时间：2023-09-08 17:14:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地征收补偿管理条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词] 拆迁；法律；征收
【中图分类号】 D920.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）04-076-1
一、新条例中的亮点
（一） 修改拆迁主体，将拆迁主体的由单位和个人转变为地方政府
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定了房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责。新条例修改了拆迁主体，由之前规定的取得拆迁许可证的建设单位或个人转变为地方政府。新出台的条例将拆迁主体进行了修改，将拆迁的权力收归政府。这一修改会使混乱的拆迁状况得到改善，消除强拆、暴力拆迁等违法拆迁情况，更大程度的维护群众的利益，进而使得社会稳定运行。
（二）新条例确定了征收范围
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条划定了房屋征收的范围为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。
（三）纳入听证制度
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定了群众参与的听证制度。新条例弥补了原有条例的不足之处，纳入听证制度。听证制度的纳入，听取群众意见，了解群众需求，可以使拆迁决策更加科学化、民主化。
（四）补偿制度更加合理化
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定了房屋拆迁补偿按照市场价值确定的方法。第二十七条规定了先补偿、后搬迁的拆迁制度。新条例规定了按照市场价格确定补偿的方法，使补偿定价趋于科学合理，避免被拆迁人经济上的巨大损失，保护其合法财产不受侵害。
二、新条例的不足之处
（一）拆迁决定过程中缺乏公众参与程序
《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并没有加入规定拆迁的决定过程中应进行公开，举行听证会，听取相关群众意见。这明显剥夺了利益相关人的知情权，丧失了表达自身诉求的机会。
（二）补偿规定中缺乏有效地保障给付程序
补偿除了有一个公正的补偿数额之外，更应将补偿款及时、足额支付给被征收人。但新《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有设置有效的保障给付程序，缺乏对给付补偿款的时效限制，及拖欠补偿款应承担的法律责任。
（三）拆迁程序中缺乏事后监督程序
拆迁完成后，政府是否按照拆迁决定时的目的使用房屋和土地而不是将房屋或土地用于商业目的等其他非公共利益目的，拆迁补偿款是否及时到达被补偿人，对于这些问题，新条例都没有予以规定。
三、规范拆迁行为的建议
（一）建立征收决定中的公众参与程序
在收到法院准予征收的裁定后，政府应及时将补偿方案、实施时间等事项予以公告。并在规定时间内举行论证会、听证会征求被征收人、公众和专家的意见。政府必须将被征收人、公众和专家意见记录在案，在加以参考，科学论证后作出适当的拆迁征收方案。这样以来民主的决策，可以避免政府滥用权力，而损害群众的利益。
（二）建立有效地补偿款保障给付程序
在充分落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条“先补偿、后搬迁”的基础上，对补偿款的给付进行时效限制。相关政府行政机关需在拆迁决定下达后6个月内将拆迁补偿款及时支付给受补偿人。对于故意拖欠补偿款，迟发、漏发的情况，应对相关负责机关及负责人予以法律责任追究。
（三）完善对于拆迁补偿的监督制度。
应建立司法监督，加强对拆迁事后的监督管理。有效的司法监督可以约束和限制行政机关的拆迁行为，杜绝违法拆迁，避免社会的发生。
（四）建立违反征收正当程序的法律追责机制
应建立严格的违反征收程序的法律追究责任机制，对于违反法律程序而违法的征收行为，追究相关机关及负责人的法律责任。只有这样，才能让法律法规真正有效地发挥对征收权力和行为的约束及规范作用。
参考文献：
[1]应松年.城市房屋拆迁制度的改革与完善[M].北京：行政管理改革，2010，09.
[2]涂四益.从拆迁到征收-当下中国拆迁面临的问题、出路及难点[J].法学评论，2010，03.
20xx年农村土地征收管理条例
一、土地补偿费
土地征收的土地补偿费是如何计算的呢?土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
二、土地征收的安置补助费
按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
三、青苗补偿标准
对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费;如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。
四、其他附着物的补偿标准
征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其它非农业建设时，应当按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，缴纳耕地占用税。
农村征地补偿标准要求
1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。
2、土地被征用前3年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准)：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。
3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。原土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的土地管理规定，已经在20xx年3月26日《土地管理法》中删除。
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现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。国务院法制办主任宋大涵在作草案说明时说，分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。
宋大涵表示，从补偿原则看，原47条的规定没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。从补偿标准看，30倍上限规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。
草案指出，征收农民集体土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。
中国土地学会副理事长黄小虎认为，这是一个很大的进步，符合中央提出的改革征地制度要尊重农民的土地财产权的精神。
国务院常务会议讨论通过的草案，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议指出，在工业化、城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。
报告也提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
按照现行的30倍上限估算，目前农民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一财经(微博)日报》以占比最大的水稻田的产值计算：全国水稻平均亩产470公斤，以目前稻谷价格2元/公斤可获940元产值;冬季种植经济作物的产出，按占比最大的油菜籽计算，国家发改委价格司20xx年报告称平均每亩产值508元。两项相加，平均每亩产值在1500元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得4.5万元/亩左右。
一、我国现行拆迁制度存在的问题
（一）国有土地使用权流转问题不明确
拆迁人进行房屋拆迁的最直接目的是获取被拆除房屋所占用范围内的土地使用权，而不是要取得被拆迁人的房屋。被拆迁人拥有自己房屋占用范围内的土地使用权是不容置疑的。土地使用权是被拆迁人的合法私有财产，受法律保护。《土地法》第十三条明确规定：依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时《城市房屋拆迁管理条例》中也规定，当地政府许可房屋拆迁的单位实施拆迁的前提条件就是在拆迁之前必须拥有该区域内的国有土地使用权批准文件。当地政府批准拆迁人使用该宗土地时，必须是当地政府未将该宗土地的使用权出让给他人，或者当地政府已经依据《土地法》第五十八条之规定，依法收回了该宗土地的使用权。但现实中是土地部门未收回被拆迁人的土地使用权证书，就又给拆迁人发放了同一块土地的土地使用权证书，所以就会出现：在法庭上被拆迁人拿着土地使用权证书质问拆迁人：“我有国家发放的土地使用权证书，你为什么也有土地使用权证书”的情形了。这是因为在现行拆迁制度下，政府不作为拆迁的实施主体，且避开了征用或征收程序，被拆迁人的土地使用权这一特殊的财产在没有得到应有的补偿前提下被隐性的“收回”，这样对被拆迁人来说显失公平。
（二）补偿安置协议的定性错误
拆迁补偿安置协议究竟是民事合同还是行政合同，法学界有过争论，现在比较一致的看法是它应是行政合同，其基本理由是：1、按照《城市房屋拆迁管理条例》，被拆迁人没有选择不被拆迁的权利，只有选择货币补偿或产权置换的权利。2、补偿的价格、方式都必须在拆迁条例和政府规定的标准范围内，被拆迁人讨价还价的余地很小。3、政府对达不成协议的拆迁裁决无论被拆迁人是否同意，对拆迁当事人均有约束力。可见，拆迁补偿安置协议离《民法》和《合同法》规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则相去甚远。
（三）缺乏对被拆迁人基本人权的保障条款
