时间：2023-09-08 17:14:10
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇高标准农田建设带来的效益，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
东港市地处辽东半岛东端，南临黄海，东依鸭绿江，隔江隔海与朝鲜半岛相望，土地总面积24.47万hm2，耕地9.07 万hm2。拥有水田总面积5.33万hm2。2008年粮食总产量47.37万t，是全国800个产粮大县之一。东港市作为国家和辽宁省重点产粮大县，粮食产量徘徊不前，主要表现在以下几个方面[1-2]：粮食成本呈逐步上升的趋势，而粮食价格涨幅低于成本增幅，种粮比较效益长期偏低，影响未来粮食增产潜力发挥；农业基础设施依然薄弱，中低产田比重高，抗灾能力弱；粮食单产不稳定，年际间波动大；灌排设施老化失修、工程不配套，水资源利用率不高，抗御自然灾害的能力差。项目区属老水田区，地方投资有限，与农业生产建设所需资金相比差距甚大，致使农田灌排能力较弱，农业基础设施建设落后，农业发展后劲不足。因此，通过加大投入，改善农业生产条件，实现粮食增产目标是当前的首要任务。
1项目区实施内容
东港市高标准农田建设项目从2008年开始实施，现已完成三期工程，主要针对中低产水田进行改造，采取渠道衬砌等节水措施，配套田间建筑物，产生了明显的经济效益、社会效益和生态效益，促进了当地经济发展和农民增收。2009年高标准农田建设示范工程项目包括椅圈镇1个乡镇，涉及于家村、康家村等9个行政村。高标准农田建设示范工程项目计划建设高标准农田1 333.33 hm2，计划兴建田间配套桥、涵、闸等建筑物549座（其中分水斗门26座，渡槽2座，分水农门248座，路涵265座，渠涵8座），灌溉渠道衬砌80.865 km（其中支、斗渠现浇砼衬砌25.165 km，农渠预制砼U型槽衬砌55.7 km），疏浚渠沟65 km。通过综合改造后，达到水、土、田、林、路综合治理，加强中低产田改造，集中力量打造高标准农田，真正做到“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效”的示范效应[3-4]。
2项目实施的可行性
在项目区内开展高标准农田建设示范工程，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的物质基础，有利于解除制约该区农业生产的关键障碍因素，有利于稳步提高粮食综合生产能力；有利于调整产业结构，促进农业增产、农民增收和农村发展，可充分调动农民种粮积极性，确保国家粮食生产安全。
项目区土壤肥沃，水质清澈，水源充沛，宜发展水稻生产和蔬菜种植及水产养殖业，发展高效农业、设施农业、绿色农业、生态农业、订单农业、观光农业前景较好；发展绿色无公害水稻栽植，发展稻田养蟹、虾、鱼等，农民积极性普遍较高。因此，通过建设高标准农田，积极推进农业产业结构调整，大力培育主导产业，发挥农业综合开发项目在农业产业结构调整中的导向性、示范性和带动性作用，可以取得“建一点、带一片、成一线、富一方”的效应，把项目区建设成为增加粮食产量的支柱、标准化生产的楷模、现代农业建设的亮点。
3项目区节水措施
项目区节水措施主要是对现有斗、农渠进行硬化防渗；在农渠进口增设分水斗农门，在斗渠分水口处设置量水设施。渠道衬砌方案的确定：项目区水稻生产供水损失较大的环节是输配水过程中的渗漏损失。渠道的渗漏损失是渠系水利用系数不高的决定性因素。为解决这一问题，拟采用衬砌防渗技术对渠道进行防渗处理。采用衬砌防渗技术，可以大大减少渠道渗漏损失，提高渠系水利用率。同时，还可提高渠道的抗冲能力；减小渠道糙率，增加流速，加大输水能力。初步选择2个方案，即浆砌石防渗方案和混凝土防渗方案，现将各方案优缺点比较如下。
3.1浆砌石防渗
结构形式：500 mm厚浆砌石护坡、护底。优点：抗冲流速较大，浆砌石抗冲流速可达3.0～6.0 m/s；抗冻和防冻害能力较强。由于浆砌石衬砌厚度大，大于冻深，采用浆砌石衬砌等于基础采取了部分置换，且加大了抗力，从而减轻了冻害；具有较强的稳定渠道作用，浆砌石属刚性材料，本身即具有固渠和稳定渠道的作用。缺点：不易采用机械化施工，需要劳动力较多，施工质量较难控制；厚度大，方量多，劳动强度大，造价比较高。工程造价约为86元/m2。
3.2混凝土防渗
结构形式：面层为80 mm厚混凝土，下设400 mm厚砂石垫层。优点：混凝土衬砌强度高，耐久性好；混凝土衬砌能防止动植物穿透或外力破坏，在正常情况下，混凝土衬砌渠道可运用50年以上；过流能力强，允许流速大，一般为3～5 m/s。便于管理，渠道采用混凝土衬砌后，除解决渠道坍塌、冲刷外，还可防止杂草生长，减少淤积，便于管理，节省管理费用。缺点：适应变形能力差，易发生冻胀破坏，结构复杂，造价最高。工程造价约为95元/m2。
（下转第247页）
（上接第245页）
经方案比较，并考虑项目自身特点、该地区实际情况、工程造价及东港地区混凝土防渗技术的成功经验，该次施工渠道防渗采用混凝土防渗方案。
4综合效益分析
4.1经济效益
项目建成后可改善水田面积1 333.33 hm2，可增产3 t/hm2，每年可增产粮食2 000 t，水稻及副产品的现行价格按2.0元/kg计算，则年可新增产值400万元；项目竣工后灌溉水利用系数由0.43提高到0.53，节水量为3 420 m3/hm2，全区共节水456万m3，可用于椅圈镇居民生活和工业用水；项目竣工后，有利于形成稻养蟹、蟹助稻、稻增产、蟹丰收的稻蟹共生、一水两用、一地双收的高效、立体、生态种养模式，成蟹平均产量为300 kg/hm2，每年可产河蟹400 t，按12元/kg计，每年可新增产值480万元。项目区新增农产品生产能力2 400 t，农民收入总额增加，纯收入增加400万元，项目区人均增收256元。
4.2社会效益
项目区标准农田建设项目实施后，改善了灌溉渠道的输水状况，提高了用水效率，做到了适时、适量的计划供水，改善了农业生产条件，有利于当地农民调整产业结构，提高农业综合生产能力和农村经济实力、增加农民收入，可充分调动农民种粮积极性，确保国家粮食生产安全。
4.3生态效益
项目区开发后，营造防护林可增加林网覆盖率，有效控制水土流失面积，减轻了水土流失对土地的破坏，既减轻了对沟壑的割切，又避免了土地的石化和砂化，明显减轻河道的洪水、泥沙危害，减轻了风蚀和风沙的危害。同时可使农田防护林网内的温度、湿度、风力等发生变化，减轻了霜、冻和干热风的危害，更加有利于农、林、牧副渔等各行业的健康发展。
5结语
东港市水稻主产区为老水田区，农业基础设施相对薄弱，经过改造后综合效益十分明显。但是因资金有限，有部分水利设施尚未配套，不能充分发挥效益。建议在今后农业综合开发中加大投入，并且可以整合涉农项目资金、多家单位紧跟开发步伐治理一大片的局面，开发和其他部门相互配合、联合治理，以创造更好、更大的经济效益和社会效益。
6参考文献
[1] 刘晓春.东港市现代农业的发展策略[J].新农业，2010（11）：60.
[2] 胡振德.东港市依靠科技进步推进农业产业化进程[J].辽宁科技参考，2001（6）：30-32.
关键词：土地整治；新理念；运作机制
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）08-0109-02
开展土地整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展和新农村建设的一项创新之举，也是保障农业农村向前发展的重要方式。在党的十召开过程中提出了“给农业留下更多良田”的战略性部署，要实现这一伟大目标就必然要继续推进土地开发整理复垦，必然要加大对农村基础设施建设投入，提高土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费用于农业开发的比例。可见，土地整治已成为保护耕地、提高耕地综合生产能力、促进土地节约集约利用、实现农用地规模化经营、建设社会主义新农村、促进城乡统筹发展和改善生态环境的重要手段。
当前土地整治面临着严峻的工作形势，新形势下土地整治工作需要不断的发展变化，需要提出更高的土地整治新要求。因此，需要对新形势下土地整治理念要有着更加深刻的认识，对新形势下完善和创新土地整治运作机制要有着更加明确的方向。
一、新形势下土地整治新理念
在以土地整治规划为依托，加快推进高标准基本农田建设时期，需要不断丰富土地整治理念、创新土地整治运作机制，推进土地整治系统化、科学化和规模化发展，充分发挥其对耕地保护、城乡统筹发展和新农村建设的推动作用。“十二五”期间，高标准基本农田建设应以科学发展观为指导，充分吸收和贯彻土地整治的新发展理念，超越单纯增加耕地面积、改善基础设施条件的宗旨，依据高标准基本农田建设和新农村建设综合需要，着眼长远、统筹兼顾、科学规划、稳步实施，全面调整土地整治思路和工作创新，新形势下的土地整治必然要有系统科学的新理念。因此，土地整治要具有生态保护理念、因地制宜理念、统筹协调发展理念、科学高效理念和产业化发展理念。
（一）生态保护理念
随着社会经济的不断发展，人们已经意识到以资源高消耗和环境污染为代价片面追求经济增长的发展方式，会使生态环境遭遇严重破坏，最终威胁人类的生存和发展。同时农业发展本身对生态环境具有极强的依赖性，农作物的生长必须依靠适宜的光照、气候、温度、水及土壤中各种养分等。土地整治是通过采取工程、权属调整、生物等综合措施，对田、水、路、林、村进行的综合整治，必然会对生态环境造成巨大影响。因此，在追求经济效益的同时，必须将土地整治与农村生态建设有机结合，遵循生态循环规律，强化生态保护措施，促进农村生态平衡。
（二）因地制宜理念
土地整治要结合农村自然、经济、社会条件和发展需要，因地制宜的改善农村生产生活条件。土地整治中应充分考虑当地土地类型、水资源、位置、农业种植习惯等特点有所区别，必须因地制宜、科学规划，适应当地农业产业化布局及结构调整的要求，发挥更大效益。
（三）统筹协调发展理念
土地是人类活动的载体。农村土地整治调节农村土地利用，不仅涉及农业生产，也涉及农村各项产业发展布局和公共产品的供给，涉及整个人地关系的调整，因此土地整治必须全面系统的考虑，统筹协调农村各项事业发展。土地整治工作应从更长远的、更系统的、更全面的角度，充分考虑农村自然、社会、经济、文化等多方面因素，在与各级土地利用规划、村镇建设规划、农村和农业发展规划、环境保护规划相衔接的基础上，做好土地项目规划设计、权属调整等工作。同时分析土地整治给经济、社会和生态等方面所带来的影响。
（四）科学高效理念
土地整治要充分发挥推动新农村建设和城乡统筹发展的作用，必须追求科学高效的理念。目前我国的土地整治还处于初步发展阶段，在管理和技术方面都不成熟，存在诸多不科学和效率低下的问题，需要加强探索和完善，积极引进新的管理经验和工程技术措施。一要强化项目实施科学性，土地整治要在追求长远的利益和综合效应前提下，做好土地整治专项规划，合理的安排整治计划，同时在项目可行性分析、规划方案设计等方面要注重科学性、合理性、可行性。二要强化项目管理效率，在项目选址、组织申报、可行性研究、规划设计、实施监管、竣工验收、决算评审等方面需要进一步完善管理制度，规范项目运作程序，提高实施效率。
（五）产业化发展理念
目前，土地整治项目主要由政府投入资金和组织实施，投资、规模有限，发展效率低，不适应大规模、机械化发展的需要。实施土地整治需要适应社会发展、强化产业化发展的理念。通过运用市场机制，发展专业的土地整治社会中介机构，培育土地整治专业化规划设计、工程施工人才队伍，发展高技术的施工企业队伍，提高土地整治实施水平、效率，降低土地整治管理成本。
二、新形势下土地整治运作机制
土地整治发展要适应新形势、新任务的需要，必须在建设高标准基本农田、新农村建设和城乡统筹发展中发挥重要的作用，必须要加强自身的建设和发展，做到土地整治运作机制的改革创新。
（一）加强组织监管，提高管理能力
省级、市县土地主管部门要高度重视土地整治工作，增强主体意识和责任感。同时要进一步加强市县土地整理中心的管理力量，明确责任，做到每个项目都有专人具体负责管理。
（二）强化监管，把关质量，推动验收
可通过约谈、通报、处罚等方式加强对监理单位、施工企业的管理，严格把关工程质量，抓好资料整编及建档工作，加快推动项目验收。
（三）加强制度和管理程序建设，规范管理
要进一步完善土地整治的相关管理制度和管理程序，规范项目工程监理管理、设计变更管理、竣工决算评审管理等措施，促进土地整治工作更加健康发展。加快制定《土地整治项目设计变更管理办法》、《土地整治工程监理管理规定》、《施工图设计标准》等规定或规范性文件，加强土地整治项目管理，从而确保土地整理工作“有章可循”。
（四）加强部门间的沟通协调，避免项目选址冲突
省级、市县土地主管部门应制定长远的土地整治规划和详细的年度计划，以书面方式通知市县政府、水利、农综等有关部门，同时加强与水利、农综等部门的沟通、协调和衔接，避免项目选址冲突和重复投资。
（五）做好宣传发动工作，提高农民参与度
鼓励和引导农民参与到土地整理项目的实施，允许当地农民参与工程建设（主要是投工），使农民能够直接受益。另外，在给予青苗补偿的同时，对占用农地修路、修渠的情况，单列出“土地占用补偿费”，从而更好的开展群众工作，减少阻力。
（六）加强土地整治机构能力建设
加强对土地整治管理人员的业务培训，加强对市县土地整治管理机构的工作指导和监督，提高市县的管理能力。同时要加强对设计人员、工程监理人员、施工人员关于土地整治工程的专门业务技术培训。另外，推进土地整治机构改革，建立健全土地整治机构管理职能。
工业升级、社会转型，传统农业如何顺应时代变迁迈向现代化？当阳市像工业升级一样力推农业升级，为这一课题提供了答案。
高起点 高收益
随着工业化、城镇化程度的提高，当阳农村和全国各地一样，出现了农村劳动力大量转移、直接从事农业生产的劳力不足问题。如何解决这一问题，成了基层组织不可回避的现实。
当阳市委市政府抓住国家现代农业示范园区建设机遇，整合农业综合开发、中央小农水、土地整理等中省投资、地方配套项目，立足高起点建设、高收益目标，逐年进行分片推进。5年孜孜不倦的努力，终于改写了农业生产令人不屑一顾的低下产出局面。
草埠湖镇原是一个国有农场，虽然这里地势平坦，土地肥沃，但很难挡住青壮年农民进城务工的行程。过去农民外出的直接原因，就是生产条件艰苦，劳役负担过重，产出效益不高。经过两年农业综合开发共2966万元的集中投入，形成了目前“田成方、渠成网、路相通、林成行、旱能抗、涝能排、基本田园化”的高效农业发展格局。
该镇慧才家庭农场主李友才，雇工不到10人，却拥有粮食种植面积700多亩，年产粮食115万斤，收入达120多万元。这么少的劳力能种这么多田，靠的是经过整治的标准化农田可以全面实行机械化作业。
类似李友才的家庭农场，现如今在当阳市已有91个，他们经营的1.2万亩农田，全部得益于农业综合开发财政资金投入建成的基本农田。
当阳市委书记郑廷贵告诉记者，当阳市水稻、棉花、小麦等主要农作物的机械化种植水平达到了72%。去年全市农民人均纯收入达到了1.05万元。
今年7月16日，当阳遭到特大暴雨袭击，雨量达到150多毫米。放在5年前，农业将受灭顶之灾。而今年，暴雨产生的积水在一天内就全部排出，农作物秋毫无犯。
