时间：2023-09-13 17:14:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇村集体资产管理条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
精河县现辖4个乡镇（3个乡、1个镇）、55个行政村。截至2012年底，全县农村集体经济固定资产累计总额5433万元，债务累计余额为3315万元，债权累计余额为3422万元。2012年，村集体经济总收入1341万元。其中，当年无收益的村共有14个，占25%；集体经济年收入在5万元以下的村共有21个，占38%；年收入5―10万元的村共有7个，占13%；年收入10―20万元的村共13个，占24%。村集体经济收入主要来源有四个渠道：一是集体土地承包收入；二是国家转移支付补助收入；三是经营收入；四是其他收入。
为加强农村集体资产管理，精河县采取了以下措施：
一是加强农村会计队伍建设，推行农村会计电算化管理。村会计由村委会聘用改为委托乡镇会计。2009年开始，全县乡（镇）陆续辞退了原来聘用的村会计，成立村会计委托中心，各村委会与农经站签定会计委托协议，由乡镇农经站工作人员担任各村会计，每个乡镇村会计较之前减少4人左右，每个村集体相应减少会计工资支出3000余元。2010年，全县4个乡镇全部实行会计电算化管理，55个行政村的财务已全部纳入计算机管理。
二是加强会计业务规范化管理，强化财务公开和民主管理。各村统一设置规范的账目、账簿，建立了严格的财务管理制度，并由专业财务人员记账、管账，各项收入必须开具正规票据，收入及时入账。各项支出严格按照财务开支审批程序，对不符合程序、不合理的票据一律不予报销。全县农村统一使用由县农经局制定的《村集体资金审核单》，在原始发票上由村支部书记、村委会主任、经手人签字盖章后，经民主理财小组审核，在审核单上盖章（签字）并签署意见，再报乡（镇）领导审批。
三是财务公开、民主管理落到实处。进一步明确民主理财和财务公开的具体责任人，按规定由核算会计定期公开各村的经济业务，并保留公开底册。村村都成立了民主理财小组，每季度对本村所发生的业务和经济往来进行民主审核。
四是加强对集体资产资源管理，推行农村集体资产资源购售公开招投标制度。逐步建立了农村集体资产管理新的体制，制定村集体“三资”管理工作考核方案和日常考核标准，建立考核制度和奖惩机制，明确公开招投标的程序、范围，对农村集体资产转让、资源开发和工程建设招投标方面进行有效管理。充分发挥集体资产效能，实现集体资产的优化配置，逐步建立产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制，确保农村集体资产保值增值。
五是加强农村集体经济活动的审计监督，强化农村集体财务和资产管理。
六是加强农村集体债权债务的动态监控。结合国家有关化解村级债权债务相关规定，制定了一系列针对全县化解村级债务的工作制度，并严格控制村级债务的新增。
二、当前农村 “三资”管理模式及存在的问题
《农村集体资产管理条例》实施后，精河县农村集体资产管理一直推行“村有乡管县监督”的管理体制，村集体“三资”及财务由乡镇农经站统一管理，所有权、使用权和收益权归村集体，农经站为每个村分别设立会计账户，统一管理核算。村集体资金实行收支两条线的管理，所有收入必须先入账再支出。所有收入必须开据收款收据，所有支出必须经过理财小组、村主任和书记、包村领导、农经站等“四级审批”分别审核同意后方可进账。全县四个乡镇55个行政村的财务已全部纳入了乡（镇）电脑管理，已实现了村账乡代管县监督的会计电算化管理模式。
存在的主要问题有：一是农村集体“三资”登记台账不完整、不全面。资金、资产相对好些，而土地尤其是“四荒”地的登记就不全、不细或没有台账登记，造成“三资”底册不清、管理混乱。
二是财务制度执行不严。如部分村支出不按时报账，造成无法正常结账；有的村现金余额超出了所规定的限额；个别村干部财务观念淡薄。
三是各村或多村存在有账无物、有物无账等账实不相符现象。
四是资源台账管理不完善，对集体资源的发包合同不规范，期限过长。
五是合同签订不规范。主要体现在书面合同少，口说为凭；合同要素不全，条款不明，权利义务不平等或其他不符合法定要求等。
六是少数村财会人员素质低，责任心差。
三、加强农村集体资产管理的建议
一是进一步提高认识，加强领导，在人力、物力、财力上对农经工作给予大力支持。
二是抓好队伍建设，进一步完善农村集体资产管理体系。明确农经部门的执法主体资格，从根本上解决工作无经费、人员不专职、查处无权力等问题，解决好机构与职能不相适应的矛盾。
三是从广大群众反映最强烈、最突出的问题入手，采取有力措施，加强管理，堵住集体资产流失的漏洞。同时，探索农村集体资产管理的有效方式，确保集体资产的保值增值，为发展农村集体经济，增强基层组织的凝聚力打下坚实的物质基础。
四是狠抓财务公开。进一步规范公开的程序、内容、时间，着力解决思想认识不足，组织领导不力，制度建设不严的问题，真正把财务公开作为一项“阳光工程”来抓好落实，以群众满意度为衡量标准，保证群众对公开内容的知情权、参与权和监督权。
五是积极开展多种经营，不断创新赢利模式，创造新的赢利点，增加农村集体资产经营收入。对集体原有和新建的厂房等固定资产，除采取承包、租赁等形式以外，也可以采取合作、入股、联营等方式参与项目开发和企业经营，实现集体资产的保值增值，为集体带来稳定的、可持续的收入来源。充分开发利用现有的荒地、荒滩、荒水等资源，发展特色产业。有条件的地方，可以通过集体投资、农民入股和招商引资等多种途径，发展各种观光旅游和休闲农业，增加集体收入。
参考文献：
1、《村集体经济组织会计制度》
2、《博州农村合作经济经营管理调研文稿汇编》2010.12
[关键词] 农村经济 问题 建议
[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）02-0017-01
1 当前我国农村经济管理工作中存在的弊端
1.1 认识不到位
在当前的农村管理部门，因为受传统管理观念影响，没有认识到农村经济管理工作的重要性，很多人认为农村经济管理中的土地承包制、减轻农民负担、建设科学透明的财务管理制度没有实际意义，都是多余的工作，因此在日常工作中常常敷衍了事，导致农村工作不能顺利开展。
1.2 缺乏科学管理体制
当前我国农村经济得到了较快的发展，但管理体制却没有跟上经济发展的步伐，管理体制依然缺乏合理性，并且管理理念也较为落后。表现为当前的经济管理方式和经济发展不能完全适应，也不能与当前农村结构调整相符。当农民利益不能得到保障，不能满足农民的要求时，导致双方的矛盾越来越尖锐，这些现象都是由于农村经济管理制度不合理造成的。
1.3 缺乏专业管理人才
在我国农村从事经济管理的人员文化水平不高，素质较差，本身不能完全理解文明执政和文明执法。而随着我国农村经济的发展和市场化要求，这样的管理人员不利于推进我国农村经济发展，不能为农民提供良好的服务，因此农村经济管理工作较为落后。
1.4 农村债务沉重
我国很多农村承担着繁重的债务，这也是我国农村经济管理中的一项难题，不利于农村经济管理工作的顺利开展。因为受一些客观条件的影响，很多农村财政出现困难，导致欠下大量债务，有的农村基层单位还发生了新债。
2 加强农村经济管理工作的策略
2.1 提高认识
当前随着我国农村经济的快速发展，一定要切实做好农村经济管理工作，这是党的农村政策有力推行并形成制度的迫切需要，是解决当前农村矛盾保持农村稳定的要求，是保障农民利益、发挥农民劳动积极性、帮助农民提高收入水平、发展农村经济的要求。因此各级农业部门要认识到农村经济管理工作的重要性，并切实重视农村经济管理工作。
2.2 建立完善规章制度
依据依法制国方针，建立完善的农村经济管理工作法律法规，全面推行《农村土地承包法》《农民承担费用和劳务管理条例》《河北省村集体财务管理条例》《河北省农村集体资产管理条例》《河北省农村集体经济审计规定》等法律、法规和行政规章制度，争取使农村经济管理工作实现制度化、规范化和经常化。
2.3 建设农村经济管理队伍
在建立完善的农村经济管理体制的基础上，要求各级乡镇设置农村经济管理人员，要求这些人员进行专业知识培训，以图提高农村经济管理人员专业技能。还应建立完善的工作体系，加强培训当前在岗人员，保证农村经济管理队伍稳定，提高农村经济管理人员的责任意识，使农村经济管理人员积极做好农村经济管理工作，促进农村经济的发展。
2.4 加强农经人员素质培训等
随着我国农村改革的不断发展，农村经济管理内容和对象也出现了较大的变化，因此对当前的农村经济管理人员也要加强培训，使其具备高度的政策素质和业务水平，具备较强的工作责任心，具备拼搏进取甘于奉献的职业精神。
2.5 正确处理农村债务
为了不给农村基层单位带来过重的经济负担，农村经济管理工作也要节约办公经费，主要方法有精简人员、固定费用等以求减少费用支出。还有防止出现新债务，对村级集体经济加强监督，要求村集体借款实行审批制度。在兴办公益事业时要根据自身实际情况，要考虑到自身的经济承爱能力，防止出现达标工程和举债工程。还有对农村管理经费要做到科学使用，在应用管理经费时要求做到精细化和具体化。
2.6 完善激励政策
当前农村经济管理中存在的一个主要问题就是缺乏管理经费，而在农村经济管理中，只有具备充足的经费和合理的激励制度，才能调动经济管理人员的工作积极性，因此在当前的农村经济管理工作中要重视建立合理的激励制度、运用完善的绩效考核措施，才能确保农村经济管理工作的顺利开展。
一、基本情况：
镇年度所辖24个村民委员会和3个街道办事处，年月重新划分为个村民委员会、2个街道居委会。即:。固补干部职数由原来的132名精减到76名。
二、财务状况：
根据镇政府具体安排，结合实际工作具体要求，主要从以下几个方面着手进行了财务检查：
在财务审批程序方面，各村民委员会都能严格执行财务审批制度，对于农民关心的土地补偿费的发放，工程项目的开支等根据规定都召开了相关的会议，进行决策。在清查过程中未发现除会计外的其他人代收款现象，集体资金管理趋于规范化、制度化。
2、民主理财监督管理情况：以“民主日”活动为载体，切实加强村务、政务公开工作，民主理财小组发挥了监督作用。各村理财小组成员由3--5人组成，不定期召开民主理财会，对财务收支进行监督，由财务人员对发生的收支情况进行通报，解答群众提出的疑问，并将结果按时上墙公布，切实加强了村务、财务公开工作，做到了政务公开“一事一公开”，财务公开“一票一公开”。使“两公开”的内容完整，程序规范，格式明了清晰。
3、各项收入、支出清查结果：就各村民委员会年的收入、支出进行统计清查。集体的主要资金来源财是政补贴村级转移支付资金。部分村支出大于收入，主要的支出项目是生产性开支和非生产性开支，生产性开支占总支出的%左右，非生产性开支占总支出的55%左右,最特出的就是招待费的支出约占非生产性支出的%。全镇村级年度总收入元，总支出元。
4、债权、债务情况：（一）清查核实。以村为单位对债权债务的数量、时限、种类、结构、责任人等进行清理。一是清理债权、核实债务人，主要包括清理外单位及个人欠款，所属单位、农户欠款及其他应收未收款等。二是清理债务、核实债权人，主要包括清理银行、金融机构贷款，单位借款、个人借款及其他应付未付款。（二）公开确认。清查工作结束后，要向群众公开清查结果。公开的主要内容包括：债权债务数量、种类、结构、债权债务主体等。对有异议和反映突出的问题，要进一步调查核实。调查核实清楚后，再次公开债权债务状况，并将公开确认的结果报镇政府核准，作为以后清收债权、化解债务的主要依据。（三）登记入账。对公开确认后的债权债务，实事求是地按其类别和用途，发生的时间、数量、经手人、证明人等情况进行登记入账。这次清查共清理出债权万元，全部是历年来农户所欠的税费；债务万元；形成债务的原因主要是村干历年所垫交农业税费。
5、村干部欠款情况：从清查情况来看，村干部欠款很少。
6、固定资产、在建工程项目：共清理出固定资产余万元，未完工或未结算工程项目余万元，在建工程项目中主要是村部建设。
三、存在的问题：
近年来，各级地方政府在加强村级财务管理方面进行了积极的探索，推出了村级会计委托制、民主理财制、村级两委交叉任职等措施，取得了明显的成效。但是，一些地方财务管理制度不落实，公开不规范，监督机制不健全问题还比较突出。主要表现在：
1.财务管理混乱。由于管理不严，存在拖欠承包金、白条抵库和其他应缴村的资金，有的干部吃喝玩乐的费用全在集体资金里面报销，集体资金几乎成了个别人的“小金库”。
2.执行制度不严。有些村财务制度形同虚设，违法乱纪现象依然存在，农村集体资产管理条例和村级财务制度明文规定，账款要分管。但是，有的村干部包揽了会计、出纳之职，直接经手现金收支，买了东西开了票，回去告诉会计入账；收钱管钱、坐收坐支；选拔财会人员全凭个人好恶，致使一些不具备会计条件的人被选到会计岗位上来。