生存权、财产权和平等权是社会公认的基本人权。由于房屋是城市居民安生立命之所，对房屋的拆迁，也关乎个人基本人权的保护问题，拆迁中存在一些被拆迁人只有一处小面积住宅，因拆迁补偿所得款无法购买住房或产权调换的面积不足最小成套的住房面积，被拆迁人又无力购买超出原面积部分，这样无形中对这部分被拆迁人的基本人权保障构成挑战。其次，住宅中供水、供电、供气、供暖现在已经成为人们日常生活的基本需求，而《城市房屋拆迁管理条例》中对强制拆迁的强制方式未作任何限制，致使现实中的野蛮拆迁时有发生，甚至在未提起强制拆迁程序的前提下，拆迁人也经常采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁，被拆迁人的基本生存条件在拆迁中经常受到威胁。再次，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。”这条规定的浅层次的含义是未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证；反之，若未达成拆迁补偿安置协议户数较少或比例较低的，就不需要听证了。公民的陈述权和申辩权只有在人数较多时才需要尊重保护，人数较少时就可以不尊重、不保护了，这是一种不合逻辑的条款。
二、城市房屋拆迁的完善
（一）制定房屋拆迁法，完善拆迁管理法律制度
城市房屋拆迁的根本问题，实质上是涉及到当地政府是否有权处置被拆迁人合法拥有的房屋，以及如何处置被拆迁人私有房屋的法律问题。《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收，只能由法律规定。因此，国家应当尽快出台房屋拆迁法，确保地方政府在征收公民、法人和其他组织的国有土地使用权和房屋所有权时，能够依照法律进行，而不是依据现行的行政法规。房屋拆迁法应当将国有土地、集体土地上的房屋拆迁都纳入到该法调整的范围，切实保护好公民最基本的私有财产——国有（集体）土地使用权和房屋所有权。
（二）建立保障被拆迁人基本人权的约束机制
为保障被拆迁人的基本人权，应坚决杜绝野蛮拆迁、暴力拆迁，除了对被拆迁人的必要生活做好安排外，不得采取停水、停电、停气等方式，强迫被拆迁人搬出房屋。如违反上述规定者，对责任人应当采取严厉的制裁措施，对被拆迁人的损失应照价赔偿，并给予一定的精神慰抚金。《物权法》第四十二条第三款规定：征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。因此，在拆迁补偿的具体制度中，对被拆迁人仅有一处住房且获得的货币补偿金额低于拆迁补偿最低标准的，应当制定拆迁补偿最低标准对被拆迁人予以补偿。拆迁补偿最低标准可授权由设区市的人民政府参照《国家住宅设计规范》规定的最小户型面积或当地经济适用住房面积、价值等因素确定。
（三）确立先补偿后拆迁的原则
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十六条规定“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。 房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”关于该条的理解，笔者身边有两种意见：一是认为“房屋征收范围确定”为正式确定，房屋征收部门通知有关部门暂停办理相关手续的期限为征收工作期限，即暂停办理相关手续的最长期限1年也是征收工作的最长期限；二是认为，“房屋征收范围确定”为暂定，等政府作出房屋征收决定后房屋征收范围才正式确定，房屋征收部门通知有关部门暂停办理相关手续的最长期限1年指的是征收范围拟定且经调查公告公告后至房屋征收决定作出之间的期限限制，也即暂停期限与征收决定作出后的征收补偿工作的期限没有关系。
笔者赞同第二种意见，理由如下：
一、征收范围的法定生效，虽依附于征收决定，但其必需在征收决定作出前暂定。
㈠征收决定的前置条件要求征收范围预先暂定
1、《条例》第九条规定：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”年度计划作为征收决定必须符合的依据之一显然在征收决定之前，纳入年度计划的保障性安居工程建设、旧城区改建必须有一个预先拟确定的范围。
2、《条例》第十二条规定：“县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”社会稳定风险评估，必须要有一个有的放夭的范围；如果征收范围不预先拟定，则无法判断涉及被征收人数量的多少；征收范围不确定，征收对象不明确，对于征收补偿费用更是无从估计，更谈不上足额到位
3、《条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”征收决定作出后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案，征收补偿方案的拟定显然应在征收决定之前，征收补偿方案的内容当然应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。
二、征收决定前必要的准备工作，需要征收范围内拟被征收补偿对象处于一个相对静止稳定的“暂停”状态。
征收决定作出前应当进行的调查登记、征收补偿方案拟定、风险评估等工作，必须要求拟征收补偿的对象处于一个相对静止稳定的状态，而便于统计、测算、评估，因而需要“书面通知有关部门暂停办理相关手续”，限制被征收人的相关权利行使。但是不排除经过一系列前期准备工作之后发现不适宜作出征收决定的情形，那么必然会对被征收人的权益造成损害，暂停办理的期限越长，则对拟被征收人的权益损害越大，所以需要加强对行政效率的监督约束，规定一个期限，即最长暂停期限。
三、征收决定作出后，已无需对被征收人“暂停”其权利行使，“暂停期限”自然终止。
依据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”的规定，征收决定作出且公告之日，国家即取得被征收人被征收房屋的所有权、土地使用权，被征收人再“在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”因其权利人身份的丧失，其主体显然已不适格，再无资格向相关部门提出上述申请，相关部门自然也无必要再“暂停办理”，“暂停期限”自然终止，国家（征收人）只要履行其对被征收人的公平补偿义务就可以了。
四、征收工作的时间应始于征收范围拟定且公告，终于征收补偿工作的全部终结，“暂停期限”只是其前期包含的部分。
房屋征收工作，包含自调查公告到商谈签订征收补偿协议，直至分户补偿情况公布、审计后资料归档的所有程序，应始于调查公告，终于征收补偿工作的全部终结。以征收决定作为分水岭，可划分为两个部分，征收决定前的期限即为“暂停期限”，最长不得超过1年；征收决定后的期限，如都能与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，且在征收范围内没有被征收房屋所有权人不明确的情形，则这一段期限也是可以确定的，但事实往往很难有上述的理想状态，依据《条例》第二十六条 “房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，这一段时间的确定将最终取决于司法程序的进行。
五、范围预先暂定、暂停期限限制与《城市房屋拆迁管理条例》在法理上是一脉相承的，只不过与之相比更为严格。
关键词：《国有土地上房屋征收与补偿条例》；补偿方式；公共利益
前言：
我国公民拥有财产权，它是公民权利系统中的关键部分。财产权并不是绝对不能侵犯的，在公民利益与国家利益相冲突时，国家利益高于公民利益，国家有权征收公民的私有财产，国家给予公民一定的补偿，换句话讲就是，行政征用权必须是满足公共利益的需要才能行使。
城市在建设或改造过程中，必然会出现征收公民的房屋的行为，而房屋的征收有利于加快城市的建设与环境的改造，有助于提升居民的居住条件。然而在对公民房屋征收时，常常会出现各种社会问题，例如暴力拆迁、违法拆迁，引发社会矛盾，这种情况不利于社会的发展与城市建设。随着我国各地区城市建设的不断开展，由拆迁所带来的问题与矛盾也越来越突出，引起了政府与公民的密切关注，怎样处理好房屋征收过程中出现的问题，已经变成全社会注意的热点问题。在这个大背景下，政府于2011年颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并得到了进一步的实行。以下将对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的正面影响与方面影响进行分析。
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的正面影响
1.扩大了被拆迁人的补偿选择权
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二十一条中指出，被征收人可以自行选择补偿的形式，具体的补偿方式有两种，分别是房屋产权调换、货币补偿。此外，对于在城市旧城改造过程中，选取房屋产权调换方式的，政府部门必须给被征收人提供与之相近的地段或者是改建地段以选择。在该条例中所明确的补偿形式多种多样，被征收人具有充分选择的权利，这表明了政府尊重被征收人。在该条例内指出城市旧城改造的征收，同时对房屋的实际情况进行了分析，由于居住在这些地方的居民多是老人，对房屋及其附近的居住环境有一定的依赖和感情，这导致很多的居民不愿搬离。而增设选择权能够充分体现百姓民意，满足不同对象的需要，进而有利于征收工作的顺利、有效、快速开展。
2.增设了补偿的听证程序
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的第十一条指出，很多居民对于政府的征收补偿办法不满意，政府部门应该开展相关的听证会，且根据听证会的结果对补偿办法进行调整。相关负责人指出，在开展征收建议初期，部分居民认为应该提高公民参与力度，实现征收补偿程序的透明化与公开化。所以，听证会就此产生，且要求政府部门根据听证会的结果对补偿办法进行调整。增设征收程序能够有效的对征收行为进行规范化管理，保证被征收人利益不受侵害。征收程序的公平、公开、公正可以改进政府的征收工作，为人们提供更好、更优质的服务，让人们深切体会到征收程序的公平、公开、公正，让人们放心，从而避免在房屋征收过程中矛盾与冲突的出现。另外，在该条例在房屋征收中增设了民众参与以及公开透明等项目。政府部门在对居民房屋进行征收之前，会评估社会风险，保证征收工作的顺利进行。
3.对公共利益进行界定
