时间：2023-09-13 17:13:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有资产如何经营管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
完善国有资产授权经营管理制度是当前深化国有企业改革和国有资产管理体制的一项重要任务，我国正在着手制定《企业国有资产授权经营管理办法》。本文作者从法律角度进行思考，澄清对国有资产授权经营的基本认识，包括国有资产授权经营的由来、相关规定、主要内容、主要作用、存在的不足之处等等。从而进一步对国有资产授权经营法律关系进行深入分析，思考如何对国有资产授权经营作出明确的定义，如何明确界定国有资产授权经营主体、客体和对象，在文章的最后部分，特别强调了在立法和实践中需要注意区分，国有资产授权经营管理客体是企业的产权（股权），而不是经营权或企业法人财产权。本文对完善国有资产授权经营管理制度进行了有益探讨。
关键词：完善管理制度 国有资产 授权经营 法律思考
在《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中，明确地提出了完善国有资产授权经营管理制度这一重要课题，并将其作为深化国有企业和国有资产管理体制改革的重大任务。03年8月14日《企业国有资产授权经营管理办法》起草工作小组召开了企业国有资产授权经营立法专家座谈会，从会上反映的情况来看，在讨论中专家意见分歧比较大，[1]在国内，现阶段尚缺乏足够的经济、法律理论支撑，因此，有必要继续进行有益的探索。作者企图通过本文，谈谈自己对这一问题的法律思考。
一、对国有资产授权经营的基本认识
（一）、国有资产授权经营管理的由来
国有资产授权经营管理是在组建企业集团的试点工作中，为了组建企业集团，形成以资产为纽带的母子公司关系，政府国有资产管理部门将集团紧密层企业的国有资产划拨并授权给核心企业，由集团核心企业负责经营管理并承担保值增值责任。其目的是建立以资产为纽带的母子公司关系。[2]1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。随着产权制度改革的不断深入以及企业集团发展的实践，对国有资产授权经营管理的认识又有了新的发展。
（二）、国有资产授权经营管理的相关规定
早在1993年制定《公司法》时，在公司立法中，就对国有资产授权经营管理有过明确规定。《公司法》第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”随着不断完善社会主义市场经济的需要，为了积极探索国有资产管理的有效形式，党的十六大对国有资产管理体制改革作出了重大决策，国务院按照党的十六大和十六届二中全会精神，制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》，确立了国有资产管理体制的基本框架。该条例第二十八条第一款对国有资产授权经营管理规定为：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。”上述规定，是确立国有资产授权经营管理制度的基础，同时，也为进一步完善国有资产授权经营管理制度提供了基本依据。
（三）、国有资产授权经营管理的主要内容
1、国有资产授权经营的目的是探索国有资产管理的有效形式，建立以资产为纽带的母子企业关系，使国有资产出资人到位并履行好出资人的职责，建立科学有效的国有资产管理、监督、运营体系和机制。
2、国有资产授权经营的主体，授权方是国务院国有资产监督管理机构和地方政府国有资产监督管理机构；被授权方是所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司。
3、国有资产授权经营的核心是国有资产监督管理机构授权国有独资企业、国有独资公司“经营国有资产”，被授权企业在授权范围内，的国有资产依法经营、监管，对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能。
4、国有资产授权经营要由授权方与被授权方签订授权经营协议，明确授权内容，使被授权企业做到权利与责任的统一，被授权企业在享有经营国有资产权利的同时，应承担国有资产保值增值的责任。
（四）、国有资产授权经营管理的主要作用
1、在国有资产监督管理机构与被授权企业之间，明确被授权企业的经营权利和责任，有利于维护被授权企业的法人主体地位和国有资产监督管理机构对被授权企业的出资人地位。一方面，被授权企业享有有关法律、法规规定的企业经营自，对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任；另一方面，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对授权企业国有资产进行监督管理。
2、在被授权企业和其子企业之间，明确被授权企业对其子企业履行出资人职责，有利于母子企业层面上的出资人到位，使被授权企业的权利、义务和责任相统一，做到管资产和管人、管事相结合，从而有利于子企业国有资产的市场化运营。实行授权经营后，国有资产监督管理机构不再直接对被授权企业的子企业行使股东的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。
（五）国有资产授权经营管理的不足之处
1、从1992年国务院四部门联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》以来，国有资产授权经营管理的社会经济条件发生了重大的变化，随着市场经济体制的不断完善，公司制度的确立，国有大中型企业在现代企业制度建设、公司和企业集团发展的实践中，积累了大量丰富的实践经验，特别是党的十六大以来，新的国有资产管理体制的确立，国有资产授权经营管理中又出现了新的些问题，从总体来说，国有资产授权经营管理制度有待进一步完善。
2、目前，由于国有资产授权经营管理的理论还不是十分成熟，因此，有必要对国有资产授权经营管理的定义，国有资产授权经营的主体，包括授权人、被授权人，国有资产授权经营的客体，包括所有者权益，股东权益，企业法人财产权、经营权，国有资产授权经营的对象、范围等等进行深入的探讨和研究，使之形成一种比较完善理论，并转化为一种健全制度，使之有利于国有经济布局和结构的战略性调整，有利于深化国有企业和国有资产管理体制改革，有利于发展国有经济，实现国有资产保值增值。
二、对国有资产授权经营的法律分析
（一）、国有资产授权经营管理的定义
经过多年的探索和实践，可以说对国有资产授权经营有了新的认识。作者认为，可以将国有资产授权经营定义为：“国有资产授权经营是指政府及政府国有资产监督管理机构将自己以各种形式直接投资到企业的国有资产的产权授权给国有独资企业、国有独资公司统一持有，以确立母子企业产权关系。母企业依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能，即：资产受益、重大决策、选择管理者等权利。统一对国有资产保值、增值负责。”
在上述定义中，产权指的是国有股权中的国家股权，不包括国有法人股权。
国有资产授权经营管理的主体包括授权人和被授权人两个方面，授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构，被授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司。国有资产授权经营管理的客体是企业国有资产的持股权，而不是经营权。国有资产授权经营的对象是授权国有独资企业、国有独资公司持股的成员企业中的国有资产，被授权的国有独资企业、国有独资公司依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能。
（二）、国有资产授权经营管理的主体
国有资产授权经营管理的主体，指的是国有资产授权经营的授权人和被授权人。
1、关于授权人。随着经济体制改革的不断深化而有所变化。在《公司法》的规定中，授权人主要指的是国务院，该法第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”根据公司法的该条规定，我们可以理解为在公司制企业中，国有资产授权经营的授权人是政府，而且只能是中央一级的人民政府即国务院。
党的十五届四中全会决议对国有资产授权经营的授权人，在理论上又有了新的发展，确立了国家所有、分级管理的原则，对国有资产授权经营的授权人虽然仍然坚持只能是政府，但在中央和地方政府分级管理国有资产的原则指导下，国有资产授权经营的授权人范围有所扩大，即国务院可以授权，省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府也可以授权。党的十五届四中全会决议指出：“积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。”国家经贸委在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》中进一步规定，“国有资产实行授权经营。国有资产规模较大、公司制改革规范、内部管理制度健全、经营状况好的国有大型企业或企业集团公司，经政府授权，对其全资、控股、或参股企业的国有资产行使所有者职能。中央管理的企业由国务院授权，地方管理的企业由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府授权……。”
党的十六大对国有资产管理体制改革作出了重大决策，确立了新的国有资产管理体制的基本框架，新的国有资产管理体制体现了以下特点：一是在坚持国有资产由国家统一所有的前提下，规定由中央人民政府和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责。二是明确要求在国务院、省级、市（地）级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构，根据同级人民政府授权，依法履行出资人职责，并按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人管事相结合”的原则，规定了国有资产监督管理机构的职责和义务。三是明确要求各级人民政府实行政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职责，政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。在新的国有资产管理体制下，国有资产授权经营的授权人，主要指的是国有资产监督管理机构。该条例第二十八条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”
在新的国有资产管理体制下，现在的国有资产监督管理机构国资委，对国有资产的监督管理有相当大的局限性，目前，根据国家有关规定，国有资产监管机构的监管范围，主要是经营性国有资产。首先，金融性资产和资源性资产，不在国资委的监管范围之内；其次，即便是经营性国有资产（非金融类），比如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产，事实上并不归国资委监管。企业改革重组过程中大量发生的，与金融类资产、资源类资产和部份经营性国有资产相关联的产权流转与重组，可以说，国有资产监督管理机构是鞭长莫及，国有资产监管机构不可能成为上述国有资产的授权人。
2、关于被授权人。主要是指国有独资企业和国有独资公司。
国有独资企业是指企业全部资产归国家所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，国有独资企业依法取得法人资格，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。国有独资企业是按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，不包括有限责任公司中的国有独资公司。
