时间：2023-09-12 17:10:24
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇村集体土地管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条 为促进经济发展，规范征用集体土地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，结合西宁实际，制定本办法。
第二条 本办法所称征用集体土地，是指政府为社会公共利益及城市发展的需要，依法对集体所有的土地实行征用的行为。
本办法适用于西宁市市辖区范围内的集体土地。
第三条 西宁市人民政府土地行政主管部门负责全市集体土地统一征用工作。各区人民政府土地行政主管部门依据本办法的规定负责组织实施本辖区内集体土地征用工作。
任何单位和个人不得违法征用集体土地。
第四条 征用集体土地必须严格贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。征用土地的批准权限按国家法律规定执行。
第五条 征用集体土地必须符合西宁市土地利用总体规划和城市总体规划要求。
根据西宁市土地利用总体规划和城市规划要求，对近期投资建设项目确定使用的集体土地实行规划控制。新村建设预留用地严格按政府批准的新村规划和城市规划要求进行建设。
第六条 征用集体土地严格执行年度建设用地计划，实施耕地占补平衡制度。
第七条 征用集体土地应依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。
被征地的农村集体经济组织及其成员，应当服从国家建设和社会公共事业的需要，积极配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。
第二章 征地程序
第八条 征用土地利用总体规划确定建设用地范围内的集体土地并需将农用地转为建设用地的，按下列程序办理。
（一）根据建设需要和规划要求，由市人民政府土地行政主管部门确定征地范围，拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，分批次逐级报有批准权的人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划而占用农用地的，由市人民政府土地行政主管部门确定农用地转为建设用地的范围，拟定耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，逐级报有批准权的人民政府批准；
（二）农用地转用方案、征用土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责向被征土地所在地的乡（镇）、村公告并组织实施；
（三）被征土地的所有权人、使用权人应根据公告规定的时间，到区人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。区人民政府土地行政主管部门完成征地补偿登记后，应将结果报市人民政府土地行政主管部门；
（四）由市人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案及征地补偿登记结果，会同区人民政府拟订征地补偿方案，并向被征土地所在地的乡（镇）、村再次公告，听取农村集体经济组织和成员的意见。对补偿标准有争议的，由区人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿争议不能影响征地方案的实施；
（五）征地补偿方案经市人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责与被征地单位签订征地补偿协议。
第九条 对土地利用总体规划规定的建设用地范围以外的集体土地征用并转为建设用地的，按下列程序办理：
（一）用地单位持有关项目批准文件，到市人民政府土地行政主管部门申请建设用地；
（二）市土地行政主管部门对材料齐全，符合条件的建设用地申请，应在收到申请之日起30日内拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案、供地方案和呈报说明书，修编土地利用总体规划，逐级报有批准权限的人民政府批准；
农用地转用方案、征用土地方案经有批准权限的人民政府批准后，按本办法第八条第（二）、（三）、（四）、（五）项的规定办理。
第十条 征用农村集体土地，不需变更土地使用性质的，由市土地行政主管部门拟定征用土地方案、供地方案和呈报说明书，报有批准权的人民政府批准。经批准后予以公告并按本办法第八条第（三）、（四）、（五）项的规定办理。
第三章 征地补偿安置
第十一条 征用土地的，按照被征用土地的原用途予以补偿。
土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者在征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保险费用。
第十二条 征用土地的土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准另行制定。
征地方案公告之日起，抢种的农作物、抢建的设施不予补偿。
第十三条 对耕地全部被征用的农村集体经济组织，以村民小组为单位，每户划拨国有土地15平方米作为商业服务用地，由村民小组统一集中建设。政府核收征地成本费或冲减征地款。
第十四条 被征地的集体经济组织成员符合下列条件之一的，可将农业户口转为非农业户口：
（一）农村集体经济组织成员个人耕地被征用后实际占用133平方米（0．2亩）以下的；
（二）撤销农村集体经济组织建制的。
第十五条 土地被征用后原负担的农业税相应核减。
第十六条 自征用土地方案批准之日起被征土地即为国有土地。被征农村集体耕地，在政府未开发利用前仍由被征用耕地的农村集体经济组织或农民耕种，不得撂荒。
第四章 集体土地的规划控制
第十七条 集体土地的规划控制是根据土地利用总体规划和城市发展建设需要，将集体土地作为城市建设储备用地的行政行为。
第十八条 集体土地规划控制范围由市人民政府土地行政主管部门拟定，报市人民政府批准后，由区人民政府公告。
第十九条 规划控制范围内的土地按国有土地进行管理，建立地籍档案。农村集体经济组织不得改变原土地用途、不得擅自圈占、出租、转让土地，严禁耕地撂荒。
建设单位需在规划控制范围内开发建设的，依法办理建设用地手续。
第五章 罚则
第二十条 违反土地法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由区人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
第二十一条 违反本办法征用集体土地的，由市人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定予以处罚。
第二十二条 土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，未构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第二十三条 市辖县征用集体土地可参照本办法执行，也可参照本办法制定自己的具体管理办法。
关键词：农村土地； 土地流转； 流转原则； 流转方式
一、农村土地流转的相关概念界定
（一）农村土地
对于农村土地流转问题的研究首先需要界定农村土地的内涵，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地指农民集体和国家所有但依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的各类土地。范围主要有:农民集体所有的农业用地与国家所有依法归农民集体使用的农业用地。
（二）土地流转
土地流转包括两种情况：土地所有权的流转和土地使用权的流转。土地所有权的流转包括土地的买卖、赠与、征收等。在我国目前土地流转的实践中，所有权的流转基本上是从集体所有流向国家所有，即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，主要是国家进行征地时土地的所有权由集体所有转变为国家所有。
（三）农村土地流转
农村土地流转是农村集体土地所有权的转让和农村集体土地使用权的转让。农村土地所有权的转让主要是国家通过征收的程序将农村集体土地转变为国有土地。农村集体土地使用权的转让主要是土地承包经营权的流转，因为我国现行立法原则上不支持宅基地使用权和农村集体建设用地使用权流转1。土地承包经营权流转是土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式进行流转。
二、农村土地流转的原则
农村土地流转的原则是指在农村土地流转过程中，贯穿于整个流转过程的总的指导思想和基本准则，在土地流转中，发挥着指导、约束、和补充功能。
（一）农村土地所有权流转的原则
农村土地所有权流转的原则主要是土地征收过程中应该遵守的原则。主要包括依法原则、合理补偿原则。
1、依法原则
我国现行《宪法》第十条明确规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"，同时，在《土地管理法》第二条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
2、合理补偿原则
我国宪法明确规定对土地实行土地征收的要给予补偿，我国《物权法》第四十二条明确规定"征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。"《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对补偿的标准作出了具体的规定。
（二）农村土地承包经营权流转的原则
1、依法原则
依法原则指土地流转必须依照法律、法规的规定，主要是依照《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规。依法原则要求流转的期限合法、流转的用途合法、流转的程序合法。
①流转的期限合法。
《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规对土地承包经营权流转的期限都做出了硬性规定。这就要求流转双方在协商土地承包经营权流转的期限时，不能超过承包期的剩余期限。也就是说，土地承包经营权流转最长的期限：农地为三十年，草地为三十年至五十年，林地为三十年至七十年。
②流转的用途合法
对于流转的土地，流入方必须遵守法律、法规的规定，《物权法》第一百二十本条规定：未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。这就要求：流转的土地，非经法定程序批准，不能用于非农业生产。
③流转的程序合法
流转的程序合法主要是指流转必须履行法定的程序，流转双方应该签订书面的流转合同，以转包、出租、互换、或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案，以转让方式流转的，应当事先向发包方提出申请。受让方再次流转的，必须取得原承包方的同意。
2、意思自治原则
《农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。本条所体现的就是土地承包经营权流转的意思自治原则。
3、坚持有利发展、稳步推进的原则
在坚持农村基本经营制度不变的前提下，适应当地经济社会发展要求，积极稳妥推进土地承包经营权依法流转，对农村劳动力转移较充分的村，鼓励整体集中连片流转;对农村劳动力转移还不够充分的村，鼓励农户相互流转，有条件的地方可以发展专业大户、农业专业合作社等规模经营主体。
三、农村土地流转的方式
农村土地流转的种类根据人的主观意愿，土地流转可分为主动的土地流转和被动的土地流转。
（一）主动的土地流转
主动土地流转指在平等的基础上，根据本人的意愿将其所有的土地所有权、承包权和使用权，遵循一定的程序转让给他人占有、使用、收益和处分的行为。我国农村土地的主动流转主要是土地承包经营权的流转，其可以分为：低层次的土地流转、市场行为的土地流转和资本化的土地流转。
1、低层次的土地流转
低层次土地流转主要发生在农户与农户之间，是比较初级的土地承包经营权流转类型形式，主要包括互换、代耕代种。
2、市场行为的土地流转
市场行为的土地流转是指通过市场手段，将土地承包经营权转让给他人从而得到一定的收益的行为。目前我国主要有四种类型：一是出租，二是土地使用权买卖，三是土地信托，四是反租倒包2。
一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。