在《宪法修正案》中明确指出，为了避免公民私有财产受到损害，在对房屋进行征收过程中，必须在“公共利益”的要求且依据有关法律程序的条件下才能进行。然而对“公共利益”怎么界定，在《宪法》还未加以说明。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的第八条通过列举的形式，对“公共利益”进行了详细说明。该类列举法将抽象的公共利益具体化，明确化，从而为公共利益的界定给出了法律上的依据，使其具备可行性与可操作性。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，针对商业拆迁与公共利益征收进行了明确的划分，这有效的抑制了之前利用公共利益的名头进行商业拆迁的现象，有效地保护了公民的合法利益。
二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的负面影响
《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，对于我国的房屋征收具有极大的积极作用，有效的保障了被征收人的财产，然而在一些方面还存在一定的问题，在今后的工作中还应该加以完善。
1.公共利益界定不够完善
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第八条中指出，国家由于公共利益所需，征收国有土地上的居民房屋，且指出了几种公共利益的实际情况。由此发现我国公共利益的界定方式是通过立法界定形式下的列举办法实现的。然而它还不够全面，无法将全部的情况都包含进去，公民对“公共利益”还存在疑惑。此外，对于公共利益的界定程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》还不够完善，没有进行界定前后的审核监督。
2.征收补偿力度有限
在我国房屋的征收过程中，各种冲突与矛盾出现的主要原因不是公共利益这一方面，而是不满意征收补偿的价格。由于征收补偿价格的高低直接影响着被征收人的利益。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，虽然对征收补偿价格进行了一定的调整，保证了居民的合法利益不受损害，然而相较于其他先进国家，我国在征收补偿方面还不够完善，表现在：首先，征收补偿中托底保障措施制定不够，针对弱势人群的保护问题，还不够全面，力度还不够。其次，对于一些能够预见的损失或者是干扰性事业，没有明确列入应当补偿的范围。最后，对于土地使用权，补偿范围和措施标准还不够明确、不够全面。此外，尽管从征收范围、实施程序到补偿标准已经比较充分体现了房屋征收补偿工作的公平、公正和公开，但仍无法避免部分被征收人对补偿标准不满，存在少量“钉子户”漫天要价，阻碍公益性项目正常建设的现象，因此如何在补偿标准和工作程序到位的情况下，保证政策标准的执行前后一致，确保绝大部分人的合法利益得到保障，杜绝“先搬吃亏，后搬便宜”现象的产生。
3.缺乏完善的配套法律制度
对于征收民众建议、被征收人决定评估机构以及房屋征收听证会召开等各项制度，选取怎样的评估机构与住房保障等问题，考虑到各地实际情况和以往做法的不同，《国有土地上房屋征收与补偿条例》都有给出相关对策措施并授权地方政府予以细化。所以后，在地方政府还没有颁布相关配套政策措施的条件下，新条例在具体施行中必须面对一个问题，即与之相配套的制度还不够完善。
一、实施单位法律地位的历史沿革
1991年《城市房屋拆迁管理条例》第9条第1款规定，“当地人民政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或者委托拆迁”。第2款规定，“拆迁人委托拆迁的，被委托人应当是取得房屋拆迁资格证书的单位”。经过修订的2001年《城市房屋拆迁管理条例》第10条规定：“拆迁人可以委托具有资格的单位实施拆迁”。第36条规定：“委托不具有拆迁资格单位实施拆迁的，处拆迁补偿安置资金3％以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证”。此后，各地行业主管部门及政府对拆迁队伍和行业规范管理不断深化，并从法人治理结构上要求拆迁实施单位实行‘拆管分离”，从原管理机构或开发企业中独立出来，具有完全承当民事责任的独立法人，并且省、市从资质管理、人员培训、行业考核等方面出台一系列管理办法。《征收条例》两次公开征求意见过程中，曾将实施单位改为“实施机构”，但在正式颁布时，仍定为“实施单位”，这表明专业从事拆迁及今后征收实施工作的这个行业具有不可或缺的地位和作用。这也是由行业的特点和今后征收工作的性质所决定的。一是拆迁(征收)工作政策性、法规性强，涉及面广，需要熟悉法律、法规、政策、业务娴熟的专门从事这方面工作的队伍做一人一户的具体工作，从而有利于节约人力、物力和财力。二是拆迁(征收)工作环节较多，事务复杂，从项目的启动到竣工验收，需要经历前期调查摸底、听证、公告、评估、协商洽谈、协议签订、搬迁腾房、安全拆除、补偿安置、结算支付等多个环节，需要一支责任心强、有毅力且相对固定的实施队伍来完成各环节的工作任务。三是拆迁(征收)工作的社会性强，具有纠纷暴露的滞后性、诉讼的延续性、房屋拆除的安全隐患性、上访处理的复杂性等特点，不是短期行为所能处置的，离不开作为当事人的实施单位去参与处理。因此，从法律定位和客观发展的需要出发，不能忽视这支队伍的重要作用，并让其具体担当实施者的角色。
二、政府征收背景下实施单位的定位
《征收条例》明确规定，政府是今后征收工作的责任主体；同时，政府确定的征收部门作为委托人，代表政府直接与被征收人签订征收补偿协议，与原拆迁相比较，政府在法律关系、与被征收人的利益关系等方面更直接、更复杂，依法、规范、公开、公正的启动征收工作，维护好被征收群众的合法权益和社会的和谐稳定，是各级政府的职责和义务，这也是《征收条例》明确实施单位“不得以营利为目的”的旨意。但政府征收不等于政府具体操作实施。当前，要将学习领会《征收条例》的精神实质与做好承前启后的平稳过渡、推进征收工作的实际进程紧密结合，防止认识和操作上的三个误区：一是政府作为征收主体，就不能委托或使用原拆迁实施单位，只有政府自己实施才能控制法律风险。二是以单位性质作为是否营利为目的的唯一标准，认为只有成立事业性的单位才能实现这一目标，原有的实施企业必须解体或重新整改，否则征收工作无法实施。三是正常收费即为营利，即使企业单位的收费标准等同于或低于事业性单位，也认为是“以营利为目的”。笔者认为，防止实施单位追求利润最大化进而影响政府形象，侵害群众利益，是实施环节中的重点所在。达到这一目的，关键在于改进管理方式，健全工作机制，统一收费标准，防止以大包干等委托方式使实施单位受利益驱动而乱作为。本着平稳过渡、有机衔接、积极引导、服务征收的指导思想，一是将实施单位定性为服务性的中介机构，在从事服务活动过程中，根据规定收取合理的工作经费和人员工资等费用；二是在运作模式方面实行收支两条线；同时，严格行业管理，禁止工程“大包干”的方式误导实施单位追求利益最大化而忽视征收的社会责任；三是加强监督审计。对实施单位与群众签订的补偿协议、代办服务费严格审计，防止弄虚作假、截留、克扣补偿资金等违法乱纪现象的发生。
三、对实施单位的管理思路
《征收条例》出台后，房屋征收为政府行为，实施单位的行为直接代表政府，政府不仅要对其行为进行监督，同时，要对其行为后果承担责任，必须进一步严格管理，统一规范实施行为，可采取以下措施：
一是稳定队伍，扎实推进在拆项目的竣工扫尾。在以往拆迁项目属地推进的基础上，与各项目责任主体配合，进一步梳理遗留项目的具体情况，细化项目实施单位的目标任务，同时，认真贯彻省《关于认真贯彻实施切实做好房屋征收与补偿工作的通知》，防止野蛮拆迁，确保平稳过渡。
二是更换名称，核定收费标准。可将现有的房屋拆迁实施单位更名为“房屋征收服务事务所”，避免社会产生“公司”是“以营利为目的”的概念歧义，适应政府征收要求；同时，会同物价局等部门合理确定实施单位的服务费标准，不允许协议性收费。
三是加强管理，进一步提升行业整体素质。在系统进行新的《征收条例》及相关文件学习培训的同时，继续实施“平安拆迁”各项考核要求；同时，针对征收工作的新特点、新要求，细化行业考核细则，积极探索拆迁企业信誉管理制度，为适应新的征收工作夯实基础；同时，通过优胜劣汰、资产重组的市场机制与行业管理引导相结合等办法，将实施单位从数量型向质量规模型发展。
关键词：城市拆迁；拆迁评估机制；拆迁补偿
中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2008)08-0110-04
城市拆迁制度是中国所独有的一项法律制度。城市拆迁工作既是实施旧城改造，加快城市基础设施建设，改变城市面貌的重要手段，又是改善群众居住条件和人居环境的有效途径，具有加速城市化进程，满足重新规划发展城市的需要。优化城市生存质量，推动经济发展的重要意义。
目前，现行房屋拆迁法律规范主要是由《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》(2001年)和一些相关的行政法规、地方性法规构成。由于《拆迁条例》和一些地方性法规、规章均制定于经济体制转轨的特殊时期，因此，不免处处打上计划经济的烙印。随着社会经济的不断发展，以及中国法治理念的进步，这一制度的诸多问题都已暴露出来。如拆迁行为不规范，补偿价位低，权益不对等调换，不利于保护弱势群体等等，因此，合理构建这一制度可以规范拆迁行为，合理调解拆迁过程中公权力与私权利的冲突，平衡各方的利益，促进对于公民财产权等基本权利的保护。
一、城市拆迁制度中存在的主要法律问题
1 法律体系不完善，法律效力层级太低。根据当今各国普遍接受的民法理念，凡涉及到调整基本民事权利的制度，一定要以最高立法机关通过法律的形式加以规定。就我国现状而言，城市拆迁管理主要还是依靠行政法规和地方性法规、规章，因此，法律效力层级太低，权利体系不完善。2007年10月1日实施的《物权法》在第42条明文规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”但《物权法》仅仅是对拆迁的法律性质作了一些原则性的规定，对何为公共利益、土地补偿费的具体范围、补偿原则是给予公平补偿还是适当补偿等重要环节并没有深入进行具体规定。《物权法》的实施还必须修改与制定相关的法律、行政法规，并结合相应的法律、行政法规一起适用。
2 拆迁许可证程序设置与物权绝对性原则相冲突，物权保护制度缺位。《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因物权具有排除他人干涉的效力，在教科书上称为“物权的绝对性原则”，与契约自由原则、过错责任原则并称为现代民法的三大基本原则。出于社会公共利益的需要，可以排除物权绝对性原则，即排除物权的“排他性”效力。法律上用来排除物权绝对性原则，排除物权的排他性效力的制度，一个是公法上的搜查证制度，一个是民法上的征收和征用制度。但《物权法》中关于征收制度的规定，是将商业目的用地排除于国家征收之外，公共权力支持下的商业行为，甚至公共权力参与的商业行为，都不可以成为剥夺和限制私有财产所有权的根据。比如，政府为进行商业性开发所进行的拆迁行为，就不能形成为对私有财产所有权进行剥夺和限制的根据。这种行为应该按照购买或其他合同方式。