国有独资公司是指按照《公司法》规定，由国家授权的投资机构或者国家授权的部门单独投资设立的国有独资的有限责任公司。根据《公司法》的规定，公司法实施前已设立的国有企业，符合公司法规定设立有限责任公司条件的，单一投资主体的，可以依照公司法改组为国有独资的有限责任公司。
国有独资企业、国有独资公司经国务院批准，可以作为国务院规定的投资公司、控股公司，享有公司法第十二条规定的权利；可以作为国家授权投资的机构，享有公司法第二十条规定的权利。
非国有独资企业、国有独资公司的大型企业、企业集团和控股公司如果要作为国有资产授权经营的主体，即被授权人，必然会引起企业其他股东的股权比例发生变化，因此，授权人在采取国有资产授权经营时，必然会受到其他条件的限制，国有资产授权经营将处于不确定状态。
此外，各级国有资产监督管理机构监管范围之内的以外国有独资企业、国有独资公司，如，烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的国有独资企业、国有独资公司；政府其他部门、机构，如其他工业、交通、水利等管理的国有独资企业、国有独资公司；华融、长城、东方、信达4家资产管理公司通过债转股后，也存在大量经营性国有资产。作者认为，上述国有独资企业、国有独资公司作为被授权的主体资格是不容忽视的。
（三）、国有资产授权经营管理的客体及对象
国有资产授权经营管理的客体应该说，是企业的产权（股权），而不是经营权或企业法人财产权，国有资产授权经营的实质是授予国有独资企业、国有独资公司的持股权。政府及政府国有资产监督管理机构通过授权明确国有独资企业、国有独资公司与非产权关系的企业间的产权关系，即确认母子企业产权关系。国有资产授权经营的对象是授权国有独资企业、国有独资公司持股的企业中的国有资产，而这些国有资产不仅仅指存在于国有独资企业、国有独资公司内的国有资产，还包括控股公司、参股公司中的国有资产。被授权的国有独资企业、国有独资公司在未授权之前，与授权人的全资、控股、参股公司之间没有产权关系，这些企业的国有资产也不属于未被授权的国有独资企业、国有独资公司，经政府及政府国有资产监督管理机构授权后，与集团公司之间确立为母子公司，从没有产权关系转变为有产权关系，从某种意义上理解，国有资产授权经营是政府及政府国有资产监督机构在组建发展企业集团中的行政行为，是一种非市场方式的产权重组方式。政府及政府国有资产监督机构通过国有资产授权经营，从法律的角度，对产权的划拨予以确认，从而形成母子公司之间的产权连接纽带关系。目前，各级政府的国有资产监督管理机构对所管理的企业之间进行的重组主要采用的是这种方式。
国有资产监督管理机构通过对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营，明确被授权的国有独资企业、国有独资公司行使出资人权利，从而实现子公司层面上的出资人到位，被授权的国有独资企业、国有独资公司有权在授权范围内对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。
关键词：交通 国有资产 保值增值
随着我国各项改革特别是财政体制改革、经济体制改革的不断深入，交通国有企业所占有、使用国有资产的规模也不断膨胀。如何加强交通国有资产管理，防止交通国有资产流失，提高交通国有资产运营效益，确保交通国有资产保值增值，也成为摆在我们面前的一项重要、复杂而艰巨的任务。
1、交通国有资产管理现状
交通国有资产包括两块主要内容，一是交通行政事业单位国有资产管理，二是交通国有企业资产管理。
交通行政事业单位的国有资产管理，主要包括日常的资金管理和固定资产管理，固定资产管理方面，除日常必须的办公设施和设备管理以外，还包括闲置的办公用房管理，这些主要通过交通资产管理公司，集中统一对外公开招租，收入纳入财政预算。日常维护由资产公司统一操作，经费由资产公司承担。截止2012年12月31日，我局共对161处资产对外进行了公开招租，年租金收入620万元，全部缴入财政专户。
交通国有企业资产管理，主要包括各企业的日常经营管理和重大投资、重大固定资产购置和报废处置以及企业闲置资产和设备的盘活等内容。目前我局共有国有或国有资本占控股地位的各类企业20个，分为三类，第一类是管理性公司，主要包括交通资产管理公司；第二类是为交通建设服务的企业，主要包括交通建设集团，路通监理公司、路通设计院、质量检测中心以及公路和航道养护公司；第三类是交通运输服务企业，主要包括公路客运公司，通联出租公司，交通职校驾校，宏达汽车性能检测中心等。截止2012年末，交通国有企业资产总额达10.7亿元，负债总额7.2亿元，净资产3.5亿元。
多年来，我局在交通国有资产管理中紧紧围绕“确保国有资产保值增值”这一主线，不断健全管理制度，努力提升管理水平，在交通国有资产经营管理中探索出一条可持续发展的路子。目前，交通国有资产效用明显，各资产经营主体呈良性发展态势。
1.1、服务功能发挥明显
我局下属的20家企业，共有职工3000多名，2011和2012年合计对上贡献近8千万元，其中上缴流转税4千多万元，企业所得税3千多万元。这些企业分别承担着全市公路、航道施工和养护、旅客运输、车辆技术服务、交通技术人才培养等相关职能，所有企业基本上都是为大交通建设和发展所配套服务的，企业在注重经济效益的同时，更注重各项服务职能的发挥。我市交通现代化建设所取得的成就离不开这些企业作用的发挥。
1.2、盈利能力普遍较强
2012年20家企业经营收入达8亿元，净利润4千多万元。除公路宾馆等少数企业经营亏损外，绝大部份企业经营管理状况良好，自主发展能力较强。如公路客运有限公司主动适应日趋激烈的行业竞争，加大资源整合力度，积极开拓新的客运线路，优化内部经营管理模式，健全内部考核激励机制，全年实现盈利近2千万元。又如交通驾校，通过狠抓内部管理，树立品牌形象，不断扩大市场占有份额，全年盈利达700多万元。
1.3、资产管理规范有效
近年来，交通国有资产实现了保值增值，2012年末与2006年末相比，净资产增加了52120万元，年平均增长25%。成立了专门的资产管理机构，制订和完善了5项管理制度和规定。几年来，没有发生一起资产流失或不按规定出租和处置事件。
2、交通国有资产管理的经验做法
近年来，我局始终把交通国有资产管理作为全系统重要的工作内容来抓，在组织管理、制度建设、日常管理、监督考核上积极探索，不断创新，开创了一条适合交通实际的资产管理新路子。
2.1、不断健全资产管理制度
多年来，我局根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《行政单位国有资产管理暂行办法》及其他相关规定，切实加强资产管理的制度建设，先后出台了《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通系统采购管理规定》、《宜兴市交通系统国有资产出租暂行办法》、《宜兴市交通国有资产出租操作办法》和《企业经营管理责任考核办法》等一系列的管理规定，基本构建起了健全的国有资产投资、处置、监管、考核规范，实现了国有资产管理的制度化。
2.2、不断强化资产管理责任
我局从构建“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度出发，努力构建管理体系，明晰主体责任。一是理顺了投资主体。以宜兴市交通资产管理有限公司和交通产业投资管理有限公司为主体，全系统所有经营性资产全部划归其所有，改变了以往投资主体散而多的局面，由交通资产管理公司全面承担投资主体责任，履行投资主体监管职责。截止2012年底，交通资产公司投资企业20家，总投资额21.9亿元。二是理清了资产管理责任。初步构建起了由局资产管理委员会、交通资产管理公司、各经营主体组成的三级管理体系。为加强资产管理，局成立了专门的资产管理委员会，全面负责局属单位重大设备购置和经营性资产的购置、招租和处置的审核审批和实施过程的监督。资产公司具体组织实施重大设施设备的采购、招租和处置。各单位具体负责管理、使用和维护各种设施设备，并做好各类资产类收入的处置工作。三是强化主体管理责任。由市财政和审计部门对交通整个资产管理进行监督，局资产管理委员会对资产公司的资产管理实施监督，局财务审计和监察相关责任科室，牵头对各单位相关资产管理每年进行检查和考核，局专门制定了经营责任考核办法，进一步强化国有资产的管理责任。
2.3、不断规范资产运作流程
一是规范采购行为。我局专门制定了《宜兴市交通系统采购管理规定》。对50万元以下物资采购和工程招标，根据“依法采购、公开公正、竞争择优、规范有序、廉洁高效”的原则统一组织实施公开招标，今年以来，共组织实施公开采购招标10起，节约资金25万元。二是从最大限度地提高资产效用角度出发，对非主流资产和部分闲置资产实施公开招租和经营权竞拍。今年以来共组织公开招租26起，组织竞拍1次，全系统对外招租闲置用房计56041.47。候车亭广告位对外招租共85只，其中城区候车亭51只，农村候车亭（宜金线、川善线）34只。取得租金收入130万元，使每一份资产都能取得实实在在的收益。
3、交通国有资产管理下阶段工作打算
交通国有资产管理是项系统而又复杂的工作。下阶段，我局将立足长效管理，从健全资产管理常态化工作机制出发，着重抓好两方面的工作。
3.1、进一步明确资产管理责任，全面构建资产管理规范
一是全面落实《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通局国有资产监督管理办法》和《宜兴市交通行政事业单位国有资产管理意见》，强化交通资产管理有限公司在国有资产管理中的主体地位和责任；二是进一步完善《宜兴市交通运输局采购管理规定》和《宜兴市交通系统国有资产出租管理暂行办法》，细化具体的操作办法；三是健全管理规定，要拟定“交通国有资产投资管理办法”、“交通国有资产处置办法”。通过不断完善各项规章制度，来规范交通国有资产的管理行为。
3.2、努力构建国有资产监管常态化的工作机制
一是建立国有资产投资审核机制。明确投资企业、交通资产管理有限公司、局资产管理委员会在资产投资中的责任，建立资产投资审批审核流程；二是建立国有资产财务监督审计机制。建立财务报表报送制度和定期审计制度。由交通资产管理有限公司对国有企业每年组织一次财务审计；三是建立资产审核制度。由交通资产管理有限公司每年对局属行政事业单位、国有企业的资产进行一次盘点，对资产使用、出租情况进行一次综合检查；四是建立经营性资产出租、合作报备制度。涉及经营性资产出租或对外合作的，由相关企业向交通资产管理有限公司报备出租合约或合作协议，由交通资产管理有限公司对合约或协议履行情况进行督查审核；五是建立资产经营业绩绩效考核。把国有资产保值增值率、净资产收益率、利润和折旧与总资产的比率、成本费用利润率等指标纳入企业的年度考核，由交通资产管理有限公司每年对企业经营情况进行考核。
关键词:国有资产;信托当事人;信托财产
国有资产信托管理作为国有资产管理的一种方式，在我国仍然处于探索当中，实践中涉及的有关问题需要深入探讨。国有资产信托管理是国有资产管理的一种方式，在我国相关的法律制度还不够健全的情况下，充分肯定国有资产信托管理的积极作用，处理好有关信托当事人之间的关系，准确认定信托财产的权利归属问题，可以促进国有资产信托管理活动的健康发展。
一、国有资产信托管理的必要性和可行性
国有资产信托经营的独特方式，形成了国有资产信托管理的特殊意义，具有其他国有资产经营方式所不具备的优点。
第一，国有资产信托管理，可以真正实现国有资产的所有者与经营者相分离。对于国有资产的经营管理一直探索走所有者与经营者相分离的道路，以提高国有资产的管理水平，更好地实现国有资产的保值与增值。但是，如何才能更好地做到使国有资产的所有者与经营者真正相分离，却是人们一直在探索的问题。实行国有资产信托管理，国有资产的所有者作为委托人，将国有资产交给受托人管理，受托人则作为独立的市场主体依据信托合同从事国有资产的管理活动，这样可以实现国有资产的所有者与经营管理者相分离。
