时间：2023-09-13 17:14:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有资产监督管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号： TN911-34 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）31-166-2
1 国有资产监督管理系统的设计要点
1.1 设计思路
为了对国有资产进行全方位、系统化的管理，利用计算机网络及相关软件构建相对完善的监管系统，以此来实现对监督管理企业联网发送数据信息，从而实现对其国有资产进行追踪管理的目的。本文所设计的系统可以对监管企业的国有资产提供数据查询、检索、汇总、统计等功能，根据相关的数据信息自动生成统计报表，由此不仅为监督管理工作的有序开展提供了强有力的支撑，而且还为决策提供了翔实、准确、可靠的依据。
1.2 系统的框架结构
在对系统进行设计的过程中，选用了当前较为流行且非常完善的B/S架构中的J2EE平台，该平台是一个基于Java技术的企业应用系统开发规范。整个系统由以下5个层次组成，分别为表示层、Web层、业务逻辑层、数据持久层和数据库服务层。
1.2.1 表示层
该层是由JSP页面组成，主要包括登录、维护以及操作等页面。
1.2.2 Web层
该层采用的是MVC模式当中的STRUTS架构，具体包括STRUTS动作、STRUTS表单、STRUTS主控程序等。
1.2.3 业务逻辑层
该层由多个模块组合而成，如编码管理、系统维护、决策管理、财务管理、报表管理、综合统计等等。
1.2.4 数据持久层
该层是由若干个持久化对象所组成，其主要是在Hibernate的管理下，来实现对数据库的访问。
1.2.5 数据库服务层
该层采用的是MySQL数据库，以此来实现对持久化数据的存储，主要包括以下数据：国有资产数据、财务数据以及权限数据等等。
1.3 数据库设计
在本系统的设计中，由于选用了较为成熟的J2EE平台，所以数据库的设计成为整个系统设计的关键环节。通过对一些数据库进行比选之后，决定采用MySQL作为系统数据库。该数据具有体积小、运行速度快、开放源码、成本低等特点，其在一些中小型网站中的应用较为广泛，由于MySQL数据库所具备的开源性特点，使得用户不需要支付费用便可对其进行使用，通常只需要从互联网上下载即可，并按照自己的使用需求对其进行修改。
1.3.1 概念设计
这里所指的概念是对用户使用要求的具体描述，以数据为基础，构建抽象的概念数据模型，该模型能够反映出信息的关系以及对信息的各种要求，如存储、查询、加工等。
1.3.2 逻辑设计
它是对概念设计的延伸，即将概念设计阶段获得的数据模型转换为关系模式。
1.3.3 物理设计
这是整个数据库设计的关键环节，具体是指对数据在内存中进行合理的安排，可以通过对索引及缓冲区的设计来实现。如果采用外部存储设备，则需要设置数据的访问方式及数据库表。本系统中的数据库表包括资产信息表、借用信息表、资产变更记录表、用户信息表、部门表、人员信息表、管理员信息表、企业编码表、国有资产编码表、通用编码表、数据字典表等。
1.3.4 安全设计
由于本文所设计的系统是对国有资产进行监督管理，其中大部分数据信息都非常重要，一旦丢失或泄露会造成严重的后果，所以在数据库设计时，必须对安全设计予以重视。为对数据信息进行全方位的保护，系统在程序设计上对数据的保密和安全进行了充分考虑，并设置了三级用户，分别为普通、授权和系统管理员，不同的用户使用权限不同。系统管理员可以对系统的全部功能进行使用，授权用户只能使用部分功能，普通用户则只能进行浏览、查询等基本操作，不具备删除、修改等权限。为了进一步提升数据库的安全性能，在设计时，采用了故障自动恢复技术，如果系统发生掉电故障，只需要进行重启，数据库便可自动恢复进程。
1.4 界面设计
在本系统的设计中，界面是较为重要的环节，其设计与系统的使用密切相关，如果界面设计得不合理，则会影响系统的使用性。鉴于此，在界面设计时，应把握以下要点：操作界面可以图形化为主，相关术语要符合用户的使用要求，尽可能做到简便；用户界面要一致，菜单的形式要相同或相似，并在各个层次和界面上提供详细的帮助功能。
2 国有资产监督管理系统关键功能模块的实现
2.1 权限管理模块的实现
该模块的主要作用是对用户、角色及权限这三者之间的关系进行处理，用户是整个系统的使用者，所有的系统用户都拥有账号和密码，这是用户的基本属性；角色则是按照用户的职位及其所负责的工作任务，对用户进行的具体分类；如普通用户、授权用户、系统管理员等；权限是系统的所有权限信息，可将之分为多种类型。不同的用户其自身的角色不同，据此授予其不同权限，便实现了权限管理的目的。
2.2 报表数据存储的实现
对报表数据采用了分割式的设计思路，该设计思路与系统数据库的设计思路相类似，通过VOReport、VODataInof、VODPIValue这三个对象来实现报表数据的存储。其中VOReport可以使用相关的属性对唯一的标识、报表类型、报表标题及表中的信息进行存储，同时还能对报表中对应的数据进行存储，这里所指的对应数据即VODataInof对象。VODataInof的存储与VOReport的存储较为相似，它可以借助相关属性对多个配对值进行存储，这里所指的配对值即VODPIValue对象。而VODPIValue对象则能够对表格中的信息进行保存，利用VOReport便可对数据表中的全部信息进行存储。从上述的存储过程上看，三个对象之间具有一定的逻辑关系，这给数据存储的实现提供了方便，不仅如此，VOReport中还包含了一些附加信息，所以在实现的过程中，可以按照模板文件对附加信息进行初始化赋值。
2.3 报表对象的实现
本系统中，报表对象的实现采用的是三层继承的方式，其经过抽象之后的基本类型是Report，财务报表FiReport，它是对Report的继承，具体的财务类报表则都继承FiReport。报表对象的处理方式为面向数据，并以数据的最终值作为对象进行数据传输。报表对象的数据操作可以通过DP PDate来实现，由于报表对象的构造函数接受唯一的标识属性，所以可借助PDate来操作报表中的数据，如添加、删除、修改等等。对于财务报表而言，与之相关的数据较多，大概在百余条左右，若是以遍历的方式进行查找，则需要对数据库进行多次访问，由此会导致系统的性能及效率下降，为使查找更加快速，且不影响系统运行，可以利用哈西表来实现。
3 结论
综上所述，国有资产的监督管理是一项较为复杂且系统的工作，在当前的新形势下，为进一步提升监管效率和水平，应当在工作过程中合理运用监管系统，通过监管系统的运用，除了能够使业务环节的工作流程得以简化之外，还能有效减少主观的不利因素，为管理决策提供更加及时、准确的依据。
参 考 文 献
[1] 曹学礼.大连市金州新区国有资产管理信息系统的设计与实现[D].电子科技大学，2015.
[2] 李俭.上海市普陀区国有型资产管理信息系统设计与实现[D].华东师范大学，2013.
[3] 李赫.国资监管系统门户及业务支撑系统设计与实现[D].北京工业大学，2013.
关键词：行政事业单位；国有资产；监督管理；可行性方案
行政事业单位在管控社会事务、配置公有资源和履行社会职能时消耗了很多公有资源，形成了数量可观的无形资产和有形资产。尤其是在依赖财政拨款的卫生、教育、文化和科技等非生产的带有服务特点的行政部门，如何使这些部门的资产增值，保证资产更好的服务于社会，是我国行政事业单位的重点改革方向。
一、我国行政事业单位国有资产的监督管理问题研究
行政事业机构国有资产主要来源于国有资产收益，其资产使用特点表现为保证社会事业的顺利开展和维护公共服务秩序等带有服务特色的资产活动过程。因长期以来，行政事业组织不直接参与生产和营销活动，组织工作重点集中在消耗与分配社会资源方面，因此，国有资产也就存在监督管理不力和分配不公等问题。
第一，因行政事业组织管理体制存在缺陷，使得行政事业组织在监督和管理国有资产时不能明确产权关系。个别政府人员甚至认为，其组织并不代表国家，在使用国有资产时不受使用权的限制，将国有资产当做组织的私有财产，致使组织内公物私用现象十分严重，导致组织从本部利益为出发点配置国有资产使用方式。第二，浪费消耗现象十分严重，降低了国有资产使用效率。行政事业单位通常都有较大的资金自由使用权，组织可以根据职能需求配置国有资产，在资产核算方面轻预算、重支付的现象较为普遍，某些组织因领导变动或业务水平有限造成组织坏账和呆账行为频出。第三，组织内部缺乏有效管理国有资产的手段，组织内部国有资产监督管理工作分属不同机构，没有统一有效的资产使用和配置准则，组织业绩考核对国有资产的保值增值要求不够明确，使得组织负责人只重视购进国有资产，而不重视监督管理国有资产，最终导致组织国有资产出现损坏和流失现象。
二、行政事业单位监督管理国有资产的主要方法研究
我国行政事业单位国有资产普遍存在的问题主要与行政事业单位国有资产的管理意识、监管体制和管理方法等方面有关，因此，笔者认为要想解决国有资产管控问题，就必须应做好三方面工作，切实提高组织监管国有资产的力度。
1. 明确组织监督国有资产的管理目标
行政事业单位在配置国有资产时，其主要任务就是为社会提供务实的服务和公共产品，因此，行政事业单位在监督管理国有资产时，首先应明确定位监管目标，实现社会效益与公平效益服务目标，促使公益事业的发展。制定该发展目标可以有效解决以利益群体为中心的国有资产监管问题，推进我国行政事业单位国有资产的规范化管理，使组织形成一套进入管控、使用管控和收益管控的资产管理方案，例如：实现资产信息体制，确定资产使用审批的程序等。
2. 加强组织与国有资产管理单位的沟通和交流
行政事业单位管理国有资产的趋势是使监管工作倾向于购进端，在近年来我国政府机构在改革中愈加明确了有关制度，并总结了一些资产管控经验，其中最主要的一条经验就是实现行政事业单位与国有资产监管部门的信息交流与沟通，实现了组织管理国有资产的同步监管体系。由于互联网技术的不断成熟，组织在购进国有资产时，资产使用情况会通过互联网传递到资产监管部门，并且资产使用组织还会与资产监管组织进行实时的信息联动，这样就有利于资产监管组织管控国有资产，促使行政事业单位加强资产管控力度，预防各种违规使用资产的问题发生，同时，也可以使资产监管组织更加及时的纠正违规使用资产的行为，控制大范围和大规模资产流失问题的出现。
3. 制定微观与宏观结合的全新监管制度
近年来组织管理国有资产的趋势由监管使用过程向购进端倾斜，同时政府监管制度的改革过程愈加清晰，明确了制度管理内容与管理目标，使资产管理制度更具约束力与管控力，满足了资金管理需求。但是，就管理效果而言，我国行政事业单位的国有资产管理制度仍有很多不尽人意之处，所以，在制定管理制度，明确管理目标的同时，组织还应建立相应的监督措施，保证制度运行的有效性。
3.1内部监督
组织应建立完善的内部监督体制，体制的制定应满足单位内部各职能机构的需求。财务单位应强化财经纪律执行的监督力度，应确定财务人员监督管理的职责，对组织内的任何经济业务都应加大管控力度。资产管控部门应加强国有资产使用管理水平，做好单位资产验收与购置工作，做好单位资产账目表，清查日常监督工作，审计单位应以资产保值为工作方向，保证资产安全与完整，坚持做到重大投资必审和干部退休必审。监察单位应强化党纪教育力度，改变当前国有资产管理中偏重事后监察的现状，强化事前防范与事中监控力度。
3.2外部监督