在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。
对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。
二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。
其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。
再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。
第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。
如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。
只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。
附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：
1）中华人民共和国土地管理法
2）中华人民共和国乡镇企业法
3）中华人民共和国担保法
4）中华人民共和国商业银行法
5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）
7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》
8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号
9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号
10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定
第一条 根据《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政辖区内的一切土地。
第三条 各级人民政府要认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，切实加强土地管理，严格控制和制止乱占滥用土地的行为，合理开发利用土地资源。
第四条 依法实行土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度。
第五条 县级以上人民政府土地管理部门，主管本行政区域内城乡土地的统一管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，配备专职土地管理员，具体办理土地管理事宜。
使用土地千亩以上的企业、万亩以上的农、林、牧场，应确定相应的机构或人员负责本单位的土地管理工作，并接受当地县级以上人民政府土地管理部门的领导。
第六条 对认真执行《土地管理法》和本办法，在管理、使用、保护、开发土地和在科研、宣传教育等方面作出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励。
第二章 土地的所有权和使用权
第七条 下列土地属于国家所有：
（一）除法律规定属于集体所有以外的城市市区的土地；
（二）依法征用的土地；
（三）依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位、农民集体经济组织和个人使用的国有土地；
（四）依照法律规定属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、水面、河滩、戈壁、沙漠、冰川等。
第八条 农村和城市效区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；承包地、宅基地和自留地、自留山，属集体所有。
集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。
村农民集体所有的土地已经分别属于本村两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。
第九条 依法使用国有土地的全民所有制单位、集体所有制单位，依法使用和承包经营国有土地和集体土地的个人，只有使用权、承包经营权，没有所有权。
第十条 集体土地所有者、国有土地使用者和集体土地建设用地使用者，必须依法向所在县（市、区）人民政府土地管理部门申请土地登记。跨县使用土地的，应分别向土地所在县（市、区）人民政府土地管理部门申请土地登记。
县级人民政府土地管理部门组织调查，核准权属、界址和面积后，统一登记造册，报县级以上人民政府核准，颁发国有土地使用证、集体土地建设用地使用证或集体土地所有证，确认所有权或使用权。
第十一条 依法使用国有土地或集体土地的单位和个人，不得买卖、非法转让土地和擅自改变土地的用途。依法改变土地所有权、使用权，或因买卖、转让地上附着物而涉及土地所有权、使用权的转移，需要办理土地权属变更登记手续，更换土地证书的，应向县级土地管理部门申请，报县级以上人民政府批准。
第三章 土地的利用和保护
第十二条 县级以上人民政府土地管理部门应依法建立土地调查和地籍管理制度。土地管理部门应会同有关部门根据调查资料进行土地的分等定级，为科学管理土地提供依据。调查计划由县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门制定，经同级人民政府审查，报上一级人民政府土地管理部门批准执行。
第十三条 土地管理部门依法建立土地统计制度。土地统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者必须如实提供有关文件、资料，不得虚报、瞒报、拒报或伪造篡改。所提供统计资料不实的，土地管理部门可责令更正或组织调查核实。统计核实的数据，任何单位和个人不得擅自更改。
第十四条 县级以上人民政府组织土地管理部门和有关部门编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准执行。未经批准机关同意，不得擅自修改。
土地利用总体规划要符合国土规划；各部门的用地规划，应当符合土地利用总体规划；在城市规划区内，土地利用要符合城市规划；城市规划应当与土地利用总体规划相协调。
各级人民政府审批占用耕地，应严格执行国家和省下达的年度非农业建设占用耕地的控制指标。
第十五条 各级人民政府土地管理部门应根据土地利用总体规划，会同有关部门编制年度用地计划和土地开发计划，并纳入国民经济和社会发展计划。
第十六条 未经划拨使用的国有土地，均属国有储备土地，由当地县（市、区）人民政府土地管理部门登记造册，负责管理。
第十七条 各级人民政府应在有利于生态平衡和水土保持的前提下，采取优惠办法，鼓励、支持集体和个人有计划地开发荒地、荒山、河滩，充分利用闲散零星土地。
第十八条 开发利用国有荒地、荒山、河滩等用于农、林、牧、渔业生产的集体和个人，须向当地县土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府批准，办理使用手续，取得使用权。开发一千亩以下的，由县（市、区）人民政府批准，报州、市人民政府或地区行署备案；一千亩至五千亩的，由州、市人民政府或地区行署批准，报省人民政府备案；五千亩以上的，由省人民政府批准。
第十九条 各级人民政府应鼓励、支持承包经营耕地的集体和个人不断改善经营管理，增加土地投入，改良土壤，提高地力，禁止掠夺式经营。
第二十条 任何建设用地，都必须遵循经济、合理的原则。城市建设要同改造旧城区结合起来。村镇建设应充分利用原有的宅基地和空闲地。一切建设者都要十分珍惜耕地，可利用荒山、荒坡的，不得占用耕地；可利用劣地的，不得占用良田。
第二十一条 下列土地未经国务院授权的有关主管部门或省人民政府许可，不得占用或征用：
（一）国家或省划定的自然保护区、风景名胜区、文物保护区内的土地；
（二）国家或省划定的名、优、特、稀农产品和高产粮、棉、油生产基地，以及城市长期保留的蔬菜生产基地；
（三）国家铁路、公路用地，重要水利、水电工程和人畜饮用水源等重要设施用地；
（四）重要的军事和科学实验基地。
第二十二条 经批准非农业建设需占耕地的，按国家有关规定缴纳耕地占用税后，办理划拨手续。
第二十三条 建设单位经批准征用的耕地和其他有收益的土地，以及机关、团体、企事业单位兴办农场占用的耕地，满一年还未使用的，由土地管理部门收取荒芜费。荒芜费的标准为同类土地年产值的二倍。荒芜一年以上二年以内的，加倍收取。超过两年的，由土地管理部门报经原批准机关批准收回土地使用权，注销土地使用证。土地荒芜费只能用于土地的开发和整治。
乡（镇）村企业、公共设施、公益事业建设及个人建房占用耕地和其他有收益的土地，未使用的，依照前款规定，由乡（镇）人民政府收取荒芜费，列入乡财政收入。超过两年不使用的，由集体经济组织收回。
集体或个人承包经营的耕地荒芜一年不种的，由乡（镇）人民政府进行批评教育，限期恢复耕种。超过一年的，按该耕地产值的一至二倍收取荒芜费，列入乡财政收入。二年以上仍不耕种的，加倍收费，并由发包单位收回，另行发包。
第二十四条 按《土地管理法》第十九条规定收回的国有土地，可按审批权限，拨给符合使用土地条件的单位有偿使用。未划拨使用的耕地，可以临时让农业集体经济组织或个人有偿耕种。在耕种期间，不得种植多年生作物，国家建设需要时应立即交还，土地上有青苗的，用地单位酌情付给青苗补偿费。
第二十五条 使用集体所有土地，有下列情形之一的，由集体土地所有者收回土地使用权，另行安排使用：
（一）不按批准或协议规定的用途使用的；
（二）农业户转为非农业户后，原使用的承包地、自留地、自留山、饲料地；
（三）农业户转为非农业户迁移后腾出的宅基地，非农业户居民迁移后腾出的宅基地，农村居民在规定期限内不使用的宅基地，按村镇规划新建住宅后腾出的旧宅基地；
（四）农村承包经营户不使用的土地。
第二十六条 县（市、区）人民政府对本行政区域内挖砂、采石、取土等要统筹安排，合理布局，应利用不适宜种植的土丘、荒坡，不准毁田。
单位和个人从事经营性挖砂、采石、取土的，经乡（镇）人民政府审核，由县（市、区）土地管理部门会同矿管部门审批，划定范围，颁发临时土地使用证。挖砂、采石、取土后应当恢复耕地的，由用地单位或个人予以复垦；无力复垦的，每亩按一千元至三千元向当地乡（镇）人民政府缴付土地复垦费，由乡（镇）人民政府负责组织复垦。复垦后由土地管理部门负责检查、验收。
任何单位和个人不经有关部门允许，不得以任何借口堵截河流、毁断道路、弃土堆石等，破坏土地现状。
第二十七条 不得占用耕地建坟。逐步建立公墓区和推行火葬。
第四章 国家建设用地
第二十八条 建设单位用地按下列程序办理：
（一）申请选址，建设单位必须持国务院主管部门或县级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的建设项目设计任务书或其他批准文件，向拟征（拨）地所在的县级人民政府土地管理部门申请，经县（市、区）人民政府审查同意后，进行选址。在城市规划区范围内选址，应取得城市规划管理部门的同意。涉及环境保护、安全防火、军事重地、文物保护和林业等方面的，须征得有关部门同意。
（二）核定面积，签订协议。建设地址选定后，建设单位持经批准的初步设计文件、用地范围图、总平面布置图、年度基本建设计划、地理位置图及有关资料，向征（拨）地所在地的县（市、区）土地管理部门正式申报建设用地面积。县（市、区）土地管理部门审核后，组织建设单位和被征（拨）单位及有关部门，依法商定征（拨）用地面积和补偿、安置方案，签订征地协议书，报县级以上人民政府批准。
（三）划拨土地。用地申请按审批权限经县级以上人民政府批准后，由所在地的县（市、区）土地管理部门核发建设用地许可证，根据建设进度一次或分期划拨土地。一个建设项目需要使用的土地，应根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的，应分期征地，不得越期征用。
（四）建设项目竣工经主管部门验收，县（市、区）土地管理部门核查实际用地后，办理土地登记手续，发给土地使用证。
第二十九条 因抢险救灾、紧急军事行动等急需要用地时，可先占用，并按批准权限尽快补办用地手续。
第三十条 各级人民政府审批征用土地的权限；
（一）征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，或征用耕地和其他土地叠加达到二千亩以上的，由省人民政府审查后，报国务院批准。
（二）征用耕地十亩以上（菜地、园地三亩以上），不足一千亩；其他土地二十亩以上，不足二千亩的，由省人民政府批准。