中国一直以来实行的是土地公有制度(或称土地市场的政府垄断模式)，同时，也承认公民个人的私有房屋所有权和土地使用权。“房为地载”。公民、法人或其他组织享有自有房屋的所用权和土地的使用权，但与此同时国家享有房屋赖以建筑存在的土地所有权，且法律规定，房屋拆迁之前必须取得土地使用权。这两类权利在一个物上同时并存的结果，就使得被拆迁人所拥有的房屋所有权实际上成为一种脆弱的、轻易就会受到国家权力侵犯的权利。根据《土地管理法》的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”(第2条第4款)：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”(第43条)。这样就隐含着这样一个风险：国有土地使用权的转让，让受双方是土地使用者之间的关系，土地使用权连同附属建筑物的转让一并进行。而在房屋将拆而未拆迁之前，该房屋的土地使用权已被国家转移或出卖给了他人。这样国家在签订被拆迁地块的土地使用权转让合同时，实际上就已经“侵犯”了被拆迁人的合法权益。在拆迁许可证程序的设置上，就体现了拆迁人对被拆迁人物权绝对性的侵犯。我国现行的拆迁框架中，拆迁行为取得合法性的前提是取得房屋拆迁许可证。《拆迁条例》第6条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”也就是说拆迁人只要取得了拆迁许可证，就享有交易的强制启动权。在尚未征求被拆迁人任何意见的情况下，行政机关即可向拆迁人发放拆迁许可证，不论是否经被拆迁人同意，交易都已启动。而且拆迁人只要获得拆迁许可，拆迁双方就负有签约义务，不管被拆迁人是否情愿，拆迁入就取得强制交易权。若双方达不成拆迁补偿安置协议，也不能停止拆迁行为，也只能申请行政管理部门强制裁决，而一旦作出裁决，若被拆迁人拒绝执行，拆迁人即可申请行政或法院强制执行。因此，拆迁程序严重侵犯了公民的物权绝对性原则，是对人权的践踏。
3 拆迁项目未按公共利益目的进行区分，“公共利益”概念无标准可循。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第58条第1款第(1)项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第19条更规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要.依照法律程序提前收回出让土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定，在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。显然，从宪法、法律到行政法规，“社会公共利益”都成为了征用土地、收回土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。然而。在房屋拆迁立法上这一立法宗旨却悄然发生着变化。《城市拆迁管理条例》第1条规定：“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”该条款明确地把“保障建设项目顺利进行”作为拆
迁的目的，但未对城市拆迁项目的性质做公益性拆迁和商业性拆迁区分，而公益性拆迁和商业性拆迁具有本质的不同，其补偿标准也必然有所区别。实践中，房地产开发经营项目明显带着营利性的，却同样能以“城市建设需要”进行拆迁，甚至可以借助行政强制措施作保障，补偿标准上与市政建设等公益性项目并无二样，在法理上违反了民事活动自愿公平、等价有偿的基本精神，更多地保护了拆迁入、开发商的利益，但处于弱势方的被拆迁人的合法权益却得不到保障。重庆“史上最牛钉子户”案例中，被拆迁户就提出了对拆迁行为属于商业拆迁而非公共利益的质疑。从世界各国的立法来看，各国的立法也大都规定征收或征用财产，必须是为了公共利益。我国的《宪法》和《物权法》仅规定，土地征收的目的应为公共利益的需要，但同时又未对公共利益做出具体的界定。在我国，很多拆迁行为(包括一些明显的商业拆迁)都挂着公共利益的幌子，使公共利益制度流为拆迁人的工具，这是土地征收制度存在的重大缺陷。
4 拆迁补偿市场化原则异化，拆迁房屋评估制度不完善。《城市拆迁管理条例》第24条规定：“因房屋拆迁对被拆迁户进行货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，其具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这一条款明确规定了拆迁补偿的市场化原则。但《拆迁条例》第31条又规定：“搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。而根据“因地制宜”的原则，省、自治区、直辖市政府制定的拆迁“条例”或“细则”又往往再行委托下属市、县自行掌握。各地实施该国务院法规的地方性法规、政府规章甚至规范性文件，往往将该市场化补偿原则异化为行政机关的单方定价。目前，通行的作法是政府通过规章或其他规范性文件规定拆迁房屋的土地及房屋补偿标准。不同级别的土地补偿不同的地价，而房屋的建筑安装费用也有详细的规定，一砖一木均可在地方政府出台的拆迁补偿办法中寻求到对应的标准，因此市场评估价方式形同虚设，房屋评估机构及评估具体办法的决定权最终还是掌握在各地方政府手里，被拆迁户对此没有决定权或者法律上的请求权。在这种情况下，行政法规所设定的市场补偿方式实际上就异化为行政单方定价，根本上违反了国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，使得被拆迁人的财产损失没有得到依法补偿。另一方面，国家标准《房地产估价规范》(下称《规范》)对于征地和房屋拆迁补偿估价，仅有6条原则性的规定，没有给出相应的技术路线和方法，更没有从充分保护被拆迁人的私人财产权的角度建立拆迁估价基础理论。自2004年1月1日起施行的建设部颁布的《城市房屋拆迁估价指导意见》(下称《意见》)，在拆迁估价机构的选择、拆迁评估纠纷的调处、被拆迁房屋性质和面积争议的处理等方面做出了明确的规定，有助于规范城市房屋拆迁估价行为，从而维护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益。但是，《意见》对于拆迁评估价值标准，以及拆迁估价方法、估价时点和技术路线等方面的规定，并未在《规范》基础上有突破和创新。
5 拆迁补偿标准未包括对土地使用权的补偿，被拆迁人的知情权和参与权机制欠缺。城市私产房产权人依法享有国有土地使用权。1990年4月23日国家土地管理局在给最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权问题的复函》中指出：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属于自己的城市土地应该自然享有使用权。”1995年3月11日国家土地管理局在《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》中进一步提出：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权”；“土地公有制之前，通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。”1988年12月29日重新修订的《土地管理法》第7条规定：“国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”。由此可以看到，有关的法律法规对城市私房产权人享有国有土地使用权是予以确认的，尽管规定不很具体，但原则是明确的。1995年10月31日建设部“关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的复函”中明确：“拆迁城市私有房屋应当严格执行同现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿”。这就是说，拆迁城市房屋只对“房屋进行安置补偿”。对私有房产权人所享有的土地使用权不予补偿。2001年10月重新修订的《城市房屋拆迁管理条例》和各省市制定的实施细则中关于土地使用权在补偿问题上，大都沿用该原则，土地使用权被忽略。而《城市房地产管理法》第19条仅仅保护了一级土地出让市场之商业开发商的补偿权，对再转让后土地使用权人之保护却是空白的。我国法律明文规定，土地使用权人可以转让土城使用权，在转让房屋及地上附着物时，土地使用权一并转让。城市拆迁中涉及面很大一部分都是城市私房，房屋所有人获得房屋所有权时都对土地使用权支付了相应的对价，但在拆迁中却得不到其已支付的土地使用权的对价金补偿。特别在商业性拆迁中，拆迁地段大都商业价格较高，旧房的评估价值通常不包含土地出让金、装修设施及材料的价值、搬迁的合理损失费和原居民应可获得的适当救济补偿等。但开发商兴建的商品房的销售价格，除土建成本外，通常包含了土地出让金、市政建设配套费、支付给该居民的补偿费、装修成本、经营成本及开发商期望得到的利润，旧房补偿价与新房市场价的不平衡，导致原居民的基本利益受损。拆迁人和被拆迁人本来是平等民事主体间的民事行为，等价有偿是双方签订拆迁补偿协议的基础，拆迁开发商却依据《拆迁条例》无偿取得土地使用权，被拆迁方凭补偿到的一点房屋重置金根本无法在商业价值极高的拆迁地段重新置业，严重违背了民事活动的基本原则，是对公民合法财产的一种侵犯。
另一方面，被拆迁人的知情权和参与权机制欠缺，导致拆迁过程不公开不透明。房屋拆迁实践中由于公示、公众参与机制的欠缺，导致拆迁中信息不对称，被拆迁人对拆迁人的所知仅限于拆迁公告的内容，拆迁人具体的拆迁计划、步骤、给同等情况及其他被拆迁人的补偿数额等关键信息却知之甚少，被拆迁人权益保护的预防能力弱化，在拆迁人与被拆迁人之间没有形成合理的对抗状态，产生了不能形成完善的对行政行为的监督机制等弊端。
二、城市拆迁法律问题之对策
1 城市拆迁制度中界定公共利益概念和标准
首先必须明确“公共利益”的涵义。一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。在立法上，一些国家以列举的方式规定“公共利益”的范围。如日本《土地征用法》规定：“凡因国防、公益、公立学校、铁路、电信、水利、灾害防治等可征收之，其征收程序为先由内阁认定该土地为公共利益所必