第二，国有资产信托管理，可以增强国有经济活力、控制力、影响力。国有资产的信托管理，受托人依法具有独立的法律地位和从事经济活动的主体资格，受托人可以依据信托合同独立从事对国有资产的管理活动，防止了委托人对受托人的不当干预，这就调动了受托人的积极性，这样受托人就可以在市场经济活动中充分运用国有资产，发挥国有资产的经济效力，这就可以增强国有经济的活力和影响力。
国有资产信托的法律依据及其可行性。我国现在虽然没有制定有关国有资产信托管理的具体制度，但可以适用于国有资产信托管理的基本法律《信托法》却已经存在，可以作为当前从事国有资产信托管理的基本依据。制定于2001年的我国《信托法》第2条明确规定:“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受托人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”这条规定，是我们理解和处理国有资产信托的基本法律依据。根据这一规定，国有资产信托管理就是指国有资产的委托人依据信托合同将国有资产委托给受托人，由受托人按照委托人的委托为受托人的利益而以受托人的名义进行管理或者处分该国有资产的行为。由此可见，国有资产的信托管理作为国有资产的一种管理方式，不同于国有资产的租赁经营、承包经营等常见的经营方式，更不同于同样具有委托含义的委托经营方式。
二、国有资产信托中的当事人认定问题
国有资产信托中的当事人主要有委托人、受托人和受益人。由于国有资产信托管理中的具体情况比较复杂，涉及到很多主体与部门，在如何认定国有资产信托管理的委托人与受益人的问题上，存在着混乱的现象，这就要求我们根据具体情况认真区别对待。
国有资产信托中的委托人的认定问题。信托财产的委托人，一般情况下应当是财产的所有人。我国《信托法》第19条对信托中的委托人作了原则规定:“委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。”由于国有资产信托的特殊性，这一原则规定应用到国有资产信托中时，还需要认真对待。对于如何认定国有资产委托人这样看似简单的问题，却存在着一定的混乱。人们习惯地认为，国有财产的所有人是国家或者全体人民。但在法律上，这样的认识缺乏现实性和可操作性。
目前，在我国的国有资产管理体制下，从法律角度上看，具有操作意义的是政府各级国有资产管理委员会。但是，政府各级国有资产管理委员会并不是国有资产的所有者，各级政府作为国有资产信托的委托人，在实际操作中不具有实际意义。各级政府国有资产管理委员会是专门负责国有资产管理的政府职能部门，可以作为国有资产信托的委托人，具有实际操作意义。在国有资产信托的委托人认定上，还需要注意的问题是，国有企业、国有控股公司、国有持股公司是否可以作为国有资产信托的委托人。国有企业和国有投资公司，是国有资产的实际持有人，不是国有资产的所有人，也不是国有资产的所有者代表，不能作为国有资产信托的委托人。但是，在特殊情况下，国有企业与国有投资公司可以根据国有资产管理委员会的授权行使部分国有资产委托人的职权。
国有资产信托中的受益人的认定问题。在信托当事人中，存在着信托受益人。根据《信托法》的规定，受益人是在信托中享有信托受益权的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中，受益人可以是委托人以外的其他人。但是，在国有资产信托中，受益人具有特殊性。其一，国有资产信托中受益人的范围问题。在一般的信托中，受益人的范围是没有限制的，受益人可以包括委托人、受托人以及其他人，也可以不包括委托人。在国有资产信托中，受益人一定要包括委托人，即国有资产的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有这样，才能充分保障国家利益，保证国有资产的保值、增值及不被侵犯。其二，国有资产信托中受益人的权益问题。在一般的信托中，受益人的权益包括:信托利益分配权、信托财产管理的监督权、对不当信托事务的撤消请求权、损害赔偿请求权、解任受托人请求权。此外，一般受益人还有权放弃信托受益权，可以依法转让信托受益权。在国有财产的信托中，其特殊性在于，作为信托受益人的国有财产的代表人，不得放弃信托受益权，必须认真行使和履行国有资产受益的权利与职责。
在认定国有资产信托委托人与受益人的同时，也要注意处理好委托人与受托人之间的关系。应当强调的是，在国有资产信托管理活动中，委托人与受托人之间的关系，是建立在平等基础之上的，应当遵循“自愿、公平和诚实信用原则”(《信托法》第5条规定)。这是处理国有资产委托人与受托人之间关系的基础。正是基于这样的公平、平等关系，才使得国有资产的信托管理不同于以往其他任何国有资产的管理方式。国有资产的受托人，享有信托财产管理权、信托事务处理权、信托报酬权、信托受益权。国有资产的委托人，享有信托财产收益权、信托财产管理的监督权、对不当信托事务的撤消请求权、损害赔偿请求权、解任受托人请求权。在这些基本的关系之外，最重要的问题是，信托财产的安全问题。信托财产的安全问题，往往被忽视。由于在国有资产进入信托领域后，就面临着各种各样的风险，有来自市场的经营风险，也有来自信托当事人的信用风险。各种风险的存在，必然使信托中的国有资产面临着安全问题。这就要求国有资产的信托委托人切实履行职责，受托人做到诚信尽职，各级国有资产监督管理部门加强对国有信托财产的监督管理。
三、信托财产的权属与管理问题
信托财产的权属问题，涉及到信托财产的权利是什么性质的权利问题以及权利的归属问题，是国有资产信托管理中需要认定与解决的重要问题。这个问题不仅关系到信托当事人的利益，也关系到国有资产安全，需要我们认真研究对待。在国有资产信托管理中，信托财产是信托活动的基础，也是信托权利义务集中指向的对象。信托财产在信托关系成立的前后，其权属关系是不同的，明确信托财产的权属直接关系到信托当事人的权益。
关于信托财产的权利性质问题，在认识上始终存在着不同的看法，分歧很大，主要存在着信托财产是所有权与非所有权的不同认识。人们一般认为信托财产的权利性质是所有权，即信托人在信托期间对信托财产享有所有权。将信托财产的权利性质定位于所有权，就可以把国有资产的信托管理方式与承包经营等其他财产管理方式区分开。的确，国有资产信托与其他国有资产管理方式的最明显的不同，正是受托人对管理的财产权利上的不同。但是，如果把信托财产的性质理解为一般意义上的所有权，与其他所有权没有什么区别的话，其结果必然是，国有资产在信托期间属于受托人所有，受托人可以独立处理信托财产，信托财产脱离了原来的所有人。这样信托财产由受托人独立处理，不受委托人的制约与监督，必然不利于委托人，必然会出现损害委托人利益的情况，必然会造成国有资产的流失、被侵吞。这样的结果显然不符合委托人的初衷，不应当是国有资产信托的结果。
实际上，信托财产的权利性质又不完全等同于所有权，信托人行使信托财产权是受到限制的。所以，认为信托财产的性质是所有权的理论观点，在实践上不能够被委托人所接受。信托财产的权利性质，不应当是一般意义上的所有权，不应当是绝对的所有权，而应当是受到约束的有限制的具有所有权内容的财产权，只应当是形式意义上的所有权。信托财产的这种权利，在权利存在的期间、权利的范围、行使的方式等具体内容上，都受到信托合同的约束，都不同于一般意义上的所有权。这样，信托财产权就区别于承包经营权等，也区别于所有权。因此， 信托财产的权利性质是非典型的财产所有权，可以理解为是形式所有权，或者是名义所有权。
关于信托财产权的权属问题，即信托财产归谁所有的问题，很多人认为，信托财产在信托关系成立后，财产的所有权由委托人转移到受托人，受托人享有信托财产的所有权。如此认为，则信托财产的所有权在信托关系成立后发生了变化。这样的看法，对于国有资产，似乎难以接受，因为国有资产将会因信托关系的成立而流失，这与我们一直坚持的国有资产保值增值的目标相背。从我国《信托法》的规定上看，法律并没有规定信托财产的所有权因信托法律关系的成立而发生转移。《信托法》第2条关于信托财产的规定是，信托人“将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为”。可见，我国《信托法》只明确规定了在信托法律关系成立后，转移信托财产的占有，并且信托财产权的行使也由委托人转移到受托人。
在信托法律期限届满或者信托法律关系终止的情况下，信托财产重新由委托人占有并由委托人直接行使财产权。受托人在信托法律关系存续期间，行使的财产权实质上包括财产的所有权。这样，从表面上看，信托财产的所有权属于受托人，可以认为，受托人在形式上是信托财产的所有人。但是，受托人所行使的信托财产的权利是有条件的，是受到信托合同约束的，也是受到委托人监督的。所以，受托人所享有或行使的信托财产权，不同于具有绝对性的财产所有权，是非绝对的。因此，受托人对信托财产的权利，不是绝对的传统意义上的所有权。
在信托财产的管理问题上，受托人在信托期间独立行使信托财产的管理权。根据我国《信托法》的规定，在国有资产信托管理中，信托财产的财产权，包括财产的所有权，在信托期间，由受托人独立行使。信托人不得干涉受托人对信托财产的管理与处分，但受托人有权依据信托合同监督受托人的活动。这一点，不同于国有企业的经营管理权及其他形式的国有资产管理权。至于信托期间信托财产所有权是否发生转移，《信托法》没有明确规定。这个问题，无论在认识上有什么不同的看法，都不影响实际上的信托活动，不影响受托人对受托财产的管理。
与信托财产管理相关联的问题是，信托财产的风险与收益问题。在国有资产信托期间，发生的与信托财产有关的风险与收益应当如何处理，处理这个问题的基本原则是:受托人管理信托财产形成的债权债务，以信托财产来认定，即管理信托财产形成的债权属于信托财产的范围，其最终属于委托人，管理信托财产形成的债务以特定的信托财产承担风险责任。这种处理信托财产的风险与收益问题的原则，是建立在信托财产独立基础上的。信托财产独立是我国《信托法》确定的重要制度。信托财产独立，一方面表现为，信托财产独立于委托人的其他财产，与委托人的其他财产相区别。另一方面，信托财产独立于受托人的财产，与受托人的其他财产相区别。这样，信托财产独立制度，就可以把信托财产管理中的相关问题界定清楚，实际上，就是确定了信托管理人在信托期间以信托财产为基础独立享有权利承担义务的基本制度，这样的制度与法人独立承担有限责任的制度是相似的，也可以说是法人有限责任制度在信托关系上的体现。
参考文献
二十世纪九十年代年代以来，中国国有企业改革最重大的举措是实施公司制改造。然而时至今日，当我们回顾国有企业公司制改革的历程，却发现结果是令人失望的：国有企业并没因为改组为公司而转换其经营机制，其管理和效益并未象预想的那样得到改进，同时，原有的政企关系也并未由于企业的公司制改革而发生根本性的改变。一句话：公司制改造没有使国有资本经营从根本上改变“无人负责”的状况。原因何在？
笔者认为，作为一种微观企业形态或是一种法律制度，公司制仅仅是现代市场经济条件下资本的所有者运用其财产的工具，它既不会改变社会制度，也不会根本改变其所运作的财产的归属。但是，考察这一制度产生的背景及其完善的过程，我们会发现，公司制作用的正常发挥，在很大程度上要依赖于其所生存的经济体制环境。正是基于这一点，笔者认为，造成我国公司制目前尴尬状况的原因不能仅从公司制本身去寻找，对这一问题的分析和认识应当放在公司制赖以生存的我国改革现实的大背景之下进行。因此笔者的结论是：目前国有企业公司制改造中的问题首先是由于公司制的运行缺乏相应的体制环境，其次才是公司法律制度自身的不完善。仅就公司制生存的体制环境及相关的法律问题，笔者认为尚有以下关键问题值得探讨：
一、国有资产管理体制改革与国有股权主体问题，
第一，尽管我们在不同场合，甚至在公司法中再三强调公司中国有资产的所有权属于国家，但是，既然用公司的形式对国有企业进行改造，就意味着国家对企业资产的所有权只能以股权的方式实现；第二，以股权的方式对企业行使权利，就必须建立相应的国有股权行使机制；第三，对于在公司中持大股的国家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，国家股东能象私人股东那样真正关心其资产的运营；第四，为了使国家股东真正对国有资产的保值增值负责，就必须建立适合公司制运行国有资产运营机制，这个机制的核心就是：国有股权主体（包括机构和个人）在享有对国有资产进行投资经营权的同时，承担对国有资产保值增殖的义务，不履行义务，导致国有资产损失的，应当承担相应的法律责任，包括赔偿、行政处分，构成经济犯罪的，应当被追究相应的刑事责任。
