时间：2023-09-12 17:10:45
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政税收返还政策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、税收返还政策。外商在淮安市投资经营期10年以上的工农业生产项目，从获利年度起，企业所得税地方留成部分实行“五免五减半”，即由地方财政前五年全额返还，后五年减半返还。
二、规费减免政策。市外投资者凡在淮安经济开发区、淮安外向型农业综合开发区新投资的独资、合资、合作的工业生产项目涉及地方性规费的(含基金)实行“零收费”，其中人防建设基金为缓收。在清河区、清浦区、市直企业内的工业招商引资项目属高新技术类或固定资产投资在3000万元以上的，按照“零收费”政策执行。
三、用地优惠政策。外商来淮投资工农业生产项目，根据项目投资规模、投资强度、投资速度、科技含量、就业容量、税收总量等因素，在省最低保护价的基础上，采取协商一致的方式，取得土地使用权；外商来淮投资其它项目，可以通过招标、拍卖、挂牌的方式取得土地使用权。
四、工商登记政策。实行注册资本分期到位制度。按《公司法》规定注册资本最低限额设立的公司，允许各投资人首期出资额达到认缴额的10%以上(但首期总出资额最低不少于3万元)，一年内实缴注册资本追加到50%以上，其余部分可在三年内全部到位。放宽企业集团的登记条件。对母公司注册资本达到3000万元以上、具有4个以上子公司或母子公司的注册资本综合达到5000万元以上的企业集团，帮助冠用省名。
五、项目补贴政策。对在我市境内注册的企业实施的重大工业项目给予补贴和奖励。固定资产总投资在 5000万元-1亿元、项目实施期限不超过2年的项目，补贴10万元；投资超过1亿元的以10万元为基数，每超过1000万元增补1万元，最高补贴为50万元，资金按现行财政体制分级承担。重大工业项目贡献奖的测算以新增入库税收地方留成部分为依据，按投产一年新增入库税收地方留成部分的8%-10%计算，最高奖励80万元，奖金由所属财政部门拨付。
六、引资奖励政策。凡引进的工业、农业、经营性三产项目，对引资人个人的奖励，工业和农业项目按固定资产引资额的1%、经营性三产项目按固定资产引资额的0.5%奖励。对引进项目落户于县(区)、开发区的，按各县(区)、开发区的奖励办法执行。
关键词： 碳税工具；治理成效；煤燃料碳排放；欧盟
中图分类号： F810.42 文献标识码： A 文章编号：1003-7217(2011)06-0097-04
近年来，环境污染的碳税治理诉求渐趋强烈。欧盟较早将碳税作为一种调节工具用于治理环境。1988年多伦多气候大会上，几个国家发起减少20％的二氧化碳排放倡议，最终，芬兰、瑞典单方面提出征收碳税。随后，荷兰、斯洛文尼亚也开征碳税。1990年代末，欧盟主要成员国德国、英国引入类似的税以抑制愈演愈烈的温室气体排放。然而，作为宏观调控工具的碳税，不可避免的遭遇减排与经济发展之间矛盾的困境。如何实现碳税的“双重红利”，成为理论界和政策界争论的焦点。本文试图通过对欧盟碳税实践的客观分析，评价碳税工具调控成效，为我国税收政策设计提供借鉴。
一、欧盟碳税工具环境治理成效
碳税在抑制CO2排放方面究竟发挥着什么样的作用，欧盟国家有没有获得碳税“双重红利”？此类问题的争论发端于上个世纪80年代末，伴随着碳税制度兴起，并将继续进行下去。本文重点关注欧盟国家碳税政策工具的实践效果，进而发掘碳税工具的真谛。以下就1990~2006年间欧盟有关国家的碳税及其减排效果进行分析。表1是相关国家的CO2排放增量和能源使用增量情况，数据显示，碳税工具调控效果明显。
由表1可知，所有北欧国家都实施了碳税政策，但唯有丹麦减排效果最佳。碳税促进了北欧诸国减少能源使用强度，但挪威节能效果最不理想。也就是，碳税对于北欧诸国而言，都有着抑制CO2排放的作用，但节能减排的效果存在很大差异。
欧盟区内，丹麦是唯一碳税带来碳排放稳定下降的国家。表1所示，1990~2006年间，丹麦以年单位投入近15％的速度减排①。有趣的是，芬兰、荷兰、挪威在减排方面比美国情况还要糟糕。Martin, Isaac, Ajay Mehrotra and Monica Prasad(2009)的比较研究认为，在减少因节能减排对经济增长产生影响方面，丹麦比挪威和瑞典都要成功［1］。
丹麦是否以牺牲经济增长换来环境保护目标，毫无疑问，没有税收，经济增长速度可能更快。但自1993年以来，丹麦人创造了“丹麦奇迹”，并保持着经济的高速增长。Campbell and Pedersen(2007)比较了1990年代的丹麦、美国、德国和瑞典的经济运行状况时发现，在人均GDP、失业和通货膨胀等方面，丹麦与瑞典和美国情况相似，但比德国要好得多［2］。
二、欧盟国家碳税结构及其优惠政策分析
欧盟国家碳税工具调控效果迥异，是否与其税制结构有着一定的联系呢？
财经理论与实践(双月刊)2011年第6期2011年第6期(总第174期)唐祥来：欧盟碳税工具环境治理成效及其启示
1.芬兰。1990年，芬兰在全球率先推出碳税。考虑到碳税对企业生产经营及国民经济发展可能产生负面效应，通过降低所得税与劳务税税率以减轻企业税负，用碳税收入抵补减税空缺。最初，碳税征收范围涵盖所有矿物燃料，并以燃料的含碳量为计税依据，税率也较低。随后几年碳税税率逐渐提高，1995年达到38.30芬兰马克/吨CO2。同时，征税范围也在扩大。在税收优惠方面，芬兰实施严格的产业审查、审批制度，事实上只有少数工业设备生产企业获得税收返还机会，造纸和纸浆生产部门大约10~12个企业获得税收豁免②。
2.挪威。挪威在1991年开始对家庭和部分企业征收碳税，其目的是将2000年CO2排放量稳定在1988年的水平。1998年税制改革，碳税征收范围扩大到所有企业且税率不得低于13欧元/吨。但考虑到碳税会削弱国家竞争力，挪威政府制定了相应的税收返还政策，如将碳税收入部分的返还给使用生物柴油的企业，以及奖励那些提高能源利用效率和对于解决就业有突出贡献的企业。
3.丹麦。1992年，丹麦对家用能源征税，标准税率为13.4欧元/每吨CO2。1993年，对工商企业所用天然气开征碳税，税率与家用能源相同。1996年，丹麦推出新的能源税改革方案，其特点是实施行业差别税率，1996～2000年间的税率分别为：（1）重工艺，每吨CO2征收碳税5～25丹麦克朗，另签订能效改善协议且成功实施的企业，有效税率为3丹麦克朗/每吨CO2。（2）轻工艺，碳税税率是50～90丹麦克朗/每吨CO2，同样对签订协议并成功实施的企业实施低税率，2000年税率为68丹麦克朗/每吨CO2。（3）室内供热，碳税税率为200～600丹麦克朗/每吨CO2。
4.荷兰。1988年，荷兰开征环境税。1990年碳税成为环境税的一个税目。1992年，碳税改为能源税和碳税，比例各为50%。但大型用户可以享受能源税豁免。而天然气使用超过1000万立方米的生产厂商，其环境税的税率比基本税率要低40%左右。2004年，税改后只保留对煤征收环境税,其他能源产品的环境税转移到能源税和矿物油的消费税之中。第二种税是“能源管理税”。该税于1996年开征，并实施低税率，随后分阶段提高税率。1999年，主要针对小型用户征收能源管理税。2004年，将部分燃料环境税融入能源管理税，并将大型用户纳入标准征税范围。
5.瑞典。瑞典于1991年开征碳税。税基是根据各种不同燃料的平均含碳量和发热量确定。最初，私人家庭和工业用燃料的碳税税率均为250瑞典克朗/吨CO2。1993年，工业部门的碳税税率降为80瑞典克朗/吨CO2，同时提高家庭碳税税率至320克朗/吨CO2。此外，对于一些能源密集型产业，采取了力度颇大的税收优惠政策。如对于那些为制造业和农业提供热力的企业的除去汽油以外的全部燃料的能源税和70％的碳税返还等。
综上所述，欧盟碳税政策有着明显的特征：一是各国税种设置不同、税率差异大。税种设置分为单独设置碳税及能源税与碳税并重。挪威和瑞典的税率相对较高。二是混合征收方式。即税率设计既考虑燃料碳含量，还考虑不同燃料的比价、不同行业的燃料成本比重等因素。三是实行差别税率制度。对家庭、生产企业消费燃料实行差别税率政策，目的是获取“双重红利”。四是基本配置了税收优惠政策。税收优惠是有特定的消费指向，主要是最大限度地发挥政策工具的调控功能。
三、丹麦碳税工具环境治理成效深层次原因分析
丹麦碳税以减少煤的碳排放的指向目标明确，且“单一政策功能”的碳税思想使得碳税制度设计更符合本国经济社会发展实际，碳税工具环境治理成效显著。
1. 高碳替代能源的可获得性。丹麦碳排放的减少主要得益于煤燃料消费的碳排放减少。其主要特征之一是，在能源消费结构中，煤消费量占比大幅度下降，煤燃料排放占比下降更是明显，由1990年的33.86％降到2006年的22.61％［3］。石油燃料排放基本稳定，虽然1990年代中期曾经达到排放高峰，但2006年又回到了1990年代初期的排放水平。天然气排放一直处于稳定提高的状态。1990年，丹麦来源于煤的碳排放达到了24.41百万公吨，均高于芬兰（16.00）、挪威（3.49）和瑞典（9.61）。而1995和2001年，丹麦可再生能源占比分别为5.5%和16.4%③。因此，虽然单位资本能源消费量在增加，但由于发展了可再生能源，有效地替代了煤能源。可见，煤燃料的碳减排是丹麦碳减排的关键。
为什么丹麦碳税能够有效促进企业选择替代煤能源，原因主要有：一是开征碳税初期，丹麦能源结构中，煤能源占比大，达到了33.86%，因此，丹麦压缩煤消费的空间更大；二是丹麦在可替代能源上进行了大量投入，如开发风能，建造“热、能耦合”工厂以及发展氢能源等④可再生能源。丹麦的20％的电力来源于风力发电；三是通过对清洁能源如天然气等征收低税（相对于煤），从而设计出一个“人造替代性”。此种方法摒弃了按照碳含量对燃料征税的模糊做法，它对企业产生了“弃煤择气”的强烈激励。
2. 碳税收入用于环境专项治理。丹麦的碳税收入并非作为一般税收收入整体进入预算安排，而是作为环境治理目的再次回流到产业发展中。最初引入碳税时，其全部收入返回到产业中。1996年起，基于自愿协议的优惠导向，60％的碳税收入返回到产业中，40％的碳税收入指定用于特别的环境治理［3］。毫无疑问，丹麦的碳税产业返还政策有效地避免了该国经济竞争力的丧失，以及非最大化财政收入而社会理想水平的碳税设计理念，碳税政策的激励信号明显。
3. 自愿协议的激励政策。自愿协议是政府给予节能减排企业的一项税收优惠政策。企业达到了自愿协议所规定的碳排放，对企业实施较低的碳税税率。Shopley and Brasseur(1996)以企业访谈的方式评价自愿协议框架时说，大多数受访者认为，自愿协议能够激励企业投资高效节能技术。由于节能技术投资的回收期较长，没有优惠政策的支持，企业很难维持对高效节能技术的开发与利用投入，自愿协议在节能减排方面发挥着重要的作用。
4. 对家庭居民非歧视性碳税政策。北欧诸国对企业征收低税，对家庭居民征收高税。此制度安排基于碳税的“双重红利”思想。较之于家庭，企业对碳税的边际税率更敏感，而家庭的能源消费刚性更强。不同的是，丹麦对企业征收的碳税税率比其它国家都要高，而对家庭征收的碳税税率又比其它国家都要低。比较而言，丹麦的碳税政策对居民家庭的歧视性更弱。
四、欧盟碳税实践的几点启示
面对日益恶化的环境，采取任何严厉的治理措施均不为过，税收政策工具当仁不让。然而，依据我国经济社会发展现实，以及欧盟碳税实践经验，需要对以下问题仔细考量。
1. 我国征收碳税时机的选择。丹麦碳税政策成功经验之一是降低煤的使用量，开发替代煤的清洁能源，以及提高能效。从我国现时的能源消费结构来看，煤炭消费占有70％左右，压缩煤炭消费具有较大的空间。但从另一个角度，我国经济社会发展对煤炭的依存度较高，在煤替代能源还未真正形成，以及高效清洁能源尚在开发的初期，征收能源税（碳税）不但不能有效地促使企业转向消费低碳能源，相反，会直接加重企业负担，甚至危及其生存，非但不能产生“双重红利”，而且还会形成“双重黑损”。而且，我国煤炭工业已经形成了较大的产业规模，一些地区的民生基本依靠其维系，碳税对这些地区经济社会正常运行的影响是不言而喻的。当然，征收碳税是个趋势，但现在时机还不成熟。
2. 淡化碳税“双重红利”效应，立足节能减排调控功能。即使我国现在还无法实施碳税政策，但能源税改革应渐次推进。笔者以为，能源税改革的基本原则之一是，淡化碳税“双重红利”效应，立足节能减排调控功能。虽然“双重红利”问题还在争论，但其假设前提在现时的中国尚不具备。其一，我国是以流转税为主导的税制结构，个人所得税所占比重仍然很低，碳税调节扭曲性税收的客体并非明显存在。其二，我国劳动力供求严重失衡，供给几乎无弹性，碳税对劳动者的劳动供给行为的影响具有不确定性。其三，我国大部分税种的税目、税基和税率，还未从绿化角度进行全面设计，需要进一步优化。而且，作为一种宏观调节工具，同时发挥着两项以上的正向调节功能几乎是困难的，倒是反向功能往往互现。因此，应该将碳税功能定位于促进节能减排，并且，还要结合其它的政策工具综合调控。