（三）征用耕地超过三亩，不足十亩；菜地、园地超过一亩，不足三亩；其他土地超过十亩，不足二十亩的，由州、市人民政府或地区行署批准，报省人民政府备案。
（四）征用菜地一亩以下，耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准，报州、市人民政府或地区行署备案。
第三十一条 征用集体土地，用地单位按如下标准支付被征地单位费用：
（一）土地补偿费
1、征用菜地、园地、水浇地、水田按征用前三年平均每亩年产值的四至六倍补偿。征用旱地按三至五倍补偿。上述各类土地压有砂面的，每亩可另补该地一至三倍的砂面费。
2、征用弃耕地，可按附近同等土地作物征用前三年平均每亩年产值的三倍补偿。
3、征用从未耕种过的无收益的土地，一般不予补偿。
4、征用林地、牧场、草原、渔塘、宅基地等的补偿标准，由州、市人民政府或地区行署规定，报省人民政府批准。
（二）青苗补偿费
被征耕地上青苗的补偿标准为当季作物产值，无苗的按当季实际投入给予补偿。
（三）地上附着物补偿费
被征土地上的树木、建筑物、构筑物的补偿标准，由县级以上人民政府作出规定，报省人民政府备案。从协商征地之日起，抢种的树木和抢建的建筑物、构筑物不予补偿。
（四）安置补助费
1、征用耕地，按照《土地管理法》第二十八条第二款规定的标准计算。
2、征用宅基地、空闲地、弃耕地以及荒地、荒山，不付给安置补助费。
3、征用林地、牧场、草原等安置补助费的标准，由州、市人民政府或地区行署规定，报省人民政府批准。
按照上述标准支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经县（市、区）人民政府批准，可适当增加安置补助费，但安置补助费和土地补偿费总和不得超过被征土地年产值的二十倍。
（五）新菜地开发建设基金
征用城市郊区、工矿区、县城城关的菜地，除支付土地补偿费、安置补助费外，还要缴付新菜地开发建设基金。兰州市所属区、县按《兰州市蔬菜基地管理办法》执行，其他地区按每亩三千元至八千元缴付。
第三十二条 年产值的计算方法，根据统计年报算出征地前三年的平均产量，乘以国家规定的价格。国家没有规定价格的农副产品，按当地市场年综合平衡价格计算。耕地的年产值包括该耕地上的各类作物有价值的主、副产品（如秸杆等）的产值。
第三十三条 被征土地上的青苗、附着物补偿费，属个人的付给个人，属集体的付给集体。土地补偿费、安置补助费归被征地单位所有，应集中管理，列专户储存，用于发展生产、多余劳动力的安置和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用，任何单位和个人不得占用。土地管理部门和银行、信用社负责监督。
第三十四条 计税面积的土地被征用后，应依法减免农业税。粮油合同定购任务的调整，由县级以上人民政府按有关规定办理。
因兴修小型水利占用计税面积土地的，不减农业税和粮油定购任务，按照谁受益谁负担的原则，由乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府调剂解决。
第三十五条 因耕地被征造成的农业剩余劳动力，由土地管理部门组织被征地单位、用地单位和所在乡（镇）人民政府广开生产门路，妥善安置，并鼓励、支持自谋职业。安置不完的，用地单位可申请合同制工人招工指标，选招符合条件的人员到用地单位或其他全民、集体所有制单位就业，转为非农业户口，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。
在城市郊区以蔬菜生产为主的，征地后被征地单位人均菜地在零点三亩至零点五亩的，每征一亩最多招一人；人均菜地不足零点三亩的，每征一亩最多招二人。
在产粮为主的地区，征地后被征地单位人均耕地在零点五亩至零点七亩的，每征一亩最多招一人；人均耕地不足零点五亩的，每征一亩最多招二人。
第三十六条 农业集体经济组织的土地被一次征完或征地后人均耕地不足零点一亩、又不具备迁村条件的，征地前须经省人民政府同意，方可与农民协商征地。征地报告经省人民政府审查批准后，可将原有农业户口全部或部分转为非农业户口。全部转户后剩余的零星土地，由土地管理部门作为国有土地管理。
第三十七条 依法开采地下矿产资源造成集体所有耕地地面塌陷的，应由开采者负责整治，并对造成的损失给予适当补偿。不能整治利用的，经县级以上人民政府批准，可作征地处理。
第三十八条 施工单位在施工过程中需要的临时用地，应在已征地范围内解决；无法解决的，可提出借地数量和期限的申请，并持与被借地单位签订的临时用地协议，经批准方可使用。借地不足十亩的，由县（市、区）土地管理部门批准；十亩至二十亩的，经县（市、区）土地管理部门审核，报州、市或地区土地管理部门批准；超过二十亩的，经州、市或地区土地管理部门审核，报省土地管理部门批准。借期一般不得超过二年，确需延长借用期限的，报原批准机关审批。借用期间，用地单位应按所借土地的年产值逐年予以补偿。在临时用地上不得兴建永久性建筑或擅自改变土地用途。工程竣工后，所借土地要及时归还，不得转让，并负责恢复土地原貌，或支付相应的费用。
第三十九条 国家建设用地，经批准后由土地所在县（市、区）人民政府负责统一征用。用地单位须按征地费用总额（土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金等）的百分之三至四向县（市、区）土地管理部门缴付土地管理费；使用荒地、荒山、河滩、戈壁等土地的，按每亩四十元至一百元缴付土地管理费。
兰州市的城关、七里河、安宁、西固四区按征地费总额的百分之三收取土地管理费，其中百分之七十自留，百分之十和二十分别提交省、市土地管理部门。
其他县（市、区）按征地费总额的百分之四收取土地管理费，其中百分之七十五自留，百分之十和十五分别提交省、地（州、市）土地管理部门。
土地管理费列为地方财政的预算外资金，用于土地管理，不得挪作他用。
第四十条 城市非全民所有制企事业单位和个人进行建设需要使用土地的，比照本章规定办理。
第五章 乡（镇）村建设用地
第四十一条 对农村非农业建设和个人建房用地，实行申请、审查、批准、划拨、登记、发证制度，由县（市、区）人民政府分别发给集体土地建设用地使用证。
第四十二条 乡（镇）村企业建设用地，须持县以上人民政府批准的建设项目文件、平面图，向县（市、区）土地管理部门申请；乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核后，向县（市、区）土地管理部门申请。上述用地均参照本办法第二十八、三十条的有关规定办理用地审批手续。
第四十三条 严格控制占用耕地特别是菜地和水浇地建房。农村居民建房应服从村镇建设规划，尽量利用原有宅基地、空闲地、荒地、荒坡等非耕地。建房申请，须经所在村村民小组群众同意，村民委员会审查，报乡（镇）人民政府批准。新占耕地的，经乡（镇）人民政府审核后，报县（市、区）人民政府批准。
原住房在良田内的农户，自愿搬迁到山坡、荒地上居住的，可适当放宽住房面积，所退耕地可由该户承包使用。
出卖、出租房屋的，不得再划给宅基地。
第四十四条 回乡落户的离休、退休、退职的职工、干部、军人的建房用地，由本人向村申请，经乡（镇）人民政府批准后予以安排，占用耕地的，须由县级人民政府批准。
回乡定居的海外侨胞、港澳同胞、外籍华人建房用地，由县（市、区）人民政府审核批准，其建房用地面积，可适当放宽。
以上建房用地均按本办法第三十一条规定的标准支付土地补偿费。
第四十五条 农民建房用地的限额和标准，乡（镇）村企业、公共设施、公益事业建设用地的限额，由省人民政府规定。
第四十六条 乡（镇）企业用地，参照本办法第三十一条规定的补偿标准予以补偿，妥善安置被征用地农民的生活和生产。
乡（镇）公共设施、公益事业用地，应尽量在规划区内调剂。占用集体耕地的，予以适当补偿，具体标准由县（市、区）人民政府规定。
乡（镇）村建设占用的耕地，不减免农业税，不调整粮油定购任务。
第四十七条 城镇非农业户居民使用耕地或其他土地建房，农村承包经营户、个体工商户、个人合伙从事专业性生产占用集体土地的，参照本办法第三十一条规定的补偿标准，支付费用。
第四十八条 农村非农业建设和个人建房占用耕地的，均应按规定缴纳耕地占用税和土地管理费。
第六章 罚 则
当前集体建设用地流转的特点及成因
流转的特点：一是集体建设用地隐形流转已成为普遍现象。通过调查，近三年来慈利县有97户宅基地流转，占调查总户数的4%，由此推断，农村宅基地流转与城市居民住宅地流转不相上下。流转私下交易的多，办正式手续的少。调查的买卖宅基地11宗，只有2户办理过户手续；出租的无一人与国土资源部门或村委会、村民小组签订租赁合同。
二是流转的形式多样，但以租赁为主。一是由集体经济组织直接转让土地使用权。二是农民直接以转让、出租房产形式连带转让，出租集体建设用地使用权，特别是县城区零阳镇十个居委会及集镇所在地，并且出租比转让的多。三是征为国有土地后再出让，补办转让、出让手续，但数量减少。四是乡企改制处置，乡集体性质的土地，先征为国有，再通过政府指定的交易机构挂牌转让。
三是流转的主体多元化。转让方和出租方既有乡镇企业土地所有者和村集体经济组织土地所有者，又有个人等土地使用者。受让方既是集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织成员及党政干部和职工。
流转的原因：一是城镇化建设速度加快，农民向非农产业转移。城市、集镇是政治、经济、文化中心，也是农民打工的集散地，一部分赚到钱的农民向往城镇生活，进城镇购房，转为城镇户口，造成原宅基地闲置。另一部分打工或经商者，收入不高或刚起步，只有到城郊交通方便的村租廉价农民住宅地营生，郊区农民也愿将宽裕的住宅出租，捞点收入补贴家用。再者处于集镇地位，公建专业市场难以满足商业发展的需要，将原来的住宅变为店铺再出租，造成集镇宅基地出租市场异常活跃。
二是现行的法律规定变相造成地下交易。《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。农村建设用地也不准直接入市。法律的规定其根本出发点是保住18亿亩耕地不减少。实践证明采取堵的办法是解决不了农村建设用地流转的问题，因为地与人、地与社会这种关系是复杂的，复杂的关系采取单纯的堵办法是解决不了问题的。从物权上来看，集体建设用地包括农民宅基地是一种物权，是土地资产，不是资源，应有其价格，集体经济组织与农民应该从中获得完整的占有、使用、收益、处置权益。我们在实际操作中，农民宅基地如要流转给本集体经济组织以外的单位和个人，必须征为国有再出让，参照国有划拨土地转让，签订出让合同，补交评估价40%的出让金及16%的税费，土地的纯收益大部分归政府，村、组基层组织没有收益，农民只得小头，非农民所愿，必然造成基层组织不管事，私下交易暗流涌动。加之集体建设用地涉及面广，如征为国有，形成国有土地在集体土地中零星点状分布，不利于权属管理。尽管国家采取世界上最严厉的措施杜绝直接买卖集体所有土地也是徒劳的，只是将花样翻新，只卖房子不卖地，把房价抬高，用民间契约代替手续、证书。
三是保护耕地的政策与现实脱节。国家鼓励农民建房利用荒山荒坡，奖励措施仅仅是审批面积增大，但在荒山、荒坡上开垦一个宅基地需要几千元或上万元，且交通不便。到公路边上占田修房，交通方便，省开发费，现在减轻农民负担，农民建房只需5元钱的工本费，大都削尖脑袋找批地之路，或者干脆硬性占地，造成违法事实。国土资源部门执法只有制止（停工通知），无拆除权，更没有强制力，请法院执行费时费力，如何谈得上用世界上最严厉的措施保护耕地呢？
集体建设用地隐形流转带来的影响
一是扰乱国有土地市场正常秩序。集体建设用地使用权通过隐形交易的方式私自流转，双方协议低价买卖，不办理任何手续，逃避税费，其土地收益归个人所得；给城市居民到郊区购买农民住宅地造成可乘之机，把本来应到政府指定的土地交易市场去购买国有土地的，转到郊区购买农民宅基地，严重扰乱了国有土地市场正常秩序。
二是制约了集体经济的发展。我国长期以来对集体建设用地流转有诸多限制，集体建设用地不能依法流转，流转只有在地下市场中进行，其土地收益归个人所得，集体经济组织对集体土地享有所有权而无半点收益，制约了集体经济的发展。
三是引发社会矛盾和产权纠纷。由于集体建设用地使用权流转的行为和结果得不到法律的承认和保护，当转让、出租行为发生后，双方一旦产生矛盾和纠纷，对簿公堂时法院只能判交易无效，在一定程序上损害了承租人和买方的利益，助长了村民在处理宅基地交易问题上的无理行为。
四是导致土地违法案件屡屡发生。一部分农民将自家房屋部分或整体出租收取租金，获得了不菲的经济收益。受经济利益的驱动，造成很多农户在原有宅基地红线外私搭乱建，甚至违法建房或私下买卖土地建房，批不到土地，就违法占地，导致违法占地屡禁不止。
规范农村集体建设用地使用权流转的建议