需，再由内务大臣向内阁会议提出认定案，经二次认定后，签订征收合同。”以公共利益为标准，可以将城市拆迁划分为公益性拆迁和商业性拆迁。如何区分二者呢?主要从以下几方面予以区分：一是看拆迁项目是否以盈利为目的。公益性拆迁以国家财政为基本后盾，在经济上表现为不营利或基本保本。商业性拆迁以市场经济主体的自有资产为投入，在经济上追求利润。二是看拆迁项目为何人使用受益。公益性拆迁侧重于服务大众，以公共利益为目的，重社会效益大于经济效益，具有社会福利性质，而商业性拆迁以商业利益为目的，为某个或某些法人、社会组织服务，是纯粹的经济行为，更看重经济效益。第三看行为的性质。公益性拆迁是国家行为，具体表现为政府的行政行为。商业性拆迁是经营行为，无行政色彩。
其次，根据城市拆迁项目的性质和用途，在立法中采用列举的方式规定“公共利益”的范围，明确规定凡为国防设施、文化设施、公共道路、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等公共建设项目、基础设施建设项目、旧城改造等带有公益性质项目的是公益性拆迁，除此之外均为商业性拆迁，可将(2004)46号文件中“能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目及重大社会发展项目、危房改造，经济适用房和廉租房项目”等列为重要的公益项目，并对二种拆迁项目区别对待，明确政府作为行政机关的权限及相关程序等，如规定对公共利益拆迁项目，政府可以有较多的发言权，可以采用行政强制和司法强制的方法来解决强拆的问题。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在立法中设立不同于公益性拆迁的审批程序、原则，如在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，只能采用司法强制来解决强迁问题。
2 正确确定公权力在拆迁中的角色和定位，防止公权力过多干预商业性拆迁
拆迁中涉及到被拆迁人利益、社会利益、开发商利益和政府利益，而政府利益、拆迁人利益和被拆迁人利益间的利益冲突是最主要的利益冲突。现行规定下，政府往往与开发商结为利益共同体，而将被拆迁人处于行政与民事双重力量压迫下的相对方，政府以国家土地所有人的身份，不经被拆迁人的同意，单方收回其土地使用权，界定补偿标准，限定拆迁期限，再通过介入拆迁纠纷，从而圈锁住被拆迁人的民事法律权利(知情权、索偿权、救济权等等)，转而从开发商处获得土地出让金。待开发完成后再按商业用地逐年收取税费。从而政府实现了其成本收益最优化，但被拆迁人的合法权益却得不到保障。法学家梁慧星教授预言的：“《物权法》将终结圈地运动和强制拆迁，使其成为历史名词”一言将只能成为纸上预言，实现之日遥不可及。因此。必须正确定位国家这个公权力的角色，国家应退出拆迁人和被拆迁人的博弈，而不是与拆迁人分配拆迁利益，不能在拆迁活动中直接充当拆迁人的角色，既当运动员，又当裁判员。萨缪尔森说过，政府的具体经济职能是什么呢?有三个作用即效率、平等和稳定。在拆迁中政府主要扮演五种角色：第一，被拆迁人基本权利的保护者；第二，双方协商和公众参与的促进者；第三，拆迁纠纷的调停者；第四，城市拆迁的规划者；第五，公共项目的拆迁者。而目前的拆迁许可证等程序设计。把政府摆在既是否给予房屋拆迁许可的初始界定者，又是判定该拆迁是否为合理拆迁的裁判者，政府垄断经营体各环节职能不清，缺乏彼此的制约监督，严重影响了政府行政行为的公正性和被拆迁人对其行政行为的公平性的信任。因此，必须明确限定拆迁权限，促进拆迁主体责权统一化、实质化，将行政强制拆迁的范围局限于公益性拆迁项目中，“在商业性拆迁中。适用行政强制拆迁是对民法的严重违背和对民事主体私权的严重侵犯。”对商业性拆迁项目，要按照市场规律，实行意思自治，拆迁人和被拆迁人间是平等的民事主体关系，政府不能过多地干预拆迁人和被拆迁人间的补偿安置协议的谈判订立，更不能适用行政强制的手段来实施强制拆迁。拆迁许可只是为拆迁设定了一种资格，是拆迁活动启动的活动前提，拆迁活动最终能否顺利进行，关键是要看拆迁补偿安置协议能否顺利达成，政府公权力的角色及职能应当转变到督促有关当事人遵守法律规定，维护市场经济的法制环境，实现市场经济的必然要求。
3 拆迁评估机制市场化，保护被拆迁人的合法权益
第一，双方共同确定拆迁估价机构，并引入公证程序以加强监督机制。建设部的《指导意见》规定：“拆迁估价机构的确定应当公开、确定，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式”；“拆迁估价机构确定后一般由拆迁人委托。委托人应当与估价机构签订书面拆迁估价委托合同。”上述规定一定程度上体现了对被拆迁人弱势群体的保护，但《指导意见》未对投票或抽签活动的组织者、组织该活动的规则作具体规定。缺乏技术上的操作性。另评估机构由拆迁人单方面委托，无法从根本上改变拆迁人操纵评估结果的局面。因此，法律应明确规定评估机构和评估价格过程中组织投票或抽签活动的责任人，规定拆迁人或拆迁管理部门作为法定组织者的法律责任。“为确保评估机构的确立过程公正，应当在拆迁机构的确立过程中引进公证程序，让公证机构对被拆迁人投票或拆迁当事人抽签进行证明，作出公证书。”评估机构确定后，应由拆迁人和被拆人双方共同委托评估机构。
第二，承认并适当补偿被拆迁人的土地使用权。首先，承认并适当补偿被拆迁人的土地使用权。其次，确立土地使用权价格评估体系和评估标准。评估机构评估时，应对房屋和土地使用权分别做出评估，最后确定的房地产价格应是房产和地产价格的总和，以确保被拆迁人得到充分补偿。再次，对采取非回迁方式补偿的，还应考虑补偿拆迁给被拆迁人增加的隐性成本。以“公正的赔偿”为赔偿基准和目标，使被拆迁人在拆迁安置后能达到拆迁前的经济生活条件。
第三，建立拆迁补偿安置资金监控程序，加强拆迁专项基金监管力度。首先。要事先测算资金监控数额，在发放拆迁许可证前，政府部门应对拆迁范围进行摸底调查，结合房屋产权管理部门登记的资料，确定监控资金数额，以保障被拆迁人能够按时、按标准得到补偿安置。其次，指定特定银行保管并监控该资金专款专用，其使用必须经过三方签字确认。
4 引进拆迁听证及公示制度，确保被拆迁人的知情权与参与权
外国一般从土地规划阶段就引入了公众参与机制，并将公开、民主贯穿于征用之始终。例如，英国将规划分为结构规划和地方规划，前者要由公众评议(Public Examination)；后者要由通过公众质询(Inquiry)，并在质询阶段即引入听证程序。澳大利亚、新加坡、日本《城市规划法》亦规定了进行城市规划决定时，要履行举行听证会、公告方案、提出、听取相关市、町、村的意见、提请城市规划地方审议会讨论等程序。1987年德国的《建设法典》、新加坡1962年颁布的《总体规划
条例》和1981年颁布的《开发申请条例》在这方面也有相应的规定。在拆迁申请阶段，也都规定了先期的公告与质询程序。在我国，《行政许可法》第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。”为此，建立听证制度，实行阳光操作，容易找到拆迁中各方当事人的利益结合点。只要是行政机关拟进行行政强制拆迁的，都要经过听证程序，目的是要听取拆迁当事人的最后意见，保证强制执行的公正性。拆迁听证会，并不是仅仅具有单纯的程序上的意义，其实质意义是打造公开、公平、公正的拆迁过程，便于拆迁当事人和社会各界公开发表意见，动员社会舆论力量推动、监督拆迁工作，切实解决因拆迁引起的各类问题，维护社会和谐稳定。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证；如果被征收方对于征收行为是否符合“公共利益”这一目的提出质疑，可以要求举行听证会，政府方应当在听证会上说明征收行为的必要性和合理性；房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，也应当进行听证。同时，细化听证程序的实施细则，规定居民代表的产生办法、居民代表在听证会的人数比例、是否许可媒体监督、居民不满听证会后政府的决定时应有什么样的救济途径。
从法理上看，造成这种局面有其必然性，原因在于我国还没有一部专门的拆迁法来保障被拆迁者的利益。
此前，《城市房屋拆迁管理条例》因其相关内容与物权法抵牾而导致非议，并最终在2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》通过后被废止。
按照物权法的规定，只有“为了公共利益的需要”才能征收土地与不动产。地方政府并不希望严格限定“公共利益”，因为目前多数拆迁征地行为都属于商业性质。利益博弈导致拆迁法难以出台。
另一方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中诸如“公平补偿”的表述过于笼统，容易留下暗箱操作空间。尽管第十九条规定补偿“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，但由于开发商往往极力压缩补偿标准并将之转嫁到房价中，因而被拆迁户往往不同意搬迁甚至宁愿做“钉子户”。
显然，这并不是新型城镇化的发展道路。新型城镇化，就是不但要保障农民的土地权益，还要让农民享受到城市发展的成果。
所幸各地政府在探索征地拆迁的补偿机制时，也涌现出了一些较好的做法，大致可以归结为以下三种模式：
广东“货币补偿与留地安置并行”模式，在给予了较高货币补偿的同时采用留地安置办法，保障失地农民的基本生活。以潮州市为例，被征地单位除了得到按征地前三年平均年产值的23倍补偿之外，还可按被征地面积13%～15%的比例申请划留集体建设用地，用于发展第二、三产业。
海南三亚、陵水的“主动拆迁与留物业安置”模式。政府在对被征地进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会，由其成立股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。同时借力海南大力发展旅游业的东风，按照征地总面积的8%给村委会优先安排留用地，扶持发展特色商业。
河北邯郸经济开发区的“长期生活补贴”即“吨粮田”模式。被征地农民在得到国家规定的各项补偿及福利的基础上，每年还可以获得每亩两季粮食总产量1吨的实物或者等额经济补贴。补贴标准就高不就低，并且可由子孙世代继承享有。同时，积极为托管农村发展村集体经济项目，增加村集体的固定财政性收入。通过构建完善的农村社会保障体系，实现学有优教、病有良医、劳有多得、老有善养，确保让老百姓充分享受城镇化发展成果。
随着社会经济的发展，城市化进程的加快，居民对城市基础设施的配套需求日益增强，对解决交通拥挤、美化城市环境的愿望也日益强烈，这必然要求政府合理配置日益稀缺的城市土地资源，实现城市规划目标，实施城市房屋拆迁。
但是多年来，房屋拆迁，这部城市建设进程中的“都市剧”，因为其法律属性的扑朔迷离、补偿安置的纷纷扰扰，不仅在理论界引起无休止的争论，而且在实践中也让利益各方都备感“受伤”。