上述几点决定了，建立国有股权行使机制应当解决的问题至少包括：⒈哪些机构可以通过授权成为国有股权主体？⒉具备哪些条件、通过什么程序可以被授权或将取消授权？⒊股权主体与授权主体之间关系如何？与其所投资的公司的关系如何？⒋股权主体享有何种法律地位？与其国有资产保值增值的经营宗旨相适应，其经营管理权有哪些内容？⒌当国有股份由于股权主体的行为遭受损失时，应当由谁承担责任？
上述问题所涉及的内容在法律形式上表现为国有资产法的制定，和出台，但制定国有资产法的前提是对现有的国有资产管理体制和国有企业管理体制的彻底改革。也就是说，对于由国有企业改造而来的公司，国家不但必须彻底放弃由上级主管部门以行政方式管理它们的传统做法，而且还要确定一个具体的股权主体体系，由其代表国家行使股权。实际上，这一工作在上个世纪八十年代末九十年代初已经开始进行。如设立国家各级国有资产管理部门作为国有资产投资经营的授权主体，对一些大的企业集团进行授权经营的试点等。但是，由于政府机构体制改革进展缓慢，没有解决政府在国有资产管理中的职能定位问题，尤其是迟迟没有解决被授权主体与授权主体之间关系、授权条件、程序、被授权的股权主体对国有资产保值增殖应当承担的具体责任等关键性的问题，因此改革没有取得实质进展。对大多数公司而言，原来的上级主管部门或变相的上级主管部门仍然存在，这就产生了企业形式与企业管理体制的矛盾，结果不仅使企业公司制改革“换汤不换药”，而且由于国有资产管理部门不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，国有资产大量流失，中央又建立企业工委，并取消国家国有资产管理部门（将其并为财政部下属的司），同时，派辑查特派员监督企业。上述做法，特别是取消国家国有资产管理部门实际上使已经开始的国有资产管理体制改革又退回到原有的体制上。
事实表明，国有企业的公司制改革必然自下而上地要求对国家对企业的控制体系做出实质性变革。这要求改革的研究者、决策者在观念上有一个根本的改变：政府机构及政府对国有资产的管理体制改革不能只停留在简单设立一个机构或将机构改换名称的形式主义阶段；提高企业效益是实实在在的东西，来不得半点的虚假，否则，政府国有资产管理改革的形式主义必然带来国有企业公司制改革的“换汤不换药”。同时应当指出，如果要采用公司制经营国有企业，政府体制改革就不能走回头路，否则，已经改革的公司要么会出现严重的内部人控制，要么会走回国家直接控制的老路上去。而无论哪种情况，最终都将断送改革的前程。
二、国有股权主体中高级管理人员的激励和约束机制
以公司的形式经营国有企业，就意味着国家对国有资产的经营管理方式由直接转变为间接，这不仅会产生“人问题”，而且由于资产的国有性，人问题会更加复杂：一方面是由股东到公司、由公司董事会到公司经理；另一方面是由全体公民到政府、由国有资产管理和运营部门到基层企业，直至这些机构和企业的高级管理人员。因此必须及时建立对国有股权主体及其所投资的公司的高级管理人员的激励和约束机制，解决国有资产经营管理无人负责以及由此产生的管理层对国有资产的侵害问题。其内容涉及：⒈建立国有资本经营者的选择机制。将市场竞争机制引入国有资产运营机构（国有控股公司）高级经营管理人员的委任、选派、活动的全过程；⒉建立国有资本经营者的激励机制、按照权、义、责一致的原则，在权利和责任到位的前提下，对其实行年薪制；⒊建立的加强对人的监督机制。包括建立经营业绩评价体系，及考核和监督制度、实行渎职追究制度。
由于涉及到对现有的国家人事制度改革，上述问题在近年的改革中，迟迟没有进展。一方面，改革者天天高喊要培育企业家阶层，但却不肯承认在市场经济条件下，企业家劳动的价值；另一方面，改革者对企业家应当承担的职业风险（经营失败应当承担的责任）没有清楚的认识，至今仍然对企业经营者套用计划经济体制下的工资制度和人事任免制度，不愿将竞争机制真正引入到国有公司高级管理人员的聘任之中。以至当公司盈利时，“岁”现象不断出现；当国有资产流失时，又无法追究经营者的责任，其结果必然造成国有资产的流失和公司效益的低下，国有企业公司制改革中“穷庙富方丈”现象也就不足为奇了。可见，公司运转机制和现行人事制度的矛盾，是制约国有企业改革的另一个瓶颈。
杨世忠教授，现任首都经济贸易大学副校长，兼任中国会计学会理事、学术委员，北京会计学会副会长，北京总会计师协会副会长，《财会学习》专家委员会委员。
杨教授1957年5月出生于云南思茅，1978年考入河北地质学院就读地质经济管理专业，毕业后留校任教，1985年人北京经济学院(现首都经济贸易大学)财政会计系攻读硕士研究生，1988年硕士毕业并留校任教至今，历任北京经济学院会计系副主任、首都经济贸易大学会计学院院长、校党委副书记等职，2007年获华中科技大学管理学博士。
杨教授是国内知名会计专家，其研究注重从实际出发，他对国有资产管理、企业成本管理、会计信息质量等方面进行过深入研究，基于实际调查的研究成果对相关监管部门与企业的管理经营活动具有借鉴指导意义。
如何有效管理国有资产是一个世界性的问题，在我国经济体制由计划经济向市场经济转换的进程中，国有资产管理体制的改革更是其中的重要课题之一。上世纪90年化杨教授对国有资产管理体制改革、管理理论与方法都进行了深入思索，其研究成果集中反映在1998年出版的专著《市场经济与国有资产管理》中，杨教授认为我国应在立法监督、行政管理、产权经营和企业管理四个层面上构建社会主义市场经济体制下的国有资产管理体制目标模式。他在著作中系统阐释了经营性、事业性、行政性与资源性国有资产的管理，指出经营性国有资产管理体制是社会主义国家经济管理体制的核心内容，政府专设的国有资产管理部门行使经营性国有资产的终极所有权，国有资产经营公司、投资公司或控股公司行使法人所有权，基层企业行使资产经营权的国有资产管理体制目标模式的设想。杨教授的观点受到业界的重视与好评，为推进我国国有资产管理改革发挥了积极的指导作用。
在现代经济环境中，成本管理会计的运用是企业经营管理者进行有效管理的重要手段。我国自上世纪70年代末引进管理会计理论后，在企业实践中的运用与经济的发展和管理的需要还存在着相当大的差距。结合我国企业的实际经营管理状况，完善与发展管理会计理论体系显得必要与迫切。杨教授多年以来一直结合企业管理实践研究成本管理会计的理论和方法。他先后出版过《现代企业成本核算模式》、《企业责任会计》、《管理会计基础》、《管理咨询》等多部颇具影响的专著与教材，发表过“责权利关系定量分析初探”、“短期经营决策方案的敏感性分析”、“高新技术企业成本管理特点分析”、“华为公司‘知识资本化’的会计思考”、“邯钢经验与丰田模式――中日工业企业目标成本管理特点比较”、“世纪回眸：对泰罗管理思想的再认识”、“推行预算管理，把握企业未来”等专业论文，促进了我国成本管理会计的发展。
近年来，会计信息质量成为社会普遍关注的热点问题。杨教授从建立和完善我国社会主义市场经济基石的角度，对会计信息质量问题进行了深入研究。出版的专著有《企业会计信息质量及其评鉴模式研究》、《企业会计信息质量特征》，发表了“诚信理财，创造企业财务品牌”、“对建立我国会计信息质量特征体系的认识”、“企业会计信息供需博弈关系分析”、“企业会计信息质量评鉴商业化模式的利与弊”等系列论文。
杨教授学术研究最大特点是能够做到理论与实际相结合。他常常说，没有管理实践学不好管理，没有管理理论做不好管理；要把学生培养成为复合型人才，教师首先要成为复合型人才。他自己正是这么做的：既研究管理理论，又从事管理实践。作为成本管理会计专业教师，他常常深入企业进行调查研究，把培养学生与管理咨询有机地结合起来，作为学科带头人和行政负责人，他以培养人才为中心，注重师资队伍建设和管理团队建设，促进教学改革，推进学科发展，积极开展全方位的对外合作办学与社会服务，受到海内外合作者和政府部门、专业团体的好评。现在，他仍然在会计教学领域里辛勤耕耘，与此同时还分管着学校的后勤工作，在他看来，学校后勤系统不仅仅要发挥好为师生员工提供吃住行医等服务功能，而且还要发挥出“服务育人、管理育人、环境育人”的功能，从而使学校为社会培养出更多的高质量人才。
关键词：国有资产 公益诉讼制度 初步研究
一、我国国有资产概述及现状
在我国，随着市场经济的快速发展，与社会公共利益密切相关的经济法纠纷日趋复杂。一些不法分子，钻我国市场经济法制建设不健全的空子，大肆掠夺国有资产。据世界银行的一份报告估计，我国公共部门(含国有企业) 的资产流失约占GDP的8-12%。不仅如此，据报载，我国国有企业的呆账、死账及银行不良资产损失至少在12000亿元以上， 每年公款吃喝的费用高达1000亿元，每年偷漏税损失1100亿元以上。以上令人触目惊心的数据足以表明，国有资产的全方位多渠道流失已经是一个不争的事实,而且全社会越来越关注国有资产的流失及其解决。但是正如“公地悲剧”结果一样，公地表面上属于所有的牧羊人，实质却是利益受到了损害而无人管理。
二、解决国有资产流失的新思路——公益诉讼制度
公益诉讼起源于古罗马时代，并有各种各样不同的称呼，“或又被称为罚金诉讼、民众诉讼以及公众诉讼等”， 学者对它的理解也有差异。从公益诉讼的这种特别诉讼方式我们可以看出，首先这种诉讼方式是保护国有资产的有效资源配置方式。其次公益诉讼即以实现诉讼的规模经济。再次，从宪法的理念上来看，公益诉讼体现了宪法的两个基本理念，一个是人民主权，另一个是法治原则。2赋予公民国有资产公诉权，可以把宪法赋予人民的这一权利落到实处，更能体现人民当家作主的基本精神。最后，立公益诉讼程序，使任何人都可以对侵犯国有资产的行为直接行使起诉权，这样使我国庞大并且分布广泛的国有资产不必只单纯依靠个别部门的保护，保护会更加全面具体。
三、国有资产公益诉讼可行性分析及制度建构
我们有必要探寻国有资产公益诉讼的现实依据和理论依据，予以分析和论证在我国建立国有资产公益诉讼制度的可行性，以及如何构建国有资产公益诉讼制度。
（一）现实依据—–—股东派生诉讼制度
股东派生诉讼(shareholdersd erivatives uit)，又称为股东代位诉讼，是指当公司怠于通过诉讼追究侵害公司利益的不法或不当行为人责任时，具有法定资格的股东为了公司的利益而以法定程序代公司提起诉讼，所获赔偿归于公司的一种诉讼形态。股东派生诉讼制度，虽然只限定在公司这个方面。但是，大家不应忽略这个事实，某种角度上说全体公民就是国有资产的股东！所以在原告的范围和诉之利益的范围上，股东代表诉讼和公益诉讼制度应该是重合的。它是我国公益诉讼发展的一个样板，随着社会的发展，将会从公司这一方面，不断地扩展到各个公益领域。从而，在国有资产流失案件中运用公益诉讼制度来予以解决是有这个现实依据的。
（二） 理论依据
《宪法》是国家的根本大法，是设定一切权力的基础。依法治国最根本的就是依宪治国，就是要保障《宪法》所规定公民基本权利的实现。要提起国有资产公益诉讼必须要有宪法上的依据。建立公益诉讼制度，有利于保障《宪法》所规定的人民各项基本权利的实现，有利于从“官治”走向“民治”，有利于人民掌握国家主权。
（三） 制度构建
1、国有资产流失公益诉讼原告的范围
放宽原告资格以顺应形势发展需要。从充分保障诉权这一基本人权的角度，比较理想的模式是三元模式，即将公益诉讼的原告资格广泛地赋予特定国家机关、社会团体和公民这三类主体。
2、国有资产流失公益诉讼的范围
单独提起诉讼，即检察院作为原告提起国有资产流失公益诉讼。这是最常见的公益诉讼方式。对企业产权变更，改制重组过程中，管理过程中，经营管理者在实行承包、租赁时，企业投资决策中的国有资产流失，检察院均可以对造成国有资产流失的行为主体提出诉讼。
社会团体和公民提出国有资产流失公益诉讼的诉讼范围，对企业产权变更，改制重组过程中，管理过程中，经营管理者在实行承包、租赁时，企业投资决策中的国有资产流失，公民均可以对造成国有资产流失的行为主体提出诉讼。3
参考文献：
1 颜运秋:《公益诉讼理念研究》,中国检查出版社,2002年第一版,52页.
