不明、权责不清的现象非常普遍。
三、房地产投机治理的法律改善策略
(一)修订和完善相关的法律法规
众所周知的是,《城市房地产管理法》是一项保障我国房地产行业顺利发展的基本法律,从上个世纪末期开始实行,至今已经有了二十多年的发展历史,在这二十多年内,我国的房地产市场已经有了翻天覆地的变化,其市场化程度也随着对外开放的进一步加深而有了新的转变,在这种态势之下,《城市房地产管理法》显然已经不能完全符合当下房地产行业的发展动向,所以,我们必须要采用必要的措施来尽快加强对《城市房地产管理法》的修订与完善,在这其中,需要特别注意的几个方面主要包括产权的归属以及法律的登记制度、开发建设的相关法律问题、在拆迁过程中需要注意的问题、交易过程中需要遵循的原则、消费保有问题、中介服务法律制度问题、物业管理制度问题等等,从多个方面对这项基本法律作出与时俱进的调整和完善。
(二)通过法律手段对相关概念进行准确的界定
要从根本上治理房地产行业的投机行为,必须对投机的定义做出一个准确的界定,在这之前,对于房地产的基本属性也要有一个明确的阐述,特别是要突出房地产行业的住房以及消费的功能,为了从根本上打击投机行为提供法律上的说明。在新时期,要关注个人以及中介机构的投机行为对房产市场的影响,并建立相关的约束机制;针对房地产市场的保有性质做好法律保障,从而进一步的对购房人的行为作出规范,从而在生产、交易以及消费保有的全过程中对房地产的投机行为进行完整的保证,从而建立起一个非常好的市场环境。
(三)完善信息的披露过程,保证交易信息的畅通、真实
在当下,由于房产开发商的恶意竞争而导致的房地产行业信息严重不对称的现象非常的普遍,这种信息的不对称在很大程度上影响了房地产市场的稳定发展,从某种程度上来讲,来是投机行为泛滥的一个原因,所以,需要从法律手段来对信息的披露过程做出一定的说明以及规范,从而有效的弥补市场运营机制的不足之处,保证市场价格在价值规律的协调之下,能够维持在一个消费者能够接受、开放商也能过够盈利的范围之内。作为相关的政府部门来说,还应该及时的对相关的信息做出披露,促进信息的正常流通,从而有效的抑制恶意操纵市场的行为,将投机者驱赶出房地产市场。