当阳市农业综合开发办公室主任朱云告诉记者：近3年，当阳市按照“统筹规划、集中连片、规模开发、注重发展粮油”的要求，累计投入农发资金4.5亿元，聚集整合资金0.1亿元，高起点实施农发项目6个，涉及耕地4.62万亩，为全市42万农民几乎重新配置了生产条件，农民种1亩地的纯收益，已由5年前的830元增加到了2600元。
生产条件的改善，种地收益的剧增，使得一大批有经济头脑的青年农民纷纷返乡，当起了农场主，办起了合作社。全市各类农场、专业合作社由5年前的43个猛增到了256个。
高标准 高质量
“财政投入的每一分钱，都必须发挥最大效益，所有的农发项目都必须按高标准、高质量的要求，确保建一处、成一处，惠及一方百姓！”这是当阳市分管农业的副市长何良平在农业综合开发项目区办公时说的一番话。
属于粮食主产区的当阳市溪镇，解放前和建国初期，曾是血吸虫泛滥的地域。水袋子、冷浸田、旱包子的客观生产条件，在相当长一段时期内，都让老百姓无灾歉收、遇灾绝收。虽经多次治理，但因投入不足，缺乏整体科学规划，低产田一直困扰着农民勤劳致富。
直到溪农民盼来了国家改造中低产田的农业综合开发项目。2011年，当阳市农发办转战溪镇，在7个村拉开了高标准改造中低产田的帷幕。两年滚动投入财政资金 3100万元治理水系、改善排灌、实施沃土工程，严格的考评验收机制，让每一处工程都成了质量上乘的精品工程，共为老百姓奉上了1.07亩高标准旱涝保收的农田。
该镇胜利村一组农民阮应志，一家5人，就他与老伴两个老人留守在家，两人种了15亩地，去年亩平收入达到2700元，比农田改造前净增2000元。他兴冲冲地说起现在的变化：“我现在既是种田的农民，又是老板，农忙时一个电话，机械设备就开到田里来了，播种收割全部实现了机械化。要是换在前些年，莫说机械耕作，种田连人工和投资也难以刨回来。”
胜利村党支部书记李拥军说：“全村3000多亩中低产田改造后，农民人均年增收1000多元，过去把田送给别人种都无人揭榜，现在土地流转每亩每年最低也在600元以上，中低产田改造投的是真金白银，建设的标准真是无可挑剔。”
就在记者入村走访时，从当阳市财政局传来消息：溪镇胜利村、中山村、联合村将作为一个连片项目区，实施高标准农田建设示范项目，这个项目总投资2180万元，将治理土地1.67万亩、整治渠道5.4万米、配套建筑物1672处，项目建成后可改善灌溉面积1万亩、除涝面积6000亩，项目区农民纯收入年可期再度增加1500元。
溪镇是当阳农业综合开发实施中低产田改造的一个缩影。当阳市共有2.67万亩农田实现了中低产田高标准改造，带来的是全市粮食、棉花、油菜单产净增153公斤、35公斤、48公斤，农民总收入增加1526万元。
高投入 高品质
如果仅把实施农业综合开发基础项目，改造中低产田，推进农业机械化等理解为农业升级的话，是远远不够的。
当阳市的农业升级，既体现在农业生产条件的全面改善，更体现在农业综合服务体系建设、农产品精深加工和转化增值上。
鉴于老年人种田凭经验，年轻人种田无经验的情形，当阳通过一条免费服务热线、一台科技服务一体机、一个农业信息网站、一张农业110报、一条农事服务短信、一台“垄上行”电视节目等“农业110服务”系统，将现代农业科技送进每家每户。当阳市顺应时代，为新型农民专门研发三农科技信息服务平台，还成功申报了国家实用专利。今年8月，慈化村黄亚凡种的水稻出现严重病虫害苗头。他拨打免费服务热线，接通该市水稻专家张大平的电话。仅半小时，专家就开出“处方”，挽回损失上万元。
近3年，当阳市在农业综合开发和现代农业建设中，投入3.92亿元用于综合服务体系建设，为农业生产提供强力支撑。
当阳市还把生产高精尖农产品和优势农产品深加工当做综合服务体系建设的重中之重，助推农业升级。
在农业综合开发中，当阳围绕特色产业延伸链条，先后建成了双莲现代农业示范园区、长坂坡蔬菜生产基地核心示范区、玉泉寺有机茶示范区、半月柑橘生产示范区等。然后通过上市、控股、攀大联强等途径，帮助以优势农产品为基础原材料的龙头企业快速发展，由其带动当阳农业脱胎换骨。2012年，该市农产品加工产值达160亿元，位居湖北省农产品加工产值过百亿县（市）十强。
湖北玉泉寺农业发展股份有限公司是一家集茶园种植、收购、加工、销售、技术服务及现代茶文化建设于一体的湖北省级的农业产业化重点龙头企业，拥有500亩的有机茶示范基地和300多家茶叶商。当阳财政投入108万元，支持这家公司建设基地和科技项目，使该公司迅速做大做强，年税收贡献由几万元增加到700万元，6000多户茶农共1605吨鲜叶和干茶在这里得到了精深加工。
一、集聚资源统筹发展重点实验区建设实践取得的成效
集聚资源统筹发展重点实验区建设给统筹城乡发展带来了深刻影响，产生了明显的社会、经济和生态效应，主要表现在以下三个方面。
一是资源空间布局更加合理。基本农田生态效应显现。实验区建设改变了基本农田的空间布局，避开了城市重点发展可能涉及到的区域，形态由原来较为分散的点状分布变为现在的集中连片的块状分布，更利于基本农田的保护。集中居住环境效应显现。惠山区坚持以土地承包经营权置换社会基本生活保障、宅基地置换安置房的“双置换”政策，规划建设了25个集中居住区，大批农民离开了零散的村庄，住进了环境优美，生活设施齐全的城市安置小区，城乡面貌都发生了根本性转变。
二是土地资源利用更加集约。居住方式转变节约了土地资源。实验区建设依托“双置换”政策和万顷良田建设工程，开展了大规模农村土地整理和整治，农民宅基地等大量农村建设用地，被复垦成耕地，农民搬进了以小高层、高层为建筑主体的集中安置小区。耕作方式转变提升了经济效益。实验区建设强力推动了农业发展转型，一大批现代农业企业落户惠山区，规模化、基地化、综合化的农业经营模式成为农业生产的主力军，农业产业化水平空前提高，农产品质量全面提升，农业和现代旅游业、服务业发展相互促进，相得益彰。
三是群众生活改善更加明显。后顾之忧得到解决。惠山区出台了一系列政策文件，引导和鼓励农民用土地承包权置换社会基本生活保障。
二、集聚资源统筹发展重点实验区建设实践推进的体会
集聚资源统筹发展重点实验区建设的成功实践，给了我们四个方面的体会。
一是推进实验区建设必须科学统筹规划。实验区建设要依据土地利用总体规划和城乡一体化规划，科学编制符合城乡统筹发展的实施规划。要充分考虑现代农业的发展方向，科学布局基本农田，形成较大面积的连片高标准基本农田发展规模农业；要充分考虑城市发展的拓展空间，始终坚持节约集约用地原则，优化产业布局，推动城市建设；要充分考虑城市化发展进程，对农民集中居住区进行科学布点，集聚各类生产生活要素，帮助农民尽快融入社区、融入城市；要充分考虑特色农业的发展需求，提前布局相关基础设施建设，促进农业规模化、产业化发展。
二是推进实验区建设必须确保资金到位。实验区建设需要大量的资金，我们设立了土地整理专项资金，将新增建设用地有偿使用费、农业土地开发资金、农业重点开发资金、耕地占用税不少于70%以及使用建设用地复垦挂钩指标补偿费、建设用地复垦挂钩指标有偿调剂费、土地出让收入等税费统筹集中，开设专户，专款专用，用于农村土地整理；加大了村庄企业等农村集体建设用地复垦整理的资金补助，在市级每亩补助10万元的基础上，区级再补助2万元；鼓励社会资金参加建设工程项目土地整理（不含建设用地），全力推进实验区建设。同时，对项目资金使用情况进行严格管理、审计，提高资金的使用效率。
三是推进实验区建设必须维护群众权益。推进过程中，应广泛宣传政策，严格按照公开、公平、公正的原则，依法办事，阳光操作，维护群众的知情权；应充分尊重农民意愿，在依法组织和农民自愿的前提下，协商解决出现的矛盾和问题，尽量满足农户和集体经济组织的合理需求，最大限度尊重群众的自；应充分考虑村庄拆迁、企业搬迁给群众带来的生活困难，及时足额发放补助、补偿资金，落实安置政策，让搬迁群众充分享受政府扶助的优先权。
四是推进实验区建设必须有序组织实施。实验区建设是一项庞大的系统工程，需要政府各部门的密切配合，需要社会群众的广泛支持，需要科学有序组织实施。
三、集聚资源统筹发展重点实验区建设实践引发的思考
集聚资源统筹发展重点实验区建设的实践过程也是问题和矛盾不断出现与解决的过程，确保实验区建设有序推进，处理好“三个关系”至关重要。
一是要处理好拆与建的关系。实验区建设要求实现城乡资源统筹，必然要开展大规模农村建设用地整理，这不可避免地涉及到大量村庄和企业的拆迁和安置。实践中，一些地区采取先拆后建的办法解决群众和企业的安置问题，一方面影响了搬迁企业和群众正常的生产和生活，给社会稳定也带来了很大的压力；另一方面，政府虽然节省了部分建设启动资金，但不得不支付安置过渡所需要的资金，客观上也加重了政府的负担。因此，推进实验区建设，应该把维持企业和群众正常的生产、生活秩序放在首位，根据推进时序科学测算拆迁村庄和企业的数量，采用先建后拆的办法，预先建设安置区，始终保持拆与建协调推进，实现搬迁群众和企业“零过渡”。
【关键词】施工技术 农田水利 管理
一、引言
农业发展的最基本的条件就是农田水利建设， 农田水利建设是维持农业可持续发展的关键，是农业生产的根基。在今天，由于恶劣的地质气候频繁出现，自然灾害给人民群众生活带来的很大的不便，所以加强农田水利工程的施工管理技术，就十分重要。减少农业生产的损失，需要有完善的农田水利管理措施和健全的农田水利建设体系。
二、农田水利工程施工管理特点
（一）农田水利工程的工程项目较多工期要求紧张工程线路长、施工面积大名施工分区的工程量相对较小因而工程施工管理的关键是科学合理的安排施工组织。
（二）农田水利工程施工区域位于农村因此农田水利工程施工的关键便是确保农田水利施工区段的道路畅通、土方调配使用的合理以及工程施工材料的堆放有序。
（三）农田水利工程施工过程中在土地的使用等万面与农村居民联系较多因此做好征地或者是拆迁工作是确保水利工程顺利开展的关键。
三、农田水利工程的施工管理中存在的主要问题
（一）前期规划不够全面细致，各个部门之间缺乏配合
工程建设存在很大的盲目性和随意性，这导致不能兼顾合理开发工程技术和社会经济效益。多年来，漏水问题都没能从根本上得到解决，导致丰水季节水泛成害，枯水季节却缺水灌溉。水利工程存在重复建设的现象，工程纠纷也是频繁出现。管理无度、施工无质、科技含量低、规划无序等工程隐患也是层出不穷。
（二）基本农田水利设施不被重视
一方面，因为农田水利投资创造的GDP 太低，工业建设、地产建设所得的经济效益比农田水利更显著，所以政府就将资金大量投入了工业和地产建设中。另一方面，农田水利设施需要集体行动，不是一家一户可以做的，做起来了，也不是一家一户去使用的。但是农民自己也不愿意独自去投入，对于粮食都是“望天收”。出于经济效益的考虑，水利部门往往更加注重保障是城市或工业用水的和建设大型水利设施，缺乏对于农业用水的投入。而地方政府往往也不愿意把钱花在农业用水方面。
（三）因产权制度改革不规范带来的问题
由于产权制度改革不规范农田水利工程管理受到了不同程度影响。有的业主不履行合同义务，弃置不管，甚至违法；有的业主只注重经营管理，轻视工程管理；一些农田水利工程实行承包、租赁、拍卖后，由于合同规定事项不周全、操作程序不规范，对经营业主缺乏必要的限制性措施。有些工程运用的不合理，造成了严重的水污染，出现了许多新的矛盾和问题。
四、农田水利工程施工技术
（一）施工测量
农田水利工程施工测量应该按照《水利水电工程施工测量规范》、《工程测量规范》等相关技术规范的要求，由施工管理部门成立专门测量放样小组开展施工测量放样工作。施工测量的主要内容包括施工测量交接桩控制桩位复测更加密放样测量水平位置和高程的复核等工作内容。
（二）施工时排水设施的施工
施工临时排水设施作为保证施工安全以及施工主体安全的关键，对于确保工程施工的顺利开展具有至关重要的作用。在农田水利工程开挖工程施工前，应该结合永久性排水设施的布置，在农田水利工程施工区域外设置完善的临时性排水设施，以便于能够及时的排除或者引导雨水和地面积水，确保主体工程的施工安全。
（三）土方工程施工
1.挖方工程施工
对于土方开挖工程的施工，应该与填筑工程施工相结合，尽可能的遵循土方填挖平衡的原则。土方挖方工程施工的内容主要包括开挖区域的临时道路的施工水利设施基础和岸坡的清理开挖区域临时边坡稳定加固施工以及开挖坡面叉基坑底部渗水排除等几方面的施工内容。对开挖区域及回填区进清除表面的松土，尽可能的采用机械开挖以及机械运输的方式。
2.填筑工程施工
在土方填筑工程施工前，应该合理的规划土方的开挖回填方案，尽可能的采取就近开挖就近回填的方式，减少调土距离降低工程施工成本。填筑工程施工方法应该结合填筑部位具体制定，在填筑工程施工过程中，应该注意严格按照技术标准要求控制填筑的厚度，平整度，对于单层填筑层尽可能的控制厚度在20cm左右，并及时的采取机械夯实或者是压实。
（四）浆砌工程施工
对于浆砌工程施工，首先应该确保材料质量满足施工规范的要求，石料的各项物理力学强度指标应符合施工图纸以及施工规范的要求，浆砌工程用砂的粒径细度模数也必须满足规范要求，水泥则应该根据水泥砂浆的具体要求采用合适标号的水泥。浆砌工程施工应该分层砌筑，控制单层厚度在30cm左右，保证每层浆砌工程的宽度相同，并按照带线砌筑的方式施工作业，在砌筑结束后应该及时对浆砌工程进行缝防渗处理。
（五）过路涵以及沟渠衬砌施工
对于过路涵的施工，其施工顺序为首先进行沟槽施工，然后管道铺设，并在过路涵的两侧设置短墙。首先采用机械机挖土，然后采取人工配合清底清坡的作业方式。在沟槽施工作业结束后在沟底铺设垫层基础并摆放垫块然后管道安装并利用水泥砂浆接口可做好防水保护后填筑覆土即可。对于沟渠衬砌施工首先应该对沟渠的沟槽进行基础处理然后在确认了沟渠的基底高程、地基承载力、基础几何尺寸、排水设施等一系列设施满足设计要求后即可安制渠身如果采用预制混凝土的预制板必须保证按照设计要求的混凝土标号进行预制确保强度满足设计要求对于沟渠衬砌的施工管理。
（六）钢筋工程及混凝土工程施工
1.对于钢筋工程施工
首先应该确保用于农田水利工程施工的钢筋质量满足使用要求一般采取人工绑扎、焊接接头的万式进行处理对于钢筋工程施工管理主要是确保钢筋保护层的厚度、钢筋的型号、钢筋的焊接质量只有各项控制指标合格后万可进行混凝土的浇筑作业或者是进行下道工序的施工。
2.对于混凝土工程的施工
首先应该检查模板的强度、刚度、稳定性和表面平整度是否满足设计以及规范要求确保立模质量混凝土的浇筑施工作业应该采取水平分层、一次整体浇筑插入式振捣器振捣密买的万式进行浇筑作业在混凝土浇筑完成并初凝后应立即进行养护期间应保持湿润防止雨淋、日晒和受冻影响混凝土的施工质量。
五、结束语
农田建设项目的应用是我国发展现代化农业建设必不可少的内容，我们要根据农业建设的需要，健全沟渠施工体系和灌排渠施工系统，以提升农业建设的综合效益，必须保证水利工程的质量，水利工程管理部门应该建立科学的建设和管理制度，根据社会环境的变化及时地进行管理内部的体制改革，保证施工程序按照相关规定进行。因此相关管理部门应该根据农田水利各分部分项工程的买际特点优化农田水利工程施工方案.提高农田水利工程设施的建设质量建设高标准、高水平的农田水利工程。
参考文献：
[1]吴华庆.当前小型农田水利工程管理中存在的问题及对策[J].民营科技.2011.（05）.