拆迁，一直被誉为“天下第一难”的工作。重庆市，一个已经被挖成大坑的工地中间，孤零零地伫立着一幢小楼，四周被挖成了“悬崖”，犹如一个大海中的孤岛…….近期，号称“史上最牛钉子户”成为了全国各大媒体追逐的焦点。
秉持“规范拆迁，立法为民促和谐”的宗旨，省人大常委会总结城市房屋拆迁领域存在的问题和经验，对2001年11月2日公布施行的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》进行了部分条款修改。
拆迁人主体：“叫停”开发商
在各国宪法中，绝对的财产自由理念早已被摒弃，人们普遍认为财产负有社会义务，特别是因公共利益需要为国家征收、征用的义务。美国宪法第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”尽管修正案是从保护公民权利角度规定的，但透过条文规定，还是可以解读出国家对公民财产征收征用的保留。美国上世纪六十年代的世贸中心征地拆迁案和最近在美国国内引起巨大反响的凯洛诉新伦敦市案，都属于国家对公民所拥有的土地实行征收的典型。
我国宪法规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”新颁布的物权法也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
国家征收与商业收购是两种不同法律性质的行为。国家征收尽管也要补偿，双方对于补偿金额也可以协商，但征收属于行政命令，征收方和被征收方法律地位并不平等，只要主体适格、程序正当，征收决定一旦生效，即具有法律效力。物权法第32条对此也作了相关规定。而商业收购完全是民事主体之间根据平等、自愿、等价有偿的原则达成协议，只要一方不同意，收购就无法进行。由于国务院条例和我省原条例都对城市房屋拆迁规定了行政强制拆迁和司法强制拆迁，以国家公权力作为后盾，因此，条例所规定的城市房屋拆迁显然属于国家征收性质，只能由国家动用征收权，在依法补偿后才能行使。
在拆迁主体认定问题上，早在2004年年底，省人大常委会卢文舸副主任在宁波、慈溪调研省条例贯彻实施情况时就强调指出，按照省条例规定，开发商可以作为拆迁人，在住房产权制度改革后，这不符合宪法保护公民财产的精神。拆迁的实质是政府代表国家行使征收权，对被拆迁人进行补偿、安置理应是政府的责任，让开发商成为拆迁人并由其直接对被拆迁人进行补偿、安置实际上是政府在回避这个责任。
上世纪八十年代中期开始，旧城改造在各大城市逐步开始，到八十年代末和九十年代初已在比较大范围内展开。由于当时尚未实行住房制度和土地使用制度改革，城市住房基本上属于房管部门直管公房和机关、事业单位以及国有、集体企业自管公房，土地使用实行行政划拨，在“吃饭财政”窘境之下，政府追求“无钱也要办事”的理念，推行“借鸡生蛋”，“土地批租、毛地出让”做法应运而生。开发商既要拆除批租地块上房屋，又要迁居安置房屋使用人，开发商自然成了拆迁人。由于此时房屋的所有权属于公家单位，该房屋所占用土地的使用权从法律上说也是国家的，政府直接将该地块土地使用权出让给开发商，在法律上尚无障碍。但是住房制度改革后，原使用人已成为产权人，成为该房屋所占用地块的土地使用权人，如果要收回其土地使用权，必须适用国家征收程序，应当由政府对被拆迁人进行补偿安置，由开发商作为拆迁人并由其进行补偿安置的规定不仅不利于明确政府责任，保护被拆迁人合法权益，并且也不符合国家征收的法律关系。为了更好地厘清国家征收和商业收购的区别，理顺拆迁法律关系。
新条例规定：“本条例所称房屋拆迁，是指因实施城市规划或者因其他公共利益需要，依法收回国有土地使用权而拆迁该地块上房屋的行为。”“本条例所称拆迁人，是指政府设立的具体实施收回国有土地使用权并依法取得拆迁许可证的单位。”
为了更好地保护被拆迁人的合法权益，立法工作者认为，实践中还应当注意两个问题：一是城市规划的制定和调整必须遵守严格的程序规范，接受社会公众的监督，避免随意性；二是对政府的征收行为，应当保证被征收人有权寻求司法救济。
寻求市场价补偿
原条例规定，房地产市场评估价格由房地产评估机构以房屋拆迁许可证核发时政府公布的货币补偿基准价为基本依据，结合该房屋具体区位、成新等因素评估确定，基准价由市、县房屋拆迁管理部门会同价格、国土资源、规划等行政管理部门按照当地上一年度同类地段、同类用途新建房屋的市场平均价格分别确定，报同级人民政府批准后每年3月底前公布。
省人大常委会法工委的同志表示，当初之所以规定基准价制度，主要是考虑到当时房地产评估市场尚不健全，评估行为也不够规范，尚未形成开发、竞争、有序的市场机制，因而设立评估基准价制度，以此规范和约束评估机构的评估行为，切实保护被拆迁人的合法权益。
在这几年的实践执行中，由于房地产市场迅速发展，城市房价节节攀升等各种原因，一年公布一次的基准价已经不能适应当前的形势，全省各市、县公布的基准价已经不能真实反映房地产的市场价格。如杭州市自2002年上半年杭州市区国有土地城市房屋拆迁住宅房屋货币补偿基准价后，一直到2005年才进行相应调整。
调查显示，2005年年初，杭州市区一级土地及西湖风景名胜区住宅货币补偿基准价为5900元/平方米，而该地段二手房均价已达到每平方米8000至9000元/平方米。2005年下半年，杭州市虽然将该标准调整为7200元/平方米，但此时，该地段二手房均价已经过万。显然，再沿用基准价制度已经不合适。
为此，新条例参考国家房地产估价规范，作出规定：“评估被拆迁房屋的市场价格评估确定，应当采用市场比较法，不具备市场比较法评估条件评估非住宅房屋的，可以采用其他评估方法，并在评估报告中说明原因。”
“采用市场比较法评估被拆迁房屋价格的，由房地产评估机构根据评估比准价格，结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、装修等因素评估确定。”“评估比准价格由房地产评估机构根据交易价从高原则从类似房地产中选取三个以上可比实例，进行交易情况、交易日期、区域因素和个别因素修正后确定。”
评估“基准价格”和“比准价格”虽一字之差，但其意义完全不同。确定基准价是政府主导行为，而比准价格完全由房地产评估机构选取房地产市场交易价格修正确定，其科学性和合理性可见一斑。
先安置再拆迁
安置用房建设是拆迁工作的重要组成部分，但是，目前浙江一些地方还存在着“重拆迁进度，轻安置落实”的做法。老百姓房子被拆，几年见不到安置房的现象时有发生。
据统计，2004年底前，杭州市无法安置的拆迁户5961户，大量的安置遗留问题毫无疑问地成为拆迁纠纷矛盾的焦点。
为保证被拆迁人及时妥善得到安置，条例规定：县级以上人民政府在组织制定拆迁计划的同时应当制定安置用房建设计划，并应当监督安置用房建设；需要新建安置用房的，拆迁人在申领拆迁许可证时还应当提供安置用地批准文件。
在旧城改造拆迁项目中，特别是在老城区，居民住房普遍较小，居住拥挤，是弱势群体相对集中的地区，“下岗职工多、低保对象多、生活困难多、违章搭建多”，这部分被拆迁户普遍无经济能力重新购置新房。
为此，新条例扩大了拆迁安置最低保障政策的适用范围。条例规定，被拆迁人属于低收入家庭，其被拆迁住宅用房每户建筑面积小于三十六平方米（在同一城市规划区内有其他住宅用房的，合并计算），并实行产权调换的，拆迁人应当提供建筑面积不小于三十六平方米的成套住宅作为安置用房。被拆迁房屋和安置用房互不结算产权调换的差价。市、县人民政府可以规定高于三十六平方米的按户最低安置面积。低收入家庭的具体标准由市、县人民政府根据当地实际确定。
关键词: 公益性房屋拆迁 许可决定 公益征收
房屋拆迁按照其目的是为了实现公共利益还是商业利益分为公益性的拆迁和商业性的拆迁,本文主要探讨公益性的房屋拆迁。公益性房屋拆迁是由一系列民事行为和行政行为组成的过程,实践中关于拆迁许可决定的案例最多,包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告引起的争议,因为被拆迁人最先接触的就是公告或者拆迁许可证,关于房屋拆迁许可决定的司法审查就成了重要的关键问题,即拆迁许可决定的合法性是关键,明确拆迁许可的性质问题是给予被拆迁人合法权益的有效救济的前提条件。
一、公益性房屋拆迁中的拆迁许可决定行为依据
在现有立法体系中,涉及房屋拆迁的规范性文件很多,但最高位阶的立法还只是2001年6月6日国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》,以该条例为依据可以把我国房屋拆迁大致分为三个阶段:一是房屋拆迁的决定阶段,二是房屋拆迁补偿安置的协商、裁决阶段,三是房屋拆迁的实施阶段。房屋拆迁的第一个阶段由申请和许可构成,需要实施房屋拆迁的单位必须向房屋拆迁管理部门提出房屋拆迁的申请,由房屋拆迁管理部门审查后作出拆迁许可的决定,房屋拆迁管理部门作出拆迁许可的决定后向申请拆迁的单位颁发房屋拆迁许可证,同时对外房屋拆迁公告。在这一阶段有两个基本的行政行为:一个是拆迁许可,一个是拆迁公告(公告的内容包括拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等)。在拆迁人取得房屋拆迁许可证,以及房屋拆迁管理部门正式房屋拆迁公告后,房屋拆迁进入第二个阶段,即房屋拆迁补偿安置的协商、裁决和第三个阶段,即房屋拆迁的实施。
《城市房屋拆迁管理条例》第六、七条规定了拆迁人应该先向房屋拆迁管理部门申领房屋拆迁许可证,提交相关资料,房屋拆迁管理部门在收到房屋拆迁许可的申请及其相关文件后,经审查认为该申请符合拆迁条件的,作出房屋拆迁许可的决定,并向拆迁人发放房屋拆迁许可证,同时向拆迁范围内的被拆迁人房屋拆迁公告。①这样就出现了两个行政行为:一个是以拆迁人为相对人的房屋拆迁许可,一个是以被拆迁人为相对人的房屋拆迁公告。这两个行政行为实际上是一个复合的行政行为,且又都是可诉的具体行政行为,虽然它们各自独立,但后一个行政行为从法律上看是前一个行政行为的结果,前一个行政行为的违法性必然影响到后一个行政行为的法律效力。
实践中关于拆迁许可决定的案例最多,包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告引起的争议。因为被拆迁人最先接触的就是公告或者拆迁许可证,关于房屋拆迁许可决定的司法审查就成了重要的关键问题,即拆迁许可决定的合法性是关键,首先要解决的就是拆迁许可的性质问题,只有明确了其具体行政行为的性质,才能给予被拆迁人合法权益的有效救济。
二、公益性房屋拆迁中的拆迁许可决定行为的性质分析
从表面上看,拆迁许可是一种相对人提供申请需要的资料,行政机关予以审查,作出不予许可或者予以许可发给拆迁许可证的行政行为。我国目前的立法是将拆迁决定定性为行政许可行为,学界也有认为其是行政征收的理论观点。那么拆迁许可是否是行政许可?是否是行政征收?