3.财会人员业务素质不高。账务处理不及时，程序手续不清楚，自制凭证使用不恰当，会计处理问题不确切，会计科目使用混乱，4.财务公开质量不高，公开不及时。据调查，只有部分村做到按规定时间公开财务，近三分之二的村只能做到半年或一年公开一次，有的村根本就没有公开过。有些村的财务公开存在弄虚作假、避重就轻的情况，公开内容不全面，事情能见得“阳光”的就公开，见不得“阳光”的就不公开或只公开结果不公开过程；有些村的财务公开表述不清，条理不明，内容不详细，群众无法了解真实情况，势必怀疑公开内容的真实性。
（1）、车费应严格控制，应限制车费的报销金额。
（2）、严格控制招待费，招待费比前几年有所控制，但发生额还是比较大。
四、建议：
通过这次清理工作看出，各村的领导对财务管理都很重视，在审批权限、审批程序上都能坚持执行财务审批制度，在财务决策上发挥了民主监督作用：
1、加强村级资产管理，努力控制非生产性支出。
2、催促各种欠款的收回，及时回笼资金，壮大集体经济。
一、充分认识加强农村财会人员规范化管理的意义
近几年来，随着全面小康社会建设进程的不断加快,农村经济发展进入了新阶段，农村财务管理面临着新形势、新任务，对财会人员的整体素质提出了更高要求，虽然做了大量工作，但也应当看到，有些地方由于财务管理不规范，导致集体资产流失，农民的利益受到侵害，涉及农村财务管理引发的案件时有发生。培养高素质的农村财会人员是搞好农村财务管理的关键。加强农村财会人员规范化管理有利于提升农村财务管理水平，促进农村集体经济健康可持续发展；有利于农村集体资产保值增值，推进社会主义新农村建设；有利于维护村集体和农民的利益，推动农村社会和谐发展。因此加强农村财会人员规范化，以适应当前农村财务管理面临的新形势显得非常必要。各乡镇农经站要充分认识加强农村财会人员规范化管理的重要意义，把加强农村财会人员培训，实现农村财会人员规范化管理，作为推进社会主义新农村建设的基础性工作抓实抓好。
二、认真开展农村财会人员的业务培训
各乡镇农经站要切实加强对农村财会人员的业务培训工作。农村财会人员经过培训，必须掌握农村集体经济财务会计、农业承包合同管理、减轻农民负担等政策法规及计算机维护使用、农村财务电算化软件、农村财务审计等业务知识，并经考核、考试合格后持证上岗。新任的农村财会人员必须具备初中以上文化，参加农经部门组织的培训，经考核、考试合格后，方可取得农村会计从业资格证书。对于无故不参加培训的农村财会人员和新办证人员，分别给予取消从业资格、吊销会计证处理和不予办证处理。
三、做好《农村会计上岗证》管理工作
一要抓好新任农村财会人员办证工作。对新任农村财会人员的业务培训，由县农经局统一组织，使用农村合作经济经营管理总站编写的《村集体经济组织财务会计工作实务》教材。在搞好培训的基础上，统一组织考试，统一到市农业局办理农村会计上岗证。
二要认真开展上岗资格审验工作。今年，市局对全市农村集体经济组织财会人员基本情况、任职资格、持证上岗情况全面审核。依据《农业厅关于农村财会人员上岗证管理问题的通知》要求，省农业厅、省财政厅联合颁发的会计证（绿皮）于月底作废，统一更换为省农业厅制发的农村会计上岗证，并对上岗证编号统一核定，已经更换为省农业厅制发的农村会计上岗证（红色）的要进行统一审验，建立农村集体经济组织财会人员数据库。
三要做好上岗业务培训工作。今年农村财会人员培训，重点内容是农村集体经济组织审计业务知识，市局统一编印培训教材。在市局印发培训教材后，各乡镇组织本地换证和验证的人员进行业务培训，全县统一组织考试。各乡镇将《农村财会人员登记表》、《申领农村会计上岗证人员情况登记表》（纸质及电子文档，换证和审验的要分别登记）、会计证和会计上岗证、计划需培训教材数、培训教材款、新办证和换证人员每人一张一寸彩色照片于前报县农经局农财科。
四要加强组织领导。各乡镇要高度重视农村财会人员管理工作，切实加强组织领导，明确专人负责，制定好工作计划，确保农村财会人员规范化管理工作的顺利进行。今年下半年，市农牧局将要对全市农村财会人员培训和持证上岗情况进行抽查，对于无证上岗、不按要求参加业务培训的以及违反财务规定、弄虚作假骗取从业资格证书的，要予以通报批评，并依据《农村集体资产管理条例》有关规定予以查处。
一、财务人员管理
各村（居）要按照规定配备财会人员。所有财会人员均实行聘任制。聘任财会人员时，先由村“两委”提出人选，经村民代表会议讨论通过，并由镇（办）党（工）委考察批准后，方可聘任。聘任结果，报区财政部门备案。
财会人员必须取得会计从业资格证书。未取得会计从业资格证书的，可暂时顶岗，同时参加财政部门举办的会计人员从业资格培训班，培训合格者，补发聘书，并限其两年内，取得会计从业资格证书，否则，坚决予以辞退。如确有必要，可由镇（办）委派。
两镇、两办以及财政部门，要对财会人员进行综合管理、定期培训和年度考核。
财会人员应当保持相对稳定。无正当理由，任何单位和个人都不得随意调换。如果确需调换，必须经过村民代表会议讨论通过，镇（办）主管部门考核、党（工）委研究批准，并报区财政部门备案。
财会人员调动或离职时，必须按规定办理交接手续，编制交接清单，移交人、接交人签字，镇（办）财务部门代表作为监交人同时签字盖章。未办理交接手续，财会人员不得离职，更不得将账簿、记帐凭证等会计资料私自带走。
财会人员实行回避制度。两委成员的直系亲属及有利益关系的人员不得担任该村财会人员，更不得由两委成员兼管现金、账簿。
二、资金管理
各村（居）要建立健全财务会计帐目，按规定开立银行帐户，并按《会计法》及有关规定正确进行财务核算。要不断完善并规范“村（居）帐镇（办）管”制度，加强监督管理，严格执行财经纪律，不得出现公款私存、设立帐外帐和小金库、坐支现金、白条抵库等违规问题。
村（居）集体的各项合法收入，必须使用财政部门统一制式的收款收据，并将所收款项全部存入银行帐户。会计员、出纳员要分别管理好支票、印鉴，定期进行总帐与现金日记帐、银行存款日记帐以及银行存款日记帐与银行对帐单的核对工作。
村（居）集体所有的各种有价证券，必须详细登记入帐进行核算。
各村（居）要建立健全财务开支审批制度。各项开支由主管财务工作的负责人按制度审批；财会人员须凭批准人、经办人签字的原始单据支付款项，并经民主理财小组审核同意后方可登记入帐。原始单据应当真实、合法、有效；手续不完备或不符合规定的开支，财会人员有权拒付。
对经济活动过程中形成的往来款项，要及时进行结算、清理。应付的款项，要按期支付；应收的款项，要按期收回，逾期不能收回的，应依法追缴。
对上级拨入的专项支农资金，必须按照有关规定加强管理，确保专款专用，不得挪用转移。
三、固定资产及物资管理
各村（居）要建立健全固定资产管理制度和物资保管制度。对固定资产及物资的增减变动，要区别不同情况及时进行帐务处理。要定期检查盘点，完善出入库手续。任何单位和个人均不得挪用、私分、侵占、哄抢、破坏或非法查封、扣押、冻结、没收村集体所有的资产，确保村集体财产的安全与完整。
以集体所有的资产作担保、抵押，或进行发包、出租，或进行变卖、报废，须经村民代表会议讨论通过，并报镇（办）有关部门审批、备案。
要加强对基本建设项目的管理与核算。基建工程竣工后，必须经区审计部门进行决算审计，并根据决算审计造价及时登记入帐。
四、民主理财制度
实行民主理财制度。各村都应组织建立以村民代表为主的民主理财小组。民主理财小组由村民会议选举产生，对其负责并报告工作，受其监督。民主理财小组一般由三至五人组成，其成员必须关心集体、办事公道、具有一定的财务知识。两委成员及其配偶和直系血亲不得担任民主理财小组成员。
两委应当接受民主理财小组对财务工作的监督与检查，并对其履行职责提供方便条件。民主理财小组的职责包括：
1.监督检查村（居）集体财务计划的执行情况；
2.监督检查财会人员执行财务制度的情况；
3.监督检查村（居）集体资金及物资管理的情况；
4.监督检查财务公开情况，听取和反映村民对财务管理工作的意见和建议；
5.监督检查村（居）所有经济合同的执行情况。
民主理财小组除正常履行以上职责外，每月要定期召开一次审核会议，逐笔审核上月各种收支凭据。民主理财小组认为不符合财务制度规定的凭据，有权阻止下帐，不予加盖民主理财专章。民主理财小组召开审核会议时，村（居）支部书记、村（居）委主任及主管会计应列席会议，并有义务及时解答民主理财小组成员提出的有关账目的疑问。
五、财务公开制度
实行财务公开制度。财务公开的内容包括：
1.年初公布年度财务计划；
2.每月公布一次各项收入、支出情况；
3.年末公布各项财产、债权债务、收益分配、村民承担的集资款、水费、电费等情况；
4.对多数村民或者民主理财小组要求公开的专项财务活动，应当及时单独公布；
5.重要财务活动应当及时逐项、逐笔公布。
公开的形式和方法，根据实际情况因地制宜，灵活多样，便于群众了解。如采用张榜公布、有线广播、召集村民会议或村民代表会议等方式。各村（居）都要建立专门的公开栏，张榜公布财务情况。
公开的时间要及时，需要公开的事项要尽早向村民公开，也可采取定期公开的形式，一般为一个月或两个月。有些时间较长的事项，可以每完成一个阶段，即公开一次进展情况。一件较大事项完成以后，要及时向群众公布结果。
村民对所公开的账目可以提出质疑，并有权要求当事人对有关财务问题进行解答；对财务公开中存在的问题提出意见和建议。多数村民对公开账目提出质疑的，民主理财小组应当查阅审核有关财务账目，并公布结果。
六、监督与考核制度
两镇、两办要对民主理财小组进行业务指导；并定期对各村（居）集体财务进行检查审核。
两镇、两办要对各村（居）进行审计监督，每年都要将不少于30％的村（居）列入年度审计计划，作为必审项目；对其他村（居）进行不定期抽审。确保每个村（居）至少每二至三年审计一次。
两委主要领导在任职期间，要加强政治学习，提高思想觉悟，自觉遵守财经纪律。离任时，镇（办）要对其进行任期经济责任审计。不经审计，不得离任。
审计结果要报送区纪检、组织、民政、财政和审计部门，并向村民公布。
两镇、两办要高度重视村财务规范化管理工作，切实加强领导。每年都要组织专门力量，对所属村（居）财务规范化管理工作进行定期考核，并将考核结果予以通报。要通过考核，不断总结经验，解决问题，提出改进工作的意见和建议。
七、法律责任
对有违反规定行为的村（居）主要负责人、有关责任人，镇（办）及区直有关部门要按照法律、法规规定的职责，责令限期改正，并按照《济南市村集体财务管理条例》的有关规定给予处罚：
1.未按规定的程序任免财会人员，或者会计员、出纳员相互兼职，或者村（居）两委主要负责人及其直系亲属担任财会人员的；
2.未建立健全会计帐目、财务档案，或者帐、款未由会计员、出纳员分别保管，或者非出纳员保管现金的；
3.未执行固定资产折旧规定，或提取的折旧费未用于固定资产购建、改造、更新的；
4.公款私存，设帐外帐、小金库，坐支现金，以白条抵库的；
5.擅自以村（居）集体资产进行担保、抵押，或者未按规定变卖、报废以及其他方式处理固定资产及物资，或者利用职权压价发包、低价出租集体资产的；
6.挪用、平调、私分、侵吞、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收村（居）集体资产的。
有以上行为之一，造成经济损失的，责任人应当予以赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
国家机关及其工作人员、利用职权、造成农村集体资产损失的，应当依法赔偿，并由有关部门对直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
八、加强组织领导
第一章总则
第一条为了加强农村集体经济组织财务活动的管理与监督，规范农村集体经济组织的财务行为，增加财务工作透明度，加强廉政建设，促进我镇农村集体经济和社会持续、稳定、协调、健康发展。根据《中华人民共和国会计法》、《村民委员会组织法》、《村集体经济组织会计制度》、《**省农村集体经济组织管理规定》、《**市村组集体资产管理实施办法》等有关规定，结合本镇实际，制定本制度。
第二条本制度适用于本镇按村或村民小组设置的社区性集体经济组织(以下简称集体经济组织)，代行村集体经济组织职能的村民委员会执行本制度。
第三条集体经济组织的经济活动应坚持实行民主决策、民主管理、民主监督、勤俭节约和科学预算的原则，遵守国家有关的法律、法规、规章和方针政策。保障成员(股东)的知情权、决策权、参与权和监督权。
第二章预(决)算制度
