时间：2023-09-08 17:14:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有企业土地管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、关于建设用地审批的前提条件
各级人民政府要按照《土地管理法》的有关规定，积极做好土地利用总体规划的修编和审查报批工作。在修编的土地利用总体规划未正式审批和年度用地计划未正式下达之前，农用地转用和各类建设用地审批应以经过验收的土地利用总体规划为依据，统筹安排，确保重点，用地指标的预安排不得突破上报计划数的1／2，并在上报用地请示中出具本地年度用地计划的承诺。
各级人民政府要按照《土地管理法》和国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39号）要求，认真落实占用耕地补偿制度。
二、关于建设用地审批的范围
在年度用地计划下达前，下列项目可按法定的权限和程序报批用地：①不属于“冻结”范围内的国家和省重点项目、经济适用住房项目（包括搬迁、移民、救灾等）。②投资拉动项目（国家确定的6个方面投资建设项目）。③城市规划区外建设项目（《条例》第二十三条规定的能源、交通、水利、矿山、军事设施等）。
三、关于建设用地审批的权限
建设占用土地为农用地的，按《土地管理法》第四十四条和第二十一条规定执行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五条规定执行。使用国有土地的建设用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五条规定执行。其中，划拨土地的，原则上由市、县人民政府批准；出让土地的，仍按原规定执行。企业改制中土地估价确认和资产处置方案仍按原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（第8号令）执行。改变用途的项目用地按《土地管理法》第五十六条规定执行。使用集体土地（主要指乡镇企业用地、公益事业用地和农村宅基地）的建设用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二条的规定执行。临时用地，原则上由市、县土地管理部门按《土地管理法》第五十七条规定执行。收回国有土地可按《土地管理法》第五十八条规定执行，收回集体土地可按《土地管理法》第六十五条规定执行。
四、关于建设用地报批的程序
建设用地的报批程序严格按《条例》第二十、二十一、二十二、二十三条规定执行。
五、关于建设用地报件的要求
规划区内用地应按规定上报农用地转用方案、征用土地方案、补充耕地方案和建设项目用地呈报说明书；规划区外用地，除报上述三个方案和一个说明书外，还须上报供地方案。具体内容要符合国土资源部颁布的《建设用地审查报批管理办法》（第2号令）。
一、推行招标、拍卖出让国有土地使用权，是深化土地使用制度改革和健全土地市场的客观要求
招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。各级土地行政主管部门要从完善土地市场、建立社会主义市场经济和反腐倡廉的高度，充分认识推行招标、拍卖出让国有土地使用权的深远意义，积极推进招标、拍卖出让国有土地使用权工作。
二、严控建设用地总量，整顿土地市场，为推行招标、拍卖出让国有土地使用权创造良好环境
要严格控制建设用地供应总量，盘活现有建设用地，建立良好的土地供求关系。除建设项目选址有特殊要求外，各项建设需要使用国有土地的，必须在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内。凡有闲置土地可以利用的，一律不得新增建设用地。
要严格限定行政划拨供地的范围，除按《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定可以行政划拨供地的以外，其他建设用地必须以有偿方式提供。要严格限制协议出让国有土地使用权的范围，除划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及特殊用途等用地外，都不得协议出让国有土地使用权。协议出让国有土地使用权的出让金，不得低于出让底价和国家规定的最低价，协议出让结果和地价评估结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级土地行政主管部门和社会监督。
要继续加大清理划拨土地使用权自发交易的力度，严厉打击各类土地违法交易，重点查处各类国有划拨土地使用权和集体土地非法入市，为推行招标拍卖出让国有土地使用权创造良好的环境。
三、加大土地使用制度改革力度，进一步扩大招标、拍卖出让国有土地使用权的范围
今后，商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。其中，属于下列情况之一的，必须拍卖出让：
1．以获取最高出让金为主要目标，以出价最高为条件确定受让人的；
2.对土地使用者资格没有特别限制，一般单位或个人均可能有受让意向；
3．土地用途无特别限制及要求。
对不具备拍卖条件，但属于下列情况之一的，必须公开招标出让：
1.除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件；
2．土地用途受严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向。
对土地使用者有资格限制或特别要求的，可对符合条件的用地申请者进行邀请招标。
四、加强领导，建立健全工作制度，保证招标、拍卖出让国有土地使用权工作的落实
推行招标、拍卖出让国有土地使用权是今年土地管理的一项重点工作。当前，要尽快建立健全招标、拍卖出让国有土地使用权制度，制定具体管理办法，明确招标拍卖的具体范围，提出拟订方案、审查报批、组织实施和信息披露等工作要求，使此项工作逐步制度化。各省级土地行政主管部门要加强领导，主要领导亲自抓，定期检查指导，并将其纳入各级土地行政主管部门的工作目标，严格考核，真正把招标、拍卖工作落到实处。
各市、县要针对具体情况，制定招标、拍卖出让国有土地使用权的工作计划、目标任务和保证措施，尽快实现国有土地使用权出让以协议为主向以招标、拍卖为主的转变。
随着电力体制改革，江西大部分能源企业发展步伐的加快，改革成为独立的市场主体。因此，江西能源企业应对风险的控制能力，各级领导干部驾驭复杂问题的掌控能力，都将面临着严峻的挑战和考验。为了更好地促进能源企业依法经营和依法决策，构建风险防范体系，实现国有资产保值增值，重视和加强法律工作迫在眉睫，势在必行。
1江西能源企业法律工作现状
江西省电力系统法律工作起步较早。厂网分开体制改革之前，在国家电力公司及省电力公司层面设有政策法规司(处)，所属基层发、供电企业普遍设有法律顾问专职岗位，不少单位设有法律事务工作机构，从上到下基本形成了三级法律工作格局。
2003年，我国电力体制改革之后，各发电集团公司十分重视法律工作，集团公司总部设置专门工作机构，配备专职人员，先后制定集团公司《法律事务工作管理办法》等规范性法律工作文件。多次举办了法律顾问培训班，开展法律风险防范课题研究。客观地讲，各发电集团公司所属二、三级单位法律工作略显滞后。就笔者单位来看:本部无专门或挂靠的法律事务机构，无专职法律顾问。三级单位法律工作人才匾乏，无法正常开展法律事务工作。2005年，系统主辅分开、运检分离改革后，大多数基层单位原有的法律事务工作机构被撤销，法律工作人员流失。从集团公司历年举办的法律顾问培训班名单，发现多数都是新面孔，一些单位忽视法律事务工作由此可见一斑。
未建立法律工作网络。哪些单位需要配备法律顾问或法律事务工作人员，需不需要有企业法律顾问资格，要不要聘请社会律师，单位没有明确规定，《法律事务管理办法》在实际工作中难以执行。在这种情形下，大部分基层单位没有设置法律顾问，少数单位只是聘请了社会律师作法律顾问。
法律审核缺乏实质性。法律顾问很少直接参与事项调查、合同谈判、决策分析等重要环节，只是在事项决策、合同签订之前进行书面审查，由于实际情况了解掌握不多，短时间内难以千万明辨风险点，易于造成法律工作失误。外聘社会律师对企业的责任感不强，情况了解不全面，又没有全过程参与，只是在书面和文字上把关，难以防范法律风险。分析上述问题，一是依法治企大环境没有真正形成，存在行政手段和人脉关系等作用。电力企业是纳税大户，习惯性依靠当地政府通过行政手段调节涉法事务，弱化了法律调节功能。二是各发电集团在赣成立公司不久，发展改革稳定工作千头万绪，短时无暇全面顾及法律工作。此外，起初，分公司作为分支机构，不具有法人资格，不独立承担民事责任，法律事务涉及面小。
2法律工作对能源企业的影响
市场经济又称法制经济，市场经济秩序依靠法律法规的约束和维持。在市场经济条件下，企业生产经营管理活动和发展改革稳定工作，无一不与法律规定息息相关，必将受到来自行政、民事及刑事法律规范的约束和影响。能源企业作为独立的市场法人，主体众多，笔者单位直接管辖的具有独立法人实体和市场竞争主体资格的发电企业就有14家，职工近万人，经营范围涉及火力发电、水力发电、电力检修、电站服务、辅业服务、劳务输出、新能源及房地产置业等多个市场领域，法律工作的开展对企业的生产经营产生重要影响。
2.1合同法与招标投标法
合同法是调整平等主体之间的交易关系的法律，主要规范合同的订立，合同的效力及合同的履行、变更、解除、保全、违约责任等问题。合同是市场交易的桥梁和纽带，合同管理，是企业经营管理的重要一环。能源企业每年涉及合同标的总金额少则数十亿元，多则超百亿元。电力建设、购油买煤、设备维修、资产购置、产权转让、电站服务、劳务输出、关联交易等业务往来，都必须以合同形式来实现。
招标投标法是调整工程建设项目勘察、设计、施工、监理，重要设备、材料采购在招标投标过程中产生的各种关系的法律规范。江西能源企业隶属中央直属企业，合同对方主体的产生，多数都是通过招投标方式产生。
2.2公司法
公司法是规定公司设立、组织、活动、解散以及其他对外对内关系的法律。其立法目的就是为了规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济发展。
能源企业积极推进现代企业制度建设，所属公司制企业按照公司法规范设立和经营。随着多元股东的投资介入，原来以百分之几十的股权就可以全面掌控公司经营管理权的局面必将受到限制。
2.3物权法与企业国有资产法
物权法调整因物的归属和利用而产生的民事关系，明确了国家、集体、个人和其他权利人的物权以及对物权的保护。企业国有资产法是对国有资产投资经营进行规制的法律。这两部法律加强了对国有财产(国家物权)的保护。江西能源企业都是国有企业，占有巨额的国有资产，肩负着国有资产保值增值和防止国有资产流失的重任。
2.4劳动法与劳动合同法
劳动法和劳动合同法是调整的都是劳动关系，是劳动者与用人单位之间为实现劳动过程而发生的劳动力与生产资料相结合的社会关系，目的在于保护劳动者的合法权益，完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利义务，构建和谐稳定的劳动关系。能源企业拥有数量庞大的职工队伍及多种多样的用工形式。
2.5土地管理法
土地管理法是调整在土地规划、管理、保护、利用、监督过程中所发生的社会关系的各种法律规范的总称。江西能源企业都是国有土地的用地大户，在大型项目建设、企业改制及火电厂关停等项目中存在大量的、复杂的土地问题。
2.6环境保护法
环境保护法是调整因保护生活环境和生态环境、防治污染和其他公害，保障人类健康而产生的各种社会关系的法律规范总称。江西能源企业中的火电厂，客观上都存在三废排放、新上项目的环境影响评价等问题。
3江西能源企业防范法律风险的建议
国资委提出了中央企业3年法制工作目标是一个核心、三项指标。一个核心，是中央企业应当以建立健全企业法律风险防范机制为核心，作为今后3年加强企业法制工作的出发点和落脚点。三项指标:一是组织保障，中央企业及其重要子公司建立总法律顾问制度。二是业务要求，中央企业的规章制度、经济合同和重要决策的法律审核把关率达到100%。三是检验标准，因违法经营发生的新的重大法律纠纷案件基本杜绝，历史遗留的重大法律纠纷案件基本解决。
江西能源企业需要不断提升依法治企水平，从为决策服务转向以法律监督为主，以适应依法治企工作需要。以制度保证法律人员有位有为。
1)江西能源企业各级领导要把法律工作摆上重要议事日程，将依法治企思路贯彻到企业改革发展稳定和经营管理的全过程。
2)建立符合企业实际的法律工作制度，设立法律顾问岗位，明确法律顾问参与项目谈判、审议招投标合同、经营决策等涉法事务流程，确保法律工作制度化、规范化、经常化。
3加强法律工作检查考评。有检查、有考核、有评先，就有工作压力和动力，促进企业法律工作的良性循环，从而提高依法治企的执行力。
4)按照国资委《国有企业法律顾问职业岗位等级资格评审管理暂行办法》，建立法律顾问职称评聘系统，开展法律顾问等级资格评审，充分挖掘现有人力资源，弥补法律工作人才不足的问题。
5)加强新进科班出身法律工作人员的培养，通过集中培训、以老带新或到律师事务所实习等多种培训形式，提高他们的综合素质和实务能力。
【关键词】合理规范；土地储备；保障城镇建设
作为土地管理的重要组成部分，土地储备制度，政府应加强土地调控，使市场运行规范化，节约有效的利用每一寸土地。目前我过土地市场化处于初级阶段，未有相应的法律法规加以约束，加上我国自古以来遗留的土地分配问题较多，是土地市场化道路出现了一些问题。
1.我国土地储备制度形成的历史背景
1896年荷兰最先实行土地储备。相继瑞典、法国、英国、美国等诸多欧洲国家在20世纪出也相继实施土地储备制度。由于我国长期实行土地无偿、无限期划拨供地方式，是我国土地储备制度起步较晚。从上世纪八十年代中期我国实行城市土地使用制度改革以后，土地实行有偿有限期使用，从而形成了土地市场。土地市场体制是建立城市土地储备制度的基础，但是由于城镇存量土地的产权不明晰，管理制度存在着漏洞等方面的原因，致使我国城市土地市场存在着弊端：一是土地市场波动大，土地供求不平衡；二是政府土地收益流失严重；三是大量土地闲置在开发商手中。
2.多措并举规范土地储备
2.1多元融资，防范风险，进一步提升土地储备资金管理水平
①盘活资金提高效率。一要始终坚持科学调度、合理安排资金，有效地盘活在帐资金，提高资金的使用效率，减少信贷资金的使用。二要加强储备资金的监管。由于土地储备是一项长期的投资行为，资金投入后必须经过相当长的一个过程才能实现自我平衡和良性循环，因此，必须对储备资金的使用加强管理，确保资金合理运用。三要科学地有计划地安排储备地块挂牌上市，及时结回已投入的储备成本，缩短土地储备资金的使用周期，尽快回笼土地储备资金，减轻资金压力。
②千方百计落实信贷资金。一要依法、规范地向金融机构申请贷款，严格按照《土地储备管理办法》的有关规定和金融机构的要求提供相关材料。二要及时还贷保证信誉，要加强与金融机构的联系，对到期贷款及时办理还贷手续，保证在金融机构的良好信誉，确保已有的信贷规模不受影响。三要积极争取扩大信贷规模，争取金融部门的支持，给予较好的信贷资金保障，出台适当的优惠政策，争取长期的低息贷款。
③尝试其他筹资方式。一是对储备土地进行合理经营，获得相应经营收入，通过出租形式处理已经储备但但尚未进行拆迁的土地。二是引进土地储备合作伙伴。由政府批准，土地储备机构可以和某一经济实体达成这样一种合作，即土地储备机构以土地作为合作条件，而该经济实体以资金作为合作条件；土地储备机构利用该实体的合作资金征购土地并进行出让前的前期开发。在合作征购、整理的土地出让后，对投资的经济实体按照事先合同约定给予适当回报。
2.2理顺体制，明确职责，进一步规范土地储备的行为
土地储备工作一定要按照《土地储备管理办法》的要求由土地储备机构实施。凡建设项目需要使用市区内集体土地的，由国土局依法统一组织征用，严禁用地单位和个人与农村集体经济组织私下签定征用土地协议。经营性房地产开发和商业、金融、旅游、娱乐、服务等第三产业用地，都必须通过招、拍、挂等方式出让供地。归纳起来就是“三水’’工程，即：一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水。城镇建设用地实行“五统一”，即：统一规划、统一征用、统一开发、统一供地、统一管理。有关国有企业改革改制中的土地，均由国土局、储备中心统一收购或收回。对收购和征用土地要做到程序合法、补偿合规。切实维护被储备对象的合法利益。土地收购做到“四要”，即要征询规划、要实地详细勘查、要认真测算费用、要按规签订协议。征用储备做到“三要“，即要科学选址、要积极争取农用地转用计划、要保证征地补偿足额到位。