行政事业单位国有资产分布于政府各职能机构，因此，保证资产的完整性与安全性不仅是经济管控问题，同时也是政治管控问题，其关系着政府与党的威信和形象，也关系着国家安全和社会稳定。所以，必须强化国有资产外部监督力度。
第一，人大应建立资产监督体系，采取监督的主要方式有：批准、审查国有资产预算和调整内容，并对审查结果进行决议；组织调查特定或重大的国有资产管控问题；按照相关法规内容对组织监督问题进行质询；听取财务单位资产管控汇报。第二，国家财政单位应开展监管工作，财政单位主要监管职能与监管行为包括：监督预算约束、监督资产评估、监督资产处置、监督资产配置、监督资产非转经、监督资产收益和绩效评价情况等，监督预算约束指的是财政和相关主管机构应对国有资产进行单独编制和预算，国有资产监管机构应建立资产执行与决算体系，对预算约束进行监督。监督资产评估指的是国家财政组织应按照分级管理、统一领导的原则管理国有资产。财政组织应对资产评估单位的资格进行管控，并对评估过程进行实时检查和监督。
总结
当前行政事业单位在改革过程中，强化对国有资产的管控力度十分重要，从组织职能为出发点，明确单位监管国有资产的目标，将切实的、可行性高的监管机制制定出来，强化单位监管国有资产的力度，是管理国有资产最有效的途径。
参考文献：
为了贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）和《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（国发[2012]41号），进一步加强职业教育教师队伍建设，完善职业学校兼职教师聘用政策，强化职业教育实践教学环节，促进教师队伍结构优化，特制定《职业学校兼职教师管理办法》，请遵照执行。
附
职业学校兼职教师管理办法
第一章 总则
第一条 为了贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》和《国务院关于加强教师队伍建设的意见》，完善职业学校兼职教师管理制度，强化实践教学环节、优化教师队伍结构，支持、鼓励和规范职业学校聘请具有实践经验的专业技术人员、高技能人才担任兼职教师，制定本办法。
第二条 本办法所指职业学校包括依法登记为事业单位的中等职业学校和高等职业学校，其中，中等职业学校包括中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校。
第三条 本办法所称兼职教师是指受职业学校聘请，兼职担任特定专业课或者实习指导课教学任务的专业技术人员、高技能人才。兼职教师占职业学校专兼职教师总数的比例应在学校岗位设置方案中明确，一般不超过30%。
第四条 聘请兼职教师应重点满足面向战略性新兴产业、现代农业、先进制造业、现代服务业及特色专业的教学需要。
第二章 人员条件
第五条 聘请的兼职教师一般应为企事业单位在职人员。专业教学急需的也可聘请退休人员。
第六条 兼职教师的基本条件：
（一）具备良好的思想政治素质和职业道德，遵纪守法，热爱教育事业，身心健康；
（二）具有较高的专业素养和技能水平，能够胜任教学工作；
（三）一般应具有中级以上专业技术职称（职务）或高级工以上等级职业资格（职务），特殊情况也可聘请具有特殊技能，在相关行业中具有一定声誉的能工巧匠、非物质文化遗产国家和省级传人；
（四）初次聘请的退休人员，离开原工作岗位的时间原则上不超过2年，年龄一般不超过65周岁，特殊情况可据学校需要而定。
第三章 聘请程序
第七条 职业学校聘请兼职教师可通过对口合作的企事业单位选派的方式产生，也可以面向社会聘请。职业学校聘请兼职教师应优先考虑对口合作企业人员，建立合作企业人员到职业学校兼职任教的常态机制，并纳入校企合作基本内容。
第八条 面向社会聘请兼职教师应按照公开、公平、择优的原则，严格考察、遴选和聘请程序。基本程序是：
（一）职业学校根据教学需要，确定兼职教师岗位和任职条件；
（二）职业学校对应聘人员进行资格审查、能力考核；
（三）职业学校确定岗位人选，并予以公示；
（四）职业学校与兼职教师签订工作协议。
企事业单位在职人员在应聘兼职教师前应征得所在单位的同意。
第九条 职业学校应明确兼职教师管理机构，负责聘请兼职教师工作的组织实施。
第十条 兼职教师上岗任教前，职业学校应对其进行基本教学能力及相关法律法规的培训。
第四章 组织管理
第十一条 除通过对口合作的企事业单位选派兼职教师以外，职业学校应与兼职教师签订工作协议。
工作协议应明确双方的权利与义务。包括工作时间、工作方式、工作任务、工作报酬、劳动保护等内容。协议期限应根据教学安排和课程需要，经双方协商确定，一般不少于一学期。
第十二条 兼职教师为企事业单位在职人员，原所在单位和聘请兼职教师的职业学校应当分别为兼职教师缴纳工伤保险费。兼职教师在协议期内发生工伤，由兼职教师受到伤害时其工作的单位依法承担工伤保险责任。
鼓励职业学校为兼职教师购买意外伤害保险。
第十三条 兼职教师要遵守职业道德规范，严格执行职业学校教学管理制度，认真履行职责。职业学校要制订兼职教师评价标准，加强日常管理和考核评价，并将在职人员兼职任教情况及时反馈给其人事和劳动关系所在单位。
第十四条 职业学校应当为兼职教师创造良好的工作环境，鼓励、吸收兼职教师参加教学研究、专业建设和团队建设，支持兼职教师与专任教师联合开展企业技术攻关等。
第十五条 企事业单位应当支持具有实践经验的专业技术人员和高技能人才到职业学校兼职任教，其中，事业单位应将兼职任教情况作为其考核评价的重要内容。
第十六条 有关部门要将选派兼职教师的数量和水平纳入企业社会责任考核的重要内容。
第十七条 各级教育和人力资源社会保障行政部门将兼职教师纳入教师队伍建设总体规划，将职业学校聘请兼职教师工作纳入人事管理情况监督检查范围，建立兼职教师资源库，加强对职业学校兼职教师管理工作的指导。
第十八条 兼职教师可根据所承担的工作任务，按照相应系列教师评价标准参与职务评价。
第五章 经费来源
第十九条 建立政府、学校、企事业单位多渠道筹措兼职教师经费投入机制，保障兼职教师的报酬。
第二十条 有条件的地方，可以安排财政专项资金，用于支持发展势头良好、社会声誉较高、专业师资紧缺的职业学校聘请兼职教师。
第二十一条 职业学校可以在事业收入中安排一定经费，用于支付兼职教师报酬。
第六章 附则
各地级市以上国资委（经贸局，财政局），省直有关部门，各省属企业：
国务院国资委《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号，以下简称《暂行办法》）已颁布。为规范我省企业国有资产评估行为，维护国有资产出资人合法权益，促进企业国有产权有序流转，防止国有资产流失，现将《暂行办法》转发给你们，并提出以下意见，请一并贯彻执行。
一、资产评估管理工作是各级国有资产监督管理机构产权管理工作的重要内容之一，《暂行办法》是新的国资监管体制中资产评估管理工作的基础性文件。各市国有资产监督管理机构和省属企业要提高认识，高度重视；组织相关培训，认真学习《暂行办法》；严格执行《暂行办法》的各项规定，做好企业国有资产评估及其监督管理工作。
二、各级国有资产监督管理机构负责其所出资企业的国有资产评估监管工作；省级国有资产监督管理机构负责对全省企业国有资产评估监管工作进行指导和监督。
三、经省政府批准的经济行为事项涉及的资产评估项目，由省级国有资产监督管理机构负责核准；经各级人民政府批准的经济行为事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。
四、各地级市国有资产监督管理机构和省属企业应当建立年度资产评估工作监督检查制度。检查工作一般采用定期或不定期对资产评估工作和资产评估项目抽查的方式进行。各地和省属企业在每年度终了15个工作日内将有关检查及处理情况上报省国资委。省国资委按照《暂行办法》有关规定，对各地级市国有资产监督管理机构和省属企业资产评估管理工作以及资产评估项目进行定期或不定期检查。检查中涉及评估机构的问题，移交其行业主管部门；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
五、各地级市国有资产监督管理机构和省属企业应当建立资产评估项目档案管理以及资产评估项目统计分析报告制度，对核准和备案的资产评估项目进行登记和汇总，并于每年度终了15个工作日内，将逐级汇总的统计数据和分析报告（包括电子版）上报给省国资委。
第一条为加强对企业的国有资产监督管理，规范企业清产核资工作，真实反映企业的资产及财务状况，完善企业基础管理，为科学评价和规范考核企业经营绩效及国有资产保值增值提供依据，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规，制定本办法。
第二条本办法所称清产核资，是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要，按照规定的工作程序、方法和政策，组织企业进行账务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损溢，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。
第三条国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的企业及其子企业或分支机构的清产核资，适用本办法。
第四条企业清产核资包括账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、资金核实和完善制度等内容。
第五条企业清产核资清出的各项资产损失和资金挂账，依据国家清产核资有关法律、法规、规章和财务会计制度的规定处理。
第六条各级国有资产监督管理机构是企业清产核资工作的监督管理部门。
第二章清产核资的范围
第七条各级国有资产监督管理机构对符合下列情形之一的，可以要求企业进行清产核资：
（一）企业资产损失和资金挂账超过所有者权益，或者企业会计信息严重失真、账实严重不符的；
（二）企业受重大自然灾害或者其他重大、紧急情况等不可抗力因素影响，造成严重资产损失的；
（三）企业账务出现严重异常情况，或者国有资产出现重大流失的；
（四）其他应当进行清产核资的情形。
第八条符合下列情形之一，需要进行清产核资的，由企业提出申请，报同级国有资产监督管理机构批准:
（一）企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况的；
（二）企业会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化情况的；
（三）国家有关法律法规规定企业特定经济行为必须开展清产核资工作的。
第三章清产核资的内容
第九条账务清理是指对企业的各种银行账户、会计核算科目、各类库存现金和有价证券等基本财务情况进行全面核对和清理，以及对企业的各项内部资金往来进行全面核对和清理，以保证企业账账相符，账证相符，促进企业账务的全面、准确和真实。
第十条资产清查是指对企业的各项资产进行全面的清理、核对和查实。在资产清查中把实物盘点同核实账务结合起来，把清理资产同核查负债和所有者权益结合起来，重点做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清理，以及做好企业有关抵押、担保等事项的清理。
企业对清查出的各种资产盘盈和盘亏、报废及坏账等损失按照清产核资要求进行分类排队，提出相关处理意见。