1海委对外经营性投资管理现状
多年来，海委对委属事业单位对外投资事项实行审批制度，严格按照财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》和水利部《中央级水利单位国有资产管理暂行办法》的有关规定，由委财务处统一管理，严格按照国有资产对外投资管理的权限履行报批手续。委审计处通过对企业主要负责人经济责任审计等方式履行对国有经营性资产的监管职责。近年来，海委深入推进事企改革，积极理顺事企关系。实施了华水、中水和龙网公司3大企业与原事业单位的分离，经过企业的整合重组，初步建立了公司制的法人治理结构。委机关另外9家投资规模较小的经营实体，日常的经营管理主要由相关事业单位承担，管理模式为行政管理与企业管理相结合。委属企业的经营利润，主要通过劳务输出、技术咨询、房屋租赁等形式回报给海委及其相关事业单位，以补充事业经费的不足。
2海委对外经营性投资管理工作取得的成效
海委历来十分重视对外经营性资产的管理工作，始终把委属企业的健康发展作为海委工作的重要组成部分。近年来，海委紧紧抓住水管体制改革的有利时机，加强了委属企业的发展研究与资产管理工作，在理顺管理体制、完善运行机制、加强制度建设、积极开拓市场、提高经营效益等方面取得了一定成效，使委属企业在改革中不断成熟、发展和壮大，有力地促进和支撑了流域水利事业的发展。
2.1积极推进事企改革，初步理顺了事企关系多年来，委属企业主要由事业单位代管，企业的经营管理模式多为行政管理与企业管理相结合。这种管理模式对海委事业的整体发展尤其是经济发展起到了一定的作用，有效地缓解了事业单位经费不足的矛盾，取得了明显的成效。但随着企业的发展，企业管理的行政化所带来的弊端越来越显现。比如，业务单一、经营范围狭窄，资本结构不尽合理，资本规模较小、法人治理结构不完善、经营管理能力不强、资本运作能力较弱，企业制度缺乏、监管弱化、不能较好地履行出资人的管理职责，等等。因此，事业单位代管企业的模式，一定程度上影响了委属企业的发展。经过深入研究，2011年7月海委开始实施事企改革方案，委属3大公司脱离事业单位的管理，实行企业的独立运营，初步理顺了事企关系。
2.2组建企业集团，促进了委属企业资源的有效整合为有效配置委属企业资源，2008年海委研究制定了《水利部海委改制组建企业集团实施方案》，经过历时3年多的工作，华北水利水电工程集团（以下简称华水集团）的改制重组工作于2011年5月全面完成。新组建的华水集团，以天津华北水利水电开发总公司作为企业集团的母公司，水利部漳卫南运河管理局（以下简称漳卫南局）德州工程总公司、唐山市潘家口水利水电工程公司作为全资子公司，天津中海水利水电工程有限公司、天津市中水科技咨询公司和天津市龙网科技发展有限公司作为控股子公司。企业集团的组建，进一步增强了企业的资本运营、技术开发、市场竞争和抵御风险能力，有利于资源在集团内部合理配置，发挥资源积聚效应和资本运作协同效应；有利于将出资人、经营者和其他利益相关者进行有机结合，相互促进、协调发展，建立权益、义务和责任相统一的国有资产管理体制；有利于实现所有权和经营权分离，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体，实现国有资产保值增值。
2.3整合维修养护公司，企业经营管理水平得到提升为适应水管体制改革的要求、切实提高维修养护公司的管理水平和市场竞争力、充分发挥维修养护资金的使用效益，以维修养护企业为主的华北水利水电工程集团所属子公司水利部漳卫南局德州水利水电工程集团有限公司于2011年5月组建完成。之后，开展工程维修养护企业的整合工作，漳卫南局的维修养护企业全部整合到德州水利水电工程集团有限公司，有效地提升了企业的经营管理水平，有利于工程维修养护公司的长远发展。
2.4实行委机关事业单位代管公司会计集中核算，企业财务管理更加规范近几年来的工作实践表明，海委实行事业单位会计集中核算，有效地提升了财务工作的规范化管理水平。2011年以来，会计集中核算又扩展到了委机关各事业单位所管的小企业。目前，委机关9家小公司的会计核算工作已全部归入综合管理中心会计核算科。委属小企业实行会计集中核算，一是节省财会人员，提高了会计工作效率；二是规范了会计基础工作，有利于对国有经营性资产实施有效的监督管理。
3海委对外经营性投资管理工作存在的主要问题
海委在对外经营性投资的管理方面成效显著，实现了委属企业的健康发展和国有资产的保值增值，但仍存在一些问题，主要有下列几个方面：
（1）对委属经济发展的战略研究还不够：从水利事业发展的需要来看，还应大力发展委属经济，增强创收能力。目前，委属企业还存在着体制不顺、战略不明、定位不准、人才匮乏等诸多问题，而且我国目前已处于事业单位改革的稳步推进与实施期，如何保持委属经济的可持续发展，还需要加强经济政策、发展战略方面的研究。
（2）对外经营性投资管理机制仍需进一步完善：虽然对事业单位对外投资事项实行审批制度，但是，因缺乏委属事业单位和企业对外投资管理的具体办法，对于相关的对外投资内部决策和监管程序不太明确，很难保障经营性投资的可行性。另外，企业的绩效考核办法还未出台，企业的经营状况与管理人员的收入不挂钩，难以充分调动企业员工的工作积极性。
（3）对委属企业的管理还应更加规范：在对委属企业的管理方面，缺乏规范化的管理制度，责权利不清，过于监督、疏于监督两种情况并存，难以较好地履行出资人的管理职责。在企业内部管理方面，法人治理结构还不够完善，董事会和监事会的作用不能很好地发挥，有的企业经营管理水平不高，阻碍了企业进一步做大做强。
4进一步加强海委对外经营性投资管理工作的建议
针对在对外经营性投资管理方面存在的上述问题，提出进一步加强与改进工作的建议如下。
4.1深入研究委经济发展战略，保持委属经济的可持续发展组织有关部门或单位，在深入研究事业单位改革、国有资产管理、国有企业监督管理等方面政策法规的基础上，结合对外经营性投资、事业和企业运行现状等实际情况，进行有关专题的研究。
（1）委对外经营性投资的管理体制研究：结合国家事业单位分类改革等有关政策，研究建立有利于经济长远发展的对外经营性投资管理体制。
（2）委属事业单位生存和发展与委属经济发展的相互依存关系研究：发展委属经济，在很大程度上是为了事业单位的生存和发展；而委属经济的发展，也离不开事业单位在人力、技术等方面的支撑作用。可从企业的股权结构、人力资源、技术支撑、收益分配等方面，研究一定时期内这种相关依存、共同发展的关系以及提高事企、企企之间关联度的具体措施。
（3）委属经济结构与增长点研究：研究委属经济结构是否稳定、科学、合理以及怎样进一步拓展创收渠道、培育新的经济增长点，对于委属经济的可持续发展意义重大。在培育新的经济增长点方面，水土资源的开发利用、不良经营性资产的盘活等都是值得研究的课题。
（4）委属经济发展人才开发战略研究：委属经济的发展需要有一批高层次的人才，应研究人才需求的层次结构（高层、中层、低层）、人才类型（管理型、经营型、专业技术型等）、开发方式（培养、引进等）。另外，对如何充分使用好现有事业在编人员、企业管理岗位人员应具备的基本条件等方面的问题，也应一并研究。研究成果应具有前瞻性、可行性、实用性。对委经济发展战略进行深入研究，将有助于委属经济的可持续发展。
4.2制定切实可行的内部管理制度，完善对外经营性投资管理机制为进一步提高对外经营性投资管理水平，应制定下列内部管理制度：
（1）制定委属事业单位和企业对外投资管理办法：为加强对外投资管理工作，应依照财政部、水利部关于国有资产管理的有关规定，结合本单位实际，研究出台一套相关的对外投资内部决策和监管制度，对事业单位和委属企业的对外投资行为进行把关，保障经营性投资的可行性。
（2）进一步完善企业绩效考核办法：尽快出台委属企业绩效考核办法，引进激励与惩罚机制，切实改变目前委属企业很大程度上依靠主要管理人员的思想境界、事业追求和职业操守来经营的状况。
（3）制定对外投资收益分配办法：按照事业单位国有经营性投资管理的有关规定，制定对外经营性投资收益分配的相关办法。进一步明确从事企业工作的事业单位人员兼职不兼薪，对外投资收益用于弥补事业单位的经费不足。
4.3规范企业管理，促进委属企业健康发展对委属企业实施规范化管理，有利于企业的健康发展。为此，应做好下列工作：
（1）制定委属企业管理办法：依照国家对国有企业监督管理的有关规定，结合海委实际，制定委属企业管理办法。明确人事、财务、审计等管理部门的职责，具体规定企业的“三重一大”事项及其决策程序等内容。
一、境外国有资产的概念与分类
(一)境外国有资产相关概念 《国际标准汉字词典》和《现代汉语小词典》均将“境”解释为疆界、边界，《新编汉语词典》将“境”解释为地方或区域，将“国境”解释成一个国家行使的领土范围，而对“境域”的解释是境内的地区。结合这些字义解释，笔者认为，可以将“境外”理解成“国境之外”，即一国行使的领土范围以外的地区或区域。李海波、孙桂芳(2001)认为“国有资产”一词是随着改革开放的深化而提出，此前被称为“国有财产”或“国有资本”。从理论上看，国有资产有广义和狭义两种理解，学者对这两种理解基本一致。广义的国有资产是指在法律上由国家代表全体公民拥有的全部资产及其权利的总称，陈小悦、钱苹、陈武朝(2004)认为未界定为其他产权的一切资源都可以作为国有资产。狭义的国有资产则仅指从事生产经营活动的国有资产，即经营性国有资产。本文研究采用狭义的国有资产概念。对于境外国有资产的概念，各部门法规说法不一。《境外国有资产产权登记管理暂行办法》认为各级人民政府、各部门和全民所有制企业及其他行政、事业单位向境外投资(包括现金及有价证券；机器；设备；无形资产，如技术专利、商标商誉等)所形成的归中方所有的资产和按国家规定批准留用的资产收益，境外企业、行政、事业单位接受馈赠、赞助及用贷款(包括境内、境外贷款)投资创办的境外机构内部积累等形成的应归中方所有的资产。境外国有资产包括动产、不动产、有形资产和无形资产。《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》则认为我国企业、事业单位和各级人民政府及政府有关部门以国有资产(含国有法人财产)向境外投资设立的企业以及非经营性机构中应属国有的各项资产。相比之下，财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署联合的《境外国有资产管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定的内容比较多，涉及的投资主体既包括企事业单位，也包括政府部门，投资环节既有初始投资，也有再投资，投资形成的资产既有实体资产，也有无形资产，具体见表1。
刘红(2004)、潘文立(2008)的观点与《暂行办法》的规定相同，即企事业单位、各级政府及政府有关部门以国有资产(含国有法人财产)向境外投资设立的企业以及非经营性机构中应属国有的各项资产。笔者认为，境外国有资产是政府部门和企事业单位以国有资产向国家行使的领土范围以外的地区投资形成的资本及其权益。