2.3把握方向，抓住机遇。进一步做好土地储备创新工作
土地储备制度的诞生，本身就是土地管理制度的一种创新。我县自建立土地储备制度以来，我们就一直没有缺乏过创新意识，一直没有停止过对土地储备工作进行各方面的创新。比如，在土地储备运作模式上，结合上海杭州的运作模式创造性地提出了行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式；我们深知对于土地储备这项事业来说，最为重要的就是必须要有超前性。根据“四位一体”工程的要求，我们又对农村存量建设用地的收储进行了积极的探索和大胆的尝试。
3.土地储备存在“三个难点”
3.1拆迁交地难
拆迁难大家是有目共睹的。近年来，城镇棚户区改造，经济适用房等相继实施，房屋拆迁任务繁重，由于此项工作涉及被拆迁户的切身利益，涉及面较广，在具体操作中，个别地方暴露出程序不到位、补偿标准不一致等问题，导致因征地拆迁争议引发群众，一定程度上影响到社会稳定。
3.2征地难
由于县城范围内的建设预留地已经基本征用殆尽。老百姓对所剩不多的土地补偿期望值过高。即使按照国家规定的征地补偿政策的上限进行补偿，也难以与村组达成协议。有关征地过程中的基础设施和苗木等补偿的政策性矛盾也十分突出。
3.3收购难
一是在对企事业单位土地收购问题上，企业对自己仅有的土地资产的期望值普遍较高。他们不但要政策规定范围内的土地补偿，而且对土地改变用途后的政府净收益也要全部或部分返还。二是城镇范围内的企业数量是有限的，随着县政府企业改制政策的实施，所剩企业的数量越来越少，能收购的土地也越来越少。三是土地收购补偿与拆迁补偿存在较大价格差距。
4.土地储备存在“四个风险”
4.1政策风险
由于土地储备制度是一项创新制度，法律法规都在逐步完善当中，实施过程中存在着很大的不确定性。政策及法律法规的制定和改变都可能直接影响投资收益。这就是政策风险。城市土地储备是政策性很强的经济活动，受到多种政策和法律法规的影响和制约，如产业政策、金融政策、房地产管理政策等。
4.2经营风险
风险主要体现有两个方面：一是当储备机构急需资金的时候，而需要变现的储备土地还没有被政府列入出让计划或规划部门因需成片改造不能将储备地块单独挂牌出让等原因，致使储备土地暂时无法变现，导致储备机构资金链出现问题。二是储备中心收购的地块本身质量就不高，抑或储备宗地将来的规划是绿地或道路等公共设施用地，这就使得储备地块变现困难甚至无法变现。
4.3规划风险
主要是指城市在发展过程中对自身的发展方向包括城市总体规划和城市分区规划作出调整和修改，从而给储备机构的储备土地带来风险。
4.4财务风险
财务风险是指不同的财务管理方式引起使用贷款不能到期归还的风险。财务风险主要包括融资风险和负债风险。目前融资风险主要表现在融资渠道单一、期限短、成本高等方面。一旦银行贷款受阻，土地储备工作立即受到影响。负债风险主要表现在目前土地储备机构的负债率过高，且按现行的政策，这种高负债率很难降下来，国家在金融政策上一旦有什么风吹草动，高负债率的风险就会出现。
土地收购储备制度不是简单的“以地生财”，目的在于优化配置城市土地资源，集约利用土地，为城镇经济长期健康发展提供资源保障。因此，对土地收购储备制度的运作不能单纯以经济效益来衡量，还应考虑社会效益、生态效益等诸多方面，制定一套集生态、社会、经济等为一体的评价标准，使土地收购储备制度健康发展。
【参考文献】
2003年，天津市实现国内生产总值（GDP）2386.9亿元，比上年增长了14.5%，实现了近8年来的最高增幅；人均国内生产总值达到3126美元。
调整经济结构 天津市启动了一批对产业升级和结构调整具有突破性带动作用的标志性大项目，大规模改造传统产业，大力支持推动支柱产业加快发展，使全市工业投资增势强劲，利用外资明显加快。2003年，全市工业总产值达到4300亿元，增长24%；工业增加值达到1002亿元，增长20%。
以市场为导向，加快农业结构调整, 强化区域优势, 大力发展养殖业, 建设高效经济带，推动产业化建设工程带动农业产业升级。2003年，进入产业化体系的农户达到60%；城市化水平达到41.5%。
服务业迅速发展。2003年，天津市服务业增速为11.51%,比2002年提高0.36个百分点，服务业占全部经济总量的比重为45.5%。
扩大对外开放 天津积极推进服务型政府的建设，全面改善投资软环境，产生利用外资吸盘效应，直接利用外资创历史新高。2003年，天津市完成外商投资合同外资额35.13亿美元，同比增长74.3%；外商资金到位额 16.3亿美元，同比增长62.9 %。
同时，天津市实施大经贸战略，联强扶优，建立以商品贸易为主线，以国际物流、国际会展、国际咨询服务为支点的国际贸易新格局。天津加快外贸经营主体多元化建设，放宽外经贸行业准入条件，建立中小企业外贸科技园，扶持民营企业发展出口。此外，全面实施各项贸易便利化措施，打破技术贸易壁垒，促进对外贸易实现超常规发展。2003年，天津市完成进出口总值293.7亿美元，同比增长28.7%。其中出口143.74亿美元，同比增长24%。
促进滨海新区加快发展。2003年，滨海新区实现国内生产总值970亿元，增长20％；港口建设当年完成投资31.6亿元，吞吐量达到1.62亿吨，集装箱运量达到301.5万标准箱，其中外省市区货物占吞吐量的72％。开发区投资环境综合评价指数继续位居全国同类开发区之首。保税区主要经济指标大幅度增长。
转变政府职能 截止2003年底，天津市对行政审批事项已集中清理了三轮，共精简审批事项666项。
创新行政审批方式。天津市推行并联审批注册登记制度，进一步扩大企业注册登记并联审批模式的试点范围，使近三分之二的企业通过并联审批程序在5个工作日内取得了正式审批手续并领取了营业执照。此外，天津市还推行行政审批事项“网上审批”方式，截止2003年底，共有200余项目行政审批事项实现了网上受理、查询和公告。基本建成工商登记注册并联审批网络。
规范行政审批行为。政府各部门通过互联网公开审批有关内容，建立行政审批监督制约制度，在《天津政务网》上开辟“行政审批制度改革”专栏，设立专门的电子邮箱，接受社会监督。
另外，天津市还继续清理、修订地方法规政令，健全法规体系，加快提高行政工作法制化、公开化和透明化水平等。
完善市场经济体制 天津市按照市场配置社会资源的经济规律，成立了土地管理委员会，制定和实施国有土地有偿使用管理办法，规范了土地交易市场，土地出让收益大幅度上升。
在促进多种经济成份共同发展的过程中，天津市大力支持民营经济加快发展。2003年，非公有制经济增加值占全市比重达45%，成为天津经济跨越式发展的重要增长力量。
一、加强收入管理
（一）收入范围。中心城区国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。
国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。
（二）管理职责。土地出让收入是政府性基金收入，收支应全额纳入本级政府基金预算管理。收入全部缴入“非税收入汇缴结算户”，经清算后及时缴入国库或财政专户，支出通过本级政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。市国土资源局、市财政局要按照职责分工，相互配合，做好土地出让收支管理工作。市国土资源局依法对中心城区内的土地资源实行集中管理，负责对中心城区的土地资源进行详查，依据规划部门提供的控制性详细规划及规划设计条件，会同规划部门拟定中心城区土地收储和出让计划；对收储土地进行整理和出让；负责土地出让收入的执收工作，按土地出让宗地建立基础台账。市财政局负责中心城区国有土地出让收支管理工作，编制国有土地出让收支预算，填报土地出让收支统计表。
（三）征缴、清算程序。
1、土地出让保证金的缴退。凡国有土地使用权实行网上挂牌出让的，由市国土资源局会同市财政局按照网上挂牌出让的有关规定，在指定银行开设网银保证金专用账户，专门用于保证金缴纳。参与网上挂牌出让的竞买人将保证金缴入网银保证金专用账户，竞得人支付的保证金，应在国有土地使用权出让合同生效后抵作宗地出让价款，并在挂牌出让结束后三个工作日内缴入“非税收入汇缴结算户”；未竞得人支付的保证金及时予以退还，不计利息。网银保证金专用账户仅用于网上挂牌出让，平时一般无余额。以其他方式出让国有土地使用权其保证金缴入“非税收入汇缴结算户”。竞得人支付的保证金在出让合同生效后，抵作宗地出让价款；未竞得人支付的保证金在3个工作日内予以退还。
2、土地出让收入的缴款。市国土资源局根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具“**市非税收入缴款通知书”，由国有土地使用权受让人在规定时间内到非税收入银行缴纳土地出让收入。各非税收入银行收到受让人缴款后，向缴款人开具“**省非税收入一般缴款书”，并及时将土地出让收入划转到“非税收入汇缴结算户”。
3、土地出让收入的汇缴清算。实行招拍挂的土地出让收入缴入“非税收入汇缴结算户”后，由市国土资源局依据国家相关政策，编制《土地出让收入清算单》，送市财政局审核。属代收代缴的税费等往来资金在“非税收入汇缴结算户”直接划转；土地出让收入全额缴入国库专户或金库，纳入基金预算管理。
二、明确支出管理范围
土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、支工支出、城市建设支出、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及其他支出等。
（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。
（二）土地开发支出。主要是指因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关财务费用等支出。
（三）支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。按照省财政厅、国土资源厅《关于转发财政部、国土资源部<用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法>的通知》规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益的15%计提。
（四）支工支出。新建、扩建工业项目所缴纳的土地出让收入，在扣除成本性支出及计提专用资金后的余额，全部作为财源发展专项资金，用于项目区内征地、拆迁补偿支出、土地开发支出和项目投资奖励支出等。
（五）城市建设支出。一是从土地净收益中按不低于20%的比例安排；二是从新建的城市道路两侧各200米的土地出让净收益中，按50%比例安排；三是从城市基础设施建设综合服务费（南城区8.5平方公里内的行政事业单位划拨用地，按从每平方米100元的标准收取）中安排。主要用于偿还因城市基础设施建设形成的债务及城市基础设施建设支出。
（六）国有土地收益基金支出。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》文件精神，从土地净收益中按10%计提。主要用于土地收购储备及整理等相关费用支出。
（七）城镇廉租住房保障支出。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的规定，从土地出让收入中扣除成本费用后按10%计提，主要用于解决城市低收入家庭住房困难问题。
（八）补贴掇刀区城建支出。对掇刀区20**年以前城市建设形成的历史欠账，由市财政局进行清理、锁定，确定补贴基数，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府关于印发**市城区土地收益征收管理试行办法》文件中有关市、区分成比例的规定停止执行。
（九）其他支出。包括土地使用权出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及支付破产或改制国有企业职工安置费用、规划部门编制控制性详细规划所需费用及相关政策允许在土地收益中列支的其它支出等。
三、建立、健全预决算制度
编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。每年年度末，各相关部门应当严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，报财政部门审核汇总后，编入市综合财政预算，向市人民政府报告。
关键词：发展经济；土地资源；科学利用
随着经济社会的发展，对土地的需求持续上升。如何在推进工业化、城镇化的进程中，科学开发利用和有效保护土地资源，是当前经济社会发展的一个主要问题和主要矛盾，更是关系长远发展的不可忽视的任务。
一、土地资源利用过程中存在的问题
土地违法使用，不仅会破坏耕地、危及国家粮食安全、影响农民生存与生活，也会加剧社会不公、危及金融安全、影响经济健康发展，增加社会不稳定因素。监察部、人力资源和社会保障部和国土资源部三部委《违反土地管理规定行为处分办法》颁布以来，各级政府和有关部门按照各自职责，强化措施，土地使用违规违法现象持续下降，但尚未得到有效遏制，个别地区违法违规用地情况时有发生，甚至未批先用、开发区擅自扩区建区、以租代征等问题依然存在。其原因是多方面的，可以概括为以下四个方面。
1、财税管理体制的诱导。现代经济理论认为，在不考虑外部环境影响的前提下，每个经济主体的行为都是基于一定的行为动机或者说是价值取向，这个动机或取向往往决定着其行为的取向及行为本身的正当。政府也是一个具有自己利益的“经济人”，具有在既定制度框架内追求自身利益最大化的行为取向。在现行的财税体制下，一些地方政府的财政收入显得非常紧张，大规模的市政建设、体制改革和环境保护会使地方政府捉襟见肘。作为一种稀缺资源，大规模的利用土地，可以直接获得大量的土地出让金。可以说，在地方政府的各项财政收入中，没有比土地的收益来的更直接的，也没有比获得土地收益成本更低的。这使得许多地方政府都把土地看成了“摇钱树”。于是，增加地方财政收入成为部分土地违法行为的一个诱因。
2、政绩考核体系的驱动。长期以来，GDP总量和增速成为衡量政府政绩的核心指标。这种政绩考核体系导致了经济增长方式的粗放，直接表现为包括土地在内的各种生产要素的粗放型利用。为了追求GDP的数量增长，一些地区纷纷组团到经济发达地区招商引资、拉项目、找资金。因此，许多地方出现了用“资源换项目”、“土地换投资”的发展模式，导致“项目越拉越大、土地越征越多”的景象。传统的政绩考核体系，在客观上刺激了地方政府的用地冲动，是土地违法问题屡禁不止的根源之一。
3、传统城镇化发展模式的拉动。当前，一些地区进入了城镇化加速推进阶段。然而令人深思的是，许多城市发展规划和模式都大同小异：大力发展传统工业，大力兴建工业区及开发区、大规模的招商引资，大规模上高投资、高占地项目等等。这种“统一”的城镇化发展模式导致各地都在“大兴土木”，这在推动经济发展、改善人民生活水平的同时，也出现了一些问题：一些地区在城镇扩容中，大量征用农用地，扩大建设用地，批准各式各样的发展项目，致使大量土地被闲置、抛荒，而一些建好的“开发区”则为发达地区转移的高度污染的相关工业的承接地，这导致城乡矛盾、土地浪费、重复建设矛盾突出。
二、以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变
通过严格土地管理、加强耕地保护、遏制违法用地，以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变是非常必要的。