(一)拆迁决定非行政许可和行政征收行为
1.资源的有限性和市场失灵现象是政府管制行为存在的理由,行政许可是一种政府管制行为,以对公民权的一种普遍的法律禁止为前提,具有解除法律限制的效力。公民拿到行政许可证即是法律的个案解禁,可以获得从事该活动的某种权利或者资格。拆迁的客体是被拆迁人的房屋财产权,是公民的最基本人权之一,法律没有理由和依据对其设定禁止,不论拆迁人是建设单位还是行政相关部门,法律没有给予其违背被拆迁人的真实意思强制拆迁他们的房屋的权力。因而房屋拆迁不是政府管制的范围,即非行政许可行为。
可见,在我国行政许可法中将拆迁决定行为定性为行政许可是错误的。
2.拆迁决定亦非行政征收。有学者认为拆迁许可是一种行政征收行为,认为城市房屋拆迁实质就是一种国家代表社会要求公民履行其财产权义务的行政征收行为。②作为一种国家依据行政权力剥夺公民产权的强制,房屋拆迁是否是行政征收呢?“所谓行政征收,是指行政主体凭借国家行政权,根据国家和社会公共利益的需要,依法向行政相对人强制地无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。行政征收具有强制性、无偿性和法定性”,其主要适用于税费的征收。③政府进行拆迁时,依法应当给予拆迁户合理的补偿,并不是无偿的,可见其并不是一种行政征收行为。
(二)房屋拆迁许可定性
我认为城市房屋拆迁许可是一种公益征收行为(或者公用征收行为)。所谓公益征收,就是指行政主体根据公共利益的需要,按照法律规定的程序,并在给予相应补偿的情况下以强制方式取得相对人财产权益的一种行政行为。主要有以下特点:(1)公益征收通常是不固定的,只有在公共利益需要的条件下进行;(2)一般是有偿的,必须给予相对人合理补偿的前提下进行;(3)由于是剥夺公民财产权的行为,程序比较严格;(4)与行政征收不同的是,不以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提,是公益需要相对人作出的牺牲。④而行政征收则是无偿固定持续的行为。可见,公益征收和行政征收是有严格区别的。拆迁许可决定符合公益征收的行为特征,实质是公益征收行为的一种。
需要说明的是拆迁公告。拆迁公告不是一种独立的行为,如前所述,是拆迁许可证颁发之后的必须实施的结果行为,实际上与拆迁决定书发放行为是拆迁许可决定的两种外在表现形式。为保护相对人的合法权益,有必要单独对拆迁公告行为进行进一步分析研究。
对拆迁公告理论讨论得更多的是其可诉性问题。目前实践中法院在受理该类案件时分两种情况,一种认为公告是抽象行政行为,对象不特定;或认为只是一种对拆迁事宜的告知行为,对被拆迁人的权利义务不产生实际影响,有强制力。综合二者,公告不属于行政诉讼的受案范围,不予受理。另一种就是认为是具体行政行为,予以受理。那么公告行为是何种行政行为?
赞同后者,首先拆迁公告是具体行政行为。拆迁公告是指拆迁管理部门对涉及拆迁事项,如拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等向被拆迁人及其利害关系人予以告知的行为。有以下特征:(1)公告实施主体是拆迁管理部门,是行政职权行为;(2)公告对象是被拆迁人以及利害关系人,通常限定在特定的某一城区内,数量通常很多,但是数量多并不能认为不特定,被拆迁人是可以统计的、固定的、特定的多数,这一点也决定了拆迁公告是一种具体行政行为;(3)公告行为对被拆迁人,以及利害关系的财产权益产生实际的影响,房屋通常是公民辛苦大半辈子的目标,是他们最重要的财产之一,公告内容对其产生直接的决定作用。可见拆迁公告是具体行政行为,非抽象行政行为。
需要分析的一种观点:公告只是一种对拆迁事宜的告知行为,对被拆迁人的权利义务不产生实际影响,不具有强制力。根据《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定,公告内容有拆迁人、拆迁范围、期限等,⑤似乎只是告知行为而已,但是这里有一个“等”的规定,实践中就有公告中也规定逾期不拆迁的责任、强制措施等内容,导致被拆迁人的合法权益必然会受直接影响。如2003年3月18日,某中学经被告某县建设局批准,取得了《房屋拆迁许可证》,被告按照《国务院城市房屋拆迁管理条例》第八条规定,于3月21日房屋拆迁公告,该公告写明了拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等,同时还写明:望各被拆迁户顾全大局,积极配合,在公告规定期限内完成拆迁,逾期不拆迁的,将按有关规定强制拆迁。⑥
一些地方立法依据国务院的条例,直接规定了拆迁公告内容包括被拆迁人期限内不如期自行搬迁。就强制依法搬迁。如南京的一个拆迁案例中,南京玄武区人民政府根据宁政发[2000]23号文向玄武区拆迁范围的居民发出《公告》,告知被拆迁居民:因南京地铁南北线一期工程建设的需要,经国家计委计投资(1999)411号文,市房管局宁拆许字[2000]087号拆迁许可证批准,玄武区拆迁范围内的居民近日拆迁,拆迁期限为2000年11月1日至2000年11月30日。要求拆迁范围内的居民、企事业单位均应以国家建设为重顾全大局,在规定期限内尽快搬迁,将空房交拆迁单位拆除,逾期不搬者,将依法予以拆除。第十四条规定:在房屋拆迁公告规定的或本通知十三条规定的裁决作出的拆迁期限内,被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的,所在区人民政府可以作出责令限期拆迁的决定,逾期不拆迁的,由所在区人民政府责令有关部门强制拆迁。⑦这种情形是地方规范性文件中直接规定了公告含有不如期搬迁就强制拆迁的内容,明显可见,拆迁公告不仅是单纯的告知行为,还直接影响被拆迁人的合法利益,具有强制力。因此我认为拆迁公告应定性为是一种告知行为,是征收决定的一种外在表现形式。
综上所述,城市房屋拆迁许可应定为公益征收行为。
注释:
①《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定:拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后,方可实施拆迁。第七条规定:申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
②顾大松,史笔.城市房屋拆迁行为法律属性简论.2004年江苏省行政法学会年会论文.
③姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社高等教育出版社,1999,第一版:217.
④王克稳.经济行政法基本论.北京大学出版社,2004.4:154.
⑤《城市房屋拆迁管理条例》第八条:房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时,应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布。
⑥卢晴,马超,周伟.房屋拆迁公告是否具有可诉性.江苏法制报,2003.11.27.
⑦黄彦杰.张广仁不服南京市玄武区人民政府限期搬出《通告》案,大松行政网,2004-10-17.
参考文献:
[1]王克稳.经济行政法基本论.北京大学出版社,2004.4.
关键字：城市化；乌鲁木齐； 棚户区改造； 安置补偿
中图分类号：A715文献标识码： A
近年来，新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市城市化进程不断加快，棚户区改造在全市各辖区广泛展开，已成为推进城市发展、提升市容市貌、改善民众住房条件的必要手段。但是在房屋征收补偿的过程中政府和公民有着不同的利益诉求，如何做到政府和公民诉求相协调将是今后乌鲁木齐市房屋征收安置补偿工作的重点所在。
一、乌鲁木齐市棚户区改造中房屋征收安置补偿现状
（一）乌鲁木齐市房屋征收安置补偿法律政策依据
2011年1月29日国务院颁布实施了《国有土地上的房屋征收与补偿条例》2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。由于《国有土地上的房屋征收与补偿条例》自颁布之日起执行，没有给出执行的缓冲时间，为保障了乌鲁木齐市重点建设工程的房屋征收工作能够在《征收补偿条例》颁布后依法按照程序顺利进行。乌鲁木齐市根据《征收补偿条例》和相关法律法规积极向国家住建部、自治区住建厅请示并向各省市房屋征收管理部门求教，了《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿工作暂行规范》、《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿工作流程》、《乌鲁木齐市棚户区改造房屋征收与补偿安置暂行办法》、《乌鲁木齐市棚户区改造房屋征收与补偿安置实施细则》、《关于开展国有土地上未经登记建筑认定工作的通知》《乌鲁木齐市防控和查处违法建筑责任追究暂行办法》等一系列文件。
(二)乌鲁木齐市近三年棚户区改造中房屋征收进度
近年来，乌鲁木齐市城市化进程不断加快，棚户区改造在全市各辖区广泛展开。 2011年计划征收15000户，征收面积150万平方米，已完成14887户（2011年12605户、2012年2282户），征收122万平方米。2012年计划征收10000户，征收面积100万平方米，已完成征收5176户，征收62.9万平方米。2013年计划征收6000户，征收面积60万平方米，已完成征收5132户。3年来，全市棚户区改造已实施77个棚户区改造项目，共完成征收25195户。
（三）乌鲁木齐市棚户区改造中征收安置补偿存在的问题
总体来看，经过乌鲁木齐市各辖区征收办的共同努力，各项市级重点建设项目的征收工作均取得一定的成绩，但工作离目标任务仍有较大差距，存在很多问题。
1.个别被征收对象特殊情况需行政裁决
随着棚户区改造征收工作的深入，虽然各项目工作都取得不错成绩，但仍面临一定的困难。根据职能分工，市房产局征收办负责指导各辖区开展棚户区改造征收工作，已连续三年未完成年度征收任务，究其原因，各辖区均存在各式各样有争议的特殊情况，各辖区征收办无力解决，需由各辖区对争议问题提出解决方案上报，依靠行政裁决手段最终解决，这必定会影响整体征收进度。
2.征收补偿资金不能及时到位