一是解放思想，提高认识。人们常说“身体在于运动，资本在于流动”，农村集体建设用地流转政策性强、涉及面广、矛盾纠纷多，这就需要我们充分认识农村建设用地问题的复杂性，进行深入细致的分析和总结，推动政策、制度创新，给出解决农村建设用地流转的答案。按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”及《湖南省国土资源厅关于服务社会主义新农村建设的意见》第五条的规定，积极推进和规范农村集体建设用地流转，按照“存量改革先行、推动增量改革”的原则，建立农村集体建设用地使用权的流转机制，给集体建设用地流转以合法的出口，不失为治理“空心村”的明智之举，将一户想修而修不了的旧宅基地实行货币补偿（买卖）得到合理有效的利用，从而达到节约用地的目的。农村集体建设用地的流转与国有土地流转，不仅关系到农民的切身利益，而且对壮大发展集体经济，解决有钱办事和稳定集体经济组织，解决有人办事，变官方管理为官民齐抓共管，控制集体建设用地供应总量，及时堵住集体建设用地私下交易的漏洞，实现国家所有土地、集体所有土地“两种产权、一个市场”的格局具有重要的现实意义。
二是土地法律和地方法律应紧跟《物权法》作相应的修改。《物权法》未公布之前，现行的土地管理法律法规，代表集体土地的所有权人是一个虚拟的集体经济村委会、村民小组，是一个自治组织，不能代表集体管理所有的土地，集体土地存在着产权不清晰、责权不明确的问题。而今《物权法》已颁布实施，其第六十条明确对集体所有的的土地行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。从法律上首次赋予村委会、村民小组代表集体行使所有权，是农村集体土地当然的所有权人。集体建设用地所有权与一般物权或国有土地所有权具有同一性质，应该同国有土地一样，所有权人应具有完整的占有、使用、收效、处置的权力，土地管理法要予以跟进。同时，建议将《土地管理法》第四十三条修改为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，可以依法申请使用国有土地，也可以依法申请使用集体建设用地”，增加一条“农民集体建设用地可以依法流转”。同时对法律责任的相关条文也要进行修正，才能做到有法必依、违法必究。
三是省人民政府应制订具体的流转办法。制度是土壤，收成皆出于此地。省人民政府要出台集体建设用地流转的办法，确定流转的范围与条件、流转的方式及收益分配的比例等。农村集体建设用地流转的前提必须遵守土地用途管制制度，也就是要符合土地利用总体规划和建设规划，纳入土地利用年度计划农用地转用的总量控制，还要服从农地转为建设用地土地收益增值分配政策，实行计划指导，谨防建设用地流转中的“李鬼”出现。
城市、集镇规划区以外依法取得的农村集体建设用地使用权向本集体经济组织以外的单位和个人流转时，须征得2/3以上村民或村民代表同意，办理转让手续，保留集体土地性质，由买方向国家交纳土地评估费10%的土地收益金，向村委会或村民小组交纳土地评估费10%的收益金，买卖双方参照国有土地流转税费标准补交税费。在城市、集体规划区以内的集体建设用地使用权流转，必须依法征为国有，办理国有出让手续，由买方向国家交纳评估费30%的土地出让金，向村委会或村民小组交纳评估费10%的收益金，买卖双方按规定补交税费。集体建设用地的房屋出租，出租方每年向村委会、村民小组交纳承租费10%的收益金。以上收益金的开支用于本集体经济组织内的公益事业（水利、机耕道等）建设、奖励在荒山荒坡上建住宅的农民及村、组干部的部分工资。收缴原则：村民得大头，国家主要通过集体建设用地流转税赋的形式分享。确定流转的方式与年限：立足于“两种产权，一个市场”，参照国家划拨土地管理办法的规定，流转方式是集体建设用地使用权允许转让、出租、作价入股，并按照国有土地出让的标准确定使用年限。
四是加强农村集体建设用地的地籍调查。国土资源行政主管部门应组织基层国土资源所开展农村建设用地地籍调查，摸清各村宅基地实际使用情况，对各村存在一户多宅及宅基地闲置现象按成因进行分类，分情况进行处理。
五是建立集体建设用地流转的交易平台。集体建设用地流转申请，由各乡镇国土资源所受理，报县局进行土地评估及定价，核实所交收益金及出让金，再统一到办事大厅窗口办理转让审批及登记手续。
六是恢复收缴开垦费，并确定村委会、村民小组行使所有权收取新供用地收益金，从源头上严格控制农转用新供集体建设用地的进口。法律规定交纳的开垦费，不应被政策否定，从严格管理农用地确保18亿亩耕地不减少来说，应该交纳。按占旱土的收10元/m2、占水田收15元/m2，所得收益用于一家一户办不了的公益事业，如兴修水利、机耕道等，极大地改善人居环境和生产条件，巩固集体经济组织，壮大和发展公益事业，最终达到集约节约用地的目的。国家要制订相应的政策，对新供用地确定村委会、村民小组收取一定的收益金。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
七是加强执法力度，打击非法流转、违法占地的行为。建立相关的举报、巡查制度，对不按程序、不按规定流转的，要严厉打击；同时要坚决打击违法占地以及利用集体土地搞商品房开发等违法用地行为，严禁借流转之名行违法之实。
【关键词】集体土地；国家征收；土地流转；开发模式
1 国家法律规定的一般模式――实行土地征收制度，国家垄断土地一级市场
我国实行生产资料的社会主义公有制，而土地作为生产资料中的重要因素，具有社会主义的公有性。因此，在我国的土地管理体制中，无论是国有土地还是集体土地，为了维护土地公有的基本制度，保护耕地和其他农业用地，保持国家对地产市场的调控能力，国家禁止所有权的流转交易。土地所有权的不可交易性，意味着国有土地的所有权是唯一的和不可出让、不可改变的，国有土地所有权在任何情形下都不得转为集体所有权；集体土地除了被依法征收而成为国有土地外，其所有权性质也是不能改变的。
所有权是民事主体对物的全面的支配权，是物权体系的根基，也是物权法许多规则的基础。但是，出于公共利益的需要，国家依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情形，是所有权的一种被动流转方式。征收导致所有权的丧失，对所有权人造成损害的应给予合理的补偿。根据《物权法》规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益（图1图2）[2]。
2 法律一般模式的局限性
2.1 不利于自下而上的城市化进程
土地所有权流动具有单向性，使得我国土地所有权正常转化的唯一法律形式为国家征收。与此相适应，法律规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地。国家垄断了土地一级市场，农村集体土地使用权不得直接进入市场流转。
这样的管理模式，对于我国自下而上的城市化进程十分不利。其对于农用地的非农业建设限制以及其流转管理的单一方式，直接导致了村办企业、乡镇企业的发展困境。另外，为乡镇承接周边城市产业转移形成了障碍，不利于打破我国的“二元经济体制”。
2.2 限制了农民对于集体土地的平等使用权力
虽然通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但农村土地使用权流转有诸多限制。如《农村土地承包法》规定土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意；《土地管理法》规定集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设；《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，不利于土地资源的有效配置和市场化运作。这就相当于剥夺了农民土地的所有权，阻碍了非农经济的发展和乡镇企业资产存量盘活。政府作为农地转为国有土地的唯一仲裁者，拥有获得农地并将其转给城市使用者的垄断性权力。而农民作为集体用地的实际使用者，其使用权力没有得到公平的体现[2]。
3 集体土地使用权的流转开发模式
3.1 政府主导型模式
3.1.1 编制建设规划，确保集体土地的有计划流转
乡镇政府根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划。农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转。放开了对乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、私营或者联户办企业以及村民自建住宅等对建设用地流转的限制。集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。
3.1.2 建立《集体土地流转许可证》审批管理制度，规范土地流转市场
通过《集体土地流转许可证》管理制度的建立，规范农村集体用地的流转开发。土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请并填写《流转申请表》，然后市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用并办理土地登记。
图 3 土地流转及土地增值收益分配
3.1.3 合理分配土地流转收益，保障各方利益
在土地收益的分配上，土地所有权人与市、县、镇人民政府等共同参与。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。以芜湖为例，对于土地流转收益和土地增值的收益，按土地所有者、镇、县(区)、市各2：5：2：1分配。这样的分配方式，保障了各方的利益，在土地所有者与管理者之间形成共同利益关系，能有效的推进集体土地的流转开发[3]。
3.2 自下而上推动型模式
与政府主导模式相对应的，还有自下而上的，由企业来推动集体土地流转的开发模式。在经济较为发达的地区，大城市周边的乡镇受到核心辐射力的影响，承接了部分产业的转移，形成了“离土不离乡，进场不进城”的城市化局面。这些地方的集体土地流转发生最早，具有典型的自下而上性。
3.2.1 以行政村和村民小组作为土地安排的主体
以行政村和村民小组为单位，建立集体经济组织，在不改变土地所有权性质的情况下，对集体土地进行规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。以广东省南海县为例，由村民小组将集体土地进行统一规划安排，然后以土地使用权流转或物业出租的形式进行开发，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。
3.2.2 以政府的相关政策管理作为后续手段
在由村民组织进行用地安排的同时，为了规范土地流转的市场，还需要同时有政府的政策手段对其进行约束，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，避免土地流转的混乱，保障经济的正常发展。以广东省为例，对于自下而上的土地流转过程，其于2005年6月出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》这一地方规章，同年10月1日起在全省范围内实施以对省内大范围的集体土地流转市场进行规范。其中明确指出允许流转的开发用途，如兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业)，联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅等。另外，对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，并且明确了其相应的管理形式[4]。
3.2.3 以合理的利益分配作为最终保障
自下而上的推动模式，村民小组作为推动的主体，其土地出让利益需要首先受到保护。而政府作为后续市场的管理者，需要处理好在同村民小组进行利益分配时的协调，保障广大农民作为最终受益者的目标实现。以广东省为例，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得土地收益的管理和使用方式。要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用[5]。
4 结语
集体土地流转是当前我国经济发展过程中遇到的重要问题。对于集体土地流转的绝对限制对于在市场经济下我国城镇的建设十分不利。以自上而下、自下而上两种方式作为突破口，适时将集体土地流转纳入社会主义市场经济体系，完善土地流转制度，规范流转方式，合理分配流转收益，保障农民利益，是当前集体土地流转迫切需要解决的问题。
参考文献
[1]胡同泽, 文晓波. 城市化中农地征用制度的残缺与创新研究[J]. 重庆建筑大学学报, 2006,28(3):24-28.