3. 实施差别征税、善待民生、重在激励的碳税政策。开征碳税以及碳税标准的设计依据是：燃料的含碳量以及实施差别税率。丹麦对煤燃料征收高税，对天然气征收低税，引导企业消费天然气替代消费煤，这种做法我国即期还很难仿效，但通过差别税率调节燃料消费结构，引导消费是一种必要的手段。对不同的用户实施差别碳税，是欧盟诸国的普遍做法，也是制定税制的基本方针，我国在设计碳税时，应摈弃“善待企业、恶对居民”的做法。其原因：一是我国家庭能源消费属于基本民生。殊不知，即便在冬季，我国淮河以南的居民仍然缺乏供暖消费，因此，不存在能源过度消费问题；二是居民属于被动消费能源，能源消费的选择性较小，若对居民征收高税，不但不能优化消费结构，而且会进一步恶化民生。
碳税设计还应充分考虑其激励效用，通过节能减排战略，制定不同时期的减排指标，企业达到相应指标的，退还相应的碳税，激励企业自觉实施减排行为。另外，需要完善公共财政功能，在未建立环境预算的情况下，将碳税收入纳入专项资金管理范畴，形成健康的环境收支自循环，抑制环境的进一恶化。
4. 费税改革而非费外加税。我国现行的税制体制中，涉及到环境的相关税费并不在少数，但其发挥的环境保护功能非常有限，主要原因不仅它们分散在各种税费之中，而且基本是设置在消费环节，没有建立节约能源和保护环境的税制设置目标，因而也就没有形成税种、税制各要素相互配合、相互联系和制衡的相对独立的能源或环境保护税收体系。我国的碳税政策应走一条税费改革之路，而并非在已有的税费之外增加碳税，否则，其必然演化为政府获取财政收入的工具。在未来时期，我国可考虑设计融入型碳税方案，即不重新设立单独的环境税税种，主要通过对燃油税、消费税、资源税、城市维护建设税、耕地占用税以及车船税等部分现有税种的改革和完善，逐渐构建环境税制度体系。
注释：
①另外，英国因为减少煤炭工业致碳排放下降，德国由于关闭了东部工厂而致碳排放下降。
②Speck,Stefan,Mikael Skou Anderson,Helle Orsted Nielsen, Anders Ryelund, and Carey Smith.2006, The Use of Economics Instruments in Nordic and Baltic Environmental Policy 2001-2005. National Environmental Institute, Denmark.
③资料来源于“Energy Information Administration, International Energy Annual; del Rio and Gual(2004)”.
④荷兰经济能源结构与丹麦相似，煤能源占比较大。但荷兰过度依赖自愿协议，且工业企业达到自愿协议规定的碳排放标准，可完全获得碳税豁免。而丹麦的自愿协议只是个补充机制。
参考文献：
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［5］Speck, Stefan, Mikael Skou Anderson, Helle orsted nielsen, anders ryelund, and carey smith.The use of economics instruments in nordic and baltic environmental policy 2001-2005［M］. National Environmental Institute, Denmark,2006.
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The Implement of European Carbon Taxation in Environmental Governance
TANG Xianglai
(School of Finance and Taxation, Nanjing University of Finance and Economics Nanjing 210046,China)
Abstract：Carbon taxation has good effects on the reduction of carbon emissions in European countries, especially in Denmark. The emission of Carbon from coal is restricted in narrow limits in Denmark. There, fuel as coal is imposed heavy taxes. There are different coal tax rate upon firms and residents. And voluntary agreements have great incentives in carbon emission reduction. Our government should levy carbon tax on an appropriate time, and environmental taxation system should be established based on reform of tax and charge. Forget the double dividend of carbon taxation and focus on its function of carbon emission reduction. Different tax rate between the companies and the families should be implemented.
Key words：Carbon taxation；Implement；Carbon emissions from coal；European Union
收稿日期： 2011-06-17
关键词:教育;均衡发展;财政职责
中图分类号:G526.7 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)26-0246-03
“教育均衡发展”是我国当前教育改革的一个基本理念和战略选择。它对于构建和谐社会,促进教育公平,乃至社会公平在教育领域的实现具有重要意义。财政在促进教育均衡发展中发挥着重要作用,承担主要职责。近年来,我国政府越来越重视教育事业的发展,并取得了可喜成就,但教育发展仍然很不均衡,财政也未充分发挥其应有职责。因此,研究如何通过完善教育财政体制、发挥财政在均衡教育发展中的作用具有重要的现实意义。
一、教育均衡发展与财政职责
(一)教育均衡发展与公共财政的关系
教育均衡发展主要是指学生在接受教育的起点、过程和结果方面拥有相对平等的机会,得到大致均等的教育资源和教育条件,并能够获得尽可能的发展与成长。教育均衡是一种有待普遍确立的教育理念[1]。
根据经济学对产品的划分标准,教育应当属于公共产品或准公共产品。义务教育在消费上不具有排他性,社会收益率要大于个人收益率,属于公共产品。非义务教育,包括高中教育、高等教育,其消费上具有排他性,个人收益率要大于社会收益率,属于准公共产品。由于市场机制在提供公共产品、维护宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面缺陷的存在,我国初步构建起了公共财政体系。公共财政可以弥补市场机制在提供公共产品方面的失灵,满足社会公共需要;可以促进社会财富公平分配,实现公共服务均等化。因此,教育产品的供给是财政承担的职责之一,推进教育的均衡发展不仅是实现公共服务均等化的重要内容,也是财政承担的又一职责。
(二)财政促进教育均衡发展的作用机制
财政促进教育均衡发展的基本手段是实现财力的均等化,而财力均等化直接取决于政府间教育财政管理体制和财政转移支付制度。教育财政管理体制调控着教育财政资源在政府间的分配,直接决定转移支付的规模和流向。财政转移支付制度是上级政府调节地区收入差距和实施经济调控的重要工具,它是通过促进地区间财力均等化而缩小地区间经济发展差距,进而缩小各地教育发展中财力投入差距,促进教育均衡发展。规范的财政转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区及地区间教育均衡发展的基本手段。
二、教育均衡发展的现状及财政制约因素分析
(一)教育均衡发展现状及存在的问题
1.区域间教育经费投入差距大
生均预算内教育经费通常衡量一个国家或地区教育投入的实际水平。我国2005年全国生均预算内教育经费为2 221.05元,2007年生均预算内教育经费为3 699.42元,提高了1 478.37元。生均预算内教育经费的提高说明我国政府对教育投入力度的增加,这有利于我国教育事业的发展。从表1、表2中的数据可以看出,各地区预算内生均教育经费差距很大。2007年,东部、东北地区生均预算内教育经费比全国生均预算内教育经费分别高738.56元和775.78元,中、西部地区生均预算内教育经费比全国生均预算内教育经费分别低1 365.88元和886.04元。不仅如此,从2005年到2007年,中、东部地区的生均预算内教育经费差距由1 769.38扩大到2 104.44,可见区域间教育经费的差距有进一步扩大的趋势。
2.区域间教育资源分布不均衡
教育资源分布是否合理,决定着教育发展是否均衡。2008年,在义务教育阶段,只有东部地区的校均在校生数超过全国平均水平,其他三个地区的校均在校生数都低于全国平均水平。非义务教育阶段,中部地区的校均在校生数超过全国平均水平,且最高;东部地区的校均在校生数超过全国平均水平,仅次于中部;西部和东北地区的校均在校生数均低于全国平均水平。(见表3)
3.区域间教育质量不均衡
生师比可以间接地反映教育质量。过大的生师比表明师资和教育经费不足,较小的生师比往往表明教育的投入较大,且有利于教育质量的提高。从表4可见,2008年,东部、东北地区的小学和中学的生师比都小于全国平均生师比,中、西部地区小学和中学的生师比都大于全国平均生师比。2008年只有中部地区高等院校的生师比大于全国平均生师比,其余三个地区高等院校的生师比都小于全国平均生师比。这反映出我国东部和东北地区小学、中学的教育质量要高于中、西部地区,我国中部地区高等教育的质量在四个地区中最低,足见我国教育质量在区域间存在大的差异。
(二)制约教育均衡发展的财政原因分析
1.财政体制的不完善不利于教育均衡发展
我国现行的财政体制是对旧财政体制进行分税制改革的结果。1994年的分税制改革主要是针对财政收入的增量部分做了调整,存量部分被视为地方既得利益加以保留,因而现行的财政体制中包含了不合理的利益分配格局。在这种财政体制下,既得利益占优势、经济发展较快的地区仍然处于领先地位,地区间财政收支和人均财政收入差距依然很大。另外,由于财政体制在相当长的时期内具有稳定性,对于各地区经济运行状况和财政收支发生的很大变化,上级政府不会根据实际情况就地方既得利益做适当调整,因此,地区间政府财力的差距会进一步加大。地区间的财力差距决定了各地区公共服务供给能力不同,从而影响到区域间教育的均衡发展。
2.财政体制的不规范弱化了地方政府教育供给能力
我国现行的教育财政体制还有许多不规范的地方。(1)政府的事权和财权不对称。以县级政府为例,我国的法律、法规规定县级政府有统筹农村义务教育经费的责任,并且确立了“以县为主”的农村义务教育财政管理体制,县级政府承担农村义务教育财政的主要责任。但是,县级政府的财力却与其事权不相称。首先,处于中西部地区的以农业为主的相当一部分县,长期存在财政能力薄弱的问题。其次,分税制改革使得收入层层向上集中,地方政府尤其是县级政府的财政收入显著下降。第三,实行农村税费改革之后,随着农村教育费附加和教育集资的取消,县、乡级财政收入也随之减少。县级政府财力的薄弱不能有效保障义务教育的供给质量,也是影响教育均衡发展的重要原因。(2)我国的政府管理体制和财政体制实行的是一级政府一级预算,各级人大具有预算的最后审批权;上级政府除了转移支付制度和其他行政措施,并没有直接调整下级政府财政预算的权限。为实现经济增长的目标,地方政府很可能把资金投入基础设施建设以吸引流动性资本;为了扩大财源,地方政府可以直接进入生产建设领域。这样就压缩了地方政府对教育等公共服务领域的支出规模,导致教育的供给不足。
3.转移支付制度对促进教育均衡发展的作用有限
现行的中央财政转移支付项目包括三大部分,即税收返还、专项转移支付和一般性转移支付。