关键词：职业农民、培育、培训
一、济源市新型职业农民培育试点工作的实践
2013年，济源市被列为新型职业农民培育工作试点市。济源市高度重视新型职业农民培育工作，成立了以分管副市长为组长的新型职业农民培育试点工作领导小组，市政府办公室下发了《济源市新型职业农民培育试点工作方案》，制定了2013～2015年度的新型职业农民培育实施规划，市农业局作为组织单位，市农广校负责具体实施。从2013年6月份起，按照分类培训、规模发展的原则，在全市11个镇办范围内，组织了由种粮大户、农业、农机专业合作社负责人、家庭农场主等在内的100人种植业（小麦）专业培训班，邀请河南农业大学、河南科技大学等多位高校教授和本地农业技术专家，采取集中培训、实践操作和参观考察等多种形式，集中培训14天，学员的思想得到了解放，实践技能得到了提升，还利用培训平台，实现了校地联姻，专家和农民结成了创业合作伙伴，推动了新型职业农民健康、有序、快速发展，取得了良好的效果。
二、新型职业农民身份的定位
济源市位于河南省西北部，总人口70.1万，耕地面积3.49亿平方米，农业主导产业包括小麦、蔬菜、烟草、养殖、林果五大类，2013年农民人均纯收入达11926元。辖区11个镇、5个办事处，其中，山区乡镇5个，平原乡镇6个。截止2013年底，全市土地流转面积达2.7亿平方米，占耕地总面积的70.9%，平原乡镇土地流转率达82%。千亩以上流转大户达31户，家庭农场50余个，各类大型农民专业合作社、农机合作社200余家，全市农业机械化率达到80%以上，一批年富力强、懂技术、会经营的新兴农民逐渐成为农业生产的主力军。济源市对新型职业农民的定位，就是具有一定的农业生产经营规模、一定的农业专业技能，以农业为主要职业，家庭收入主要来源于农业的农业生产经营者。
1.培育对象的确定
按照生产经营型为主，技能服务型为辅的原则，坚持规模适度、持续发展，把农业经营与专业技能区别开来，土地流转大户、家庭农场主、农业、农机专业合作社负责人作为新型职业农民重点培育。
2.培育对象的组织选拔
培育对象按照区域选拔、整体发展、分类培训的指导原则，在各乡镇辖区内，由乡镇农业服务中心确立1名新型职业农民服务人员，对本辖区内所有农业土地流转大户、农民专业合作社和家庭农场主按照行业进行分类统计，依据自愿参加的原则，统一上报至市农广校，根据经营性质和行业，分专业培训，保证培育工作的整体性、完整性和持续性。
三、新型职业农民培育
新型职业农民培育是一项长期性的工作，必须以政府为主导，统筹规划，持续推进，涵盖培训、服务、管理等多个层次，培训是载体，服务是基础，管理是手段，全方位的支持和促进新型职业农民的发展。
1.新型职业农民培训
（1）培训的主体
培训作为新型职业农民培育的有效载体，必不可少，非常必要。培训方案要根据本地农业生产实际，从推进现代农业发展的角度出发，和本地的主导产业结合，和潜力产业结合，制定长期培训规划，明确实施步骤，稳步推进。农广校作为农民培训教育的主体，多年来，积累了丰富的农民培训经验，已经得到政府和农民群众的认可。在现阶段，多数职业农民依旧是农业生产的主要劳动力，年龄偏大、文化水平偏低，只能利用农闲时间进行培训，农广校充分发挥农民田间学校的作用，坚持长期服务，把高等级职业院校培训作为一种短期的补充，不断扩大新型职业农民的视野，丰富他们的专业技能。
（2）培训的内容
在培训内容设置上，坚持以思想更新为主，专业技能为辅的理念。从农业生产和农民经营的现状看，新型职业农民得不到最大的利益，最主要的原因不是技术，而是因为管理理念的缺失。用传统的方法管理现代农业，用旧观念去生产实践，走了很多弯路，这也是制约职业农民发展的主要瓶颈。培训的首要目的，就是要转变思想观念，用现代化的理念管理现代农业，发展现代农业。决策者的思想达不到相当境界，产业就会限制在一定的阶段。思想是内在的，技术是外来的。技术不是问题，思想才是关键因素。向管理要效益，也是现代农业发展的必要途径。2013年，济源市新型职业农民培育试点工作培训过程中，培训课程设置主要包括创新思维能力、创业模式管理、现代农业经营管理、政策解读和以思想更新为主的多项课程，作物栽培、病虫害防治等专业技术课程占总课程的40%。参训学员受益匪浅。
（3）培训的方式
培训方式以集中培训为主要培训手段。集中培训作为新型职业农民培育的主要载体，非常必要。从学员层次上讲，新型职业农民主要是行业内具有一定农业生产基础，具有一定经营规模的业主，从学员区域来源上讲，地理位置相对分散，从培训内容上讲，相对比较一致，集中时间，邀请各类专家教授和行业人才进行统一培训，不仅使他们得到了交流，获得了信息，还减少了培训单位的组织难度，使职业农民得到了高层次的培训。按照农业生产的实际，新型职业农民年度培训一般分两次进行，每次集中7天。
2.认定管理
新型职业农民是一个新兴职业，承担着现代农业发展的重任。新型职业农民的认定与管理，关系到现代农业发展的安全性和持续性
（1）认定管理的作用
在现阶段，土地适度规模经营，先进技术广泛应用已经成为主流，随之而来的土地流转，家庭农场的建立，为现代农业发展奠定了基础。以济源市为例，70%以上的农用耕地已经进行了流转，农民专业合作社、家庭农场成为农业生产的主要组成部分。为了保障粮食生产安全，对进入农业生产领域的经营者有必要进行市场准入，保证耕地红线，保证粮食生产，保证农产品有效供给，农业业主必须具备相当的农业政策知识，具备一定的农业生产技能和管理经验，不能以自己的利益来进行农业行业之外的试验生产，最大程度的减少农业土地资源的浪费。
（2）资格认定
认定的主体：新型职业农民资格的认定，要坚持以政府为主导，农民自愿，条件合格。县级市政府为新型职业农民的发证机关。农业行政主管部门具体负责新型职业农民资格的认定管理工作，新型职业农民工作领导小组对职业农民资格进行确认。以政府为主要发证机关，一方面是增加资格证书的权威性、重要性，另一方面，也便于政府在出台相应扶持和支持措施时，综合利用各部门的优势，实行项目倾斜和资金扶持，统筹规划，稳步发展。
认定的对象：按照立足长远、促进发展的原则，2013年，济源市新型职业农民的认定对象，主要是包含土地流转经营大户、家庭农场主、农民专业合作社负责人在内的生产经营型农民。新型职业农民认定数量一般按照千分之二的比例进行认定。
认定的标准：按照分行业，分专业的原则，新型职业农民必须具备一定的条件，主要包括经营规模、产值效益、社会效益、是否参加过培训、文化程度等等。由农业主管部门拟定各行业的认定标准，经新型职业农民试点工作领导小组审核同意，实施。
认定的程序：新型职业农民资格认定按照自愿申报--材料审核--实地考察--专家评审--综合确定的程序，由地方农业主管部门组织实施。一般一年举行一次领导小组评审会议，听取本年度的申报情况、动态管理情况，确定下一年度的评审方向和工作。
（3）资格管理
新型职业农民实行动态管理，农业主管部门建立新型职业农民档案和信息系统，市农广校作为具体实施单位，做好日常工作。按照有利于发展的原则，实行年度考核，对职业农民的生产经营状况、技术生产水平、经济效益等进行综合评估，一般每两年考核一次，符合条件的，继续持有新型职业农民资格证书，对于经济效益不佳，管理混乱或生产力水平低下的，取消其新型职业农民资格。
3.跟踪服务
跟踪服务是新型职业农民培育的重要环节。培训是先导，服务是支持和促进，能够有效地帮助解决他们在生产中的问题和困难。在新的发展形势下，跟踪服务体现了更多的内容和方式。
（1）专家服务团
市农广校作为培训的主体，和市农业局广泛结合，成立了农业产业专家顾问组，充分利用和发挥农业系统专业技术人员的作用，实施百名科技人员包村、包园、包户工程，农技人员对全市的400多个行政村、100多个产业精品园实行全覆盖，变单兵作战为组团服务，专家面对面，块对块，减少中间环节，解决农业技术生产最后一米的问题。经过2013年度新型职业农民培训的100名学员，基本都受到了农业技术推广部门的特殊服务，渠道的畅通，技术的无缝对接，给新型职业农民带来了更多的便利。
（2）农技推广新模式
济源市现代农业发展已经具备了良好的基础。在新的发展形势下，新型职业农民、各类农民专业合作社、农机专业合作社、家庭农场和土地流转大户组成新型职业农民行业联盟，加强相互合作与沟通，在农业机械、社会服务等方面实行资源共享，各取所需，共同发展。
（3）政府扶持
政府主导部门要在新型职业农民的发展上，进行农业项目的整合、倾斜和资金支持，把农业综合开发、高标准粮田建设和农村水利基本建设有机结合起来，在农业基础建设上给予推进和完善，促进现代农业又快又好发展。2013年，有5名新型职业农民享受到了政府的特殊优惠，实施了市农业局、市财政局在高标准良田建设和农业综合开发项目，主要包括急需的农田水利设施、道路、晒场以及其他辅助实施，投资总金额达到700万元。2014年，济源市政府列支4亿元，出台了多项优惠政策，支持发展现代农业。仅新型职业农民一项，改变过去以奖代补的优惠措施，列支5000万元，由市农业协会组织统筹，对新型职业农民和农业经营业主进行贷款贴息，扶持他们发展现代农业。
四、新型职业农民培育的思考
1.政府高度重视
新型职业农民培育是一项系统工程。政府部门要起着绝对主导作用。按照当地生产实际和产业规划，统筹安排，稳步推进，可以加强农业部门与各发展改革、财政、金融等部门的协调沟通，有利于新型职业农民的培育和发展。
2.培育认真扎实
良好的培训、服务效果是培育工作的保障和促进。培训机构和农业主管部门不走过场，不图形式，真正按照农民的意愿和需求，开拓农民的思想，创新思维，走现代农业管理的路线，真正使农民得到实惠，使职业农民得到发展。
3.目标科学长远
新型职业农民是现代农业生产的主力军。要站在宏观的角度，目标长远，使认定的职业农民具有科学性、持续性，把简单的小农生产与新型的现代农业生产区别开来，使新型职业农民具有吸引性、长远性、发展性。
4.专业结构合理
关键词：群众路线教育 改善 干群关系 探索
中图分类号：D252 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2013）05-0120-01
党的群众路线早在中国革命时期就被提出来，这也是我们党应该长期坚持的基本工作路线，如何在群众路线教育活动中改善干群关系，营造和谐稳定的发展环境刻不容缓。对于总人口33.96 万人，农业人口30.55万人，占总人口比例89.95%的陕西宁强县，农业人口占有绝对数量，主要矛盾在农村表现的尤为突出，干群关系的改善着重点在农村，农村稳，则宁强稳，农村发展，则宁强繁荣。
一、当前农村发展中群众最迫切解决的问题及存在的矛盾及原因
1.农村基础设施薄弱制约农村经济发展的最大障碍。国家关注点在大型水库、堤坝建设等大型设施建设上，关乎群众切身利益的小型基础设施建设项目投入相对较少，而县、镇财政紧张，没有结余的钱支持农村基础建设，村级集体经济收入还得发4个村干部的工资。现在的状况是每年靠集体经济收入和一事一议，能筹集到的钱并不多，捉襟见肘，修了路就不能修堰渠，即使全部用于修路，也得一段一段地修，基础设施改善步履维艰。
2.对于困难群众来说，如何寻找致富项目增加收入成为他们最迫切解决的问题。很多困难群众依靠政府救助生活，缺乏致富项目，长时间无法脱贫，救济救急，越救越急，不能从根本意义上找到脱贫致富之路。
3.对于一般群众来说，考虑最多的还是住房问题，现在的主导政策陕南移民搬迁成为解决住房问题的主要方式，搬迁后经济的来源、子女教育、老人赡养问题是群众关心的焦点。
4.对于经济条件相对较好的产业户，由于产业规模较小，没有形成产业品牌，市场竞争力弱，迫切需要扩大规模，期待在产业发展上能得到政府的更多政策扶持，项目资金短缺已成为制约产业发展的瓶颈。
5.救助分配不均导致农村矛盾重重。不合理的物资分配导致干群关系淡化，有些农户在因为其它政府工作对部分利益有损失，得到领导干部承若给办个低保以补偿其利益损失，但由于种种原因长期得不到兑现，政府和领导干部形象打折，影响了干部形象和干群关系。
6.一些干部作风不端导致政府公信力打折，开展工作屡屡受阻。个别干部生硬冷的工作作风，让群众十分反感，有些干部不但不能解决问题，反而使矛盾激化。加之个别干部的庸腐懒散，使部分群众对干部有了片面的看法，党群干群之间未形成强大互动合力，导致政府工作开展不顺畅。
二、解决问题的对策
1.大力发展农村农业基础设施建设，改善农民生产生活硬条件
结合西部大开发和新一轮秦巴山区扶贫综合开发机遇，大力改善基础设施。宁强财力应侧重大农业发展，进一步加大对农业、农村基础设施项目建设申报及投资建设力度。围绕“五大产业带”，以生态观光农业的要求，做到机耕、灌溉、排水等设施配套齐全，高标准整齐划一。低坡山地抓好农田改造、水土保持及机耕路建设工作，大力实施梯田建设；较平农田重点搞好节水灌溉和土地整理复垦，提高土地质量；同时继续做好新农村建设，高起点高标准规划建设，把农村建的像“县城一角”。通过改善农业、农村基础设施，为实现农业机械化、推动农业现代化提供基础，激发农业发展活力。
2.把为百姓谋利益办实事纳入领导政绩考核的重要指标。
对于绝大多数农民群众来说，如何增加收入成为他们最关心的问题之一。而经济的发展又是一个长期的过程，需要一届又一届的党委、政府不断努力，像接力棒一样，把经济发展这只接力棒不断的传递下去，把为百姓办实事纳入领导政绩考核的重要指标内容，树立一批扎根基层，全心全意投入农村工作，为农村经济发展出谋划策，能真正为百姓谋利益的先进党员干部典型。通过政绩考核激励机制，让广大党员干部在农村一天就想方设法去为群众办一天的实事。
3.推进移民搬迁的同时，通过兴办工业企业、土地转移、发展产业等方式带动就业，确保搬迁群众能住的进去留的住
移民搬迁工程是党和国家的一项惠民工程，但最重要的是收入来源等切身利益问题如果得不到妥善解决，移民安置点将是宁强一个不容轻视的社会不稳定因素，我认为应该靠发展工业和第三产业带动就业。一是完善移民搬迁社区的医疗、教育等配套设施。二是引导搬迁群众就近发展产业。采用政府引导，群众参与，就近租地发展椴木（袋料）食用菌、木耳等产业。三是由于群众搬迁后回原地方种地比较远，可以将原来的土地发展成核桃等易于管理的产业，还可以进行土地流转，让有技术，有能力的人来精心管护，实现农户和管理人双赢，从而也构成搬迁户收入来源的一部分；四是政府积极灵通用工信息，鼓励搬迁农民外出务工。五是积极兴办工业实体，用工优先录用搬迁农民；六是政府公益性岗位优先录用搬迁农民。
4.加大对发展产业户的扶持力度
一是继续推进创业贷款，为产业种植户提供资金来源；二是通过政府引导，吸纳群众通过入股的方式，解决产业发展后续资金不足的问题；三是设立产业发展专用资金扶持这些产业发展已形成一定规模，具有一定技术想要扩大规模的种植户。县政府尽快出台扶持办法，对认定的专业大户和家庭农场，直接补助或以奖代补。四是县农业局成立扶持发展工作机构，落实土地流转扶持金，鼓励支持承包土地向专业大户、家庭农场流转，开通绿色通道，及时解决他们发展过程中的资金、技术和场地等困难，及时提供市场信息，提高其经营管理水平和市场竞争力。
5.严格低保等物资审批程序，加大农业技术帮扶力度
“授人与鱼不如授人与渔”，低保政策资金、物质救助是政府救助手段之一，但在经济不发达的农村，也成为矛盾的聚焦点之一。资源分配不均似乎在一定程度上被资源分配不公所代替。目前，我县贫困乡镇低保覆盖面在9%左右，鳏寡老人、痴、聋、呆、哑等无劳动能力的残疾人基本上已通过五保供养进行救助，以5000人的乡镇为例，低保扶持就在450人左右，除去大家公认的贫困扶持对象，每年每个乡镇都有剩余一部分名额在经济条件相差不离的人之间徘徊，构成了农村矛盾的一个重要聚居点。政府救助在一定程度上养成了极少部分群众“等、靠、要”的思想，严格低保审批程序，严禁领导干部把低保或者五保作为政府补偿的一项手段，可以一定程度上缓解分配不公的矛盾。另外通过“农业科技三下乡”以及建立农作物高产示范园、农业专业合作社等方式，引导吸纳无致富项目的农民及部分有劳力不出力的低保享受者走向产业富民之路。“农业科技三下乡”不能流于形式，一是壮大农技人员队伍，每年招录干部时倾向农业专业人才；二是保障农技工作足额经费；三是建立跟踪服务机制，定期进行技术指导；四是建立实效考核制。以土地产量和和给农民带来的实际效益来说话，使农技工作者真正能把先进的技术、服务带到农村去，达到帮贫、扶贫、脱贫的目的。
[关键词] 粮食安全；耕地安全；耕地红线；耕地生态管控
[中图分类号] F323.211 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）4-18-3
Study on the Security Situation and Comprehensive Protection of Cultivated Land in Henan Province
Gao Mingguo
（Department of Agricultural Economics， Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450002）
Abstract： The quantity， quality and ecology of cultivated land are still facing many problems in Henan Province. Damaged cultivated land by isordered urbanization and village expansion， and overuse and misuse of chemical additives are the main caused for the loss of cultivated land quality， and urban pollution to the countryside， and rural endogenous pollution have aggravated the ecological loss of cultivated land environment system. Industrial point source， urban and rural non-point source， and rural endogenous pollution should be regulated on focus， and the "green line" of cultivated land quality should be maintained， to guarantee the cultivated land ecological base for grain security in Henan province.