[2]赵民, 吴志城. 关于物权法与土地制度及城市规划的若干讨论[J]. 城市规划学刊, 2005(3):52-58.
[3]谭启宇, 王仰麟, 赵苑, 等. 快速城市化下集体土地国有化制度研究--以深圳市为例[J]. 城市规划学刊, 2006(1):98-101.
[4]许华珂. 浅议我国农村集体土地使用权流转问题[J]. 北京电力高等专科学校学报(社会科学版), 2010,27(12):26-27.
[5]王炳荣. 我国城乡结合部集体土地非法流转问题研究[D]. 南昌大学土地资源管理, 2010.
Abstract: About the rural collective construction land directly enter the market transactions, There are ministry of Land and only trial conducted in some cities as pilots, and had no promotion. With the development and opening of Binhai New Area, it will have i new investment and development boom. The contradiction between the limited land resources and increasing demand for construction is becoming more and more evident. Binhai New Area, as the second comprehensive reform pilot area after Shanghai Pudong New Area, the first try to enjoys preferential policies to advance. This paper disscuss the practical significance and the objective background of practicing the circulation at Binhai New Area.
关键词: 滨海新区;集体建设用地;流转
Key words: Binhai new area;collective construction land;circulation
中图分类号:F321.1文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)19-0237-02
0引言
党的十六届五中全会把“推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放,带动区域经济发展”写入了“十一五”规划纲要,将滨海新区的开发开放纳入全国总体发展战略布局。近日,国务院在批复天津市城市总体规划中表示,将天津定位为环渤海地区的经济中心。这都使滨海新区迎来了重大的历史性发展机遇,必将掀起新一轮的投资热潮。目前,一大批国内外知名企业以前所未有的关注和热情前来滨海新区投资发展,招商引资陡然剧增,无疑对各类建设用地的需求会大量增加。但同时,现有的可利用建设用地将成为制约滨海新区发展速度的因素之一。为此在《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》中,正式宣布天津滨海新区成为全国综合配套改革试验区, 滨海新区可以在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下,创新土地管理方式,加大土地管理改革力度,开展农村集体建设用地流转等方面的改革试验。因此,加大城区内部现有存量土地整理力度,充分利用城市边缘农村的建设用地,合理解决农村建设用地流转是目前亟待解决的问题。
1集体建设用地及其流转的定义及相关法律规定
1.1 定义本文所称集体建设用地是指乡(镇)土地利用总体规划确定的村镇建设用地范围内乡(镇)村企业、公共设施、公益事业及其他设施使用并依法办理了使用手续的土地。
本文所称集体建设用地使用权流转是指在土地所有权不变的前提下,土地使用权发生转移、再转移的行为,包括转让、租赁、作价入股、抵押等。
1.2 相关法律规定《宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”;“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”;“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”。
《民法通则》第七十四条规定“集体所有的土地依照法律规定属于农民集体所有,由村农业合作社等农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的,可以属于乡镇农民集体所有”。
《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”,“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”;第四十七条规定“征用其他土地的土地补偿费和安置补偿费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补偿费的标准规定”;六十三条规定“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划,并依法取得建设土地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。
《城市房地产管理法》第八条规定“城市规划区内集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅土地的使用权方可有偿出让”。
现行法律规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,即集体土地资产价值的实现只能通过征为国有而没有别的途径。建设用地供地渠道的单一性,使得集体土地各种产权不仅先天发育不足,而且后天还受到种种歧视,集体建设用地一直游离于土地市场之外。即使进入市场。也受到诸如使用主体、使用范围等种种限制。一涉及流转,一般都先征为国有再办理出让。这种简单划一的做法,利少弊多,其最大的弊端就在于人为制造了国家所有制和农民集体所有制在土地收益权上的不平等。
在市场经济条件下,如何确保经济和社会可持续发展对资源的合理利用,如何切实保护农民的土地财产权,维护集体土地所有者的合法权益,促进农村的社会稳定,已成为从中央到地方各级政府普遍关注的热点问题。在《宪法》承认农村集体土地所有权与国有土地所有权并存的今天,国有土地、集体土地不同的“出身”不应该影响各自主体产权的地位。如同国家对城镇国有土地使用权拥有土地处置、收益等相应权利一样,农村集体土地的处置、收益权也应交还给集体土地所有者。两种产权,纳入同一市场,可促使其互为补充,共同发展。
2实行非农集体建设用地流转的客观背景
2.1 自然条件因素滨海新区陆地面积为2270平方公里,其中农用地727平方公里,建设用地1211平方公里,未利用地(滩涂、盐碱地、荒地)331平方公里。但多数未利用地和一部分农用地将作为生态区来建设,无法转移为建设用地。
2.2 适应滨海新区发展的客观要求近年来,滨海新区一直面临着建设用地紧张的问题。2006年,天津市下达滨海新区的农用地转用指标是1239公顷,占全市的指标总量34%,这已经是2005年下达滨海新区土地利用计划指标的4.3倍,但仍是杯水车薪。新区内项目开工和土地需求依然在持续升温。以前我们的模式是先引进项目再去征地,但征地报批周期长,整个从组织到报批完成征地的过程,大体需要近半年的时间。这往往导致项目搁浅,要么项目投产运行数年,批文仍未办下来。现在新区工业引进项目很快,但没有足够的存量土地来支撑。在目前的土地压力下,尽快流转1211平方公里建设用地中的非农集体建设用地,增量供应新区工业建设用地的需求已非常明显。
2.3 与我国土地征用制度本身的缺陷有关在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下,中国土地征用量逐年攀升,因城市建设和工业建设,每年征用土地将近20万公顷,由此产生的农民失地问题日益严重。被征地农民的农民身份没有改变为居民,得不到城市居民的同等待遇,享受不到城市化成果,一次性得到较低的补偿费,也不足以解除失去土地后的农民长期的后顾之忧。农民因为与土地有着天然的感情,在没有一系列相应保障措施条件下是很舍不得其土地被国家征走的,因为土地是他们赖以生存的最基本条件。不少失地农民在诸如就业机会、社会保障等方面不可能真正与城市居民享有同等权利,由此造成这一大批“非农业人口”进了城却离不开村。为了维持基本的生活,且大量农村待业人员的存在也成了潜在的社会不稳定因素,反过来,又加剧了农村人多地少的矛盾。因此,因征地引发的农村已占全国农村的65%以上,征用农民土地引出的一些矛盾,是当前某些地方不稳定的主要因素之一。
3与传统集体建设用地流转方式的比较
现有法律是禁止集体所有的建设用地直接进入市场的。集体所有的建设用地如要流转,必须先由国家征用成为国有土地之后,再出让给使用权人。这种做法一是增加了土地流转的环节;二是使得农民经济利益受到严重损害;三是使农村的工业化、城市化受阻。
4滨海新区推行非农集体建设用地流转的现实意义
4.1 我国的城乡二元结构十分明显,长期以来都是牺牲农业来促工业发展。到了现在,这种趋势还十分普通。从全国各地发生的征地纠纷上访案件有增无减的统计数字中也可看出,当前为工商企业、内外资企业征地搞建设的实在太多了,农民只得到几万元每亩的征地补偿费,而其所占用的工商企业却拥有50年使用期,50年后,按现行政策其土地所有权就归为国有,农民得了几万元钱就永远失去了生存基础,按照当前的经济水平和生活条件,被征地农民得到几万元每亩的征地补偿费后,其上半辈子的日子是可以过的,但下半辈子或者下一代就难以保证了。而推行非农集体建设用地流转制度,没有改变农民的土地集体所有权性质,所以土地还在农民手中,被征地农民吃了定心丸,也不会上访闹事。这样既保护了被征地农民的正当利益及今后的生活保障,又减少了当前出现的大量土地被简单地以租代征现象,减少土地违法犯罪行为的发生。而且,从另一方面来讲,农民的集体土地所有制得到进一步的明确,杜绝了失地农民的产生。
4.2 非农集体建设用地直接入市打破了“非经政府征地,任何集体土地不得合法流转”的传统,代之以一个征地制与集体土地直接入市制并存的新时期。在今后的建设用地市场上,国有土地使用权和集体土地使用权同权同价,土地市场的“城乡分割”态势将被打破。同时,合法的产权转让可拓展用地空间,为农民致富提供启动资金,增进农民福祉。
5滨海新区推行非农集体建设用地流转的几点思考
5.1 应寻求、推动现有法律对农村集体土地所有权主体和相应的权利、义务进行明确规定,赋予并保护农民的集体建设用地的财产权。同时,在强化规划控制的前提下,允许并鼓励集体建设用地使用权的合法流转。政府有关部门应积极研究并制定适合滨海新区实际的农村集体建设用地流转办法,以使相关法律具有可操作性。
5.2 要明确集体土地所有权的主体,从而增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力,从根本上促进非农集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。
5.3 要强化非农集体建设用地流转的管理程序,以规范集体建设用地流转的条件、方式、期限、程序、收益分配机制以及管理措施等。
总之,集体建设用地使用权的流转管理,既要体现有偿、有限期、有流动的“地改”总体要求,又要兼顾国家、集体经济组织和农民三者的利益。通过法律规章的保驾护航,将其统一纳入公平、公正、公开的土地市场,真正实现两种产权一体化管理的目标。
参考文献:
[1]广东省集体建设用地使用权流转管理办法.
[2]烟台市集体建设用地使用权流转管理试行办法.
[3]梁书文,马建华,张卫国主编.土地管理法及配套规定新释新解.人民法院出版社.
[4]市土地部门十项实举力助滨海.bh.gov.c/zwgk/,滨海新区网-北方经济时报,2006-3-14.
陕西省宅基地管理办法最新版第一条为加强全省农村宅基地的管理，规范农村建设用地秩序，保护农村村民的合法权益，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，特制定本实施办法。
第二条本办法适用于全省行政区域内农村宅基地的利用和管理。
前款所称农村宅基地，是指农村村民依法取得土地使用权建设住宅及其相关附属物的农民集体所有土地。
第三条县级以上国土资源行政主管部门负责本行政区域内农村宅基地的管理工作。
第四条农村宅基地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。
第五条农村村民建设住宅必须坚持符合土地利用总体规划、村镇建设规划的原则;坚持节约和集约用地的原则;坚持实施新村规划和土地整理相结合的原则。
第六条城镇居民不得在农村购置宅基地或以买房为名，变相购置宅基地。国土资源行政主管部门不得为城镇居民在农村购买的住宅发放集体土地建设用地使用证，国家另有规定的除外。
第七条各级国土资源行政主管部门在农村宅基地管理监督过程中，除了按照国家有关规定收取土地登记证书工本费外，不得收取任何费用，不得代收应由其他部门收取的相关费用，更不允许搭车收费。
第八条严格实行农村村民一户一处宅基地的法律规定。农村宅基地面积的标准:平原每户不超过133平方为(二分)，川地、原地每户不超过200平方为(三分);山地、丘陵地每户不超过267平方米(四分)。
城市规划区内的村民鼓励集中建住宅楼。县(市、区)国土资源行政主管部门可根据同级人民政府规定的农村宅基地的具体标准和住宅楼的面积审查用地。
第九条农村宅基地占用农用地应纳入年度用地计划。占用农用地的计划指标和农村通过建设用地整理新增加的耕地面积挂钩，县(市、区)国土资源管理行政主管部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。
第十条县(市、区)可根据省、设区市下达的农用地转用计划指标，于每年6月30日以前，一次性向省、设区市人民政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县(市、区)依法按户逐宗批准供应宅基地。
第十一条农村村民住宅建设利用村内空闲地和未利用土地的，由村、乡(镇)逐级审核，批量报县(市、区)批准后，由乡(镇)逐宗落实到户。
第十二条农村本集体经济组织成员符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地:
(一)申请宅基地使用权的户主是达到法定结婚年龄的完全民事行为能力人;
(二)按《婚姻法》有关规定确需分户建房，原宅基地面积低于规定标准的;
(三)经县级以上人民政府批准回原籍落户的;
(四)因发生或为防御自然灾害需要搬迁的、或为实施村庄和集镇规划调整宅基地的;
(五)符合县级以上人民政府规定的其他条件的。
第十三条村民有下列情况之一的，不得安排宅基地:
(一)一户已有一处符合规定面积宅基地的;
(二)出卖、出租房屋后重新申请宅基地的;
(三)不属于本农村集体经济组织成员的(包括户口已迁出的);
(四)县级以上人民政府规定的其他条件不应当使用宅基地的。
农村集体经济组织或者村民委员会应当保证至少有一个子女与其父母共同占用同一处宅基地。
第十四条农村村民申报和取得宅基地使用权应该按下列程序办理:
(一)符合申报条件的农村村民建房时应向所在村民小组或村委会提交书面申请。涉及建新缴旧的，村委会应与申请户签订交还旧宅基地的合同;
(二)村(组)在接到申请后五日内对申请资料进行核实，并将申请人的情况在本集体经济组织内进行公告，公告日期不应少于七日;
(三)经核实符合申请宅基地条件的用户，应如实填写由县(市、区)统一规定的《农村宅基地申请表》，由村委会签署意见连同公告结果一并报辖区国土资源所;
(四)辖区国土资源所受理宅基地申请后，应在十五个工作日之内实地审查申请是否符合条件，拟用地是否符合规划，写出现场勘查意见，并按照当年度分配下达的宅基地用地指标，依据先急后缓的原则，初步确定建房对象，经乡(镇)人民政府签署意见后，由辖区国土资源所上报县(市、区)国土资源行政主管部门审核;
(五)县(市、区)国土资源行政主管部门接受申请后应在二十个工作日内完成审核，
并上报县(市、区)人民政府批准;
(六)批复下发后，应将县(市、区)人民政府审批结果在申请人所在村组进行公告，公告期应不少于五天;
(七)公告期结束之日起十五日内无异议的，辖区国土资源所应会同村组管理人员按照批准的面积、规划位置和原现场勘查情况，划定用地方位四至，并做好现场工作记录;
(八)村民住宅建成后，辖区国土资源所应会同村组管理人员，实地对照检查。是否按照原批准面积和要求使用土地。
第十五条经县(市、区)人民政府批准后的村民宅基地，一年内必须进行建设，基建完工后60日向县(市、区)国土资源行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，颁发《集体土地建设用地使用证》。
第十六条经依法批准的宅基地，由于住宅转让、继承等原因造成集体土地使用权变更的，当事人应当自变更之日起三十日内，向县(市、区)国土资源行政主管部门申请办理集体土地使用权变更登记，换发《集体土地建设用地使用证》。
第十七条集体土地使用权被依法收回的，当事人或本集体经济组织应当自接到通知之日起三十日内，向县(市、区)国土资源行政主管部门申请办理集体土地使用权注销登记，缴回原宅基地使用权人的《集体土地建设用地使用证》。
第十八条有下列情况之一的，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组可以申请收回土地使用权:
(一)为实施村庄和集体建设规划，需要调整宅基地的;
(二)为村镇公共设施和公益事业建设，需要调整宅基地的;
(三)不按照批准用途建设使用连续达两年以上的;
(四)宅基地依法批准并划定后，超过一年未建房的;
(五)因撤销、迁移等原因不再使用和已失去居住使用价值的房屋占用宅基地的。
依照前款第(一)、(二)项规定收回宅基地使用权的，对土地使用权人在宅基地上的合法房屋及附属物应给予适当补偿。
第十九条农村集体经济组织收回宅基地使用权应召开村民大会或村民代表会议，并按下列程序办理:
(一)农村集体经济组织，应当写出拟收回宅基地使用权报告，附具相关证据材料、
合法的房屋证明和地上附属物补偿协议;需要安置的，还应当有安置协议，以及行政处理的相关文书等，报送辖区国土资源所;
(二)辖区国土资源所在县(市、区)人民政府规定的期限内对报送的材料进行审核，报县(市、区)国土资源行政主管部门;
(三)县(市、区)国土资源行政主管部门在本级人民政府规定的期限内，对报送的材料进行审查，按照《行政许可法》的规定或按利害关系人的要求组织听证，听取利害关系人的陈述、申辩后，提出审查意见，上报县(市、区)人民政府审批;
(四)宅基地使用权收回决定批复，由辖区国土资源所在决定收回宅基地所在地予以公告。对宅基地使用权收回决定不服的，当事人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼;
(五)宅基地使用人应当在宅基地使用权收回决定批复下达之日起三十日之内，主动到县(市、区)人民政府国土资源部门办理注销土地登记。
第二十条违反本办法第十条、第十一条和第十五条规定审批宅基地或者发放集体土地使用证的主管人员或直接责任人员，由其所在单位或上级有关机关，根据《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》进行处理。
第二十一条本办法自20xx年10月1日起施行。
宅基地如何转让宅基地使用权不得单独转让，有下列转让情况，应认定无效：
(1)城镇居民购买;
(2)法人或其他组织购买;
(3)转让人未经集体组织批准;
(4)向集体组织成员以外的人转让;
(5)受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。
2、宅基地使用权的转让必须同时具备以下条件：
(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);
(2)同一集体经济组织内部成员转让;
(3)受让人没有住房和宅基地，符合宅基地使用权分配条件;
一、现状与问题
经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，农村宅基地管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。加快对宅基地管理的改革创新成为当前社会各界关注与热议的重点，当前有些地区探索实施的一些改革模式也招致评论与争议。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：
1.建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。
2.违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与土地法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。
3.流转遭遇瓶颈，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。
二、原因剖析
困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。
1.现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。
2.规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。
3.执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台雪但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。
三、工作建议
加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制人手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。
1.健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。
一、城中村土地存在的方式
城中村是城市发展到一定阶段的特定现象的产物，是城市在发展中不可避免的课题。所谓城中村是城市在发展的总体规划中不得不保留的仍在实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。结合本市的实际，我们可以初步把城中村化为三种形态，每种形态的土地存在方式也各不相同。
1、已被改造的农村（城市化的农村）。这种城中村的农用地已经基本上被征用完。剩余的只有村民的宅基地和村办集体企业用地。如原细河区所属的沙海村，就属于这种情况，沙海村现已更名为沙海管委会。正在建设中的阜新市的玉龙新城就是在细河区六家子村所辖的土地的原址上开工建设项目起来的。“玉龙新城”的规划建设对于扩展我市的城市骨架、完善城市功能、提升城市文化环境品位、扩大城市人口规模，加快我市城市化的进程将会起到积极的推动作用。
2、已被城市包围的农村（典型意义上的城中村）。这种城中村除有村民的宅基地和村办集体企业用地外，还有部分农用地还未被征用。但随着城市化的改造进程，这种村庄已完全被城市所包围。如阜新蒙古族自治县城区内的东关村与西关村现在是街道与村委会并存。
3、已列入城市规划进行初步的城市化改造以及尚未进行城市化改造的农村。这种农村处于城市的边缘地带，其土地存在的现状与真正意义上的农村并无区别，农用地、村民的宅基地和村办集体企业用地都还存在。阜新市城区周边的细河区所辖的四合镇、海州区所辖的韩家店镇、太平区所辖的水泉镇等城镇都是典型的例子。
二、城中村土地现状产生的原因。
城中村土地现状是伴随着城市化的进程而逐步形成的。1978年我国农村开始实行长期土地承包制度后，计划经济时期城市绝对支配农村的体制被打破，市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城、乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。城中村土地征用补偿金偏低是普遍存在的现象。
三、城中村土地改造的目标。
前面已经谈到，根据我国土地管理法的规定，城市市区的土地属于国家所有。这意味着对于目前现存的城中村，其土地性质均要由农民集体所有转化为国家所有。但问题在于，这个转化过程如何实现？从某种意义上说，土地所有权的转化问题是“城中村”改制的难点之一。之所以难，一是因为土地是农民的生存之本，在转制过程中必须充分考虑如何切实保护农民的利益，同时还要考虑到政府利益、社会利益；二是由于“城中村”土地改制必须满足一定的前提条件，是以前期的改制工作为基础的，必须在农转非和撤村转居之后才能进行；三是土地改制涉及行政村多，面积较大，历史遗留问题多，如一户多宅、一宅超面积、集资房等情况比较多，处理难度大。农民也怕变成城市户口后无业可就，无田可耕。怕失去已有的既得利益。怕政府承诺不兑现，在改造中的经济损失得不到合理的补偿。
另一方面，正如我们前面所分析的，本市城中村土地存在的现状是三种形态并存，而每种形态中的土地存在形式又各不相同。那么，在进行城中村改造时，就又存在如何平衡的问题。
四、城中村改造过程中土地转化的法律途径。
1、对城中村土地转化方式的分析：
（1）集体农用地转为国有农用地，土地所有权性质发生变化，但使用权权属不变。如果城市建设使用时，则需按照出让或划拨的方式办理用地手续；反之，转制后的集体经济组织如按原用途继续使用时，则是无偿的，相当于划拨使用。
（2）集体农用地（村集体留用土地）和村民宅基地，土地所有权转为国有，集体和村民享有土地使用权。其使用也是无偿的，相当于划拨使用。同时享有的优惠政策是，转让时免交土地出让金，这意味着转让金将归现在的村集体和村民所有。
以上转化方式，其有利的一面是：在城中村土地改造（转化）过程中，政府无须提供大量的资金给原土地所有者或使用者进行补偿，就可实现土地性质的转变，这样可以减轻政府的财政压力；村集体和村民的收益主要体现在以后土地开发的转让过程中，即土地二级市场。
其不利的一面是：集体农用地在转变为国有农用地时，原土地的所有者（村集体）和使用者（承包户）将得不到任何补偿；建设单位进行城市建设使用时，则需按照出让或划拨的方式办理用地手续，所付的出让金也是上缴国家的。
2、我们建议的方式极其法律依据。
从全国看，大量正在进行或准备进行改造的“城中村”并无可供量化的村级集体资产，更无传统意义中的村级集体企业可以提供足够的就业岗位。此时，村民变市民，无非是以失去承包农地为代价，换取一份并无多少实际意义的城市户口本罢了
农民在失去土地的同时，所得到的补偿金不能完全弥补实际损失。又由于农民文化技术偏低，造成了部分农民生活水平略有下降，由此引发的社会问题，也成为影响城市健康发展的障碍因素。 征用农村集体土地，是涉及被征农民工切身利益的大事，当前征地补偿安置工作中出现了不少问题。
城中村土地改造的核心问题。城中村土地改造核心问题是农民失去土地以后无以为业，如何使农民失地不失保，失地不失业，让失地农民安居乐业，就成为城中村土地改造关键问题。对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。具体办法可参照广州市的关于农村集体土地经营权流转管理办法
改造后的土地利用方式 。依法建立有利于小城镇经济发展的土地使用制度。在稳定农村土地集体所有制、家庭承包经营政策的基础上，在不改变土地用途的前提下，允许土地使用权进行合法流转，并依法办理土地使用权变更手续。小城镇发展乡镇企业和进行公共设施、公益事业建设，经依法批准，可以使用集体土地。小城镇内的单位和个人也可以以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业。
加强农民集体所有土地管理。农民集体所有的建设用地要根据国家土地管理法和省的实施办法，依法取得建设用地指标。未经依法批准的农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或出租用于非农业建设。
参考文献：
[1] 魏立华，闫小培. “城中村”：存续前提下的转型――兼论“城中村”改造的可行性模式[J]. 城市规划. 2005（07）
1、反馈意见：县城区部分村民在未办理任何相关合法手续，就在集体土地上建私房。
整改措施：加强日常巡查与督查，加大对违法违规用地、违法建筑的监管力度，努力做到违法行为的及时发现、及时处理、及时报告，确保违法违规用地、违法建筑现象得到有效控制。
2、反馈意见：土地私下非法交易现象较为严重。有的乡、村农户将集体土地或宅基地通过私下交易转卖给了他人建私房，甚至有的还将拆迁安置土地非法转让给他人建私房，从中非法获利。
整改措施：进一步强化土地执法监察，设立举报电话，鼓励和引导群众当好信息员，严厉打击土地私下非法交易等行为。
3、反馈意见：一些项目法人获得土地使用权后“圈”而不用，造成土地长期闲置。
整改措施：研究制订闲置土地管理办法，通过采取征收闲置费等方式来制约一些企业“圈”而不用的行为。
4、反馈意见：为获取拆迁补偿款而违法建房的现象比较严重。随着城市基础设施和公共服务设施等一批重点工程项目建设速度加快，由于受以往一些重点工程拆迁较高补偿的影响，一些人为了获取政府或开发商拆迁补偿费，在即将开发或可能开发利用的地段突击建房。这些房屋质量低劣，根本无法居住，目的只有一个，等待拆迁，获取较高补偿。
整改措施：逐步完善拆迁补偿办法，不断规范房屋拆迁行为，严格区分合法建筑与非法建筑，对合法建筑按标准予以补偿，对非法建筑一律不予补偿。
5、反馈意见：“城中村”乱搭乱建现象比较普遍。随着市中心城区和县城规划区面积的不断扩大，“城中村”农民要求建房的问题越来越突出，一些人利用房前屋后空地、晒场、行人通道“见缝插针”乱搭乱建，甚至利用耕地非法建房，房屋加层现象也较多。这些房屋布局零乱，建筑密集，基础设施不完善，环境较差。
整改措施：加快《县城市总体规划》和《县土地利用总体规划》编制、修编及实施工作，进一步规范县城和乡村建设。在强力整治违法违规用地和违法建筑的同时，积极引导农民集中建房，依法按程序报批，规范操作。
[关键词]农村宅基地使用权 农村房屋所有权 农民利益保护
〔中图分类号〕DF521；C912.82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）06-0058-04
一、二元经济结构下的农村房屋所有权
衣食住行是人的最基本要求。在农村基本解决温饱问题之后，农民住房这一基本权利就突出地摆在我们面前。但是，我国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定，只对农村村民宅基地的取得、行使相关权利有相应的限制性规定。例如，《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该法第153条同时规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。法律的严重缺位造成八亿农民住房这一基本权利得不到充分的保障，也更突出了我国长期以来存在的二元经济，乃至二元社会的深层次问题。
在我国城市化进程中，长期靠过度剥夺农业和农民来发展工业和城市。城市和农村两大经济系统被人为地割裂开，这就是所谓的二元经济结构，其发展的严重后果是导致我国的二元社会结构，即在一国之内人为地划分为城市和农村、市民和农民两个社会和阶层。其主要表现为：
1. 工、农业产品价格“剪刀差”。从统购统销到实行合同订购，国家通过“剪刀差”从农民那里拿走6000－8000亿元。据专家测算，通过“剪刀差”、征地、农民工务工等方式，全国农民每年仍向城市做出大约2万亿元的贡献。
2. 城乡收入差距。城乡居民之间存在较大的收入差距，并且这种收入差距不断加大，导致社会贫富分化加剧。1978年前我国城乡收入比是2.6?1，而到2003年，收入比却升至3.2?1。
3. 1958年通过、至今仍有效的《户口登记条例》确定了“一国两策、城乡分治”的户籍管理制度，中国公民由此被分为“农业人口”和“非农业人口”，即从法律上将全国公民划分为两种身份和壁垒森严的两个世界。农村的孩子只有考上大学或参干才能合法地从一个世界（农业）转换到另一个世界（非农业），这造成了城市居民和农村居民在竞争起点上的不平等。