第十一条价值重估是对企业账面价值和实际价值背离较大的主要固定资产和流动资产按照国家规定方法、标准进行重新估价。
企业在以前清产核资中已经进行资产价值重估或者因特定经济行为需要已经进行资产评估的，可以不再进行价值重估。
第十二条损溢认定是指国有资产监督管理机构依据国家清产核资政策和有关财务会计制度规定，对企业申报的各项资产损溢和资金挂账进行认证。
企业资产损失认定的具体办法另行制定。
第十三条资金核实是指国有资产监督管理机构根据企业上报的资产盘盈和资产损失、资金挂账等清产核资工作结果，依据国家清产核资政策和有关财务会计制度规定，组织进行审核并批复准予账务处理，重新核定企业实际占用的国有资本金数额。
第十四条企业占用的国有资本金数额经重新核定后，应当作为国有资产监督管理机构评价企业经营绩效及考核国有资产保值增值的基数。
第四章清产核资的程序
第十五条企业清产核资除国家另有规定外，应当按照下列程序进行：
（一）企业提出申请；
（二）国有资产监督管理机构批复同意立项；
（三）企业制定工作实施方案，并组织账务清理、资产清查等工作；
（四）聘请社会中介机构对清产核资结果进行专项财务审计和对有关损溢提出鉴证证明；
（五）企业上报清产核资工作结果报告及社会中介机构专项审计报告；
（六）国有资产监督管理机构对资产损溢进行认定，对资金核实结果进行批复；
（七）企业根据清产核资资金核实结果批复调账；
（八）企业办理相关产权变更登记和工商变更登记；
（九）企业完善各项规章制度。
第十六条所出资企业由于国有产权转让、出售等发生控股权转移等产权重大变动需要开展清产核资的，由同级国有资产监督管理机构组织实施并负责委托社会中介机构。
第十七条子企业由于国有产权转让、出售等发生控股权转移等重大产权变动的，可以由所出资企业自行组织开展清产核资工作。对有关资产损溢和资金挂账的处理，按规定程序申报批准。
第十八条企业清产核资申请报告应当说明清产核资的原因、范围、组织和步骤及工作基准日。
对企业提出的清产核资申请，同级国有资产监督管理机构根据本办法和国家有关规定进行审核，经同意后批复企业开展清产核资工作。
第十九条企业实施清产核资按下列步骤进行：
（一）指定内设的财务管理机构、资产管理机构或者多个部门组成的清产核资临时办事机构，统称为清产核资机构，负责具体组织清产核资工作；
（二）制定本企业的清产核资实施方案；
（三）聘请符合资质条件的社会中介机构；
（四）按照清产核资工作的内容和要求具体组织实施各项工作；
（五）向同级国有资产监督管理机构报送由企业法人代表签字、加盖公章的清产核资工作结果申报材料。
第二十条企业清产核资实施方案以及所聘社会中介机构的名单和资质情况应当报同级国有资产监督管理机构备案。
第二十一条企业清产核资工作结果申报材料主要包括下列内容：
(一)清产核资工作报告。主要反映本企业的清产核资工作基本情况，包括：企业清产核资的工作基准日、范围、内容、结果，以及基准日资产及财务状况；
(二)按规定表式和软件填报的清产核资报表及相关材料；
(三)需申报处理的资产损溢和资金挂账等情况，相关材料应当单独汇编成册，并附有关原始凭证资料和具有法律效力的证明材料；
(四)子企业是股份制企业的，还应当附送经该企业董事会或者股东会同意对清产核资损溢进行处理的书面证明材料；
(五)社会中介机构根据企业清产核资的结果，出具经注册会计师签字的清产核资专项财务审计报告并编制清产核资后的企业会计报表；
(六)其他需提供的备查材料。
第二十二条国有资产监督管理机构收到企业报送的清产核资工作结果申报材料后，应当进行认真核实，在规定时限内出具清产核资资金核实的批复文件。
第二十三条企业应当按照国有资产监督管理机构的清产核资批复文件，对企业进行账务处理，并将账务处理结果报国有资产监督管理机构备案。
第二十四条企业在接到清产核资的批复30个工作日内，应当到同级国有资产监督管理机构办理相应的产权变更登记手续，涉及企业注册资本变动的，应当在规定的时间内到工商行政管理部门办理工商变更登记手续。
第五章清产核资的组织
第二十五条企业清产核资工作按照统一规范、分级管理的原则，由同级国有资产监督管理机构组织指导和监督检查。
第二十六条各级国有资产监督管理机构负责本级人民政府批准或者交办的企业清产核资组织工作。
第二十七条国务院国有资产监督管理委员会在企业清产核资中履行下列职责：
（一）制定全国企业清产核资规章、制度和办法；
（二）负责所出资企业清产核资工作的组织指导和监督检查；
（三）负责对所出资企业的各项资产损溢进行认定，并对企业占用的国有资本进行核实；
（四）指导地方国有资产监督管理机构开展企业清产核资工作。
第二十八条地方国有资产监督管理机构在企业清产核资中履行下列监管职责：
（一）依据国家有关清产核资规章、制度、办法和规定的工作程序，负责本级人民政府所出资企业清产核资工作的组织指导和监督检查；
（二）负责对本级人民政府所出资企业的各项资产损溢进行认定，并对企业占用的国有资本进行核实；
（三）指导下一级国有资产监督管理机构开展企业清产核资工作；
（四）向上一级国有资产监督管理机构及时报告工作情况。
第二十九条企业清产核资机构负责组织企业的清产核资工作，向同级国有资产监督管理机构报送相关资料，根据同级国有资产监督管理机构清产核资批复组织企业本部及子企业进行调账。
第三十条企业投资设立的各类多元投资企业的清产核资工作，由实际控股或协议主管的上级企业负责组织，并将有关清产核资结果及时通知其他有关各方。
第六章清产核资的要求
第三十一条各级国有资产监督管理机构应当加强企业清产核资的组织领导，加强监督检查，对企业清产核资工作结果的审核和资产损失的认定，应当严格执行国家清产核资有关的法律、法规、规章和有关财务会计制度规定，严格把关，依法办事，严肃工作纪律。
第三十二条各级国有资产监督管理机构应当对企业清产核资情况及相关社会中介机构清产核资审计情况进行监督，对社会中介机构所出具专项财务审计报告的程序和内容进行检查。
第三十三条企业进行清产核资应当做到全面彻底、不重不漏、账实相符，通过核实“家底”，找出企业经营管理中存在的矛盾和问题，以便完善制度、加强管理、堵塞漏洞。
第三十四条企业在清产核资工作中应当坚持实事求是的原则，如实反映存在问题，清查出来的问题应当及时申报，不得瞒报虚报。
企业清产核资申报处理的各项资产损失应当提供具有法律效力的证明材料。
第三十五条企业在清产核资中应当认真清理各项长期积压的存货，以及各种未使用、剩余、闲置或因技术落后淘汰的固定资产、工程物资，并组织力量进行处置，积极变现或者收回残值。
第三十六条企业在完成清产核资后，应当全面总结，认真分析在资产及财务日常管理中存在的问题，提出相应整改措施和实施计划，强化内部财务控制，建立相关的资产损失责任追究制度，以及进一步完善企业经济责任审计和企业负责人离任审计制度。
第三十七条企业清产核资中产权归属不清或者有争议的资产，可以在清产核资工作结束后，依据国家有关法规，向同级国有资产监督管理机构另行申报产权界定。
第三十八条企业对经批复同意核销的各项不良债权、不良投资及实物资产损失，应当加强管理，建立账销案存管理制度，组织力量或成立专门机构积极清理和追索，避免国有资产流失。
第三十九条企业应当在清产核资中认真清理各项账外资产、负债，对经批准同意入账的各项盘盈资产及同意账务处理的有关负债，应当及时纳入企业日常资产及财务管理的范围。
第四十条企业对清产核资中反映出的各项管理问题应当认真总结经验，分清工作责任，建立各项管理制度，并严格落实。应当建立健全不良资产管理机制，巩固清产核资成果。
第四十一条除涉及国家安全的特殊企业以外，企业清产核资工作结果须委托符合资质条件的社会中介机构进行专项财务审计。
第四十二条社会中介机构应当按照独立、客观、公正的原则，履行必要的审计程序，认真核实企业的各项清产核资材料，并按规定进行实物盘点和账务核对。对企业资产损溢按照国家清产核资政策和有关财务会计制度规定的损溢确定标准，在充分调查研究、论证的基础上进行职业推断和合规评判，提出经济鉴证意见，并出具鉴证证明。
第四十三条进行清产核资的企业应当积极配合社会中介机构的工作，提供审计工作和经济鉴证所必要的资料和线索。企业和个人不得干预社会中介机构的正常执业行为。社会中介机构的审计工作和经济鉴证工作享有法律规定的权力，承担法律规定的义务。
第四十四条企业及社会中介机构应当根据会计档案管理的要求，妥善保管有关清产核资各项工作的底稿，以备检查。
第七章法律责任
第四十五条企业在清产核资中违反本办法所规定程序的，由同级国有资产监督管理机构责令其限期改正；企业清产核资工作质量不符合规定要求的，由同级国有资产监督管理机构责令其重新开展清产核资。
第四十六条企业在清产核资中有意瞒报情况，或者弄虚作假、提供虚假会计资料的，由同级国有资产监督管理机构责令改正，根据《中华人民共和国会计法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律、法规规定予以处罚；对企业负责人和直接责任人员依法给予行政和纪律处分。
第四十七条企业负责人和有关工作人员在清产核资中，采取隐瞒不报、低价变卖、虚报损失等手段侵吞、转移国有资产的，由同级国有资产监督管理机构责令改正，并依法给予行政和纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条企业负责人对申报的清产核资工作结果真实性、完整性承担责任；社会中介机构对企业清产核资审计报告的准确性、可靠性承担责任。
第四十九条社会中介机构及有关当事人在清产核资中与企业相互串通，弄虚作假、提供虚假鉴证材料的，由同级国有资产监督管理机构会同有关部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条国有资产监督管理机构工作人员在对企业清产核资工作结果进行审核过程中，造成重大工作过失的，应当依法给予行政和纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章附则
第五十一条各省、自治区、直辖市和计划单列市的国有资产监督管理机构可依据本办法制定本地区的具体实施办法。
第五十二条各中央部门管理的企业的清产核资工作参照本办法执行。
第五十三条本办法实施前的有关企业清产核资工作的规章制度与本办法不一致的，依照本办法的规定执行。
国有股权是国家股和国有法人股的统称。所谓“国家股”，是指有权代表国家投资的政府部门或机构，向股份制企业出资形成或依法定程序取得的股份。所谓“国有法人股”，是国家直接投资设立的国有企业以其依法占用的法人资产向独立于自己的股份制企业出资形成或依法定程序取得的股份，因该股份属法人股性质且持股单位系国有性质，故称国有法人股。这种以持股人的所有制性质确定股权性质的做法，给中国证券市场带来了许多“特色”和后遗症，引起了各种争论。本文并不对这些争论进行评价，而是基于国有股权大量存在于我国证券市场的现实，来研究国有股权管理的相关法律问题。
在中国的经济成份中，虽然民有（民营）经济正逐步发展壮大，但国有成份占有相当比例。迄今为止，国有经济仍然是影响中国经济生活的最重要因素[1].在这个意义上，民有（民营）公司是无法与国有企业（公司）抗衡的。而在现代企业制度下，国有企业多以有限责任公司或股份有限公司形式存在[2].具体到国有企业（公司）的运营方面，则体现为国有股权的管理。[3]所以，研究国有股权的管理问题，是有非常重要的意义的。但是，我国国有股权的研究多表现为经济学的研究，比如国有股减持的价格问题、国有股流通问题等等。法律上如何研究国有股权管理问题？这也涉及若干问题，从宏观的国有股权管理体制到微观的国有股权权利义务构成，从国有股权取得到国有股权转让等等均需研究。本文仅从基础性的国有股权管理机构及其职能问题和国有股权取得问题做了法律上的探讨，并就实务中出现的若干问题提出了粗浅的认识。