我国现行的税收返还政策仍然是以1993年为基数对所有地区给予返还,其性质是维护地方既得财力,并未改变地区间财力分配不均的格局,导致富裕地区因得到更多的转移支付变得更加富裕,贫困地区更加贫困。对于获得税收返还较少的贫困地区,税收返还对于弥补地方财政困难作用不大,税收返还往往优先满足行政管理费等支出,很少用于教育支出。现行的税收返还政策对于均衡地区间教育的发展作用很小。
一般性转移支付是上级政府拨给下级政府可自主安排的财力,目的是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间公共服务能力的均等化。我国的一般性转移支付占总转移支付的比重不大,难以增加对教育的投入,对均衡地区教育的发展作用很小。
专项转移支付是中央对地方经济发展和事业发展的特定项目补助,要求专款专用,所以又称有条件补助或专项拨款。由于我国对转移支付资金的使用缺乏监督,专项转移支付存在挪用现象,所以导致了教育资金难以到位。
三、促进教育均衡发展的财政对策
(一)优化财政收支结构,缩小地区间教育发展差距
实现地区间教育均衡发展,财政支持是关键。一是要增强落后地区自我发展能力,提高财政收入,为教育发展提供充足的财力支持。二是要优化财政支出结构,各级政府要加大对教育的财政投入。
(二)进一步完善教育财政管理体制,科学划分各级政府的财权和事权
按照财力和事权相匹配的原则,进一步完善各级政府在教育供给中的分担机制。基于县级政府财力不足的现实,应从制度上保证中央、省、地市级政府的教育经费投入责任。县级政府应将部分教育财政事权移交给上级政府,尤其是省级政府应该成为农村义务教育的投资主体。此外,鉴于我国东、中、西、东北各个地区经济发展的差异,应该在不同地区实行不同的教育经费分担机制。
(三)完善转移支付制度,增强各级政府教育供给能力
我国的转移支付是以“转向资金转移”为主要特征,为促进教育均衡发展,特别是缩小城乡间教育发展的差距,应加大一般性转移支付力度。特别是对于农村义务教育,省级政府应该承担起一般性转移支付的主要责任。此外,为促进地区间教育的均衡发展,应进一步优化财政转移支付的结构。应调整财力性转移支付和专项转移支付,使其向中西部地区转移。最后,要加强对转移支付支出的监督考察,提高转移支付在均衡教育发展中的绩效。
参考文献:
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The fiscal responsibility analysis of the education balanced development
WANG Jian-jun,JIN Shu-hong
(North-west normal university,Lanzhou 730070,China)
关键词：县乡财政；税制
1 县乡财政困难的主要表现
（1）财政包袱沉重，潜在风险较大，县乡财政难以满足公共服务需要。
分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的两个比重，导致地方可调控能力减弱，特别是贫困地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，财政仍然是“吃饭财政”；二是基础设施特别是教育交通、文化设施等公共产品投入严重不足；三是历史负债对财政造成巨大压力，在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资，地方财政难以满足公共服务的需要。
（2）财权与事权划分不清，财政收支责任不对等。
目前的财政体制由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位。事实上，县乡级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面还要承担比发达地区更多的公共基础建设公共社保。公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。
（3）财政转移支付不科学、不规范。
由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。
（4）收入结构不合理，财政增收潜力有限。
分税制体制在一定程度上能够促进贫困地区产业结构调整和资源优化配置，但由于各县乡原来的产业结构不同，经济发展水平参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高，财政收入结构不尽合理；二是乡镇企业税源非常薄弱，税基偏小，税源结构也不尽合理；三是贫困地区由于受地理、信息、人才、技术等因素制约，乡镇企业成本较高，直接影响了乡镇企业的经济效益，进而影响财政增收。
（5）支出结构不合理，降低了公共财政效率。
贫困地区县乡财政在经济体制转型时期不可避免地包揽一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如社会保障、基础教育、交通等基础设施支出满足不了日益增长的需求，造成了县乡财政支出范围界定不清。“越位”和“缺位”现象严重。贫困地区的县乡政府运行成本也大大高于较发达地区。由于贫困地区县乡财政在一些非公共领域支出较大，降低了公共财政效率。
2 缓解贫困地区县乡财政困境的主要对策
（1）减少政府层级，转变政府职能。
目前世界大多数国家都采取三级政府构架，借鉴国际经验，我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级，即实行省管县。按照“市县分置”原则，将市级政府与县级政府成为平级政府。市级政府只管理城市自身一块，县级政府改为省级政府直接负责，取消市级财政与县级财政的结算关系。撤销乡镇一级政府，把乡镇一级政府作为县级政府的派出机构。取消乡级财政，实行乡财县管，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一安排，所需经费由县财政预算列支。这样就会大大减少县乡财政供养人员，降低行政运行成本，减轻财政负担。在减少政府层级的前提下，按照市场经济和建立公共财政框架的要求，转变基层政府的职能。解决长期以来基层政府在社会经济管理中的越位问题，凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域。
（2）财权和事权要相对称，这是完善分税制财政体制的基础，也是各级政府履行职能的保证。
一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。各级政府间事权划分的总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。具体到县乡为：农村义务教育是效益外溢性很强的公共产品，关系到国家的前途命运，根据公共产品受益范围原则，农村义务教育支出应由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担；民兵训练关系到国家的安全，计划生育是我国的基本国策，这两项开支的绝大部分应主要由中央负担；社会保障关系到社会的稳定，其支出可由省级和县级政府合理分担，以便使社会保障资金省级统筹和社会保障标准省级统一化；对于县乡基层政权的正常运转，应由县乡财政负担，但对于以农业为主的地区和中西部地区来说，取消农业税后，中央应加大对其转移支付的力度，以维持基层政府机关的正常运转。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。为此各级政府都应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。我国分税制明确了中央财政收入来源，但省以下，特别是县乡并没有自己固定的税种和稳定收入来源。根据国际经验，不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。另外，在不影响中央宏观调控能力的前提下，适当地赋予地方政府必要的税种开征权，让地方政府在中央必要约束条件下开征区域性的新税种，提高基层可支配的财力，增强基层政府防范和化解财政风险的能力。
（3）完善政府间转移支付制度。
完善政府间转移支付制度是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解基层财政困难的重要途径。一是要加大上级政府对县乡转移支付的力度，进一步完善转移支付补助办法，逐步取消税收返还、体制补助等均等化较弱的一般性转移支付形式，用“因素法”代替“基数法”。二是建立起以一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的转移支付模式。
关键词：财政体制 初期效应 国库管理
2010年1月1日起，湖南省全面推行“省直管县”财政体制，改现行的“省管市、市管县”财政管理体制为“省管市、省管县”的财政管理体制，并从5月1日起正式按新体制运行。本文以湖南省永州市为例，就新财政体制的运行状况和对基层财政和基层国库管理带来的新问题进行实证分析。
一、数据解读“省直管县”体制运行的初期效应
（一）新转移支付制度是县级财政最大利好
一方面，县级转移性收入增长快。长期以来，欠发达地区县级财政对上级转移支付依赖程度高。以永州市为例，2009年辖内9个县转移性收入占县级预算收入比例最高为80.37%，最低为74.22%。在原转移支付制度下，省财政对县级财政转移支付资金要通过地市级中转，难免会出现一些地市级财政滞留甚至占用应拨付县级财政资金，以便于地市级财政当期安排的情况。而部分财力困难的县级财政则“等米下锅”，迫切需要转移支付资金及时到位，以维持财政正常运作。今年5月实行新的转移支付制度后，省级对下级财政的转移支付由省财政厅直接下达市级和县级，极大增强县级可用财力。5至6月永州市辖内县级转移性收入122049万元，比去年同期增长24.05%，而市级（含所辖零陵、冷水滩两城区，以下同）因不再中转和滞留，转移性收入降幅较大，5至6月为56346万元，同比减少73.25%。加之改革后省级财政将增加对困难地区的转移支付补助，通过调整存量、预算新增、争取中央支持等途径缓解县市配套压力，如今年全省地方债发行89亿元，其中省级安排46亿元，转贷市县43亿元，新增的7个亿全部给市县。加之对老、少、边穷地区以及粮油、生猪生产大县给予倾斜照顾，县级财政尤其是欠发达地区和农业大县可谓利好多多，也更符合“强县扩权”的改革宗旨。
另一方面，对县级拨付资金较为均衡。我们对2009年和2010上半年县级转移性月度收入进行了对比分析（如图1），可以看出，由于新体制下省财政对县级财政拨付转移支付资金采取了预拨方式，按照确保工资发放和重点民生支出的原则，综合考虑当地库款、支出进度等因素测算资金调度数，每月拨付资金额度较2009年更为均衡，且转移支付资金从省到县一步到位，从而避免了县级可用财力大起大落的情况发生，保证了县级财政月度正常预算支出，并有效解决了困难县级财政周转难题。
（二）新税收分享政策对基层财政财力具有双重影响
其一、改革期间各级次收入保持良好增长。6月末，永州市财政收入实现“双过半”，增幅高于预期。全市财政一般预算收入小计上半年累计为282952万元，增幅达28.2%，比上年同期加快17.7个百分点，比年初政府工作目标高15.2个百分点，比市委经济工作会议提出的目标高12.2个百分点，超过市政府工作计划的“双过半”增幅2.2个百分点。其中中央级收入90027万元，同比增长37.22%，省级收入23897万元，增长51.96%；市级收入75860万元，增长19.12%；县级收入92538万元，增幅为22.85%。总体而言，新的收入分享办法更侧重于收入分配关系的明晰和理顺，考虑到省级财政因调整财政体制集中的收入增量将用于减免困难县市的体制上解，而永州市属经济欠发达地区，故预计经过改革过渡期后，永州市地方各级财政收入会保持更为良好的增长态势。
其二、由于增值税和营业税实行省与市州或县市按25：75分享，相关省级收入和可用财力增长较快。据统计，永州市5至6月省级税收收入9419万元，比去年同期增长93.13%，其中增值税1609万元，同比增长779.23%；营业税5773万元，同比增幅为171.54%。相对而言，市级和县级税收收入增幅较低，分别增长31%和16.01%，其中市级增值税和营业税同比分别下降11.12%和8.58%。
其三、部分税种下放后激活地方组织税源动力，相关税种收收入增幅较大。如资源税改原由省与市州50：50分享为省与市、县级按25：75比例分享后，永州市市级和县级5至6月相关收入同比增长294.25%和87.10%；土地增值税和城镇土地使用税全部下放市和县后，其中市级和县级土地增值税同比增长394.37%和300.60%，市级和县级城镇土地使用税分别增长162.17%和255. 47%。所得税方面，因为部分个人所得税市与县级共享分成比例有所调整，对相关级次收入产生一定影响，如市级其他个人所得税426万元，同比下降26.04%，而县级收入1503万元，同比增长98.81%。