第四条集体经济组织必须按照量入为出、高度节约的原则，根据本单位当年的实际，按照全年总体的工作目标、工作计划和各项具体工作任务，在新一会计年度前，科学合理安排本集体经济组织全年的财务收支预算，具体包括：经营收入、发包及上交收入、其他收入，经营管理运作费用、福利费用、固定资产购置、工程(含装修、水电安装等)和基础设施建设、土地资源开发使用、收益分配、筹资或投资等各项财务收支。
第五条集体经济组织在制定财务预算前，必须广泛征询意见和充分论证，由村两委会制定初步方案，经党员及成员(股东)代表会议讨论通过后，向成员(股东)公布，报镇农村集体经济管理部门（农办）备案后实施，并由监事会监督执行。预算一经通过，应严格控制，不得随意追加、修改或超预算开支。如在实施过程中确实需要修改或追加，超出本制度规定限额的，应按照“一事一议”的决策制度，提交给成员(股东)代表会议讨论通过，并向镇农村集体经济管理部门（农办）书面报告，说明原因。
第六条年终决算时，集体经济组织要结合年初的预算进行比较，查找节支、超支或计划外开支的原因。特别是对超支较大的开支项目要进行深入的分析，找出造成超支的主客观原因，总结经验或追究责任，并在年终党员及成员(股东)代表会议上作决算汇报时逐项解释。
收支预算方案及决算结果向成员（股东）公布。
第三章投资决策制度
第七条对于集体土地规划开发利用，工程建设（含装修、水电安装等）和基础设施投入，集体资产转让、租赁、农业承包、借款等发展经济和行政性、公益福利事业性的投资或筹资计划，事前必须要认真调查研究，作出书面的可行性分析，在充分进行绩效比较评估和论证后制订方案，并根据有关部门的要求进行立项。
第八条凡在集体用地规划开发，工程建设和基础设施投入，集体资产的购置、转让、出租、农业承包、贷款、借款，以集体资产赔偿或补偿等发展经济和行政、公益性事项的民主决策活动中，不能由个别成员擅自决策。涉及集体经济组织重大经济事项的决策，必须提交有关方案，经党员和成员（股东）代表联席会议表决通过后方能实施。操作中若有违反投资决策活动管理规定的行为，造成集体经济损失的，追究相关人员责任。
第九条属福利性投资的，不准举债投入。属经营性投资，需要筹集资金的，必须由理事会提出方案，经村两委会同意后，由党员及成员（股东）代表会议表决通过才予实施。
第十条凡由集体经济组织支付的各种赔偿、补偿、捐献、赞助、无偿支付等或各种减免款，涉及总标的金额在1万元以下的，由村两委会研究决定；涉及总标的金额在1万元以上的，由理事会提出方案，由成员（股东）代表会议讨论通过才予实施。涉及到利息赔（补）付的，按同期银行贷款利率计算。
第四章建设工程项目招投标及结算管理制度
第十一条村组集体经济组织的大小建设工程项目按规定实行公开招标，个别特殊工程确需实行邀请招标的，报请相关部门同意后方可实施。
村成立“招标”领导小组，村书记和村主任任正副组长，成员由村两委成员、村民小组长及村务公开监督小组、民主理财小组代表等组成，负责建设工程项目和土地发包、物业出租等经营活动的招投标工作。
工程招投标信息要在投标前向群众公布，采用押标金进行投标，工程10万元以下押标金壹仟元，每超10万元增加壹仟元，弃标没收押标金。中标后由双方及时签定施工合同，明确有关工程施工造价、期限、质量、安全和文明施工等指标要求，投标结果要张榜公布。
承建单位应具有符合相关规定的承建资质。
第十二条集体经济组织的各项建设工程项目合同造价在10万元以下的，由村两委会研究决定后，按照规定办理相关程序后方能实施招投标。
合同造价在10万元以上（含10万元）的建设工程项目，必须由理事会提出方案，经村两委会同意，由成员（股东）代表会议讨论表决通过，并按照规定以书面形式向有关部门申请立项审批后方可实施招投标。
50万元以下（不含50万元）的建设工程项目，由村委会自行组织，投标前15天在镇内通过电视媒体或公布栏公开招标信息，并由镇招投标管理办公室指导招标工作和监督招标过程，工程招标资料必须含有建设工程报建所需资料；50万元以上（含50万元）的建设工程项目，必须报镇招投标管理办公室，由镇招投标管理办公室组织进行招投标。严禁分拆工程规避招投标。
评标办法：建筑工程项目采用次低价中标，其他工程项目采用最低价中标。
第十三条所有建设工程必须遵守国家有关法律法规及各级政府关于建设工程的管理规定，并推选3-5名与施工方无利益关系或密切关系的人员负责施工中的质量监督和验收工作。工程合同、验收结果必须张榜公布，接受群众监督。
第十四条支付建设工程项目的进度款时，必须依据工程合同、招投标会议资料、工程预算表及监理单位的确认等手续，按工程进度，凭施工单位开具的发票进行支付，进度款不能超过工程总价的80%。
竣工时，要组织质监部门、村两委会成员、监事会、工程监理等进行验收，由承建单位开出结算发票，验收人、审批人签名，并附上工程结算验收报告和以上有关资料进行结算。验收前，支付工程款不能超过总工程款的80%。
建设工程竣工验收合格后，可结算支付总工程款为95%，余下5%作为工程的保修金(依据《建设工程质量保证金管理暂行办法》)，待工程保修期满后(依据《建设工程质量管理条例》)方可支付。
所有招投标的工程，无竣工验收报告书及工程结算书的，不得结算工程款。
第十五条建设工程项目的其它有关要求及程序按照《**镇非招标建设工程管理办法》及省市有关规定执行。
第五章现金银行存款管理制度
第十六条根据财政部颁发的《现金管理条例》规定，集体经济组织支出的各种款项中可用现金支付的有以下内容：工资、津贴；个人劳务报酬；根据国家规定颁发给个人的科学技术、文化艺术、体育等各种奖金；各种劳保、福利费用以及国家规定的对个人的其他支出；向个人收购农副产品和其他物资的款项；出差人员必需随身携带的差旅费；结算起点（1000元人民币）以下的零星支出；中国人民银行确定需要支付现金的其他支出。
属于上述范围内的支出，集体经济组织可根据需要，从开户银行或信用社提取现金支付，不属于上述结算现金结算范围内的其他款项的支出，集体经济组织应通过银行或信用社转账结算。
第十七条库存现金的限额。严格遵守库存现金制度，库存现金不准超过规定限额，收入现金须于当日送存开户银行，出纳人员允许留存现金（过夜库存现金）的最高限额不得超过2000元人民币。
第十八条集体经济组织严格执行帐款分开管理制度。配备出纳员，负责办理库存现金和银行存款的收支和保管工作，并建立岗位责任制，出纳员不得保管或暂时保管会计资料、财务专用章。新开立帐户及原有帐户的销户须经镇主管部门及财政部门审核。一切现金收付必须由出纳负责办理，做到日清月结，帐款相符，每月定期与会计核对现金及银行存款帐，并登记好核对清册。
银行帐户管理必须严格按照《银行帐户管理办法》的规定开设和使用，一般只能选择一家银行的一个营业机构开立一个基本存款帐户。银行帐户只供本单位经营业务收支结算使用，严禁出借帐户供外单位或个人使用，严禁为外单位或个人代收代支、转帐套现。银行帐户的帐号必须保密，非因业务需要不准外泄。任何单位和个人不得将集体经济组织的资金以个人名义开立帐户存储。
第十九条集体经济组织的财务章及空白支票由会计负责保管，并办理领用登记。私人印章由个人自行妥善保管，严禁由一个人保管签发有效支票的全部印章。村级集体经济组织银行印鉴卡必须“三章”齐全，即财务公章、出纳私章、村主任（或财经支委）私章，组级集体经济组织银行印鉴卡可增加村民小组长私章。
第二十条集体经济组织向单位和成员（股东）收取现金、银行存款时，手续要完备，及时入帐，统一使用“农村经营管理单据系统”电子版进行核算；所有业务发生的收支单据必须使用“农村经营管理单据系统”进行开单，开单员打单后，由出纳负责收付；只有经打单系统开具的单据方能入帐，不打单不能入帐。所有业务发生的收支单据统一使用正式发票或由市级以上财政、农业部门监制的收付款票据，其他均为无效票据，不准以白条抵库，不准坐支，不准挪用，不准公款私存，不准以白单入帐。现金支出必须取得内容真实完整、审批手续完备的原始凭证才可以支付。出纳要严格做到“四不付款”，即：用途不明不付款，手续不全不付款、开支不符不付款、审批越权不付款。
第二十一条集体经济组织要加强对银行存款的管理，支票、存折和印鉴分别妥善保管，出纳员每隔10天应当与银行或信用社核对帐目，填制银行存款余额调节表。每月5日前将上个月发生的各种单据、报废单据和银行存款余额调节表上交会计，由会计员核算无误后接管。
第六章财务收支审批制度
第二十二条集体经济组织实行经济独立核算，保持“三权不变”的原则，即集体资产所有权不变、资金审批使用权不变、收益分配权不变。集体经济组织必须建立健全开支审批制度，完善开支审批手续。一切财务收支必须取得符合法定的原始收付凭证及相关资料的原件，所有经济开支实行分级限额审批制度，严格控制开支，杜绝不合理开支，切实执行“四有”制度，即：有支付用途、有经手人、有证明人、有审批人（村书记或村主任）。对手续不完备的开支，出纳员不得付款，会计不予核销入帐；对不合理的开支，经办人有权向上级主管部门反映。
收入（款）业务必须根据相关经济合同或其他依据，按照权责发生制原则进行核算，统一用上级规定的票据进行收取，并要有经手人、收款人、村书记或村主任签名。
第二十三条非经营性开支审批制度：
1、村级集体经济组织1000元以下开支由村书记或村主任审批；1000元以上5000元以下开支由村主任审核后，报村书记审批（若村书记和村主任为同一人，则由副书记或副主任审核后，报村书记审批）；5000元以上50000元以下开支由村两委会集体讨论决定，50000元以上开支必须由成员(股东)代表会议讨论通过，形成集体签名的书面决议，由村书记审批。
2、组级集体经济组织所有开支必须按以下规定进行审批：
1000元以下开支由村民小组长审批；1000元以上10000元以下开支由成员（股东）代表会议集体讨论决定，由成员（股东）代表联合审批；10000元以上开支必须召开成员（股东）大会集体讨论决定。
3、业务费的使用。业务费是集体经济组织用于经济活动及公务的费用，列入管理费用。控制标准：总额不超过上年度村集体纯收入的5%，年初将业务费总额列入财务收支预算。业务费的使用实行年度结算，往年节余部分转入公积公益金。若费用超支，需作书面报告，经镇农村集体经济管理部门（农办）审批，才能开支。
4、集体经济组织召开会议应本着节俭的原则，一般情况下，不发放会议费。如确须发放会议费的，村组集体经济组织会议费发放标准最高不能超过50元/人·天。
5、除市镇规定外，不得用集体资金为村两委成员、管理人员及其他工作人员办理其他私人福利。
第二十四条村两委干部的工资、补贴标准严格按照《**镇关于规范村级干部工作报酬的实施办法（试行）》（**府［20**］61号）规定执行，不得以任何形式和借口巧立名目擅自发放奖金和提取其他报酬收入。集体经济组织其他工作人员或管理人员的待遇和有关补贴由村两委会或理事会提出方案，交成员（股东）代表会议讨论通过，并报镇农村集体经济管理部门（农办）备案后实施。其他工作人员或管理人员的待遇及补贴不得高于村两委成员。凡村两委成员及管理或其他工作人员的工资待遇，必须经会计复核签名确认才予支付。
第二十五条经营性开支的审批制度：
（一）村级集体经济组织用于发展经济、兴办公益福利事业、土地开发经营的投资，按以下规定进行审批：
1、发展经济投资在30万元以下的，由村两委会集体讨论决定；投资在30万元以上（含30万元）的，必须召开成员（股东）代表会议讨论决定，并报镇经贸办立项，审批同意后方可实施，立项审批情况须报镇农村集体经济管理部门(农办)备案。
2、兴办公益福利事业投资在30万元以下的，由村两委会集体讨论决定；投资在30万元以上（含30万元）的，必须召开成员（股东）代表会议讨论决定，并报镇农村集体经济管理部门（农办）立项，审批同意后方可实施。
3、土地开发经营的投资在30万元以下的，由村两委会集体讨论决定；投资在30万元以上（含30万元）的，必须召开成员（股东）代表会议讨论决定。土地开发经营的投资不论金额多少，均必须报镇规划建设部门立项，审批同意后方可实施，立项审批情况须报镇农村集体经济管理部门（农办）备案。
（二）组级集体经济组织用于发展经济、兴办公益福利事业、土地开发经营的所有投资，必须先请示村委会审核同意后，再按以下规定进行审批：
1、发展经济、兴办公益福利事业的投资在2000元以下（含2000元）的，由村民小组长审批；2000元-10000元（含10000元）的，由成员（股东）代表会议集体讨论决定，由成员（股东）代表联合审批；投资在1万元以上30万元以下的，必须召开成员（股东）大会集体讨论决定；投资在30万元以上（含30万元）的，除须执行1万元-30万元投资的审批手续外，还须由村委会报镇政府相关部门按本条（一）款的第1、第2小款规定立项，审批同意后方可实施。
2、土地开发经营的投资不论金额多少，必须召开成员（股东）大会讨论决定，也须报镇规划建设部门立项，审批同意后方可实施，立项审批情况须报镇农村集体经济管理部门（农办）备案。