一、国有股权管理机构及其职能
（一）国有股权管理机构的确定
国有股权管理问题，首先涉及的是其管理机构。根据现行的法律规范，国有股权管理机构为国有资产监督管理机构。《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）第六条规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。[4]
设立国有资产监督管理机构，与我国目前的政治经济体制是相适应的。党的十六大所提出的深化国有资产管理体制改革，在法律层面要求，国家要制定法律法规，以建立中央政府和省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。在机构改革层面要求，设立国有资产监督管理机构，保证国务院国有资产监督管理机构及省、市（地）两级国有资产监督管理机构的设立和运行能够自上而下依法有序进行，以推动机构改革的顺利进行。[5]
从历史的角度看，我国国有股权管理机构的确定，是随着我国经济体制改革的进程而不断变迁的。国有股权管理机构变迁的历程，可以折射出我国国有资产管理体制的变革。《企业国有资产监督管理暂行条例》将国有资产监督管理机构确定为国有股权管理机构之前，财政部曾经作为国有股权管理机构。财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）按照国家所有、分级管理的原则，将地方股东单位的国有股权管理职能赋予省级（含计划单列市）财政部门，而中央单位（国务院有关部门或中央管理企业）的国有股权管理、发行外资股（B股、H股等）、国有股变现筹资，以及地方股东单位的国家股权、发起人国有法人股权发生转让、划转、质押担保等变动（或者或有变动）等有关国有股权管理职能，则由财政部行使。[6]而在财政部之前，国有资产管理部门是国有股权的管理机构。国家国有资产管理局《关于规范股份有限公司国有股权管理有关问题的通知》（国资企发〔1996〕58号）将国有股权管理的职能分别赋予国家国有资产管理局和地方国有资产管理部门。[7]而早在1994年3月11日国家国有资产管理局《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》（国资企发〔1994〕9号）中即确认，国有股权管理的专职机构是各级国有资产管理部门。[8]
由此可以看出，国有股权管理机构的变迁是及其频繁的，且机构相互之间不具有继承性。这十分不利于国有股权管理工作的开展。但应当注意的是，这并不意味着有关国有股权管理的法律规范的非继承性。相反，虽然国有股权管理机构在不断的变迁，但有关国有股权管理的法律规范却并不因为管理的机构的变迁而失去其效力，原国有股权管理机构颁发的有关国有股权管理的法律规范，在其不是国有股权管理机构的时候依然有效。如财政部《关于国有股持股单位产权变动涉及上市公司国有股性质变化有关问题的通知》（财企[2002]395号）、财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）等法律规范在未被废止前，依然有效，有关国有股权管理行为必须遵循。
（二）国有股权管理机构的职能
从一般意义上讲，国有资产监督管理机构的职能体现为政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会共同职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责，“坚持政企分开，实行所有权与经营权分离”[9].在具体表述上，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）的规定，国有资产监督管理机构的职能是及其广泛的[10].它可以被概括为以下三项职能：
1.对所出资企业负责人实施管理。国有资产监督管理机构任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；依照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股的公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议。国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，对所出资企业的企业负责人的任免另有规定的，按照有关规定执行。
2.对所出资企业重大事项实施管理。国有资产监督管理机构依照法定程序，决定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项；作为出资人，决定国有股权转让；对所出资企业的重要子企业需要进行监管的，由国务院国有资产监督管理机构另行制定办法，报国务院批准；国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。被授权的国有独资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度，并承担企业国有资产的保值增值责任。
3.对企业国有资产实施管理。国有资产监督管理机构负责企业国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作；协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷；对所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责，对所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。为防止企业国有资产流失，要求国有资产监督管理机构建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强对企业国有资产产权交易的监督管理；所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。
需要指出的是，上述国有资产监督管理机构的职能，囊括了其作为企业国有资产监督管理机构的全部职能范围。作为国有股权管理机构，其职能应当从另一个角度进行考察，即纯粹的国有股权管理角度进行考察。这可以从财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）开始。该通知按照国家所有、分级管理的原则，将国有股权管理职能归结为有关事项的审批：地方股东单位的国有股权管理事宜一般由省级（含计划单列市）财政（国有资产管理）部门审核批准；国务院有关部门或中央管理企业（以下简称“中央单位”）的国有股权管理事宜，发行外资股（B股、H股等），国有股变现筹资，以及地方股东单位的国家股权、发起人国有法人股权发生转让、划转、质押担保等变动（或者或有变动）的有关国有股权管理事宜，由财政部审核批准。在该通知中，国有股权管理机构的具体职能划分如下[11]：（一）省级财政（国资）部门国有股权管理职能包括：地方国有资产占用单位设立公司和发行A股股票；地方股东单位未全额认购或以非现金方式全额认购应配股份；地方股东单位持有上市公司非发起人国有法人股及非上市公司国有股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动。（二）财政部国有股权管理职能包括：中央股东单位的国有股权管理事宜；地方股东单位涉及以下行为的，由省级财政（国资）部门审核后报财政部批准：设立公司并发行外资股（B、H股等）；上市公司国家股权、发起人国有法人股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动；国家组织进行的国有股变现筹资、股票期权激励机制试点等工作。（三）国有资产占用单位设立公司和发行A股股票涉及地方和中央单位共同持股的，按第一大股东归属确定管理权限。正如前述，财政部虽然已经不是国有股权管理机构，但其颁发的法律规范在被废止之前，依然具有法律效力。
（三）国有资产监督管理机构的角色冲突：是出资人还是管理人？
在研究国有资产监督管理机构及其职能问题过程中，我们发现，在目前的关于资产管理规范体系下，国有资产监督管理机构面临着角色冲突：它到底是国有股权的出资人还是管理人？根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）的规定，国有资产监督管理机构既是国有资产出资人，也是国有资产的监督管理人。[12]换言之，国有资产监督管理机构既是国有股权的股东，也是国有股权的管理机构，二种身份集于一身。这违背通常的公司法原理。
公司法关于同股同权的原理告诉我们，国有股权的股东和非国有股权的股东的法律地位是相同的，不存在任何差别待遇。股东的权利也限于公司法所规定的“作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”[13]和公司法所赋予的其他权利如诉讼权等。这显然与股权管理者的地位是不相容的，股东和股权管理者的身份不可集于一身。
国有资产管理监督管理机构集出资人身份和管理人身份于一身，具有很大的危害性。这将使国有资产管理体制改革的初衷无法实现，即无法真正的实现政府社会公共职能与国有资产出资人职能的分离。可以预见，在出资人和管理人身份合一的体制下，《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）所昭示的“国有资产监督管理机构除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动”[14]将无法实现。
二、国有股权取得
在民事法理论上，财产所有权的取得有原始取得和继受取得之分。所谓原始取得，是指根据法律规定，最初取得财产的所有权或不依赖于原所有人的意志而取得财产的所有权；所谓继受取得，是指通过某种法律行为从原所有人那里取得对某项财产的所有权，即以原所有人对该项财产的所有权作为取得的前提条件。[15]经研究发现，国有股权取得，也存在原始取得和继受取得之分。[16]从目前证券市场上国有股权取得来源来看，它主要源于下列七种方式：公司设立时（IPO）取得、公司配股时取得、公司增发新股时取得、经受让取得、经划拨取得、经拍卖取得、经司法强制执行取得等。按照原始取得和继受取得的划分标准，公司设立时（IPO）取得、公司配股时取得和公司增发新股时取得国有股权，是最初取得且不依赖于原所有人的意志，属原始取得；而经受让取得、经划拨取得、经拍卖取得和经司法强制执行取得，系以原有股权已经取得为前提条件的，故属继受取得。
（一）国有股权的原始取得
依前所述，国有股权的原始取得方式包括：公司设立时取得、公司配股时取得和公司增发时取得。
1.公司设立与国有股权取得
由于国有企业在国民经济中占主导地位，更由于我国证券市场设立的初衷在很大程度上是为了解决国有企业的资金匮乏问题。所以，上市公司大都通过国有企业改制设立。按照有关法律政策，国有企业进行股份制改组须先进行产权界定[17].产权界定的基本原则是“谁投资，谁所有”。凡国家直接投资形成的产权，不论企业工商登记时注册为何种所有制或享受何种政策，均应界定为国有。[18]而在具体的操作过程中，还需要经过资产评估程序，以此形成国有股权。