其四、新体制下基层财政库存呈稳中有升趋势。6月末，县级和市级库存此增彼减，其中县级库存余额71259万元，同比增长11.15%，市级库存余额93050万元，同比下降12.46%。但市级和县级库存均处于高位运行，且半年来呈稳中有升趋势（如图2），充分保障了基层财政可用财力安排。
其五、暂时取消税收返还政策对基层财政影响较大。在原体制下，永州市部分县级财政增值税和消费税返还比例达90%以上，如2009年5至6月市级和县级返还性收入达1529万元和5623万元，通过税收返还优惠政策，有效的反哺了地方经济。今年5月份后暂时取消了 “两税”返还，直接削减了对基层财政特别是县级财政的可用财力。另一方面，受辖内长丰汽车产销形势好转和卷烟批发环节消费税翘尾因素影响，5至6月中央级增值税和消费税收入增幅较大，分别比同期增长31.85%和94.46%。
二、新体制运行中基层财政和国库管理面临的问题
（一）现有管理办法亟待改进
一方面，改革过渡期问题值得关注。一是市级与县级财政存在历史遗留问题。县级财政迫切希望与市财政及时清算历年债权债务。如调查中了解，2009年永州市级财政清欠道县财政2140万元，至今尚未结清。二是省级财政过渡期安排有待改进。如省级转移支付资金多在每月下旬下拨，不利于县级财政当月资金安排，且因全省集中下拨和市中心支库中转等因素，到支库已临近下班时间，账务处理较为仓促。又如新体制运行后市县基数未确定，暂时取消了资金预留比例，给地方财政造成一定的资金压力，同时也容易产生市、县级财政跑省里，想法设法争项目资金的攀比效应。另一方面，配套管理体制有待进一步理顺。一是目前县级财政已直接与省级对接，而“人头”等还归市里管，故从长远上看，行政等深层次管理体制改革有待跟上。二是“吃点菜”企业的安排有待深化。改革后，继续将湖南中烟工业公司、湖南华菱钢铁集团的增值税和企业所得税地方部分作为省级固定收入，其增值税和企业所得税数额较大（约占省级税收收入30%左右），而企业所属地的地方财政未能充分分享“吃点菜”企业的税收成果。三是市级和县级财政管理体制分开运行后，部分市级政府可能会利用手中权力、资源，通过招商引资、产业转移等方式，集中优势企业于市级，而县级财政缺少相应税源，税收收入“捉襟见肘”。
（二）基层国库业务量明显增加
按照省管县的财政管理方式，地市级财政不再分成与留用所辖县市的各项收入，省与县直接上划下拨财政资金，财政资金划转的力度和频度增大；各级税收分成比例与资金留用比例发生变化，资金划转业务量明显增加。如2010年上半年永州市全市国库业务量105345笔，同比增长10.25%.相对于以上“看得见”的业务量增加，由于中心支库和县支库要调整有关报表数据，参数维护、账务更正和调整，“看不见”的相关业务量增幅更大，如5月初仅修改TBS和TIPS参数就达2000多条，改革后基层国库工作也将更为繁重。
（三）基层国库管理难度增大
一是省管县体制的实施将直接影响人民银行国家金库一级管理一级的现状，从核算方式、上下级对账等都需相应的变化，这与人民银行目前的分级管理体制不相匹配，增加了中心支库国库管理难度。二是“省管县”财政管理体制改革对县级国库的管理提出了新要求。按省管县的财政管理模式，省与县财政收支直接“对接”，县级财政资金流动性加快，直接导致县支库对核算质量、人员素质和管理工作提出了新的要求。但目前如永州市所辖各县支库平均只有专（兼）职国库人员6-7人，国库机构多与会计部门合设，人员互相兼职，顾此失彼；部分人员则缺乏财政、税务、金融等专业知识，日常工作仅限于简单手工操作，随着业务量的大幅增加，核算质量必将受到影响。对外的监督检查更是难以“展开手脚”，这与国库会计发展目标和从核算型向管理型的要求相差甚远。三是财政体制调整后，县财省管，市级对县级财政的监督和指导职能虽然存在，但明显削弱。特别是在地方收支的核对，原来因为有市级财政汇总，现在没有了，而国库是实行逐级监督模式，这样增加了监督的难题。原来的区县级收入包括市级所属城区，根据新体制县级收入口径要剔除，而地市级相应需要增加所属城区，造成国库部门统计口径改变，国库统计管理难度加大。四是地方政府为了地方利益可能利用串用预算科目，从而避免收入上缴，同时由于项目资金到位比较及时，而项目未开展，可能存在挪用项目转移收入用于其他项目的情况，也必然增加了国库监督的难度。若转移支付等项目资金增多，省财政对县级财政监督点多面大，鞭长莫及，更多的监督需要国库参与，国库监督责任将更为繁重。
（四）国库机构设置和资金结算亟待改善
从管理上看，市中心支库是支库上级管理机构，而新财政体制上业务是一种平行关系，这样就存在了一些矛盾和需要磨合之处。目前全省还存在一批县级支库，如永州市江永县国库业务由商业银行，新财政体制实施后，其转移收入会直接下达到银行，如何加强支库转移支付等资金管理，以及今后新体制下支库何去何从，是一个现实且迫切的问题。同时，目前支库没有直接加入现代化支付系统，资金划转和清算上依赖于中心支库，省级财政部门下拨资金不能直接到县支库，必须经过三个环节才能到达，即：省分库-中心支库-县支库，而县支库上解省级预算收入同样也要经过三个环节才能到达省分库，资金在途环节多，运行速度慢。
三、积极应对“省直管县”财政体制改革
（一）统筹兼顾，完善财政资金管理
一是全面清理和解决各级财政存在历史遗留问题，及时清算各级财政历年债权债务。二是要正确处理效率与公平的关系，确定各项资金分配管理制度，对各项资金的分配实行规范化管理，避免市、县之间出现攀比效应，杜绝“暗箱操作”，预防腐败行为。三是省级财政应尽早明确资金预留比例，确定正常的资金调度数额。特别要增加对欠发达县、市（区）转移支付力度或者调增返还性比例，在民生支出政策配套方面，省里要出大头，切实减轻市县负担。四是完善与省直管县财政体制相适应的行政管理等配套改革，建立事权和财权相一致的管理体制。五是“吃点菜”企业应充分考虑企业所属地的地方财政利益，在税收分享上予以适度倾斜，以充分调动企业所属地积极性。六是按属地原则，妥善处理市级和县级企业归属以及税收分成关系，市级财政与县级财政在税源组织和税收挖潜方面应加强联系，搞好协调，共求发展。
（二）与时俱进，加强国库服务创新
各级国库在及时办理预算资金入库、留解、退付、支拨等业务的基础上，应及时转变观念，在金融服务上树立创新发展的意识，针对不断变化的新体制采取更多更好的应对策略，并增强策略的主动性和前瞻性，以适应行政体制、财政管理体制改革的需要。扩大国库服务外延，积极推进和服务财政国库集中支付和政府收支分类各项改革，推动非税收入和社保、医保、工会经费等预算外收入纳入国库核算范畴。充分利用批量拨付等支付工具，直接办理政府补助资金发放业务，不断扩大支付面，拓宽业务范围，更好服务于民生大众。
（三）强化监督，注重国库全程监管
随着人民银行职能调整，财政体制变化，基层国库不仅要提供对象多元化、内容多样化、手段现代化的服务，还要切实增强国库监管职能，健全国库与人大和审计等部门的协同监督机制，强化财政资金运用规范化、法制化监督，联合财政、税务部门对预算收入的收支全过程进行全面监管，并通过财税行库业务规范化竞赛等方式，保证数据的真实、准确、完整，防止延解、截留财政资金等现象的发生。
（四）当好参谋，做好国库统计分析
基层国库要充分利用即将上线的TMIS国库管理信息系统中的统计分析模块以及现有TIPS信息处理系统相关收支数据，深入开展国库收支统计分析，加强库款的预测和库款的管理，及时掌握预算收支完成进度和变化情况，组织预算收入及时足额入库，合理支配财力，保证国家预算任务的顺利完成；同时通过分析了解区域经济发展状况、行业构成等信息，促进货币政策与财政政策的协调运作，为地方政府决策提供参考依据，有力地支持地方经济发展。
（五）系统先行，加快信息网络建设
一是加快TCBS国库集中核算系统推广。通过国库核算的扁平化来适应财政扁平化的需要，实现国库数据集中存储处理，减少业务操作中间环节，实现资金瞬间到账。同时，支库可直接参与支付系统，降低支库在业务上对中心支库的依赖性，同时减少中心支库资金划转业务量。此外，因国库集中核算系统岗位设置相对减少，能节约一部分国库人员专门从事监督工作，进一步确保国库资金的安全。二是建立国库电子对账系统。可依托TIPS系统建立联网电子对账系统，建立国库资金对账平台。财、税、行等有关部门按规定进行对账，在网上签署对账意见，并增加分管领导季度末和年度对账功能，要求分管领导签署对账结果，实行双方互签，以明确对账责任，保证对账效果。人民银行事后监督部门也应参与国库资金对账监督。必要时，可为人大、审计等监督部门设立查询监督窗口。三是开发国库非现场监督系统，对国库清算业务的各个环节进行实时有效监督，非现场监督进一步延伸到对会计核算过程以及核算系统安全的监督。同时，构建国库风险实时预警机制。如建立对违规操作、恶意行为识别和预警机制，在业务操作时就能提请监督人员和国库业务管理人员注意，及时杜绝非法操作，防范国库资金风险。
参考文献：
[1]杨德强 “省直管县财政改革需要处理五大关系”，《财政研究》，2010年，第3期，P17-18
为落实贯彻市、区委和政府关于“加快转型提升、创新发展模式”的会议精神，进一步推进山水城城市化和转型发展，多渠道、多途径帮助和引导社区寻找新的财力增长点，特提出相关建议：
一、社区财力现状
山水城（雪浪街道）现有17个涉农社区，2011年实现集体财力8179万元，各项支出7483万元，盈余为696万元，其中盈余不足50万元的社区有9个，占到53%，亏损的社区有3个，占到17.6%。2012年，17个涉农社区预计实现集体财力6909万元，各项支出为7092万元，总体亏损183万元，预计7个社区面临收支不平衡的困局。当前社区财力存在的主要问题：
一是收入渠道大幅减少。山水城（雪浪街道）原有集体经济来源主要依靠工业税收、土地租金、厂房租金等。随着太湖新城建设的加快推进，传统企业陆续搬迁，社区集体土地、厂房租金收入、农田租金收入逐步减少，社区集体财力出现不同程度的降幅，甚至有的社区为维持正常运作，出现使用资产款的无奈状态，集体资产得不到保值增值。
二是发展空间不断收缩。在新一轮的城市规划中，大部分社区被划入市级重大项目规划区、生态保护区以及拆迁安置区，集体土地大面积被征用，而土地指标却越来越紧，许多社区出现了“存量”萎缩，“增量”无空间的状况。
三是载体建设难度加大。由于山水城辖区内规划建设审批权限集中到市局，尽管一些社区想方设法策划并实施了一些经营性载体项目，但由于国土、规划等手续办理难度很大等等客观因素，导致财力载体项目实施困难。同时，胡埭安置区工业用地指标紧缺，无法满足本地中小企业安置。
四是资金筹措渠道狭窄。由于山水城绝大部分社区总体财力偏小，虽然有征地和部分集体资产补偿款，但要用于发展经营性载体、跨区域购买商业用房的资金十分有限，社区又缺乏自身的拆借、上下联动、对外招商引资等优势，一定程度上影响了社区经营性项目的策划及推进速度。
二、指导思想
以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，以统筹城乡发展为主线，加快城乡一体化进程，以促进社区财力有效保值、稳步增长为核心，不断增加集体财力发展载体为重点，通过深入调研，科学划分，因地制宜，集约发展，努力推动社区财力在城市化进程中实现可持续发展，为山水城经济社会加快转型、和谐发展奠定坚实的物质基础和社会基础。
三、目标任务
面对涉农社区集体财力不增反降的趋势，在未来3-5年内，确保17个涉农社区集体财力保持收支平衡，具备发展条件的重点社区财力稳步增长，社会服务职能有效发挥，切实保障社区居民的社会养老、医疗等需求，努力实现集体资产的保值增值。
四、主要措施
1、加快载体建设。立足于和风路与锡南路交叉口东侧等留用地，加强对符合社区发展需要的载体建设力度，夯实社区财力保障和发展基础。由景区管理中心加强对上衔接，推动相关手续办理工作，为留用地启动建设做好准备。由规划建设局提前做好相关规划设计工作，待条件具备后尽快启动建设。建设启动计划分两个阶段，第一阶段先行启动雪浪社区留用地地块建设，第二阶段启动和风路与锡南路交叉口东侧地块建设。同时，成立国资公司，负责社区财力载体建设，相关社区作为股东，入股分成。
责任部门：经济发展局、规划建设局、景区管理中心、拆迁办公室、财政审计局
2、实行“以奖代补”。围绕促进社区资产保值增值，激励社区创优争先，实行“以奖代补”政策。管委会每年核定1800万元“以奖代补”资金，其中70%资金直接用于“以奖代补”内容，主要包括拆迁、维稳、环境整治、社区物业管理、社区创建等重点工作奖励；另外30%资金根据社区财力平衡情况作调节和特补。
责任部门：经济发展局