4. 城市居民和农村居民在基本权利和社会福利方面的实际不平等。这些具体表现在：（1）农村居民在求学、就业、医疗卫生、社会保障和自由迁徙等基本权利方面和城市居民不平等；（2）农民在享受政府公共产品供给方面与城市居民有天壤之别；（3）农民和城市居民的社会负担不一样，城市居民对国家的责任主要是纳税，并且个人所得税有起征点，而农民的负担却多种多样，既有人力也有金钱负担，并且金钱方面的负担主要表现为“费”，这种乱摊派、乱收费是没有起征点的。（4） 农民在土地产权、房屋所有权等问题上与城市居民享有的权利不平等。
在这种“以乡养城、城乡隔离”的体制下，涉及城市居民房屋所有权的法律、法规有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》（2007年10月28日修改为《城乡规划法》）、《建筑法》等。城市居民不仅可以享有国有土地的使用权，还可以享有城市房屋所有权。而在农村，涉及农民房屋所有权的法律只有《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》，农民在自己赖以生存的土地上，仅能享有一处宅基地的使用权，不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有权（即不能领有国家房屋登记机关统一颁发、全国通用的《房屋所有权证》）。
物权是个人独立自主的前提，任何法律人格都建立在完全的物权之上，没有独立自主的物权也就没有独立的法律人格。物权法的基本功能就在于保护个人对社会财富的拥有，其结果是激发个人对财富的不断追求，而个人对财富的增长又能促进整个社会财富的增长。个人财富的增长，也是一个人全面发展和个性解放的前提，在这个意义上，拥有财富的个人才是自由的。而只有自由的人才能更好地创造社会财富，才能享受幸福的生活。应该说，在个人的财富当中，占有较大比例的部分是以房屋不动产的形式表现出来的，在农村尤为如此，我国农民的全部积蓄几乎都用在建房上。而我国某些法律似乎仅保护少数人的物权，多数法律还在继续维护、确认城市和农村、非农业人口和农业人口这种不平等的现状，这是现行法律的最大缺陷。
二、农村房屋所有权方面的法律规定及其缺陷
虽然我国《宪法》第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。但宪法本身并未对“合法”进行明确规定，而交由其他法律来界定。
《民法通则》第3条规定当事人在民事活动中的地位平等。第5条明确规定，公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。该法第75条同时规定，公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。对于以上条文所提到的“合法”，《民法通则》本身依然没有做出具体的规定或解释，而又交由其他法律、法规来进一步落实。
《物权法》第2条规定，因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。本法所称物，包括不动产和动产。《物权法》中涉及房屋所有权制度的主要条款包括该法第9条（不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外）和第30条（因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力）。因此，根据《物权法》的以上规定，可以大胆推断：农村的房屋可能因为不属于“合法建造”或“未经登记”而不发生物权的效力。
从《宪法》到《民法通则》，再到最近才制定、实施的《物权法》，虽然法律一再强调公民在法律面前一律平等、公民的权利受法律的平等保护，但笔者认为至少在房屋所有权方面，城市居民和农村居民是显然不平等的。
从城市的房屋所有权制度的演变来看，在进行住房制度改革以前，我国在城镇实行国家统一分配的福利性分房制度（公有住房租用制度，即公有房居住者仅有使用权而没有其他的权利）。上世纪80年代末“房改”以后，由原来的公房制度逐渐过渡为现在的商品房制度，即房屋统一由开发商进行商业化开发，购房者（主要是城市居民）在自由竞争的房地产市场上购买房屋，取得房屋的所有权。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》、《建筑法》等法律、规章的规定，开发商在城市进行房地产开发必须取得《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房销售(预售或现售)许可证》（简称“五证”）等合法手续才能将房屋向社会销售。而购房者在购买商品房、向国家缴交相关税费之后，凭购房合同及完税证明等手续便可向国家相关部门申领房屋产权证。所以，在城市购买商品房，只要符合法律规定的条件，是完全可以向不动产登记机关申请登记并取得不动产的权属证书。从法律意义上看，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权（对于房屋而言是房屋所有权人依法对其所有的房屋享有的占有、使用、收益和处分的权利）的证明。实行商品房制度以后，在城市逐渐形成房地产市场。
对于农村居民而言，在现行的法律框架下，法律只是笼统地说“合法的财产受保护”，但怎样才让农民的房屋变成“合法”却没有法律规定。首先，《房地产管理法》和《房屋权属登记管理办法》都是“城市”的（《建筑法》虽未冠以“城市”，但该法第83条规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。新修订的、2008年1月1日生效的《城乡规划法》第41条第2款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。这对农村住宅建设问题又留下令人费解的尾巴），没有一部全国统一适用的建设法、住宅法，农村的房屋当然会被不动产登记“拒之门外”。既然农村的房屋未经国家统一规划并进行权属登记，根据《物权法》及相关的房地产规定，是否农民的房屋都是“非法建筑”？八亿农民的房屋所有权被法律有意无意地遗忘！其次，房地产的原则是“地随房走”，在农村却变成“房随地走”，即农村只有宅基地方面的规定，却没有房屋方面的法律规定。并且现行的法律限制一户农民只能申请一块宅基地（与一个城市居民可以同时合法拥有多处房产形成鲜明对比），并且该宅基地只能在本村，这无疑将农民紧紧地捆绑在自己的土地上，失去了迁徙自由。再次，农民只能将其房屋转让给本经济组织的成员，并且一旦转让就不能再申请宅基地。而城市居民可以将其房屋转让、出租给任意人，并且转让后还可以再购买房屋。因此，从这点来看，农民的民事权利能力是受到限制的，我国的房地产市场只存在于城市，农村是没有房地产市场的。那么，农村是否需要房地产市场？农民能否属于住房消费者？限制农民的民事权利能力是否合理？其答案是不言自明的，住宅权是最基本的人权，农民和城市居民作为同一个国家的公民理应在法律面前人人平等。
三、对完善农民房屋所有权法律和保护农民利益的展望
我国《土地管理法》之所以规定农民只能以“户”为单位申请一处宅基地，并且农民的房屋只能在本村内转让，除了受到二元经济思想的影响之外，据说还是出于对耕地、农用地的保护――从而保证我国的粮食生产及粮食安全。但《土地管理法》有没有达到其预定的目标？虽然我国已实行堪称世界上最严厉的耕地保护法律，但1996年我国的耕地面积约为19.51亿亩，到2003年减少至18.51亿亩，至2006年又减少至18.27亿亩。所以禁止农民自由转让房屋、宅基地并不能达到保护耕地的预期目的。
另外，近一段时间来我国某些大城市房价居高不下，毗邻这些城市的农村和开发商联合进行房地产开发，由于土地的性质是集体的，因此无法办理正规的产权证（购房者只能领到乡、镇政府颁发的“产权证”或“荣誉村民证”）。但其房屋价格比市场价低一半，有的甚至只有市价的三分之一，所以这类建在集体土地上的房产还出现销售火爆的现象，这就是引人注目的“小产权房”问题。就此问题，建设部还曾在2007年6月18日通过新闻发言人的形式向社会“购买新建商品房风险的提示”，其中包括“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的‘乡产权’、‘小产权’，均不符合法律规定，不受法律保护”等内容。所以，“小产权房”问题成为政府、农村集体组织、本地农民、开发商和外来购房者之间利益的多层次“博弈”。其实，“小产权房”问题也是市场和行政管制、农村和城市、法律和道德之间冲突的一种表现，也是农民争取合法房屋所有权、渴望开放农村房地产市场的一种正当回应。
《宪法》和相关法律规定农村的土地和宅基地归村集体所有，他们当然有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以来，政府垄断土地的一级市场，政府以很低的价格从农民手中强行征收土地，然后以几十甚至几百倍的高价转让给开发商，“卖别人的地来给自己赚钱”。农民当然明白其中的潜在利益，希望能获得高额补偿。其结果是导致农民和政府在征地补偿过程中的对立情绪和冲突，也彰显了法律的不合理和不公平。因此，笔者认为，将来应重点从以下几方面来保护农村房屋所有权和农民利益。
1. 打破城乡隔绝、地域界限和身份限制，构建全国统一、公平竞争和城乡和谐的大市场（包括房地产市场），通过市场机制，对城乡资本、人员、技术信息等市场要素进行公平、自由的流动。除了准许农民到城市自由择业、居住之外，还应允许城市居民到农村买房甚至投资，最终实现“把穷人留在城市（哪怕只住廉租屋），让富人住在农村（有条件的还可住别墅）”。这样，带动国家和民间资本对农村的投资，兴建幼儿园、中小学、医院等配套公共设施，改善农村的居住和投资环境，也使农民通过各种途径赚城里人的钱而走上富裕的道路，让农民充分享受现代化的成果和城市文明。通过城乡的双向交流，可以使城市的房价降下来，缓解交通堵塞；也可促使农村的经济加快发展，从而实现城乡统筹、和谐发展。
2. 统一法制，使城乡居民的基本权利在法律上真正人人平等，让城乡居民处于公平竞争的同一起跑线上。在房屋所有权制度方面，应设立全国统一的不动产登记机关，对于符合法律规定条件的农村房产给予登记并颁证。那种认为农民的房屋不重要或其房产价值低而不给予登记的看法是毫无根据的，法律应重在疏导而不是堵塞。法律应预设适当的条件，只要农民的房屋符合法律规定的条件就能领到房屋产权证，引导农民向“规范建房、合理利用土地”的健康方向发展。