1、树立科学的发展观和正确的政绩观。要深刻认识经济发展与资源环境保护的关系，把科学发展的指标体系予以标准化，用以评估、考核政府行政政绩，建立有利于可持续发展的经济增长机制。更重要的是，政府在土地利用中不能仅仅为了增加GDP而“滥用”土地，要把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要工作目标，科学把握土地供应总量、结构和时机，充分运用土地政策，并与产业政策、区域发展战略等紧密配合，从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，保障民生用地，防止区域过度开发。
2、转变土地利用和管理方式。要从改进保障科学发展的用地、管地机制入手，坚持宏观调控与市场配置有机结合，激励与约束双管齐下，综合运用法律、经济、行政、科技等手段，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进经济增长方式转变。根据区域的资源和经济发展条件，制定与区域功能相适应的经济发展模式，避免土地资源的粗放型开发和利用，优化用地配置，引导人口、产业和其它生产要素合理流动，促进区域经济可持续发展。
3、进一步完善法律体系。要切实确立土地利用规划的法律地位，克服规划执行的盲目性，规划修改的随意性，让耕地保护制度真正落到实处。依法维护土地管理秩序，强化土地监管，坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。要通过严肃查处土地违规违法案件，增强土地执法震慑力。
4、提高违法用地的经济成本。土地违规的根本原因就是违法的收益大于成本，因此要从根本上杜绝土地违法行为，就必须减少因土地违法而获得的收益，或加大违法的成本。这就要求我们必须改革财税体制，有效化解地方经济增长与保护资源的矛盾，让地方政府逐渐摆脱“以地生财”的模式，遏制地方政府违法用地的冲动。
三、正确处理资源保护与发展经济的关系
近年来，随着经济建设的加快，土地资源的需求迅速增加，因此引发的各类问题和矛盾非常突出。如何正确处理积极主动服务与严格规范管理的关系，全力实现保护资源与保障发展双赢，成为摆在国土资源管理部门面前的重要课题。
1、把握三项原则
（1）服从经济发展。一是全力做好用地保障工作。搞好土地利用指标的分配使用，新增建设用地指标优先保障国家和市、县重点工程、城区建设和全县旅游基础设施用地的需要。摸清全市重点项目用地需求情况，做到提前介入。用足用好年度用地计划，坚持有限用地指标保重点的原则，向符合规划、符合产业政策、高科技及高附加值的重点项目倾斜。二是盘活存量土地。对于新上项目尽量安排利用原破产国有企业或废弃地等，同时加大闲置存量土地的处置力度，在供地环节上尽量安排利用存量土地，对新上马的建设项目能够使用存量土地的，不批准使用新增建设用地。三是加强用地管理。严格把好用地审批关，极力提高土地的投资强度和容积率，减少低水平重复建设，调整优化产业结构，集约用地。同时，对一些企业档次较低或经营状况不佳造成厂房闲置的，可以进行调整布局，通过协议收回后，安排给科技含量高、市场前景好、投资规模大的企业。
（2）坚持工作创新。一是坚持实行占一补一、先补后占的原则，确保耕地总量不减少。尤其是对于占地较多、后备资源又比较少的地区，更应如此。二是搞好土地开发整理。田、水、路、林、村综合治理，将土地开发整理与废弃矿山恢复治理相结合。开展土地整理复垦开发工作，增加耕地面积。同时，在做好土地整理复垦开发工作的同时，还要开展土地后备资源调查清理工作，摸清后备资源的底数。三是支持设施农业建设。与农业部门搞好协调配合，做好设施农业建设指导，尤其是对集体土地流转工作，要掌握好政策规定，切实把好事办好。
（3）坚持依法行政。一是梳理行政执法依据。对照所执行的法律、法规、规章和本部门的执法职责，对行政执法依据进行集中梳理、归纳，该清理的清理，该废止的废止。二是制定《行政执法岗位职责分解方案》。针对各个具体执法岗位，明确每个执法岗位的具体责任，从局长、科长、科员都明确制定出具体的执法职责。同时，制定《行政执法过错责任追究制度》，明确每个执法岗位的过错追究责任。三是实行政务公开，接受社会监督。制定《政务公开制度》、《服务承诺制度》，向社会各界公开办事条件、办事程序、办事时限，作出工作服务承诺并予以公告。另外，通过网站、电子大屏幕开辟政务公开专栏，增加的透明度。四是强化行政过错追究。因渎职或过错造成在行政诉讼或行政复议案件中败诉的，或在社会上造成恶劣影响的，相关责任人必须承担直接或间接责任。
2、建立四项机制
（1）落实责任机制。层层签订《保护耕地目标责任书》，明确第一责任人。对耕地保护不力，工作失职或违规违法，造成耕地特别是基本农田遭到破坏且数量多、影响大的，在全县通报批评，并限期改正，涉及违法的追究刑事责任，且作为任期合格与否的重要依据，执行一票否决制度。国土部门内部上下级管理部门之间也要签订《责任书》，制定《保护耕地制止违法用地百分考核标准》和《考核细则》，做到奖惩分明。
（2）执法监察长效机制。按照土地执法监察经常化的要求，建立县乡村三级土地监察网络，聘请土地执法监察信息员，制定《土地执法监察信息员管理办法及职责》，全部持证上岗。
（3）联动机制。实行联合检查制度，利用春初秋末违法用地多发期，组织土地监察系统实施定期、分片联合检查或抽查，及时发现、及时处理，降低土地违法发案率。此外，利用多种科技手段，建立土地监管网络指挥系统平台，实现实时监管。利用GPS现代化手段实施动态监控巡查，力争将土地违法行为消灭在始发期。
（4）土地征用新机制。进一步完善被征地农民基本生活保障制度，落实征地补偿标准，维护被征地农民的知情权和监督权。
3、建设一支过硬的队伍
国土资源管理工作执行法定的职责，直接影响行政相对人的切身利益，关系政府和国土资源管理部门的形象。而执法效果和服务素质的好坏，直接取决于执法人员素质的高低。因此，要做好以下几点工作。
（1）优化人员结构。一定要严把执法人员入口关，必须实行持证上岗制度。同时，调整人员的工作岗位，整合人员资源，做到人尽其用。
（2）加强培训。把这项工作作为提高队伍素质的重要任务来抓，制定培训计划，改进培训方式，创造培训条件，注重培训效果。
（3）加强廉洁自律。继续签订年度目标管理责任制、党风廉政建设责任书，以突出“一岗双责”推进队伍建设与效能建设，增强干部职工自觉履行职能、加强廉洁自律的责任感。开展作风整顿，切实加强廉洁自律和勤政廉政建设，坚决制止国土资源管理领域的商业贿赂行为，努力争创一流的工作业绩和一流的干部队伍。
为了贯彻落实《省人民政府办公厅关于加快县城建设的意见》精神，提升我市县城整体实力和水平，促进县域经济发展，经市政府同意，现就加快我市县城建设提出如下实施意见。
一、目标任务
到2012年，全市县区城镇人口超过160万人。其中，城区城镇人口达到53万人，神木、靖边县城镇人口达到18万人以上；府谷、横山、定边和绥德县城人口达到10万人以上。全市县城建成区面积达到198.8平方公里，其中城区建成区面积达到55平方公里；神木、靖边达到23平方公里以上；府谷、横山、定边、绥德和米脂县城建成区面积达到9平方公里以上。县城主要市政基础设施和公共服务设施达到全省县城平均水平以上。全市所有县城建成省级卫生县城。
到2015年，全市县区城镇人口超过205万人。其中，城,区城市人口达到85万人；神木、靖边县城城镇人口达到23万人以上；府谷、横山、定边和绥德县城城镇人口达到12万人以上。全市县城建成区面积达到244.7平方公里。其中，城区建成区面积达到85平方公里以上；神木、靖边县城建成区面积达到35平方公里以上；府谷、横山、定边、绥德和米脂县城建成区面积达到11平方公里以上。城区创建成国家园林城市、文明城市、环保模范城市和卫生城市。县城市政基础设施和公共服务设施水平明显提高，城镇面貌显著改观，综合承载力和辐射带动力进一步增强，基本达到《省县城建设标准(试行)》规定要求。
二、加强规划，科学指导县城建设
各县区在编制县城各类规划时，要依据城市总体规划，统筹安排县城空间发展次序，突出规划的科学性和超前性。基础条件较好的县城，要拓宽思路，按照设区市的标准进行规划。用地紧张的县城，要推广紧凑节地的发展模式，提高城区紧凑度。具有发展潜力的县城，要适度建设新区，拉大城区骨架。同时，加大规划实施和监管力度。市规划局要随时对县城总体规划执行情况进行跟踪分析，并报市政府定期进行评估，及时修编不适应发展需要的县城总体规划。神木、定边、靖边、横山、米脂要尽快完善城市总体规划修编工作；府谷、吴堡、绥德要加快城市总体规划修编工作，并要在2011年6月底前完成；佳县、清涧和子洲县要尽早启动城市总体规划修编工作。
三、利用市场机制，多渠道筹集建设资金
利用市场机制，多渠道筹集资金是解决县城建设资金短缺问题的根本途径。各县区要积极鼓励和支持民间投资进入可以实行市场化运作的基础产业、基础设施、市政工程和其他公共服务领域。
基础设施及社会事业。加大市政道路、排水、绿化等非盈利性基础设施的财政支持力度，鼓励民间资本以独资、控股、参股、合资、合作、联营、项目融资等方式，通过业主招标、招股等方法，参与城市供水、供气、供热、污水垃圾处理、城市公交和园林绿化等经营性城市基础设施建设；参与经济适用房、公共租赁房等政策性住房和旧城改造、城区平房改造等建设；兴办各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所等医疗服务机构和中小学校、幼儿园、职业教育等教育培训机构；兴办养老护理、残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构；投资广告、演艺、影视制作等活动；建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施；建设旅游景区和各类体育场馆及健身设施。
金融等现代服务业。鼓励民间投资参与城市合作金融机构等金融机构的改组改制；发起或参与设立地方商业银行、贷款公司等金融机构以及各类金融中介服务机构。鼓励民间资本投资连锁经营、电子商务等新型流通业；投资现代物流、共同配送物流网络；投资软件业和信息服务业。
国有企业改革。加快国有企业改组改制步伐，引导支持民营企业通过参股、控股、资产收购等形式，参与国有企业的改制改组，支持民间资本以合资合作方式设立混合所有制企业，进一步降低国有控股企业国有资本金比例。
要在拓宽民间投资领域和范围的同时，进一步拓宽民间投资的融资渠道。
建立和完善民间投资金融服务体系。各类金融机构要设立中小民营企业服务的专营机构，大力发展小额贷款公司等中介金融机构，积极探索组建科技银行、社区银行等专业性金融机构，拓宽民营企业信贷供给渠道。大力发展为民间投资服务的融资性担保机构，创新信贷担保方式，支持民间投资通过股权出质、动产抵押、知识产权质押等方式融资。制定相应的贷款政策和管理办法，确保民营企业贷款增速不低于其他投资主体贷款增速。进一步发挥保险、信托、期货、融资租赁等机构作用，拓宽民营企业融资渠道。
创新融资方式。积极推广建设-转让(BT)、建设-经营-转让(BOT)、转让-经营-转让(TOT)等新型投融资模式，促进民间投资与政府投资项目有效对接。同时，大力发展股权投资，组建一批综合性和专业性投资公司，设立一批创业投资企业，发展一批产业投资基金，为民营企业提供资本支持，促进民营企业发展壮大。
拓宽直接融资渠道。鼓励和支持民营企业通过境外上市融资，支持上市公司再融资，不断扩大股票融资规模。支持民营企业利用企业债、公司债券、短期融资券、中期票据等方式融资，扩大债权融资规模。同时，积极培育和发展产权交易市场。探索非上市公司股份转让的有效途径。引导和鼓励民营企业利用产权交易市场进行融资，开展跨地区、跨行业兼并重组，整合资本。
要发挥财政资金引导作用，积极引进境内外战略投资者和风险投资机构，加快设立创业投资引导资金、股权投资基金。争取在“十二五”末，初步形成县城建设市场化、资金筹措多元化、资源利用商品化的发展模式，有效缓解县城建设资金不足的问题。
四、落实财税优惠政策，支持县城建设
因县城建设实施拆迁的，对被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款收入，免征个人所得税。对拆迁居民因拆迁重新购置住房的，对购房成交价格中相当于拆迁补偿款的部分免征契税。因国家建设需要依法征用、收回的房产，免征土地增值税。市政街道、广场、绿化地带等公共用地，免缴城镇土地使用税。财政拨付经费的事业单位自用地，免缴城镇土地使用税。
五、搞好用地改革，确保建设用地
各县区要充分利用第二次土地利用总体规划修编的机遇，将县城规划区内土地规划为建设预留地，把国家重点建设项目、规划区工业以及城镇基础设施、民生用地、生态用地全部纳入土地利用总体规划，在土地利用年度计划中优先安排、重点倾斜。对县城建设用地实行统一征收和储备，高度垄断土地一级市场，为县城发展储备建设用地。
按照“统筹安排、突出重点、优化结构、节约集约、保障民生、统筹城乡”的原则，合理确定县城土地利用年度计划，重点保证县城发展、民生工程、低碳环保产业等建设用地；切实加大民生领域建设用地供应及计划指标的安排，重点向县城医疗卫生、教育等民生领域倾斜，确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房建设用地不低于住房用地供应总量的70％。统筹安排城乡用地，适度控制城市建设用地规模，合理安排小城镇建设用地。
坚持统筹城乡发展，严格执行耕地保护、节约用地制度，严控城乡建设用地总规模；以优化用地结构、节约集约用地、保护资源、保障权益为重点，推动城乡建设用地增减挂钩试点工作有效开展。要通过三年时间，探索出有本县区特色农村集体建设用地改革的基本思路，尽快建立城乡统筹土地管理制度和办法，健全土地管理和耕地保护的长效机制，促进农村用地结构的优化和管理体制的建立。
六、提高县城建设水平，改善人居环境
“十二五”期间，各县区要以完善城市功能、提高城市品位、改善群众生活条件为导向，加快城市基础设施建设，改善优化城市人居环境。
加快和完善县城路网建设。以提高城市路网密度和人均指标为支点，加快主要道路建设，逐步形成合理、便捷、通畅的城市道路交通网络；保证公共交通优先发展，推进优质服务、换乘方便、准点快捷的城乡一体化公共客运交通体系建设。城区要下大力气搞好城市主干道建设；神木、绥德、米脂要大力推进县城过境道路建设；府谷、横山、吴堡、清涧、子洲要着力完善县城路网体系；靖边、定边、佳县要加快城区道路改造步伐；榆横、榆神工业区要进一步完善园区路网、对外联系通道建设。力争到2015年前，实现城市干道系统机动车平均时速达到40公里以上。同时，各县区还要加强停车场设施建设，逐步缓解城市停车难问题。
加快城市美化建设。城区美化方面，要开辟城市中心绿地,努力提高绿化水平，形成点、线、面和乔、灌、花、草有机结合的城市绿地系统。城区要进一步提升绿化理念，完善绿化体系，加快公厕建设和巷道、城中村改造进程；神木、府谷和横山、绥德要加快旧城区改造和县城周边绿化建设；米脂、清涧在加快县城周边绿化建设的同时，要下功夫整治城区环境；靖边、定边、子洲要在加快县城广场建设的同时，有效推进城区绿化实施进程；榆横、榆神工业区要在狠抓园区建成道路绿化工作的同时，加快园区环卫工人休息场所和公厕建设。高速路、铁路出入口和重要河流沿线美化方面，神木、府谷、横山、靖边、定边、绥德、米脂、佳县、吴堡、子洲要搞好境内高速公路出入口和沿线周边的美化建设，神木、靖边、米脂、吴堡、清涧、子洲要着力推进境内铁路出入口和沿线周边的绿化美化建设；佳县、吴堡也要注重黄河沿线尤其是县城段环境治理和绿化美化建设。争取到2015年前，有3-5个县城达到省级园林城市标准。
加快教育卫生等民生服务设施建设。以教育、文化、卫生等为代表的城市民生设施是城市基本功能的重要组成部分，是推进城市良性发展的内在动力。榆阳、府谷、靖边要加快城区中小学、多厅制星级影院等工程建设；神木、横山、定边、绥德、米脂、吴堡、子洲要加快县级图书馆、文化馆、博物馆等工程建设；佳县、清涧要加快中医院和县医院搬迁等工程建设；榆横、榆神工业区要加快园区小学、行政服务等配套设施建设。
加快污水垃圾处理能力建设。污水处理设施方面，城区、榆横工业区和神木、横山、靖边、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲要进一步加快污水收集管网建设和改造工程；府谷、绥德要全面实现城区雨污分流；定边和榆神工业区要加快污水处理厂扩容和园区污水处理设施建设。垃圾处理设施方面，城区要进一步完善垃圾分类收集及运输，适时启动垃圾处理场扩建工程；神木、府谷等县要加快垃圾中转站等垃圾收集设施建设和完善工作，城区和靖边、定边还要加快城区粪便无害化处理设施建设；榆横、榆神工业区要在尽快建成垃圾处理场的同时，加快建筑垃圾处理及排渣场设施建设。