（三）集体经济组织的各项投资必须要充分调研，拟出可行性报告，有预算，有实施方案，并按制度讨论审批后方可实施，不得盲目投资。
第二十六条集体经济组织需要借贷款的，必须拟出借贷款方案，内容应包括债权人（单位）、金额、用途、利率、还款计划等，并按以下程序审批：
1、村级集体经济组织借贷款的，必须召开村两委会、成员（股东）代表会议讨论决定，并根据借贷款用途（发展经济、兴办公益福利事业、土地开发经营）报镇政府相关职能部门立项，审核批准后方可实施。
2、组级集体经济组织借贷款的，必须召开成员（股东）大会讨论决定，并报村委会审核批准后方可实施。
第二十七条坏帐核销审批制度：
对债务单位撤消，确实无法追还，或债务人死亡，既无遗产可以清偿，又无义务承担人，确实无法收回的款项，或债务人逾期未履行偿债义务超过三年，经核查确实无法收回的应收款，应按以下规定程序进行核销，并计入其它支出。
1、村级集体经济组织确实无法收回的款项，应书面详细说明情况，并附相关原始资料（复印件），由村两委会及成员（股东）代表会议集体讨论决定，并报镇财政所、审计办、农办等部门审核批准后方可执行。
2、组级集体经济组织确实无法收回的款项，应书面详细说明情况，并附相关原始资料（复印件），由成员（股东）大会讨论决定，并报村委会、镇财政所、审计办、农办等部门审核批准后方可执行。
第七章固定资产管理制度
第二十八条集体经济组织现存和新购置的（含捐赠物资）单位价值在500元以上，使用期限一年以上属本单位所有的物品，都应列入固定资产管理和核算。
第二十九条下列固定资产应当计提折旧：房屋和建筑物；在用的机械、机器设备、运输车辆、工具器具；季节性停用、大修理停用的固定资产；融资租入和以经营租赁方式出租的固定资产。
第三十条下列固定资产不计提折旧：房屋、建筑物以外的未使用、不需用的固定资产；以经营租赁方式租入的固定资产；已提足折旧继续使用的固定资产；国家规定不提折旧的其他固定资产。
第三十一条固定资产的购置必须纳入年初的财务收支预算计划，防止盲目购买。集体经济组织凡预算外购置价值在2000元以上、10000元以下的非经营性固定资产，由村两委会讨论决定；集体经济组织凡预算外购置价值在5000元以上、20000元以下的经营性固定资产，由理事会讨论提出方案，村两委会审批。超出以上限额的预算外固定资产购置按照第二章第五条的有关规定执行。
第三十二条购置资产时，应当成立采购小组，参照镇采购实施办法的有关规定，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判和询价等方式进行采购，签订采购合同，并保留有关采购资料。不准公款为个人购置通讯设备、摩托车（治安执勤用具除外）、小汽车或公务车。
第三十三条固定资产必须由专人管理，要设立专帐及台帐，专卡登记，并按照有关规定，分不同性质采用不同的方法计价入帐。定期对固定资产盘点清查，做到帐实相符，年度终了前必须进行一次全面盘点清查，并向成员（股东）张榜公布，遗失的要查明原因，作出处理意见，如人为因素造成固定资产损坏或遗失的，要追究相关人员责任。属基建工程的，完工时要及时验收，并把验收手续齐全和依据齐全的会计原始资料交由财会人员作帐务处理，并在一个月内转入固定资产帐。凡已投入使用的在建工程，必须转入固定资产，未验收的要及时补办完工验收手续。
第三十四条集体的工商业用地（含外购的）和房产（物业）应于购置或建成的一年内及时办理土地证和房产证。对历史遗留无产权证件的土地物业，应逐步理顺，完善证件，明晰产权。
第三十五条集体土地和房产物业的出租必须设专人管理，及时追收租金。并按照物业名称、地理位置、租赁人、合同期、租赁面积、单价、年（月）租金、押金、租金交付情况等进行动态登记。集体物业要经常检查、维护，防止人为损坏。
第三十六条固定资产的清理、变卖和报废处理，必须经成员（股东）代表会议表决通过后执行。
第三十七条固定资产（特别是非经营性固定资产）必须专人保管，责任到人。保管人员退休或工作变动前应及时办好移交手续；损失、损坏的应查明原因，作出处理。
第三十八条固定资产必须按规定提取折旧，并采用“年限平均法”提取。
第八章借款及应收款管理制度
第三十九条集体经济组织的资金严禁借给私营企业或集体经济组织成员以外的私人使用，严禁把集体的土地使用证和房产所有权证借给私人或私营企业作抵押。
第四十条严禁干部、工作人员因私借款。凡因公暂借款必须填写借款单，经主要领导审批后才能借取。借款2000元以下，经主管财经领导（村主任）审批后才能借取；借款2000元以上10000元以下，须经两位主要领导（村书记和村主任或副书记或副主任，下同）审批；借款10000元以上50000元以下，由村两委集体审批；借款50000元以上，经成员（股东）代表会议表决通过。借用期限一般不得超过2个月。
第四十一条凡因公借款，业务终结后要及时清还款项，最迟不能超过10天，有特殊情况的，必须办理审批手续，但不得超过2个月。
第四十二条集体资金原则上不得借给非本集体经济组织的单位、个人。对于以往的外借款应及时补办有关抵押手续，到期的必须要全部归还，不得续期。
第四十三条集体经济组织每季度进行一次债权债务的全面清理和财务自查。积极追收债权，对逾期未收的应收款应组织专人追讨，追收无效的必须通过法律途径予以追索。对逾期两年以上、已通过上列追收途径后，确实难以收回的应收款，应经村两委会、监事会、成员（股东）代表会议表决通过才予冲帐；若属违规或失职而造成集体应收帐款损失的，要追究直接责任人和主要负责人的经济和法律责任。
第九章土地基金管理制度
第四十四条凡国家征用征收土地、集体土地转让或镇批准同意开发使用土地，必须按照市、镇文件规定执行。征用土地的补偿款或集体土地转让收入必须要根据征用或转让土地的合同（或协议）进行挂帐，不得以土地款未收到为借口而不予挂帐。征用或转让土地合同（或协议）必须标明征用或转让土地的位置、面积、单价和总金额、付款限期以及付款方式等。征地补偿款应当作出分项使用管理方案，必须经成员（股东）大会或成员（股东）代表会议讨论通过，并报村委会审核，镇业务主管部门批准后执行，分配方案和执行情况要在公布栏上公布。还要对征地补偿款的使用管理情况进行造册登记。
第四十五条集体经济组织对于征用土地的补偿费或土地转让收入，应当进行合理分配使用，按市镇有关文件规定执行。
第四十六条开投出租工业（或商业）用地的使用权，所收取的使用权费在扣除前期土地开发费用后，计入土地基金；一次性收取多年工业（或商业）的集体用地租金的按年限逐年分摊计入当年租金收益；一次性收取长租（5年以上）集体用地租金的，在扣减前期土地开发费用后，计入土地基金。
第四十七条集体经济组织可将土地基金投入到生产性固定资产投资或开发性支出等，确保保值增值。具体参照本制度的第三、第四章有关规定执行。
第四十八条不准弄虚作假、变换手法处理土地基金，严禁将土地基金用光花光。否则按违反财经纪律处理，追究经办人员及主要负责人的责任。
第十章收益分配制度
第四十九条集体经济组织在年终进行收益分配前，要准确核算全年的收支，清理财产和债权、债务，搞好各项经济合同的结算，积极追收各种应收款项，在当年会计年度内未收到的应收款，不列入当年收益分配。
第五十条集体经济组织必须在每年的收益中提留10-20%的公积公益金，用于发展生产，包括转增资本和弥补亏损，也可用于集体福利等公益设施建设。
第五十一条集体经济组织公积公益金的审批手续和程序参照“经营性开支审批制度”的规定执行。
第五十二条村干部报酬必须严格按照镇有关文件规定执行。组级干部报酬方案必须在组级干部换届选举前确定，由各村委会根据镇有关文件精神及各村实际制定方案，经成员（股东）大会讨论通过后执行。
第五十三条收益分配必须按成本会计核算、量入而出为原则，不准互相攀比，主观定断。由理事会制订分配方案，经村两委会讨论，以及上报镇农村集体经济管理部门（农办）审核后才可进行分配。集体经济组织的收益按照“大部分用于生产发展、小部分用于集体福利”的原则，按下列顺序进行分配：1、弥补亏损；2、提取公积公益金；3、提取福利费；4、农户分配。福利费要坚持先提后用的原则，福利费用于集体福利、文教、卫生及公益事业建设等方面的支出，用于成员（股东）社会保障支出，也可以适当补助村民生活、补贴老人、学生学费和特殊困难户等。各项收益分配方案，必须经成员（股东）代表会议讨论通过，并报村委会审核，镇农村集体经济管理部门（农办）批准后执行，分配方案和执行情况要在公布栏上公布。
第十一章土地承包及合同管理制度
第五十四条农村土地承包管理按照《农村土地承包法》、《**市农村集体土地承包经营管理暂行办法》（*府［20**］123号文）、《**镇畜禽养殖管理规定》(**府［20**］101号文)以及省市有关规定执行。
第五十五条集体经济组织土地（含鱼塘）发包、土地及物业出租等经营活动应实行公开招标发包(或出租)。
土地(含鱼塘)发包经营期限一般不超过5年(纳入镇近期建设规划用地范围的不能超过1年)，且不能超过家庭承包经营期限或家庭承包经营期限的调整期，发包的土地必须用于种植短期农作物，不得用于种植苗圃、林木、果树等生长周期长的植物。
经济项目发包和合同签订的程序是：由合同发包方（或出租方）提出项目发包(或出租)的方案，经村两委会同意，由成员（股东）代表会议讨论表决通过。严禁村组干部和工作人员未经村两委集体决定和成员(股东)代表会议通过私自发包集体经济项目和签订（含续签）经济合同。公开招投标的具体工作由“招标”领导小组主持，镇农村集体经济管理部门（农办）派人监督招投标工作。在投标前15天张榜公布发包信息(包括发包项目的地理位置、面积、期限、底价以及允许经营范围等等)，采用押标金进行公开投标，任何人不得以权压价和垄断承包。中标后发包方(出租方)和承包方(承租方)必须以书面形式签订合同。评标办法采用最高价中标。
所有经济合同签订后必须在三天内交一份复印件到镇农村会计服务中心，会计员要按合同内容记帐，并对经济合同进行编号造册，归档管理。
第五十六条农业承包合同可以到镇农村承包合同管理部门(镇农业服务中心)办理鉴证手续，也可以到司法部门办理见证手续。农业承包合同统一使用农村承包合同管理部门制作的条款齐全、格式规范的承包合同书或示范文本，承包合同应具有以下主要条款：①合同的名称、双方当事人的单位、姓名和住所；②承包项目的名称、面积、数量、质量等级和坐落（位置）；③承包项目的期限和起止日期；④承包土地的用途；⑤发包方和承包方的权利和义务；⑥承包款的数额及支付方式；⑦违约责任；⑧解决争议的方式；⑨履约保证金；⑩双方约定的其他条款。
承包合同鉴证的程序是：①由合同发包方（或当事人）提供合同文本和有关资料（包括村两委会会议决议、成员或股东代表会议书面表决决议、承包方的资格证明和身份证明以及其他有效证明材料）；②由承包合同管理部门对所提供的合同文本和有关资料进行审查，询问当事人，必要时对承包项目进行实地勘查；③对已审查符合规定和要求的合同文本提供给镇建设规划部门进行审核；④审核通过后，承包合同管理部门对符合鉴证条件和要求的承包合同出具鉴证证明，并按规定收取鉴证费。
所有经济合同以及鉴证书或见证书必须及时在村务公布栏上公布。
第五十七条健全集体经济组织的合同管理责任制度，设合同专管人员，职责是：及时将合同送达会计员，协同会计员处理相关业务，确保对所签订合同及时挂帐；对本单位的合同分类造册，建立完整档案，进行统一规范的管理，具体要求和有关规定按《**镇档案综合管理办法》中<土地管理文件材料立卷归档制度>执行；每月检查合同的履行情况，定期公布，接受群众监督。
第五十八条健全建筑工程和经营发包制度，集体经济组织应就各种项目公平公开向社会招标，并将中标书复印件交会计员存档，作为记帐凭证附件。
第五十九条有下列情况之一者，视该项目发包无效：①按规定必须签订经济合同而没有签订的；②经济合同签订过程中，因负责人失职、渎职或其他行为导致没有执行本管理制度的；③没有依法办理有关手续的；④法律、法规规定的其他情况的。
有以上情形之一造成经济损失的，追究直接责任人的经济责任以及相关其他责任。
第六十条经济合同在履行过程中发生纠纷时，应先协商解决。协商不成时，可向镇司法所申请调解或向人民法院。
第十二章会计机构和财会人员管理制度
第六十一条镇设立农村会计服务中心，配备专职会计员；村应配备村报帐员（开单员）和出纳员、组会计员和出纳员，村报帐员（开单员）和组会计员可兼任，村出纳员和组出纳员也可兼任。
第六十二条村级集体经济组织实行会计委托制，委托镇农村会计服务中心记帐、核算。
第六十三条农村会计服务中心职责是：组织、协调和指导村组集体经济组织的财务管理；负责村级集体经济组织的会计核算；做好村级核算单位合同的监管工作；开展对村组核算单位的财务检查、分析和评估；做好对村组财务人员的业务培训、岗位职责测评和考核；村组财务人员的其它管理工作。
第六十四条村组负责人担任财经主管，负责管理本集体经济组织及下属单位的财经工作，对本组织的会计工作和会计资料的真实性、完整性、合法性和规范性负责。
第六十五条会计员职责：认真做好会计核算和监督，保证会计核算的真实性、完整性、合法性和规范性；落实岗位责任制；负责集体经济组织的收益分配统计和会计信息的上传下达；负责集体经济组织的会计资料管理和合同管理；负责做好系统软件和数据的维护管理，做好本中心电算化硬件设备保养；做好系统的数据备份和保密工作，负责保管计算机的移动硬盘、磁盘、光盘等磁性介质档案，并按有关规定办理；严格执行《会计档案管理办法》的各项规定，负责办理会计档案的整理、保管、查阅等具体工作；及时做好民主理财和财务公开检查工作。
第六十六条报帐员（开单员）工作职责：负责本单位收支单据的开单工作；负责本单位各项收支报帐工作，每月或每半个月报帐一次；负责申领、保管本单位的收付专用凭证等票据和保管本单位财务专用章；负责将本单位每月所开立的各项收支报销单据明细，月底与农村会计服务中心核对；负责集体经济组织的收益分配统计和会计信息的上传下达；负责集体经济组织的资料管理和合同管理。
第六十七条出纳员职责：办理现金收付和银行结算业务；不签发空头支票，不得出租出借银行帐号，管理好银行帐户，严格执行银行结算制度；审核收付款原始凭证，登记现金和银行存款日记帐；保管库存现金和各种有价证券；保管空白支票；每月与会计盘点清查现金和银行存款。
第六十八条会计(报帐员)、出纳分别由不同人员担任，不得兼任。村两委干部不能兼任会计、出纳，村干部直系亲属不能在同一组织担任财务人员。
第六十九条会计(报帐员)、出纳必须持有会计从业资格证书，并有农村集体经济管理部门（农办）考核合格的上岗证书。
第七十条会计人员因工作调动或离职时，必须提前一个月申请。会计人员办理交接手续，必须先向镇农村集体经济管理部门（农办）报告，由镇农村集体经济管理部门（农办）派人监交。
第七十一条村组会计人员的任免、调整、处分必须报镇农村集体经济管理部门批准后执行。
第七十二条镇农村会计服务中心每年组织对村组会计人员考核一次，也可根据需要作不定期考核，考核结果作为村组会计人员的连任、解聘、调岗、奖励和处分的条件之一。
第七十三条镇农村会计服务中心聘请的会计人员的任免、调整、处分、工作考核和报酬按照镇有关规定执行。
第十三章会计档案管理制度
第七十四条集体经济组织应建立会计档案的立卷、归档、保管、查阅和销毁等管理制度。严格按照《**镇档案综合管理办法》中<会计文件材料立卷归档制度>以及省、市有关规定执行，加强对会计档案的管理。保证会计档案的妥善保管、有序存放、方便查阅，严防毁损、散失和泄密。集体经济组织的会计档案包括农业承包合同及其它经济合同或协议，各项财务计划及收益分配方案，各种会计凭证、会计帐簿和会计报表、会计人员交接清单、会计档案销毁清单等材料。会计档案不得借出。不接受个人或外单位的查阅或复制。但如有特殊需要，经有关负责人批准后，可以提供查阅或复制，并办理登记手续。
第七十五条集体经济组织每年形成的会计档案，由农村会计服务中心负责整理暂时保管。当年会计档案，在会计年度终了后，可暂由农村会计服务中心保管一年。期满之后，由农村会计服务中心编造清册移交村档案室，由村档案管理人员按照归档有关规定和要求立卷归档保管。采用移动硬盘、光盘保存的会计档案，由村系统管理员保管，其中光盘保存的会计档案须一式二份，分别存放在不同的地点。
第七十六条会计人员调离岗位，须办理会计档案移交手续。移交人先制好移交清册，列明应当移交的会计档案名称卷号、册数、起止年度和档案编号、应保管期限、已保管期限等内容，由接收人逐项清点无误后，移交人、接收人和监督移交人三方签名或盖章后生效。
第七十七条会计档案资料保管期限按<**镇会计档案保管期限表>的规定执行，会计档案的保管期限从会计年度终了后的第一天算起。
第七十八条保管期满的会计档案，可以按下列程序进行销毁：
1、由会计或档案主管机构提出销毁意见，编制会计档案销毁清册，列明销毁会计档案的名称、卷号、册数、起止年度和档案编号、应保管期限、销毁时间等内容。
2、保管期限已满但未结清的债权债务原始凭证和涉及其他未了事项的原始凭证，不得销毁，应当单独抽出立卷，保管到未了事项完结为止。单独抽出立卷的会计档案，应当在会计档案销毁清册和会计档案保管清册中列明。
3、单位负责人在会计档案销毁清册上签署意见。
4、销毁会计档案时，应由会计机构会同审计机构共同监销。
5、销毁档案的其它有关要求及程序按照《**镇档案综合管理办法》中<档案鉴定销毁制度>执行。
第十四章监事会工作制度
第七十九条集体经济组织应成立监事会（民主理财监督小组，下同）。监事会由3－7人组成，负责民主理财及村务财务公开监督工作。监事会每三年改选一次，与村民委员会换届同步进行，可连选连任。监事会成员应在党员、成员（股东）代表中推荐，具备以下基本条件：
1、具有一定的文化水平，懂基本的财会知识。
2、非村、组主要领导干部及其直系亲属。
3、有群众威信、秉公办事、作风正派。
监事会必须由成员（股东）大会或成员（股东）代表会议选举产生，并报镇农村集体经济管理部门（农办）备案。监事会成员的报酬，采用误工补助的办法，补助标准由各村、组确定，按实际参加工作天数计发，不得巧立名目擅自发补贴，报镇农村集体经济管理部门（农办）备案。
第八十条监事会成员的工作是代表成员（股东）参与集体经济组织的有关经济事务，村两委成员或理事会要积极支持和配合，如实解答监事会提出的问题，在理财过程中发现的问题，监事会有权督促理事会(村委会)成员及时纠正。
第八十一条每月的1－5日（遇节假日顺延）为民主理财活动日，监事会审查财务收支凭证及出纳帐，收支凭证经审查后才能交由会计入帐。每月10日－15日为财务公布日，公布的财务报表必须有监事会成员签名。集体经济组织指定会议召集人，开展民主理财活动，做好会议记录，内容包括时间、地点、参加人员、理财监督的主要内容、结果。记录条理要清晰，表达要明确，会计、出纳必须参加，全体人员签名，并妥善保管好会议记录。此外，监事会还有如下权利和职责：
1、有权对财务收支的原始凭证及有关资料、实物进行逐单、逐项审核、签字。
2、有权对财务公开、财务制度、经济合同、财务预算、决算的执行情况进行定期检查、监督。
3、有权对库存现金、银行存款、物资、固定资产存量等进行不定期的盘查、核实。
4、有权监督张榜公布的财务、资产内容是否及时、真实、完整。未经民主理财监督机构审核盖章或成员共同签字的财务公布表不得上墙公布。
5、有权要求集体经济组织纠正审核中发现或财务公开中发现的问题，并向上级主管部门反映有关财务管理中存在的问题和提出处理建议。
6、自觉接受上级主管部门的指导和村党支部的领导，处理事情公平、公正。听取和反映成员（股东）对集体财务及会计工作的意见和建议，按时开展民主理财活动，定期向成员（股东）汇报民主理财工作及集体经济情况。
7、依照第四章、第八章的有关规定参与工程投标、验收。
8、参与土地转让底价的确定、土地面积的丈量。
9、参与监督本组织的土地基金开支使用。
10、参与本组织投资项目的研究和重大经济活动。
第八十二条因监事会成员没有履行职责等失职行为造成财务收支凭证、财务公布资料等没有监事会成员签字的，由村两委会以书面形式说明情况，允许入帐及张榜公布。监事会成员连续三次不参加民主理财活动的，其监事会成员资格自动撤消，并由村委会重新组织补选或根据当届监事会成员选举得票情况由高至低顺序确定新任监事会成员，变更监事会成员的原因、程序、结果等情况要张榜公布。
第八十三条集体经济组织要设立财务公布栏及意见箱，接受群众监督。财务公布要做到“公布地点公众化、公布形式专栏化、公布内容通俗化、热点问题专项化”。并通过公布栏、各类型会议等形式向成员（股东）公布。
第八十四条财务公开的格式、内容和要求按市镇有关规定执行，统一使用农村财务公开软件的公布表格和内容。财务公布的主要内容包括财务计划、损益性收支、非损益性收支、债权债务、集体资产、收益分配等。财务公布时间要求每月10-15日前公布上月的财务资料，每年年度终了后15-20日内公布上年度财务资料及当年的财务计划。其它需及时公布的项目如工程建设、征地补偿、救灾救济等要及时公布。
第十五章罚则
第八十五条村组干部、财务人员及有关人员违反本财务管理制度，视其情节轻重及造成危害的大小，给予以下处罚：
1、情节较轻，没有造成村组集体经济损失的，由村委会及镇农村集体经济管理部门（农办）给予批评教育，责令改正；
2、情节较重，并给村组集体造成经济损失的，由村委会及镇农村集体经济管理部门（农办）酌情给予警告、严重警告、留用察看、开除的处分，并追究当事人的直接经济责任。
3、情节严重，构成违法犯罪的，移交司法机关追究其法律责任。
第十六章附则
第八十六条社区居民委员会和居民小组的集体经济组织适用本制度。
创新机制管好村里钱袋子
1993年，我从**财校毕业后，被分配到**镇农村经营管理站工作。1994年初，组织安排我到雾河办事处主管农村经营管理，兼农税征收管理工作。由于所学系企业财务，对农村合作经济组织财务不甚了解，我边工作、边学习，向书本学，向身边同志学，很快就胜任了本职工作。工作之余，我注重围绕财务管理现状去思考、归纳、总结，不断探索农村财务管理新方式，在财务审计、村财务预决算、民主议事、年终财务报告会、村务财务公开等方面进行摸索，出实招管理好村级钱袋子，确保村集体资产不断保值和增值，最大限度维护了村级财务的正常运转。1994年6月份，秦家淌村干部到农经服务站报表，发现有3.6元党费支出凭据，被我剔除并加盖不准报销戳记章,当时村秦书记找我理论,数说我太机械，不够灵活，村干部3人1年的党费也就只有3.6元,报个帐究竟又有多大个事儿?我和其交心谈心,党费是党员个人应履行的义务，不是用公款缴纳的，否则就违背了，更违背了党的纪律，不是钱多钱少的事，而是原则问题，让其愉快地认同了“不合格票据退回制”的作法。也还记得，1996年上半年，我在柏果坪村走访群众时了解到，这个村102个农户300多人常年严重缺水，人畜饮水十分困难。我将调查的情况向镇财政所报告后，为这个村解决5000元专项资金，为他们建蓄水池，架水管，建天河水窖，让他们吃上了自来水。年底，柏果坪村为答谢我，送来41.2斤上品座墩猪肉，被我婉言谢绝。当时村曹书记急红眼了,您帮忙解决了村民吃水难题，村里表示一点心意又有什么不妥？如果怕帐面条据这方面不好处理，我们可立马换成村三职领取误工补助变通一下，行不？我始终坚信帮贫困村做任何事理应不讲条件、不计报酬，村三职心意可领，但礼物不能收，我将猪肉折成现金123.6元入了村代管资金帐户。通过此事，我给所管辖的村规定，凡以村名义送情的一律不能巧立名目报销，从此以后，类似情况再也没有发生过。
迎接挑战破解烂摊子
参加工作后，我曾参与镇内高家农经服务站财务管理混乱、债务缠身问题的调查核实工作，当时不了了之。1997年年初，我被调到高家办事处负责农经服务站工作和移民村专项财务管理。当时办事处的农经服务站不仅账上无结余，反而还欠各村5.9万余元债务,债权7万余元无法收回来。债务必须100%偿还,债权应当想法收回，否则无法正常开展工作。我把这项艰巨任务当作挑战，先行摸清情况，及时锁定债权债务，搜集、整理相关资料，按照“清收债权、偿还债务、建章立制、规范管理”的工作思路，在较短时间内理顺了财务关系。在整理资料过程中，从堆积杂乱的资料里发现了供销社股金等有价证券面值362元可以兑换现金，当即派人到镇供销社兑取本息1624.68元,然后将这笔钱全部偿还了中堡村的一笔债务。这一做法得到了各村干部群众的一致好评,同时也赢得了信任与理解。通过近五个月艰苦细致的努力工作，我和同事们依法清收债权6万余元，悬而未决的老债务遗留得到圆满解决，为今后根治财务混乱问题打下了坚实基础。
高家冲村村民高某1984年在高家农经服务站贷款600元，约定一年后归还。直到1997年4月一分未归还。我当时按合同、同期银行利率、《农村集体资产管理条例》规定计算了本息、逾期罚款共3750元，以书面形式依法催收。经过多次上门做思想工作，他拿出发给他的移民安置费一次性结清贷款。过去，类似高某这种情况的逾期欠贷农户全办事处多达60多户。事后他通情达理地对我说：“欠帐还钱，理所当然。若都像您那么认真负责，高家办事处财务确实也不至于那么混乱，本人也不会迟迟不归还贷款，多付2000多元利息一点也不冤枉”。也就是这一年七月，镇里农村合作基金会采取强行组织代管资金存款到基金会扩大规模的办法筹集资金，要求各农经服务站持村代管资金入股。本人深知代管资金都是村集体的、还有代管的移民人头经费。监督管理权虽在自己手中，但应谨慎从事，来不得丝毫马虎，不然的话将又要出现一更大的“烂摊子”。我据理力争，硬是把150多万元村集体资金从镇合作基金会帐户划回到信用社代管资金帐户，确保了代管资金安全、规范、有序运行。事实证明，基金会经营亏损倒闭，负债累累，而我争回的资金安然无恙。