3、税收超收返还。为加强社区对外招商引资力度，促进社区集体财力健康稳步增长，自2011年起实行社区税收超收返还政策，以社区2010年税收标准为基数，超出部分，按山水城本级留存部分的50%奖励社区。同时，各社区新引进的使用山水城载体的税源型企业，按山水城本级留存部分的50%予以奖励。社区财力税收奖励的所有项目按照就高不就低的原则，实行一次性、不重复奖励。
责任部门：财政审计局
4、社区资金统筹计息。鉴于有关社区在银行中的存款总额较大，为充分发挥资金的效益，支持山水城整体建设与发展，社区留足必要的使用资金，其余资金由山水城财政审计局统一进行调配使用，年回报10%—15%，一年兑现一次，兑现日期为12月31日。若在操作过程中，有社区出现急需大额资金情况的，由财政审计局进行调配。
责任部门：财政审计局
5、商业资产托管。为充分发挥安置小区商业性资产的经济效益，维持安置房受托社区集体财力的稳定，结合社区托管面积、托管社区财力平衡、社区性质（净社区或非净社区）等因素，将托管社区商业性资产进行委托管理，并核定托管社区商业配套收益留成比例。
责任部门：社会事业局、资产管理中心
6、适度调节控制。结合社区财力收支平衡情况，对上述5条措施进行适度调整，达到调节和控制的效果，保障社区财力稳定健康持续增长。
责任部门：经济发展局、财政审计局
五、组织保障
社区财力的保障与增长意义重大，机关相关部门和社区要高度重视财力增长和保障工作，在充分调研的基础上，围绕市、区关于社区财力增长和保障工作的要求，结合各社区实际，采取切实措施，制订详细的实施方案和工作计划，落实专人，加快组织实施。
（1）财政包袱沉重，潜在风险较大，县乡财政难以满足公共服务需要。
分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的两个比重，导致地方可调控能力减弱，特别是贫困地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，财政仍然是“吃饭财政”；二是基础设施特别是教育交通、文化设施等公共产品投入严重不足；三是历史负债对财政造成巨大压力，在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资，地方财政难以满足公共服务的需要。
（2）财权与事权划分不清，财政收支责任不对等。
目前的财政体制由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位。事实上，县乡级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面还要承担比发达地区更多的公共基础建设公共社保。公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。
（3）财政转移支付不科学、不规范。
由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。
（4）收入结构不合理，财政增收潜力有限。
分税制体制在一定程度上能够促进贫困地区产业结构调整和资源优化配置，但由于各县乡原来的产业结构不同，经济发展水平参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高，财政收入结构不尽合理；二是乡镇企业税源非常薄弱，税基偏小，税源结构也不尽合理；三是贫困地区由于受地理、信息、人才、技术等因素制约，乡镇企业成本较高，直接影响了乡镇企业的经济效益，进而影响财政增收。
（5）支出结构不合理，降低了公共财政效率。
贫困地区县乡财政在经济体制转型时期不可避免地包揽一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如社会保障、基础教育、交通等基础设施支出满足不了日益增长的需求，造成了县乡财政支出范围界定不清。“越位”和“缺位”现象严重。贫困地区的县乡政府运行成本也大大高于较发达地区。由于贫困地区县乡财政在一些非公共领域支出较大，降低了公共财政效率。
2缓解贫困地区县乡财政困境的主要对策
（1）减少政府层级，转变政府职能。
目前世界大多数国家都采取三级政府构架，借鉴国际经验，我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级，即实行省管县。按照“市县分置”原则，将市级政府与县级政府成为平级政府。市级政府只管理城市自身一块，县级政府改为省级政府直接负责，取消市级财政与县级财政的结算关系。撤销乡镇一级政府，把乡镇一级政府作为县级政府的派出机构。取消乡级财政，实行乡财县管，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一安排，所需经费由县财政预算列支。这样就会大大减少县乡财政供养人员，降低行政运行成本，减轻财政负担。在减少政府层级的前提下，按照市场经济和建立公共财政框架的要求，转变基层政府的职能。解决长期以来基层政府在社会经济管理中的越位问题，凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域。
（2）财权和事权要相对称，这是完善分税制财政体制的基础，也是各级政府履行职能的保证。
一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。各级政府间事权划分的总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。具体到县乡为：农村义务教育是效益外溢性很强的公共产品，关系到国家的前途命运，根据公共产品受益范围原则，农村义务教育支出应由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担；民兵训练关系到国家的安全，计划生育是我国的基本国策，这两项开支的绝大部分应主要由中央负担；社会保障关系到社会的稳定，其支出可由省级和县级政府合理分担，以便使社会保障资金省级统筹和社会保障标准省级统一化；对于县乡基层政权的正常运转，应由县乡财政负担，但对于以农业为主的地区和中西部地区来说，取消农业税后，中央应加大对其转移支付的力度，以维持基层政府机关的正常运转。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。为此各级政府都应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。我国分税制明确了中央财政收入来源，但省以下，特别是县乡并没有自己固定的税种和稳定收入来源。根据国际经验，不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。另外，在不影响中央宏观调控能力的前提下，适当地赋予地方政府必要的税种开征权，让地方政府在中央必要约束条件下开征区域性的新税种，提高基层可支配的财力，增强基层政府防范和化解财政风险的能力。
（3）完善政府间转移支付制度。
完善政府间转移支付制度是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解基层财政困难的重要途径。一是要加大上级政府对县乡转移支付的力度，进一步完善转移支付补助办法，逐步取消税收返还、体制补助等均等化较弱的一般性转移支付形式，用“因素法”代替“基数法”。二是建立起以一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的转移支付模式。
（4）改革税制，完善税收征管体制。
一是统一城乡税制。为了配合我国取消农业税政策的实施改变城乡二元经济格局，减少农业税取消对县乡财政造成的压力，应尽快统一城乡税制，将农产品和农林特产品纳入增值税征收范围，实行优惠税率，自用部分免税；对家庭联产承包制的一般农民按照与城镇职工同样的扣除额政策，征收个人所得税；对农村中的种养大户比照个体工商户所得税征收所得税但减免税的优惠项目应多一些；对于公司型的农业企业征收企业所得税；征收社会保障税，让农民纳入社会保险的安全网内。二是尽快改革和完善我国的财产税制。应按照统一税法、拓宽税基、公平税负、加强征管的原则，对在财产的所有环节征收的财产税加以分类、整合、修改完善，同时尽快建立健全财产登记制度和财产评估制度，较大幅度地提高不动产税在地方税中的比重，为财产税成为地方税主体税种打下良好的基础。三是理顺税收征管体制。为了改变地方政府收支职能割裂的局面，取消地税机构的垂直领导，将地税局隶属于本级政府管理，并在适当时候，将财政和地税合并，形成财政局、国税局两足鼎立的局面。
关键词：个人税收递延；商业养老保险；发展阶段；理论回顾；前景展望
引言
个人税收递延型商业养老保险①概括起来，是个人在购买商业养老保个人税收递延型商业养老保险险时不缴纳个人所得税，等到领取养老金时再缴个税的一种私人养老储蓄计划，其实质是将税收优惠与商业养老保险结合的制度创新，其最早产生于美国，并在美国得到充分发展。1978年，美国《国内税收法》新增了第401条K项条款，该条款规定不同类型雇主为雇员建立累积制（DC）养老金账户时可以享受税收优惠。该税收优惠政策明确雇主为员工开通的个人养老计划账户在缴费阶段和产生收益阶段不缴税，直到雇员年满59.5岁时，才能从其养老金账户中领取资金，这部分资金作为个人收入需要交税。由于极大的税收优惠激励美国雇主及个人积极加入私人养老计划，短时间内养老计划累积巨大基金，逐渐改变了美国传统养老保障体系，成为社会养老资金的主要来源，这项养老计划也被称为401K计划。税延政策在美国养老保障制度改革中取得了极大成功，其他欧美国家也采用税延政策，通过设置不同税收优惠模式、设定不同的优惠税率和最高缴存限额激励不同目标群体自愿加入个人商业储蓄养老计划。我国个人税收递延型商业养老保险制度建立比较晚，其主要原因是我国公共养老金支付金额逐年提高，平均替代率60%以上，居民覆盖率达超过80%。但随着我国进入老年化社会，财政养老支付压力越来越大，养老资金缺口问题逐渐显现，亟须建立多层次养老保障体系。特别是第二支柱的企业年金和职业年金发展空间受限，作为第三支柱的个人税收递延型商业养老保险被寄予希望。2018年4月，财政部等五部委联合了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，税延养老保险试点正式进入实施阶段，从2018年5月起对上海、福建和苏州工业园区进行试点。试点一年期限过去，成绩差强人意，2019年6月底，共23家保险公司参与试点，销售66款产品，累计实现保费收入2亿元，投保人4.52万人。相反，同时期没有税收优惠的养老目标基金试点发展如火如荼，自2018年9月试点开始至2019年9月，已成立养老目标基金55支，募集资金170亿元，投资者达150万元，其募集资金与银行个人储蓄存款相当。
一、个人税收递延型商业养老保险发展阶段
1.萌芽阶段（1940—1960年）。自1875年美国运通公司设立第一支企业年金计划来，个人所得税税收优惠政策伴随其存在。1935年，美国通过法律确定企业和个人要缴纳社会保障税，对工薪课税。随后美国税法规定雇主为其雇员向税收优惠养老金计划、简易雇员养老金计划、避税年金计划存入的资金不按工薪对待，免缴薪金税。1962年，美国开始允许自我雇用的个人建立个人税收优惠退休账户，即IRA前身。
2.产生阶段（1970—1980年）。1974年，美国颁布《个人退休收入保障法案》，IRA账户基于该法案应运而生，并将税收递延优惠推广至没有养老金账户的个人，包括个体工商户、自由职业者以及其他纳税者。1978年，美国《国内税收法》以401K条款明确企业加入雇主养老计划适用税延政策，雇主为雇员缴纳企业养老金计划支出可以税前扣除暂缓缴纳所得税。由于401K计划具有税收平滑和投资免税效应，对美国企业年金发展产生较强推动力，该养老计划在20世纪70年代末起步，到80年代末逐步成为仅次于国家养老金的第二大养老基金，居于美国养老体系的次要地位。
3.成熟阶段（1990—2010年）。经过401K计划和IRA计划的高速发展和快速累积，美国养老体系发生结构性变化，并强有力的促进美国资本市场发展，减少了公共养老金财政压力，促进经济复苏。税延政策对个人商业养老保险的激励为其他国家建立多层次养老体系改革提供成功经验。2005年，德国进行李斯特改革后，根据《老年收入法》确立个人商业养老保险税收递延政策。澳大利亚的2007年税法修正案针对雇主，为75岁以下雇员提供的养老金部分、个体户自愿储蓄养老金部分全部抵税。
4.调整阶段（2010年以后）。欧美国家经过多次社会保障制度改革，对税延政策适度调整和放宽限制，逐渐适应本国私人养老保险市场。福利国家逐渐认识到私人养老计划应该保障居民福利，需进一步扩大覆盖面，提高参与率，逐步对税收递延型商业养老保险的税收模式做出调整。与传统IRA计划和401K计划不同，罗斯IRA和罗斯401K养老计划实行个人税后收入缴费，即TEE①模式，而澳大利亚个人超级年金采用TTE税收模式。