Key words： grain security； cultivated land security； cultivated land red line； cultivated land ecological management and control
一定数量的高质量耕地是保证粮食生产总量的基础，2007年中国政府提出了18亿亩耕地红线的保护目标，2010年代后又开始了划定基本农田，建设高标准永久性粮田的部署，提出了要正视耕地生态环境质量与粮食产量均衡的问题，及耕地数量减少、质量下降带来的粮食减产和粮食卫生问题[1]。因此，保持足够的耕地数量、维护耕地生态环境、合理利用土地，提高耕地综合生产能力是粮食安全保障体系中不可或缺的一体三面。
1 河南省耕地安全状况
河南省有耕地近1.1亿亩，占全国耕地总面积的6.24%，耕地总面积居全国各省区第4位。但是，河南省耕地保障仍然很脆弱，耕地的量、质及生态性仍然面临着诸多问题。河南省人地矛盾尖锐，耕地质量偏低，人均1.2亩耕地，仅仅为全国平均水平的80%（1.5亩）；耕地中旱地面积占比太高，灌溉水田占比较低，分别占耕地总面积的51.17%和7.78%；建设用地占用优质耕地，供给压力大；土壤复垦整理开发面积小、难度大；全省各类点源、面源污染影响的土地达到3000万亩，占耕地总面积的近1/4；耕地的土壤结构与土质破坏严重，土壤肥力下降、质量减退[2]；白色污染已经侵入到耕地的主体等；耕地灾害不断发生，土地生态环境面临威胁，河南省土地退化面积105万公顷，占全省耕地总面积的近1/7，耕地生态环境面临较大威胁。
本研究的调研主要考察了2000-2015年间河南省耕地系统的数量、结构，城乡耕地利用（占用），耕地|量、生态性演化等状况，共涉及河南省的信阳、驻马店、周口、商丘、南阳等5市的10县、20乡、40个自然村。共取得机构调研资料30份，农户问卷、访谈资料948份。然后运用实证分析的方法，对河南省农业耕地系统的数量、质量、生态性折损状况及其影响因素进行深度的、微观的考证，并对河南省耕地系统完善提出相应的措施建议。
2 调研结论与发现
2.1 河南省耕地数量折损及原因分析
2.1.1 无序的城镇化与耕地数量折损。调研发现，到目前为止，河南省10县（市）均进行了县城新城区的规划与建设，县城建成区平均扩大了4.45倍，最大的为6.87倍，最小的2.92倍。建成区建设用地的87.7%是源于农用耕地。20个乡（镇）有19个进行了新街道的扩建，建设用地比旧街道增长了3.8倍，其中78.4%的用地源于对耕地的占用。
2.1.2 村落的扩张与耕地数量折损。调研发现，40个村村均占用宅基由2000年的59.04座增加至2015年的75.27座，村均共建新房28.71套，农村居民点的扩张呈现出以下两个明显特点：第一，“新”多“翻”少，63.18%的建房属于新开宅基地建房，只有36.82%为原宅基地翻建；第二，旧村庄及废弃宅基地复垦（或重新利用）率低，2000年以来，平均每个村庄废弃宅基地18.14座，占地9.973亩，而每个村废弃的宅基地中被复耕、重新利用仅为村均2.17座，复耕土地面积仅为村均1.049亩。
2.2 化学添加物的过施与滥用是造成耕地质量折损的主因
2.2.1 化肥的过施与农家肥的渐弃。调研发现：2000年40个自然村耕地平均每亩化肥施用量为40.8公斤，到2015年平均每亩化肥施用量为62.3公斤，15年间的化肥施用强度增加了55.7%。2000年，主要施用的是N含量较低的碳铵（17.6―23.4%），而2015年，主要施用的是N素含量较高的尿素（N含量45-55%）、复合肥（N+P+K?45%）。因此，从折纯量上来计算，农户化肥施用量增加至少在80%以上。
此消彼长的是，农户农家肥施用量的锐减。2000年，曾向田间输送过农家肥或购买有机肥施用的农户占调研农户的44.9%；2015年，这个比例仅仅为27.8%。化肥过施及滥施、农家肥（有机肥）施用量的减少，会造成土壤金属活性的增加，降低土壤有机质含量，加大了耕地生态和地下水质量恶化的风险。
2.2.2 农药的滥施、农膜的滥用。调查过程中仍发现，2000年40个自然村共购买各类农药大约685公斤，而2015年则上涨到1 085公斤，上涨47.3%，地膜使用量也从大约500公斤上涨到1 136公斤，上涨了106.4%，其中50%左右的土埋地膜则破碎后残留在土壤中。
化肥、农药、地膜是现代农业生产中三大化学添加物（或辅助覆盖物），从2000年到2015年，这三大类化学添加物的使用平均增加了50%以上，是耕地物理化学性状恶化，耕地酸性化趋势的主要根源
2.3 内外交汇污染，造成耕地环境的生态性折损
耕地质量与耕地生态性是两个密切相关的概念，前者直接表现为耕地的物理、化学特征，后者主要表现为土壤的水、气、光热、生物群落等生物、环境特征。耕地的生态性既是耕地质量的表征，又是耕地质量的保障，还是土壤质量的直接组成部分。
2.3.1 城镇污染“下乡”，耕地系统成为其最大受纳体。调研发现，40个村中有30个在公共河流中取水灌溉的状况，而这30个村庄的灌溉河流有20条河流（或支流）的河水被污染。其中5条主要源于矿山废液排放；4条主要受城市工业污染排放所害；城市生活废水排放造成污染的有5条；难以判断具体污染源的有7条。
调研还发现：40个村中有7个村庄出现城市垃圾堆放场，有4个出现城市垃圾填埋场。垃圾堆放占用耕地36.7亩，平均每个占地9.2亩，垃圾场周边大约200米范围之内的农田均受到影响。
2.3.2 乡村内源性污染，让耕地农田系统污染雪上加霜。第一，农业生产过程中，化肥、农药、农膜对耕地产生的面源污染。第二，村庄养殖业污染的扩散。调研发现，40个村中有规模化养殖场的为9个，共饲养猪1 446头，鸡6 630只，奶牛44头。养殖场产生的大量的畜禽粪便、尿液及饲料下脚料，未经处理露天堆放、污水横流。调研区域的黄淮区域、南阳盆地，为亚热带、温带季风性湿润气候，温和多雨，在降雨和流水的作用下，许多被带入耕地及耕地水体中，呈现出“养猪一群，弄臭半个村，污染一片田”的现象。第三，乡村生活垃圾对土壤的污染，主要是塑料袋、包装纸等白色污染。40个村中实现垃圾集中堆放的只有3个村，但是，也缺乏垃圾收集设置，其余37个村的生活垃圾全部为自然堆放。几乎每家每户的房前屋后，沟横坑纵均有一个垃圾场（堆），一遇风起雨流，白色塑料袋随风飘扬，随雨漂流，散落于房前屋后、田间地头和树梢草丛。调研发现，以村庄为核心，由近至远，500米半径内，每块田地散落的塑料袋（块）由200-300块渐变至50-100块，大小不等，材质不一，均属于难以降解的白色垃圾，对乡村景观、农田景致造成极大的破坏。
3 优化河南省耕地系统的对策分析
3.1 耕地存量保护
3.1.1 严格执行《全国土地利用规划纲要（2006-2020）》和永久性粮田建设保护[3]。在城市建设用地的规划及城市建设项目审批时，实施“三”严预控，严格执行耕地出入的动态平衡，严格执行永久性粮田的保有规划，严格执行耕地总量“可休不可非”，力争2020年河南省耕地存量维持在1.2亿亩左右，基本农田在1亿亩以上的规模。
3.1.2 城镇化建设用地的“节流”。当前河南省城市建设用地扩展占用耕地比例在70%以上，且主要为生产力较高的优质土地，因此，对河南省城镇化建设用地进行集约化配置、规划优化，实现耕地非农化的“节流”，既是可行的，潜力也是巨大的。为此建议：第一，对城镇建设的全省域管理。第二，对城镇建设用地进行全时序管理。第三，严格用地过程管理。完善耕地占用、征用程序，实行倒“一票否决”，即只要一个农户不同意非耕占用，就得终止耕地非耕化征用程序，并向社会公众公开。
3.1.3 乡村用地的“开源”。河南省耕地后备资源不多，且主要分布在豫西、豫北、豫南等低山丘陵区，开发成本较高、难度大、效益低。与之相比，结合农村新型社区建设，整合宅基地资源，则是一个更好的优化利用土地资源的途径。为此建议：第一，建立农户耕地、宅基地联动物权机制。第二，建立农村废弃宅基地复垦基金，推进宅基地的退出机制设计。第三，改革住房权属，让农村的住宅产权流动起来。
3.2 整治各类面源污染，维护耕地系统的质量“绿线”
今年以来，在县委、县政府的正确领导下，全县上下认真贯彻落实20__年中央1号、省委3号、市委2号文件和县委1号文件精神，强化年初目标任务落实，农业生产和农村经济呈现良好发展态势。一是农业生产形势平稳，农民收入较快增长。全县粮食种植面积22.4万亩(其中完成水稻栽插面积20.1万亩)，总产85272吨,比去年分别下降4.7和7.8；油菜籽面积11.6万亩，总产1.48万吨,比去年分别下降4.2和11.4；棉花种植面积70185万亩，总产皮棉5016吨，除棉花种植面积略有增长外，粮、棉、油各项生产指标与去年均有所下降，但仍属常年偏好水平。全县完成秋种面积19.6万亩。养殖业形势喜人,全年可出栏生猪6万头，家禽350万只，水产品总产量1.32万吨，比去年同期均有所增长。预计全年可实现农业总产值7亿元(当年价)，增长5；农民人均纯收入3200元，增幅7.5。
二是农业结构更趋优化，特色农业初具规模。在洲圩区已基本建成10万亩优质粮生产基地、10万亩优质“双低”油菜生产基地、6万亩优质棉生产基地和2万亩无公害蔬菜生产基地；在后山区已建成1万亩生姜标准化生产基地和1万亩凤丹标准化种植基地。畜禽业已建成五松——西联畜禽养殖走廊（小区）和钟鸣、天门草食性动物养殖基地，以及五松、老洲等优质仔猪良繁基地等，全县规模养殖场（户）达190个（其中家禽养殖118个，家畜养殖72个），规模养殖占全县畜禽养殖比例已达到50以上。水产养殖面积6万亩，其中名特优养殖面积3.2万亩，占养殖面积的54。已建成东联、西联河蟹养殖基地1.2万亩和胥坝网箱养殖1.5万立方米。县水产开发公司良种繁殖场繁育各类鱼苗3亿尾，其中繁育大规格南方大口鲶128万尾，比去年增长40。南方大口鲶繁育被国家科技部列为20__年科技成果转化项目，东河牌河蟹申报绿色食品认证进展顺利，产品畅销上海、杭州等地。西联乡和老洲乡400公顷蔬菜生产基地已获省无公害农产品产地认定；“和平”牌糖冰姜和糖醋姜已获得国家绿色食品发展中心颁发的绿色食品认证证书。
三是龙头企业带动作用增强，农业产业化不断推进。充分利用县80万特色农业科技扶持专项资金的导向作用，新上了华宝禽业、中厦林业、四洋养殖有限责任公司、华方麻纺织品有限责任公司4家龙头企业，全县产业化龙头企业发展到34家，新培育省级龙头企业1家，市级龙头企业10家。正强禽业、铜大禽业、天宝禽业、国邦蛋鸡场、四洋养殖有限责任公司等一批原有规模养殖企业不断做大做强，其中铜大禽业有限责任公司年屠宰1200万只活禽、生产冷藏白条禽和分割禽肉产品3万吨的肉禽深加工厂已经县发计委批准立项开始建设。全县农业产业化龙头企业年销售收入达2.97亿元，带动农户2万余户，我县也被认定为全省17个农业产业化示范县之一。“东河”牌河蟹、“西联”牌鸡蛋、“秋燕”牌瓜果、“陵江”牌鱼苗及水产品、“发雷”牌和“齐松”牌姜制品等近二十余个商标已申请注册，企业和大户的商标意识进一步增强。培育农业“双百”示范大户达264户，其中“双百”示范户迟秋燕创办的钟鸣秋燕农业科技园还被授予全县首个生态示范基地。组建了县棉花行业协会、粮油协会、西联蔬菜销售协会和胥坝网箱养殖协会，全县行业协会和农民专业合作组织已达38家，丹皮行业协会被列入省级行业协会示范点，各类协会的作用正日益发挥。县花卉苗木、蔬菜、特种水产、优质畜禽等行业协会正在积极进行组建前的各项筹备工作。
四是农村劳动力转移步伐加快，劳务经济日益壮大。以实施农村劳动力转移培训“阳光工程”为载体，开展有针对性的技能培训，创新培训方式，按照“以需定培”的原则，开设专业8个，完成培训人数3000人，转移就业率达80以上。农民由第一产业向二、三产业转移速度以及外出务工人员显著增加。据不完全统计，今年全县共劳务输出5.8万人，比去年增加近3000人，实现劳务经济收入3亿多元，有力促进了农民增收。
五是林业生态建设稳步推进，林业工作成效显著。退耕还林、生态公益林、德援项目、世行项目和绿色长廊二期等林业重点工程继续稳步实施，生态环境明显改善。全县完成人工造林面积9608亩，其中德援项目5668亩，世行项目2246亩，兴林抑螺1212亩，工业原料林465亩，其它17亩。完成退耕还林封山育林5000亩，绿色长廊二期工程建设10公里，四旁植树70万株，圆满完成了省市下达的年度造林任务，顺利通过省级秋季造林检查验收。完成了4.96万亩的退耕还林林权登记发证工作任务。木材采伐与林地征用审核审批手续进一步规范，“三证”管理及森林“三防”工作进一步强化，确保了森林资源的安全有效增长。
六是农业基础逐步改善，农业综合生产能力不断提高。完成了8座水库的除险加固任务和14座泵站技改，以及洲圩区多处堤防险段的治理工程。继续实施了第九期农业综合开发项目，进行“山、水、田、林、路”综合治理，改造中低产田1.3万亩。第十期农业综合开发项目在天门镇全面实施，将改造中低产田1万以上。积极实施“沃土工程”，加大土壤肥力调查和监测工作力度，全县共推广测土配方施肥19万亩。农村沼气、改水改厕、秸秆气化、水土保持等中小型基础设施建设步伐进一步加快。其中作为全省17个新建县之一，我县今年第一次争取到了国债能源项目，核准新建农村户用沼气池1500口，并配套“一池三改（改厨、改厕、改圈）”，中央财政共计补贴资金120万元，该项目的实施对加快我县社会主义新农村建设具有深远的意义。
七是 农业标准化建设步伐加快，科技兴农战略明显加强。大力推广6类13种农产品标准化生产技术规程和4个农产品地方标准，加强标准化生产技术在种养业上的示范与应用。“农业标准化综合示范县”被省农委和省财政厅正式授牌。以和平生姜厂为龙头的6000亩铜陵生姜农业标准化示范区已获得国家标准化管理委员会批准建设。建立和完善无公害农产品市场准入制度，巩固了县、乡两级无公害农产品质量检测站、点，积极配合市蔬菜质量监测中心，加强入市蔬菜和基地在地菜的质量监测，共完成六大类30个品种、741个样品蔬菜农药残留检测，合格率达98，“放心菜”工程得到有力推进。农技110服务咨询台和农业信息化服务平台建设进一步完善，其服务指导功能明显增强。全面实施科技特派员制度，从县直和乡镇抽调100名（其中县级20名，乡镇80名）农业技术人员，担任农业科技特派员，建立科技成果快速转化的长效机制。认真组织实施了水稻、油菜“万、千、百”优质高产攻关示范活动，万亩县级水稻示范片总增产稻谷57万公斤，油菜示范片平均亩产178.5公斤，高于全县平均水平20。在发挥省级新桥农业科技示范园示范作用的基础上，加快了天门生姜科技示范园、钟鸣秋燕瓜果科技园、太平蔬菜示范园和老洲新世纪蔬菜科技示范基地建设，科技示范（园）基地功能进一步发挥。
八是党的农村政策得到全面落实，农民负担进一步减轻。按照“多予、少取、放活”的原则，认真落实“一减免、三补贴”等各项惠农政策，抓好财政补贴农民资金管理和支付方式改革工作，实行了“一卡式”发放，确保各项政策措施落到实处。20__年共争取发放国家水稻良种补贴资金265.7万元，国家农机具购置补贴资金30万元，退耕还林资金759万元。结合“三下乡”、“3·15”维权日等，加强农业法律、法规和农资常识宣传，发放宣传资料4000多份，建立了重点农资定期质量抽检制度，加强农资市场管理，出动检查车辆50余次，人员174人次，累计检查农资经营户396户，确保了春耕生产和秋种期间农资市场的安全，保护广大农民利益。通过上半年和下半年两次全县农民负担综合大检查，重点加强对农村卫生、教育、医疗、生产性水电费等涉农收费的监督管理，确保减免农业税后农民负担不反弹。今年又争取市财政资金对我县农业生产性共用水电费给予补贴400余万元，农民负担进一步减轻。同时，对村级债务进行认真的调查和摸底，在不增加农民负担的情况下，形成了村级债务化解对策。在“依法、自愿、有偿”的前提下，实现土地的合理流转，基本完成了全县二轮土地承包经营权证书的补换发工作，保障了农民的合法权益。
二、主要措施
1、抓政策落实。在认真研究、宣传、贯彻落实20__年中央1号、省委3号、市委2号文件精神的基础上，按照“多予、少取、放活”的原则，结合县委1号《关于做好20__年农业和农村工作实施意见》，利用县特色农业（科技）扶持专项资金，加快特色农产品、农业标准化、龙头企业、行业协会、农产品品牌和科技示范基地等建设步伐，进一步加大对农业和农村的支持力度，同时将1号文件中涉及我委的工作任务进一步分解落实到有关部门，明确责任领导和责任人，并要求有关部门认真研究相关政策，选准编制一批项目，以项目建设为载体，实现与中央、省、市有关政策的有效对接，更多地争取上级政策性资金的扶持，将党和国家农村政策落到实处，直接增加农民收入。
2、抓结构调整。一是优化种植业。认真组织实施粮、棉、油“万、千、百”优质高产攻关科技示范工程，推进大宗农产品的标准化、优质化生产，大力发展特色高效、无公害和绿色农产品，扩大生姜、丹皮、花卉苗木、无公害蔬菜等特色农产品基地规模。二是提升养殖业。以畜禽规模化、标准化养殖小区建设为突破口，大力，！发展节粮型、草食型优质畜禽养殖，重点扶持畜禽规模养殖场（户），加强动物防疫体系建设，提高重大动物疫病的防控应急处置能力；以县水产开发总公司水产良种场建设为载体，扩大名特优水产品养殖比例，重点发展长江近水面网箱养殖，河蟹养殖以及南方大口鲶等水产良种的人工繁育。通过农业结构的不断调整优化，逐步形成合理的农业产业布局。
3、抓产业化经营。以省级农业产业化示范县建设为契机，强力推进农业产业化经营。一是大力发展农业产业化龙头企业。以农副产品加工型龙头企业为重点，通过因地制宜建一批、招商引一批、城镇工商企业转一批、扶持壮大一批，加快龙头企业建设步伐。同时积极引导龙头企业通过订单农业等形式，带动农民增收。二是扎实推进农业“双百”工程。加强对认定在册的264户农业“双百”示范大户的扶持服务和引导，重点在扩大规模、提高档次、完善机制、增强辐射带动上下功夫，通过“双百”示范大户标兵的评比，加大扶持和表彰力度，鼓励其进一步做大做强。三是加快农村专业合作组织建设。按照“民办、民管、民受益”和“边发展、边规范”的原则，鼓励和引导企业、示范大户和其它经济组织，创办农产品行业协会和农村专业合作组织，提高农民的组织化程度和应对市场风险的能力。重点围绕优质粮棉油、生姜、丹皮、花卉苗木、蔬菜、特种水产、畜禽养殖，建立县、乡级行业协会或专业合作组织。
4、抓劳务经济。一是大力实施农村劳动力转移培训“阳光工程”。按照“以需定培”的原则，采取与用人单位联合培训或委托培训的方式，提高培训的针对性和实用性，并突出为本地企业和工业园区服务，实现就地转移。二是大力发展劳务输出。简化农民跨地区就业和进城务工手续，维护好农民工合法权益，加强劳务输出的信息引导和推介，进一步增加农民的工资性收入。
5、抓农业基础实施建设。一是设立基本农田保护区，坚决制止和严肃查处乱占滥用耕地行为；二是积极实施“沃土工程”，加大土壤肥力调查和监测工作力度，推广测土配方施肥。改善地力，降低农业生产成本，提高效益。三是继续实施农业综合开发项目，进行“山、水、田、林、路”综合治理，改造中低产田，加快高标准农田建设步伐。四是认真组织实施退耕还林、生态公益林、德援项目、世行项目和绿色长廊二期等林业重点工程，改善农业生态环境。五是以国债水利工程扫尾、防汛准备工作为重点，加强水库除险、泵站技改、保坍护岸等水利 基础设施建设，提高农业抵御自然灾害的能力。
6、抓农业科技进步。一是完善县级农技110服务咨询台和农业信息化服务平台建设，增强其服务指导功能；二是积极组织实施“科技特派员制度”，从县直和乡镇抽调100名（其中县级20名，乡镇80名）农业技术人员，担任农业科技特派员，建立科技成果快速转化长效机制；三是推进农业标准化建设，加强科技示范基地建设，以示范大户为依托，积极发展县、乡农业科技示范园（基地），不断增强示范园（基地）的示范辐射带动作用。四是推进农业机械化。积极争取中央和省、市财政农机具购置补贴资金，对我县农民购置大型农机具给予补助，不断提高我县农业机械化作业水平。
7、抓农资市场和农民负担监督管理。一是加强农资市场管理。强化农业法律、法规和农资常识宣传，建立重点农资定期质量抽检制度，及时向社会公布，让农民购买放心农资，同时加大对假冒伪劣农资的打击力度，对重点地区、重点市场、经营大户实行重点检查和全面监管，维护广大农民利益。二是完善农民负担监督。继续加强对卫生、教育、医疗、农村生产性水电费等涉农收费的监督管理。认真学习、宣传和贯彻《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，稳定和完善农村土地承包关系，完成二轮土地承包经营权证书的补换发工作，依法加强对土地承包流转的监督管理，促进农业的规模化、集约化经营。
三、存在问题
在取得一定工作成效的同时，我们也清醒地认识到当前我县农业和农村经济工作中仍然存在着一些问题与不足，影响到今后的农业增效、农民增收，主要表现在：一是农资价格上扬和农产品价格的波动。今年化肥、农药、柴油等主要农资价格高位运行，同比上涨了近20，农业亩生产成本增加了近40元，农资涨价基本抵消了政策性补贴给农民带来的实惠，同时部分农产品价格下跌，仅油菜籽比去年同期收购价低了10以上，直接影响了农民进一步增收。棉花产量下降，但由于价格的上升（平均每担比去年上涨了65元左右），棉农基本实现了减产但未减收。二是土地流转难度加大。随着农业税免征，国家支农力度进一步加大，农民对土地资源重要性意识增强，加上近几年部分土地流转欠规范，农民从种植大户手中重新争要土地使用权时有发生，土地流转的难度加大，制约了农业的规模化、集约化生产。三是农业资金投入不足，农业基础设施相对薄弱。洲圩区易涝，后山区易旱现象依然存在，农业稳产、高产还没有摆脱受制于自然气候影响的局面。特别是今年局部地区的冰雹、内涝、旱情及台风，给我县的农业生产造成了一定的负面影响。四是龙头企业规模偏小，带动力不强，农民合作组织刚刚起步，农民经纪人、农村致富带头人等带领农民进入市场的能力还很弱。农村市场主体绝大多数还是处于分散状态的千家万户农民，市场竞争和抵御市场风险能力不强。
四、20__年工作打算
20__年是“十一五”规划的第一年，开好局，起好步，意义十分重大，我们将按照中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标和要求，不懈努力，稳步推进，认真做好全年农业和农村工作。
（一）总体思路
以党的十六大和十六届五中全会精神为指导，按照县统筹城乡发展、建设社会主义新农村实施意见所明确的目标任务，以农村综合改革、建立为农服务新机制为契机，紧紧围绕农民增收这一主题，积极发展“高产、优质、高效、生态、安全”农业，推进现代农业建设步伐，以重点项目建设为载体求发展，以市场化取向加快农业产业化经营，以资源的有效整合发展壮大龙头企业，以农业科技和信息化建设为支撑促进农业增效，以质量品牌为抓手全面提高农产品竞争力，以转移农民为突破口增加农民工资性收入，实现我县农业和农村经济社会的快速健康稳步发展。
（二）工作目标
农业总产值比20__年增长4，农民人均收入比20__年增长10。
为确保上述目标任务的顺利实现，我们在具体工作中将细化分解如下：
1、大力发展优势产业。以市场为导向，调整农业种植结构，大力发展生姜、蔬菜、丹皮、花卉苗木、经果等优势产业，加强特色农产品生产基地标准化建设，突出发展无公害、绿色和有机农产品，使农业总产值增长1，农民人均增收30元左右，增幅1；
2、大力发展养殖业。以县水产开发总公司、东联乡河蟹养殖协会、铜大、天宝、正强、四洋、华宝、国邦等产业化龙头企业为主体，进一步扩大特色水产品、优质畜禽养殖的规模与效益，增强其辐射带动作用。实现养殖业同比增长8的目标，即净增1750万元，使农业总产值增长2.5，农民人均增收65元左右，增长2。
3、大力推进农业产业化经营。认真抓好农业“双百工程”建设，加大农业招商引资力度，积极发展加工型龙头企业，延伸产业链。发展壮大现有的省、市级龙头企业，辐射带动更多的农户参与农业产业化经营，提高农民的组织化程度和进入市场的能力，实现农业总产值增长0.5，农民人均纯收入增长1.5。
4、大力发展劳务经济。认真组织实施农村劳动力转移培训“阳光工程”，在20__年实现农村劳动力转移3000人以上，劳务输出达到6万人以上，新增劳务经济收入3400万元；通过加快东部城区和工业园区等建设，不断增加农民的工资性收入。实现农民收入人均增收128元，增幅4。
5、大力争取国家及省市政策性投资。抓住城乡统筹发展，建设社会主义新农村的机遇，积极争取中央和省加大对我县农村卫生、文化、教育的投入，以及市对我县农村生产性水电费和生态公益林的补贴，加大农村失地农民保障，健全对被征地农民的合理补偿机制，提高农民的土地资源性收入，实现农民人均纯收入增长1.5。
（三）主要措施
1、调整结构，优化区域布局。按照市国民经济及社会发展第十一个五年规划中农业发展基本思路，结合我县实际，通过资金、政策和市场引导，促进农业结构的调整与优化。一是在洲圩区狠抓水利基础设施和高标准农田建设，建成10万亩优质粮、10万亩优质油、6万亩优质棉、3万亩无公害（水生）蔬菜生产基地，其中标准化种植面积分别达1万亩、1.5万亩、0.5万亩和0.6万亩；二是在后山区以农业生态保护和生态林建设为主体，大力发展丹皮、生姜两大特色农产品，建成2万亩中华白姜和2万亩丹皮生产基地，其中标准化种植面积分别达0.2万亩和0.3万亩，积极发展生态、休闲农业，构建绿色生态县；三是大力发展养殖业。建成东、西联和胥坝特色水产品养殖基地2万亩（包括0.3万只网箱养殖），使县水产良种场人繁能力达到4亿尾；建立五松、西联畜禽养殖走廊（小区）和钟鸣、天门后山区草食性动物养殖基地，使全县规模养殖场（大户）达200个以上，全县规模养殖率达到60；四是在沿江快速通道两旁和“一主两辅”城区周围，以绿色长廊、花卉苗木、经果林建设为主，积极发展并形成城区近郊的设施蔬菜生产基地，同时在该区内加快农业经济循环园建设，建成减量化、再利用、再循环的循环经济型生态农业区。
2、突出重点，狠抓项目建设。农业项目是增加农业投入，改善农业生产条件的重要载体，因此，我们将把农业项目建设作为加快城乡统筹发展的一件大事来抓。 一是围绕市里所确立的主导产业（产品），结合全县农业“十一五”规划的实施，建成一批能与市农业发展项目相衔接的农业项目库，以项目为载体争取市里对我县农业发展的支持；二是对在手的林业德援项目、世行项目、生态公益林项目、绿色长廊二期项目、基层动物防疫体系建设项目、南方大口鲶规模化人工繁育与生态养殖技术科技成果转化项目、国债能源项目、产业化示范县项目、国家级生姜标准化示范区建设项目、阳光工程项目、水稻良种补贴项目和农机具购置补贴项目，抓紧组织实施，力争早日发挥效益；三是对渔病防治中心项目、网箱养鱼项目、农产品质量检验检测体系建设项目和土壤监测体系建设项目，加大跑省跑部力度，争取尽快立项实施。同时，严格项目资金管理，注重项目质量，切实抓好农业项目的建设与管理工作。
3、壮大龙头，搞活产品流通。一是做大做强龙头企业，增强龙头企业的辐射带动作用。充分发挥县特色农业科技专项扶持资金的导向作用，增加农业产业化龙头企业发展资金，按照重点扶持，集中扶持的原则，加大对我县龙头企业的支持力度。力争新培育省级龙头企业1家，市级龙头企业3家。二是加大农业项目招商引资力度。围绕粮、油、棉及特色农产品精深加工，支持和鼓励外地工商资本到我县创办、领办农业产业化龙头企业，加快我县产业化龙头企业的建设步伐，实现农业的专业化、规模化生产，集约化经营。同时，对这些农业项目实行比工业项目招商更优惠的政策；三是不断加大对农村致富带头人的培育和扶持力度。培育“双百”示范大户达300户，辐射带动农户1万户以上，并通过加大对致富带头人的项目、资金、技术、信息支持力度，促进他们向“公司化”方向发展，使之成为产业化发展的排头兵，带领农民致富的领头雁；四是搞活农产品流通。围绕特色农产品加快产地农产品批发市场建设，建立农产品流通的“绿色通道”，为农产品的流通保驾护航。充分运用连锁经营、产销直挂、网上交易等现代流通手段，积极参与各类农产品展示展销活动，大力发展农资连锁经营，确保农资与农产品质量；五是加快农产品品牌建设。以工业的理念抓农业，积极实施品牌战略，推进农产品生产的标准化，鼓励和支持企业、单位与个人进行农产品商标注册，争创无公害、绿色和有机产品以及著名、驰名商标，认真组织实施“皖优农产品进超市工程”，加强对我县名特优农产品的宣传推介力度，全面提升我县优势农产品的市场竞争力；六是提高农民的组织化程度。按照“民办、民管、民受益”的原则，加强农产品行业协会和农民专业合作组织建设，重点建设生姜、丹皮、名优畜禽、特色水产、无公害蔬菜、花卉苗木等特色产业协会，实现小生产与大市场的有效对接，提高农民进入市场的能力。
4、强化培训，加快转移步伐。一是围绕市东部城区和县经济循环园建设，以实施“阳光工程”为抓手，在突出为本地企业服务的基础上，按照定向培训、定单培训的原则，积极拓展农民工的输出渠道和规模，确保输出的目的性和有序性，力争培训转移3000人以上，努力增加农民的工资性收入；二是配合城建、公安、社保等部门，加快与市职能部门的对接，做好被征地（失地）农民的社会保障和转移工作，积极稳妥地引导他们由农民向市民过渡；三是通过农民“绿色证书”培训和“跨世纪农民”培训工程，不断提高农民的科技文化素质。同时，积极引导经过职业技能培训的农民走向东部，通过换脑筋、学本领、积资本，实现“孔雀东南飞，凤凰再还巢”，带动全县市场农业的发展。
关键词：粮食安全 水土资源保护 行动逻辑
粮食生产中的水土资源是指投入到粮食作物种植和生产中的土地资源和水资源，是提高粮食综合生产能力和粮食安全水平的基础。根据公共性的概念，粮食生产中的水土资源是一种公共性产品，但目前我国粮食生产中的水土资源面临着数量紧缺，质量退化和水土资源空间分布不匹配的问题，加之粮食生产所涉及到中央政府、地方政府和种粮农民的权益不清晰、不对等，严重影响了资源的可持续利用，进而威胁到我国的粮食安全。以资源价值为基础，完善资源价值实现途径和明晰不同经济主体产权是确保资源可持续利用的关键。本文在分析粮食生产中水土资源的公共性和外部性的基础上，从完善价值实现途径的角度提出促进粮食生产中水土资源可持续利用的政策建议。
一、粮食生产中的水土资源公共性分析
公共管理学根据效用、消费和受益的经济特性，赋予公共产品三大特征，即效用的不可分割性、消费的排他性和受益的排他性。效用的不可分割性是指产品效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分归属于某些个人享用；消费的非竞争性是指某一个人对此产品的效用不能排斥、妨碍其它人对其的同时享用，也不会因此而减少其他人享用该种产品的数量或质量；受益的非排他性是指在技术上没有办法将拒绝为物品和服务付款的人排出在受益的范围之外。能同时满足这三个条件的为纯公共产品，同时不满足这三个条件的产品则是私人产品。如果一种产品同时具有效用的不可分割性和受益的非排他性，但在消费上具有竞争性，则这种产品可以成为“拥挤性公共产品”。如果一种产品同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上能够排他，这种产品称为“价格排他性的公共产品”。
粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候都能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。粮食安全指的是一个国家的食物安全保障，是通过供应充足的满足公众消费需求的粮食来实现的，其效用具有整体性，是国内每一个公民都可以享有的，因此粮食安全具有效用的不可分割性。粮食安全的受益性是不可排他的。在不同的消费水平下，我国粮食需求与现实的粮食生产能力之间还存在一定的差距，随着人口增加和消费水平的提高，粮食安全的实现难度越来越大，粮食安全具有竞争性。综合以上可以看出，粮食安全具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的竞争性，属于拥挤性公共物品。
本文对粮食生产中的水土资源可持续利用和有效管理是针对水土资源保障粮食安全的效用而言的。从粮食安全的角度分析，粮食生产中的水土资源的效用不在于生产了多少粮食或者水土资源利用的效益是多少，而更重要的是作为保证粮食安全的基础，为一个国家提供了粮食安全保障，其效用具有不可分割性。粮食生产中的水土资源的消费具有一定的竞争性，人口需求不断提高增加了水土资源利用的压力。因此，粮食生产中的水土资源是一种特殊的公共资源，是一种“拥挤性公共物品”。
二、粮食生产中水土资源利用的外部性分析
外部性是指某一经济主体的活动对与其他经济主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响。粮食生产中的水土资源利用的外部性，主要体现在两方面，一是不同经济行为主体在粮食生产中的水土资源利用保护中承担的成本和效益不对等，二是粮食生产中的水土资源价值没有完全实现。
（一）粮食生产各经济主体行为逻辑分析
粮食生产中的水土资源利用保护主要涉及三大经济主体，即中央政府、地方政府和种粮农民。不同主体所肩负的保护任务和获取的利益不同，并存在成本和收益不对等的现象，这必然影响到粮食生产中的水土资源利用和保护效率，影响粮食安全。因此有必要对主要经济主体利用和保护资源的成本收益进行分析。
1、中央政府资源利用保护成本和收益分析
中央政府利用保护水土资源的成本包括直接成本和间接成本。直接成本包括直接投资和补贴两大部分，例如国家直接投资的水利建设资金，高标准基本农田建设资金、为促进农民种粮积极性而支付的种子、农业机械、化肥、农药等生产资料补贴和直接补贴等。间接成本指中央政府保护粮食生产中的水土资源而损失机会成本，如因将水土资源投入粮食生产而制约非农产业发展所引起的财政收入减少和资源利用收益损失等。中央政府保护粮食生产中的水土资源获得的显性收益主要是以粮食产品为原料的行业发展对国民经济形成的贡献率，隐性收益主要表现为粮食安全对国家安全和社会安定的保障作用。
我国人多地少，随着人口增长和生活水平的提高，人民对粮食安全的需求水平不断提高。为了确保社会安定和国民经济社会可持续发展，我国政府一直将保护粮食安全，保护粮食生产中的水土资源作为重要工作任务。从中央政府提出的保护18亿亩耕地红线、加大农田水利投资力度等措施就可看出中央政府保护水土资源的意愿和决心。
2、地方政府资源保护成本和收益分析
地方政府是具体的水土资源保护者，其保护成本包括为了执行中央政策而支付的水土资源保护资金，也包括为了实现粮食生产目标而限制水土资源配置到报酬率较高的行业和部门所带来的地方财政收入减少的成本。地方政府水土资源保护收益主要是地方粮食安全和贯彻上级政策所带来的荣誉收益。由于我国粮食生产中的水土资源时空分配不均匀，各地方政府保护资源的成本收益情况差距较大。地方政府付出全部的努力促进水土资源保护，但不能排除别的地方政府享有粮食安全和资源保护所带来的收益。在我国，粮食主产区的地方政府肩负着对外提供粮食的任务，为粮食调入地区额外承担了资源保护的责任而没有得到任何利益补偿。中央政府通过编制全国土地利用总体规划强制各省保持一定的基本农田面积，尤其是粮食主产区耕地保护面积和基本农田保护率指标较高，对于粮食主产区的地方政府而言，耕地和基本农田保护指标远高于本地耕地和基本农田保护需求，而且还制约了可配置到其他行业和部门的土地资源数量，这造成了粮食主产区地方政府粮食生产和水土资源保护积极性不高，动力不足。在一定条件下，主产区地方政府可能会理性地促进粮食生产中的水土资源非农化，具有将粮食生产中的水土资源调配到工业和第三产业生产部门的动机。
3、种粮农民保护资源的成本和收益分析
种粮农民是利用和保护水土资源的具体实施者。种粮农民付出了粮食生产资金，获得的收益全部为私人收益，因此理论上种粮农民保护和持续利用资源的积极性较高。粮食生产中的水土资源利用具有经济功能、社会保障功能和生态服务功能。社会保障功能表现为：一方面为国家提供粮食安全，另一方面为种粮农民提供社会保障；同时粮食生产中的水土资源利用对于生物多样性的维持与保护、大气净化、环境净化等具有生态服务功能。而目前，我国粮食生产的经济效益较低，而且粮食生产带来的社会保障功能和生态效益为整个社会所享有，不完全体现在水土资源使用者和保护者身上。此时社会的收益大于私人收益，水土资源利用产生了正外部性。同时随着我国目前城市化进程和农业结构调整进程加快，种粮比较效益较低，在比较利益的驱动下，加之水土资源具有多宜性，使得大量用于粮食生产的土地资源转移为其他用途，水土资源的利用具有很高的机会成本。种粮比较经济效益与水土资源巨大的机会成本之间的差距必然影响种粮农民的积极性。
（二）粮食生产中的水土资源价值实现情况
粮食生产中水土资源的功能赋予了水土资源一定的价值，使其具有经济价值、社会价值和生态服务价值。经济价值是指粮食生产所获得粮食产品带来的经济效益，可以直接用货币来衡量，这部分价值通过种粮农民出售粮食产品得到实现；生态价值指以水土资源为主体构成的生态系统具有的生态价值，包括保护生物多样性、物质循环和景观美学等方面的价值；社会价值主要包括提供养老、就业保障和粮食安全等方面的价值。粮食生产中的水土资源各项价值实现程度不一致。目前粮食安全价值和生态价值被其他社会成员无偿享用，同时由于尚未明确和完善养老和就业保障价值的数量和管理制度，当粮食生产中的土地资源产权流转时，种粮农民也失去养老和就业保障的基础，水土资源的就业和养老保障价值无法实现。资源价值的不完全实现造成了种粮农民水土资源利用的短期行为，不重视对水土资源的保护性利用，盲目施用过量的农药和化肥会造成水土流失，土壤板结，不仅造成水土资源的质量下降，甚至导致生态环境恶化和食物质量下降，或者出于经济利益的考虑转换粮食生产中的水土资源用途，造成粮食生产水平下降。
粮食生产存在经济行为主体收益权利不对等和粮食生产中的水土资源价值未完全实现的问题，造成了粮食生产中的水土资源利用的外部性。不同经济主体的活动对他人或社会的影响有好有坏，有利有弊，因而外部性又可分为正外部性和负外部性。但无论存在正外部性还是负外部性，都会影响粮食生产中的水土资源利用效率，降低整个社会的福利水平。因此为了促进粮食生产中的水土资源可持续利用，根本的方法是消除利用外部性，使资源利用保护成本与收益对等，提高粮食生产中的水土资源利用效率。
三、政策建议
粮食是私人产品，粮食生产是私人行为，而粮食生产和粮食本身是粮食安全的保障，粮食安全和粮食生产中的水土资源具有公共产品的特征，因此我国的粮食安全是非政府提供的公共产品。公共经济理论提出非政府提供公共产品通常有四种方式，分别是：政府与私人公司提供签订协议和合同、政府授权私人公司经营、政府私人生产进行资助、政府参股和政府提供法律保护。无论采取哪种方式，政府和私人的利益、权利和相应的责任都应明确。粮食生产水土资源的可持续利用和保护是粮食安全的基础，目前水土资源利用保护的外部性制约了我国粮食安全和社会经济的可持续发展。因此政府应根据社会公平、国家安全、经济有效和生态安全的原则，合理采取法律、技术、行政和价值手段管理粮食生产中的水土资源。其中价值手段具有高效、主动的特点。目前我国正在实行的与粮食生产中的水土资源利用最为密切的政策包括粮食直接补贴政策和资源产权政策，均涉及到粮食生产中的水土资源价值实现和合理配置的问题，本文重点对粮食补贴和资源产权两个方面提出政策建议。
（一）完善粮食直接补贴政策
粮食生产中水土资源价值评估目的在于促进水土资源合理利用和配置，提高粮食综合生产能力，促进粮食生产发展。粮食生产中的水土资源价值评估为建立资源有偿使用制度，完善粮食生产成本和制定粮食生产直接补贴标准提供了科学的依据，同时通过价值评估树立的资源有价观念促进了人们自发地保护粮食生产资源，促进了资源的可持续利用。粮食生产资源价值评估的目的与粮食直接补贴的目标相吻合，利用粮食生产中的水土资源价值为粮食直接补贴政策提供了两方面的依据：一是为粮食直接补贴具体方式的选择提供了理论依据，使粮食直接补贴成为实现水土资源价值的手段；二是为粮食直接补贴的具体标准提供了参考。
粮食安全是一个抽象的概念，其实质是应该由政府提供的公共物品，而真正发挥作用的是由种粮农民私人生产的粮食产品，这为政府提供粮食补贴提供了理论依据。粮食生产资源的生态价值和社会价值几乎作为一种正外部性被全社会所共享。为了促进粮食生产资源的可持续利用，建议将粮食生产资源的经济价值和生态价值划入粮食生产直接补贴的范畴，这种补贴方式将资源价值量化，不仅为水土资源的管理提供了科学的依据，同时也促进社会各方面对资源的合理利用，有利于建立保证粮食生产综合生产能力的长效机制。
目前我国粮食直接补贴对象明确为种粮农民，由于粮食安全和粮食生产中水土资源的公共性，粮食直接补贴由政府提供。结合粮食生产涉及到的社会经济主体，以及粮食生产中的水土资源价值类型，粮食直接补贴可以细化为直接经济补贴，种粮农民就业和养老保障补贴、粮食安全补贴和环境补贴，并提出补贴标准和方式的建议。
粮食直接经济补贴：种粮农民通过出售粮食获得了部分的资源经济价值，但粮食生产经济效益远远低于社会平均利润率，而粮食生产成本中没有完全考虑粮食生产中的水土资源的价值，造成了粮食生产成本的缺失，种粮农民没有获得粮食生产中的水土资源全部的经济价值，个人边际成本高于社会边际成本。粮食生产中的水土资源经济价值与粮食生产产值之间的差距即为粮食生产中的水土资源尚未实现的经济价值。在评估各地区粮食生产中的水土资源的经济价格的基础上，根据各地区单位粮食产量中的虚拟水土含量，可得到单位粮食产量中水土资源的经济价格，从中扣除当年粮食价格并乘以粮食单产得到粮食直接经济补贴标准。
种粮农民就业和养老保障补贴：补贴标准是根据区域内单位粮食生产面积就业和养老价值乘以一定粮食种植面积需要的标准用工数，可通过为农民建立养老和就业保险的方式支付补贴。
粮食安全补贴：区域粮食生产中的水土资源所承担的粮食安全价值不同，为了平衡地方政府承担粮食生产的责任和因此损失的机会成本，粮食调入地区应承担起粮食调出地区的粮食安全补贴。粮食安全补贴为计算出的粮食生产中的水土资源的粮食安全价值，根据粮食总产量计算单位产量的粮食安全价值，如果长期无力解决本地区粮食自给问题，需要向外地调入粮食，那么除了根据粮食市场经济价格支付购买价格外，还应该额外向调入地支付粮食安全补贴。这个补贴值是调出地单位产量粮食安全价值乘以粮食外调量。
环境补贴：粮食生产系统的存在为人类提供了生态服务，农民为生态服务的存在提供了劳动，但这部分价值却没有体现，被全社会成员无偿占有。从粮食安全的公共性来看，政府应代表全社会成员对这部分价值进行补贴。环境补贴的标准是单位粮食播种面积的平均生态价值与粮食播种面积的乘积。由于生态价值数量巨大，粮食播种面积不固定，因此建议中央政府以生态价值评估结果为依据，根据各地区长期粮食生产情况和自然情况统筹发放。
根据粮食生产中的水土资源价值建立粮食直接补贴制度，不仅为粮食直接补贴提供了较为合理的标准和依据，体现出区域粮食生产差异，而且细化了粮食生产相关主体的责任，确保粮食生产中的水土资源价值实现，促进粮食生产资源的可持续利用。
（二）完善粮食生产中的水土资源产权制度
1、土地资源产权改革建议
从粮食安全的角度而言，粮食生产中的土地资源是公共资源，它属于公众和社会。但由于每个社会成员不具备管理和控制资源的能力，国家拥有资源的所有权。但实际生产中，农民根据市场的变化，随意改变自己的私人选择，政府和农民成为资源产权制度的主体。鉴于粮食生产中的土地资源的特殊性，建议建立政府公共产权与农民交易产权的双重结构。农民和村集体是资源的直接使用者和管理者，授予其收益权、使用权和经营权，并依法获得资源利用的经济收益。同时在资源转让时，补偿其因资源流转而损失的就业和养老价值。资源的所有权归政府所有，因此其有责任制定出资源利用的相应规则，如资源的使用权、排污权等权利的获得与费用。直接的资源利用收益如经济收益应有明确的产权界定。这种产权界定保护产权主体利益，同时明确各主体间的责任，能够起到很好的激励作用，克服资源利用的短期行为。
2、水权政策建议
粮食生产中的水资源表现出公权性质，水资源所有权应归国家或集体所有。但针对粮食产品来说，水资源具有私人物品的性质，具有明显的竞争性和排他性。目前我国水资源开发利用实行取水许可制度，水资源使用权主体分离。生产者获得水资源使用权后，利用水资源生产获得收益是水资源收益权的实现形式。水资源收益权转让其实质是水资源市场流转的过程。长期以来我国实行水资源无偿使用制度，生产者无需交纳水费，无法体现水资源的稀缺性和市场价值。粮食生产中的水资源具有经济功能、社会保障功能和生态功能。粮食生产者通过利用水资源获得收益，粮食生产者应根据计算出的水资源的经济价格向所有者支付相应费用，交纳的水费由中央政府和地方政府用于水利工程设施的建设和维护。目前我国粮食生产区域差异较为明显，不同地区水资源承担的社会保障和生态服务功能不同，其中生态和社会保障功能的最终受益者是全部社会成员，中央政府和各级地方政府通过支付水利工程建设资金等形式承担这部分价值，同时，粮食调入区政府除了承担本区域的价值外，还应适当支付粮食调出区的价值。
参考文献：
①张向达，赵建国. 公共经济学.北京：中国商业出版社，2001
②石少龙.2003年粮食安全研究综述. 农业经济问题，2004（9）：4—11
③刘笑平，雷定安.论外部性理论的内涵及意义.西北师大学报（社会科学版），2002，39（3）：72—75
④丁声俊. 粮农补贴的世界经济现象及借鉴. 粮食问题研究，1996（2）：9—13
⑤范少冉. 耕地保有量外部性探讨.国土资源科技管理，2005（4）：25—29
一、农机合作社参与土地流转的现状
近年来，我市认真贯彻落实《农民专业合作社法》，采取多种措施引导农机专业合作社快速健康发展。截止目前，全市在工商部门注册登记的农机专业合作社782家，其中，国家级示范合作社14家，省级示范合作社15家，市级示范合作社49家。入社社员14166人，从业人员29970人，合作社拥有农机具48974台（套），2012年经营总收入11亿元，合作社无论是总量还是收入均居全省领先位置。
随着农村土地流转工作的不断推进，吸引了越来越多的农机合作社参与此项工作。截止目前，全市参与土地流转的合作社254家，占全市农机合作社总数的32.5%，共流转土地35万亩，占全市土地流转面积的三分之一。其中流转5000亩以上的4家；4000―5000亩的16家；3000―4000亩的14家；2000―3000亩的28家；1000―2000亩的37家；500―1000亩的44家；100―500亩的54家；100亩以下的57家。
农机合作社参与土地流转，既扩大了合作社的业务范围，又有力地促进了土地流转工作的健康运行。一是农机合作社参与土地的流转承包工作后，成为社会化、专业化的农业生产单位，它克服了“小而全”的自给自足型小农经济生产模式，避免了大量农业机械的重复购置和浪费，解放了生产力，提高了机械利用率。二是油料、种子、化肥、农药等生产资料可以统一批量购进，享受进价或批发价，降低了生产成本。三是开展统一连片作业，降低了作业成本，提高了作业效率。四是农机与农艺结合，降低了生产成本。如保护性耕作作业减少了作业次数，提高了农作物产量。五是开展科学种田和市场化经营，提高了经济效益。如有针对性的开展土地测土施肥，推广滴灌、喷灌技术，推广化肥深施，小麦的精少量播种技术和以市场为导向、种植高效农产品等。实践证明，农机合作社参与农村土地流转，既符合上级文件精神，又符合现代农业高度社会化、专业化的要求，是今后发展的必然趋势。
二、农机合作社参与土地流转过程中存在的主要问题
整体上看，我市农村流转土地的面积还比较小，流转的范围也不平衡，农机合作社参与的土地流转面积更小，在工作中还有不少问题亟待解决。
一是组织领导不到位。农村土地流转是一项政策性强、复杂程度高、工作难度大的系统工程，需要各级党委政府认真组织、积极引导。《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等将土地流转的管理职能赋予了乡镇人民政府和县级农业主管部门，全国已有部分地区在基层设立了土地流转办公室，而我市目前还未系统建立土地流转机构，土地流转的工作职责和制度体系尚不完善，对土地流转的引导服务和管理监督职能还不能全部落实到位。
二是规模经营难度大。农机合作社参与土地流转的积极性很高，但土地集中经营却有难度。由于现阶段农村社会保障体系还不够健全，农村土地仍然具有农民“最低生活保障”的功能。同时，在土地流转中农民往往又处于弱势，担心利益得不到有效保障，进而土地流转意识不强烈。就目前情况来看，土地流转面积大的主要是农场、撂荒地、贫瘠薄地等，如泌阳李奎益民、丰硕农机专业合作社所承包的土地每亩400元左右，虽然承包费用较低，但土地产出效益并不高；亚龙农机合作社所流转的多为土坡地；明群合作社一万多亩土地中近万亩为部队靶场用地；确山县互利合作社、正阳县瑞丰农机合作社承包的为农场土地。驿城区、正阳、遂平、西平等县区土地肥沃的农田，承包费达到每亩800―1000元。流转土地零星不连片也是造成不能规模经营的重要因素之一。
三是抗御风险能力低。农机合作社运营托管土地存在一定的风险。第一，为争得有限的流转土地，合作社之间往往形成恶性竞争，农民利益也得不到保障。第二，一些合作社由于本身实力不强，缺乏抵御农业自然灾害的能力，一旦出现天灾人祸，经营就会遇到很大的风险。第三，土地流转不规范，缺乏应有的监督约束机制。目前我市绝大部分土地流转属于自发性无序流转，流转价格的形成缺乏科学依据，制约了流转土地的积极性。有的农机合作社本来已经与农民签订了耕地承包或租赁合同，但看到土地产出效益提高后，不少农民认为承包价低了，要么涨钱、要么退地。
四是政策扶持跟不上。目前，参与土地流转的优惠政策力度不大，已经出台的相关政策落实得也不够好。另外，资金问题是目前合作社参与土地流转的最大问题。合作社发展需要大量流动资金，比如一亩土地按照500元流转，流转1000亩就要50万元，再加上种子、化肥等生产资料的购买、以及耕种收的费用，整个下来基本上需要100多万元的流动资金，这还不包括购买各种动力机械和配套农机具。在融资难、贷款难的大背景下，有的合作社不得不通过亲朋好友等民间渠道筹集高息资金，在很大程度上增加了生产成本。
三、农机合作社参与土地流转的发展对策
（一）农机合作社参与土地流转，建立服务体系是基础。各级党委和政府要加强对土地流转的领导，尽快出台土地流转的相关实施意见。切实加强对土地的规范化管理，成立县、乡镇两级土地流转交易服务中心和土地承包纠纷仲裁委员会，在合同签订、合同鉴证和纠纷调解等方面为流转双方提供必要的优质服务，确保土地健康、规范、有序流转，力争做好农村土地流转纠纷协商不出村、调解不出乡、仲裁不出县。建立土地流转价格指导机制、准入机制以及抗风险机制，切实保障流转农户权益和流转经营的效益。
（二）农机合作社参与土地流转，出台扶持政策是关键。一是财政扶持，建立土地流转专项扶持资金，对符合一定条件，形成规模经营的经营主体进行土地流转补助。二是国土部门降低审批门槛，对农机合作社因生产发展需建造的仓库、晒场等农业生产配套用房的用地，在符合土地利用总体规划前提下，审批为农业生产用地。三是实行信贷支持和用地优惠。特别是农业银行、农村信用社要加强对参与土地流转经营的农机合作社的信贷支持，每年都安排一定额度的农业信贷资金，解决合作社季节性、临时性所需生产经营资金。对实力强、资信好的市级以上示范农机合作社给予一定的信贷授信额度。四是强化农业项目扶持。积极协调各级涉农部门把造田造地、高标准良田建设、特色农业产业基地建设、农业综合开发项目与农村土地流转紧密结合起来，向参与土地流转的农机合作社倾斜。
（三）农机合作社参与土地流转，建立风险基金是保障。为了有效防范农村土地流转中出现的风险，建议市、县两级政府都要建立农村土地流转风险基金，主要用于因不可抗拒因素造成土地流转受让方破产时，保障大多数农户合法收益不受损失。加快推进农业保险事业，增强保险企业发展土地流转保险业务的积极性，引导合作社将流转的土地全部加入农业保险，以减少和弥补天灾人祸给合作社和农户带来的损失。
2017年积极的财政政策
实行积极财政政策支持实体经济发展
2016年以来，受经济增速放缓、营改增减收等因素影响，全国一般公共预算收入增幅继续走低。在财政收入增速回落、收支矛盾加大的情况下，有关部门加强支出预算执行管理，及时拨付财政资金，切实保障了稳增长、惠民生等重点支出需要。
2017年，国内外经济环境更加复杂多变，经济下行压力和财政收支平衡压力进一步加大，应实行更加积极的财政政策，适当扩大财政赤字规模和债券发行规模，进一步落实和完善减税降费政策，积极推进财税体制改革，有效化解地方政府债务风险，充分发挥财税政策支持实体经济发展、提升就业和民生保障水平、促进新经济新动能成长壮大的重要功能。
2016年全国一般公共预算收支分析
(一)2016年1-11月一般公共预算收入低速增长
受经济增速放缓、营改增减收等其他减收因素影响，2016年1-11月全国一般公共预算收入148250.25亿元，同比增长5.7%，完成预算的94.3%。其中，中央一般公共预算收入68263.32亿元，同比增长5.3%，完成预算的94.4%;地方一般公共预算本级收入79986.93亿元，同比增长6.0%，完成预算的94.3%。收支相抵，累计赤字17588.39亿元，同比多7347.79亿元。全国一般公共预算收入中的税收收入122325.87亿元，同比增长6.0%，完成预算的95.0%。
1-11月财政收入增长有如下特点：
1. 受营改增政策减收效应逐步显现，以及前期地方清缴营业税影响，全国一般公共预算收入增幅先升后降
一季度增长6.5%，其中1、2、3月份分别增长5.8%、7%、7.1%，增幅总体平稳且呈逐月提高态势。二季度增长7.5%，4月份受部分地区商品房销售回暖以及营业税清缴增收等因素影响，收入增幅跃升至14.4%;5月份受部分企业汇算清缴上年所得税延后入库影响，增幅回落到7.3%;6月份则受前期清缴营业税减少了部分收入来源、去年同期基数较高以及政策性减收效应体现等影响，增幅回落到1.7%;三季度增长3.1%，受营改增政策性减收效应进一步显现、去年基数较高等因素影响，7月份以后财政收入同比增速低位波动。
2.受消费税、进口环节税收、车辆购置税、证券交易印花税等减收影响，中央财政收入增速较低
2016年1-11月，主要受产销量下降影响，卷烟和成品油消费税减收较多，国内消费税9583.72亿元，同比下降1.2%，完成预算的79.7%;受一般贸易进口下降影响，进口货物增值税、消费税11406.5亿元，同比增长2.4%，完成预算的87.9%;关税2336.75亿元，同比增长2.1%，完成预算的88.8%。受1.6升及以下排量乘用车减半征收车辆购置税政策性翘尾减收的影响，车辆购置税2387.87亿元，同比下降6.5%，完成预算的93.3%。受股票市场交易低迷的影响，印花税2057.89亿元，同比下降35.4%，完成预算的79.5%。其中，证券交易印花税1198.53亿元，同比下降50.0%，完成预算的72.6%。
3.受部分地区商品房销售回暖、营业税清缴增收以及上年基数等影响，地方财政收入增长较快但分化明显
2016年1-11月，契税3847.24亿元，同比增长11.5%，完成预算的92.5%;土地增值税3904.64亿元，同比增长13.8%，完成预算的95.2%;房产税2058.37亿元，同比增长8.1%，完成预算的93.6%。 由于现代服务业和高端制造业多集中于东部地区，其带动东部地区税收持续快于中西部地区。31个地区中，上海、广东、浙江等4个省市实现两位数增长;北京、天津、河南、安徽等22个省市区实现个位数增长;山西、陕西、新疆、青海、黑龙江5个省区收入下降。
4.受营改增试点全面推开的影响，原营业税纳税人改缴增值税形成收入转移体现增收，国内增值税增速明显加快
2016年1-11月，国内增值税完成36683.23亿元，同比增长31.0%，完成预算的87.1%。其中，改征增值税10860.85亿元，比上年同期增加7893.19亿元，同比增长266.0%;如果扣除改征增值税，国内增值税同比下降7.8%。营业税完成11472.61亿元，同比下降34.5%，完成预算的158.5%;改征增值税与营业税合并计算，2016年1-11月累计增长9.1%，其中上半年增长24.2%，下半年除10月增长6.8以外，7、8、9、11月分别下降10.9%、17.6%、21.3%和12.5%，营改增试点全面推开的政策性减收效应体现。
5. 受房地产市场交易回暖及2015年资本市场相关企业利润增长较快的影响，企业所得税增长较快
2016年1-11月，企业所得税28532.23亿元，同比增长7.7%，完成预算的98.2%。
6. 由于居民工资性收入、劳务报酬和财产转让所得增长较快，个人所得税增幅较高
2016年1-11月，个人所得税9322.61亿元，同比增长17.7%，完成预算的98.5%。其中，受二手房交易活跃等带动，财产转让所得税增长较快。
初步预测，2016年全年一般预算收入增长5.1%左右。
(二)2016年1-11月一般公共预算支出保持较高增速
2016年1-11月，全国一般公共预算支出165838.64亿元，同比增长10.2%，完成预算的91.8%。其中，中央一般公共预算本级支出23645.28亿元，同比增长6.0%，完成预算的86.4%;地方一般公共预算支出142193.36亿元，同比增长10.9%，完成预算的93.0%。主要支出情况：
1.教育支出24628.3亿元，同比增长13.3%，完成预算的92.1%
重点在于完善城乡义务教育经费保障机制，统一义务教育学校生均公用经费基准定额，继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划等重大项目。支持普惠性幼儿园发展，对公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生免除学杂费，推动地方建立健全职业院校生均拨款制度，改善中职学校办学条件，完善高校预算拨款制度，健全家庭经济困难学生资助政策体系。
2. 科学技术支出5255.74亿元，同比增长15.3%，完成预算的86.6%