依法办事营造和谐征纳环境
1999年6月，我通过公开招考很荣幸成为一名农税专管员，被安排到石牌办事处从事农税征收管理工作。在我接手时，该办事处累计欠农业税、特产税高达35万余元，税收征管秩序混乱。走马上任后，开展了税收知识宣传进村组、进校园活动，大力宣传税收政策。通过加大税收检查和征收力度，力求从根本上理顺全办事处的纳税秩序。我在天桥村征收农特两税时，天桥村有很多农户反映，村干部用农村内部收据收农户税款，而农户纳税必须开具农税税票。在当时，村干部是把农税、三提五费同时征收，但没有分开开票。导致了税费混淆不清，我及时进行了纠正，并进村入户开展深入细致核查，村会计补交了50多个农户的税款3000多元，维护了税收的严肃性。在石牌工作期间，严格执行税收政策，管辖区域内农税每年做到了及时足额均衡入库，真正做到农业税收应收尽收。原松林村400多户1000多人，村民经济收入水平较其他村显然富裕些，而村农户欠税高达13万余元，这让我百思不得其解。在征收过程中，农民抵触情绪很大，村干部畏难情绪重。我边宣传、边走访、边座谈。了解到原村书记在1991年柑橘特产税税源普查时，故意隐瞒漏登柑桔树392棵，10年来一直未纳柑桔特产税，偷漏税额高达4300多元，村主任也拖欠近1000元特产税不交，原村会计的父亲欠税3000多元长期拖欠不交。严重影响到该村群众的纳税意识和上交三提五费的自觉性。针对现状，我争取办事处、财政所领导重视与支持，组织专班进驻松林村，积极主动和村干部做朋友，耐心细致做工作，充分相信并依靠群众，狠抓党员干部带头，抓重点清收，抓难点突破，用三个月时间硬是把13万元欠税清收了80%以上。摘掉了松林欠税大村的帽子，也从根本上扭转了石牌办事处纳税秩序混乱局面。
换位思考贴心服务农民
农业税取消后，我也从找农民收税岗位转到向农民发放惠农资金岗位。在发放惠农资金岗位上，我认真履行岗位职责，努力把工作做好、做深、做实、做细、做出成效，真心
摘 要:我国实行土地公有制,不允许土地所有权入市交易。学者认为,能作为财产权进行转让、出资的只能是国有土地使用权,从而,否定了集体土地使用权出资的适格性。在资源稀缺约束条件下,企业发展需要诸如集体土地使用权之类的稀缺资源,而稀缺资源要成为能带来剩余价值的资本也离不开企业这种高效的经济组织。
关键词:集体土地使用权;出资;构成要件
中图分类号:D923.3 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)04-0060-06
土地是人类赖以生存的基础,具有资本价值。由于土地的有限供给及人口的增长,其资本价值不仅可以与通货膨胀同步增长,而且实质上能够增值。我国实行土地公有制,土地公有可以实现资源的公平分配,保障民众共享国家资源,还可以防止土地资源的过于集中。然而,现实生活中却又面临着土地遭受破坏,资源无序利用肆虐的难题。在资源稀缺的约束条件下,面对着人民群众日益增长的物质文化需求,如何更有效率地利用现有土地资源,使其能被流动到效用更高的人手中,从而实现社会财富的最大化?考察合伙、独资企业、外商投资企业及公司法这些不同组织体的社会条件和立法目的,我们获得了一个启示:在我国未来公司立法中,不仅需要接纳更多具有价值的财产用于出资,将资本增值功能作为衡量法律意义上资本内涵的灵魂,同时还要改变现行法规条款内容简陋的状况。
一、集体土地使用权出资的现状
我国实行土地公有制,不允许土地所有权入市交流,从而能够保障国家对地产市场的整体调控,遏制土地投机现象。但土地所有权不能出资,并不意味着土地所有者不可以作为出资主体。国家可以在土地一级市场上,将被土地所有权包容了的土地使用权作价出资入股,在二级市场上,土地使用权人通过向国家支付出让金的方式取得国有土地使用权。而划拨土地使用权若作价出资入股,则需要补充土地使用权出让手续,补缴出让金。有学者认为,按照我国法律的有关规定,能够作为财产权进行转让的只能是国有土地使用权,因此,如果集体组织要以集体所有的土地对外出资,则必须首先将集体土地通过国家征收的途径变为国有土地,再从国家手里通过土地出让的方式获得国有土地的使用权,然后,才能进行有效的投资。[1]学者的上述观点实际上是否认了集体土地使用权出资的适格性。
正是在这种严格的土地管理制度的背景下,广大农村规避法律、法规的行为日益增多。在工业化进程中,集体经济组织为了获得经济利益,只能靠出租厂房、铺位等房产。法律对出租建设在集体非农业用地之上的房产的行为还是保护的。但是,集体经济组织实力有限,于是,集体经济组织便与投资者签订合同,约定由集体组织出地,投资者出资金建设厂房,建成后厂房由投资者使用一定期限,到期后该土地由集体组织收回,地上建筑物也归集体组织所有等。更严重的后果是,农村集体虽被法律赋予了土地所有权,却没有最终处置权。
二、制度创新下形成的三种主要经营模式
面对这种现状,在广东省、江苏省等经济发达省份,已经开始或正在试点以集体土地使用权出资建立企业或公司的尝试。归纳起来,该种尝试主要有三种模式:
1.“农民――公司――业主”模式
其基本做法是:由村一级行政干部出面组织,发动农民(承包方)以土地使用权作价入股组建合作组织(类似于公司法人),由合作组织负责土地的规划和开发,实行土地的集中经营,合作组织以出租地或以合股的方式招商引资,吸引业主投资土地,合作组织内部则以入股土地使用权作为分红依据,原土地承包合同不变。这种模式类似于20世纪90年代在珠江三角洲地区出现的股田制,但比之更完善。主要分布在江苏苏州、常州等经济条件较好,从事农业生产的人口较少的地区。常州市戚墅堰区从2005年下半年开始,全面开展农村集体经济股份合作社制改革,全区9个行政村共固化集体净资产3501万元,并定股东人数17413人,设置股权数20815权,成立了9个股份制合作社。[2]到2006年年底,常州市已有各类农民专业合作经济组织419家,成员6.05万人,带动农户22.1万户,成员数和带动农户数分别占全市农户总数的8.12%和29.65%,拥有经营性资产5.12亿元,全年完成营销的总额18.13亿元,全市农民合作组织共注册商标145个。[3]
2.“土地――金融――社保”模式
其基本做法是:在政府的支持下建立村集体土地信用合作社,村集体土地信用合作社可以以村民集体土地使用权作抵押进行贷款;村民可以以自己的份额土地使用权作抵押在村土地信用合作社贷款。村级土地信用合作社由村民民主管理,利息收益用于村内公共事业和补贴农民社会保障;如果村民进城愿意放弃土地份额权,村土地信用合作社可以垫付资金收回其份额土地使用权,并将其名下的农村社保余额转入城市社会保障体系;村级土地信用合作社如到期不偿还银行的贷款,银行可以将土地使用权在市场上拍卖,也可以将土地卖给政府土地储备中心。如果国家搞建设需要占用土地,可以直接用土地储备中心的土地,也可以用土地储备中心的库存土地置换城郊农民土地建设开发区等。政府土地储备中心和农村土地银行还可以开展农村房地产业务,政府土地储备中心和农村土地银行可以参与新乡村规划、小城镇规划,可以用政府土地储备中心和农村土地银行库存土地,开发农民乡村新居,加快村庄改造和城镇化进程;村(社)土信用合作社也可以用土地抵押取得贷款,按照新村规划对村民住房进行统一改造;村民也可以在村(社)土地信用社贷款建房;按照新乡村规划建设的民居,可以在农村土地银行或村(社)土地信用合作社抵押贷款。
3.允许集体非农建设用地流转的模式
因具体实施方式存在不同,又可分为苏州模式、古田模式、准国有化模式等三种较为典型的模式。1996年9月苏州市国土局正式出台《苏州市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》,该办法规定:“对集体建设用地(不含农民建房宅基地)实行使用权有偿和有限期流转制度。”其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股,但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇,其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有,但集体已不能自行决定其土地使用权的流转,而必须在土地管理局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见,当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行补偿,出于小城镇发展需要和工业进园要求,集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍为集体,但土地管理局将其按国有土地进行管理,土地流转纳入城镇国有土地流转市场中,其大部分收益为当地政府所有。
三、制度创新给我们的几点启示
集体土地使用权出资制度的创新对于稳定和完善家庭承包制,推动农村的改革与发展,具有重要的制度涵义与启迪意义:
1.农村土地制度的改革必须尊重农民的意愿
农民对现有土地的偏好的根本原因是与小农生产模式息息相关的土地是他们生存的最后保障。保障农民作为资产拥有者的权利应当成为集体土地制度创新与完善的重点。农民对土地利益的天然需求是对以土地为基础的农村集体经济成果的分享,如果农村集体经济收益仅仅依靠土地经营,那么农民当然离不开土地,基于成员资格当然对土地有需求,要求获得土地使用权利;该利益的实现形式是多种多样的,可以直接经营土地,也可以以某种权利为依托通过分配集体收益而间接获得土地利益。所以,其实农民心中有两个分别的愿望:保持自己的成员资格权利,该权利成为分配集体利益的合法载体;如果需要,获得农村集体土地使用权,以便直接从事农业生产获取收益。
2.合理的土地利益关系比逻辑的权利规则更为重要
我们认为,重新建构农村土地上的权利结构体系,在法律上最终要表现为物权法规则体系。那么,到底是完美的土地物权规则体系重要,还是合理的土地利益关系更加重要呢?人的自然之性与社会之性所决定的人的需要以及由这种需要所导向的由意志支配的选择行为构成了权利的最重要的基点。农村土地权利制度应当体现农民的需求,即土地所有、使用权自主和交易自主的需求。土地制度理论探索的核心问题在于利益关系的合理界定,而法权形式的选择则只是一种外部保障条件而已。
3.农村土地的权利结构必须与农村社会传统与经济结构相协调
农村土地制度的选择要受大多数农民所处情况的约束,大多数农民所处的情况决定了与之相适应的制度安排。在特定的环境下(包括历史阶段、社会经济状况及农村土地使用制度除外的正式和非正式制度),理性人对未来的预期是相似的,他们的理性选择也是相似的,从而特定环境决定了大多数农民所处的特定情况。反过来说,大多农民所处的情况是由他们所处的环境决定的。具体地说,这里的环境可以归结为“人地关系”、“农业技术”、“非农产业发达程度”、“社会保障制度”、“农村户籍制度”、“非正式规范”等因素。我们无法回避这些制度背景对农村土地制度的影响,当然我们也应当正视这些影响。可能,某些影响将成为农村土地权利制度的不堪重负的“历史包袱”,制度变迁方式与制度选择目标的冲突,最终会使制度本身缺乏应有的效率。
四、集体土地使用权出资法律规定的评述
尽管我国在集体土地使用权出资的问题上,在寥寥可数的几部法律法规中有所涉及,但细细琢磨下来,不难发现:我国在对待集体土地使用权出资的问题上,采取的是严格限制的态度;集体土地使用权作为一种股份出资形式,在具体出资上立法相当的不完善,甚至在许多方面完全是空白,缺乏可操作性;且集体土地使用权出资的规定与乡镇企业法、破产法等法律、法规还存在着严重的冲突。
1.集体土地使用权出资受严格限制
除了出资人和出资对象的限制之外,它还受到我国土地总体利用规划的限制,设立公司的发起人达成出资协议后,要经过土地管理部门的批准后才能生效。甚至,在公司成立后,根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第15条之规定,“全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的,办理有关手续后,被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡(镇)企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡(镇)村农民集体所有的土地,转为国家所有”,如果公司被兼并,农村集体还要被剥夺土地的所有权。事实上,既然公司的信用基础实现了从资本信用到资产信用的转化,立法就没有必要对出资标的物作出刻板、硬性、有限的规定。既然资本卸下了负担债权担保使命的重负,对出资标的物的要求,不必然以具备偿债功能为适格要件。只要为公司营业所需的任何资源和要素,都有作为出资标的物的可能。