部分项目开发资金紧张导致补偿不能及时到位，给征收安置工作带来很大阻力。虽有政府投资项目安置房屋建设资金由住房公积金贷款解决，缓解了安置房屋建设资金紧张的问题，但征收补偿资金还存在较大缺口，现阶段仅依靠乌鲁木齐市棚改公司借款解决，难以满足棚户区改造房屋征收补偿工作的实际需求，对棚户区改造的顺利推进造成了一定影响。专项资金的及时到位，是征收安置工作顺利开展的保障。
3.被征收对象补偿愿望与安置补偿标准存在差距
现行的征收政策与被征收对象的实际安置补偿愿望存在较大差距。部分被征收对象脱离实际，漫天要价，致使安置补偿标准很难达成一致；部分被征收对象受以往安置遗留问题的影响，担心权益得不到保障，同时担心子女入学等问题得不到妥善解决，对征收安置工作不支持、不配合；部分被征收对象，征收后将失去赖以生存的生产经营场所，生活将面临困境，故采取各种手段阻碍征收工作进度。
4.征收办人手不足，部分人员素质不高
乌鲁木齐市各辖区（县）房屋征收部门虽已正式成立，但仍有部分工作人员至今未到位，只能在重点项目所属片区管委会、街道办事处、社区及区属各部门抽调干部临时到项目工作组工作。由于乌鲁木齐市维稳工作的要求，人员流动性大，难以胜任实际实施工作，也无法开展系统的专业培训，造成工作人员队伍不稳定，工作经验不足、个人素质参差不齐、工作效率不高，影响房屋征收工作的进展。
5.缺乏有效监督
拆迁安置补偿工作中完善的监督机制缺失，权利责任失衡。加之棚户区改造工作本身艰巨而繁琐，某些片区因任务重未重视工作人员思想道德培训和廉政教育，导致个别工作人员对不良欲望的克制能力有限，无法抵御非法利益的诱惑，铤而走险以身试法。例如乌鲁木齐市沙依巴克区原青峰路片区棚户区改造拆迁工作办公室负责人龙刚，沙依巴克区原雅山棚户区改造拆迁工作组二组组长李凌云，沙依巴克区政协原副主席、青峰路片区拆迁办负责人原李兰生，均因在征收过程中贪污受贿锒铛入狱，不仅使政府形象严重受损，也使得民生工程效果大打折扣。
三、完善乌鲁木齐市征收安置补偿工作的对策建议
（一）结合实际完善征收细则
深入棚户区内部对各家各户的真实情况进行调查，深入了解被征收户的家庭成员具体情况，被征收的真实面积和具体利益诉求等。在此基础上完善乌鲁木齐市房屋征收安置补偿实施细则，做到合理、和谐征收。
（二）拓宽资金来源
乌鲁木齐市棚户区改造征收资金缺口较大，应尽可能拓宽资金的来源渠道。
第一，乌鲁木齐市应加大棚户区改造政策优惠力度，吸引有实力的企业参与棚户区改造工作。
第二，应积极争取国家开发银行、世界银行等金融机构贷款支持，特别是利用近期世界银行支持乌鲁木齐市棚户区改造项目机会，争取更多的资金支持。
第三，乌鲁木齐市应努力争取国家和自治区重点支持，使乌鲁木齐市棚户区改造工程获得更多补助资金。
（三）保证被征收人对补偿方式的选择权
当今乌鲁木齐的做法是，棚户区改造主要实行实物补偿，针对有证房屋按照“拆一还一”的原则进行。对积极配合征收工作的被征收户给予一定的奖励，对持有乌鲁木齐市《城市居民最低生活保障证》的被征收人，给予每户1 万元的补助。但被征收户具体情况千差万别，有人想要实物补偿，但也有人希望得到货币补偿。故应在今后的征收工作中明确保障被征收人对补偿方式的选择权，以便被征收人更好地支持和配合征收安置工作的顺利展开。
(四)增加工作人员数量，提升人员素质
乌鲁木齐市各辖区（县）房屋征收部门工作人员数量不足的问题，应采取公开向社会招聘或由乌鲁木齐市征收办委派工作人员的办法来解决。社会公开招聘的方式会吸引大量社会人才加入，一方面可缓解工作无法高效展开的问题，另一方面也可促进大学生就业。
而对于工作人员的素质提高，绝不能因为工作忙任务重就忽视。应对工作人员的综合素质和专业能力通过各种形式的培训予以增强和提高。
（五）完善监督管理机制
乌鲁木齐市征收办应将进一步加强内部管理，建立监督制约机制，充分发挥好对各辖区的服务协调、监督作用。特别是在下一步的棚户区改造工作中，严格按照要求督促各辖区尽快完成安置房建设及市政基础设施配套工作，强化对棚户区改造项目房屋征收、项目审批补偿资金等敏感问题的监督。
参考文献：
[1]沈开举.城市房屋拆迁法律法制研究[M].北京:中国检察出版社,2009
关键词：房屋征收与补偿；公共利益；评估标准
财产权，作为公民的一项基本权利，是神圣不可侵犯的。然在特定的条件下，财产权并非绝对雷打不动，因公共利益的需要，国家在某些情况下可以对私有财产进行征收、征用并给予补偿，由而出现了相应的征收与补偿规定。贵阳市在旧城区改造过程中，房屋征收过程是最艰难、也是存在争议最多的阶段。在拆迁过程中的自伤甚至自焚事件屡见不鲜，诸多激烈的动迁矛盾，足以说明动拆迁本身就存在一些或大或小的问题，这些问题处理不当演变成矛盾激化，成为酿成极端事件的原因。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台改变原有的《城市房屋拆迁管理条例》中一些不合理的规定，强调了私权保护，增加了对城市房屋征收中的被征收人的保护，同时，贵州省人民政府办公厅印发《贵州省国有土地上房屋征收补偿住房保障办法（暂行）》《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法（暂行）》《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》，这些无疑具有进步意义，然贵州省贵阳市作为西南地区较大的省会城市，作为少数民族人口较多的城市，对房屋征收与补偿的研究，对于维护贵州地区民族团结，维护民族社会稳定，保护公民私有财产等具有重要意义。
贵州省房屋征收与补偿的现状及面临的问题。以贵阳市为代表的贵州省在旧城建设改造的过程中，对征收决定、公共利益、征收程序等方面解释欠缺，不能够准确把握条例精神，补偿方案不太完善，补偿性决定多不被市民所接纳，同时，司法强拆，面临严峻挑战，如果没有有效的程序或制度为前提，会导致侵权、滥权，滋生腐败。因此，贵州省在房屋征收与补偿上面临的一系列问题急需解决。
一、公共利益的界定与把握
基于公共利益的目的，是房屋征收补偿的动因。这不仅与《宪法》、《物权法》所规定的基于公共利益的目的而征收公民的私有财产是相一致的，而且在某种程度上能预防拆迁泛滥现象的产生。在贵州省贵阳市房屋征收与补偿的现实案例中，公共利益的限定词"国家安全"在具体操作中应当歧义不大，但将"促进国民经济和社会发展"作为公共利益的一个点，明显会出现误读。此标准指的是什么，怎样的征收才体现现实的符合国民经济和社会发展的目的？对于贵阳而言，不管是投入开设一家企业工厂，抑或是修建一个公共场所，甚至于开发一个小区，纸面上看是有利于促进国民经济和社会发展的行为，将如上一切"促进国民经济和社会发展"的行为都界定成为“公共利益”，对此概念把握，不仅没有起到有效的限定作用，反而使得"公共利益"的界限模糊或是模糊。
二、市场价格认定存在的问题
条例与办法给人感觉是房屋征收在以后就不会"低于市场价"，但是我们观察到对"市场价格"之类限制词类似房地产的认定，贵阳市不同地段的同类房屋市场价格相差大，事实上就为征收与补偿留下了较大的操作空间。而对于产权调换的补偿方式，若征收后原地被改建为公共设施场所，周边又无房可供被征收人回迁，这个规定就成为"一纸空文"。贵阳旧城改建牵扯到的是一揽子计划，要有现成的住房可提供，才能保障被征收人的回迁权利，但贵阳市房屋征收与补偿在实际操作中往往能做到的可能性很小，所以公民的产权调换缺乏强有力的法律保障。即使贵阳市居民选择进行产权置换，但如果是从生活环境、交通、地段等资源相对较好的区域转到较差的区域，反过头来又给居住生活带来诸多不便，这就让居民的生活质量不升反降。另外条文和办法中征收房屋"不得以营利为目的"的规定，言辞显得过于不清晰。征收房屋的具体成本是多少，卖地收入又是多少，超过多少属于营利的范畴，倘若这些问题得不到解决，此规定注定是不能操作。
三、评估机制存在的漏洞
贵阳市房屋的征收与补偿，伴随而来的是如何衡量房屋的价值，这就需要去评估。然而，在贵阳市现实的评估只会去考虑房屋的实际造价，地理位置等因素以及现在的市值，将来的升值空间等等，这只是一种客观的评估，一座房屋所承载的远不止这些，它还包括一个人或一户人家的精神寄托以及之前所包括的人生规划，这些远远不能用现有的评估机制区衡量，精神的归宿在一定程度上远胜于物质的补偿。
针对贵州省贵阳市房屋征收与补偿面临的问题，我们可以从如下几方面入手：
（一）在法律上对公共利益的概念实行类型化
公共利益在概念上虽难以界定，但可以通过使其类型化形式弥补其无法具体定义的缺陷。从方法论视角来看，类型化指的是通过对拥有共同特征的案件事实进行抽象，然后进行归类，进而使不确定定义和一般条款得到具体化的过程。通常来说，不确定定义不宜具体概念化，但可以通过条例或办法，以不同类型化对典型的公共利益范畴做出列举。公共利益，这个较为广泛的概念，作为一个不确定的因素，必须以实行类型化的方式才能在特定的情况下确定其准确的利益形态，进而使用最准确最恰当的解释方法。
（二）赋予被征收人价格评估的复核权
在征收过程中，被征收人若是能够取得一个较为满意的征收价格，的确可以减少征收过程中的阻力，双方都会比较愉快，但是评估若远远超过被征收人预想的状态，或是达不到一种中和的状态，无疑会伤害到被征收人。这时，站到公平正义的角度，我们需要解决这一问题――赋予被征收人价格评估的复议权。结合贵州省实际情况，多家参评，当被征收人对评估价格评估有异议，可以寻找其他评估机构进行评估，最终取较高评估价格。通过这种方式，可以减少被征收人精神上的压力，也可以减轻征收者征收上的阻力。
四、弥补规范的不足，补充原则性条款
虽然条例和办法规定国有土地上房屋征收只能是基于公共利益，并通过列举方式展示了几种属于公共利益的情形，但正如上文分析的一样，在界定与把握公共利益方面仍然存在着模糊和不确定性，要谨防打着"公共利益"的幌子进行的商业开发。在条例中或是司法解释中补充一些原则性条款，通过这种方式弥补条例的不足。例如坚持以省为特色，坚持以人为本，加以合理安置为原则，出台多样灵活的安置办法，让被征收人的安置选择权得到充分尊重。此外，还要在纠纷解决中不断完善的司法救济制度，不仅要对政府征收行为的合法性进行审查，还要对政府行为的合理性进行判断，遵循司法终局的原则，最终使被征收人的权利能得到法律保护。
参考文献：
[1]于宏伟.国有土地上房屋征收与补偿条例焦点问题解析[M].北京：法律出版社，2011.