需要指出的是，国有股权取得在程序上必须经过国有股权管理部门的审批或认可。[19]这体现为国有股权管理部门对有关材料的审批。根据财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）的规定，设立公司时需报送下列材料以供审批：中央单位或地方财政（国资）部门及国有股东关于国有股权管理问题的申请报告；中央单位或地方政府有关部门同意组建股份有限公司的文件；设立公司的可行性研究报告、资产重组方案、国有股权管理方案；各发起人国有资产产权登记证、营业执照及主发起人前三年财务报表；发起人协议、资产重组协议；资产评估合规性审核文件；关于资产重组、国有股权管理的法律意见书；公司章程等[20].而国有股权管理部门出具的关于国有股权管理的批复文件是有关部门批准成立股份公司、发行审核的必备文件和证券交易所进行股权登记的依据。[21]所以，国有股权管理部门出具的关于股权管理的批复文件，是国有股权取得的标志之一。
2.公司配股、增发新股与国有股权取得
以配股和增发新股方式进行再融资是证券市场的重要功能之一，上市公司在其业务发展过程中，在符合配股和增发新股条件的情况下，通常采用配股或增发新股方式在证券市场获得其资本扩张。此时国有股权持有单位参与配股，也是取得国有股权的方式之一。
（1）配股。所谓配股，是指上市公司向社会公开发行新股时，向原股东配售股票。[22]虽然获得该配售股份需要“原所有人”本身具有股份的身份特征，但此时没有发生任何股份转让情形，因此配股获得股份依然属于原始取得。
从经济学的观点看，为避免股权被稀释，影响股东在公司中的权益，通常老股东均应参与配股。所以，国有管理管理部门要求“各级国有资产管理部门要在切实保障国有股权益的前提下，按照有利于上市公司经营业绩成长的原则，对上市公司的配股资金和优质资产进行规划，逐步打破部门、地区封锁，鼓励和帮助国有股股东通过多种形式认购上市公司配股”[23]
由此导致的问题是，国有股权单位以什么对价来支付配股价格？由于国有股权单位现金量缺乏资金，但拥有大量的实物资产。所以以实物资产作为对价支付配股价格曾经是国有股权配股的主导方式，并且国有股权管理部门为此出台了相应的规范性文件：“利用实体资产（生产线、厂房、土地使用权等）或整体国有企业的净资产及其拥有的某一企业的股权认购配股，促进上市公司发展，带动所在地经济”：“国有股股东以资产认购配股时，应对这部分资产进行分析，要将有发展前景、能尽快创造效益、高质量的资产注入上市公司，保证上市公司进一步增强盈利能力”：“国有股股东以实体资产认购配股时，应尽可能地用整体资产如整条生产线、整台设备等认购”：“用实体资产认购配股时，应依法对这部分资产进行评估。”由于评估方式、评估方法自身的缺陷，评估结果可能与实物的实际现金价值差别极大。而在上市公司股权结构中，除国有股权外，还有人数众多的社会公众股，社会公众股只能以现金作为支付配股价格的对价。如此，经常发生国有股权单位利用实物配股损害社会公众股东利益的情况。这种现象在2001年3月28日后得到了遏制。同日颁布并实施的《上市公司新股发行管理办法》明确规定，上市公司发行新股，应当以现金认购方式进行，同股同价。
应当注意的是，通过配股方式取得国有股权，也需要经过国有股权管理部门的审批。其审批过程即是审核材料的过程。国有股权配股时需报送的材料包括：中央单位或省级财政（国资）部门及国有股股东的申请报告；上市公司基本概况和董事会提出的配股预案及董事会决议；公司近期财务报告（年度报告或中期报告）和目前公司前10名股东名称、持股数及其持股比例；公司前次募集资金使用审核报告和本次募集资金运用的可行性研究报告及政府对有关投资面的批准文件；以实物资产认购股份的，需提供该资产的概况、资产评估报告书及合规性审核文件等；[24]而国有股权管理部门对此出具的关于国有股权管理的批复文件是有关部门批准新股（配股）发行审核的必备文件和证券交易所进行股权登记的依据。[25]所以，国有股权管理部门出具的关于配股股权管理的批复文件，是国有股权取得的标志之一。
（2）增发新股。所谓增发新股，是指上市公司向社会公开发行新股时向全体社会公众发售股票。[26]它与配股方式一样，是公司再融资途径之一，也是原始取得国有股权的方式之一。由于增发新股需要以现金方式支付对价，在国有股权单位现金匮乏的现实状况下，参与增发新股的情形较少发生。
（二）继受取得
如前文所述，国有股权的继受取得，通常发生在股权受让、划拨和司法强制执行取得等情形。
1.国有股权经受让、划拨取得。
虽然从目前的潮流来看，国有股权退出是大趋势。但无论是理论上还是实务中，均存在国有股权单位受让他人股权的情形。我们知道，受让股权是交易行为，应适用交易法来调整。国有股权单位在支付受让股权的对价后即取得股权。
国有股权的划拨，是与我国国有股权管理体制所决定的。基于国有股权单位均属国有性质的出发点，国有股权管理部门根据国有经济战略发展的需要，可能做出国有股权在国有股权单位之间的划拨决定。接受划拨方即因此取得股权。
国有股权的划拨，需要国有股权管理部门进行审批。此类审批主要是对有关材料的审核。根据财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）的规定，国有股权划拨与转让均需要审核下列材料：中央单位或省级财政（国资）部门关于转让或划转国有股权的申请报告；中央单位或省级人民政府关于股权转让或划转的批准文件；国有股权转让可行性研究报告、转让收入的收取及使用管理的报告；转让方、受让方草签的股权转让协议；公司上年度及近期财务审计报告和公司前10名股东名称、持股情况及以前年度国有股权发生变化情况；受让方或划入方基本情况、营业执照及近2年财务审计报告；受让方与公司、转让方的债权债务情况；受让方在报财政部审批受让国有股权前9个月内与转让方及公司发生的股权转让、资产置换、投资等重大中项的资料；受让方对公司的考察报告及未来12个月内对公司进行重组的计划（适用于控股权发生变更的转让情形）；关于股权转让的法律意见书。而国有股权管理部门对划拨出具的关于国有股权管理的批复文件是证券交易所进行股权登记的依据。[27]所以，国有股权管理部门出具的关于划拨股权管理的批复文件，也是国有股权取得的标志之一。
2.经拍卖取得。拍卖取得股权，实际上也是交易行为，受交易法即拍卖法的调整。在证券实务中，只有非流通股才有因拍卖取得股权的可能。[28]依照拍卖来源的不同，拍卖分为司法裁定拍卖和当事人委托拍卖。无论通过何种拍卖方式取得的国有股权，均有效力。
3.国有股权经司法强制执行取得
通过司法强制执行取得国有股权，通常发生在当事人是国有单位的诉讼中且国有单位胜诉的情形。在目前的司法实务中，通过司法强制执行取得的方式有：法院裁定股权过户、法院裁定拍卖成功后的股权过户。
（1）法院裁定股权过户的依据。
在法院执行过程中，是否可以以被执行人的股权直接清偿债务？最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释〔1998〕15号）对此持肯定态度。其第五十二条规定，“对被执行人在其他股份有限公司中持有的股份凭证（股票），人民法院可以扣押，并强制被执行人按照公司法的有关规定转让，也可以直接采取拍卖、变卖的方式进行处分，或直接将股票抵偿给债权人，用于清偿被执行人的债务。”这也是法院裁定股权直接过户的主要法律规范依据。
（2）法院裁定拍卖成功后股权过户的依据
最高人民法院《关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》（法释〔2001〕28号）提供了系统的法院裁定拍卖股权的程序。
首先，必须准确的界定被执行人。人民法院对股权采取拍卖措施时，被执行人应当是股权的持有人或者所有权人。被拍卖股权的上市公司非依据法定程序确定为案件当事人或者被执行人，人民法院不得对其采取保全或执行措施。
其次，股权强制执行的后位序原则[29].人民法院采取强制执行措施时，如果股权持有人或者所有权人在限期内提供了方便执行的其他财产（如存款、现金、成品和半成品、原材料、交通工具等），应当首先执行其他财产。其他财产不足以清偿债务的，方可执行股权。
第三，股权评估为司法裁定拍卖的必经程序且评估值为股权拍卖的保留价[30].拍卖股权之前，人民法院应当委托具有证券从业资格的资产评估机构对股权价值进行评估。资产评估机构由债权人和债务人协商选定。不能达成一致意见的，由人民法院召集债权人和债务人提出候选评估机构，以抽签方式决定。人民法院委托资产评估机构评估时，应当要求资产评估机构严格依照国家规定的标准、程序和方法对股权价值进行评估，并说明其应当对所作出的评估报告依法承担相应责任。人民法院还应当要求上市公司向接受人民法院委托的资产评估机构如实提供有关情况和资料；要求资产评估机构对上市公司提供的情况和资料保守秘密。
第四，股权过户[31].拍卖成交后，人民法院应当向证券交易市场和证券登记结算公司出具协助执行通知书，由买受人持拍卖机构出具的成交证明和财政主管部门对股权性质的界定等有关文件，向证券交易市场和证券登记结算公司办理股权变更登记。
第一条为进一步建立健全国有企业法律风险防范机制，规范企业法律顾问工作，保障企业法律顾问依法执业，促进企业依法经营，进一步加强企业国有资产的监督管理，依法维护企业国有资产所有者和企业的合法权益，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关规定，制定本办法。
第二条国有及国有控股企业（以下简称企业）法律顾问管理工作适用本办法。
第三条本办法所称所出资企业，是指国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府授权国有资产监督管理机构依法履行出资人职责的企业。
第四条国有资产监督管理机构负责指导企业法律顾问管理工作。
上级政府国有资产监督管理机构依照本办法对下级政府国有资产监督管理机构负责的企业法律顾问管理工作进行指导和监督。
第五条国有资产监督管理机构和企业应当建立防范风险的法律机制，建立健全企业法律顾问制度。
第六条国有资产监督管理机构和企业应当建立健全企业法律顾问工作激励、约束机制。
第二章企业法律顾问
第七条本办法所称企业法律顾问，是指取得企业法律顾问执业资格，由企业聘任，专门从事企业法律事务工作的企业内部专业人员。
第八条企业法律顾问执业，应当遵守国家有关规定，取得企业法律顾问执业资格证书。
企业法律顾问执业资格证书须通过全国企业法律顾问执业资格统一考试，成绩合格后取得。
企业法律顾问执业资格管理由国务院国有资产监督管理机构和省级国有资产监督管理机构按照国家有关规定统一负责。条件成熟的，应当委托企业法律顾问的协会组织具体办理。
第九条企业应当支持职工学习和掌握与本职工作有关的法律知识，鼓励具备条件的人员参加全国企业法律顾问执业资格考试。
企业应当建立企业法律顾问业务培训制度，提高企业法律顾问的业务素质和执业水平。
第十条企业法律顾问应当遵循以下工作原则：
（一）依据国家法律法规和有关规定执业；
（二）依法维护企业的合法权益；
（三）依法维护企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益；
（四）以事前防范法律风险和事中法律控制为主、事后法律补救为辅。
第十一条企业法律顾问享有下列权利：
（一）负责处理企业经营、管理和决策中的法律事务；
（二）对损害企业合法权益、损害出资人合法权益和违反法律法规的行为，提出意见和建议；
（三）根据工作需要查阅企业有关文件、资料，询问企业有关人员；
（四）法律、法规、规章和企业授予的其他权利。
企业对企业法律顾问就前款第（二）项提出的意见和建议不予采纳，造成重大经济损失，严重损害出资人合法权益的，所出资企业的子企业的法律顾问可以向所出资企业反映，所出资企业的法律顾问可以向国有资产监督管理机构反映。
第十二条企业法律顾问应当履行下列义务：
（一）遵守国家法律法规和有关规定以及企业规章制度，恪守职业道德和执业纪律；
（二）依法履行企业法律顾问职责；
（三）对所提出的法律意见、起草的法律文书以及办理的其他法律事务的合法性负责；
（四）保守国家秘密和企业商业秘密；
（五）法律、法规、规章和企业规定的应当履行的其他义务。
第十三条企业应当建立科学、规范的企业法律顾问工作制度和工作流程，规定企业法律顾问处理企业法律事务的权限、程序和工作时限等内容，确保企业法律顾问顺利开展工作。
第十四条企业应当建立企业法律顾问专业技术等级制度。
企业法律顾问分为企业一级法律顾问、企业二级法律顾问和企业三级法律顾问。评定办法另行制定。
第十五条企业法律事务机构可以配备企业法律顾问助理，协助企业法律顾问开展工作。
第三章企业总法律顾问
第十六条本办法所称企业总法律顾问，是指具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任，全面负责企业法律事务工作的高级管理人员。企业总法律顾问对企业法定代表人或者总经理负责。
第十七条大型企业设置企业总法律顾问。
第十八条企业总法律顾问应当同时具备下列条件：
（一）拥护、执行党和国家的基本路线、方针和政策，秉公尽责，严守法纪；
（二）熟悉企业经营管理，具有较高的政策水平和较强的组织协调能力；
（三）精通法律业务，具有处理复杂或者疑难法律事务的工作经验和能力；
（四）具有企业法律顾问执业资格，在企业中层以上管理部门担任主要负责人满3年的；或者被聘任为企业一级法律顾问，并担任过企业法律事务机构负责人的。
第十九条企业总法律顾问可以从社会上招聘产生。招聘办法另行制定。
第二十条企业总法律顾问的任职实行备案制度。所出资企业按照企业负责人任免程序将所选聘的企业总法律顾问报送国有资产监督管理机构备案；所出资企业的子企业将所选聘的企业总法律顾问报送所出资企业备案。
第二十一条企业总法律顾问履行下列职责：
（一）全面负责企业法律事务工作，统一协调处理企业决策、经营和管理中的法律事务；
（二）参与企业重大经营决策，保证决策的合法性，并对相关法律风险提出防范意见；
（三）参与企业重要规章制度的制定和实施，建立健全企业法律事务机构；
（四）负责企业的法制宣传教育和培训工作，组织建立企业法律顾问业务培训制度；
（五）对企业及下属单位违反法律、法规的行为提出纠正意见，监督或者协助有关部门予以整改；
（六）指导下属单位法律事务工作，对下属单位法律事务负责人的任免提出建议；
（七）其他应当由企业总法律顾问履行的职责。
第四章企业法律事务机构
第二十二条本办法所称的企业法律事务机构，是指企业设置的专门承担企业法律事务工作的职能部门，是企业法律顾问的执业机构。
第二十三条大型企业设置专门的法律事务机构，其他企业可以根据需要设置法律事务机构。
企业应当根据工作需要为法律事务机构配备企业法律顾问。
第二十四条企业法律事务机构履行下列职责：
（一）正确执行国家法律、法规，对企业重大经营决策提出法律意见；
（二）起草或者参与起草、审核企业重要规章制度；
（三）管理、审核企业合同，参加重大合同的谈判和起草工作；
（四）参与企业的分立、合并、破产、解散、投融资、担保、租赁、产权转让、招投标及改制、重组、公司上市等重大经济活动，处理有关法律事务；
（五）办理企业工商登记以及商标、专利、商业秘密保护、公证、鉴证等有关法律事务，做好企业商标、专利、商业秘密等知识产权保护工作；
（六）负责或者配合企业有关部门对职工进行法制宣传教育；
（七）提供与企业生产经营有关的法律咨询；
（八）受企业法定代表人的委托，参加企业的诉讼、仲裁、行政复议和听证等活动；
（九）负责选聘律师，并对其工作进行监督和评价；
（十）办理企业负责人交办的其他法律事务。
第二十五条法律事务机构应当加强与企业财务、审计和监察等部门的协调和配合，建立健全企业内部各项监督机制。
第二十六条企业应当支持企业法律事务机构及企业法律顾问依法履行职责，为开展法律事务工作提供必要的组织、制度和物质等保障。
第五章监督检查
第二十七条国有资产监督管理机构应当加强对所出资企业法制建设情况的监督和检查。
第二十八条国有资产监督管理机构应当督促所出资企业依法决策、依法经营管理、依法维护自身合法权益。
第二十九条所出资企业依据有关规定报送国有资产监督管理机构批准的分立、合并、破产、解散、增减资本、重大投融资等重大事项，应当由企业法律顾问出具法律意见书，分析相关的法律风险，明确法律责任。
第三十条所出资企业发生涉及出资人重大权益的法律纠纷，应当在法律纠纷发生之日起一个月内向国有资产监督管理机构备案，并接受有关法律指导和监督。
第三十一条所出资企业对其子企业法制建设情况的监督和检查参照本章规定执行。
第六章奖励和处罚
第三十二条国有资产监督管理机构和企业应当对在促进企业依法经营，避免或者挽回企业重大经济损失，实现国有资产保值增值等方面作出重大贡献的企业法律事务机构和企业法律顾问给予表彰和奖励。
第三十三条企业法律顾问和总法律顾问、、谋取私利，给企业造成较大损失的，应当依法追究其法律责任，并可同时依照有关规定，由其所在企业报请管理机关暂停执业或者吊销其企业法律顾问执业资格证书；有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。
第三十四条企业未按照国家有关规定建立健全法律监督机制，发生重大经营决策失误的，由国有资产监督管理机构或者所出资企业予以通报批评或者警告；情节严重或者造成企业国有资产重大损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分；有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。
第三十五条企业有关负责人对企业法律顾问依法履行职责打击报复的，由国有资产监督管理机构或者所出资企业予以通报批评或者警告；情节严重的，依法给予纪律处分；有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。
第三十六条国有资产监督管理机构的工作人员违法干预企业法律顾问工作，侵犯所出资企业和企业法律顾问合法权益的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。
第七章附则
第三十七条企业和企业法律顾问可以依法加入企业法律顾问的协会组织，参加协会组织活动。
通过规范企业国有产权转让行为和国企重组,真正培育和形成一批主业突出并具有国际竞争能力的大公司大企业集团,已成为国资委的当务之急,而这也预示了新一轮国有资产重组的新特征。
许多专家和实际工作者表示,改革开放以来,我国国有企业的经营方式、组织结构、管理体制都发生了很大变化。国有企业的改制、重组和国有经济结构调整的步伐明显加快,转让企业国有产权的行为日益增多。但由于缺乏统一规范,在产权转让过程中,国有资产流失、逃废债务、侵犯职工权益等现象时有发生。因此,国有资产监督管理机构建立企业国有资产产权交易监督管理体制,就成为重中之重。这也意味着,国有资产监督管理机构应当切实履行出资人职能,真正对企业国有资产的产权负责,加强对企业国有资产产权交易的监督管理,促进国有资产的合理流动,防止国有资产的流失。
国资委主任李荣融曾表示,在国有企业重组时,谨防有人掏空企业,然后就撒手不管。他针对目前许多地方盲目跟风,认为在国有企业重组中,新进来的股份没有民营就没有亮点的现象指出,大家要共同努力把国有企业办好,大小股东共同承担责任。由此看来,在国有资产重组中,首先应该考虑的是重组方本身的法人治理结构是否规范,是否具有比较完善的现代企业制度,而非企业的所有制。
其实,最近《企业国有资产监督管理暂行条例》起草小组编写的条例释义中也阐述了企业国有资产产权在交易时应该遵循的原则。首先是国有经济的有进有退,不是现在一些地方以退为主,把进的任务交给国务院国资委。其次是维护所有者的权益,防止国有资产流失。第三是企业国有资产交易收入用于资本再投入。企业国有资产产权交易形式将包括国有企业的兼并、租赁、承包经营和产权拍卖。
那么,国有企业产权变动后又该怎么做呢?是到处投资控股,还是做足主业,突出主业?李荣融曾明确表示,要培育和形成一批具有国际竞争能力的大公司大企业集团,应该突出主业,国有企业主业最多不要超过3个。
而且今后对中央企业的考核重点要放在主业上,要看主业利润的大小,在考核目标体系中要加强主营业务的权重,促使中央企业把主要精力放在发展、做强主业上,放在提高核心竞争能力上。而只有根据企业的规模和管理水平,科学合理确定主营业务,围绕主业配置资源,加快主业发展,才能提高核心竞争力。
资料显示,到2002年底,全国国有资产总量(权益)11.83万亿元,15.9万户国有及国有控股工商企业资产总额(权益加负债)18万亿元。1997年到2002年,我国国有及国有控股工业企业户数从8.4万户减少到4.3万户,减少了49％,实现利润却从807亿元提高到2636亿元,增长了2.3倍。业内人士指出,如果有关企业国有产权转让暂行办法能很快推出,新一轮企业资产重组热潮将随即掀起。
原中国政法大学校长、法学家江平日前在“中国市长高峰论坛”上表示，国有资产监管，应该真正做到不是行政的控制，而是资本的控制，能不能做到真正的资本的控制，是过去一段乃至今后一段时间的重要问题。
江平说，如何区别作为国家行政机构的公权利的权利和作为出资人代表的私权利的权利，在刚刚颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中和有关的探讨过程中还没有很清楚的界定，至少现在国资管理条例里面仍然有一部分是行使政府的职能，应该注意。
江平强调，股东对于公司来讲，只能够行使它权限范围内的权利，哪怕是控股的股东也不能够直接支配公司的财产。当前，国有控股公司最大的问题就是国家作为控股公司的股东，行使国有股股权的国有资产的监管机构，完全可以自由的处分公司的财产，这将会带来很多的问题。实际上，如果控股股东过分控制了公司，公司实际上已经不具备独立法人资格的话，公司的全部债务就完全可能由控股的股东来承担。现在已经出现了这样的一些纠纷。如果国家控股的、持股的代表人，国有资产的监管机构，不注意这个问题，将来必定会出现官司，被告可能就是国有资产的监管机构。
江平还认为，从法学的角度上《企业国有资产监督管理暂行条例》里也还有一些问题。首先，从监管的角度来看，这次国有资产管理条例笼统的都叫“出资人”，这个定位是准确的，但是必须要看到这个“出资人”实际上已经是公司法概念的股东的概念的出资人。国有资产监督管理条例讨论到四种企业，一个是全民所有制企业，一个是公司法的国有独资公司，一个是国家控股公司，一个是国家参股的公司，这四类企业都包括在一个国有资产的概念里面，本身有不完整的地方。应该认认真真的区别两种企业，全民所有制、《工业企业法》里所说的国有企业和《公司法》里说的国有独资公司，两者在管理机制、产权机制上都有根本的不同。国有企业也仍然要补足这一门课程，即从企业法说的公司转化为公司法中的公司。第二个问题是，公司法里面的百分之百由国家出资的企业也有两类，一类是国家授权的投资机构来投资的，一类是国有企业来投资的，后者的资产也百分之百是国家的，但是它已经不是国家授权的投资机构来投资了，是法人股还是国家股？实践中，这个法律概念也仍然有很多地方混淆不清。