加快县城供水、供气和供热设施建设。供水方面，要加强水源地保护，强化现有供水管网日常检测、维护和改造，保障城市供水安全。各县区要在加大辖区水源地保护力度的同时，神木、府谷要加快新区供水设施建设，横山、靖边等要进一步完善城市供水设施，加快供水管网改造步伐，努力提高自来水普及率。供气方面，城区、神木、府谷、横山、靖边、定边、米脂、子洲等县已具备燃气供应条件，要确保燃气普及率达到80%以上；绥德、清涧等未具备燃气供应条件的，要在用气指标不足问题上狠下功夫，加快燃气输配管网的规划和建设，确保“十二五”末，实现所有县城气化目标。供热方面，城区集中供热关乎民生冷暖，各县区要在加快既有公共建筑和居民住宅门窗、墙体的节能改造和采暖系统技术改造，提高建筑保温隔热性能和采暖热能利用效率，降低建筑能耗的同时，加大城区热源及配套管网建设力度。城区、神木、府谷和榆横、榆神工业区等要进一步增强热力供应，扩大热网覆盖面，提高城区集中供热率；横山、靖边、定边、绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲要加快启动城区集中供热设施建设，力争到2015年前城区集中供热率达到50%以上。
大力推进住房建设。随着县城建设加快推进，住房供应问题将日益凸出，预计到2015年，全市需新建各类住房58.6万套(户)，其中保障性住房8.8万套(户)。各县区要从以人为本的高度出发，坚持经济、适用、美观的原则，合理规划住房布局，体现地域特征和地方特色，努力构建多形式、多层次、多渠道的住房供应体系，满足人民群众基本住房需求，确保居住水平和居住质量显著提高。保障性住房建设方面，要紧紧抓住国家大力支持保障性住房建设的有利时机，加大中省资金争取力度，克服困难，挤出一定财力，加快以廉租住房为主的保障性住房建设，切实保障县城中低收入家庭，特别是低收入家庭基本、合理的住房需求。商品住房建设方面，要在确保地质安全的前提下，充分利用山地、荒地等非耕地，开发建设低密度、低容积率、环境优美、交通便利的居住小区，积极推进节约、生态、宜居居住区建设。要创新设计理念，提升建筑品位，大力引进和推广绿色、生态、可持续建筑，着力推进节能省地型住宅建设。物业管理方面，到2015年全市要新增物业管理面积584万平方米。各县区要充分发挥政府社会管理和公共服务职能，建立规范诚信和谐的物业管理市场，全面提升小区物业管理水平，创造安全舒适的居住环境，为人民群众提供质价相符的物业服务。
七、推进工业集中区及水源建设，打造产业发展平台
各县区要把推进工业集中区建设与县城扩容、拉大城市骨架紧密结合，加快麻黄梁、清水、庙沟门等24个工业集中区建设，要对现有布局散、规模小、水平低、资源消耗大、污染源多的工业园区进行有效整合，切实转变发展方式，合理配置资源，保护生态环境，努力构建循环经济产业链，实现经济效益、社会效益和生态效益“三效”合一。同时，在统筹谋划县城工业集中区建设规模、产业聚集方向的基础上，科学有序引导农村非农企业特别是加工制造业向县城工业集中区聚集，将工业集中区建成新型城区，使其成为县城发展的重要支撑。据预测，到2015年，全市城市扩容后生活及工业用水需求量将达到14.2亿立方米。各县区要根据本县区城市和工业园区发展需要，进一步深挖潜力，增强供水能力，适时启动新的水源地及配套设施建设，确保城市和工业园区发展供水需要。
八、进一步落实相关政策，增强人口聚集能力
市级有关部门要按照市委、市政府《关于加快城镇化步伐的若干意见》、市政府《关于大力推进有条件的农村居民进城落户的若干意见》等文件精神和省上有关加快县城建设的配套政策要求，结合我市实际，加大政策落实执行力度，积极有序推进有条件的农村居民进城落户。按照“5000人以下的乡镇必须撤并，万人以下的原则上都要撤并”的原则，加大撤乡并镇工作力度，争取“十二五”期间撤并乡镇达到34个以上；进一步消除制度障碍，积极稳妥地促进进城落户农民在就业、住房、教育、医疗等方面享有与现有城镇居民同等的待遇，增强县城的凝聚力和吸引力。全面落实中省市在促进就业和再就业等方面的各项优惠政策，使人们进得来、留得住、过得好。
九、扩大扩权强县成效，增强县城发展活力
省上确定我市神木县和靖边县为扩权试点县，并在政策上予以倾斜支持。经过三年多的发展，神木、靖边在全国和西北地区百强县中的位次明显上升。为进一步扩大成效，壮大县域经济，拟再选择两个基础较好、对全局影响较大、经过三五年能实现较大发展的县进行扩权强县试点，经过综合分析，确定参照现有扩权强县政策，对府谷、绥德县进行重点培养，赋予县级政府享有与神木、靖边扩权县同等的经济事务管理权限和自行审批或管理事项，增加县级政府对县城建设发展的自和内在动力。
十、完善配套政策，形成加快县城建设的合力
为了实现“十二五”县城建设目标，加大推进力度，夯实推进责任，市委、市政府将把加快县城建设工作纳入对各县区及市级有关部门的目标责任考核，作为“社会发展”部分的一项重要指标。市住建局、建规局、国土局、财政局、发改委、人社局、水务局、中小企业局、交通局、教育局、卫生局、文广局、体育局、金融办等有关部门要按照各自职责，加快制定出台支持县城建设的配套政策。
市住建局是加快县城建设的牵头部门，负责县城建设的综合协调、建设指导、监督检查、年度考核等工作。要加快制定完善县城管理和住宅小区物业管理的具体指导政策、进城落户农民住房保障申请审核程序暂行办法；牵头研究制定集镇房屋供给、县域工商企业按工业用地建设企业内农民工经济适用住房办法；按照《省县城建设标准(试行)》的总体要求，提出我市年度县城建设考核的目标任务。
市建规局要加强对县城建设规划、设计方面的工作指导和技术支持；加快制定保障县城总体规划顺利实施和有效监管的具体措施；进一步完善城乡建设规划，分批次、分轻重缓急制定出城镇建设规划。
市国土局要加快制定举家进城落户农民退出宅基地承包地实施办法、城乡建设用地增减挂钩相关办法和保障城镇化、工业化发展及基础设施建设等项目用地的具体措施。
市财政局要加快制定市县两级政府支持城镇化建设和贫困县财政转移支付的配套政策；牵头制定关于财税支持县域经济发展意见、关于乡镇进行集镇开发的税费优惠政策。
市发改委要在项目安排和审批上向县城建设方面倾斜，加大中省资金争取力度，指导各县区做好县城基础设施项目资金争取工作。
市人社局要加快制定进城落户农民职业技能培训、提升自主创业就业能力的相关政策和农民进城落户缴纳社会保险实施办法；牵头制定进城落户农民保留农民户籍与待遇的过渡政策。
市金融办要加快制定鼓励和引导民间投资、社会融资参与县域城镇化建设的相关政策；牵头制定关于金融支持县域经济发展实施意见。
市水务局要加快制定水资源保护具体措施和县城供水及工业集中区供水的实施意见。
市中小企业局要加快制定进一步促进中小企业发展的实施意见。
根据上述总体思路的要求，要切实抓好以下五个方面的工作：
(一)在认识上要有新提高
1、对当前国土资源工作面临的复杂形势要有新认识。一方面，由于全球金融危机影响，土地管理面临“两碰头、一忧虑”的形势，矿业受到“一紧一松、震荡调整”影响，国土资源管理工作面临着严峻形势，土地和矿产管理面临严峻挑战和巨大压力：一是党的十七届三中全会精神激发出各地极大的改革热情，土地流转加快，各种探索踊跃，规范稳妥推进农村土地管理制度改革的任务繁重。二是中央和地方新增投资力度大、范围广、建设时间集中，扩大内需保增长的项目用地有可能出现井喷式上扬，新增建设用地指标供求不足的矛盾会进一步加剧，违规违法用地可能反弹，《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)从今年开始执行，如果不能有效遏制违规违法用地势头，大量问责的局面将令人忧虑，严格执法监管的阻力和压力会进一步加大。三是经济危机影响可能还没有见底，总体上可能继续下行，矿业支柱产业遭到严重打击，主要矿产品产量增速明显回落，矿产企业亏损面进一步扩大，一些矿业企业可能减产停产。
另一方面，国土资源管理工作面临着重要发展机遇。党的十七届三中全会提出要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，各级领导对国土资源工作更加重视，社会各界对国土资源工作更加关注，为我们更好地发挥作用、提升管理水平提供了有利条件和动力。从土地管理看，15号令的实施和共同责任机制的建立，必然会增强各级政府和广大干部依法依规、节约集约用地的意识;用地需求短期内迅速增加和用地总量的控制，必然会形成倒逼机制，促进节约集约用地，推动我们加快土地审批制度改革。从矿产资源管理看，一批小型矿山企业的停产倒闭，给我们提供了整顿和规范矿产资源开发秩序、整合重组矿产资源的有利条件，找矿、管矿、用矿面临着重要发展机遇。
因此，当前国土资源工作既面临困难与压力，同时又面临机遇和挑战，这就是我们的形势，大家必须清醒认识。
2、积极应对，在保护和保障上要谋求新发展
针对当前国土资源管理局面，我们该如何审时度势，变压力为动力，把思想和行动统一到中央的决策部署上来，统一到上级部门和市委、市政府的工作要求上来，紧紧把握“守底线、保增长、调结构、防反弹”的工作大局，主动作为、顺势而为。
一要积极应对。就是全局上下在压力和挑战面前始终保持奋发有为、蓬勃向上的精神状态;保持积极进取、干事创业的激情和气概;要有迎难而上、战胜和压倒一切困难的勇气和决心;要有志在必得、勇创新业绩、勇攀新高峰的志气和信心。
二要主动作为。就是不但要有积极应对的信心，更要有积极应对的行动。从国土资源工作实际出发，就是要做到以下“八个主动”：一是主动学透政策业务。特别是要认真学习弄懂国土资源部近期下发的两个通知，不断促进扩大内需和加强用地保障监管的具体条件措施。二是主动分析把握形势。对上、下、左、右各方面的情况要及时全面把握，明确自己的位置，了解服务对象的需求。三是主动沟通。加强与服务对象沟通，必要时主动上门。四是主动办理职责范围内的事项。力求实现感情上零距离、时限上零超时、质量上零差错、服务上零投诉。五是主动协调处理矛盾。工作过程中碰到矛盾和问题，主动协调，需要调整的主动调整。六是主动督办跟踪进展。对相关办理环节主动督促，主动跟踪。七是主动报告和反馈办理结果。对办理进展和办理结果要主动报告，主动反馈。八是主动征询反馈意见以便进一步改进。
三要全面提升服务能力。就是要提升保障能力，提升监管水平，提升自身素质。这是我们积极应对，主动作为的目的。一是提升保障能力。提升资源保障能力，就是提升保发展的能力。二是提升监管水平。就是要正确处理积极主动服务与严格监管的关系，统筹二者的关系，既不能以监管为由对为经济社会发展服务消极作为，更要警惕以保发展为由弱化监管。既要加强统筹协调，提高工作效率，为市委、市政府决策部署的落实提供强有力的国土资源管理秩序。三是提升自身素质。就是要全面提升集体和每个人的自身素质。提升队伍的整体功能、机制体制创新水平;提升每个人的思想政治素质、服务意识;提升每个人的廉政勤政能力;提升每个人的政策与法规水平;提升每个人胜任工作的业务技能。要结合各自的工作职能和特点，发挥积极作用。比如：在土地征收方面，要重点提升国家、省、市重点项目用地报批服务能力、提升规划与促进城乡统筹发展的能力。在土地利用方面，要重点提升把握土地市场的能力，努力争取土地供应总量不少于去年，土地出让总量、出让收益不少于去年。在执法监察方面，要重点提升执法监察的整体功能、快速反应能力，提升共同责任机制的效能和水平。在矿产资源方面，要重点提升推进矿山环境整治能力和矿政管理水平，提升科技支撑矿产资源利用的能力。四是做到三个确保：确保拉动内需项目用地需求;确保国家重点项目、省重点工业项目和能源、交通、水利等基础设施用地需求;确保医疗卫生、文化教育、保障性安居工程、生态环境、农村基础设施等民生项目和社会事业建设项目用地需求。上级国土资源部门已明确要求，凡没有完成“三个确保”任务的，就暂停受理批次用地报件。
(二)在试点上要有新突破
*市国土资源局与成都土地督查局开展共建保障科学发展土地管理新机制试点工作，对破解我市土地管理难题，提高土地管理和利用的能力和水平，具有十分重要的意义。我们一定要以此为契机，真抓实干，全力以赴，努力实现五个突破：
一是力求在贯彻宏观调控上实现新突破。通过建立动态评估和滚动修改的土地利用规划体系，科学设置规划指标，完善土地规划体系，进一步落实土地利用总体规划确定的目标，正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，切实落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，促进土地优化配置，提高土地资源对经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。
二是力求在落实共同责任上实现新突破。通过建立共同预防机制、联合执法机制、与干部绩效考核挂钩机制，着力推进土地监管关口前移，强化土地执法预防功能，强化部门的协作配合，提高执法效果。市委、市政府将把土地管理工作纳入对各乡(镇、街道)领导班子和领导干部的工作绩效考核范围，实行奖惩问责，形成保护耕地、保护资源、节约集约用地的良好氛围，真正实现由国土部门一家管地大家用地变为大家管地大家用地的目的。
三是力求在开源节流上实现新突破。研究细化优化产业结构供地和落实节约集约用地的具体措施，做好“扩增量、挤存量、快审批、调结构”文章。积极推进“工业项目向园区集中，农田向适度规模经营和现代农业规划区集中，农民向城镇和农村新型社区集中”三集中工作，提高土地利用效率。
四是力求在统筹城乡用地上实现新突破。深入推进农村集体建设用地管理制度改革，积极探索建立新型农村土地流转新制度、“城中村”重建改建新途径和城乡建设用地增减挂钩新办法，逐步赋予集体土地与国有土地同等的权利，实现农村集体土地与国有土地“同地、同价”，逐步开放农村建设用地的一级市场。建立统一规范的农村土地流转市场，培育流转市场主体，规范流转市场管理。提高“城中村”人居环境质量和居民生活水平，优化城市土地资源配置和空间结构布局。
五是力求在维护群众权益上实现新突破。要妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护被征地农民合法权益，促进社会稳定和城乡经济协调发展，按照统筹城乡就业和社会保障制度建设的要求，研究制定相对完善的社会保障体系，做到政策可衔接，政府财力能承受，被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。
(三)在地政管理上要有新拓展
一是严格执行国土资源管理工作的法律法规政策“管地”。要全面贯彻十七届三中全会《决定》精神，健全严格规范的土地管理制度，依法依规坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约集约用地制度。为此，要切实落实好耕地保护目标责任，严格土地用途管制，加大建设占用补充耕地力度，确保我市现有基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。要加强批前监督、批中审查、批后核查和日常监管，从严查处国土资源违法违规案件。要层层签订执法监察目标考核责任书，完善国土资源执法监察信息网络。要进一步加强与公检法机关和相关部门的协调配合，建立查处国土资源违法犯罪案件联合办案机制、土地执法监管共同责任工作机制和落实耕地保护共同责任机制。加大责任追究力度，严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》;加大国土资源普法宣传教育力度，促进全社会守法、护法、用法。
二是认真抓好土地二次调查和第二轮土地利用总体规划修编“划地”。现在我们突出的问题是，土地利用总体规划和经济发展规划、城市建设规划等衔接不够到位，从而导致了建设需要的土地和我们现行规划矛盾突出，许多建设项目用地的选址选在了基本农田和农用地上，涉及土地利用规划的调整，矛盾非常突出。要按照土地二次调查和第二轮土地利用总体规划修编的要求，一边摸清底数一边开展二轮规划，做到土地二次调查与之齐头并进，使二轮土地利用总体规划具有前瞻性、指导性。要强化土地利用总体规划控制功能，在规划修编中解决好指标约束、耕地占补平衡等关键问题，处理好保护耕地与保障发展的关系，在保护的基础上满足全市今后一段时期经济社会发展的需要。