2.具体出资的立法不完善
究其原因是我国受大陆法传统特别是德、法、日理论的影响,对公司法的研究注重概念的辨析、法条的解释,而缺乏对社会现实生活的关注。所以现有关于土地使用权出资的规定主要集中在企业法中,在土地制度中较为少见,而企业法律制度关于土地使用权出资的规定,基本上停留在土地使用权和货币、实物一样,可以成为投资人向企业的一种出资方式,至于土地使用权如何资本化、不同出资方式的特定条件和程序等,则没有较为系统的规定。从实践上看,出资人以土地使用权向企业出资的,企业法律制度没有规定的,只能准用土地法律制度的有关规定。
3.列入企业破产财产而产生的冲突
从我国现行立法来看,一方面《规定》允许农户以土地承包经营权入股,与有经济实力的经济组织组成股份合作制农业企业;另一方面担保法又禁止土地承包经营权设定抵押,禁止充抵债务,不得被列入企业破产财产范围。显然,两者的规定是矛盾的。第一,我国破产法的基本作用是保护全体债权人的合法权益,通过对企业破产财产的确认,可确保破产债权充分得以实现,避免造成对债权人利益的损害。第二,农户将土地承包经营权入股后,该土地承包经营权就成为企业的合法财产,该农业企业作为独立的法人可对该使用权加以使用、收益和适当的处分。第三,农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第4条提出:“在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的物依法转包、转让、互换、入股。债务人不得以土地抵顶债款。”显然,此处的规定限制了企业将入股的土地经营权列入破产财产的范围。
因此,在未来的公司立法中,变革公司立法理念,重构股东出资法律制度,就成为完善公司立法的迫切需要。而鼓励投资,充分利用投资资源是股东出资形式立法的根本意旨。其核心就是确立某种制度安排和财产权利,为把个体的经济努力转化为能使个人收益率接近于社会收益率的行为提供激励。这就需要我们在公司立法中放宽对股东出资形式的严格立法。一要保障股东的投资自由,二要给潜在的投资资源一个能够被充分利用的空间,允许所有具有经营价值的财产都可以参与到公司的经营之中。特别是随着改革的深入,经济的发展,更需要我们拓宽公司的投资、融资渠道,实现经济目标最大化。为此,国家应当允许各类资本进入市场,鼓励集体土地使用权等财产用于出资。
五、集体土地使用权出资的构成要件
既然集体土地使用权是公司实践中重要的出资标的物,下面我们借鉴国外出资制度的相关规定,并在分散、繁杂的土地法规中寻出只言片语,结合公司的实践,梳理并细化集体土地使用权出资的构成要件。
1.实体性要件
出资主体:集体土地使用权出资的主体应是集体土地所有权人和依法已取得集体土地使用权的使用者。集体使用权出资的主体,无论是谁,都是不折不扣的“经济人”,他会理性地给予自身的利益,并力图使其最大化,为行使物之权利,实现物之效用而努力。根据《土地管理法》第8条、第10条之规定,结合《宪法》第9条和第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条的规定,可以清晰地显示,现行法将集体土地所有权规定为农民集体所有,具体有三个层次(或三种类型):乡(镇)农民集体土地所有权、村农民集体土地所有权、组农民集体土地所有权。与此相对应,明确了集体土地经营管理者也为三种,即乡(镇)农村集体经济组织、村农村集体经济组织或村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组。至此,我们可以得出如下结论:集体土地既不属于任何农村集体组织中的个别成员,也不属于哪一个农村组织所有,农村集体土地的所有权只能属于农民集体所有,即一定范围内的农民集体对一定范围的集体土地拥有所有权。
出资客体:民事法律关系的客体就是行为,这是从一般抽象的意义上来讲的,我们将其概括为民事法律关系的抽象客体。当然,我们讲民事法律关系的客体是行为,并不排斥从具体可识别的意义上承认主体行为的客体。对此,有学者称之为“权利关系的双重客体结构”[4]。集体土地使用权出资的具体客体就是集体土地所有权主体实际占有和经营的集体土地,包括耕地、非耕农用地、集体建设用地、村民的宅基地等表现形式,是农民生存和发展的最基本的自然资源。具体有以下特征:其一,能够满足人们的一定需求。只有有用的东西或能够为人们带来效用或收益的东西,人们才能在其上设置权利。其二,具有稀缺性。由于稀缺,人们对其的需求就不可能完全满足,也就有了利益冲突的可能,为了避免冲突,就需要对资源的获得设立一定的规则,确定归属。其三,可被控制和占有。有些东西虽然有用而稀缺,但由于条件所限难以设立所有权、界定归属,则也不能成为所有权客体。其四,可供交易与转让。交易与转让的起点和重点都是归属。
总之,集体土地使用权可用于出资入股,取决于四个基本条件:其一,土地可以被明确地划分;其二,集体土地所有权很明确,得到国家如同国有土地使用权同等的尊重;其三,法律明确规定,在保护土地属性的前提下,集体土地使用权可以合法在资源配置市场进行流转;其四,集体土地使用权的价值可以被评估。重构集体土地使用权的流转机制,即集体土地使用权与国有土地使用权一样,按“同地、同权、同价”的原则进入土地市场自由流转是合理的制度设计。具体内容是:建立土地使用权在市场经济结构中的长期法律准则;确保农村集体建设用地为法定不动产,促使其转让必须按照不动产转让的规则进行;确保全国土地使用权的转让采用依法登记的要式行为转让,确保全国土地使用权统一的买卖、交换和赠与的转让方式。基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权制度应该成为我国农村集体土地使用权设定的基本方向,由此将形成中国比较统一的土地使用权法律权利特征,即有偿性、期限性、平等性和出让方的单一性和受让方的广泛性。
2.程序性要件
我国对土地等资源实行公有制,国家、集体是所有权的主体,但它们都不能直接利用这些资源,而要通过设定他物权或租赁的方式交由他人使用,即“按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些财产权利”[5]。在这种不动产物权制度下,获得资源使用权的程序直接影响资源配置的效率。如果程序设置不当,就会导致大量的非生产性活动,造成资源严重浪费。因此,在物权制度的程序立法中,既要注重程序的管理功能,也应重视其便利交易的功能。“同任何其他工具一样,法律程序也被看作一种实现某一目的的过程中产生的一种费用,因而程序法的目的是实现费用最小化”[6]。与现金、实物出资相比,以集体土地使用权出资,其价值不易确定,办理财产权转移手续烦琐。在出资过程中,高估财产价值或者变相剥夺、损害集体及其成员利益的行为时有发生,出资瑕疵的风险增加。因此,在集体土地使用权出资方面应设置严格的规制措施,提供周密严苛的法律保障。我们将集体土地使用权出资的流程图示如下:
提出申请
报经人民政府土地管理部门(或农村管理部门的)批准
对集体土地使用权评估作价
公示
(检查)
验资
申请企业登记
办理集体土地使用权转移的权属证明
提出申请:以村集体土地所有权人(执行机构为村资产管理委员)为出资一方的出资人就集体土地使用权出资达成投资意向后,村资产管理委员会提请召开全体村民参加的村民会议,并且必须经全体村民2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意,方可进行。
报请人民政府土地管理部门批准:《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》规定,改建或新设公司应由土地使用权持有者拟订土地使用权出资入股的方式。由国务院授权部门批准设立的公司,其土地使用权作价入股的方案,报经国家土地管理局批准;由省级人民政府批准设立的公司,其土地使用权作价入股方案,报省级人民政府土地管理部门批准。[7]而《物权法》第140条规定:“建设用地使用权人应当合理利用土地,不得改变土地用途;需要改变土地用途的,应当依法经有关主管部门批准。”土地管理法规定,农村集体组织使用乡镇土地利用使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。对以农村承包土地使用权出资入股成立的专业经济合作社,则应由县级以上的主管农业的部门审批。由于土地的特殊属性,我国采取的是严格的土地用途审批、管理制度,因此,报请具有相应职权的人民政府土地管理部门的批准同意,是必经的程序。
评估作价:评估土地使用权价值应尽量采用市场法。由于土地的不可再生性和稀缺性并且由于不同地区、不同方位、不同地段的环境及供求影响价格差别很大,所以采用市场法是最有说服力的。市场法应采取同类市场上土地使用权已售价格(至少三宗以上)作为参照,并调整其时间、地点、用途等要素,最后确定评定价值。在实在缺少参照地的情况下,采用收益法评估为次优。
公示:公示对集体土地使用权出资而言,更为重要,原因如下:其一,集体土地使用权不可触摸、不易评估,其出资向社会公众公开,便于投资者知悉这一情事,由此作出交易判断;其二,有利于集体成员对成员集体的监督、督促,及时行使集体民主决策的权利;其三,有利于维护集体成员个体利益,土地的状况(由谁承包、承包的具体田亩数、承包地和建设用地的范围、评估的价值等内容)、成员资格的范围、股权的分配方案等事项,对集体成员而言利益重大,息息相关。公示有两种方法:一方面,应在公司的章程中体现;另一方面,必须上墙公示,让全体集体成员都能及时知晓相关信息。
检查:由于集体土地使用权的特殊性、重要性,所以我们主张借鉴国外经验,增设检查程序。该程序具有较强的行政干预色彩,可随集体土地使用权出让、流转、出租等实践操作的规范,逐渐弱化乃至废止。检查制度,主要是指由主管土地的管理部门或农业主管部门对集体土地使用权的出资情况进行检查。该种检查主要针对第一环节中申请内容的再次审核。主要保证集体土地使用权(特别是农村承包经营权)不得用于非农目的,但应以不干预正常经营为原则。
验资:我国在股份发生对价充足性的判断中引入了颇有特色的验资制度。验资负载了保护债权人利益和防范股东权益被稀释的功用。为此,人们提出了这样的假设:只有强制性的评估和验资,方能防范发起人出资对公众股东权益的稀释,确保公司资本信用的真实可靠,保护公司外部债权人利益。而当这一切随着现实中虚假出资的频发、验资诉讼的启动而成为黄粱美梦时,尤其是当非现金出资的财产权转移手续可以在公司注册登记后一年内办理,而验资却要在公司登记注册前完成的规定,使验资毫无意义时,人们才意识到验资的预期功用常常会落空。当然,这并非表明验资制度在公司设立中应予取消,而是需要简化。在以集体土地使用权出资的情况下,这一制度的存在实有必要。
申请企业登记:企业登记在此处指的是开业登记,是指企业负责人,按法定程序将企业应予公示的事项呈报登记机关审核并记录在案,以供公众查阅的行为。对于以集体土地使用权出资而设立的有限责任公司、股份有限公司或者其他企业,其法人资格的产生、变化和消灭等对公众投资者、尤其是对于享有该集体土地使用权的农村集体成员的利益影响较大,应将其公之于众,以方便社会公众对企业行为进行监管,防止非法从事诈骗活动等违法行为,并藉以维护企业的信誉和社会交易安全。2005年12月18日修订的《公司登记管理条例》,实行了公司设立以直接登记为主、审批为辅的制度。根据该条例第9条的规定,公司的登记事项包括:名称、住所、法定代表人姓名、注册资本、实收资本、公司类型、经营范围、营业期限、有限责任公司股东或者股份有限公司发起的人姓名或者名称、其认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式。
办理集体土地使用权转移的权属证明:根据《物权法》第6条、第9条的规定,集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租、出资或抵押,应当签订书面合同,相关权利人持相关权属证明、书面合同等材料到登记机关申请办理集体土地使用权初始登记、变更登记、出资登记或抵押登记,确认土地的相关权利。登记的土地权利受国家法律保护。登记对土地使用权出资发生着生效要件的作用,只有经过登记,接受投资的公司才能取得完整的土地使用权,出资的出资义务才算履行完毕。
参考文献:
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[2]常州日报[N].2007-3-25(A3).
[3]常州晚报[N].2007-6-26(A7).
[4]王涌.所有权概念分析[J].中外法学,2000:(5).
[5]科斯.财产权利与制度变迁[M].上海:三联书店,1992:7.