一、高校清产核资面临的突出问题
高校的国有资产主要是靠财政拨款形成。改革开放以来，高校国有资产无论是数量、结构还是在质量和水平上都有了很大的提高。但由于管理体制和管理方法的滞后在资产管理上还存在着许多问题：一是长期以来高校对国家投入的国有资产的地位、作用及管理的意识淡薄缺乏严密、系统、有效的管理和监督机制短期行为严重，管理机构不健全资产管理的职能权限不明确。二是资产低效使用闲置、浪费严重。有些学校只注重向上级伸手要拨款不注重提高资产的利用和管理.造成重复购置，闲置浪费。使用管理环节没有一套权责奖罚制度.毁损、丢失、公物私用现象时有发生.有些资产账、卡、物不配套.管理不规范购、管、用脱节。三是产权观念淡薄.对非经营性资产转化经营资产缺乏必要的管理一些原属学校产权的资产如场地、房屋、设备等长期无偿提供给校办经济实体使用.产权关系不清。大量的国有资产被无偿占用、转移和流失甚至有些职能部门和单位也使用学校资产创收而不按规定上交利润。
通过清查，可以找出高校资产管理上的“真空”“漏洞”
二、清产核资应坚持的原则
开展资产清查必须遵循以下原则，精心组织、统筹安排、严格要求。
1持全面清查突出重点的原则
高校应对全部资产无论形态如何无论是账内外、库内外、单位内外、出租、出借个人承包的资产都要全面彻底地进行清查。要全面清点财产数量，清账务、查资产、清收入、核支出，查清资产来源去向和管理情况不重不漏做到账物清楚不留死角。真正摸清家底反映问题.为下一步搞好资产管理奠定基础。同时，要突出重点对于校办产业和后勤承包单位，占用学校资产数量较多流动性很强产权界限一直不太清楚应彻底查清对于盘盈、盘亏资产应查明原因落实责任妥善处理对债权债务进行逐笔核对尤其对呆账应查明原因，按规定处理。另外.对于成人教育等占用资产及长期在账外和保存在个人手中的如照相机、录音机乐器、图书等小型资产也不能忽视。
2.坚持实物量清查与价值量清查相结合的原则
资产清查主要是查清和核实各并入高校的国有资产的实物数量摸清家底.实物量的清查是资产清查的重要方面，但资产价值量清查也不容忽视否则无以从总体上查清和反映各分校区占有、使用国有资产的全部情况。因此，在清查过程中必须将实物盘点与账务核查结合起来，以账账查物以物查账账物相对，从而彻底查清资产的实有数量和金额，查明盘盈、盘亏以及账外资产情况，力争做到账卡、账物、账实，账账相符。
三、高校清产核资的对策
清产核资工作要想取得理想的效果真正做到摸清家底就必须按一定的工作程序，有条不紊地进行。
第一步：组织落实。首先成立清产核资领导小组负责组织领导清产核资工作领导小组组长应由高校主要负责人担任。下设清产核资办公室由学校的财务管理、资产管理等部门的相关人员组成。其次，组织成员学习有关办法.规定及相关法律法规确定清产核资的项目明确工作范围、工作方法、工作要求.制定工作方案，上报国有资产监督管理机构。
第二步：清产核资。按照清产核资有关办法及规定，以确定清产核资工作的基准日对所并入学校的各项资产、负债及所有者权益进行清理核对和查实。
第三步：价值重估。主要是对账面价值与实际价值相背离的资产按照国家规定的方法、标准进行重新估价。首先对资产按照类别进行划分再按不同的重估方法进行价值重估。原则上应采用物价指数法对于特殊情况经批准后也可采用重置成本法等其他方法进行。
第四步：损益认定。在进行账务清理、资产清查的基础上对各项清理出来的资产盘盈、资产损失、资金挂账依据国家清产核资政策和有关财务会计制度的规定及时向国有资产监督管理机构申报各项资产损益。
在申报资产损失之前高校内部要按以下程序处理：
(1)内部有关责任部门经过取证提出报告阐明资产损失的原因和事实
(2)内部审计部门经过追查责任.提出结案意见
(3)涉及诉讼的资产损失应当委托律师出具法律意见书
(4)财务管理部门经过审核后对确认的资产损失提出财务处理意见提交上级主管部门审定资产损益经国有资产监督管理机构审核批准后及时进行账务调整。
第五步：产权界定。在清产核资工作中，对于产权归属不清或者有争议的资产要依据国家有关法规，向国有资产监督管理部门申报产权界定，明确资产的归属权。
第六步：报表编制。在账务清理、
资产清查的同时，要填制《消产核资工作基础表》。在此基础上认真、如实地填制《清产核资报表》，《清产核资报表》分为清产核资工作情况表和清产核资损失挂账分项明细表。报表的编制工作要明确分工、精心组织积极做好内部相关业务机构的协调和配合确保报表数据的真实、合法和完整，并依次装订成册由法定代表人签字并加盖公章。
第七步：账务处理。对经国有资产监督管理机构批复同意核销的各项资产损失应当建立账销库存管理制度组织力量或成立专门机构积极清理和追索，避免国有资产损失对清理出的账外资产、负债经批准同意入账的应当及时纳入日常资产及财务管理的范围。
关键词：一人公司；产生及存在原因；创新；立法完善
中图分类号：D922.2
文献标识码：A
文章编号：1009-2374(2009)03-0170-03
一、概述
2005年10月27日，新《公司法》正式颁布，首次明确确立了一人公司制度，用完整的一节篇幅对一人公司制度进行了规定。我国一人公司立法上的诸多创新既满足了人们对于设立一人公司的客观需求，又充分考虑到债权人维护权益的正当诉求，在一人公司设立及监督制度上规定了不同于普通有限责任公司的更为严格的条件。
二、一人公司的概念
《公司法》法所称的一人有限责任公司，是指只有一个自然人股东或者一个法人股东的有限责任公司。这从主体上确定了，在我国自然人和法人可以设立一人有限公司，并且只能设立有限责任公司而不能设立股份有限公司，这就在我国公司法上首次明确确立了一人公司制度，是我国公司法理论与实践发展的重要成果。
此次在立法上全面承认一人公司的法律地位，并将其限定在有限责任公司范围内，既是适应客观现实的需要，也顺应国际立法潮流，是一次明智的立法选择。
三、一人公司的产生及存在的原因
(一)股东承担有限责任是一人公司产生的内在驱动力
有限责任制度最初是被赋予股份公司股东的。以刺激投资积极性。有限责任制度一经问世，立刻受到所有投资者的青睐。同为投资者，举办大规模企业可享受有限责任的“优惠”，举办中、小规模企业就得不到有限责任制度的保护显然有失公平。一人公司可使唯一投资者最大限度地利用有限责任原则规避经营风险。实现经济效率最大化。当公司法不承认一人公司的合法性时，单一投资者就可能通过挂名方式设立实质意义上的一人公司以规避法律。可见，对有限责任的偏好是产生一人公司的内在原因。
(二)传统公司内部制衡机制在实际运行中的改变为一人公司提供了适宜的土壤
因为传统公司内部机构的设置是建立在公司复数股东基础上的，股东会、董事会、监事会的构造意义就在于它是在出资人之外独立构成公司的经营机构(所有权与经营权的分离)，股东大会与监事会不过是因为独立于股东的董事担任公司经营而派生出来的监督机构。然而，在公司的实际运作中，股东会形式化几乎是常态。股东人数较少时，股东(通常就是董事及经理)直接运作企业，从而使法定的股东会并无实际意义。股东人数众多的大公司中，绝大多数小股东对公司的经营状况漠不关心。股东大会流于形式，沦为大股东操纵公司的合法工具。股东会本是将多数股东意愿提升为公司意愿，并能对公司的经营者进行监督的机构，股东会的失效不仅使“所有与经营分离”形式化，而且也使公司的社团性趋于淡化。既然公司是否具有社团性在公司的实际运作中已无关紧要，那么，一人公司不具备社团性的特征也就不足为奇了。
(三)巨额资本的涌现为一人公司的发展奠定了物质基础
虽然公司制度产生之初是为了满足资本聚集的需要，但随着公司制度的运用和现代市场经济的发展，造就了许多资本实力雄厚的企业，它们具有举办任何事业的能力。为分散投资风险。也为减少复数股东之间的争执，一人公司往往是它们实现多行业投资组合、分散投资风险的最佳选择。
(四)高科技发展的条件下，中小型规模企业具有构筑一人公司的经济基础
当高科技、高风险的新兴行业不断兴起之时，进入这些领域的企业能否在竞争中取胜，主要依赖于高新技术的先进程度和投资机会的准确把握，而非资本的多寡及规模的大小。进一步说是依赖于高素质的人。一人公司具有资合性弱化但人合性突出的特点，正是中、小规模投资可采取的最佳组织形式。以上表明，既然现代市场经济中存在着产生一人公司的适宜土壤，法律采取否认一人公司的态度。不仅无法取缔实质一人公司的存在，而且不能有效地规制一人公司，甚至可能造成公司法理论与实践的矛盾和混乱，加剧一人公司的滥用倾向。
四、一人公司的创新
(一)人公司类型上的创新
公司法修订之前，学者们常常把国有独资公司和外商作为单一投资主体投资设立的有限责任公司作为中国法上的一人公司进行研究。对于非国有法人或中国的自然人并无设立一人公司的权利。这种做法产生了两个明显的不利后果，一是造成市场主体人为的不平等；二是导致大量的实质一人公司的产生。实质一人公司是一事实存在，既有的法律规范无法禁止其存在，不利于监管和对债权人的保护。修订后的公司法增加了“一人有限责任公司”这一形式一人公司的新类型，是公司类型上的重大创新。目前全球有超过36个国家和地区的公司法上都规定有完善的形式一人公司立法。我国公司法的修订。符合公司立法的潮流。
(二)一人公司设立条件上的创新
1．允许自然人充当一人有限责任公司的股东。根据《公司法》的规定，一人有限责任公司的股东既可以是自然人，也可以是法人。既可以是有中国国籍的自然人或者法人，也可以是外国的自然人或者法人。关于自然人充当一人有限责任公司的股东在此前有很大争议。反对的观点认为，一人公司的股东很容易将公司财产与本人财产混同，损害公司债权人利益，因此应当禁止一个自然人设立一人有限责任公司。公司法的修订没有采用这种观点，而是顺应时代潮流和其他国家的通行做法，允许一个自然人投资设立有限责任公司，并将其纳入公司法的调整范围。
2．禁止一个自然人投资两个或两个以上的一人有限责任公司。正是考虑到人们的顾虑，为更好地维护债权人的利益，降低交易风险，对充当一人有限责任公司股东的自然人投资能力作了特别限制性规定，禁止一个自然人设立两个或两个以上的一人有限责任公司(《公司法》第59条第2款)。
3．对自然人充当股东的一人有限责任公司转投资能力作了限制。自然人充当股东的一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司。对于国有独资公司的转投资能力和法人充当股东的一人有限责任公司的转投资能力没有做出限制，国有独资公司和发人充当股东的一人有限责任公司可以投资设立新的一人有限责任公司。
4．一人有限责任公司在资本形成制度上奉行严格法定资本制。一人有限责任公司在资本形成上奉行与其他公司类型不同的资本形成制度，主张严格法定。法律明确规定有公 司注册资本的最低限额，并且要求股东在公司成立时一次足额缴纳章程所规定的出资额。一人有限责任公司的注册资本最低限额为人民币十万元(《公司法》第59条第1款)。在出资方式和资本构成上，应当适用《公司法》第27条的规定，股东可以以货币、实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，货币出资额不得低于公司注册资本的百分之三十。对非货币财产出资限定了“可以用货币估价”、“可以依法转让”、“不得超过百分之七十”三个基本条件。这一规定同样也应当适用于国有独资公司。在具体操作上，规定了“应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价”的基本规范。