三是全面了解法规政策，搞好确权登记“盘地”。按照国土资源部关于确定土地所有权和使用权特别是所有权的规定和有关法规政策规定，认真盘清我市实有的土地数量和地类。要以第二次土地调查为契机，严格按照实施方案要求，有计划、有步骤地做好“二调”各阶段的工作，通过掌握准确详实的调查数据，全面、准确、及时地掌握我市的土地利用状况，搞准土地资源家底，提高土地资源利用效率，为全市经济社会发展做好用地基础工作。当前，“二调”各项工作已进入倒计时阶段并已列入省政府重点督察和问责事项，我们必须高度重视，加快进度、严把质量、突出重点，及时提交调查成果。按照这次全省国土资源工作会的要求，各级政府主要领导是第一责任人，对调查工作负总责。对未按期完成调查任务的，将启动问责机制，暂停该地区农用地转用、土地征收和土地开发复垦整理的项目审批。
四是研究政策，依法“征地”。首先，要研究好政策。经过我们反复的了解调研，发现在征地过程中，有一些把握不好的情况，突出的问题一方面是有的地可以不征而又报征。比如说在城市建设过程中，涉及老百姓的民房拆迁，老百姓原来的宅基地属于农村集体建设用地，需要改变用途，搬迁到其他地方，应该说属于农民建房，报上去批了又征，既占指标，也增加了审批难度。另外一个方面，我们要做好业主的工作，避免盲目征地。现在投资商进驻以后，都想尽快把土地证办理好，而且要求多批地，以土地作抵押贷款。这样既占了指标，经济效果又不好。第二，要依法依规征地。做好征地统一年产值标准和区片综合地价的公布和实施工作。按照“被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障”的要求，完善征地补偿机制，建立健全征地补偿安置争议协调裁决制度，维护被征地农民的合法权益。对在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地进行建设的非公益性项目，探索允许农民通过多种方式参与开发经营保障农民合法权益的途径。坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，在审批环节，严把征地费用兑付关，对征地费用有拖欠，不兑现的，一律不予批准农地征转用。第三，根据部、省厅安排，将计划一次性下达改为年初预下达，年中执行奖惩和年末调剂的要求，实现差别化管理，把指标纳入计划、目标纳入责任、成效纳入考核，努力做到用好计划内的、争取年中奖励的、保证年末调剂的、多管齐下，确保重点项目落地。
五是开发后备土地资源，搞好“三项整治”，实行城乡建设用地增减挂钩“生地”。第一是搞好土地开发整理，增加农用地后备资源。要按照用地的规划计划，统筹考虑、超前谋划、先行安排，做好补充耕地储备工作，确保各类建设用地顺利报批。同时，要加强新增耕地的后期管理和保护，坚持“建管并重”，克服重前期建设轻后续保护管理的倾向。第二是积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，优先满足集体建设用地，富余指标可通过增减挂钩置换给城镇使用。第三是积极开展空心村、废弃砖瓦窑、工矿废弃地的整治工作，争取建设用地周转指标，缓解我市新增建设用地指标紧缺的压力。下步我们重点是对已搬迁或破产倒闭国有企业的占地进行开发整理，将其从国有建设用地变为真正的农用地，把农村的建设用地指标置换为城市建设和工业建设用地指标，挖潜生地。
六是“四位一体”无缝对接“供地”。规划、耕保、利用、地籍“四位一体”一张图管地，构建统一的土地监管平台，并严格开展批后、供后监管工作。加强对批次用地供地情况的检查，确保当年批准的土地供地达50%，上年批准的供地达80%，前年批准的供地达90%。上级国土资源部门将对土地供应率过低，批而未供情况突出的地方，采取果断措施，暂停农地征转报件审批和扣减下一年度用地计划指标。要按照“用好增量、盘活存量、内涵挖潜、节约集药”的要求，加大闲置、存量土地的清理、开发整理和利用。合理控制单宗土地供应规模，加强对拟出让地块的开发整理，统一进行基础设施建设，实现“净地”、“熟地”出让，缩短土地开发周期，加快土地利用速度，促使潜在的土地生产力尽快实现。
七是节约集约“增地”。就是向天要地，向空间要地，城市建设要提高建筑密度和容积率，鼓励住宅、办公向高层发展。在工业用地当中，鼓励企业建设多层厂房，限制厂区内绿地建设面积，控制别墅及低层住宅建设;鼓励原有的低密度和低容积率的厂房，改建为高密度、高容积率的多层标准厂房。要按照*市委、市政府出台的《关于严格土地管理促进节约集约用地的意见》规定，对投资总额达不到500万元以及投资强度达不到每亩120万元(不含土地取得费用)的工业项目，原则上不再单独供地，鼓励其通过租赁标准厂房等方式获得生产经营场所。
八是科学规划，合理布局“分地”。所谓分地就是积极向领导建议，新的建设用地，包括城市建设用地尽量不要占好地，尽量占荒山荒坡。要按照城市片区基准地价和农村土地分等定级以及土地利用总体规划，科学提出工业、居住、商业用地意见、建议，合理分配各种土地资源。致力推动城市发展尽量不要占好田好地，把好田好地划为永久性基本农田保护起来。另一方面，工业项目选址尽量在空闲地和坡地，或者是产值较低的农地，把优质良田真正的保护起来。
(四)在矿政管理上要有新成效
2009年，矿政管理工作要以贯彻落实《云南省人民政府关于印发云南省探矿权采矿权管理办法等3个文件的通知》(241号文)及其实施办法为主线，突出两权管理和矿业权市场建设，着重做好四个方面的工作。
一是动员各界力量“找矿”。按照“找新区、上专项、挖老点、依靠科技和人才”的要求，完善鼓励矿产勘查风险投资制度，要以找大矿、找好矿为目标，加大地质找矿工作力度。要进一步加强基础地质调查和矿产资源潜力评价、勘查与开发利用，加强与地勘单位的合作，支持、鼓励和引导有技术、有实力的优势地勘单位开展重要成矿区带的矿产勘查，根据他们掌握的地质资料，选定拟出让区块。要加强矿产资源勘查开发宏观调控能力，进一步规范矿业权二级市场，严禁私下交易，违规操作。凡属政府出资探明矿产地的矿业权，一律实行招标拍卖挂牌有偿出让。
二是完善矿产资源规划体系“划矿”。加快推进第二轮矿产资源规划修编，要根据已有的地质资料，确定拟进行有偿出让的探矿权、采矿权区块，按照计划投入的要求，每年按计划投放探矿权采矿权。要加快建立“规划控制、计划投放、使用有偿、责权统一、合同管理”的投放机制，真正发挥矿产资源规划在矿产资源整合中的龙头作用。要强化矿业权设置的规划审查，对不符合矿产资源规划的矿业权报件，一律不会审，不报批。
三是突出监管“治矿”。按照“属地管理，分级负责”的原则，加强矿产资源勘查开发日常监管，继续保持高压态势，以打击私挖滥采、超层越界、以采代探、破坏浪费资源、非法转让矿业权为重点，对重点矿区、重点矿种开展专项整治，加强动态巡查，全面遏制破坏、浪费矿产资源的各类违法行为，巩固整顿成果，严防各类违法违规现象出现反弹。要进一步转变职能，努力实现由重审批轻监管到审批和监管并重、突出批后监管职能的转变，切实加强对矿产资源勘查、开发活动的监督管理，严格矿业权的市场准入条件，建立健全分片包干、定点到片、责任到矿、在岗履职、明确奖惩的工作机制。
四是强化整合“活矿”。按照统一规划，分步实施;以大并小，以优并劣;突出重点，分类指导;政府引导，市场运作;统筹兼顾，公开公正的原则，综合运用法律、经济和必要的行政手段，结合产业政策和产业结构调整，关闭禁采区，收缩限采区，集聚开采区，调整矿山布局。对辖区的矿业权分类实施整合，改造提高一批，整合集中一批，关闭淘汰一批，压缩矿山数量，提高矿山生产能力，将资源向优势企业集中，开展以煤炭资源为主的矿产资源整合工作。通过资源整合，使矿山开局明显合理，矿山企业结构明显优化，资源开发利用水平明显提高，安全生产状况明显好转，矿山生态环境显明改善。
(五)在党建工作上要有新加强
这次工会会议对今年全市国土资源工作进行了部署和安排，新的形势、新的任务，对我们提出了新的要求，确保全市国土资源工作又快又好发展，怎样叫做“又快又好”?我的理解就是，既要圆满完成全市2009年国土资源各项工作目标任务，又要实现干部安全，一句话就是要“工作干好，干部不倒”。为此，全市各级国土资源部门要进一步推进国土资源系统的党风廉政建设，突出三个加强：
一是要加强班子建设。一个单位是否能有大的作用和发展，领导班子的作用很重要。因此，我们一定要高度重视并切实加强班子建设。班子成员要用心谋大事，带头爱岗敬业，廉洁自律。班子成员之间要团结一心、相互理解、相互支持、相互补台，强化全局意识和创新意识，勤政务实，这样才能带出一支作风过硬的队伍，才能全面推动各项工作。
关键词 农村土地 市场化 制度缺失 政府规制
我国农村土地市场由两部分构成：一是农村土地所有权市场(包括国家征用农村集体土地的所有权交易和不同村集体之间的土地转让)；二是农村土地使用权市场，包括一级土地使用权市场(集体土地使用权出让或出租市场)和二级土地使用权市场(土地使用者在不违反土地使用权出让、租赁契约的前提下将土地使用权转让或转租给第三者的交易关系)。当前农村土地市场处于起步阶段，发展很不成熟。目前，我国农业总体市场化程度为60％左右，然而，要素市场化水平低于农业总体市场化水平15―25个百分点。其中，农业要素中土地的市场化水平最低。综合判断，我国农业土地市场化程度不足10％，农业要素中土地的市场化水平最低，处于非市场化阶段。
一、农地市场的制度缺失
现行土地制度框架下，农地市场存在着诸多内、外生制度性约束，提高了农地交易的制度成本、经济成本和社会成本，降低了土地资源的配置效率。
(一)农地产权制度残缺，交易主体缺位
产权“是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，它主要包括使用权、转让权和收益权。”现行农地产权关系模糊导致交易主体缺位。交易主体是指买卖双方，包括所有权主体和使用权主体。他们共同构成行为主体、责任主体和利益主体。现行集体产权制度最根本的缺陷就是村集体是虚拟的，集体财产缺乏人格化的产权主体。农村土地归农民集体所有，这在我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。不过，在各种成文法律法规中，“对农村集体土地所有权所指既不明确，又相互矛盾”。各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体分别有：①村农民集体，②乡(镇)农民集体，③农业集体经济内的农民集体。而且，各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么，这个“集体”无边界，“集体所有制内涵着一种矛盾和冲突”。残缺的农地产权制度，既模糊了土地所有者与使用者之间的关系、土地使用者之间的产权关系，也模糊了产权行为主体、责任主体和利益主体的关系。一方面，各级政府可以划拨和低偿征用集体的土地；另一方面，与国有土地相比，农村集体建设用地的使用主体和交易的限制较多。按照现行法律，农村集体建设用地使用主体是农村集体经济组织，村民和农村集体经济组织与其他单位和个人可以土地使用权入股、联营、共同兴办企业。
对于农村集体建设用地的其他交易，我国法律只规定对符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，由于破产、兼并等原因，集体建设用地可以转移，但对转移的接受主体并没有规定。这些限制的后果，一是将农村集体建设用地的交易权变得极为有限，模糊了农村集体建设用地的所有权和产权意义，使正常的市场机制很难在农村建设用地中发挥作用；二是造成了国有建设用地使用权与农村建设用地使用权的不平等，从而将建设用地市场分割为一个二元结构的市场，即国有土地使用权和集体建设用地市场。而现实情况是，受经济利益的驱动，集体建设用地的隐形交易虽然没有得到政府的承认，却一直在半公开状态下进行着。尤其在城乡结合部，由于两个市场边界的互连，在“含权量”较少的集体土地较低价格吸引下，一些不符合条件的主体经常越过边界进入集体建设用地市场，成为土地市场的“偷渡者”，或称为农地的“隐性市场化”现象。这种幕后交易破坏了土地市场的公平机制，产生了一系列问题，如建设用地的权源，集体土地资产的管理，新的土地使用主体的权益保障等问题，也为滋生腐败提供了温床。
再者，农民的土地经营权益仍然受到各级政府和集体的侵蚀，未成为市场主体。其土地处置权即让渡权受社区与所有制、行业的限制，农户之间的交易局限在本村、本小组，不能跨区域、跨所有制流转，不能给企业经营，交易量小。产权多元化与关系模糊实质上就是一种主体缺位。
(二)农地商品属性不明，交易客体非价值化
我国农村土地长期以来实行的是实物管理，否定土地是商品，具有价值。农地的商品和资产属性目前仍无法律认可，割裂了土地所有权、使用权价格与价值之间的联系。
首先是国家与集体之间的产权交割，交易主要以国家无偿划拨或低偿征用(象征性补贴)的方式完成。以《土地管理法》补偿标准论，我国征地补偿制度存在两个机制陷阱：①补偿标准本身是计划经济的“产值倍数法”，不仅没有反映市场经济条件下征用土地的实际用途的价值，而且赋予地方政府具体宗地产值和倍数的很大的自由裁定权，因此制度设计本身不公平；②制定具体补偿标准的行政主体是政府，而支付补偿费用的征地主体又是政府，鉴于中国土地市场的政府已经不是单一在征地市场中履行公共职能的政府，而是在征地市场中参与与民争利的经济人政府，因此，作为行政主体的政府充任市场主体的目的，就是要“以地生财”，实现土地资产利益的最大化，从而聚财实现任期政绩。政府对农村土地的权力，已变成了一种绝对权力，极大地损害了农民的利益。
土地作为最基本的要素资源，其一级市场由国家垄断，需经过征用为国有土地，才能进入二级市场。这种制度安排，造成了土地资源供给与需求脱节，价值规律难以发挥作用，地价扭曲。在农地交易中，或因地区利益驱动，或因估价工作滞后，表现为入市土地定价行为不规范，主观随意性大，缺乏基准地价的控制及宗地条件的评估，地价明显偏低，低偿甚至无偿交易比例高，哄抬现象时有发生，不能真实反映土地的供求关系，价格信息失真。客观地说，农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。这种交易价格或者确切地称之为补贴费用是在市场发育不充分的条件下产生和形成的，并不是市场主体在成熟的市场环境下自由竞争所形成的，在很大程度上是由政府各级主管部门研究制定的，带有极强的主观性、随意性，缺乏与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价和科学的农地评估制度，造成农地所有权价格被扭曲，价值不能完全实现。农村集体和农民多年投入的物化资本价值和土地增值被剥夺。这种无视土地价格和土地运动规律的非市场交易，其实是国家对农地产权的一种侵犯，违背了价值规律。而在国有土地出让中，协议价格所占比例较大，其实是属于行政性定价。这种协议价格不仅不能反映土地市场供求状况，违背了价格内在的客观性、真实性要求，反而
提供了虚假信息，以致于不少地方为了争投资、争项目，常常搬出各种优惠政策，以低地价吸引投资，出现了“一元价”、“零地价”现象，不仅了价格的调节作用，也导致国有土地资源的大量流失。近年来，各地虽然实施了土地供应招标制，表面上看是由市场需求来决定土地的价格，但这是在土地供给极其有限的情况下形成的土地真实价格(表1)。
其次是集体与农户之间的纵向交易。土地集体垄断，供给缺乏弹性，必然伴随有绝对地租。地租以乡统筹、村提留的形式出现，其数量不是由土地的市场供求规律决定的，而是根据乡村工作的需要人为匡算。并随着乡村机构的膨胀和农村事业发展的攀比效应而不断提高。
再次是土地使用权的横向交易即农户之间的交易，也是非完整意义上的使用权交易，是排除“非农化”前提下的使用者之间的交易。我国土地制度以保护耕地为出发点，从承包经营年限、流转经营范围、用途管制、征用转用四大方面设立法律管制集体土地。在这个法律框架下，集体土地已基本不具备像国有土地产权那样的完整权责、权利、权能。因此，土地流转根本不可能满足城乡统筹改革的土地预期。政府受制于法律、法规，也不可能为土地流转提供一个均衡价格的竞争市场结构和理性的市场信息预报体系。在此约束条件下，引致不可预测的非市场因素不断大量产生、叠加、扩散，从而造成土地价格按照非市场因素自身的需求形成均衡价格，甚至是交易双方没有任何依据情况下口头讨价还价形成的。交易方式脱离了市场配置的轨道，无科学计价标准的、无历史参考价格的交易扭曲了农地承包权价值。调查表明，农地流转绝大多数发生在本村，半数以上的交易没有显化的市场价格。在转出的土地中，有87.6％的土地转包给本村的亲戚或其他村民，其中半数以上不收取任何报酬。在进行过土地转出的全部农户中，有50.9％的农户未收到流转价款，有33.6％的农户得到现金补偿，有14％的农户得到粮食补偿(图1)。现金补偿的中位数为133元／亩年，粮食补偿的中位数为691斤／亩年。如果以5％的资本回报率来计算，每年每亩133元的回报大致相当于2660元的资产现值。换句话说，目前中国17省农地的“沉睡资本”所显化出来的价值平均约为40000元／公顷。
(三)农地交易规则缺失
一是当前的法律规定没有给集体建设用地市场配置留下空间。虽然《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但《土地管理法》也同时规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；集体建设用地使用权转移只有在“破产、兼并等情形”下才能进行。1990年5月国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了国有土地使用权出让和转让的有关程序和措施，但对集体土地使用权的流转，至今尚未有全国性或地方性法规出台。集体建设用地交易双方虽然是躲躲闪闪，交易却又屡禁不绝，暗地进行，形成错综复杂的集体土地交易“隐性市场”。这种无法可依、无章可循的格局，既限制了集体土地使用权流转，又为土地的私下流转提供了政策边缘。周其仁认为当前大多农地交易属于“法外活动(extralegal action)”，即“未经法律许可、不受法律规制的活动”。
二是农用地登记制度不健全，引致过高的市场交易费用。土地登记的一项重要功能是确保土地交易的安全，维护当事人的合法权益。土地登记要求按照严格的法定程序，运用科学的技术手段对土地权属、位置、面积、用途、级别等事项在统一的地籍簿中加以记载，由于土地位置的固定性和土地在空间上的连带性，任何一宗土地的宗地图及其权属证书都必须以统一测量形成的地籍簿作为最基本的依据，而地籍簿、宗地图和宗地权属证书是进行土地资源管理和推行公共政策的基础资料。许多土地资源开发利用和环境保护公共政策的实施都要借助于土地登记形成的地籍资料。我国现行的农用地登记制度不完善，直接影响了土地资源开发利用、环境保护等方面公共政策的顺利实施。
三是土地监察执法不力。由于土地监察执法体制不完善，受到的制约太多，因而对土地违法行为的查处不力。再者，土地问题往往连着个别乡村干部越权批地等违法行为或少数国家工作人员的腐败，因此，有关部门有时对农地的“隐性市场化”不敢管，也不愿管。
(四)农地交易中介服务匮乏
虽然我国土地交易的中介组织已经有了很大发展，但总体上仍然相当匮乏，并显现出规模小、机制不活、市场意识差、职业素质低、经营管理弱等缺憾，没有一个自上而下、网络状、多功能、高质量的中介服务体系，为土地交易穿针引线、牵线搭桥，提供市场信息、价格和法律咨询等。要么是由市场主体自己漫无目的寻找转让对象，致使其理逐步过渡为非自觉性、非逻辑性、盲目性的非理，以高搜寻成本、高谈判成本和高履约成本完成交易过程或交易中断等现象，或者是由集体经济组织越俎代庖，它们既当“裁判员”，又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉交易主体的活动，侵蚀其利益，从而使这种中介组织失去应有的媒介功能与效率，影响土地交易的速度、规模和效益。
(五)市场与政府内生冲突
目前的土地市场是政府垄断下的市场，政府掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，只有政府通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属，政府在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经远离法律意义的财产所有权基本权能的范围。
权力介入市场，造成了这样一种市场后果：各级政府既充当了土地供给者的角色(相对于土地需求方)，又充当了土地需求者的角色(相对于村集体和农民)。于是，土地租金的绝大部分被各级政府借助土地产权的残缺和虚化或是装进了自己的腰包，或是成为土地批租收入。这就类似于双轨制的模式。农民在市场上拿到的是按照国家牌价(按照使用权交易而不是按照所有权交易)出让的土地收益，而政府拿到的是土地按照市场供求出让得到的收益。无疑，市场价格要远远高于国家牌价，其价格差额就是所谓的“灰市加价”，灰市场由此产生。一些地方和部门携权力而入市场的行为，已造成了市场的机能紊乱并产生了严重的后遗症，扭曲了土地交易市场的自然发展轨迹，市场品质也由此裂变。经权力之手摸过顶的所谓市场主体，其对市场本身的破坏，对市场规则的践踏，已使市场不再成其为市场，而成为权力意志之下的玩偶。而这种破坏和践踏往往颠覆了市场的根基，使市场元气大伤。长此以往，当良币逐个被劣币驱逐，市场的完整性和优良品质就不复存在。
二、农地交易市场化改革的制度安排
(一)明晰产权边界，提高制度效率
产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，活跃市场交易，提高经济效率；有
利于保障产权主体的权益，从而能够激励和约束产权相对人的非理性市场行为。
第一，集体土地所有权应享有完整的地权，即出让、转让、出租、入股、抵押等，强化集体经济组织对土地产权的行为能力。作为地方政府，应积极研究并制定适合本地实际的农村集体建设用地流转办法，以使相关法律具有可操作性。加快农村集体土地所有权的登记发证工作，强化农村集体建设用地流转的管理程序，以规范集体建设用地流转的条件、方式、期限、程序、收益分配机制以及管理措施等。这是增强农民与集体经济组织对土地所有权行为能力的关键。原则上应取消行政划拨土地，建立政府公益征地目录，建立政府征地补偿标准农民讨价还价机制，实行军事等极少数公益用地强制征收、市价补偿的国家征用制度。
第二，承包土地经营权应享有完整的地权，包括转包、转让、出租、入股、抵押、赠与、继承等。当前需要从政府行为、农民意识、市场机制等方面，解决浮出水面的困扰土地顺畅流转的承包土地经营权自由交易的突出矛盾，而最为紧迫的任务是完整界定农民承包土地经营权，拓展承包经营权的权责、权利、权能，实现承包经营权物权化。
第三，实行宅基地市场配置制度。国家赋予农民修建、拆除、转让、出租、抵押宅基地的权利。除生活特别困难的新增农户并经村民委员会讨论通过的情况实行划拨外，一律以市场配置；原有宅基地转让后不能再申请划拨宅基地。
第四，国家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生财。农业用地可以兴办农民专业合作社，包括农产品加工合作社、信用合作社、消费合作社等服务于农业项目；农业建设用地在产业政策下可以独资、合资、联营、入股方式直接参与房地产业、旅游业、服务业、乡镇工业、现代农业等。
第五，实现产权平等。一是实行国有、集体土地产权统一国民待遇，实现“同地、同权、同价”；二是实行各地集体土地统一政策。
(二)实现农地价值化管理，提高要素效率
1、修正扭曲的土地价格
价格是市场的精髓，资源配置的信号，它反映了资源的稀缺度。土地市场，其地域性、层次性十分明显，唯有合理的价格才能使不同层次及同一层次市场之间的关系协调化、比例化，并形成一个有机整体，从而优化土地资源配置和土地市场的运行。在农村，所有权的流动需要一个合理的地价，保障农民的生存与发展，保证土地所有者的合法权益，包括平等交易和受尊重的权利，征地补偿费不能同市场形成两个价位，影响未来收益，更不能“黑箱”操作。使用权的流转，如土地适度规模经营过程中，跨行政区的连片承包、转包，以土地联营为条件获得租金分成，股份合作制把土地的实物占有转变为价值占有，并且按股分红等，同等条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价客观上也必须一致，因此，须建立一个公平、公开、公正的价格机制，这是规范农地市场交易的重要前提。
总体上看，我国农地价格须遵循两个原则：一是分等定级估价。必须遵循先定级、再估价，先分区、再估价的技术路线，其程序为：农用地分等定级及价格区划农用地基准地价测算农用地宗地价格测算农用地估价成果分析、整理。二是依据市场来定价。农地货币计价的方法很多，如收益资本法、市场比较法、成本法、购买年限法、长期趋势法等。我国土地定价应真实反映土地市场的供求关系，在科学估价基础上，进入市场竞争，最终由市场成交实现土地价格。换言之，使土地价格如实反映其稀缺程度，是增强内生变量对价格有效反映的根本途径，是规范市场交易行为的关键。具体而言，流入城市土地一级市场的农地，应由政府按市场价格向农村集体经济组织购买；对国有企业的存量土地(主要是无偿或低价划拨的土地)收取完全市场价格的等量使用费，推动其进入市场流转，从而避免闲置和浪费；农户之间的土地流转价格应根据市场供求、土地资源稀缺程度等进行市场化定价。
2、实现土地使用权证券化
这是土地价值管理的一条新路径。由于土地的固定性、且不易分割与不可携带特点，其流动范围、速度、方式均受到限制。这就要求对土地流转方式进行创新。20世纪80年代以来，国际金融市场上出现了融资方式证券化趋势，土地证券化已成为一种世界性的发展潮流。土地证券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益转变成为资本市场上可销售和可流通的金融产品的过程。有如下三个特点：一是土地是融资的载体。在土地证券化过程中融资载体是将土地承包权或者使用权作抵押，而不是以融资主体的所有资产、信用作为担保。二是承包权证券化主要是以抵押债券或者收益凭证的形式进行。这种收益凭证或者抵押债券可以在证券市场上流通(即背书转让)，以保证土地证券的流动性，体现其金融衍生品的特征。三是土地本身的质量和级差地租决定融资的风险。土地承包权证券化实现了证券本身与融资主体的信用等级分离。其信用等级取决于土地本身，而与融资者的风险程度没有关系。承包土地融资的主要类型有：申请抵押贷款；发行抵押债券和发行股票。
借鉴国外经验，我国可推行土地使用权证制度，走农地证券化道路。使用权的标的只是地表及地表的附属物。确定初始使用权后，给使用者颁发《土地使用权证》，以维护土地使用权的权威性、严肃性，确保使用者有较完整意义的使用权。使用权证在一级地产市场交易时(或承包时)一次性签发，作为土地交换的媒介以代替土地实物交易。一般以1亩为单位(类似于股票1元1股)，允许承包期内在二级市场上交易，土地使用者的权利义务关系随证券持有人(证券持有人交易时要在土地管理机构过户登记)进行流动。土地使用权证的所有者，又可将土地委托、租赁给农户经营，也可抵押、入股，实行使用权的二次分离。土地使用权证交易实行权属登记制度，对权属变更进行监督，按照“认地不认人，地证合一”的原则，只与最后登记在册的土地产权主体发生契约责任关系。事实上，土地使用权的交易变成了证券交易，相当于把土地变成了可分割、可流动、可携带的收藏财物，扩大了其流转范围。
一是抵押贷款。抵押贷款是一种间接的社会融资方式，就是以农户或者企业(含土地合作社、土地股份经营公司)所拥有的集体土地承包权或者长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款。其实这种方式不属于土地证券化，但是，由于这种方式是以土地承包权作为载体向金融机构筹集资金，是不动产证券化的初始阶段。笔者将这种方式也划为土地承包权证券化的范畴。因为土地抵押贷款是土地其他证券化形式的基础，其他证券化形式都是通过土地抵押申请贷款而发展起来的。国际经验告诉我们，能否进行土地抵押贷款是发展农村资本市场增加农民贷款来源的关键因素。
二是发行抵押债券。抵押债券是土地证券化一种较为常见的方式，就是把土地能够获得的收益作为担保(抵押品)债券，然后把这些债券卖掉。抵押债券最典型的是地价指数债券。所谓地价指数债券，是把预
定偿还额规定为：面额随着地价上升而上升。美国很早用这种方式对不动产进行证券化，日本也用这种方式处理有关废旧铁路用地。笔者建议将农户所拥有的土地承包权作为一种单独的财产来进行抵押发行债券，并作为担保(抵押品)债券，增强资本功能。
三是发行股票。这种方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作为资产上市融资。这是金融业向农村延伸的必然结果，也是土地证券化的高级形式。
土地承包权证券化意味着创造了一种能够带来与土地同样的经济性利益的金融资产，其实质就是为农业生产融通资金，这就很好地解决了土地资产流动性、收益性、融资性和财产性的问题。
(三)强化政府公共管理职能，提高行政效率
1、厘定政府与市场边界
需以定性和定量设定政府管理市场的边界和市场配置资源的边界。土地市场建设必然要求建立政府和市场合理分工的资源配置机制，市场的责任是提供平台，政府的职能是指导而不替代。充分发挥市场的调节功能，让市场调节土地的供给和需求，让市场成为控制农地交易数量的“总阀门”。凡是能通过市场机制来运作的，权力就不要插手；要完善制度和规范程序，实现运作全过程的公平、公正、公开，让权力插不上手；对违规者加大惩治力度，让权力不敢插手。以此制衡政府与土地资本的结盟，从而确保农地市场获得应该属于它们的市场权力、权利和份额。政府的监督和调控，主要指交易方式、信息披露、契约公平。就市场而言，必须全面引入竞争机制。
2、土地市场的政府规制取向
一是建立土地市场供需均衡制度。①建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供应量实行严格控制。各级土地行政主管部门要把盘活存量建设用地作为土地供应的重要来源，切实负起控制建设用地总量的职责。依照《土地管理法》，严格按土地利用总体规划、城市规划的要求，按《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批办法》，规范建设用地审批。②城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地应由市土地行政主管部门统一征用、统一提供。市辖区及各类“园、区”的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道。对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备，统一收购和回收土地，掌握调控土地市场的主动权。收回的土地由政府统一储备、统一开发，按市场需求统一供应。③城市土地储备制度。城市土地储备制度是指城市土地管理部门或机构对土地征购、整理、储备、供应和开发集中进行管理的制度。城市土地储备的运行应根据城市社会、经济、生态和环境可持续发展的整体利益和长远目标来运作。政府应将城郊结合部的土地纳入城市土地储备体系，在其尚未整理为建设用地时，应将这些土地视为同质化的土地，以便将来根据城市规划的需要、调控房地产周期的需要(主要是地价水平)，通过调节土地的供求量达到宏观调控地产市场的目的。目前，要把市地和农地结合地带作为重点监控区。任何农地转为市地必须经过政府征用的法定程序，由政府垄断供应土地资源的源头。具体办法可采取：对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划将集体土地成片地征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区内的土地，政府未做征用处理的，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用，并保护其权益。对于现在已经进入“市地”、但不符合城市规划的农村集体土地，予以清退，并依法对有关责任人员进行处罚；对符合城市规划要求的，应补齐有关手续，使之依法转为国有土地。把城郊结合部的集体农用地纳入城市土地储备体系，可以避免土地供给和用地结构安排的盲目性，从而可以有效地调控进入一级土地市场的土地供应数量、用途结构及布局，进而提高土地利用管理水平。
二是完善市场主体入市资质审查制度。为保证土地市场运作的有序性和主体之间公平竞争，设定统一的标准对入市主体进行资质审查十分迫切。资质审查是全面性的，除对用地需求进行审查外，更要重视土地使用权受让人的经营能力、土地使用方向及筹资能力等审查。否则会造成已批租或转让的土地由于资金不到位而造成土地闲置浪费。
三是加强农用地登记管理。①用具有物权公示意义的土地证书取代现有的土地承包合同，实现农民土地使用权的物权化。②统一土地登记机构，实行城乡土地登记的统一管理。世界上土地登记机关主要有三种类型：其一由司法机关负责登记；其二由专职机关负责登记；其三由土地、房屋行政管理部门负责登记。笔者认为，目前我国农用地登记制度的改革和完善，应当首先实现由政府土地管理部门的统一管理。我国政府的土地管理部门，已经对城市土地和农村大部分的建设用地实行了比较规范的土地登记，在此基础上由其负责包括农用地在内的城乡土地的统一登记管理是很自然的事。在土地管理部门对城乡土地建立起比较规范的地籍簿和地籍档案等基础资料、土地产权制度趋于规范的时候，可以再由司法部门来接管土地登记管理工作。③统一土地登记程序，向农民颁发统一的土地权属证书。④分步推进，在全国范围内建立具有统一法律效力的土地登记体系。
四是健全交易规则，规范市场行为。①加快法治建设步伐，完善相应法律法规，特别是细化某些原则性条款。例如，目前《农村土地承包法》中关于农地流转的条文大多是原则性规定，应具体细化；对允许土地调整的“特殊情形”应做出更具体的规定；建议制定《农村土地流转条例》、《土地使用权证券化细则》，关于集体土地产权出让、转让的方式、程序和管理办法的法规，以及土地使用权价值化、资产化管理条例等相关法规、条例，规范土地交易程序与手续，使众多交易从“地下”引到“地上”，渐趋明朗化、规范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《农村土地承包法》与其他法律如《村民自治法》等的相互协调。强化执法监管力度，依法对越权批地、违法占地用地、乱搞开发区、随意圈地的行为，进行严肃查处。可在经济警察中设立土地警察，在法院里设立土地审判庭，依法审理和解决各种土地纠纷，防止和打击土地违法行为。根据国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于加强国有土地资产管理的通知》有关文件精神，对于那些不实行公开交易的、交易不符合相关法规而互相串通压价的；对于土地交易机构工作人员在办理土地使用权交易过程中利用职权接受贿赂、、泄漏秘密、的，或擅自删除、修改、增加计算机信息系统中交易信息的，由其所在单位或监察部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。进一步完善土地监察管理体制，强化土地监察执法手段，维护土地市场的正常秩序。可以考虑
建立土地监察执法的垂直管理体制，以减少来自“块块管理”的约束，并进一步探索土地管理执法机构的人事管理新体制。同时，要加强土地监察执法队伍建设，以确保土地监察执行人员有法必依，执法必严。②按照公平竞争原则，强化市场机制在配置土地资源中的作用，充分发挥中介组织、行业自律的作用，并建立公众参与机制，大力推行土地使用权的招标拍卖和挂牌交易，杜绝市场竞争中的偏袒、乱摊派等人为现象，防止暗箱操作。在土地供应上要一视同仁地对待境内外的用地者，为投资者创造公平的市场环境。加强地价管理，防止竞相压价的不公平竞争行为。严厉打击黑市交易，人为增加其交易费用，将其逐出隐形市场，避免投机、人为炒作等抬高价格的现象，保障产权安全和交易安全，保证土地市场的有序竞争。③按照透明度原则，建立公开、公平、公正的土地市场秩序，提高社会化服务水平。要向社会公开土地市场管理的法律和政策，提高法律法规及政策的透明度；拓宽市场信息渠道，公开土地交易信息、交易程序、收费标准，广泛采用招标、拍卖手段，实行挂牌公告方式交易，正确引导投资。
五是打造规范的交易中介组织，提高交易效率。中介组织是要素市场的伴生组织，是连接政府与市场主体、市场主体之间的媒介或桥梁，其成熟程度标志着市场的成熟程度。
从国外和我国部分地区的实践看，各种类型的农村市场中介组织，是克服小农户分散经营弱点、引导和保障农民进入市场的有效组织形式。但在我国土地市场的中介机制还处于待完善或缺位状态。尽管目前土地市场中介组织特别是土地估价机构迅速发展，但随着我国市场经济的发展，中介组织的制约越来越明显。为此，政府须着力培育和促进中介组织的发展。主要包括：①土地投资经营公司，专门从事进入市场的土地使用权的交易活动。②土地评估事务所，显化农村土地价值，确定土地价格，为土地流转提供合理的数量界限，以保证集体土地的保值和增值，从而遏制土地资产流失现象。农村土地评估而且相对于城市土地评估来说，面积更大，范围更广。因此，需走出传统下评估机构由政府垄断的困境，在加强行业管理的同时，使评估事务社会化、市场化。③土地融资公司，主要从事土地抵押业务和储蓄业务，对放弃土地使用权的农民给予低息或无息贷款，以便从事二、三产业。④土地保险公司，从事土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训费、养老金；可以通过收受逾期抵押土地并将其出租、变卖等活动，来充当土地交易中介组织。⑤委托机构，主要是接受客户的要求为之买卖土地。⑥土地租赁公司，专门从事收购那些无力经营者的土地，转租或转卖给那些经营能力强的农户，促进土地的集中与规模经营。⑦土地证券公司，专门从事土地使用权交易的场所，这种公司可与土地经营公司合并在一起。⑧信息组织，一种专门为农地交易提供信息服务的机构。建立信息、土地登记公开查询制度，土地公开交易制度，基准地价定期公布和更新制度，完善信息服务体系，增加预期信息流量，及时公布和提供土地供求信息，收集、储存、土地交易行情及结果，提供有关土地政策法规、市场管理规则及土地利用投资方向咨询，从根本上改变信息不对称、双边垄断的市场格局，降低交易成本。
一、总体要求
深入贯彻落实科学发展观，按照中央以及省委、省政府决策部署，围绕市委、市政府“项目带动、转变提升、和谐进步、跨越发展”工作思路，在继续推进国有企业改革发展、对外经贸体制改革、教育体制改革、同城化发展等各项改革的基础上，着力推进民营经济综合配套改革等市政府确定的十二项重点改革工作，进一步提升经济发展内生动力，为我市“两个加快、跨越发展”提供强有力的体制机制保障。
二、重点改革工作和牵头单位
1、全面推进民营经济综合配套改革。按照国家鼓励、支持和引导民营经济发展的总体要求，把握省政府将列为全省民营经济综合配套改革试验区的机会，抓紧研究起草《市民营经济综合配套改革试验总体方案》，争取在今年6月份前获省政府批准，同时积极争取将列为全国民营经济综合配套改革试验区。在促进民营经济转型升级、鼓励和引导民间投资、健全中小企业金融服务体系、推进财税体制改革、实施土地及人力资源配套扶持政策、统筹城乡发展、完善政府公共服务等方面先行先试，加快构建有利于民营经济发展的体制机制。（市发展改革委牵头）
2、推进金融改革与创新。积极申报在设立国家金融服务实体经济综合改革试验区。加快推动地方银行改革，支持银行、农村商业银行引进战略投资者。进一步推动各类股份制银行、外资银行、城市商业银行、农村商业银行落户，支持金融机构扩大网点覆盖面。继续深化农村中小金融机构改革，完成南安农村商业银行改制组建工作，加快永春县信用联社增资扩股步伐，推动惠安县信用联社、县信用联社改制为农村商业银行。支持有条件县（市、区）增设小额贷款公司，规范发展融资性担保公司，加快发展和引进财务公司、消费金融公司、金融租赁公司、信托公司等新型金融机构。加快引进法人银行发起设立村镇银行，鼓励民间资本参与设立村镇银行，推进符合条件的小额贷款公司改制为村镇银行。支持辖内法人金融机构发行专项用于小微企业贷款的金融债。完善政策性农业保险制度，推动出口信用保险、科技保险等各种新型保险业务发展。（人民银行市中心支行、银监分局、省农联社办事处分别牵头）
3、加快资本市场体系建设。持续推进企业改制上市“121工程”，加强上市后备资源的挖掘和培育，完善重点上市后备企业动态管理机制，加快推动企业改制上市。鼓励上市公司通过购并重组、增发新股等方式扩张规模、提升实力。积极争取高新区纳入“新三板”扩大试点范围。加快推进未上市公司股份转让试点工作，引导更多企业进入未上市公司股份转让平台，优化股权结构、拓展直接融资渠道。鼓励企业发行公司债、企业债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、区域集优票据和集合信托计划等进行直接融资。加快推动市城建国司、路桥公司等国有大中型企业发行企业债券。大力发展私募股权投资基金，加快培育产业投资基金、股权投资基金、创业投资基金，引导民间资金通过股权、债权投资方式有序进入实体经济。（市上市办、市经贸委、市发展改革委、市科技局分别牵头）
4、创新土地管理方式和管理体制。加快推进农村土地承包经营权流转平台建设，规范土地承包经营权流转程序，支持农民以土地经营承包权作价出资或入股的方式设立土地专业合作社。用足用好城乡建设用地增减挂钩政策，在全市范围内开展城乡建设用地增减挂钩，加大旧村复垦力度，规范城乡建设用地增减挂钩指标调剂的管理。建立健全节约用地机制，研究制定全市“三旧改造”规划和实施意见。完善土地使用标准和指标控制体系，对鼓励、限制的产业实行差别地价政策，建立由投资强度、容积率、绿地率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地比例等五个方面指标组成的工业用地考核体系。改革土地供应方式，实行出让、租赁、作价出资（入股）的多种有偿使用方式供地，提高土地市场化配置水平。（市农工办、市农业局、市国土资源局、市住房和城乡建设局、市城乡规划局分别牵头）
5、加快水利改革发展。通过资本注入、财政补助以及资产重组等方式，整合市级水利系统企事业单位经营性资产，组建市水利投资有限公司，做大做强水利投融资平台，建立健全水利基础设施投入稳定增长的运作机制。落实和完善各项优惠政策措施，积极探索水利多元投入机制，广泛吸引社会资金投资水利。社会资金投资兴建的水利项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，投资以社会效益为主的蓄、引、调水项目，政府实行供水水价和供水量兜底保护。深化水务管理体制改革，继续推进水资源综合管理改革试点工作，整合涉水行政职能，强化城乡水资源统一管理，逐步建立覆盖水源、供水、用水、排水、污水处理回用各管理环节的城乡水务一体化管理模式，提高水务管理能力和公共服务水平。
6、推进投融资体制改革。研究制定政府投资项目BT融资管理规定，鼓励和引导民间资本进入基础设施、市政公用事业、社会事业、保障性住房等领域，拓宽政府投资项目融资渠道。加快推进非经营性政府投资项目代建制。建立健全重大建设项目社会稳定风险评估机制，完善专家咨询制度，推行市级政府重大投资项目公示制度，扩大群众参与度，提高项目决策的科学化、民主化水平。加快推进水务集团和商贸集团整合组建工作，通过国有产权划转、资源整合等方式，做大做强市国司等国有投融资载体，强化政府融资能力。研究出台政府投融资项目资金管理办法，健全建设项目资金监管机制，完善地方政府性债务管理制度，建立债务预警机制和监控体系。从项目审批、土地使用、税费减免、基本医疗保险定点、信贷扶持等方面，研究出台鼓励民间资本投资养老机构的优惠政策，适度提高对非营利性民办养老机构的一次性开办补助以及运营补贴标准，加快形成公平准入、多元参与的养老服务供给体系。（市发展改革委、市国资委、市财政局、市民政局分别牵头）
7、深化行政管理体制改革。继续深化乡镇机构改革，推进全国经济发达镇行政管理体制改革、省级小城镇机构改革试点工作，做好市县政府机构改革评估工作，巩固改革成果。进一步整合乡镇机关、基层所站的服务资源，强化三农便民服务功能。积极稳妥地推进事业单位分类改革，扎实开展事业单位清理规范工作，科学划分事业单位类别，以推进聘用制度和岗位管理制度为重点，加快事业单位人事制度改革。深化中心城区财政体制改革，研究制定城市规划区内财政统筹改革方案。积极推进行政区划调整前期工作，提升中心城市的聚集和辐射能力。持续推进简政放权改革，进一步向县（市、区）下放市级行政审批事权，做好省级行政审批事权下放的承接工作，完善网上审批服务系统和电子综合监察平台。推行项目代办制度，为投资者全程免费行政许可、公共服务等事项。加快政府职能转变，进一步培育发展社会组织，建立政府向社会组织购买服务制度。（市编委办、市公务员局、市行政服务中心管理处、市监察局、市民政局、市财政局分别牵头）
8、加快公共资源市场化配置改革。持续拓展公共资源市场化配置领域，完善公共资产交易市场运行制度，重点在垄断性社会资源和基础设施、公用设施、公共服务等领域取得新突破。总结市级储备粮轮出进场公开竞价交易试点经验，研究出台相关实施意见，在全市范围内推进地方储备粮轮出进场公开竞价交易工作。加强城市户外广告设置管理，完善户外广告位置使用权公开拍卖竞价制度。深化司法拍卖改革，依托国家诉讼资产综合信息平台，公开拍卖信息，探索推进司法诉讼资产进入电子交易平台公开竞价交易，进一步推动涉讼资产处置交易透明化，促进拍卖财产的保值增值。逐步整合工程交易、政府采购、地产交易和产权交易等有形市场，加快建立全市统一规范的公共资源市场化交易平台。（市发展改革委、市监察局牵头）
9、持续推进小城镇综合改革建设试点。继续抓好6个省级、15个市级小城镇综合改革建设试点，全面推进产业项目、基础设施项目和公共服务项目建设。深入实施扩权强镇改革，进一步调整和规范县、镇两级政府的事权关系，赋予试点镇行政审批、行政执法等部分县级经济社会管理权限。加快建立和完善与试点镇发展相适应的财税分配体制，健全公共服务体系，提高试点镇对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策和公共服务能力。加强试点镇与周边镇的规划统筹，根据城镇规模、经济发展水平、交通条件以及主体功能区规划，积极稳妥推进乡镇区划调整，适时开展部分乡镇撤并工作，培育各具特色的工业强镇、商贸重镇、旅游名镇，支持经济基础较好、集聚辐射能力较强、基础设施较完善、产业特色明显的试点镇向小城市发展。（市住房和城乡建设局、市民政局、市行政服务中心管理处分别牵头）
10、深化文化体制改革。加快推进国有经营性文化单位转企改制，今年上半年完成文艺院团转制、划转、撤销等各项改革任务；实施报刊出版单位分类改革，年内基本完成非时政类报刊出版单位转企改制。深化广播电视体制改革，整合市广播电视台，按照广电网络“一省一网”整合的要求，推进市广电传输中心转企改制。推进公益性文化事业单位改革，探索公共服务体制核算制。完善国有文化资产管理体制，继续推进公益性文化事业单位的劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，通过政府采购、建立基金、项目补贴、定向资助、贷款贴息等方式，增加政府对公益性文化事业的投入。加强对公共文化基础设施的统筹规划和管理运营。深化文化产业投融资体制改革，鼓励文化企业以资产为纽带，以联合、兼并、重组等形式整合资源，壮大企业规模，积极引导社会资金参与公共文化服务体系建设。（市文化广电新闻出版局牵头）
11、继续推进医药卫生体制改革。巩固扩大基本医保覆盖面，提高保障水平，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年240元，提高政策范围内住院报销水平和大病保障能力。加快推进按病种付费、总额预付等医保支付方式改革。完善基层医疗卫生机构运行机制，加强基层医疗卫生体系建设，将基本药物零差率销售实施范围逐步扩大到村卫生所。巩固基层医疗卫生机构综合改革成果，进一步完善补偿机制、人事分配和人才培养流动机制。拓展深化基本公共卫生服务内容，免费为城乡居民提供10类基本公共卫生服务项目，实施7项重大公共卫生服务项目，加快推进全市二级及以上医院便民惠民服务体系建设。优化公立医院布局结构，完善公立医院与基层医疗机构分工协作机制。推进石狮市县级公立医院综合改革试点。鼓励和引导社会办医，加快形成多元化办医格局，大力发展满足各种不同层次需求的民营医疗机构。（市医改领导小组各成员单位按职责分工分别牵头）
12、创新社会管理体制。全面贯彻落实《关于加强和创新社会管理的实施意见》，完善维护群众权益机制，构建大调解工作体系，推进公共安全和社会治安防控体系建设。积极稳妥推进户籍管理制度改革，加强新兴领域、流动人口和特殊人群的管理和服务，全面推行居住证制度。加快基层公安机关综合警务改革创新，建立派出所勤务精细化管理机制。完善信息网络管理，健全网络舆情引导机制。加快建立主动防控和应急处置相结合的公共安全体系，健全安全生产监管体制，完善重点领域安全事故应急管理机制。推进社会管理重心向基层转移，健全新型社区管理和服务体制。加强和完善非公有制组织、社会组织管理，推进行业协会改革。探索将政府各职能部门可交由社会组织承担的职能事项，转移或委托给社会组织承担；将事业单位可由社会组织承担的社会管理和公共服务事项，转移或委托给社会组织承担。（市综治办、市公安局、市网络办、市局、市发展改革委、市司法局、市安监局、市食品药品监督管理局、市民政局分别牵头）
三、保障措施和工作要求
关键词：社会主义市场经济税收制度税收中性税收调控公平与效率
一、21世纪中国经济体制的基本格局：社会主义市场经济体制将日臻完善
1．20世纪末市场化程度已明显提高，社会主义市场经济体制框架已初步建立
到20世纪90年代末，我国的双重体制格局还没有彻底改变。不过，即使仍然沿用“双重体制”，也是非国有经济这一新的体制成分以及与之相关的市场机制开始占据优势，国有经济的份额处于不断下降的状态，传统计划经济逐步“过渡”到初级阶段的市场经济。这样，当前的体制格局实际上可以概括为：非国有经济迅猛发展并在国民经济中所占份额越来越大，市场经济体制的框架已初步形成，新体制已从“边缘”向“中心”靠拢。
改革开放以来，我国的体制格局变动基本上是沿着“计划经济”——“计划经济为主、市场调节为辅”——“有计划的商品经济”——“社会主义市场经济”的轨迹运行的，这个过程实际上可以概括为市场化进程，因而市场化程度指标可以用来表示体制改革所能达到的水平。
2．21世纪的上半叶，进一步提高市场化程度，构建起社会主义市场经济体制基本框架是完全可能的
通过以上分析可以看出，经过20年的改革，中国国民经济的市场化取得了长足的进展。由总体市场化程度近乎零到50％左右，这种变化是相当深刻的，从一定意义上说是历史性的。对此，应当给予充分肯定。但同时也应看到，中国经济总体的市场化程度并不理想，距离目标模式尚有不小的空间。特别是要素市场化程度(36．57％)和政府行为适应市场化需要的程度(36．6％)过低，充分暴露了我国经济市场化进程中的薄弱环节，即使是市场化程度超过50％的产品市场领域(61．71％)和企业改革领域(51％)，其内部结构也存在诸多矛盾，离市场经济的目标模式还有不小的距离。不过，总体来讲，从衡量市场化程度的五个方面(产品市场化程度、要素市场化程度、企业市场化程度、政府行为适应市场化程度以及经济国际化程度)都可以看出，中国的市场经济体制的基本要素已经初步形成。
在20世纪的最后20年中，总体市场化程度从近乎零到50％左右。那么，我们有理由相信，在新的世纪，尽管我们要更多地触及市场化改革中的“硬骨头”，进入改革的“深水区”，如金融体制改革、国有企业的改制、要素市场的发育和政府职能的转换等，但我们毕竟积累了20多年的改革经验，现在的经济环境也比较宽松，政府驾御复杂的市场经济运行的能力也有了明显提高，因此，只要我们继续深化改革，大胆创新，就一定会加快国民经济市场化的进程。按照20世纪最后20年的改革步伐推算，到2010年我国的市场化水平将有显著的提高，总体市场化水平达到70％是完全可能的。在此基础上，再经过20年，即到2030年使中国国民经济的市场化达到比较发达的市场经济国家的程度，社会主义市场经济体制的目标基本实现。
二、促进市场经济体制基本框架建立与完善的税收制度
1．社会主义市场经济要求既要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，又要重视宏观调控对市场缺陷的弥补作用，具体到税制的设计上，就是要处理好税收中性和税收调控的关系
税收是一种分配方式，也是一种资源配置方式。国家征税是将社会资源从纳税人转向政府部门，在这个转移过程中，除了会给纳税人造成相当于纳税税款的负担以外，还可能对纳税人或社会带来超额负担。所谓超额负担主要表现为两个方面：一是国家征税一方面减少纳税人支出，同时增加政府部门支出，若因征税而导致纳税人的经济利益损失大于因征税而增加的社会经济效益，则发生在资源配置方面的超额负担；二是由于征税改变了商品的相对价格，对纳税人的消费和生产行为产生不良影响，则发生在经济运行方面的超额负担。税收的中性就是针对税收的超额负担提出的。税收理论认为，税收的超额负担会降低税收的效率，而减少税收的超额负担从而提高税收效率的重要途径，在于尽可能保持税收的中性原则。由此，我们可以判断，税收中性包含两个最基本的含义：一是国家征税使社会所付出的代价以税款为限，尽可能不给纳税人或社会带来其他的额外损失或负担；二是国家征税应避免对市场经济正常运行的干扰，特别是不能使税收超越市场机制而成为资源配置的决定因素。在税制建设上，税收中性的要求是：税制结构应科学、合理，有利于平等的市场竞争，如税制应该统一，税负应当公平，避免重复征税；税制应当简化，方便纳税；扩大税基，合理制定税率；税收征管制度应健全有效率，征纳成本低。
税收中性是相对的。现代经济发展的历史已经证明并且仍将证明，市场是配置资源的有效手段，但市场并非万能，也还存在着许多缺陷，市场对某些经济现象亦常常显得无能为力，需要由市场以外的力量加以弥补或矫正。税收调控就是有效的外部力量之一。税收的操作主体是国家，因而税收政策的制定及其运用体现着国家的宏观目标与偏好，从而国家运用税收引导经济发展，调节经济运行时，有着其他各种经济手段所无法比拟的调控力，直接有效，强制规范，成为国家调控经济的重要手段。
一般认为，税收的宏观调控功能主要体现在以下三个方面：一是调节经济周期，实现经济稳定；二是促进经济增长；三是公平收入分配，缩小个人收入差距。在税制建设上，税收调控的要求是：及时、足额、稳定地取得财政收入，为政府进行宏观调控掌握必要的财力、物力，在我国当前突出的表现应该是提高整个财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重；调节供求总量平衡，抑制通货膨胀和防范通货紧缩，实现经济的稳定增长；促进国民经济产业结构的合理化；矫正收入分配不公，防止两极分化，包括缩小地区间差距。
举世瞩目的1994年税制改革，初步建立了与社会主义市场经济相适应的税制体系。新税制运行两年来，保证了税收收入持续高速增长，促进了国民经济快速、持续、健康发展，得到了社会各界的高度评价，新税制是成功的。如果从税收中性与税收调控的关系分析，94税改正确把握了两者的关系，在税改主要内容上体现了税收中性与税收调控的辩证统一。
从流转税改革来看，取消工商统一税，实行内外资企业统一的流转税制：增值税的征税范围扩大到整个工业生产和流通领域，税率趋向统一，这都体现了税收中性的一面；在普遍开征增值税的同时，对烟酒等11种消费品和石油、天然气等7种矿产品分别开征了消费税和资源税,并实行差别较大的税率，这又体现了税收对特种消费品高额收益和自然资源级差收益的非中性的特殊调节。就增值税本身来说，规定了基本税率、低税率和零税率以及减免税优惠规定，这又体现了它非中性的一面。再就绝大多数产品适用同一基本税率这一中性特征来看，由于各种产品的供求弹性不同，必然会影响税负转嫁的程度，从而影响产品的相对价格和生产者消费者的抉择，其税制运行结果又会是非中性的。这反过来说明，绝对的中性税收是没有的，税收中性与非中性、税收中性与税收调控是辩证统一的。从所得税改革来看，通过统一内资企业所得税和个人所得税，实行税利分流，取消税前还贷，取消国有大中型企业调节税，取消企业税后征集“两金”，取消奖金税等一系列措施，使所得税向中性化方向前进了一大步。但同时仍存在非中性的问题，就企业所得税而言，一是内外资企业仍实行两套税制，税负不平；二是税率上内资企业仍实行33％、28％、17％三档税率；三是无论是内资企业还是外资企业都保留了大量的减免税优惠。从所得税改革的整体来看，既通过税收的中性化为企业间的平等竞争创造了必要条件，又通过税收的非中性措施体现了对小企业、特殊行业企业(如残疾人企业)的照顾，在这里体现了税收中性与税收调控的辩证统一。
与此同时，新税制还通过统一税政，集中税权，理顺分配关系，取消困难性减免，严格控制偷漏税，强化税收征管等方式，在有效地保障了财政收入的同时，也体现了税收中性与税收调控的辩证统一。
在进一步完善新税制的过程中，仍然需要正确处理税收中性与税收调控的关系，例如，合并内外资企业所得税，建立统一的法人或公司所得税制，体现税收中性的要求。但即便是实行统一税率，现存的内外资企业的大量减免优惠规定也很难取消或统一，有些规定甚至是很必要的，这在事实上表现为一定的非中性。再如，流转税中的增值税被公认为是具有中性优势的税种，但仍在税率(三档)、进项税额规定、小规模纳税人征税办法等方面存在一定程度的非中性。即使今后通过改进完善有关规定也难以完全避免。因此，对待税收中性原则，应坚持相对论，防止绝对化。只有这样，，才能把握税收中性与税收调控的辩证关系，也才能建立起既与国际惯例相符、又符合中国国情的与社会主义市场经济相适应的税收制度。
2．顺应市场经济体制兼顾公平与效率并优先考虑效率的要求，适时转换税制结构模式
长期以来，我国的税制结构实行的是流转税类为主体的模式，1994年税制改革后，这一状况更趋强化，仅增值税和消费税两个税种，其税收收入就占全部税收的五成左右，如加上营业税、关税等其他流转税种，其比重高达80％左右。可以说，我国税制结构的这一现状，从历史上看，与生产力水平较低有密切关系，同时也与我国长期以来实行计划经济体制有密切关系。然而，上述两个重要条件在现阶段已有根本性改变。我国正在建立社会主义市场经济体制，要求税制结构符合公平原则、效率原则和社会原则，要求税制结构有利于资源合理配置、收入公平分配、经济稳定增长目标的实现，而所得税制则有利于这些原则和目标的实现。人们通常说积极财税政策下的减税手段，则是在所得税占主导地位条件下才有可能产生应有的效果。因为，减税即减少所得税收，使厂商的利润和个人的收入增加，由此达到刺激消费和鼓励投资的功效。为此，我国的积极财税政策要想获取更大的效用，必须及早转换税制结构模式，从流转税为主体模式先转向流转税和所得税双主体模式，再转向所得税为主体模式。目前，我国的生产力水平已为第一步的模式转换提供了坚实的经济基础。从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元、英国717美元、原西德647美元。我国目前的人均GDP已达700美元左右，这还是根据市场汇率计算出来的，如果根据购买力平价理论，我国的经济实力远超出该水平。所以，我国税制结构模式的转换，不仅具有从根本上解决经济过剩下需求不足这一重大难题的迫切需要，而且也具备模式转换的经济条件。
3．现代企业制度是市场经济有效运行的微观基础，因而要建立与现代企业制度相适应的税收制度
现代企业制度有三种最基本的形式，即：业主制、合伙制和公司制。而从国外发达国家的经济发展经历和中国国有企业改革的需要来看，公司制是国有企业进行现代企业制度改革所采取的一种主要企业组织形式，也是产权制度创新的一个有效途径。无论是有限责任公司还是股份有限公司，其共同特点都是公司资产的股份化。这便于公司拓宽融资渠道，形成多元化的投资主体、也有利于公司产权的转让和流动，促进存量资产的合理重组，实现资产的最佳使用效益。税收作为对微观企业生产经营活动结果进行课征的一种分配活动，随着企业组织形式的变化和产权制度的不断创新，其有关政策和制度也必须作进一步完善，以更好促进现代企业制度的建立。
首先，建立现代企业制度的一个重要前提是实现彻底的政企分开。但是我国目前实行的分税制仍以行政隶属关系来划分所得税的归属，把中央企业所得税划归国家税务局，地方企业所得税划归地方税务局，这容易造成中央政府和地方政府出于自己利益的考虑，用行政手段干预所属企业的生产经营活动，出现新的政企不分的局面。因此，为使政府与企业行为彻底分开,分税制对所得税的划分不应以企业行政隶属为依据，而应象增值税那样，以税收收入分割为标准，在中央和地方之间划分所得税收入。
其次，随着国有企业公司制改造的进展，公司的产权主体会呈现出多样化趋势。在一个由国有法人股、国家股、外资股、个人股组成的公司制企业里，所有制性质已显得非常淡薄。所以，以单一产权主体的企业为对象所建立的企业所得税制必须向以多元化产权为主体的公司为对象的公司法人所得税制发展。这就要求：第一,尽快统一以所有制性质划分的内外两套不同的企业所得税合并为统一的公司法人所得税。第二,规范目前股份制企业所得税，特别是股份上市公司的企业所得税。无论是从公司公平竞争角度还是从税法严肃性角度来看，对股份制企业都要求实行统一的税制。但股份制企业实际执行的所得税却存在很大的不公平性。这表现在:(1)实行新税制后，已批准在香港上市的九家公司继续执行15％的所得税，以后到香港新上市则执行统一的33％法定税率。(2)各省市在沪深两地的上市公司，除了少数执行统一的33％法定税率外，许多省市出于地方本位利益考虑，为增强地方企业在股市的竞争力，经省市政府批推，所得税率有按15％执行的，也有按24％执行的，既不统一，又不公平。(3)特区企业与内地企业在所得税上存在较大差异，影响了内地股份制公司的竞争力。所以，为建立统一的公司法人所得税制，必须明确规定所有公司,无论是海外上市公司还是国内上市公司;无论是特区公司还是内地公司;无论是上市公司还是非上市公司都应执行统一的33％法定公司税率。只有这样才能严肃税法，进而促进股市的正常发展和公司间的公平竞争。第三,制定集团公司的所得税规范。企业公司制改造，必然会产生大量的集团型公司,目前全国已有上百家企业集团正在进行公司制改造的试点。所以，为适应公司发展的集团化趋势，对集团公司的所得税必须制定专门的条款予以明确。在国外，税法对集团公司的所得税都有专门的规定，因为集团公司的所得税涉及到股息抵免、纳税方式的选择、公司综合所得的界定、合并纳税报表的编制等比较复杂的事项。而我国对集团公司税收问题只规定股息、红利收入比照联营企业收入处理，核心企业对紧密层企业资产控股为100％的，可由控股成员企业选择由核心企业统一合并纳税等几条比较笼统的规定，缺乏详细的可操作性规定。第四,明确特殊问题所得税处理规范。产权流动有利于盘活国有企业资产存量，实现资源优化配置。而收购与兼并是产权流动与重组的重要方式，对收购与兼并过程中产生的所得税问题如何处理，目前我国税法还没有明确规定，对此，统一后的公司所得税法必须尽快予以明确。
4．健全的社会保障制度是市场经济体制的内在要求，而社会保障税制又是健全与规范社会保障制度的基础性条件，所以在新的世纪要适时开征社会保障税
健全的社会保障制度是市场经济体制的内在要求，它是市场经济运行的“稳定器”和“安全网”。但目前我国的社会保障制度还很不完善：不仅缺乏强有力的社会保障法，还没有将保障资金列入预算内管理，而且由于保障基金的筹集实行“按地区、分行业、定单位”的办法，各地养老、失业、医疗、工伤、生育等保障项目多少不一，基金筹集标准高低不同，资金管理分散，筹集成本高，调剂面窄，对资金的使用缺乏有力的监督，普遍存在资金浪费、挪用问题，无法专款专用，难以满足保障支出的需要。较现实的解决办法就是参照国际经验，从我国的实际出发，制定社会保障法，开征社会保障税。具体实施方案是：(1)在保障项目上，设立退休、失业和医疗三个必缴税目，对工伤和生育等保障项目，暂时仍由企业或家庭自我保障。(2)结合大多数国家社会保障税的纳税人为雇主(公司)、雇员和个体经营者的现实情况和我国国情,我国社会保障税的纳税人原则上也应该是所有支付工薪的单位、工薪收入者和个体经营者。(3)按照国际惯例，社会保障税的计税依据为雇员的工薪收入(不包括资本利得、利息、股息所得等)、个体经营者的纯收益额或营业利润；在税率上一般按比例税率征收，并且对税基的最高额有限定，当然限征额要根据物价指数适时调整。(4)社会保障税可作为共享税，由国家税务机关征收。在分享比例上，目前可将税款的大部分划归地方收入，少部分划归中央，供中央在全国范围内调剂。(5)社会保障税应纳入国家财政预算管理，税款入库后再拨付给社会保障部门使用支配，为此必须改变目前多头分散管理的局面，在地方机构改革中成立专门的劳动和社会保障部门。
5．加大费税改革的力度，为市场经济运行与发展提供宽松环境