二、个人税收递延型商业养老保险理论回顾
1.税收激励论。不考虑代际遗传和税收影响，根据精算平衡原则年金化的财富跨期安排是最合适的，可以达到帕累托最优状态。但实际上，商业养老保险市场通常需求不足，除个人非理性决策和财富遗传动机影响因素外，税收负担是主要原因。因此，对个人投资商业养老保险计划延期纳税，一方面可以降低个人边际税率，另一方面推迟纳税时间缩短缴税期限，从而减少投资者税收负担激励加入养老计划。
2.公共物品论。个人税延型商业养老保险与一般个人商业养老保险不同，运用商业模式保障个人退出劳动市场后收入损失风险，属于准公共物品。公共养老保险保障参与社会劳动的人们退休后的基本生活，是公民的基本权利，体现公平。而个人商业养老保险是个人财富投资计划，个人缴纳养老金越多，其退休时期领取资金越多，体现效率。将公共养老与私人养老结合的个人税延型商业养老保险，需要政府财政政策支持。
3.福利经济论。在工业社会，高水平社会保障能保障社会问题，促进就业从而提高经济产出，而过高的社会福利加重生产企业负担，挤占储蓄份额，同时滋生懒惰，损失效率，长期不利公共福利增进。养老保障制度要体现国家、企业、个人共同责任，采用收益确定型或者缴费累积型的公共养老保险通过代际再分配能增加公共福利，具有个人特性的个人税延养老保险可以通过税收安排提高个人福利水平，进而提高整体福利。
4.风险管理论。随着社会老年化，养老保障需要应对长寿风险和通胀风险。这两类风险主要包括两个方面的内容，一是具有系统性的长寿风险和通胀风险，二是具有差异性个体保障需求和投资需求。系统性风险需要长期储蓄资金来应对，个人差异风险则需要市场配置来分散。虽然保险计划资金市场运营会带来新的风险，但其相对老年化风险处于从属地位。
5.税收调节论。递延所得税对个人生命周期收入有平滑效应和累积效应。平滑效应可以使边际税率高的收入转向边际税率低的收入，从而节约税收，形成结余收入。累积效应是这部分结余收入随着时间累积会增加收益，滚动累积，形成利得收入。但这两种效应会随着边际税率、参与率及通货膨胀率等外在因素变化，对个人效用产生的影响不确定，因此可以调节个人投资行为。虽然税延商业养老保险作为多层次养老体系中一个重要的部分已成为共识，但是也有学者对个人税延型商业养老保险的功能和作用持有不同的观点。一是税延优惠政策不是私人养老金增长的激励因素。有实证研究表明具有税延功能的401K账户不能刺激个人储蓄，认为401K计划对其他形式的养老安排没有替代效应，也有人认为个人储蓄增加是企业匹配缴费形成的而不是延迟纳税激励的。也有人研究缴费前401K账户与缴费后401K账户个人参与率是否有关来说明税延的激励作用，结论不一。二是税延政策具有累退效应，加大贫富差距。David对美国居民参与税延型养老保险的意愿进行研究，研究表明，能够取得非劳动所得或者收入水平较高的家庭，参与税延型养老保险的概率更大，而家庭中仅有一个工作劳动力或者有被抚养者时，该家庭参与计划的可能性更小，说明中高收入家庭享受更多税延优惠。三是税延商业养老保险对宏观经济的作用不明显。蒋丽彤利用戴蒙得模型分析EET模式下个税递延养老保险的储蓄效应和消费效应，认为税优养老险能否真正影响到国内储蓄并刺激消费，应综合权衡各方面利弊。四是对个人税延型商业养老保险市场机制的研究较少涉及。很少学者对商业保险机构及其他具有长期投资功能的投资机构在管理长寿风险和保值增值的绩效进行研究，也很少探讨个人税延型商业养老保险市场机制。五是对不同商业养老保险产品税延激励效果作实证研究。吴孝芹通过税收优惠政策激励效应模型，分析得出边际税率、投资收益率和激励年限均会影响政策激励效果。崔军对试点进行建模测算，指出税收优惠力度较小，激励效果会随着时间而减小。
三、个人税收递延商业养老保险展望
1.个人税延型商业养老保险发展与公共经济相关。税优政策对401K计划的激励作用是有其特殊背景的20世纪70年代，美国经济出现“滞胀”，传统货币和财政政策难以奏效，为走出困境，里根政府采取大力减税和增加储蓄的宏观调控政策。此时，401K计划及税延政策与此宏观政策方向相同，力度相当，客观上促进401K计划快速发展。而我国储蓄率一直高于西方国家，传统依靠储蓄养老，这给个人税延性养老保险提出较大挑战。
2.个人税延型商业养老保险激励有明确的目标人群。法国李斯特改革，以法律形式确定改革目标是保证养老金替代率不变，对补充养老金实行补贴，不影响已参与养老保险人的福利。参与养老金计划的个人可以享受财政补贴，其家庭成员也可以参与该计划并可享受财政补贴，鼓励家庭参与养老计划。澳大利亚对于年龄55~65岁处于半退休的中老年人，可以将提取养老公积金，同时存入养老公积金，享受15%的优惠税率，增加老年人收入。我国个人税延型商业养老保险要根据不同目标群体给予相应力度的税收优惠。
3.个人税延型商业养老保险需要其他配套政策。401K退休计划在法律上强制要求雇主匹配缴费，澳大利亚对雇主不缴纳超级年金需要缴纳保障税，这些半强制约束雇主加入养老金计划，客观上提高私人参与私人养老计划的积极性。英国将个人养老金写入《社会保障法案》，并明确税收返还政策。我国个人税延商业养老保险除了税前扣除优惠外，没有其他配套政策手段，仅依靠税前扣除鼓励个人进行长期投资，其作用有限。
关键词：财政体制改革 省直管县 株洲
2010年，湖南省在全省推行“省直管县”改革，此次改革是继1994年分税制改革后又一次体制重建，株洲市醴陵市、攸县、株洲县、茶陵县、炎陵县5县均列入其中。改革实施以来，效果如何，对各级财政收支、经济造成哪些影响，存在哪些问题，株洲国库展开了专题调研。
一、“省直管县”基本情况及主要措施
（一）基本情况
此次，株洲市纳入改革的5个县，2009年，人口总量282.59万人，gdp总量502.41亿元、财政总收入34.14亿元，分别占株洲市人口、 gdp、财政收入总量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均财政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5县中株洲县、茶陵 县、炎陵县gdp总量在全省122个县(市)区 (不含长株潭城市群“两型社会”建设五大示范区)中分别位列66位、70位、112位，属落后贫困县。
（二）改革的主要措施
此次改革的核心内容包括“省直管县”财税体制改革和收入分享改革两个方面。
1、“省直管县”财税体制改革。与浙江、湖北、吉林等各省相似，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财 政管理的各个方面，全部实行省对县直接对接，地级市与县(市)在财政管理体制上相互独立,同时保留了市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能。
2、收入分享改革。包括分享税种及基数核定。分享税种可以概括为“两分两调两放”6个字。“两分”即分享增值税、营业税。将除湖南中烟公司和华菱集团的增 值税继续作为省级收入以外，其他行业增值税地方25%部分，改为省与市县按25：75分享；将除高速公路和铁路建安营业税及属于省级的铁路运营营业税继续 作为省级收入外，其他省属企业营业税与原属市县营业税，改为省与市县25：75分享；“两调”，即调整所得税、资源税分享范围。将原属省级的省电力公司、 省经济建设投资公司、财信控股等企业所得税地方40%部分下划市县，按省与市县30：70比例分享，并改变跨市县企业所得税分配办法，实行总分支机构按比 例缴纳。将资源税原省与市州按50：50比例分享调整为省与市县按25：75；“两放”，即下放土地增值税和城镇土地使用税。将原省市县按50：50比例 分享土地增值税和城镇土地使用税下放市县，增量部分省财政不参与分享。二是核定基数。以2009年1-10月的实际完成数加后两个月推算数，作为增值税、 营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税以及新下放的企业所得税等税收基数。
二、改革取得成效
（一）省与县对接，财政资金运转效率提高
改革前，除了大部分一般性转移支付和少数专项转移支付直接分配到县市，其余都需要通过市级财政再分配，使得一些上级往来资金不能及时拨付到县。改革后，县 财政的资金调度由省财政直接划拨到县，减少了划拨资金的中间环节，各种财力性转移支付资金基本能够按时间进度划拨到位。5-7月，改革5县共计接收上级往 来资金8.1亿元，同比增长11.42%，若剔除“两税”返还数，实际增长244.68%。上级转移资金到位及时，县财政对公共领域投入明显增强，对支持 新农村建设，提高农民保障起到了积极作用。5-7月，改革5县办理财政支出13.69亿元，增长36.92%，占到1-7月支出总额的45.08%，其 中：交通运输、科学技术、公共安全、农村环境保护、医疗卫生、城乡社区事务同比增长均在50%以上。2010年二季度，5县农民人均收入3970元，同比 增长15.7%，较2009年同期上升5.9个百分点，增收538元。
（二）部分税种下放，县级一般预算收入增加
改革后，市不再参与县税收分成，省将土地增值税、城镇土地使用税全额下放给县（市），同时把原省与县五五分成的资源税再下放25%给县市，株洲市县级一般 预算收入增长。5-7月，县级一般预算收入17.94亿元，同比增长51.52%，月平均入库5.98亿元，较改革前月平均多收1.88亿元，增长 45.85%。1-7月，县级一般预算收入34.42亿元，同比增长30.87%(见表1)，其中：土地增值税、城镇土地使用税、资源税同比分别增长 83.89%、44.89%、72.39%。
(三)省级财力壮大，省级财政调控能力增强
此次改革，将增值税地方25%部分，地方营业税改为省与市县25：75共享，虽然在已实行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省级收入份额。 1-7月，株洲市共计上划省级收入5.55亿元，同比增加3.26亿元，增长70.15%(见表1)，较2009年同期上升68个百分点。其中，5-7 月，省级增值税、营业税分别入库0.65亿元、1.45亿元，同比分别增长550%、752.94%，共计增收1.83亿元，占到1-7月省级增收额的 56.13%。省级财力增加，按照改革精神，省将把增量资金更多投入到欠发达县市，这将对实现我省公共服务均等化、城乡区域协调发展起到很强的促进作用。
(四)省、市双指导，县级财政管理水平提升
改革后，省里的很多会议、培训班直接开到县级，使县里了解各种财政信息更及时、更全面，对各种财政政策的理解和掌握更加到位；同时保留了区市对县市财政业 务指导、工作衔接和监督管理等职能，市里的重要会议、重大改革县级财政也都参与。省与市双重领导与帮助，大大提高了县级财政管理人员业务素质和工作水平， 对提升5县财政管理水平起到了积极作用。
三、目前改革存在的问题
（一）市县收入质量下降，产业结构调整压力大
此次改革省将土地增值税、土地使用税下放给县市，将增值税地方25%部分、营业税作为省与县(市)共享收入，这种“分享主体税种，下放土地管理税种”方 式，导致地方政府更加注重契税征管、非税收入的挖潜、土地交易市场的盘活等，使地方收入质量进一步下滑，同时更加依赖于房地产市场发展，产业结构调整压力 加大。1-7月，株洲市地方税收收入24.05亿元，占全市地方财政总收入的45.36%，较2009年同期下降4.2个百分点，其中：市、县级增值税、 营业税12.21亿元，占地方财政总收入比重的23.03%，较2009年同期下降4.3个百分点。土地增值税、城镇土地使用税、契税、国有土地使用权出 让金收入7.7亿元，占地方财政总收入的14.52%，较2009年同期上升10个百分点，多增6亿元。二季度，5县市全社会固定资产投资额123.78 亿元，增长60.2%，较2009年同期上升8个百分点，而高新技术产品增加值2.3亿元，同比仅增7.8%。
（二）部分县市财力减弱，改革促经济发展作用不明显
省直管改革，减少了管理层次，目的是增加县级财力，扩大县级管理权限，从而推动县域经济发展。但从目前情况来看，部分县市财力不增反降，改革促经济发展作 用不明显。截止7月末，5县中株洲县、茶陵县、攸县财政库存余额同比分别下降51.6%、19.62%、13.88%，共计减少1.3亿元。2010年二 季度，5县（市）实现地区生产总值248.53亿元，同比增长14.8%，总量占全市生产总值的47.56%，较2009年同期下降2个百分点，增幅较株 洲市总水平低0.7个百分点，较2009年同期下降0.8个百分点。