5．设立登记时必须标明自然人独资或者法人独资。一人有限责任公司的登记内容中必须明确注明自然人独资或者法人独资，并将此内容载于公司营业执照之中(《公司法》第60条)，便于交易相对人辨认。
(三)一人公司在管理体制上的创新
1．国有独资公司的股东权益由国有资产监督管理机构专职行使。国有独资公司的管理体制过去由部门、行业管理，国有也就表现为政府所有、部门所有，国有资产的监管难度很大，人民群众的意见也很大。这次立法顺应国有资产监督管理体制改革的需要，规定由国务院或者地方人民政府委托本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责，代表国家专职行使股东职权(《公司法》第65条第2款)。因此在公司章程的制定上，国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准(《公司法》第66条)。
2．一人有限责任公司在机构设置上较为灵活。一人有限责任公司不设股东会(《公司法》第62条)，法律对其董事会、监事会的设置同样没有强制性的要求，采自主原则。
3．国有独资公司在机构设置上相对严格。国有独资公司的机构设置法律有明确的要求。国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。根据公司实际，国有资产监督管理机构可以将股东会的部分职权授权公司董事会行使，但公司合并、分立、解散、增减注册资本和发行公司债券的重大事项，必须由国有资产监督管理机构决定。其中，由国务院所确定的重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准(《公司法》第67条)。由此可见，国有独资公司在公司重大财产及重大事务之处理上，并无完全独立之自。国有资产监督管理机构对重要的国有独资公司的重大财产及重大事务之处理上，亦无最终的决定权。
4．对一人有限责任公司议事规则的特别要求。我国公司法规定，一人有限责任公司的股东在就有限责任公司股东会职权范围内的事务作出决定时，应当采用书面形式，并由股东签字或者盖章后置备于公司(《公司法》第62条)。
(四)一人公司监督机制上的创新
1．年度审计。一人有限责任公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并经会计师事务所审计(《公司法》第63条)。这是强制性要求，对一人有限责任公司的规范经营及债权人权益的保障都有非常积极的意义。
2．一人有限责任公司直索责任的特别监督机制。《公司法》第六十四条规定，“一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己财产的，应当对公司债务承担连带责任。”这是对公司法人人格否认制度(《公司法》第20条)的进一步细化，能够对一人公司股东起到特别的监督作用。
3．国有独资公司独特的外部监督机制。对国有独资公司除了有限责任公司监督机制的一般规范外，还规定有国有资产监督管理机构独特的外部监督机制。国有资产管理机构掌握着国有独资公司重大事项的决定权、重要人事任免权，这些权力对于国有独资公司的管理层来讲，是实实在在的监督。通读立法，我们不难看出，对国有独资公司的法律规制，重在管理，没有像一人有限责任公司一样规定有特别的责任制度。
关键词：会计信息造假 国有资产管理体制 国有资产监督管理委员会
会计信息的真实性，又叫可靠性或客观性，是会计信息的基本质量要求或质量特征，是指会计信息应能如实表述所要反映的对象，尤其要做到不偏不倚地表述经济活动的过程和结果，避免倾向于预定的结果或某一特定利益集团的需要。只有真实的会计信息才具有有用性，才能为不同利益集团提供可供合理决策的依据。
国有上市公司会计信息造假一直是困扰股票市场的一大问题，这些年来，我国上市公司的会计信息失真事件可谓层出不穷，耳熟能详的有郑百文、琼民源、银广夏等，美国也出现了安然公司和世通公司等大公司的会计信息造假事件。我们下面将针对上市公司会计信息造假的原因及新设立的国有资产监督管理委员会在防止会计信息造假方面的重要意义进行讨论。
国有上市公司会计信息造假的制度缺陷
造成我国国有上市公司会计信息造假的原因很多，有外部原因，如在制度方面，会计制度和法律制度不健全等；在监管方面，社会和政府监督上存在不足等。也有内部原因，如单位经营管理机制不够健全，内控制度薄弱，公司管理人员的道德问题，财务人员素质的影响等。但是，正如经济学家曹凤岐指出的那样，中国上市公司之所以存在比较严重的欺骗和造假现象，其根源是制度缺陷。我们认为，与会计信息造假有关的制度缺陷主要有如下几个方面：最初的股份制改革有误区。当初设立证券市场的目的就是“为国企解困”，让一些效益不好、与地方利益密切相关的企业优先上市。国有上市公司股权结构不合理，国有股、法人股占有比例过大，流通受限。激励机制不健全，不仅控股股东本身缺乏激励机制，而且对于经营者也存在激励不足问题，也即其收入过低，收入与贡献不配比，薪酬结构单一。公司治理上存在着“内部人控制”的现象，使管理层没有得到有效的监督。但是，我国国有上市公司之所以存在以上制度缺陷，更深层原因之一在于我国传统国有资产管理体制中存在的政企不分等缺陷，下面我们将作具体分析。
传统国有资产管理体制的缺陷及其对上市公司的影响
国有资产管理体制改革一直是我国经济体制改革的难点和重点，我国的国有资产管理体制还相当混乱，存在很多问题，其中很大的缺陷是政企不分，政资不分，所有者缺位、多头管理以及条块分割。
政企不分、政资不分是指政府作为国有企业的资产所有者、投资者和收益者的地位仍然存在，政府与企业存在着千丝万缕的利益关系，而国有企业作为政府职能延伸的特有功能在相当程度上存在，政府包办企业、干预企业决策的现象比较普遍，政府、行政主管部门与经营者之间缺乏明确的责权利关系。这样就出现了政府部门“为国企解困”而让一些效益不好、但与地方利益关系密切的企业优先上市的现象，企业在利润指标、资产指标和项目指标等方面均达不到上市要求的情况下上市，就是靠造假。不少企业在上市之初就在项目可行性、招股说明书等各个环节造假，上市之后为了再融资，为了取悦股东不得不再次造假。这些企业上市的目的也仅限于圈钱，当然也就没有能力对出资人负责，特别是对公众股东不负责任，如出现大股东掏空上市公司等现象。而且，由于很多会计信息造假事件中都可以看到地方政府的身影，加上公司的国有股和法人股不能流通，从而使得股票市场监管不力和监督失效，会计信息造假事件得不到应有的抑制，而且一度愈演愈烈。随着计划经济向市场经济的过渡，虽然在形式上“计划”已经让位于市场，但“政企”、“政资”仍然没有完全分开。
所有者缺位是指国有企业的出资者是国家，财产属公有，公有财产所有权本质上只是一种权，在对资产的态度和责任方面，这种权无法等同于资本主义条件下的个人资本所有权。具体到上市公司，国有企业股份制改造过程中国有股和法人股就在国有上市公司中占有很大的比例，造成了国有上市公司股权结构不合理，国有股一股独大（这种不合理的局面也由于传统国有资产管理体制上的条块分割不利于企业跨地区、跨行业重组兼并等而无法有效地加以更正），国有股处于控股的地位。这样，国有股东的缺位就造成了上市公司的所有者“缺位”。所有者“缺位”使得上市公司缺乏人格化的产权代表和法律化的投资主体，以致对经营者缺乏产权约束，加上制度约束也软化，这样公司内部人（公司经营者）就很容易掌握较大的控制权，从而使公司经营者处于缺乏有效监督的“内部人控制”状态。由于“内部人控制”造成的更加严重的信息不对称和对内部人监督的困难，公司经营者就很容易在公司业绩欠佳时，为了特定的目的而进行粉饰会计报表、虚增资产少计费用等会计信息的造假活动。
在传统国有资产管理体制下，我国对国有上市公司经营者的激励约束存在着很多问题，如物质激励偏低，灰色收入偏高，行政激励偏高，激励形式单一（由于地方政府不是国有资产的所有者，国有股的转让受到很大的限制，无法对经营者采取股票期权的激励措施），公司业绩无论好坏，管理层的报酬并不会随之升高。而且公司管理层很多是行政任命，本身不具备承担资产责任的能力，使得国有资产经营者的委托责任无法落到实处。由于经营好时公司经营者不能得到相应的报酬，公司经营失败时他们也不承担任何经济、行政和法律责任，他们也就缺乏提高国有企业业绩的积极性，但是为了应付考核和私人利益等，他们也会在企业业绩欠佳时通过会计信息造假来提升业绩。
改革国有资产管理体制抑制上市会计信息造假
既然我国的传统国有资产管理体制的缺陷是造成我国上市公司会计信息造假现象的深层次的体制原因之一，为了从根本上减少上市公司造假现象，就需要我们从根本上改革我国的国有资产管理体制，改变政企不分、国有资产所有者缺位的状况。
党的第十六届一中全会会议在国有资产管理方面进行了重要变革，也就是成立直属国务院的国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）。这是我国向市场经济体制改革迈出的具有重要意义的一步，虽然国资委的具体运转方式尚未确定，但其职能已经明确，就是国资委是出资人，依法享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者三大权责，中央和地方国资委是由中央和地方各级政府的授权“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。而且明确了各级国有资产管理机构代表国家行使国有资产的处置、使用和收益权，对所投资企业拥有股权，不再有行政隶属关系。
由于国资委代表国家履行出资者职责，国资委的成立就能有效解决我国传统国有资产管理体制中存在的政企不分、政资不分、条块分割及所有者缺位等问题，这对于减少政府部门对企业的干预、加强企业管理层的监督及优化上市公司的股权结构等起着重要的作用，有利于政府转变职能，减少和避免对企业的行政干预，这样就不再存在“为国企解困”而让不符合条件的企业上市的问题。而且，由于国资委代表出资者，就能使国有资产所有者真正到位，完善我国国有控股上市公司的治理结构，减少内部人控制现象，使上市公司真正成为具有现代企业制度的企业，使公司经营者处于董事会和监事会的有效监督之下，从而能有效减少上市公司的会计信息造假事件。另外，由于中央和地方国资委“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，国资委在处置国有股上具有更多的灵活性，大大降低国有股处置的成本，就能采取经营者持股等激励措施，加强对上市公司经营者的约束激励，使经营者提高业绩水平的努力内化，从而降低造假的可能。
所以，建立国有资产监督管理委员会不仅能有效解决我国传统国有资产管理体制中存在的政企不分、政资不分及所有者缺位等问题，使上市公司建立健全的法人治理结构，还能够减少政府部门对上市公司的干预、加强对公司管理层的约束激励，对于有效控制内部人控制现象，加强证券市场监管，杜绝上市公司会计信息造假事件具有重要的意义。
参考资料：
1.葛家澍、林志军，《现代西方会计理论》，厦门大学出版社，2001年1月1版
2.《经济学家曹凤岐：制度变革是治假之本》，中华财会网，2002-10-09
3.“国资委架构轮廓初现 今年3月有望正式揭开面纱”，《证券日报》2003年1月16日
4.张维迎，《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社 ,1999