重点改革和创新科研经费使用和管理方式，完善稳定支持机制，促进科研院所改革发展。大力支持自然科学基金、科技重大专项和重点研发计划，在重大创新领域组建一批国家实验室，推动基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究。实施国家科技成果转化引导基金，吸引社会资金、金融资本进入创新领域。
3. 文化体育与传媒支出2384.9亿元，同比增长3.9%，完成预算的77.3%
重点推动基本公共文化服务标准化均等化，提高公共文化服务供给体系质量和效率。完善文化产业政策扶持体系，推进实施全民健身战略，支持激活和释放文化需求，扩大文化体育消费。
4. 社会保障和就业支出19866.43亿元，同比增长16.0%，完成预算的100.4%
重点是按城市、农村低保人均补助水平分别提高5%、8%对地方补助。支持地方全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。保障优抚对象等人员各项抚恤待遇落实。支持做好退役士兵安置工作。按6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准，建立基本工资正常调整机制。完善职工养老保险个人账户。支持资源能源型地区和东北地区加强民生政策托底保障。
5. 医疗卫生与计划生育支出11974.96亿元，同比增长18.9%，完成预算的96.9%
重点是将城乡居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年380元提高到420元，个人缴费标准由每人每年120元提高到150元，加大对城乡居民大病保险的支持力度。将基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准由40元提高到45元。推进重特大疾病医疗救助，减轻低收入大病患者治疗费用负担。
6.城乡社区支出19503.95亿元，同比增长29.6%，完成预算的122.8%
7.农林水支出14358.44亿元，同比增长7.0%，完成预算的82.3%
重点是加大对农业可持续发展的支持力度，支持农业水价综合改革，继续推进重金属污染耕地修复治理、地下水超采区综合治理等试点。大规模推进农田水利和高标准农田建设，提高粮食综合生产能力。推进玉米收储制度改革。完善主要农产品(11.420, 0.00, 0.00%)储备和调控机制。
8.住房保障支出5385.85亿元，同比增长11.0%，完成预算的83.5%
重点是继续开展运用PPP模式投资建设和运营管理公共租赁住房试点，落实棚户区改造税费优惠政策和贷款贴息政策，积极推进棚改货币化安置和政府购买棚改服务。
初步预测，2016年全年一般预算支出增长4.4%。
2017年全国一般公共预算收支分析与展望
(一)2017年国内外经济环境分析
1.世界经济疲弱依旧，我国出口形势不容乐观
2017年，由于新的科技革命和产业变革尚未出现，英国退欧进程、法德等主要国家大选、德国和意大利银行业危机带来的不确定性仍将持续，主要经济体之间政策分化仍将延续，世界经济疲弱态势难以明显改变。美国经济延续复苏态势，但劳动参与率降低、美联储加息和美元走强也使美国经济走势存在变数。欧元区经济增长动力有所增强，但英国脱欧、法德大选及德意银行业危机加大了复苏的不确定性，通缩压力较大，失业率居高不下。日本经济难以摆脱低迷，通货紧缩压力尚未根本缓解。
新兴经济体经济继续分化，总体增长乏力，印度有望保持较快增长，俄罗斯、巴西、南非等国家继续低速增长。世界银行、国际货币基金组织分别预测2017年全球经济增速为2.8%和3.4%，为近年较低水平。在全球经济不确定性增加、反全球化和国际贸易及投资保护主义加剧等因素叠加影响下，全球贸易维持低速增长态势，世界贸易组织预测2017年全球商品贸易量增速为1.8%-3.1%。
主要经济体宏观经济政策取向继续分化，应对经济下行的政策空间有限，尤其是美法德大选之后政治经济政策面临诸多不确定性，有可能导致国际金融市场风险偏好下降，新兴经济体资本净流出加剧，货币贬值压力加大，大宗商品市场波动加大。相对疲弱的全球经济和相对坚挺的美元将抑制大宗商品价格上涨幅度，再加上人民币不具备大幅贬值的条件，我国贸易竞争力难有明显好转。初步预测2017年出口下降3.0%，进口将下降4%左右，降幅均较2016年有所收窄。
2.内生动力依然不足，经济增速继续回落
2017年，供给侧结构性改革、国企、金融、财税等一系列改革的推进将进一步激发市场主体的活力，在市场配置资源的决定性作用得到充分发挥的同时，政府作用也将得到更好地发挥。与此同时，长期积累的深层次矛盾依然存在，总需求依然低迷，内生增长动力依然不足，经济发展仍然面临诸多挑战。在结构性、周期性和外生性因素的作用下，经济增长仍有较大的下行压力。
一是投资增速缓中趋稳。2017年，国家将进一步发挥好积极财政政策的作用，重点抓好基础设施、公共服务等领域的投资，进一步简政放权，开放投资领域，适度降低企业社会成本压力，提高实体经济回报率，规范推广 PPP模式并加快立法过程，利用引导基金促进更多项目落地。预计2017年基建投资增速将维持2016年的水平;受房地产调控政策影响，房地产投资增速将小幅回落;制造业投资由基础设施、房地产和出口三大因素决定，2017年这三大因素都有望缓中企稳，制造业投资也有望出现缓中趋稳的走势;随着制造业和出口增速回稳，服务业等其他投资的增速也有望缓中企稳。综合分析，固定资产投资将增长8.5%左右，略高于2016年水平。
二是消费增速小幅回落。2017年，居民收入增长放缓对居民消费的滞后影响继续显现，高品质产品和服务的有效供应依然不足，居民消费意愿和消费能力都将受到制约，居民消费难以出现明显改观。预计全年社会消费品零售总额均增长10.0%左右，略低于2016年水平。
三是居民消费物价将保持小幅回落态势。2017年，尽管货币流动性总体比较宽松、劳动力成本刚性上涨和服务价格稳中有升的态势仍将持续，但由于总需求低迷态势难以改变，社会总供求关系仍然十分宽松，CPI涨幅将略低于2016年。预计全年居民消费价格将上涨1.8%左右，略低于2016年水平。
四是工业生产者价格跌幅将继续收窄。2017年，稳增长政策继续发力，固定资产投资缓中趋稳，工业品需求基本稳定;国际大宗商品价格同比回升较多，进口初级产品价格对工业生产者价格的提升作用将继续。预计全年工业生产者价格将下降1.0%左右，比2015年降幅有所收窄。
综合考虑以上因素，初步预测，2017年我国GDP将增长6.5%左右，工业增加值增长5.9%左右，均略低于2016年水平。
(二)全国一般公共预算收入增收空间有限
2017年，经济增速略有回落，价格水平低位运行，企业效益难有明显改观，结构性减税力度可能加大，一般公共预算收入增幅将继续回落。
1.国内增值税增速将小幅回升
2017年，工业增加值增速从2016年的6.1%左右小幅回落到5.9%左右，PPI降幅从2016年的1.9%左右收窄到1%左右，工业增加值名义增速将回升0.7个百分点，工业增值税增速将有所回升;社会消费品零售额增速从2016年10.4%左右回落到10.0%左右，商业增值税增速将小幅回落;国家将进一步推进营改增工作，增值税税基将进一步扩大。扣除改征增值税，增值税增速将小幅回升。
2.所得税增速将有所回落
2017年，工业增加值名义增速回升，工业企业效益有望微幅改善，工业企业所得税增速有望稳中有升;受经济增速继续回落和潜在风险上升的影响，银行等金融行业利润增速将持续回落，相关企业所得税增幅也将继续回落;随着前期热点城市限价、限贷、限购政策逐步落实，房地产市场将逐步降温，房地产企业所得税较快增长势头将难以维持。
2017年，国家有望加快综合和分类相结合的个人所得税改革，适当提高个人所得税的起征点，工资性收入应征额将减少;随着二手房市场交易逐步趋于平淡，财产转让性收入增幅将明显回落。
3.政策性减收因素效应进一步显现
2017年，随着纳税人获得进项抵扣逐渐增多，以及纳税人对增值税适应性不断增强，营改增的减税规模将继续扩大。
随着前期热点城市限价、限贷、限购政策逐步落实，房地产市场将逐步降温，房地产营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等相关税收增速较快增长势头难以维持。
随着进一步加大清理规范收费基金的力度，非税收入增速将进一步回落。
4.行业间、地区间收入分化有可能加剧
2017年，现代服务业和高端服务业税收仍将保持较高增速，传统制造业总体上将维持低迷状态，煤炭、钢铁等受益于淘汰落后产能和清理僵尸企业的行业收入回升势头难以维系。
东部地区产业转型早、高端制造业与现代服务业比较集中，税收和一般公共预算收入的贡献度越来越高，引领作用越来越强。经济基础薄弱、产业结构单一中西部地区财政收入面临较大的下行压力，特别是县级财政增收困难进一步加大。由于财力有限，部分违法违规或变相举债风险可能会有所上升。
综合以上因素，初步预测2017年财政收入增长3.0%左右。
(三)中央和地方财政支出压力大
2017年，要通过实施适度扩大总需求、坚定不移推进供给侧结构性改革、引导良好发展预期的组合政策，努力保持经济平稳发展走势，要适时推出新的政策措施，缓解中央和地方财政支出压力。
1.加大力度支持实体经济发展
2017年，经济内生增长依然动力不足，要切实发挥好积极财政政策支持实体经济发展的作用。一方面，要适度扩大政府投资规模，继续优化投资结构，支持灾后水利薄弱环节和城市排水防涝设施、扶贫移民搬迁、农村危房改造、网络基础设施、城市地下综合管廊、停车设施、充电设施等建设，加快启动“十三五”重大工程建设，促进区域城乡协调协同发展。另一方面，要采取多种措施，稳定居民收入增长，优化消费市场环境，在稳定和扩大住行等传统消费的同时，努力增加高品质产品和服务的供给，释放潜在消费需求，促进居民消费扩大和升级，推动投资消费有机结合，带动产业结构调整升级，在更高层次上化解需求不足的矛盾。
2.持续提升就业和民生保障水平
2017年，为了应对不断加大的就业压力，要坚持实施更加积极的就业政策，实施好高校毕业生就业创业计划，妥善解决化解过剩产能中的职工安置问题，进一步支持农民工等返乡创业，坚决做好就业托底工作;推进城镇职工基础养老金全国统筹，适当提高城乡居民基本医疗保险财政补贴标准，加快推进城乡医保整合和异地结算落地，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制;对商品房库存较大的三四线城市，进一步提高货币化安置的比例;实施教育、卫生、文化等领域的共享服务提升工程，推动公共服务资源向农村和中西部倾斜;加大贫困地区异地扶贫搬迁投入力度，持续推进精准扶贫脱贫工作。
3.进一步促进新经济新动能成长壮大
2017年，要大力支持以科技创新为核心的全面创新，着力培育经济发展的新动能。推进国家重大科技基础设施和国家实验室、产业创新中心建设，启动实施一批重大科技项目和重大科技工程;充分发挥国家新兴产业创业投资基金的作用，加快建设首批双创示范基地，推进大中小型企业、科技创新、人才发展与大众创业万众创新的深度融合;加快培育航空航天、海洋工程装备和工业机器人(19.920, 0.00, 0.00%)等战略性新兴产业新增长点。加大技术改造投入力度，推动先进制造产业投资基金尽快开展实质性投资运作，加快国家中小企业发展基金直投子基金的设立运行，增强制造业的核心竞争力。
综合考虑以上因素，初步预测，2017年一般预算支出将增长5.1%左右。
2017年财政政策取向
1.适当扩大财政赤字和政府债务规模
2017年，国内外经济环境复杂多变，经济下行压力加大，稳增长、调结构、补短板、惠民生任务艰巨，需要实施更加积极的财政政策。目前，我国一般公共预算赤字率和广义债务率尚未超过3%和60%的国际安全线水平，也低于主要发达国家以及部分发展中国家的水平。建议将全国财政赤字规模扩大到2.8万亿元，比2016年预算增加6200亿元，赤字率提高到3.5%左右，比2016年预算高0.5个百分点。
适当扩大政府债券发行规模，统筹考虑国债以及地方政府一般债券、专项债券、置换债券的发行规模和用途，在加大对国家重大工程和重大项目、地方土地储备、地下管廊、水利等基础设施的支持的同时，优化政府债务结构，降低利息负担，防范财政金融风险的累积;进一步优化财政支出结构，重点支持薄弱领域和重点领域建设，加大对东北地区财政一般性转移支付力度;大力推广PPP模式，用好财政引导基金，激发民间投资的活力。
2.进一步落实和完善减税降费政策
加强营改增全面试点效应的分析和评估，调整和完善相关政策措施，确保所有行业税负只减不增;全面落实资源税改革的各项措施，规范资源领域税费关系，促进资源节约利用;普遍降低和减并各类实体企业增值税税率，将人力资本等项目纳入进项税额抵扣范围;进一步加大对创新投资的支持力度，将有关优惠政策放宽到中小科技企业和所有企业纳税人;进一步加大对科技创新成果应用的鼓励，对企业购置纳入《首台(套)重大技术装备推广应用指导目录》内的设备，按照投资额的一定比例从企业所得税中抵免;扩大固定资产加速折旧政策范围，由目前的10个行业扩大到制造业全行业;进一步取消和免征一批行政事业性收费，降低企业交易成本。
3.积极推进财税体制改革
加快推进财政事权与支出责任划分改革，制定出台中央和地方收入划分总体方案;积极推进房地产税立法，择机将一线和热点二线城市纳入房地产税收试点征收范围;修订个人所得税法，将房贷利息、养老、二孩等成本纳入个人所得税税前扣除并优化税率结构，推进综合与分类相结合的税制改革;全面推进消费税改革，适当扩大并调整消费税征收范围，把高耗能、高污染、及部分高档消费品纳入征收范围，将消费税由目前主要在生产环节征收改为主要在零售或批发环节征收。
4.有效化解地方政府债务风险
尽快完成剩余的地方政府存量债务置换，减轻地方政府利息负担，防范财政金融风险;加快建立健全地方政府债务风险评估、预警和应急机制，强化地方政府债务限额管理和预算管理;不断完善健全地方政府债券市场化发行和定价机制，建立地方政府债券收益曲线，鼓励符合条件的机构和个人投资地方债券，提高地方政府债券的流动性;进一步推动地方融资平台市场化转型，坚决堵住地方政府各类非正规发债融资渠道，严厉查处地方政府违法违规的担保和举债融资行为;加强风险提示和舆论引导，强化地方政府及其部门对企业债务违法担保的无效性，逐步打破市场对政府“兜底”的预期。
看了“2017年积极的财政政策”的人还看了：
1.2017年的财政政策
2.2017年我国继续实施财政政策积极
3.最新2017年的财政政策
4.2017年我国财政政策
5.2017年财政政策分析