1、部分改革配套措施未实施，省对县扶持有限。改革后，省级财政管理单元由原来的14个增加至93个，管理幅度是改革前的6.42倍，管理单位剧增，管理 事务增加，加上改革涉及面广，很多改革配套管理措施目前尚未落实，部分县可自主支配财力减少。一是全省“两税”返还暂停。仅此一项5县共计较2009年减 收5900万元，下降39.33%；二是按新体制核算1-4月县级600万净调入资金8月仍未到位；三是省对县支持并没有发生实质性改变。改革后，省直拨 资金效率提高，但转移资金绝大部分是专项的转移支付，只是在原来设区市应得的大蛋糕里，由省里直接拨付给县，并没有把蛋糕加大。
2、市帮扶县积极性削减，贫困县获上级扶持减弱。改革后，虽然省明确提出鼓励市级继续对县市给予支持和补助，株洲市政府也表示将继续按照2009年标准给 予县支持，但从实际情况来看，在各项改革配套方案不明朗时，市对县支持进度有所放缓。如，2009年，株洲市政府提出“农民用水，政府买单”农村水费改 革，当年市财政对5县补助农村水费改革支出1020万元。改革后，截止7月底，市财政对县农村水费改革补助支出为0。
3、收入基数重新核对，部分县市收益受损。“省直管县”改革一个重要的工作环节是核定收入基数，是以2009年前10个月的实际完成数加后两个月收入数 (后两个月收入测算数按前10个月月平均收入的1.24倍计算)确定改革后的收入依据和省财政转移支付的拨付指数。这一方案显然不利于2009年基数较低 县市。如，茶陵县属于老少边穷县, 以采掘、建材、冶炼、铸造为四大支柱产业。在前两年，茶陵县受冰灾、金融危机、落实环保等政策因素的影响,关、停了一些冶炼、造纸企业，再加上落实各项优 惠政策办理退库，增值税等主体税种连年减少,2009年增值税减收35.48%，尤其港澳和外商企业和私营企业减少幅度较大，分别达44.15%和 56.56%。以2009年增值税减收35.48%的基数核定改革后的增值税收入数，增量部分则进行调整，基数核定后，茶陵将减少收入900万元。
(三)市级调控能力减弱，市本级财政收支矛盾突出
近年来，为加快“两型”社会建设步伐，株洲市加快了城市基础设施建设，政府债务规模大幅扩大，偿债压力明显加大，2010年市本级需偿还政府债务规模达 33.35亿元。旧体制下，市本级不但掌控了自身财力，同时库存中还包含着中央、省对县转移支付资金的一部分及县上缴收入，市财政可调剂资金较充裕。改革 后，省直接对县拨付资金，县不再向市上缴收入，部分税种分享比例变化，市财政掌控资金减少，资金调剂能力明显减弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本级一般 预算收入12.01亿元，同比增长8.75%，较2009年同期下滑5个百分点，一般预算支出28.75亿元，增长81.7%，较2009年同期上升60 个百分点，市本级库存余额6.1亿元，同比下降47.27%，较年初减少9.8亿元。
四、相关建议
（一）加快“省直管县”体制建设步伐
一是建立健全省、市、县财政网络体系建设。以做到省、市、县既实现数据共享，确保工作联系和沟通顺畅，又降低行政成本，提高工作效率；二是尽快完善改革配 套政策。财政体制变化、收入分享改变，各项原有制度已不适应新体制要求，必须尽快完善、出台新的配套政策方案，以保证改革顺利进行；三是优化支出结构，落 实对困难地区的扶持政策，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配财力，解决县乡财力不足问题；四是完善市、县、区激励机制，安排一部分资金，把资 金与地级市管理省直管县的工作成绩结合起来，安排一部分资金，把奖金与省直管县自力更生、落实各项省级政策结合起来，通过激励制度的设计，鼓励地级市与改 革县(市)建立利益联结关系，帮助县（市）级政府发展经济，鼓励县（市）级自力更生、自我发展，促进县域经济的迅速发展；五是逐步实现完全“省直管县”。 建立完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县，因为只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关 系，建立健全与事权相匹配的财税体制，从根本上保证省直管县的持续健康有序运行，避免由于财权、事权不统一，而造成的内部运转的不协调。
(二)以改革为契机，做大做强县级财力
一是县财政积极对上衔接，全力争取支持。“省直管县”改革中明确提出要加大对困难地区的支持力度。县级政府要把握这一利好政策，积极争取上级资金和项目支 持，增加地方财政力。在省直管扁平化管理体制下，省级管理幅度过宽可能产生辐射递减以及在体制改革过渡可能产生衔接不畅等问题，地方政府应超前计划，积极 研究省委、政府已经出台和即将出台的各项扶持政策，把握上级动向，通过多种途径主动加强对上衔接，积极推介县域特色资源和产业，努力引入省级资金和优质项 目，以此拉动县域经济发展，促进地方税收增长；二是强化税收征管。加大财税征管工作力度，坚持大税小税一起抓，正常收入和清理欠税一起抓，税收、基金一起 抓，实施全方位监管，确保实现的财政收入全部清缴入库；三是加大招商引资力度。新体制，将原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税，重点工程营业 税、金融保险税以及其他省属企业营业税下划。地方政府要抓住这一重点，优化投资环境，集中全力引进一批骨干税源企业，同时加快金融业发展，在良性互动中， 以获取更多税收。
(三)紧密市区联系，促进市区财源建设
改革后，各市区要重新定位设区市功能，要突出“经济区域”原则，打破市区界限，切实做好区域经济发展规划，共同促进市区财源建设。一是大力培植区级财源， 形成多层次、多产业、多所有制、多区域的稳定的财政收入增长点，以保证区级财政正常运转和城乡社会事业协调发展，同时区经济要主动融入市经济发展圈范围， 不搞重复建设，优化区域经济布局；二是市要充分发挥龙头作用，以中心城市的辐射力和吸引力来带动城乡经济一体化的发展，通过城乡结合，条块结合，内外结合 来组织开展各地经济活动，特别是在交通网络建设方面，要注意城乡统筹兼顾，形成辐射市区以外乡村的交通网架，为推进城乡一体化发展打下基础，从而促进区域 经济发展；三是依托长株潭经济一体化发展，利用三市合力，引进新型产业，壮大特色产业，加快地方财源建设。
参考文献：
[1]2010，《湖南省财政体制改革收入管理和基数核定办法》
关键词：绿色农业；财税政策；激励效果
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）08-0144-02
大省向绿色食品加工大省的跨越。
一、黑龙江省绿色农业发展现状
发展绿色食品产业是黑龙江省得天独厚的优势：一是生态优势。黑龙江省开发较晚，所以污染少，天蓝、水净、田洁，森林覆盖率达43.6%，耕地肥沃。冬季漫长寒冷。化肥、农药施用量少，仅为全国平均水平的一半，原生态保持良好。这些无疑为发展绿色食品提供了最佳的生态环境。二是资源优势。黑龙江省是全国耕地面积最多的省份，人均耕地面积居全国之首、地处世界三大黑土带之一的“寒地黑土”；水系丰富，分布适宜，雨热同季，昼夜温差大，干物质积累多，是最佳的农业生产基地，发展绿色食品前景广阔。三是规模优势。目前，黑龙江省绿色农业的种植面积已达6720万亩，约占全国总面积的1/5。拥有国家级绿色食品原料生产基地144个，占地面积约达5390万亩，约占全国绿色食品原料生产基地面积的50%。黑龙江省绿色食品基地规模普遍较大，平均面积53.1万亩，百万亩以上的占20%。黑龙江省拥有国家级龙头企业19家，占全省的82.6%；生产品类行也由1990年起步阶段的单一原料种植向“多品类、深加工”方面拓展，产品已增加到养殖业、山特产品、乳制品、酒水饮品、蜂产品等14大类839个花色品种。截至2012年底，黑龙江省绿色食品认证数达到1640个，绿色、有机食品企业个数达到550个，职工人数为19.1万人，生产总量已达到1040万吨，实现产值650亿元。龙头企业群体规模不断扩大，全省销售收入3 000万元以上的绿色特色食品骨干加工企业已发展到106家，亿元以上的企业达到36家。到“十二五”末，绿色（有机）食品作物种植面积达到8 000万亩，实物总量4100万吨，实现产值l550亿元，分别比“十一五”末增长31.6%、49.1%和106%；有效使用绿色（有机）食品标志个数2100个，比“十一五”末增长31.3%。使绿色食品产业成为集资源优势、生态优势和经济优势为一体的低碳型优势产业，实现绿色食品原料
二、现行财税政策激励存在的问题
主要包括四个方面：一是财政支持资金相对不足。2012年，全省财政农林牧副渔支出430.39亿元，占预算支出的13.57%；对绿色农业的财政资金支持就更少。从财政支出方面看，财政对农业的支出额也是每年递增，但是从农业资金投入增长率中除去通货膨胀率来看，财政支农资金的总量仍处于相对较低的水平。二是尚无专门针对绿色农产品的补贴政策。目前，黑龙江省水稻、玉米、大豆、小麦4个主要粮食品种由小面积补贴变为全覆盖，补贴方式由部分粮食品种统一供应种子改为直接到户的补贴。2010年，全省良种补贴资金达26.5亿元，农机购置补贴资金仅12.6亿元，其中补贴机具种类涵盖9大类、24小类、64个品目。绿色农业的发展对现代化机械依赖的程度很高，如果对农机补贴不足，就难以实现绿色农业的发展目标。三是财政投入导向机制落后。目前，黑龙江省绿色农业的发展主要依靠的是政府财政补贴单一的方式，这远远不能满足其发展的需要。同时，与市场平均投资收益率相比，农业投资收益率明显偏低且并无保障机制，资金流向农业发展特别是新兴的绿色农业的可能性很低。四是税收优惠作用不明显。如在《黑龙江省农民专业合作社条例》第22条规定中，列出合作社经济活动所涉及的增值税、印花税、营业税、企业所得税、土地使用税的税收优惠规定，并未提及绿色农业。在深化绿色农业发展的产业链上的各种企业也无相关税收优惠的激励，这必然导致从生产到加工各环节都对绿色农业认识不足，使得绿色农业发展缓慢。
三、财政支农资金配置效应分析
目前，国内主要是基于C-D生产函数进行分析，但由于变量选取、数据处理、研究时段差异，研究结论还存在着分歧。因此，本文以1994-2012年省财政小口径支农支出（ZLZC）、基建农业支出czus）、科技支农支出（ZIKJ）为解释变量，分别以农业增加值（GDPl）、农民人均年纯收入（INCOME）、粮食总产量（NSZCI）为解释变量，采取面板数据进行回归分析，验证和揭示财政支农功能支出的真实效应，进而为绩效测度奠定逻辑基础。构建模型如下：
式中向量CON表示控制变量。影响农民人均年纯收入和粮食总产量的因素很多，很难穷尽所有变量，所以本研究只确定了几个主要控制变量，包括：农村劳动力投入（IDI），用各地区农业从业人员表示；农户自有资金投入（NHZJ），用各地区农户投资表示；农业信贷资金投入（NYXD），用各地区农业信贷表示。
面板数据的一般估计程序是，首先对是否存在个体效应进行选择，即估计混合最小二乘（OLS）和随机效应模型，构造F和LM统计量，对不存在个体效应的原假说进行检验。如果拒绝原假设，则根据Hausman统计量，在固定效应和随机效应模型中进一步选择。然后检验模型的异方差性和自相关性。为了确认个体效应是否存在，首先将全部数据混合起来作简单的最小二乘估计（OLS），结果各变量的估计效果均不理想，不存在个体效应，拒绝了混合OLS的估计结果。根据随机效应模型残差构造的LM统计量也拒绝了个体方差为零的原假设。据此，接着分别进行固定效应估计、随机效应估计，结果两个模型估计的结构不符合预期，模型选择Hausman统计量为负值，检验结果显示上述3个模型存在严重的自相关和异方差性。因此，我们采用了纠正自相关和异方差性的可行广义最小二乘法（FGIS）的估计结果。方程整体拟合效果良好，变量显著且符号符合预期，具体结果见表1。
从表1可知，在对农业增加值（GDPI）的回归模型l中，小口径支农支出（ZLZC）、基建农业支出czus）、科技支农支在l%显著性下显著；一代表异方差性和自相关性检验通过。出（ZIKJ）的系数在1%的水平下显著。3个解释变量的系数为正，说明这三项支农对于农业增加值有正效应；在对农民人均年纯收入（INCOME）的归回模型2中，小口径支农支出（ZLZC）的系数在1%的水平下显著，且系数为正，说明对于农民人均纯收入有正效应。而基建农业支出（ZLJS）、科技支农支出（ZIKJ）的系数即使在10%的水平下也无法拒绝为零的假设；在对粮食总产量（NSZCI）的回归模型3中，小口径支农支出（ZLZC）、基建农业支出czus）的系数在1%的水平下显著，但系数为负，说明这两项支出对粮食总产量有负效应。