一、县农民异地转移的主要做法
在2008年以前，县针对该县乌溪江水库周边群众基础设施建设滞后，生产生活条件较差的状况，将工作重点放在了乌溪江库区农民的异地转移上，就库区农民转移出台了单独的扶持政策。到了2008年，库区与非库区的农民转移纳入了统一的政策管理。根据2008年以后出台的文件，县农民异地转移的主要作法是：
1、划分转移区域，确定不同转移补助标准。转移政策涵盖该县的全部农业人口。根据农民居住的自然条件和收入情况的不同，转移区域分为乌溪江库区、低收入农户集中村和其他区域，三类区域又再划分优惠区和非优惠区，即总共分为六类区域，并结合不同安置模式，规定了每人3000元到20000元不等的补助标准。
2、集中安置和分散安置相结合。所谓集中安置，就是由政府在城镇（县城）、集镇统一征地、统一规划，由农户联建或政府委托建房并低价出售给农户，以此转移农民的安置模式。通过集中安置的农户，还可以另外获得财政补助。所谓分散安置，就是农民到县外、县城规划区内投亲靠友、到城镇（县城）、集镇、村购建房，政府给予财政补助的安置模式。
3、鼓励拆除原住宅。有关政策规定“异地转移农户新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必须拆除，新居建成后一年内退宅退耕还林，新增耕地林地归原居住地农村集体经济组织所有”，但具体实施过程中并未对此作强制要求，而是通过预留补助资金总额的10%作为原住宅拆除押金的方法，促使转移农民拆除原住宅。原宅基地复垦的，还可以获得每人约8000的补偿和奖励。
4、鼓励整村搬迁，对进行整体搬迁并拆除原住房的村（自然村），给予额外的优惠政策。例如，对整个自然村搬迁的，按拆除房屋户籍人数每人1500元给予村委会奖励。
5、被转移农民可以保留农业户籍和生产资料。早期政策要求在县城购建房、投亲靠友的转移农民必须转为非农业户口，原承包土地到期后不再继续承包。但在2009年规定，在县城购买安置房、商品房或建房的，不再强制要求转为非农业户口。
二、县农民异地转移政策总体效果评价
从问卷情况来看，农民对异地转移政策普遍表示欢迎，其中63%的人对目前的政策表示满意或较满意。但是这项政策的实施效果如何，还要从它是否符合政策的预期效果着手，看它对农民异地转移起到了多大的激励作用。由于集中安置与分散安置的政策内容不尽相同，同时县城安置和村镇安置有着明显的地域差异，因此我们将安置模式划分为四类，即县城集中安置、村镇集中安置、县城分散安置和村镇分散安置，并分别予以分析。
（一）四种安置模式的总体情况
目前集中安置农民为10463人，占全部异地转移农民的45%，其中在县城安置3083人。分散安置12691人，占比55%，其中在县城安置的比例约为分散安置人数的四分之一。在全部转移农民中，向县城转移的农民占比约为27%。由此可以看出，集镇和中心村对于偏远乡村农民而言，吸引力要大于县城。
分散安置和集中安置在安置规模上虽然相当，但这并不代表两者的政策吸引力也相当。目前，乌溪江库区、地质灾害点和低收入农户集中村以外区域的农民，基本上还无法享受集中安置的优惠政策。在可以选择不同安置模式的乌溪江库区，只有不到5%的转移家庭选择了分散安置。造成这一现象的原因，主要是由于集中安置不仅可以获得财政补助，还可以获得优惠的土地或房屋，政策的吸引力远大于分散安置。以县城的滕龙小区为例，库区优惠区农民购房价在每平方米2200元左右，每户可购买面积约为65平方米，按市场差价每平方米4000元计算，单是房屋就可获得26万元的好处。因此，在可以选择集中安置或分散安置时，农民更倾向于选择集中安置。
（二）“搬得下”的效果评价
为了考察异地转移在“搬得下”方面的激励作用，我们在问卷中设置了“如果没有优惠政策，你是否会选择搬迁”的问题。回答情况是：集中安置的农民有43%回答“不会”，34%回答“不好说”，只有23%回答“会”。也就是说，有近77%的人在没有优惠政策的情况下，不会或者可能不会转移。在县城安置的农民，多数表示即使没有优惠政策也会到县城生活。而在县城以外范围集中安置的农民，近66%的人明确表示如果没有优惠政策，就不会选择搬迁，只有10%的人表示没有优惠政策也会搬迁；在村镇分散安置的，政策对68%的农民产生了激励作用。
上述结果显示，优惠政策总体上起到了较大的激励农民异地转移的作用，尤其是集中安置模式，无论是县城还是村镇安置，都起到了较好的激励效果。但是，分散安置政策在促使农民向县城转移的作用并不明显。究其原因，是由于县城的生活成本远高于集镇和中心村，多数长期有农村生产生活的农民无力自行在县城购建房屋。以库区优惠区的3口之家为例，在县城购置商品房后可获得的补助为4.2万元～6万元，而县城100平方米的商品房价格在60万元以上。有购房能力的农民多是已经在县城长期生活，本身就有购房需求，因此即使没有财政补助，也会考虑买房。而对于本来就没有能力买房的农民而言，补助的比例起不到有效的激励作用。而向集镇转移的成本仅在一二十万元左右，多数农民有能力承担，因此补助的激励效果较好。
（三）“稳得住”的效果评价
在“稳得住”方面，在不同地域安置的效果明显不同。调查显示，在县城的集中安置小区，有63%的人仍有回原所有地生活的打算，有7%的人已决定回去生活，只有30%的人已经安心在县城生活。在县城分散安置的农民，基本上能够安心在县城生活。在乡镇安置点，不打算再回去生活的人占到75%。也就是说，在“稳得住”方面，除县城分散安置外，乡镇安置的效果总体上比在县城安置要好。这与多数农民没有完全脱离对土地的依赖有关。根据问卷结果，在所有转移农民中，有60%的人不愿意转让或转包原有的承包土地；选择在县城集中安置的农民，还有许多人仍以土地收入为主。在没有脱离土地依赖的情况下，由于生产资料所在地与居住点距离较远，生产很不方便，因此在县城安置的农民想回村的较多。而选择在集中镇或中心村安置的农民，距离原来的生产资料不远，因此能够比较安心地在安置点生活。
（四）“富得起”的效果评价
在较早建成的乌溪江小区安置的农民，他们在县城已经生活了六、七年，然而就业问题仍然非常突出。当问到“转移以后最大困难是什么”时，78.6%的户主回答是就业困难或者没有稳定职业。在收入方面，与转移前相比差不多的占60%，更差的占20%，更好的仅占20%。这批人的平均年龄为44岁，初中以下文化程度的占62%，大专文化程度的仅占11%，普遍缺乏就业技能。被调查者多数反映政府未提供过就业方面的服务。在村镇安置点，多数被调查者的收入结构仍和搬迁前一样，收入情况没有太大的变化。
因此，政府在下山脱贫的“富得起”方面，不能仅仅依靠被转移农民的自发就业和自主创业，而是需要提供更多的就业服务和创造更多的就业岗位，来满足大量转移农民的就业需求。
三、县农民异地转移相关法律问题
（一）自愿原则的问题
农民异地转移与库区移民最大的区别就在于一个是自愿迁移，一个是强制迁移。如果异地转移工作不严格遵守自愿原则，就会损害农民迁移的自主决定权，导致农民对该项政策的抵触，甚至引发农民的强烈不满。因此，自愿原则的贯彻情况是此次调查的一项重要内容。
从问卷的结果来看，所有已转移农民均认为转移是自愿的，没有存在被强迫的情况。但是从政策本身的制订来看，关于“列为农民异地转移优惠区的村（或自然村），今后原则上不在原村址安排宅基地建房和拆建盖房”的规定，似乎有违自愿原则。因为对于那些不愿转移的农民，不准其在原址修建住房，无异于强迫其向外迁移。
（二）宅基地复垦问题
由于在政策实施时，实际上未强制要求转移的农民拆除原住宅，加上财政激励效果不佳，农民转移后的宅基地复垦率不高。据农办统计，当前农民转移后的宅基地复垦率仅在10%左右。我们通过问卷调查发现，有31%的农户准备让老人住到老后才拆掉原住宅，而有59%的农户准备长期予以保留。也就是说，如果按每户房屋占地面积150平方米计算，目前就有近千亩宅基地可能被长期闲置，这将导致土地的极大浪费。
（三）骗取补助问题
在走访过程中，我们发现存在部分农户将购买优惠土地或房屋的资格进行转让，骗取财政补助并从中获利的情况。据群众反映，在乌溪江库区二期工程中，有大约10%的购房者并非为自己购买；在一些乡镇的集中安置点，借用他人名义购买土地建房的比例甚至高达三分之一；有个村有五分之一的人将优惠资格转给了他人。转让优惠资格的，一种是在政策出台前已经向外迁移，另一种是不愿迁移或无力迁移，但又不愿错过享受政策机会的人。这些人将购买安置土地或房屋的权利让渡给他人，自己则可以领取转移补贴。由于享受补贴后原住宅无需，骗取补助就没有任何经济风险。但是这种行为不仅不符合政策规定，甚至可能触犯法律，但由于是在私底下进行，有关部门难以查处。
（四）安置小区建设与管理问题
1.安置小区在建设过程中存在安全隐患。目前集中安置小区的建设有两种模式，一种是政府供应土地并负责基础设施建设，由农民自行联建房屋，一种是政府委托房地产开发商建房后进行销售。在第一种建设模式中，存在较多的管理困难。一是财政资金审批用时较长，导致个别小区的配套设施建设滞后，为此曾发生安全责任事故。如金竹镇安置小区紧邻水库，在居民已经入住的情况下，没有及时安装防护栏杆，致小区某居民酒后坠入水库溺水身亡。政府因此被法院判决承担了部分赔偿责任。二是自建房屋施工队伍没有资质，施工安全和房屋质量都难以保障。三是建房时间不统一，一些农户已经入住，而一些农户却还在施工，极易造成安全事故。四是虽然政府要求农户必须按设计图纸施工，并通过分阶段验收合格才支付相应比例补助的方式进行约束，但仍有一些农户擅自改变设计，致使房屋存在一定安全隐患。
2.安置房屋分配不尽合理。作为安置规模最大的乌溪江库区农民异地转移安置小区，采用的是第二种建设模式。在安置房屋的分配上，第一期工程规定按人口确定优惠购房面积，超出部分需按较高的价格购买。而在第二期工程中，房屋是按户抽签销售，每户只能购买一套房屋，导致出现一些农户只有1个人口的情况下，可以购得70多平方米的房屋，而人口最多的农户为7人，却只能购得60多平方米的房屋。部分农户对此意见较大，也有些家庭因此放弃购买县城安置房的打算。
3.安置小区未依法设置物业管理。县在县城集中安置异地转移农民时，未事先考虑到小区的物业管理问题。在乌溪江库区一期异地安置小区，至今尚未成立业主委员会和开展物业管理。在乌溪江库区二期安置小区的售房合同中，建设单位也没有根据《物业管理条例》，约定前期物业服务的条款，但小区今后必然需要物业管理。如果小区居民对物业管理费用由于没有心理预期而抵制交纳，将导致物业管理困难。小区的物业管理最终可能不得不由政府出面买单。
4.安置房限制转让的措施不合理。为了避免农民利用政策套取优惠安置房获利，政府采取了限制安置房转让的措施，规定除以下两种情形外，转让安置房应当补交补助资金、原优惠税费和优惠部分的土地出让金：（1）原在乡镇安置，现到县城购买商品房或独立式住宅的；（2）原在县城安置，现在县城购买面积在于原安置房面积的商品房或独立住宅的，否则不予办理产权转让手续。并且规定，国土和房产部门在办理农民异地转移土地和房产证时，应在权证上注明“农民异地转移”标志。然而这一规定可能为法院审判带来难题。
当安置农户私下转让安置房时，根据我国《合同法》的规定，转让合同由于仅仅违反的是县政府的文件规定，不属于违反法律和行政法规的禁止性规定，因此不能认定为无效。安置房屋的产权证明上虽然标注了“农民异地转移”的标志，但是该内容不足以让买受人知道房屋上存在的权利限制，从而认为其是与出卖人串通损害国家利益。也就是说，法院也不能依据合同双方恶意串通损害国家利益为由，判决此种买卖合同无效。因此，即使出卖人并没有取得转让安置房的条件，安置房的买卖合同在法律上也是有效的。而有关部门显然不会认可这样的判决，给予办理产权转让手续，这就可能使法院判决陷入两难的境地。
（五）异地转移农民的社会管理问题
政策制订伊始，要求转移到县城的农户，其户口必须转为非农业户口。乌溪江库区一期转移的农民均按此规定转变了户籍性质。但是在这批人中，许多人还未彻底脱离对土地的依赖，或者希望今后还能通过土地获得好处，普遍要求转回农业户籍。由于之后的政策发生了改变，这批人认为待遇不公平，因此反映较为强烈。
修订后的政策在转变户籍的问题上采取了自愿原则。尽管非农业户籍在基本公共服务方面可以享受更好的待遇，但转移后的农民转为非农业户籍的却只占极少数。造成这一问题的主要原因，在于户籍关系与集体组织成员资格相捆绑的制度规定。农民一旦转变户籍性质，就丧失集体组织成员资格，从而在承包期满后无法再获得土地的家庭承包资格，因此农民多不愿意将户口迁往城镇。
而在当前，教育、医疗、养老、最低生活保障等基本公共服务的提供均与户籍相挂钩，城乡二元体制还没有彻底破除，转移到城镇的农业人口还无法正常享受城镇的公共服务。同时，由于现行的暂住人口管理制度不适用于这一人群，造成他们的人口管理属地与实际居住地长期割裂，这将为社会人口管理带来极大的困难。
其次，根据最高人民法院的有关司法解释，受害人为农村户口，但是经常居住地和主要收入来源地均为城镇的，可以按当地城镇居民的相关标准计算损害赔偿费用。由于在县城安置的农民多数仍保留农业户籍，根据上述规定，当他们受到损害时，还需要证明其主要收入来自城镇，才能视为按城镇居民标准获得赔偿。而他们中许多人在县城并没有固定职业，城镇收入证明非常困难。也就是说，在县城安置的农民，仍然可能要按照农村居民的标准计算赔偿。这容易引发此类人群的不满。
四、对策和建议
（一）政策制订方面
1．调整政策规定，提高异地转移优惠政策效用。农民异地转移是一项“授之以渔”的工程，它的目标是要让转移的农民“稳得住、富得起”。因此，要适度加大村镇的安置力度，引导农民选择适合自身条件的安置点，使他们在转移后可以稳定下来。要遵守自愿原则，取消优惠区建房限制，避免强迫那些确实没有能力转移或者不愿意转移的农户向外迁移。
2．完善安置房屋和土地的分配与管理。要制订公平合理的安置土地或房屋的分配办法，不能仅强调机会公平而忽视结果公平。要制订合理的安置房限制转让措施，可以改变现有作法，以国有划拨的性质提供安置用地，通过土地性质来限制安置房地产的转让。在安置房屋权证上注明“限制转让”的字样，增强对买受人的法律约束效力。要规定对私下转让安置房屋和土地的制约措施，例如保留政府收回土地或房屋的权利。要合理规定农户无力还贷时安置房的处置办法，避免农户利用制度漏洞来规避安置房限制转让的规定。要引导具有一定规模的安置小区成立业主委员会，规范小区的物业管理，政府可以为此提供必要的补助。
3．制订转移农民的公共管理和服务政策。要针对转移农民居住地与生产资料所在地相分离的特点，在居住地为安置农民提供有效的社会管理和服务的同时，保障他们的集体组织成员权利。在户籍、医疗、教育、就业、公民选举、殡葬、计划生育、社会保障、社会治安等方面，可以在安置点设立统一的管理组织，将异地转移农民纳入该组织进行管理，也可以纳入当地的基层组织代为管理，允许他们享受与当地居民同等的社会福利待遇。在村民选举、村集体资产管理等方面，继续由原村集体组织负责管理。法院要统一裁判标准，保障转移农民享有与当地居民同等的法律权利。
（二）政策实施方面
1．严格执行政策中关于“异地转移农户新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必须拆除”的规定，一方面避免农民获得补助后又返回原村居住，导致政策失去效用，一方面减少骗取财政补助的行为发生，另一方面避免宅基地的闲置和浪费。
2．规范农民异地转移补助的发放，杜绝骗取补助行为的发生。一要加强法制宣传力度，促使群众认识到此种行为的违法性和需要承担的法律责任，自觉减少违法骗取补助的行为。二要建立定期和不定期的访查制度，了解和掌握安置房屋与土地的真实使用情况。三要加强与政法机关的合作，切实查处骗取政策优惠的行为。