(二)境外国有资产分类国有资产的分类通常可分为四大类：按经济用途可以分为企业国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产，按存在形态可分为有形资产和无形资产，按管理体制可分为中央国有资产和地方国有资产，按地理位置可分为境内国有资产和境外国有资产。境外国有资产是资产位于国境以外的国有资产，也可以按经济用途、存在形态和管理体制进行分类。按经济用途分为境外企业国有资产、境外行政事业单位国有资产和境外资源性国有资产。境外企业国有资产是指由境内企事业单位或政府部门对企业进行境外投资形成的国有资产及其权益。包括存在于境外企业中的各种动产、不动产以及无形资产。境外行政事业单位国有资产是指由境内行政事业单位或政府部门拥有的在国境外的非经营性国有资产，包括使馆、领事馆、记者站以及办事机构等国有资产。境外资源性国有资产是指由企业或政府部门拥有的在国境外的可以通过开发利用产生一定经济价值的国有资源。这类资产具有垄断性、稀缺性特点，如中央企业在境外投资的石油天然气资源、矿产资源。按存在形态可分为境外有形资产和境外无形资产，境外有形资产是指具有价值形态和实物形态的国境以外的国有资产。境外有形资产按空间位置是否能够移动可分为境外不动产和动产；境外无形资产是指不存在实物形态但能带来长期经济利益的国境以外的国有经济资源，包括境外的商誉、商标权、专有技术、企业文化等。按管理体制可分为境外中央国有资产和境外地方国有资产。境外中央国有资产是指国境以外的最终由境内中央企业或政府部门控制的经济资源总和；境外地方国有资产是指国境以外的最终由境内所属地方企事业单位或地方政府部门控制的经济资源总和。
二、企业境外国有资产的概念、内容及形成
(一)企业境外国有资产概念企业境外国有资产是指以境内企业作为投资主体，以各种方式向行使的领土范围以外的地区或区域(包括港澳台地区)投资形成的资本及其权益中应归属于国家所有的资产。与境外企业国有资产的定义有异同之处，主要表现在：(1)企业境外国有资产强调企业是投资主体，而境外企业国有资产的投资主体可以是企业、事业单位或者是政府部门及其所属机构；(2)境外投资对象不同。企业境外投资的对象可以是企业，也可以是政府债券、公共设施等其他对象，而境外企业国有资产的形成渠道是将企业作为投资对象，比较单一；(3)企业境外国有资产涵盖的范围大于境外企业国有资产，前者既包括境外以企业实体形式存在的国有资产，也包括境外的金融资产、无形资产等其他资产，但从法律角度看，依据《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》，国家对企业各种形式的出资形成的权益都是企业国有资产。国有企业或国有控股企业的终极控制人是政府，这类企业进行境外投资形成的国有资产，不论资产形态如何，都应当是境外企业国有资产的组成部分。
(二)企业境外国有资产内容不同的企业以各种投资方式向境外投资形成的各种资产及其权益中属于国家所有的部分都可作为企业境外国有资产的内容。不同的企业投资主体可以是中央和地方国有、国有控股、国有参股企业，以及中央和地方国有和国有控股企业所属的全资公司或控股公司。采用的投资方式包括：投资企业用货币投资、实物投资。股权投资以及专利技术等无形资产投资的直接投资方式，或者是中央或地方国有、国有控股企业的下属企业通过直接或间接方式以货币投资、实物投资、股权投资以及专利技术等无形资产进行投资。不同的企业主体通过投资形成的境外国有资产主要包括：(1)境外企业国有资产。这类资产
主要是指境外以企业实体存在的国有资产，包括境外股权投资、债权投资、无形资产。(2)境外资源性国有资产。这类资产主要是为满足国家整体战略需要而由大型中央企业进行投资而形成的资产，如大型的油气田，大规模的有色金属开发工程、大型的天然气管道工程等。(3)境外金融国有资产。理论上，这类资产通常包括境外金融远期、境外金融期货、境外金融期权、境外金融互换四大类。不同国家金融市场发达程度不同，允许投资的金融产品不尽相同。
(三)企业境外国有资产形成企业境外国有资产的形成有直接和间接两种方式。直接形成是指境内的国有企业或国有控股企业使用自有的国有资本向境外单独投资或与其他企业合作投资形成的国有资产，包括境外企业国有资产、资源性国有资产和金融国有资产。间接形成的方式包括境外企业以实现的利润中应属于国家所有的部分在境外再投资形成的资产，形成的资产可以是独资、合伙或有限责任公司的企业形式，也可以是资源性国有资产或金融国有资产。
三、境外国有资产审计的概念与特征
(一)境外国有资产审计概念《中国审计大辞典》和《会计审计大辞典》未对境外审计进行定义，《外经贸境外企业审计监督暂行规定》第十条认为，境外企业审计是监督境外企业国有资产的经营管理情况，督促国家和境内投资单位有关境外企业管理规定的贯彻执行，促进境外企业健全内部管理制度和提高经济效益，实现国有资产的保值增值。从前述基本概念的分析看，境外审计就是对一国行使的领土范围以外的地区或区域的境外国有资产经营管理情况进行监督和评价。境外国有资产审计就是按照《企业国有资产法》第六十五条和《境外国有资产管理暂行办法》第十四条，由审计机关依据《审计法》及其实施条例和《政府审计准则》对企业境外投资形成国有资产的资产、负债和权益进行审查和评价的一项经济监督活动。一般情况下，企业境外国有资产审计主要包括财务收支审计、合规性审计、经济责任审计和绩效审计。
(二)境外国有资产审计特征与境内国有资产审计相比，境外国有资产审计具有以下特点：首先，跨区域的审计具有挑战性。境外国有资产位于异地，企业经营过程中由于种种困难，没有将投资企业的管理方法、会计员工设置和内部控制制度等软件设施全部落实到位，或者企业运作过程中直接使用该国的一套管理制度，聘请境外的会计人员，没有使用投资国的会计准则，增加了审计难度。其次，投资国与东道国政治环境、经济环境或法律环境差异，使审计难度增大。境外企业的经营管理会受到投资国和东道国政治环境、经济环境等方面的双重影响，在对境外企业进行审计时，可能遇到因两国环境差异而使审计工作无法进行的情况。第三，不同国家会计审计准则差异增加了会计操纵的空间，促使审计策略更具灵活性。国家与国家之间的会计准则不可能完全相同，境外企业的会计人员可能利用这种差异操纵会计数字，粉饰财务业绩，如果审计师发现该现象会采取针对性的审计程序以发现财务报表中通过该手段产生的错报漏报，从而使审计的目的更明确。而采用何种针对性的审计程序，方法可以不拘一格，可以是境内外审计机构共同合作或者是境外具有不同审计优势的审计机构相互沟通，根据多个审计机构都认可的潜在错报漏报水平设计专门的审计程序以识别财务报表中实际存在的错报漏报。
四、企业境外国有资产审计的对象与内容
(一)企业境外国有资产审计对象根据对企业境外国有资产内容的讨论和对审计性质的理解，可以认为企业境外国有资产审计对象是境外企业国有资产、境外金融国有资产和境外资源性国有资产。这三者存在着一定联系，三类资产中，境外企业国有资产的存在具有普遍性和广泛性。境外金融国有资产和境外资源性国有资产都是境外企业国有资产的具体存在形式，可以归属于境外企业国有资产。因此，在企业境外国有资产的审计对象中，以境外企业国有资产审计为主。
(二)企业境外国有资产审计内容国务院第378号令《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国家对企业国有资产实行“管资产、管人、管事”相结合的国有资产管理体制。按照这一原则，企业境外国有资产审计的内容应分为两部分：一是“管资产和管事”审计，即对境外企业国有资产的投资融资、经营管理和收益管理三个环节的财务审计；二是“管人”审计，即开展对境外企业主要经营负责人的任期经济责任审计和离任审计。两部分审计的最终落脚点是“管资产”，即实现确保国有资产的保值境值。
(三)现行境外国有资产审计监管体系境外国有资产审计体制是指政府机构为实现国有资产保值增值的总体目标而实施审计监管的一系列政策和程序的总和，主要包括审计组织结构、审计的主体、审计方式、审计对象和内容等方面。目前对我国境外国有资产进行审计的主体有国家审计、社会审计和内部审计。国家审计是指由国家审计机关或政府职能部门从维护国家利益的角度对境外国有资产的财务收支进行审计，主要包括国家审计署、国有资产监督管理委员会和财政部等政府部门。社会审计是指社会中介机构接受审计机关或政府职能部门的委托对境外国有资产的经营状况进行审计。目前会计师事务所主要受审计署、国资委、财政部、证监会、商务部等监管机构的委托执行审计。内部审计是由公司内部审计机构自主或受托对境外国有资产的经营状况进行审计。现行境外国有资产审计方式主要有直接审计、委托审计和受托审计。根据《企业国有资产法》和《境外国有资产管理暂行办法》的规定，直接审计主要是由审计署和财政部进行审计，而委托审计主要以国有资产监督管理委员会为审计主体，受托审计则以内部审计机构和会计师事务所为主进行审计。《企业国有资产法》、《审计法》和《境外国有资产管理暂行办法》为我国境外国有资产审计体制设计提供了直接依据。我国境外国有资产审计体制是国有资产审计体制的延伸和扩展，以这些法律法规为依托，其审计体制也应是政府审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责的双重领导制，对境外国有企业和国有控股企业的资产、负债和损益进行审计监督，同时财政部对境外国有资产的部分重点事项实行检查和审核，国有资产监督管理委员会则对境外国有独资企业或公司的财务报表进行委托审计，也可以通过境外国有控股公司的股东会委托境内或境外会计师事务所对公司的财务报表进行审计。我国现行境外国有资产审计体制如图1所示。
从图1可以看到，对境外国有资产进行审计的政府部门主要有审计署、国资委、财政部和商务部，涉及到的审计工作包括财务审计、经济责任审计和绩效审计，并以财务审计最为普遍，四个部委每年都会对境外国有资产进行财务审计。国家审计署作为独立的政府监管者，负责对国资委进行经济责任审计，而国资委和商务部则对境外企业的主要经营负责人进行离任和任期经济责任审计。在有些情况下，国家审计署会委托会计师事务所对境外企业进行财务审计和经济责任审计，有境外子企业的境内中央企业可以自主或受国资委委托对境外子企业进行定期内部审计。
关键词：行政事业单位；国有资产管理；路径
中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）17-0130-02
行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位履行职能、发挥作用的物质基础。加强行政事业单位国有资产管理，对推进供给侧结构性改革，优化政府资源配置，提高资产使用效率，降低行政事业运行成本，推动资源向优势产业集聚，促进社会事业发展具有重要的现实意义。当前，如何破解新形势下行政事业单位国有资产管理难题是一个亟待解决的新课题。
一、国有资产管理的症结与表现
（一）界定不清
缺乏产权观念，个别单位视国有资产为部门、单位所有，以筹措经费改善福利为名，将房屋、办公设备等固定资产用于从事经营活动，所得收入不入账或账外账，随意改变固定资产用途，甚至有的个人任意占用公物，长期不还，最后化公为私，造成国有资产变相流失。
（二）账实不符
没有完整的产权登记，众多资产无账可查。尤其是房屋等建筑物，由于靠财政拨款，资金缺口得不到及时补充，施工单位代垫款项过多，财务纠纷频发，不能及时进行工程决算，发票难以及时开出，以至于有的固定资产已完工多年，还没有入账，导致账实不符。
（三）盘活不佳
由于行政事业单位职能变更、业务范围和结构调整、人员编制缩减等原因，导致资产不适用或过剩而闲置浪费。特别是随着科技飞速发展，部分资产更新换代周期大大缩短，替代更新同类资产的速度加快，而对闲置资产管理应用不广、经营调配不善，流通渠道不畅，人为出现新的浪费。
（四）监管不力