做为一家由阿根廷当地望族与国际石油公司合作的企业，通过几十年的磨合与合作，公司在行为规范及决策机制等方面早已形成一整套成熟、完善，符合国际石油公司管理流程的又兼具家族企业特色的管理体系。组织机构设置的完整程度及人员配备的专业程度丝毫不逊于国内任何一家国有石油公司。计划部做为对内协调各部门编制长期规划，年度计划预算，经济评价、战略情报收集，出具财务管理报告；对外向政府各级机关申报企业经营情况的部门，以其工作量的饱满程度、报告质量的严苛程度，公司管理层对其的倚重程度都足以体会到该部压力之重。以下透过该部门的日常工作，简述一个公私结合（权且将BP做为公营单位）的中型企业，如何回旋于国家经济法律政策间，如何最大限度的“谋己之利”；如何精细管理……终为企业的壮大开拓出一个平台。
游说能力强大，为企业营造适宜的环境
“院外游说”如果单纯从积极的方面看待，只是背负特定的明确的使命，体现院外主体的利益要求，影响政府制定公共政策的方式。萌芽于18世纪70年代，在20世纪60年代的美国开始壮大。当今已成为美国及其他一些国家外交和政经决策过程中不可忽视的一个重要因素。在中国也初见端倪，如安利直销及徐工并购，院外游说的方式终获政府的高度关注和参与。本文引用“游说”这个词借以说明PAE的实际控制人为企业的持续发展，不时和政府部门进行沟通斡旋，最终为企业谋取到更为有利的经营政策。
1、争取到特别油气出口税收返还政策，助力企业开上快车道
自2002年起，由阿根廷政府对油气售价作出限制，尤其是超出该限价以上的出口油气价格以税收形式上缴国库。此举极大触动了各石油公司出口油气的效益及继续进行油气投资的积极性，储量及产量经年下滑，对阿根廷经济的复苏呈显著拖累。通过缜密的分析及测算，在PAE及其他公司的不断奔走下，2008年阿根廷政府出台“油气出口税收返还”法令，即依据相关设定原则，各公司可获得政府对经营成果的认可并取得相关财政税收抵免证书，籍此用于抵消该公司应缴的出口关税，由于该法令的实施，使得PAE在一个实施油气价格管制的国度内一定程度上分享到了国际市场油价上涨带来的红利。在此惠泽下，PAE的经营利润呈加速增长态势，净利润复合增长率四年内达14%，企业也因此跻身阿根廷国内石油生产大户。企业自身实力的增强及对民生的影响也进一步提升了该公司在进行游说时的份量。
2、国家经济下滑时，仍争取到一定程度的税收补偿，维护企业的发展动力
2012年阿根廷再一次面临经济的衰退，为弥补其日渐窘迫的财政收入及其他缘故，国有化了国内第一大石油公司并加大收税力度。2月中止了为石油公司，尤其是PAE带来巨额利润的出口税收返还法令，各大私企噤若寒蝉，PAE的日常生产面临窘境。为此PAE的掌门人再次出击，计划部此时更是责无旁贷，通过大量翔实的数据并准备了多种假设方案，支持PAE从自身的发展对国家的贡献，对当地民生的责任，对日后发展的忧虑及未来蓝图等各个方面入手，遍访政府相关部门。功夫不负有心人，阿根廷政府于四个月后出台了新的税收补偿法令。新法令虽不及先前的待遇优越，但鉴于阿根廷左支右绌的经济局面，能在较短的时间内从政府手上再次取得一定补偿，成果实属骄人。
以经济利益为导向，兼顾社会责任
1、结合国内外经济环境，注重战略规划，滚动预测年度计划
几年来，阿根廷国内的经济形势一直处于动荡中，政府对油气资源的开采、产品价格的限定、外汇进出的管制等诸多方面的干预力度越来越大，政策的不确定性明显存在。在每年所做的五年规划中，如何落实政府的管治要求，又保护自身的平稳发展及长久成功？ PAE的主要规划对策：一是做好短期与长期资本投资的平衡，确保已证实经济可采储量及未证实经济可采储量均可获得持续稳定增长的开发资源。其核心是依据经济评价结果，确保可以带来高额回报率的项目资源排列在先；摒弃所有亏损项目，无论该项目是否带来产量规模的增长（尽管产量规模是石油公司最重要的衡量指标）。 依形势适时选用从保守到激进的不同策略下的不同方案。二是保持稳健的资本投资结构及审慎的财务管理政策。在每年的具体执行过程中，则是通过逐月滚动预测的方式，比照主要绩效指标的预计执行情况与年度计划预算中既定目标的偏离程度，帮助管理层趋利避害，及时纠偏并尽最大可能优化当年绩效指标。
2、企业的持续高效发展，盈利与赢心同在
追逐利润固是资本家兴趣所在。但PAE在几十年的发展过程中，重利也重义，虽固有政府施压等客观因素存在，但我们看到的现实是一个石油城的半壁江山是由PAE在支撑，直接提供了几千个就业机会。环保的投入，低价售气给偏远山区，为职工补充设立优越的退休金计划，社会公益事业的投入都会出现PAE的身影；办公室内经常会为一个球队的胜利分享喜悦，会为一个员工的结婚生子分享祝愿；会尝到获得公司资助一直到大学毕业的已逝员工的子女送来的巧克力；会看到很多在这个公司工作几十年的员工依然勤勉而忠诚；会感受到所有当地的同事都会为外籍同事提供尽可能的帮助。企业为富未不仁，其赢得的不仅仅是利润。
中长期规划与年度计划预算联系紧密
1、年度工作计划安排紧凑规范
作为一家规范的实业公司，PAE年初既将当年各月的结账时间确定（考虑到公共假期，所以各月结账时间并不固定），各部门依此提供相应的配合。计划部将日常重要工作节点以一张运行时间表明示，具体任务落实到每周，6月起开始编制跨度为五年的长期规划，涵盖内容同于年度计划预算，8月起依据批复的规划细化次年年度计划预算。由于数据库资料翔实，规划中的次年计划预算和最终批复的预算版本区别并不大。
2、各类财务管理报告应时应景，简洁直观
同于国内的企业，PAE的财务管理报告包括周报、月报、季报、年报及各类临时报告，报告之密集一方面得益于信息系统的广泛应用，三基工作的扎实；另一方面也反应出各级政府及公司管理层对于公司经营情况的高度关注。所有涉及主要绩效指标的内容均以示意图而非文字列示，清晰直观且信息量大。若出现特殊事件，计划部更是首当其冲，结合不同渠道的信息，分析制作不同方案，供管理层谈判选用，如上文中提到的“税收补偿法令”，计划部提供的方案与政府最终批复的结果几乎一致。
3、滚动预测及时预报全年经营走向，发挥未雨绸缪的作用
PAE将年度计划预算分解到每月，并通过月度滚动预测的方式追踪报告实际经营成果及预计全年经营状况。计划部和会计核算部门、资金结算部门、生产管理部门等各个部门联系紧密，信息沟通流畅迅捷，加之上面提到的周报、月报等基础工作的完善，即便某个时间段公司内/外部的经营环境出现较大变动，也能及时预报出全年的经营走向。
企业财务管理保守及稳健
截至2012年10月，PAE一直是享有国内最高债券评级/ Ba2（Moody），未出现过违约或债务重组的事件。PAE始终将保守的资本结构及审慎的财务管理政策作为其生产经营中的核心策略，杠杆比率一直保持在低于22%的水平上。在年度预算的计划中，也始终将保持净现金流为正作为重中之重，资本投资规模适时而定。
人员的专业素质相对较高
巴菲特喜欢的是用适合的价格买进优秀管理人员管理的优秀稳定的企业。在笔者接触到的PAE的财务管理人员中，普遍掌握国际通行石油作业规则及国际财务会计准则，普遍熟练掌握一门以上的外语，工作质量和效率不在我们国内优秀企业之下。对于对外合作，也普遍秉持一种开放、宽容和积极的心态。员工对于企业的忠诚度也大大超出了国人对私企的看法，工作二三十年的员工随处可见，退休后返聘的也很常见。
关键词:取消农业税;新农村建设
一、乡镇财政存在的问题与原因分析
(一)收入减少支出增加,乡镇财政负担沉重
近几年乡镇财政出现了前所未有的困难,收入增幅下降,支出增幅增强,收支矛盾日趋突出,从而造成乡镇财政出现了巨额负债。随着农村税费改革的深入,农业税被取消,乡镇财政就失去原来预算收入的主要来源,也就几乎丧失了直接组织收入的职能。
(二)乡镇财政体制不完善,财权与事权不匹配
乡镇财税体制的不配套,对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成,在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合,而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。同时政府间财政分配体制存在的财权、事权划分不清,特别是乡镇政府事权和财权严重不对称。乡镇政府不仅要履行领导经济建设、带领群众致富的职责,还要提供大量社会公共物品,而这些公共物品本不应当全部由乡镇政府提供。
(三)支农投入不足,且结构不合理
改革开放之后,支农投入也相应发生变化,总体呈下降趋势。这与中国提出的建设社会主义新农村的口号严重不符,不仅如此,支农结构也不合理。具体体现在:具有正外部性的公共产品供给严重短缺;用于人员供养及行政支出部分所占比重较高,而用于建设性的支出比重不高;农业科技、农用相关信息的提供也远远满足不了农民的需求,农业科技开发资金少,农业科技人员短缺,没有完整、规范的市场供求信息网络和科技推广体系。
(四)农村公共品提供难以保障,服务型政府难以实现
由于农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留,乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算,但乡镇财政收入大幅减少,上级财政的支付量与道路修建所需资金相去甚远,在保人员经费都存在困难的情况下,修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出缺口很大。现在有的乡镇公路得不到有效养护,病险水库得不到有效治理,居住环境得不到有效改善,这些都影响了服务型政府的实现,也影响了新农村建设的步伐。
(五)财政转移支付不科学、不规范
由于新税制保留了旧体制的基数,目前转移支付大多使用基数法,而不是因素法,上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度,只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难;财政体制的税收返还政策以保证地方既得利益为前提,由于各县乡间收入基数、补助基数的不同,所得好处也有较大差异,体制的差异性也在扩大。
(六)乡镇财政管理水平低
随着乡镇经济建设的发展,乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力,而且还导致乡镇府对整个乡镇经济难以进行宏观调控,特别是预算外资金,对乡镇一级来说仍处在失控状态,部门分割严重。
二、对策与建议
(一)改革和完善现行乡镇财政管理体制
各级财政应当合理划分收支范围,明确各级政府的权利和责任,逐步建立事权与财权相统一的乡镇财政管理体制。在保持乡镇预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债务债权不变的前提下,建立健全“分级预算、账户统设、采购统办、票据统管”的“乡财县管乡用”的新型管理模式,切实加大对乡镇财政资金使用的监管力度,规范乡镇政府收支行为,切实提高基层政府经费保障能力,改善县乡财政困难状况,确保乡镇机构和乡村组织正常运转。
(二)完善转移支付制度
要解决中国农村问题,最直接的办法就是完善中国的转移支付制度。应按照公平优先、兼顾效率的原则,加大中央对地方和地方对地方之间的转移支付力度,增加转移支付的数量,建立完善的转移支付制度。规范转移支付行为,尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性,增强透明度,体现政策导向,合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目,提高具有均等化作用的转移支付比重,清理专项转移支付项目,改革现行专项补助办法,实事求是地确定和降低财政困难县乡的配套资金比例,甚至免除地方配套。
(三)完善政府财政支农资金管理体制
应对现有农业项目、资金进行整合,对于目前由不同渠道管理的农业投入,尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要加强统筹协调和统一安排,使有限的资金发挥出最大的效用;能够归并的支出事项,建议由一个职能部门统一负责,要对各分管部门的职能和分工加以明确,以确保农业财政资金的有效配置;合理划分省和地方政府财政在农业和农村发展中的事权,在投资责任方面,总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理,建立规范的政府财政支农资金管理制度,包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程规范化。
(四)完善财权、事权统一体制
一是要明确各级政府之间的事权,改变目前县乡政府集中了过多的事权,与其掌握的财权严重不对称的现状。对于利益外溢性的计划生育、义务教育等归中央政府管辖,而对于县乡基层政权的正常运转,由县乡财政负担。二是要根据各级政府承担的事务,合理划分各级政府的财权,使各级政府的财权和事权相对称,最大限度地调动地方当家理财的积极性。
(五)完善农村税费改革