对国有资产的监督管理，缺乏刚性约束和有效的制约机制，致使有部分国有产权游离于管理监督之外。资产使用、更新换代、评估监督、资产使用等问题频发。表现在：（1）固定资产盘点不及时，报损过于轻率。（2）监督机制不健全。在实际操作过程中由于多方面的原因，往往账物分离或账账、~物不符，缺乏有效的监督、考核和激励机制。（3）在资产管理上存在“重钱轻物”、“重建轻管” 思想，对一些产权不是很清晰国有资产，有怕吃力不讨好的思想倾向，导致不想不愿去管，资产处置随意，难免造成流失。
二、国有资产管理的问题与成因
（一）管理体制不顺
管理体制多变而且缺乏连续性。行政事业性国有资产的管理处在国资、财政、政府机关事务管理机构和业务主管部门之间，由于多头管理，认识不统一，关系不理顺，监管始终得不到有效落实处。
（二）管用维护脱节
部分单位国有资产产权关系不顺，有的单位，其产权属主管部门，但资产的日常使用和维护却要下属单位负责，造成管理和使用相脱节、资产的安全与责任无人承担。
（三）法规制度滞后
行政事业性国有资产管理较为薄弱，不论是从宏观的制度建设，还是从微观的操作细节，都处在有章难循、无章可循的尴尬境地，没有跟上改革发展的步伐。
（四）制约机制乏力
对于国有资产的管理监督，有的存在重钱轻物、重购轻管、权属不清、职责不明、资产价值和效能观念淡薄等问题；有的监管部门缺乏刚性措施手段，国有资产处置“先斩后奏”、“暗箱操作”等问题还没有得到有效根治。
三、国有资产管理的对策与探讨
（一）要把着眼点放在工作理念创新上
理念是权力运行的灵魂。思想重视、观念创新是保证国有资产保值增值的根本要素。思路决定出路，创新决定发展。转变观念，要做到三个转变：一是变分散为集约。进一步创新管理运营模式，实施各类国有资产统一经营，灵活高效地实现国有资产价值最大化。二是变资产为资本。加快国有资产的合理配置，努力把沉淀的国有资产转化为流动的国有资本，激活资本增值潜力。三是变“经办”为经营。按照“政企分开、事企分开”的原则，盘活国有资产，使国有资产“活”起来，最大限度地保值增值。
（二）要把根本点放在改革管理体制上
行政事业单位的固定资产主要是通过财政拨款购置的，所有权属于国家。政府部门多头管理，很难形成合力，实施有效监控，无形之中就变成了实质上的单位所有。要明确以国有资产管理机构为责任主体，财政、机关事务管理部门分兵把守，共同协调配合，全面负责行政事业单位资产的监督管理工作。
（三）要把关键点放在科学有效监管上
一是坚持资产管理与预算管理并举。坚持从源头上控制资产形成，优化资源配置，提高资产使用绩效。着力完善资产配置标准，严格资产配置程序，管控总量、盘活存量、用好增量，促进资产的公平配置和有效使用，实现预算管理精细化、科学化。二是坚持资产管理与财务管理齐抓。（1）必须明晰各类资产账目，严格资产的财务核算，如实反映资产存量，定期专项审计。切实落实每年资产清理（盘点）的报表编制上报制度，特别是对购入专项固定资产进行跟踪绩效评价。（2）对固定资产进行定期清查盘点，杜绝有账无物和有物无账的发生，防止账账、账物不符。（3）加强财务会计基础工作，对实物资产的使用、变动、处置实施动态管理，不定期进行财务收支审计和经济效益审计。三是坚持实物管理与价值管理共管。坚持“集中有效资产、整合低效资产、盘活呆滞资产、消除无效资产”的思路，推进资源的高效整合，努力与经济发展高度融合，切实发挥国有资产使用的最大效益。
（四）要把核心点放在完善法规制度上
国有资产管理，如何管，靠什么管？制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。各级政府要加强行政事业单位国有资产法规制度建设，进一步明确经管资产的范围，界定管理权责，逐步建立经管资产的登记、核算、统计、评估、考核等管理制度体系。各单位要对现有的行政事业单位国有资产管理制度进行梳理和完善，建立健全资产配置、使用、处置、调拨、收益收缴等管理办法和信息报告、监督检查等配套制度，全面规范行政事业单位国有资产管理工作。通过对资产管理制度、实施细则、规则与标准、流程与制定、管理与控制，不断推进行政事业单位国有资产管理规范化、制度化、法制化进程，确保国有资产的安全完整、保值增值。
根据内部审计具体准则，内部审计人员应对被审计单位编制审计计划，保证及时、有效地执行审计业务，提高审计效率。审计计划中包含被审计单位的经营活动概况、内部控制的设计及运行情况、财务会计资料等。内部审计是一种旨在增加组织价值和提高组织运营效率的独立、客观的确认和咨询活动。它通过系统化、规范化的方法评价治理程序、风险管理与内部控制，提高它们的效率，从而帮助实现组织目标。作为内审人员要满足市场需要，应具备业务流程、内部控制、会计和系统的基本技能；具备分析、解决问题、披露和沟通的个人技巧；具备处理不规范业务流程与事务的能力；要掌握全面的、以风险为导向的方法。按照教育部对高校校办产业规范化建设要求，高校校办企业也应加强并规范财务监督管理，强化内外部审计和全面预决算管理，建立和完善企业内部控制制度，规避企业所面临的财务风险和涉税风险等。因此，内部审计成为公司治理的组成部分，其作用不仅识别出问题所在，更要为管理层风险管理需要提前预期。近年来随着高校校办产业的快速发展，校办企业在财务管理上暴露出一些问题，如何帮助学校加强对校办企业的监管、防范经济风险、维护学校权益成为了高校企业内部审计面临的课题。
二、校办企业财务管理中存在的问题
（一）学校和企业的产权关系不明确
目前高校校办企业主要两种管理模式一是学校通过成立产业管理办公室直接管理校办企业；二是学校通过国有资产经营公司来进行管理。为规范校办产业建设，教育部积极推进以资产经营公司为来管理学校所投资企业股权和经营性资产，规避经营风险，确保国有资产的保值增值。在以上两种管理模式下高校管理层都与校办企业有着较强的经济联系。学校以投入到国有资产的财产为限承担有限责任，但不对或极少对其进行财务管理。高校管理层对企业实行目标责任管理，比较有代表性的经营方式是承包制，每年企业与学校签订承包合同，承包合同是考核企业及其管理者经营业绩的重要依据，并作为企业的年度经营目标。但由于目标制定缺乏科学合理依据，考核指标单一，与企业的经营业绩脱节，使得制定的目标任务不合理。另外，校办企业固定资产账户上往往只反映用学校投入资金或自有资金购置的固定资产。某些企业对学校提供的厂房、办公室及设备等实体都不列入实收固定资产入账，变成学校无偿支付和提供。学校和企业在产权上界限不清、投入的资金状况不明、资产账物不符，极易导致国有资产的无偿占用与流失。
（二）校办产业对国有资产负有的保值增值的责任认识不清
校办企业大部分以学校投资为主，学校管理企业模式主要由学校委派企业管理者，在管理方式上一定程度上还带有行政计划色彩。当学校完成对一个企业实施投资以后，企业就应当对学校的国有资产承担着保值增值的责任。但目前有的企业只享用对资产占有、使用、收益和处分的权利，甚至一些经营人员把企业作为谋取个人利益的工具，而不考虑对资产保值增值的义务，最终结果造成了学校国有资产的大量流失。由于高校对企业绩效考评多采用上交利润或占用资源费方式，虽然操作简单，但不能正确评价企业的经营绩效。因此某些企业负责人在实际经营过程中只考虑短期行为，注重短期效应，不考虑企业长期可持续健康发展，造成企业资产长期投资获利能力降低，企业竞争力降低，发展缺乏后劲。
（三）财务管理水平有待提高
以科技产业为主高校的校办产业数量众多、规模各异，涉及经营范围包括科研、工业、贸易和技术咨询服务等领域，对促进产、学、研结合，加快科技成果转化起到了重要作用。但一些企业在创立和发展过程中只重视生产和销售等环节的工作，忽视财务管理工作的重要性，在具体实施过程中或多或少出现财务规章制度不健全、财经法规和财经纪律执行不规范、成本核算和财务数据不准确、收入分配不合理、财务人员专业素质不高等，未能建立有效的事中控制、事后分析的财务管理体系，严重影响了校办企业的经济效益，制约了企业的快速发展。有的企业虽然也有完善的财务管理制度，但由于监督不力，对资产疏于管理，财务控制不力，导致国有资产的流失。
（四）财务管理缺乏系统的控制监督机制
学校对校办企业投资，每年仅通过数次召开的企业董事会、监事会，实际上是难以了解企业真实的经营状况。高校管理者虽然独立行使法人权力，但不承担具体的受托责任，所以也难以参与企业的经营管理决策，造成投资的所有者缺位。部分高校缺乏完善的财务监督机制，校办企业财务过于独立，“内部人控制”现象突出，未建立年度财务报告备案制度和审计监督制度，对一些重大经济决策未能实施备案审批制度，导致企业资产缺乏有效的管理和监督。
三、建立完善财务管理，加强内部审计监督
（一）加强财务审计，促进国有资产增值
学校作为校办企业的投资人，直接拥有选择和考核经营者、参与企业重大经营决策、收益分配等权利。目前各高校相继成立学校国有资产经营公司，也是出于对国家资产负责的重任，代表学校行使股东的权利，负责监督和管理，并承担相应的保值增值责任。通过设立资产经营公司，做到校企分开，有助于建立起现代企业制度，保障企业作为经营主体的灵活性和高效性。校企应按《公司法》等相关要求建立一套完整的财务管理制度，包括会计核算制度、领导层决策制度等。为加强财务监督的力度，还应建立有效的内部控制管理制度，以加强内部审计。利用学校内部审计部门或外聘社会审计机构，定期对企业的经营行为、财务会计资料，以及国有资产保值增值等方面进行审计。对于在审计中发现的问题，要责令相关企业和责任人限期整改，并追究有关人员的责任。随着校办企业建立现代企业制度，除了进行传统的财务审计，审查企业经济活动的合理性和合法性外，还要开展经济效益审计。所有者权益包括实收资本、资本公积、盈余公积和利润等方面。其中经营过程产生的利润是企业生产和经营取得的最终成果，涉及到学校、企业及其它所有者之间的分配问题。对利润的审计也是维护国有资产的完整和保值增值。由此可见，高校审计部门作为独立第三方参与到校企资产的监督中，一方面可以提高校办企业的生产、经营、销售、财务管理等环节的控制质量，另一方面还可以对企业的经营管理与经济效益作出评价，帮助经营者做出正确的决策，为校企发展提供支持。
（二）开展审计监督，明晰产权关系
现代企业制度的基本特征之一就是有清晰的产权关系。资产关系是企业最根本的关系。为避免学校对企业经营活动承担无限责任，学校通过成立资产经营公司代表学校行使股东权利。资产经营公司在财产、机构、财务核算、管理人员等方面与学校分开。资产经营公司不再是行政管理部门，而是一个经营实体的企业，只是其所经营的是股权和资产，代表学校对所投资的校办企业实施有效监管，承担学校校办产业资产的安全运营和保值增值的责任，具体而言就是关注企业资产增值率、净资产收益率和对学校股东的投资回报。成立资产经营公司实际上是在学校和企业之间建立了一道“防火墙”，避免因为企业不规范运行对学校正常教学和科研工作造成影响。通过开展对校办企业的审计监督，可以从根本上明确学校与校办企业之间的产权界限。资产经营公司对学校投入到企业的资产享有资产增值受益、经营重大决策审核和选择管理者的权利，确立了企业法人财产权和企业法人地位。在校办企业中建立起股东会、董事会、监事会的法人治理结构，形成责任明确、灵活运转的组织机构。校办企业在高校相关机构的监督下，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体。
（三）建立有效监督机制，提高企业经营管理水平
一、公务的特征
所谓的公务，是指国家和集体的事务。具体要体现出国家财政负担活动；管理国家财产；享受国家待遇的人员，而不是集体经济组织，基层群众自治组织的事务。因此，提出以下特征：
㈠事务性。所谓公务，是指国家机关和集体事业单位的正常工作事务，其实也就是刑法中所说的公务，而不是居民委会、村委会的日常事务。居民委会和村委会的事务，均不属刑法中规定的公务范围。因为国家财政不负责他们的活动经费，工作人员也不享受国家工作人员的任何待遇同时，又不承担国家工作人员的责任和义务。所以说只有享受国家工作人员待遇的才是从事公务的人员。
㈡职能性。所谓职能，是指实现国家机关、国有企业、事业单位职能的活动。对于国家司法机关来说，实现司法职能活动是公务；对于经济管理部门来说，实现该部门代表国家，对经济活动进行直接或间接干预职能的活动是公务；对于国有企业来说，实现企业对国有资产经营管理职能的活动是公务。对于国家机关内部的管理活动，这些对本机构内部事务的管理活动也是该机构职能的组成部分，因此也属于公务活动。明确了公务的职能性，对区别勤杂事务与公务的界线也就有了准确答案。
㈢管理性。所谓管理，是指组织、领导、指挥、监督、执行法律、处分财产、从事任免等项内容。既包括国家机关工作人员代表国家对社会进行管理，又包括国家机关、国有企事业单位人员对本单位事务进行管理。管理是一种抽象劳动，与具体的劳动操作是有区别的，国家机关中的勤杂人员、国有企业工人、军队战士，经手公共财物的人，如果他们所从事的仅仅是劳务，则不属于公务。
㈣权力性。所谓权力，是指从事公务的权力来源于国家。公务具有国家性，从事公务的权力直接或间接地来源于国家，直接或间接地依附于国家的权力。公务具有权力性。公务活动以国家权力为后盾，受国家法律保障。公务活动的法律后果是被管理者必须接受的。国家机关、国有企事业单位工作人员，从事的不具有权力性的活动则不属于公务。如教师、医疗活动，虽然有对学生、病员进行管理的一面，但这种管理活动不产生法律上的后果，所以都不与国家权力相联系，更不具有权力性，因此不应认定为刑法上的公务。
㈤强制性。所谓的强制，是指公务活动具有国家强制性。对被管理者来说，服从管理是一种法律义务，否则会引起法律责任。而业务活动和劳务活动不具有国家强制性，行为人违反业务活动规则的，一般只能引起民事责任，而不会引起刑法上的公务责任。
二、公务的外延
根据公务的特征，我们对刑法所规定的公务做了认定，同时也就明确公务的范围及外延。
1、国家机关工作人员代表国家，为实现本机关职能管理国家事务，社会事务和机关内部事务的活动；
2、国有事业单位工作人员管理本单位事务和具有行政职能的国有事业单位管理社会事务的活动；
3、国有企业工作人员经营管理国有资产的活动；
4、以国有企业为基础设立的股份制企业工作人员经营管理本企业资产的活动。由于国有企业通过发行股票募集设立的股份有限公司其资产主要是国有资产，因此，这类企业工作人员经营管理本企业资产的行为是公务的延伸，符合公务的特征，应视为公务；
5、国有企业委托到中外合资企业、联营企业股份制公司中；国有事业单位委派到非国有企事业单位中的工作人员，进行的管理性活动；这类人员受国有企事业单位委派，为实现国有企事业单位在非国有企事业单位中的股权而进行的管理性活动，是国有企事业单位公务的延伸，符合公务的特征，应视为公务；
6、集体企业中由政府主管部门任命、委派的工作人员从事的管理性活动，集体企业中受政府主管部门委派、任命的工作人员，其身份不是单纯的集体企业工作人员，而是政府主管部门在集体企业中的代表，他们受政府主管部门委任、委派，对集体企业进行管理，是其主管部门公务的延伸，也应视为公务；
7、属于公务活动的。包括工会、妇联等国家支付经费的人民团体工作人员从事的管理性活动和受国家机关、国有企事业单位委托的人员从事的管理性活动。虽然刑法没有明确指出受委托从事公务人员属于国家工作人员，但由于受委托从事公务的人员其权力来源于从事公务的性质，从事公务的保障以及违反职责均与在编的国家工作人员相同。因此，只要委托关系是合法的，有一定的合法手续，就没有理由将其排除在国家工作人员范围之外，应将其认定为“其他依法从事公务的人员。”
三、公务的结论
[关键词] 高校 国有资产 法律地位
根据《高等教育法》,我国高校实行以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,国有资产构成绝大多数高校财产的主体。党的 “十七大”继续强调深化国有资产管理体制改革,建立权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制,实现国有资产保值增值,为高校国有资产管理改革指明了方向。在这一方针指导下,各高校大胆探索国有资产保值增效的新路子和新办法,取得了很大成绩,但也暴露出一些问题,主要体现在以下几个方面:
首先,高校现行的管理体制不能完全适应国有资产管理发展的需要。过去高校资产靠政府投入,学校只管用,不管效益,使用权和所有权相分离,责权划分不明确。而在具体的使用管理上高校国有资产管理受总务后勤处、设备管理部门、图书馆、各院(部、中心)等多头分管,缺乏统一的管理与协调机制,使资产管理工作交叉重复,相互牵绊。现在各个高校大多建立了统一的国有资产管理处,但多年形成的工作习惯和思维方式仍然在其作用,各个部门在国有资产管理上还在各行其是,学校在整体上还没有形成资产经营意识和健全机制。
其次,高校国有资产浪费现象普遍存在。由于高校经费主要依靠国家拨款,高校的资产计划往往带有任意性,即使搞个论证会也是“走马观花”,只要符合领导意思就行,资产一经形成就为单位或部门占有、使用,很难做到资产在全校范围内资源共享。在这种情况下,各单位都从自己使用方便出发,要求增加房屋,增加投资购置仪器设备,而购置后又得不到充分地利用,有点甚至只能做摆设,充当评估检查的“开路先锋”。
再次,经营性资产与非经营性资产产权不清,经营活动无偿使用国有资产现象普遍存在。有点利用学校配置的教学科研、行政办公设备进行创收活动,无偿占有国有资产。一些承包经营者,受个人利益驱使,短期行为严重,有点尽管给学校象征性地上交部分利润,但对资产使用得不到应有的价值补偿。部分学校国有资产的经营,形成了“物资国有,使用群有,利益私有”的后果,实际上造成了大量国有资产的隐性流失。
上述问题之所以长期存在,与高校国有资产的法律地位不明确有着非常密切的关系。这里所说的法律地位,是指高校国有资产的所有者、管理者和使用者在国有资产运营中的权利义务关系。因为高校本身缺乏资产运营的独立性,实际依赖于政府部门的计划,所以更关注计划争取,相对疏于资产的经营管理。而高校内的资产也高度依赖行政计划,所以各部门才重计划的争取,各自为政,造成资源浪费严重。在市场经济条件下,单纯依靠政府拨款已经难以为继,于是各种校办企业纷纷出笼,由于产权不清,管理秩序混乱,国有资产就成了某些人和单位的唐僧肉,造成高校国有资产以各种方式流失。针对这种状况,进一步明确高校国有资产的法律地位,澄清围绕国有资产的权利责任界限,实现高校国有资产管理科学化、法制化就成为高校国有资产管理体制改革的自由选择。
根据我国《行政事业单位国有资产管理办法》的规定,高校国有资产是指由高等教育事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给高校的资产,高校按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,其资产的表现形式为“流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。该办法还规定,国有资产管理的 主要任务是:建立和健全各项规章制度;明晰产权关系,实施产权管理;保障资产的安全和完整;推动资产的合理配置和节约、有效使用;对经营性资产实行有偿使用并监督其实现保值增值。要达到上述目标,需要强调以下几个方面:
首先,必须强调高校作为独立法人对国有资产依法享有经营管理权。我国《高等教育法》规定,高等学校自批准设立之日起取得法人资格,在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任,高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用,同时,高等学校依法自主办学,实行民主管理。这就确立了我国高等学校在法律上的独立地位。特别是高校在资产管理上的独立性和不受非法干涉性是实现高校国有资产管理体制改革的法律保障。只有这样,国有资产才可能在全校范围内实现优化组合,把国有资产从小部门、小机构的控制中解放出来,实现更大范围内的资源共享。高校作为法人对国有资产的管理权能够有效制约部门本位和院系本位,部门和院系资产作用高校资产整体的一部分,不应向其他部分封闭,而应建立健全资源交流和共享机制,从而增加国有资产的经济和 社会效能。
其次,必须建立国家出资人制度,以法律的形式规定国家作为出资人和高校之间的权益义务关系授予高校更广范围的管理自,鼓励资产管理上的制度创新,调动高校在运营资产上的 积极性和创造性。《行政事业单位国有资产管理办法》向这个方向迈出了重要一步,它规定国家对行政事业资产的管理,坚持所有权和使用权相分离的原则,实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。国家对高校的管理是通过法律的治理,是对高校资产运营效益进行外部评价并对教育过程和资产运行过程进行行政监督,其对资产的监管内容主要是组织产权登记、清查统计、资产评估、纠纷调处,对产权变动、资产处置进行审批,并对用于经营性资产的审批和考核监管。在这里,管理经营的主体是高校而不是政府,高校以教育的社会效益对政府负责,由此高校也享有很大的自利,政府不干预学校具体运作机制,只在法律授权的范围内对特定事项进行监督。这样,政府也可以有更多的余地着眼于整个社会教育需求,调整教育投资布局,深化教育投资体制改革,吸引社会资本投入,扩大高等教育的经济基础。
最后,必须建立健全高校国有资产占有使用制度。《行政事业单位国有资产管理办法》规定,行政事业单位的国有资产管理机制统一对本单位占有、使用的资产实施具体管理,由它根据上级有关国有资产管理的规定,制定并组织实施本单位的国有资产管理具体办法,负责资产的账、卡管理,对本单位的资产进行清查、登记、统计报告,办理资产的调拨、转让、报损、报废等报、批手续,负责资产的合理配置,参与设备采购、验收入库、维修保养和基建竣工验收等日常管理工作等等。为什么要对高校国有资产实行统一管理呢?这是由国有资产的公共属性决定的。事业单位国有资产固有的公共性规定了它的使用不能由特定部门垄断,它必须在一定范围内向所有人开放。如何做资产使用中更好地体现资产的公共属性,这实际上是高校内部国有资产管理体制改革的核心内容之一。当前,首先要解决好的一个问题是区别经营性资产和非经营性资产,防止国有资产流失。《高等教育法》第三十八条规定,高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。现在各高校举办企业的现象比较普遍,一部分高校国有资产转化为经营性资产,《行政事业单位国有资产管理办法》明确将经营性资产界定为行政事业单位在保证完成本单位正常工作的前提下,按照国家有关政策规定用于从事生产经营活动的资产,表明这种转化具有很强的政策性,因而必须在法律上给予严格控制。国有资产流失说到底是事业单位国有资产的公共属性的丧失。国有资产公共属性的丧失表现为两种,一种是上面提到的国有资产流失,第二种是资产闲置和浪费。第一种好理解,第二种往往被人们忽视,而恰恰是防止第二种形式的国有资产“流失“才是改革成败的关键,也是高校在改革和市场经济中生存发展的内在条件。
综上所述,高校国有资产管理体制改革是一个系统工程,涉及教育改革的方方面面。在国家法制环境十分有利的条件下,高校应把握机会,强化资产管理主体意识,推进内部运营机制改革,打破内部条块分割,实现资产管理职责分明与资源全校共享相结合,全面发掘和提高国有资产的教育和社会效能。
参考文献:
