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[关键词]行政事业单位；会计内部控制；现状分析
[中图分类号]F123.7[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）47-0077-02
行政事业单位是我国为增进社会福利、履行执法监督和社会管理职能的一种特殊事业单位。而行政事业单位中的内部会计控制工作实质是由组织的计划以及主要或直接和保障财产、财务记录的具有可靠性的方法和程序组成。受市场经济的影响，进一步确保行政事业单位的资产完整和安全，必须加强会计内部控制，切合实际，并建立起完善的内部控制措施，提高行政事业单位形象。
1目前行政事业单位的会计内部控制现状
面对不断变化的社会经济形势，行政事业单位的会计内控工作要讲求根据实际调整、规划，保障效益和效率。但目前，我国行政事业单位中，资金流失、会计工作实质失真、私用公款、现象比较严重，造成这些现象的根本原因就是会计内部控制工作不到位，我国行政事业单位对于会计内控存在的弊端有：
1.1会计内部控制意识薄弱
虽然会计内部控制存在意义比较薄弱，管理当局对其的认识不足，部分单位对会计内控制度只是流于形式，没有足够重视会计内控工作。除此之外，仍有许多的单位不仅不重视其重要性，更是将会计预算控制和会计内部控制混淆看待，导致会计内控发挥不了其作用，单纯地认为会计内控只是文本上的制度手册等，严重影响着会计内控的信任度。
1.2会计人员的分配不当
我国法律对会计工作的从业者有明确的规定，必须持有相关的资格证书，另外对管理人员也有要求，不仅要拥有资格证书，还必须具有会计师以上的技术资格和相关工作经验。部分小单位在这方面的执行程度没有达到标准，一些从业人员不仅没有资格证书，甚至没有从事相关工作的经验，缺乏对会计工作的能力，不了解会计工作的程序，致使会计工作出现误差，影响企业的经济活动。
1.3会计内部控制的制度存在漏洞
对于内部控制，目前仍有很多单位对其所牵涉的制度和程序存在很多漏洞，在财务处理、财务分析等基本制度上，没有完全的会计内控制度制约。此外，更有数量众多的单位没有进行严格的复审制度，财务的收支混乱，导致企业经济状况不明确，记账、对账任务进行困难。在财务监督方面，跟多部门没有指定系统的资产管理和内控制度，严重缺乏对资金的支出监督控制，仍然选择实报实销制度，另外，其对内部经营费用管理制度也只是流于形式，没有深刻落实，资金的控制和监督没有起到实际作用。
1.4财务预算控制意识不强
会计财务预算制度是行政事业单位的关键，在实际生产运营操作中，许多单位整体较差，没有一个完善的财务预算制度或者制度粗糙，编制指按照当年的财务情况和近年收支状况以及单位业务特点制定，没有细化的具体项目，对资金的支出太过笼统。由于预算的粗造化，导致预算和实际相差甚远，就要经常进行调整，造成资金的追加或浪费问题，最终导致经济活动没有科学性和规划性。
1.5会计票据管理混乱、工作缺乏独立性
行政事业单位在票据管理方面存在严重不足，报销和核对票据混乱、对票务的购买领取和使用核销管理过于松懈，没有建立起相应的管理制度，定期对票据资料进行核对、监督，从而造成资金流失不明、挪用公款等违反犯罪的现象发生。会计内部控制工作应具有独立性，实际工作中，如果受外界因素干扰太多，财务工作无法顺利开展，某些单位财务趋于领导的压迫，只是表面上的部门，没有真正的权利，因此起不到会计内部控制的真正作用。
2如何加强行政事业单位的会计内部控制
2.1提高单位内部的会计内控意识
各行政事业单位要拥有强烈的会计内部控制意识，保证内控制度得以实施。行政事业单位的管理当局对会计内控的认识和支持力度，是进一步加强会计人员的专业能力、重视内控意识的培养的重要条件。因此，当局管理应首先提高自身的会计内控意识，对单位内部控制制度做到合理、有效的制定，并保证其真实性和完整性，给予会计内部控制工作强有力的支持。
2.2不断建立和完善财会内控制度
要使会计内部控制工作更顺利地进行，就要制定出一个统一的内控制度。在财务会计工作内部，对控制方式和手段以及技术进行规范化，让工作有章可循。建立健全的制度必须吸收较多企业内部控制成功的经验，根据当前单位的实际情况，认真落实制度规定、和其他管理制度相互协调配合、共同促进事业单位会计工作的发展。制度建立后，还要将其有效地运用到实际工作中，严格执行约制，不同的职务分开，便于财务保全及风险控制都得到控制。所以，不断建立并完善会计内控制度，是发挥内控工作实质的重要途径，为行政事业单位的经济建设打下扎实的基础。
2.3加强行政事业单位的会计队伍建设
会计内部控制工作的关键影响因素就是会计人员。行政事业单位要不断针对会计人员和内部控制工作人员的综合素质和专业技能进行要求，在人员的选拔上，坚持按照国家标准、选取有相关工作经验的优秀人员，对老员工不断强化其业务流程操作，在提高业务素质的同时，树立起良好的道德品质和法制观念。除此之外，对会计内部控制人员的队伍建设也要不断进行，鼓励具有创新意识和高业务能力，熟悉会计程序的人员加入，奖惩分明，并为员工创设良好的竞争氛围，提供公平、公正的展示自我的舞台，创建良好的会计队伍。
2.4提升票据管理机制，加强会计预算控制
国家对票据的管理出台了相关的政策，但政策只是笼统的概括全部，并不能针对性对某个单位情况作出规定。因此，行政事业单位除了要遵循国家相关规定外，还应建立起自己的票据管理机制。可以利用现代化技术，网络化系统的引入来管理票据，严格按照先领后用的流程，对票据的适用范围做好明确规定，不仅要在使用后进行登记，更要对未使用完的票据进行销号处理，同时定期给财务部门汇报使用情况。在预算控制方面，加大预算编制环节管理力度，结合单位年财务情况，从实际出发，确定出具体的资金支出量，要求支出人员详细说明用途并记录，部分重要经济活动要求细化，保证预算的预见性、执行力，避免预算随意调整造成的资金流失。
2.5加强会计内部控制的监督力度
由以上一些观点可以看出，行政事业单位的会计内部控制工作是一项系统化、长久化的工作。为保证其执行力度和有效性，还需要一个优良的监督计划。对于预算编制环节，从实际出发，根据单位自身的财务情况制定预算，在会计内部控制环节，一并加大监管力度，全方位检查财务工作，违章必究，保证监督的权威性，进一步提高会计内部控制工作的有效开展。
3结论
总之，行政事业单位是关乎我国社会民生和人民利益的重要单位，其会计内部控制工作显得尤为重要。要加强行政事业单位的会计内部控制，就要提高单位自身意识，以增进社会福利，提高人民生活水平为目标，不断完善内控体制，加强会计内控监管力度，建设高素质的队伍，为事业单位经济活动提供强有力的支持。
参考文献：
[1]何君.试析如何加强行政事业单位会计内部控制[J].中国总会计师，2010（12）：137-138.
[2]张莉.浅谈如何加强行政事业单位会计内部控制[J].行政事业资产与财务，2013（2）：107-108.
[3]吴春雨.加强行政事业单位会计内部控制的方法综述[J].经营管理者，2013（23）：124.
一、水利事业单位国有资产管理所面临的外部制度约束
当前，水利事业单位所面临的外部制度约束主要来自于2006年颁布实施的《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），因为该暂行办法对之前的国有资产管理制度做出了一些重大变更，并且设置了更为严格的资产监管制度，主要表现在：
1．收益权收归国有。事业单位国有资产收益监管不严，是导致收入分配秩序混乱的根源之一。《办法》取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念，将事业单位利用国有资产对外投资明确规定为事业单位国有资产的重要组成部分。在此基础上，第七条要求事业单位的主管部门督促本部门所属事业单位按规定缴纳国有资产收益；第八条要求事业单位负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益。显然，水利事业单位原来享有的收益权被收归国有。
从理论上看，这实际上是收益权的正当回归，因为投资收益权应属于资产的所有者。《办法》第五条明确规定：“事业单位国有资产的管理实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”显然，在此管理体制下，水利事业单位国有资产（包括：流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等 ）的所有权明确归属于国家，水利事业单位仅享有国有资产的占有和使用权，并不享有收益权，收益权应归资产的所有者，即国家。
2．资产动态监管加强。长期以来，国有资产管理只注重静态管理，忽视跟踪管理。《办法》增加了对事业单位资产实行信息化管理的新规定，明确提出：要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业单位资产实行动态管理；事业单位国有资产占有、使用状况，是主管部门、财政部门编制和安排事业单位预算的重要参考依据。在动态监管模式下，各级财政部门应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上，对事业单位国有资产产权登记实行定期检查。因此，依《办法》之规定，国有资产信息报告将成为水利事业单位财务会计报告的重要组成部分。财政部、水利部将充分利用资产管理信息系统和资产信息报告，全面、动态地掌握水利事业单位国有资产占有、使用状况。由于对外投资属于资产使用范畴，因此动态监管的实施对水利事业单位必然会产生重大影响，其对外投资状况将会受到严格监控。
3．对外投资无最终决策权。对外投资是水利事业单位国有资产的重要组成部分。按照《办法》所构建的“财政部门―主管部门―事业单位”三级管理模式，水利事业单位在国有资产管理中只依法承担具体管理职能。就对外投资而言，水利事业单位只是负责“办理本单位的国有资产对外投资等事项的报批手续”，并无自主决定权。至于对外投资能否得以实施还必须取决于水利部和财政部门的态度。依照《办法》之规定，水利部享有对外投资审核权，财政部门享有对外投资审批权。由此可见，国家对于事业单位国有资产对外投资的监管更加严格。
4.资产处置自削弱。为了解决国有资产处置无序、国有资产流失严重等问题，《办法》明确规定了事业单位国有资产处置的内容和要求，即事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置；同时还要求事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则进行。因此，水利事业单位国有资产处置将面临更多的程序限制，如：出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置，而不能任意选择交易对象。这虽然在一定程度上有益于防止国有资产的流失，但同时也限制了水利事业单位的决策权。
二、水利事业单位国有资产管理的政策建议
鉴于国有资产管理所面临的外部制度约束日趋加强，水利事业单位只有正视现实，在依法实施国有资产管理的大前提下谋求国家相关政策上的支持，才能获得长足发展。从实践来看，为提高水利事业单位国有资产管理水平，应谋求新的政策支持。
1.涉及国有资产管理收益的政策需求。收益权属于所有权的具体权利内容之一。依照产权理论,国家获得国有资产收益的依据就是投入了国有资本。因此，国家作为国有资产的所有者，拥有国有资产的收益权，这是无法回避和更改的。但同时，国家必须充分调动有关国有资产管理主体的积极性，从而提高国有资产管理水平。《办法》明确规定事业单位应将国有资产收益上缴，至于事业单位对资产收益享有何种权利却未加提及，这在很大程度上影响了水利事业单位国有资产管理的积极性。水利事业单位作为水利国有资产的具体管理者，同样具有自身的部门利益。要想使国有资产管理实现保值增值，国家必须充分重视并解决水利事业单位的资产管理动力问题，明确水利事业单位享有何种权利，从而使其责任与权利相统一。
建议在规定国家享有国有资产收益权的基础上，赋予水利事业单位在一定条件下享有国有资产收益的使用权。承认国家拥有国有资产收益权，并不意味着水利事业单位将不再可以支配国有资产收益。立法并没有禁止水利事业单位使用国有资产收益。因此，水利事业单位可以通过与财政部（国家的出资代表）签订协议的方式获得授权，即在保证国有资产保值增值的前提下，由财政部将水利事业单位上缴的国有资产收益按约定比例返还给水利事业单位使用，但对于收益使用途径和程序应严格加以限制，从而确保国有资产收益用于水利公用事业服务的改善和提高。
2.涉及动态监管的政策需求。《办法》中增加了对事业单位资产实行动态监管的新规定，明确指出：“建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业资产实行动态管理”是财政部门的主要职责之一。
建议财政部门在实施动态监管时，必须把握好尺度，防止监管过度，干预水利事业单位的正常资产管理活动。国家应该尽快细化有关动态监管的具体制度，设置动态监管约束机制。
3.涉及对外投资的政策需求。《办法》规定，水利事业单位只负责办理有关对外投资的报批手续，不享有对外投资的最终决策权。对外投资必须先经水利部审核，再经财政部审批。这不仅在一定程度上限制了水利事业单位国有资产管理的灵活性，而且由于要经过二层上级部门的审核与审批，极易导致决策周期较长。
水利事业单位作为水利国有资产的具体管理者，应享有一定程度的自主决策权。《办法》第十条规定：“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”；第二十一条又进一步规定：“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”显然，对外投资审批权可以依法由财政部门转交给其他主体来行使。具体途径有二：一是与财政部门达成协议，由其授权代为行使对外投资审批权；二是寻找法律、行政法规的例外规定。
建议水利事业单位应该积极争取获得财政部门的授权，对小规模投资和追加投资享有自主决策权；或者，由水利部获得有关授权，从而享有部分对外投资审批权。与之相配套，需建立对外投资决策个人责任制度和及时备案制度，以防止国有资产的不当流失。
4.涉及资产处置的政策需求。资产处置是最易导致国有资产流失的环节。《办法》专章对此加以明确规定，尤其是强调“事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置”。
第一条为规范和加强行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障行政事业单位履行职能和促进各项社会事业发展，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部第35号令）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部第36号令）、《省行政事业单位国有资产管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于全市各级各类行政事业单位（不含企业化管理事业单位）的国有资产管理。
第三条行政事业单位国有资产是指在法律上确认为国家所有，由各级行政事业单位占有、使用，能以货币计量的各种经济资源。包括行政事业单位用国家财政性资金形成的资产；国家调拨给行政事业单位的资产；单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产；接受捐赠和其它依法确认为国家所有的资产。其表现形式为：流动资产、固定资产、无形资产、长期投资和其他资产等。
第四条行政事业单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产收益、产权界定、产权登记、产权纠纷调处、资产评估、资产清查、资产信息化管理、资产绩效管理和资产监督检查等。
第五条行政事业单位国有资产管理的主要任务和目标是：完善资产管理制度；建立健全监督管理体制，保障资产的安全、完整；确保资产购置科学、配置合理、有效使用和处置得当。
第六条行政事业单位国有资产管理活动应当遵循资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、资产管理与绩效管理相结合、实物管理与价值管理相结合的原则。
第七条行政事业单位国有资产的管理，实行国家所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。
第二章管理机构及职责
第八条财政部门是负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对本级政府管辖的行政事业单位国有资产实行综合管理。主要职责是：
（一）贯彻执行国家、省国有资产管理的法律、法规和方针、政策；
（二）根据国家、省国有资产管理的有关规定，制定行政事业单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
（三）会同有关部门研究制定本级行政事业单位国有资产配备标准，按规定进行资产配置、资产处置及产权变动等事项的审批；
（四）负责组织本级行政事业单位国有资产的产权登记、产权界定、纠纷调处、资产评估监管、资产清查和统计报告等工作；
（五）负责本级行政事业单位国有资产出租、出借以及事业单位利用国有资产对外投资、担保等事项的审批；
（六）负责组织行政事业单位长期闲置、低效运转和超标配置资产的调剂利用工作，优化国有资产配置，建立行政事业单位国有资产整合、共享、共用机制；
（七）负责本级行政事业单位国有资产收益的监督管理，负责与行政事业单位尚未脱钩经济实体的国有资产监督管理；
（八）负责建立和完善行政事业单位国有资产信息化管理制度，对行政事业单位国有资产实施动态管理；
（九）负责研究建立国有资产绩效考核体系，对行政事业单位国有资产实行绩效管理；
（十）对本级行政事业单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行指导、监督、检查；向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
第九条各主管部门负责对所属单位的国有资产实施监督管理。主要职责是：
（一）贯彻执行国有资产管理的法律、法规和制度；
（二）负责制定本部门国有资产的管理办法，并组织实施和监督检查；
（三）负责组织本部门的资产清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作；
（四）审核本部门所属行政事业单位有关资产出租、出借以及所属事业单位利用国有资产对外投资和担保等事项，按规定权限审核或者审批有关资产的购置、处置事项；
（五）负责本部门所属行政事业单位长期闲置、低效运转和超标配置资产的调剂工作，优化国有资产的配置；
（六）督促本部门所属行政事业单位按规定缴纳国有资产收益；
（七）组织对本部门所属行政事业单位国有资产管理和使用情况的绩效考核；
（八）负责本部门所属行政事业单位资产信息化工作，并对资产管理信息系统的使用进行指导和监督；
（九）接受同级财政部门的监督和指导，向其报告年度本部门国有资产管理工作。
第十条行政事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。主要职责是：
（一）根据国有资产管理的有关规定，制定本单位国有资产具体管理办法并组织实施；
（二）负责本单位的资产购置、验收入库、维护保管等日常管理工作；
（三）负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；
（四）负责建立土地、房屋、车辆及大型、贵重、精密仪器和设备的技术档案管理；
（五）办理本单位国有资产的配置、处置和对外投资、出租、出借、担保等事项的报批手续；
（六）负责本单位对外投资、出租、出借和担保资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；
（七）负责与行政事业单位尚未脱钩经济实体的国有资产具体监督管理工作并承担保值增值的责任；
（八）负责对本单位国有资产实施信息化管理；
（九）接受财政部门和主管部门的指导和监督，报告年度本单位国有资产管理情况。
第十一条各级财政部门、主管部门和行政事业单位应当明确国有资产管理的机构和人员，共同做好行政事业单位国有资产管理工作。
第十二条为促进行政事业单位国有资产的有效利用，加强行政事业单位国有资产的监督管理，根据工作需要，财政部门可以将国有资产管理的部分工作委托有关部门完成。有关部门在财政部门授权、指导和监督下，完成规定的国有资产管理工作，并按时报告工作的完成情况。
第三章资产配置
第十三条行政事业单位国有资产配置是指财政部门、主管部门、行政事业单位等根据单位履行职能和事业发展的需要，按照国家、省有关法律、法规和规章制度规定的标准和程序，通过购置或者调剂等方式为行政事业单位配备资产的行为。
第十四条行政事业单位国有资产配置应当遵循“依法配置，保障需要、科学合理、优化结构、勤俭节约、从严控制”的原则。
第十五条行政事业单位资产配备标准，应在综合考虑人员定额、资产费用定额的基础上，由财政部门会同有关部门根据国家有关法规政策、行政事业单位职能、财力状况等因素合理制定，动态调整。
第十六条行政事业单位配置资产，凡有规定配备标准的，应当按标准进行配备；没有规定配备标准的，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第十七条行政事业单位资产购置应纳入预算管理，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：
（一）年度部门预算前，行政事业单位审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，报主管部门审核；
（二）主管部门根据所属单位资产存量状况和有关资产配置标准，审核、汇总单位资产购置计划，报同级财政部门审批，并按要求提交相关材料；
（三）同级财政部门根据主管部门审核意见及单位资产状况对资产购置项目进行审批；
（四）经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，资产购置项目不得列入部门预算和单位经费支出。
第十八条行政事业单位购置纳入政府采购范围的资产，应依法实施政府采购。
第十九条行政事业单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。
第四章资产使用
第二十条行政单位资产的使用是指单位自用、出租、出借等行为。事业单位国有资产的使用是指单位自用和出租、出借以及对外投资、担保等行为。
行政单位不得用国有资产对外投资、担保，法律另有规定的除外。
第二十一条行政事业单位利用国有资产对外出租、出借的，事业单位对外投资、担保的，应按照有关规定，提出申请，经主管部门审核后，报财政部门审批。未经批准，不得对外出租、出借、投资以及担保等。
第二十二条事业单位应加强对单位专利技术、科研成果、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产的管理，防止无形资产流失。
第二十三条行政事业单位应建立健全资产购置、验收、保管、使用等管理制度，做好资产的日常管理，保证资产的完好，定期进行清查，做到账账相符、账卡相符、账实相符。
第二十四条行政事业单位对配备给个人使用的固定资产或物品，要建立领用交还制度。工作人员调动时，在办理所使用和保管的资产移交手续后，方可办理调动手续。
第二十五条财政部门应当建立行政事业单位国有资产有偿使用统计报告制度和稽查制度，加强对行政事业单位国有资产有偿使用活动的监督和风险控制，切实提高资产使用效率。对行政事业单位国有资产有偿使用行为，应逐步创造条件实行集中统一管理。
第五章资产处置
第二十六条行政事业单位国有资产处置是指行政事业单位占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括无偿调拨、有偿转让、对外捐赠、置换、报废、报损以及货币性资产损失核销等。
第二十七条行政事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。行政事业单位国有资产处置的审批权限和办法另行制定。
第二十八条行政事业单位因分立、撤销、合并、改制或改变隶属关系而引起资产变动的，应制定资产处置方案，送主管部门、财政部门审核后，报市政府审批。
第二十九条行政事业单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行，资产的出售、转让、变卖应当采取公开拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第三十条财政部门或者主管部门对行政事业单位国有资产处置事项的批复，是财政部门重新安排行政事业单位有关资产配置预算项目的重要依据，是行政事业单位调整相关会计账目的有效凭证。主管部门及行政事业单位应按照批复内容及时办理资产处置的相关手续。
第六章资产收益
第三十一条行政事业单位国有资产收益是指行政事业单位出租、出借、处置资产取得的收入和事业单位对外投资、担保等取得的收入扣除税金、评估费、拍卖佣金等费用后的部分。
第三十二条行政事业单位国有资产收益必须严格按照政府非税收入管理的有关规定，及时上缴财政，纳入预算管理。
第三十三条行政事业单位要如实反映和收缴国有资产收益，不得隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产收益；不得违反规定使用国有资产收益。
第三十四条主管部门要切实履行监管职责，加强对所属单位国有资产收益的监督管理，防止所属各单位隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产收益。
第三十五条财政部门应建立健全行政事业单位国有资产收益收缴、使用、监督管理等方面的规章制度，并加强对行政事业单位国有资产收益缴纳、使用等情况的监督检查。
第七章产权登记和产权纠纷调处
第三十六条财政部门根据需要组织开展行政事业单位国有资产产权登记工作。
第三十七条产权纠纷是指由于所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第三十八条行政事业单位之间或行政事业单位与其他国有单位之间的国有资产产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或同级政府调解、裁定。
第三十九条行政事业单位与其他非国有单位、组织或者个人之间发生产权纠纷的，由行政事业单位提出处理意见，经主管部门审核，并报同级财政部门批准后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第八章资产评估和清查
第四十条行政事业单位资产评估是指由专门机构和人员，依据国家的规定和有关资料，根据特定的目的，遵循适用的原则和标准，按照法定的程序，运用科学的方法，对行政事业单位资产进行评定和估价的过程。
第四十一条行政事业单位有下列情形之一的，应对相关资产进行评估：
（一）行政事业单位取得的没有原始价格凭证的资产；
（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；
（三）整体或者部分改制为企业；
（四）以非货币性资产对外投资；
（五）合并、分立、清算；
（六）整体或者部分资产租赁给非国有单位；
（七）确定涉讼资产价值；
（八）依照国家规定需要进行资产评估的其他情形。
第四十二条行政事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：
（一）经批准单位整体或者部分资产无偿划转；
（二）行政事业单位下属单位之间的合并、资产划转、置换和转让；
（三）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。
第四十三条行政事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的评估机构进行。行政事业单位应当如实向资产评估机构提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的真实性、客观性和合法性负责。
行政事业单位不得以任何形式干预评估机构独立执业。
第四十四条行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。核准和备案工作按国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。
第四十五条行政事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：
（一）根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要组织的资产清查；
（二）进行重大改革或者整体、部分改制为企业的；
（三）遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；
（四）会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；
（五）会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；
（六）同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。
第四十六条行政事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，经主管部门审核同意后报同级财政部门批准，并按行政事业单位资产清查相关规定组织实施。但根据国家专项工作要求或者本级政府工作需要进行的资产清查除外。
第九章资产信息管理和报告制度
第四十七条财政部门、行政事业单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。行政事业单位应按照行政事业资产动态管理的要求，及时将本单位资产变动信息录入管理信息系统，定期更新有关数据，全面掌握行政事业资产变动情况，为编制和安排单位部门预算提供信息支持。
第四十八条行政事业单位应当建立资产登记档案，按财政部门的要求做好国有资产统计和信息报告工作。报送的统计报告，应做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产的购置、占有、使用、处置等情况作出文字分析说明，提高资产管理水平。
第十章资产绩效管理
第四十九条行政事业单位国有资产绩效管理是指财政部门、主管部门及行政事业单位利用单位的年度部门决算报表、财务报告、财产清查、资产统计报告、资产管理信息化数据库等资料，采用多层次指标体系，采取多因素方式方法，科学考核行政事业单位国有资产的配置、使用、处置等效益的行为。
第五十条财政部门、主管部门及行政事业单位要积极探索国有资产绩效管理的方式方法，不断提高财政资金安排使用效率和行政事业单位资产管理的安全性、完整性和有效性。
第五十一条财政部门应逐步建立资产管理绩效考核体系，按照“经济性、效率性、有效性”的原则，通过科学合理、客观公正的方法、标准、指标和机制，真实反映和解析行政事业单位国有资产运营效果，提高行政事业单位资产运营效率和效益。
第十一章监督管理
第五十二条财政部门、主管部门和行政事业单位及其工作人员，都有管理好行政事业资产的义务和责任，依法维护其安全、完整，切实提高资产使用效益。各级监察、审计部门应加强对行政事业单位资产管理工作的监督。
第五十三条财政部门、主管部门和行政事业单位应当建立健全科学合理的行政事业单位国有资产监督管理责任制，将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。
第五十四条行政事业单位国有资产监督应当坚持单位内部监督和财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督与事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
第五十五条行政事业单位及其工作人员违反本办法，有下列行为之一的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处罚、处理、处分：
（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金配置资产的；
（二）擅自占有、使用和处置国有资产的；
（三）擅自提供担保的；
【关键词】地方高校；国有资产管理；概念解读
国有资产管理相关概念
所谓国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。具体地说，就是对国有资产的占有、使用、收益和处置进行管理。国有资产管理的基本目标是实现国有资产的保值与增值①。
（1）国有资产管理的特点
①产权管理的基础性
国有资产管理的主体是国家，但此时的国家与管理整个国民经济的国家的身份是不同的，做为管理整个国民经济的国家，是以公共权力作为基础的，而做为国有资产管理的国家，是以财产所有权作为依据的以生产所有者的身份出现的。以资产所有权为基础进行国有资产管理是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，必须合理界定资产所有者、经营使用者的权益，明确各自的职责，才能既保证所有者的合法权益，又使经营者能够自主经营、自负盈亏而成为真正的市场竞争主体。
②管理目标的二元性
国有资产管理目标的二元性指的是国有资产管理要实现的双重目标：经济目标、社会目标。这是由国有资产本身功能的二重属性所决定的。一方面，国有资产具有企业属性，具有参与企业生产经营，不断地实现自身价值的功能；另一方面，国有资产又是一种以国家为代表的社会性资产，它要适应国家利益的需要，达到国家对社会经济活动实行有效调节的目的，执行着一种社会职能。
（2）国有资产管理中的组成要素
从历史和现实的角度来看，国有资产管理要素包括管理主体、管理客体、管理内容、管理目标、管理手段几个方面。
①国有资产管理主体
国有资产管理主体即由谁来代表国家管理国有资产。2006年5月，财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》中规定：各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。其主要职责是：根据相关规定，制定规章制度，并实施监管；研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准；按规定审批本级事业单位资产购置、投资、租借、担保、闲置低效超标资产的调剂使用；推进本级符合条件的事业单位资产市场社会化、加强事改企资产和资产收益监管；建立国有资产管理信息系统和完善资产管理绩效体系等。事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。其主要职责是：根据有关规定，制定资产管理的实施办法，并实施监督；组织本部门所属事业单位国有资产的清查、登记、统计汇总及检查工作；审核本部门所属事业单位利用国有资产对外投资、租借、担保、处置、调剂工作；督促本部门所属事业单位按规定上缴国有资产收益；组织实施对本部门所属事业单位国有资产进行考核；接受同级财政部门的监督、指导并向其报告有关事业单位国有资产管理工作。事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：制定本单位国有资产管理的具体办法并组织实施；负责本单位资产购置、验收入库、维护保管等日常管理，负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；负责本单位存量资产的有效利用，参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工作；接受主管部门和同级财政部门的监督、指导并向其报告有关国有资产管理工作。
②国有资产管理客体
国有资产管理的客体即管理的对象，从一般意义上讲，包括所有产权归国家所有的资产，即包括经营性国有资产、非经营性国有资产及资源性国有资产。虽然目前我国社会各界关注的国有资产管理焦点仍是经营性国有资产，但在国有经济战略性调整逐步完成后，管理重点应适度向非经营性国有资产及资源性 国有资产转移，以充分发挥这两类资产在提供社会公共服务、体现社会公平、实现经济社会可持续发展方面的功能。
③国有资产管理内容
国有资产管理的具体内容是什么？从我国国有资产管理的理论实践来看，国有资产管理内容包括以下四点：国有资产投资管理，是指国家以一定数量的资本金进行的投资行为，可采取直接投资、间接投资、委托投资等多种投资方式；国有资产经营管理，是指为了实现国有资产的保值和增值进行的筹划和组织等行为，是对国家进行的投入资源、利用资源及其反馈控制系统的总称，其经营方式包括承包制、股份制、合作制等；国有资产收益管理，是指国家凭借资产所有权取得收益，其方式包括企业上缴利润、租金、资产占用费等；国有资产评估管理，是指按照统一标准和一定程序对国有资产价值及其预期效益作出评定和估量的活动。
④国有资产管理目标
国有资产管理对象分为三类，与此相对应的，国有资产的管理目标也可以分为三类：做为经营性国有资产，其管理目标是保护国有产权，实现资产价值的保值增值，为政府提供更多的财政收入；做为非经营性国有资产，管理目标是维护国有资产的安全性、完整性，提高资产利用效率，以最少的资产占用为社会提供最大限度的公共服务；对资源性国有资产来说，其管理目标是，实现资源的有序、合理利用，对可再生资源达到利用与开发的良性循环，对不可再生资源提高其利用率，走经济与资源和环境协调发展的道路。
⑤国有资产管理手段
国有资产管理的手段主要包括法律手段、经济手段、行政手段。法律手段主要是政府通过建立健全国有资产管理的法律、法规体系维护国有资产权益；经济手段是指国家运用税收、财政补贴、利润分配、工资制度等工具，为国有资产管理服务；行政手段则是指政府利用行政权力和命令，强行改变国有企事业单位的行为方式。
地方高校国有资产管理的科学定位
①明确地方高校国有资产管理主体
国有资产管理主体即由谁来代表国家管理国有资产。根据财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。事业单位的主管部门则负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。由此我们可以看出，站在国家宏观的角度来看，地方高校的国有资产管理主体是各省、自治区、直辖市的财务部门，负责对地方高校的国有资产实施综合管理。站在上下垂直的角度看，地方高校的国有资产管理主体则是各省、自治区、直辖市的所属厅局，主要是教育厅，负责对地方高校的国有资产实施监督管理。站在具体使用和占有者的角度来说，地方高校的国有资产管理主体则是其本身，负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。这三者在地方高校国有资产管理中，是一个相辅相成的整体，既监督制衡，又上下联通，形成地方高校国有资产管理的良性循环。
②清楚地方高校国有资产管理客体
国有资产管理的客体即管理的对象。地方高校国有资产管理的对象可谓是多而且繁杂，包括土地、房屋（教室、实验室、办公楼等）、办公设备、教学设备、实验设备等多种多样。主要是非经营性资产，围绕教学科研进行服务的。高校对其管理的目的，就是保证正常教学科研工作的进行，并使各种资产能够得到最高效的利用。另一方面，随着今天市场经济的高度发展，很多地方高校也开始根据自身特点，从事市场经营活动。如：有些地方那个高校出租自己临街的房屋收取租金，有些地方高校结合自身优势和所处地方特点成立校办公司盈利，有些地方高校则利用自己的技术优势，走产学研结合之路，将自己的专利等转化为生产力，这些都是高校从事的市场经营活动。这些经营性资产，也是高校需要重点管理的部分。
③了解地方高校管理国有资产的具体内容
国有资产管理主体对客体的管理必然要体现在一定的内容中，或者说，主体就是要通过对对象的管理实现对管理内容的有效监控。从我国地方高校国有资产管理的理论实践来看，地方高校国有资产管理的内容主要包含以下几点：制定本单位国有资产管理的具体办法并组织实施；负责本单位资产购置、验收入库、维护保管等日常管理，负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；负责本单位存量资产的有效利用，参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工作；接受主管部门和同级财政部门的监督、指导并向其报告有关国有资产管理工作。
④清晰地方高校国有资产管理目标
根据国有资产管理对象分类来说，国有资产分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。地方高校国有资产以非经营性国有资产为主，随着市场经济的发展，也存在着部分的经营性国有资产。对于这两类不同性质的国有资产，其管理目标也可以明确为两类：对非经营性国有资产，其管理目标是，维护国有资产的安全性、完整性，提高资产利用效率，以最少的资产占用为社会提供最大限度的公共服务。对于经营性国有资产来说，它的管理目标是保护国有产权，实现价值增值，为政府、单位提供更多的财政收入。只有明确了地方高校国有资产的管理目标，资产管理才能够做到如鱼得水，有的放矢。
⑤熟练掌握地方高校国有资产管理手段
国有资产管理手段大致可分为法律手段、经济手段、行政手段三类。站在地方高校的角度，首先，相关部门和管理人员要熟练掌握国家制定的有关事业单位国有资产管理的各项政策法规，并学会运用，在实际工作中严格遵循。其次，充分利用国家针对地方高校的各项税收、补贴优惠政策，充分合理的利用资源。最后，对于涉嫌违规违纪的各项资产使用及操作，采取坚决的强制手段，迅速行动，保证国有资产安全完整。这三种手段相辅相成，合理使用，形成资产管理的良性循环。
我市的行政事业单位国有资产管理改革从开始，几年来，紧紧围绕提高资产管理效能，提高资产使用效益这个中心，积极推进国有资产管理体制改革，探索在市场经济新形势下行政事业单位国有资产管理工作的新体制、新机制，收到了良好的效果。随着改革的深入，市场经济环境的变化，国家宏观经济政策的调整，现有的体制和机制已不能很好的适应新形势的需求，这
就要求我们必须进一步解放思想，调整思路，用更加开放的思维，更加有效的机制，更加有力的工作把国有资产经营好，把国有资产管理这篇文章做大。
一、我市国有资产管理改革的基本做法
（一）设立专司机构，明确职能定位。市政府发文成立了市非经营性国有资产管理局（以下简称国产局），正县级事业机构，挂靠市财政局，由市财政局副局长兼任国产局局长。市国产局编制12人，内设综合、产权管理、资产评价三个科室，从而明确了行政事业单位国有资产的管理主体。市国产局作为管理行政事业单位国有资产的专司机构，按照统一政策、分级管理的原则，对全市行政事业单位国有资产工作进行宏观管理；对市本级行政事业单位国有资产实施监督管理。同时，在职能定位上，将其定位在延伸财政职能上，资产管理工作紧紧围绕财政中心工作来进行。
（二）推动资产的整合。在保证行政事业单位正常运转的前提下，对资产优化整合是国有资产管理体制改革的重要内容，是提高资产使用效益的主要方面。市本级先后启动了行政中心、建设大厦、文化艺术中心、老干部活动中心等重点资产整合项目。通过这些资产整合项目的实施，既完善了城市功能，改善了机关办公条件，又整合了大量的闲置房地产，从而激活存量资产，实现保值提效。通过盘活行政事业单位国有资产，拓宽了财政收入渠道，增加了地方可用财力，实现了资产管理和资金管理的有效结合。近几年，通过统一管理国有产权，对国有资产统一整合运营，全市累计实现国有资产收入5亿多元，
（三）改革国有资产的配置模式。在全市初步建立了资产构建预算制度。资产购建预算是从源头上管理资产“进口”的主要环节，是规范资产配置，实现资产配置科学性、均等性、计划性的重要的国有资产 资产经营的基本思路
金融危机爆发后，扩大内需保增长的任务十分繁重，特别是我们以投资带动为主要特征的增长方式，在突破发展中保增长的任务更重、压力更大，对资金的需求也更加迫切。因此，我们必须审时度势，充分运用所拥有的资产优势，进一步解放思想，深化改革，调整 一是资产经营的载体和主体，负责资产开发、转让、出租等经营业务。
二是负责对原政府部门投资举办的经济实体进行整合，并对其实行集约化、集团化、规模化经营，充分发挥资产的规模效益。
三是进行自主开发。对增值潜力大，开发价值高的项目，实行自主开发，以实现国有资产收益最大化。对有的资产可按照开发--转让（出租）的方式进行经营，对有的资产可按照抵押--融资--收购（征地）--开发--转让（出租）的方式进行经营。
四是夯实公司职责。按年度签订国有资产保值增值责任书，通过规范资产运营，建立国有资产补偿机制，向财政上交国有资产收益、按期收缴国有资产占用费、土地出租收益金和利润等手段，保证国有资产安全完整的运行，实现国有资产保值增值。
第一条为建立和完善行政事业单位国有资产监督、管理和运营体系,规范国有资产授权经营管理行为,提高国有资产经营效益,促进国有资产的优化配置与合理流动,实现国有资产保值增值,根据国家和省有关规定,制定本办法。
第二条本办法所称国有资产授权经营,是指市政府将国家以各种形式形成的由本级政府管辖的行政事业单位占有的经营性国有资产,授权国有资产运营机构(以下简称运营机构)经营的行为。
第三条本办法适用于经市政府授权的运营机构。
第二章国有资产授权主体与授权经营
第四条国有资产授权主体。
(一)市政府是国有资产授权主体,是运营机构的出资者,依法享有资产受益、重大决策和选择经营者等权利,并以出资额为限对授权经营的国有资产承担有限责任。
(二)市财政局受市政府委托,负责组织实施行政事业单位国有资产授权经营中的具体工作。
第五条国有资产授权主体的职责。
(一)贯彻执行国家有关法律、法规、规章以及各项政策、规定;制定本市行政事业国有资产运营的相关政策、规定。
(二)审议批准运营机构的设立方案、章程、主要管理制度和重大事项。
(三)决定运营机构的设立、合并、分立、变更、解散、资本增减、国有资产的流动和重组等事项。
(四)根据干部人事任免程序,委派和更换运营机构的董事会、监事会、董事长、董事、监事会主席和财务总监,决定有关董事、监事、财务总监的报酬事项。
(五)对运营机构进行国有资产保值增值考核,根据考核结果决定对运营机构及主要责任人的奖惩。
(六)国有资产授权主体决定的其他事项。
第六条国有资产授权经营的程序。
(一)申请国有资产授权经营的运营机构向市财政局提出授权经营的书面申请。
(二)市财政局会同有关部门对相关资料审核后报市政府审批。
(三)经市政府审批后,市财政局与运营机构签订《国有资产授权经营责任书》。
第三章运营机构
第七条运营机构是经市人民政府批准设立,对授权范围内国有资产进行资本运营的企业法人。企业法人的组织形式一般应为国有独资的有限责任公司,依据《公司法》运作。
第八条运营机构应具备的条件:
(一)建立规范的组织管理机构。
(二)按照国有资产管理的有关规定完成产权界定、清产核资等工作。
(三)授权运营机构占有、使用的国家所有者权益一般不低于3亿元人民币。
(四)各种基础管理制度健全,有一定的决策能力和资本运营能力,能够承担国有资产保值增值责任。
(五)市政府规定的其它条件。
第九条运营机构的权利与义务。
(一)运营机构的权利。
1.依法持有和使用市政府授权范围内的国有资产,对其投资的单位或企业按出资额享有重大经营决策权、资产收益权和选择经营者的权利;
2.按产权关系决定或参与其投资单位(企业)的分立、重组、改制以及产权(股权)转让等事项;
3.经市人民政府批准,对授权范围内国有资产收益和资产处置收入有支配权;
4.市政府授予的其他权利。
(二)运营机构的义务。
1.完成国有资产经营计划和责任目标,承担国有资产保值增值的责任;
2.按照有关法律、法规,依法对授权范围内的国有资产进行资本运作,实现资源的优化配置;
3.执行市政府国有资产收益收缴和调度的决定;
4.实行重大事项报告制度和备案制度;
5.接受相关机构的监督;
6.市政府规定的其他义务。
第四章国有资产授权经营的监管与考核
第十条市财政局是国有资产授权经营的监管主体,代表市政府对授权范围内的国有资产实施监管。
第十一条监管机构的职责。
(一)根据国家有关法律、法规,制定授权经营国有资产监管的有关规定。
(二)检查运营机构贯彻执行有关法律、行政法规和规定的情况。
(三)检查运营机构财务,验证财务会计报告的真实性、合法性。
(四)检查运营机构的经营效益、国有资产保值增值、资产运营等情况。
(五)检查运营机构负责人的经营行为,并对其经营管理业绩进行评价,提出奖惩或者任免建议。
(六)委托审计部门对运营机构及其主要负责人进行年度审计及离任审计。
(七)市政府赋予的其他职责。
第十二条监管机构制定运营机构考核指标体系及奖惩办法,并对运营机构进行考核。
(一)制定考核指标,并与运营机构法人代表签订《国有资产授权经营责任书》。
(二)对运营机构各项指标完成情况进行综合考核。
(三)依据会计(审计)事务所出具的审计报告和监管机构出具的监督分析报告,对运营机构经营业绩进行评价。
第十三条国有资产授权经营责任书应当包括以下主要内容。
(一)资产经营责任目标。
(二)运营机构的权利、义务和行为规则。
(三)具体的奖惩考核办法。
(四)其他规定的内容。
第十四条市政府根据指标完成情况的考核结果,决定对运营机构主要经营者的分配和奖励。
第十五条运营机构有下列行为之一的,由市财政局提出意见,市政府决定对其法人代表和直接责任人给予经济处罚或者追究行政责任,情节严重构成犯罪的,移交司法部门追究刑事责任。
(一)未完成考核指标的。
(二)在资本运营和财务管理中弄虚作假,以各种名目侵占国有资产或者造成国有资产流失的。
(三)违反国家有关政策、规定,在产权变动、重大投资和资本运营中造成国有资产流失的;向其他单位投资,未在财务报告中如实反映收益状况或者未及时收取应有收益,造成国有资产流失的。
关键词：国有企业；资产管理；措施
国有企业应加强资产管理，促使国有资产价值得以提升，进而加大生产经营规模，最终提升企业竞争实力。但在国有企业资产管理的实际执行过程中还存在许多问题，亟须加以分析解决。
一、国有企业资产管理的内涵及目标
（一）国有企业资产管理的内涵
国有企业资产管理是指国有企业按照国家资产管理相关规定的要求，推进其资产的配置、使用、处置及监督等管理工作的有效执行，以促进国有企业资产良好运作，防止国有企业资产产生损失，最终确保国有企业资产价值得以提升的管理活动。［1］
（二）国有企业资产管理的目标
国有企业资产属于国有资产，国有资产受法律保护，国有企业应当保护其资产安全。因此，国有企业应通过搭建完整的资产管理组织架构、完善资产管理制度、提高资产管理工作的质量，才能保护国有资产安全，进而提升国有企业的资产价值。国有企业资产管理的目标是国有企业通过科学配置、有效使用、规范处置及严格监督其资产，保护国有资产安全，进而提升国有企业资产价值。
二、国有企业资产管理存在的问题及成因
（一）国有企业资产管理基础环境有待改善
1.相关管理制度不健全在我国，部分国有企业是成立时间比较久的老国企，在企业管理模式上大多保留传统的模式。主要表现在，一是有的国企资产管理制度主要是照搬同类企业或相关行业的资产管理制度，与本企业的实际情况脱节，导致在制度建立方面不完善，实际执行时才发现不科学、不适用。二是随着我国社会、经济、信息技术等各方面的不断变革发展，国家相关政策随之不断调整和完善，但一些国企仍沿用过去的资产管理制度，这就导致在管理上有漏洞存在，导致企业资产管理工作与国家相关政策偏离，给企业的发展带来了不利影响。［2］2.资产管理组织结构不合理，权责划分不明确目前，部分国有企业资产管理组织架构松懈、随意，资产管理人员的权责始终无法落实到位。例如：在部分国有企业内部，国有资产是采用某几个部门（如财务、采购、业务等部门）合作管理的方式。这种方式易出现部门之间职责划分不清晰，推诿扯皮，严重时候还会出现坏账、资产损毁等问题，最终难以找到责任单位和责任人。尤其是资产管理工作没有安排专人负责的国有企业，易导致分工不明确、不合理，具体工作落实难，出现有的工作多人共同负责，而有的工作又没人跟进，进而造成国有资产流失。3.资产管理的信息化程度有待提高为了提升资产管理质量，目前大多数国有企业都在利用信息化技术，但资产管理的信息化也大多局限于与财务相关的信息系统，没有真正扩展到相关业务部门，进而导致业务部门与财务部门无法实现资产信息实时共享，沟通不畅，同时也加大了资产监督环节的工作难度。［3］
（二）国有资产配置不科学
部分国有企业对资产配置的管理或多或少都存在着重购置轻管理的现象。但对于资产配置工作，仍有一些国有企业没有严格把控资产配置流程，资产由使用部门直接购置，每个部门出于各自的使用目的而开展的资产购置工作太过盲目，购置行为既没有统筹企业整体资产配置情况，也没有考虑到企业预算管理目标，随之而来的是资产浪费和闲置问题。
（三）国有资产使用效率不高、处置不规范
部分国有企业对资产的利用率都不高，存在浪费现象。例如：少数国企并没有真正重视国有资产的实际使用率，随之而来的资产闲置问题间接导致国有资产收益损失，就更难做到提升国有资产使用价值了。还有少数国企设法将闲置资产进行盘活，以提高国有资产利用率，但也大多停留在租赁等方式上，方法比较单一，进而导致国有资产价值提升的幅度不大。另外，部分老国企仍局限于传统的管理模式，在国有资产处置工作中掺杂的人为因素较多、处置工作较随意。
（四）对国有资产管理监督不到位
目前，部分国有企业对资产管理各方面的监督控制还存在不完善的问题。首先，与国有企业资产管理相关的内控机制薄弱，存在漏洞。第一，财务人员对资产管理的审核监督大都停留在财务制度合规性方面，企业内控制度合规性方面的监督还没跟上。例如有的国企财务部对预算内的、超预算的以及预算外的资产报销审核流程都一样，只考虑票据齐全与否，根本没有结合预算管理进行把控。这就造成资产管理脱离预算管理，将会产生国有资产浪费和损失。第二，没有单独设立内审部门，内审监控力度小。例如有的国企把内审机构设在财务部门内或是安排财务部的一些人员从事内审工作，这就造成内审监督流于形式，没有起到独立监管的作用。其次，与国有资产管理工作相关的绩效考核机制不完善。例如一些国有企业虽然把资产管理工作与绩效考核奖惩机制挂钩，但涉及资产管理方面的绩效考核指标设计或制订得不科学、不全面，考核也只是停留在表面上，并没有从根本上管控到资产管理工作，无法提升资产管理工作的水准。还存在一些国有企业甚至没有对资产管理工作进行绩效考核，这就导致资产管理工作的执行与考核相脱节，不利于调动职工资产管理积极性，同时也不利于企业内部管控。
三、加强国有企业资产管理的措施
（一）改善国有企业资产管理的基础环境
1.完善相关管理制度国有企业应制订和完善资产管理的各个方面的制度。包括国有资产配置、使用、处置和监督方面的制度。首先，对于国有资产配置方面的管理制度，应将企业经过可行性研究分析后的实际配置需求，依据国有资产配置相关法律法规、企业内部控制规定以及企业订立的预算管理目标相结合。例如：制订国有企业固定资产购置、工程类投资建设等管理工作的规定。其次，应制订国有资产使用方面的管理制度。第一，与财务类相关联的资产使用制度应把《中华人民共和国会计法》和财政部制定的《企业会计准则》与国有资产使用方面相关的法律法规相结合，并考虑企业自身实际状态。例如：制订国有企业资产划分标准与分类、固定资产卡片、固定资产折旧等管理工作的规定。第二，制定与业务类相关联的资产使用方面的制度，应结合国有资产使用的相关法律法规和企业内部控制规定来制定，同时，针对不同的业务部门，还要结合各业务部门的特点和管理职责来制定。［4］再次，对于国有资产处置方面的管理制度，应将企业经过可行性研究分析后的实际处置方案，依据国有资产处置方面的相关法律法规、企业内部控制规定等制定。例如：制订国有企业资产出售、转让、报废或发生毁损等管理工作的规定。最后，对于国有资产监督方面的管理制度，应把国有资产监督方面的相关法律法规与企业内部控制规定等结合起来制订。与此同时，还要对照企业订立的预算管理目标，并挂钩绩效考核办法等。监督手段要多样化，避免因监督制度订立不周密，造成国有资产损失。2.重塑国有企业资产管理的组织架构国有企业应搭建一个完整的资产管理组织结构框架。把国有企业资产管理各方面工作的履职内容按不同层级、不同部门来做相应的规定，保障责任归口落实。促使国有企业资产管理工作在整个企业内部得以强化。首先，企业最高管理层要定位好国有企业资产管理的目标。然后自上而下地向企业中层、基层推进，并听取相关资产管理部门的反馈。还要结合企业总体战略目标，订立资产管理任务，促使国有企业资产价值提升，进而提高自身的竞争能力。其次，企业中间管理层要互相协作、充分沟通，避免细节冲突影响整体资产管理工作。例如可通过在国有企业内部单独设立一个资产管理机构，对国有企业资产各方面的管理工作进行整体策划、统筹调配。同时，也可以通过资产管理机构，对企业运营各个环节的资产使用情况做出评价、及时发现存在问题，并从企业宏观的角度提出解决方案。从而帮助企业摆脱产生资产收益损失的风险，促进国有企业良性发展。最后，企业基层人员要有资产管理的全局意识。例如国有企业内部可以通过开展组织讲座等，促进资产管理全局意识的提升。尤其针对企业会计从业人员、相关业务部门的资产管理人员等还要加强资产管理各方面的业务知识培训，促进知识更新，避免人为因素造成的国有资产收益损失。3.将信息技术运用到资产管理的各方面在资产管理过程中，国有企业要往全面信息化方向发展，这不仅仅涉及财务部门，其他相关业务部门也要跟上。例如，在资产管理实际工作中，可使用条码技术，避免登记信息因人为因素造成的误差，也能够通过条码系统快速与资产管理信息系统关联，做到信息更新准确、及时，提高企业资产管理工作的质量。尤其是还可以借助互联网、大数据、云信息等技术，把资产管理信息系统与财务管理系统对接，实现数据共享，便于财务人员对资产进行监控。
（二）严格把控国有资产的配置管理
国有资产配置讲求科学与合理，国有企业应当把先调剂租赁、后购置的思路引入到资产配置实践工作中。例如可通过资产管理机构对国有企业资产进行整体管控。针对必须配备的资产，由资产管理部门牵头业务、采购、财务部门进行市场调研，结合企业资金预算情况对比，做出更新、改造或是租入等选择方案的可行性分析，并按程序报批企业管理层、上级主管部门等，待审议通过后执行。通过统筹调配能够最大限度地避免资产使用部门间资产闲置和资产紧缺的矛盾，避免资产管理与预算管理相脱节，使国有企业资产配置工作更加科学合理。
（三）提高国有企业资产使用效率
国有资产使用力求做到物尽其用，国有企业应当把统筹管控、整合调配的思路运用到资产使用管理的过程中。例如国有企业可以由资产管理机构全面管控企业内部资产，通过整合、调配等手段，提高资产利用率，最大限度地避免资产闲置；也可以通过挖潜增效，进一步盘活国有企业资产，最大限度地缓解资产闲置、发挥资产使用效益，有效减少国有资产的浪费和损失，提高国有资产的使用效率。（四）规范国有资产的处置流程国有企业资产处置工作涉及的面较广，应严肃对待，防止因处置不力产生国有资产收益损失。例如可通过资产管理机构牵头处置工作，先按照企业有关国有资产处置的制度规定，安排业务、财务、内控等部门，以及外部评估机构一起配合完成资产评估工作；再结合资产评估报告对比做出出售或是转让、报废等选择方案的可行性分析，并按程序报批企业管理层、上级主管部门等，待审议通过后执行，从而能有效避免国有资产流失风险。
（五）加大国有资产管理的监管力度
首先，应当加强国有资产的内部控制。可以通过加大财务和内审部门的监督力度，进一步加强国有资产管理的内部控制。例如：财务部门可以通过建立财务授权审批制度、对资产进行定期或不定期盘点等手段，强化对国有资产的监控，从中发现国有企业资产管理存在的漏洞，并向资产管理机构及相关业务部门反馈，进而避免出现国有资产收益损失。内审部门可通过对国有资产配置、使用和处置方面的情况进行动态监控，定期或不定期地对资产配置、使用及处置情况进行过程控制和跟踪分析，披露其背后存在的问题，帮助国有企业提高风险预判。其次，应当强化国有资产的绩效考核机制。可以通过制订与资产管理工作相挂钩的绩效考核奖惩机制，促使资产管理工作得以有效执行。例如：国有企业可依据具体资产管理工作的内容，形成不同的考核项目进行考核。同时，考核评价结果按成绩高低分成优秀、合格、不合格等几个等级，根据不同的等级，给予相应的奖励或处罚，有助于提升国有企业资产管理的内部监控。
四、结语
总而言之，国有企业为适应现代化发展趋势，增强市场竞争力，最终提升国有企业价值，就必须通过理顺资产管理工作来实现。因此，要加强国有企业资产管理工作，确保国有资产得到科学配置、有效使用、规范处置、严格监督，促使国有资产价值得以提升。
参考文献
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［3］于兰.加强国有企业资产管理的有效措施探析［J］.企业改革与管理，2021（1）.
随着财政管理的规范化和国有企业改革的不断深入，国有资产管理越来越引起各级政府的重视，国有资产收益逐步成为财政增收的重要渠道。当前，如何进一步加强国有资产管理，积极探索国有资产管理的有效形式，不断提高国有资产运营的质量和效益，增加国有资产经营收入，已经成为财政部门深入研究的重要课题之一。
一、发挥财政职能，规范国有资产基础管理
国有资产基础管理工作的规范化，是加强国有资产收益管理的前提。近几年来，财政部门对国有资产管理的重视程度不断提高，但在很多方面也存在管理不够规范的问题，给国有资产经营收益管理增加了困难。为此，当前的重要工作是将国家有关规定严格落到实处，切实提高国有资产基础管理工作的规范化水平。一是抓好产权界定工作。当前应重点抓好集体企业的产权界定工作。对国有单位在集体企业中以各种投入形成的资产，以及集体企业依据国家规定享受减免税所形成的资产，都应界定为国有资产。二是抓好资产评估监督。严格把好资产评估的立项、备案关，加强对资产评估工作的监督检查，对弄虚作假、、违反国家财经纪律的机构和人员严肃处理。同时，应加强对资产评估人员的业务培训和职业道德教育，尽快提高素质，适应当前工作需要。三是抓好国有企业产权交易审批。对一般小型企业的产权交易，应积极给予支持，对大中型企业的产权交易，在审查时应充分考虑各方面因素，对特殊行业的企业应保证国家的控股地位。四是完善企业法人财产制度。实现出资者所有权和法人财产权的分离，完善企业法人财产制度，为落实企业经营自创造有利条件，促使企业根据市场供求关系和价值规律去支配、使用、处置企业中的国有资产，盘活资产存量，实现资产保值增值。五是加强对“非转经”资产的管理。事业单位非经营性资产转为经营性资产时，应提出申请并按照有关规定确认其价值量，对批准转作经营性的资产享有收益权，经营收入统一纳入单位的财务管理。六是加强行政事业单位资产的购置、使用及处置管理工作。财政部门应结合部门预算，严把资产购置和处置两个环节，优化行政事业单位国有资产配置。行政事业单位新购置固定资产的，应列入年度采购计划，通过政府采购或从闲置资产中调剂解决。对不按规定处置国有资产的，财政部门不予核批重置资产拨款。长期闲置的资产及需调拨、转让的资产，应由财政部门负责调剂、重组、置换或委托拍卖，资产处置收入属国家所有，纳入单位的财务管理。
二、深化企业改革，增加国有资产经营收益
调整企业组织结构是促进国有资产合理流动和优化配署、提高运营效益的有效途径。国有资产的重组必须与调整经济结构结合起来，以达到优化配置、提高效益的目的。当前，在推进企业改革中应遵循以下原则：一是企业自主自愿与政府引导相结合的原则。组建企业集团，从根本上说是一种企业行为，必须贯彻企业自主自愿的原则，不能违背企业意愿，靠行政手段搞“拉郎配”。但在体制转换过程中，也离不开政府推动和法律规范，尤其在组建和发展初期，政府和有关部门应当运用政策和必要的行政手段加以引导，积极帮助解决遇到的困难和问题。二是以骨干企业为主体的原则。大中型骨干企业信誉高、实力强、辐射带动作用大，应积极以国有骨干企业为龙头，扩大国有经济的控制范围，巩固经济基础。三是资产、经营一体化原则。对前几年以生产配套协作关系或行政性公司转体组建的企业集团，应依据《公司法》进行改组调整。对基础较好、有发展前途的企业集团，通过对集团总公司进行国有资产授权委托经营等多种形式，使其内部之间建立起控股、参股关系，增强凝聚力；对产品市场潜力大、效益好，但因资本金不足、负担较重而面临暂时困难的大中型企业，应通过注入必要的资本金、一次性债务重组等手段支持其发展；对整体优势弱化、局部优势尚存的大中型企业，采取分立、局部合资、租赁和出售等方式，分块搞活；对市场竞争力较弱的一般小型企业，可以采取灵活多样的形式和经营形式进行重组和调整；对不符合产业政策、经营无望的企业，采取经济的、法律的和必要的行政手段，坚决实施关、停、并、转、破，盘活国有资产。
三、盘活闲置资产，提高行政事业单位资产效益
行政事业性资产是国有资产管理的重要内容。其内容包括：国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它法律确认为国家所有的资产。近几年来，随着国有企业改革的深入，行政事业性资产占国有资产的比重越来越大，而资产利用效率不高的问题相对比较普遍，一方面部分行政事业单位大量资产闲置，另一方面部分单位千方百计筹集资金重复购置相同或相似的资产，而且还有大量的经营性资产可以服务于社会，运营潜力很大。实际工作中，应形成“财政――主管部门――单位”三层次监管体系，从政策上积极支持各部门对外出租或提供有偿服务，收取的租金和服务收入，统一纳入各级财政专户，实行“收支两条线”管理。同时，应积极探索建立一套规范的运营机制，由财政部门统一调剂或采取出租、拍卖等方式，盘活行政事业单位闲置资产，提高资产利用效益，向行政事业单位资产要收入。
四、积极探索运营城市资产，培植新的财源增长点
城市是政府长期投资形成的最大的国有资产聚合体。长期以来，很多中小城市的资产运营没有得到足够重视，结果是只有投入、没有产出，城市建设欠账越来越多，财政包袱越背越重，城市发展步履维艰。财政部门应积极解放思想，更新观念，把城市资产作为重要的国有资产来运营，实现城市资产营运管理体制的创新。目前，可试行组建城市国有资产经营公司，将城市公用事业企业（包括自来水、煤气、污水处理、房地产开发、城市公共交通等）进行公司制改革，政府授权进行资本运营。同时，也可试行将城市规划区域内的国有土地使用权、房地产开发权、城市公用设施、城市无形资产等国有资产以划转与收缴、收购的方式收为国有，授权城市国有资产经营公司直接管理。
随着我国国有资产管理体制的改革深化，国有资本经营预算正式提到议事日程，成为社会各方普遍关注的热点问题。2007年5月30日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署了试行国有资本经营预算工作。
国有资本经营预算制度是指规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称。实行国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。通俗地说，国有资本经营预算就是政府作为股东，针对国有企业经营性收支计划，对国有企业的利润提取分红和进行再分配。国有资本经营预算的试行，表明自1994年税制改革以来，大多数国有企业都不向政府分红的历史即将结束。
建立和实施国有资本经营预算制度，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措。建立国有资本经营预算，有利于坚持和完善基本经济制度，进一步推动政企分开、政资分开，深化国企收入分配制度改革，增强政府宏观调控能力，合理配置国有资本，促进国企技术进步、提高企业核心竞争力，集中解决国企发展中的体制性、机制性问题，优化国有资产的规模、结构和运行状态，充分发挥国有经济对国民经济的主导作用和控制力与竞争力，都具有重要意义。
建立和实施国有资本经营预算制度，国有资本的结构调整步伐将会进一步加快。国有资本经营预算制度有利于落实中央要求的“国有经济有进有退、有所为有所不为”，进一步优化国有企业的资源配置，促进经济结构的合理调整和优化升级，提高国有资本的集中度和竞争力。今后，国有经济布局结构调整将主要围绕规划和国有资本预算进行；国资委将对整体上市公司直接持股，目的是帮助国有企业尽快实现成为较强国际竞争力的大企业、大集团目标。
建立和实施国有资本经营预算制度，有利于规范国家与企业的关系。建立国有资本经营预算制度，政府与企业的预算约束由软变硬，企业对政府的依附关系脱解，企业再难以依赖政府，政府也再难以干预企业，企业逐渐变成独立的市场主体，加快建立现代产权制度的步伐。区分国有资产出资人职能与政府公共管理职能之后，公共财政体制也可以名正言顺地对基础设施、社会保障、文化科技等具有公共性的领域的国有企业补充资本金，特别是对关系国计民生的重要行业和关键领域进行投入，体现政府行使公共管理职能的需要。
通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，分清税收和国有资产收益，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。通过对预算执行情况和执行结果的考核，对国有资产经营管理行为的监督和考核，督促企业经营者负起国有资本保值增值的责任。
我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。我们预期的目标是，建立三种预算统一的信息通道与三种预算平衡的调控机制，以国有企业改革为导向来确认国有资本用于弥补公共财政与社保基金缺口的额度，从支持财政与社保的社会目标考虑国有资本的中长期预算，完善国有资本与社保基金分级预算服从全国社保基金统一预算的制度。
(摘自6月5日《中国财经报》)
财务指标体现的国有企业运行质量和经营效益的提升中,其实也有一些不合理因素。最突出的是,国有企业自1994年以来,长期把税后利润留归已用,不上缴或少上缴国有资产收益。此外,最具实力的国有企业集中在中央企业,其中又以垄断型企业为主,企业高速成长乃至于高利润背后,带有与改革尚不到位相关的过度垄断成分。
在存在非市场化不合理因素的情况下,国有企业收入连年大幅增长带来国民收入分配格局中企业部门收入份额的上涨趋势,这种上涨的一部分与尚未消除的过度垄断因素、资产收益上交制度缺位因素相关,扭曲了各要素市场供给价格和收入分配合理化框架,也导致对政府部门、住户部门(居民)收入的挤占。
现行国家与国有企业分配关系基本框架是1994年财税制改革奠定的。为了平衡利益关系和缓解那一阶段国企的普遍困难局面,当时在推动所得税改革、取消执行各类包税政策时,配套了对国有企业的过渡性让利措施,暂时下放作为国有资产所有者对于企业利润的分配权利,把国有资本收益全部留归企业。
国有企业税后利润全留的做法一直延续下来,但2007年后,实行中央层级的国有资本经营预算制度,使之有所改变。国有资本经营预算是新的历史阶段推动国家与国有企业利益分配关系规范化、合理化的重要途径,体现了相当制度建设的进步。但是,实施以来,仍有两个突出问题:
一是对于国有资本收益的收缴力度过小。2009年,中央企业(包括中央管理企业和部门所属企业)利润高达9445.4亿元,而国有资本经营预算实现的收入收缴却十分“寒酸”。中央本级国有资本经营预算中,2007~2009年,共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元。也就是说,中央级次国有企业利润收缴三年,集中到国库中的,尚不足一年利润的20%。
二是主体收入部分的支出方向存在偏离。十几年来,把国有资产收益全留企业,区别于其他政府公共收入,形成了国有资本经营支出准封闭运行的倾向。国有企业国家所有,政府代表行使权利,利润由全体人民共享――这样一些简明的逻辑,在各种利益集团代言人的干扰下变得模糊,收入留用,如何使用,透明度很低,主要由内部人按其偏好决策,支出优化的相关制度远未到位。这种情况在“绝大部分收入不上缴”的现实格局中延续。
国有企业留利巨大,国有资本经营预算支出准封闭运行,其不良影响是多方面的。这种无边界式留让国有收益,不仅造成政府收入减少,也带来收入结构的扭曲,影响提供公共服务的能力;民众也无从分享国有资本收益,收入空间、消费空间受到挤压。更深层次则是巨大的国企利润使用失当现象高发,对于市场秩序的干扰也常常为人们所逅病。
我们建议,应该在已启动运行的国有资本经营预算框架下,较大幅度地提高国有资本经营预算收入收缴力度,统筹优化国有资本经营预算资金的使用。
提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面。一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中,对于现行的征收比例做出调整,二是扩大征收范围,应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。在地方层面,也应鼓励支持建立国有资本经营预算制度,加强对国有资本收益的管理与上收。
此外,要高度重视国有资本经营预算支出与公共财政预算体系内其他预算资金的协调呼应,统筹使用。
一、国有资产流失评价标准探讨
要确立国有资产流失标准，首先要了解国有资产终极所有者权益的概念。国有资产所有者代表机构是政府或政府授权的国有资产管理机构和国有资产授权经营的公司，行使国有资产的收益权和重要决策权等权利。国有资产的终极所有者是全社会公民。国有资产权益的狭义相成为股权分红收益；广义构成则为：税收、股权分红收益、社会效益（如解决就业）。
其次，国有资产价值评估中，不仅需要根据资产帐面价值来评价其市场现值，还要估量实现市场价格的可能性。认识这些指标的意义在于市场价值是变动的，而且随着存量资产闲置时间的延长，将因为无形磨损的加大和社会资源配置标准的提高而进一步贬值。
明确国有资产所有者权益广义定义、国有资产市场现值，以及实现价值可行度估量，是确立国有资产流失标准的重要条件。
现实中，国有企业资产重组中产权变动有两种方式，一是国有资产产权整体让渡。二是国有资产与社会资本重组。即是社会资本对国有资本部分转换或国有资本与社会资本配置。
为确认国有资产重组的经济效益，首先计算国有资产现有产权下的全民收益、国有资产产权让波全民收益、国有资产与社会资本重组全民收益几个指标：
国有资产现有产权下收益二企业资产经营收益=就业效应+税收……………………………………（1）
在国有资产为闲置存量资产时，年度计算企业资产经营收益为0；税收为0；就业效应为负，量为社会提供的失业救济；国有资产贬值损益量为国有资产无形损耗。
即，国有资产为闲置存量状态时，年度全民收益=—（失业救济费用+国有资产无形损耗）…………………………………………………（2）
国有资产闲置直到现值转让，
国有资产总收益一转让现值一三年失业救济之和（按现行失业救济政策）……………………………（3）
国有资产产权让渡第一年全民年度收益=国有资产产权让渡的价值+税收+就业效应……………（4）
国有资产产权让渡全民总收益以年度收益相累加。
国有资产与社会资本重组年度全民收益=国有股权分红收益+税收+就业效应……………………（5）
国有资产重组全民总收益以年度收益相累加。
国有资产重组中，终极所有者权益是否受到损害，是不同产权关系的权益的比较，要求：
（1）国有产权下的全民收益—所有权让波下全民收益≥0；
（2）国有产权下的全民收益一国有资产与社会资本重组下全民收益≥0。
我们认为这即是国有资产流失的评价标准。
保证这两个不等式成立的条件不是所有权让渡时国有资产让渡价值是否等同于评估价值，也不是重组中承认股权价值是否等同于评估价值，而是国有资产在重组后，构成社会公民收益的各项指标的实现情况。只是当国有资产让渡价值重组中的股权价值为国有资产评估价值，可构成全社会公民权益的最大化或收益风险最小化。
在这样的认识基础上，可以给当年在政府、理论界、新闻媒体炒得沸沸扬扬的康佳集团与重庆无线电三厂重组事件一个比较完整的说法。
康佳集团与重庆无线电三厂重组事件发生在1997－1998年之间。当时，重庆无线电三厂已停产多年，8700万资产全部闲置，上千名职工失业。康佳集团申请与重庆无线电三厂重组，双方认可评估资产价值为4900万元。即在重庆无线电三厂停产几年中，无线电三厂的国有资产收益收入为负，量为：8700万—4900万+社会失业救济≥3800万元，国有资产经营年均损益为—1000万元左右。
在无线电三厂国有评估值为4900万元的基础上，康佳集团只承认其股权值为1800万元。为此，重庆社会各界就认可国有股权价值1800万元是否属国有资产流失，以及该行为的经济性、合理性、合法性展开激烈的讨论。
现按我们确立的国有资产流失评价标准分析：
国有资产为闲置存量状态时年度收益=一（失业救济费用+国有资产无形损耗。如（2）式。
国有资产折价认股预期收益=年度股权分配收益+税收+就业效应。如（5）式。
按项目可行性论证以及年度经营计划，那么该重组行为的预期收益为：
国有资产折价认股预期收益一现有产权下的收益预算≥0，其经济性是可以预期的，合理性也可以预期，合法性也是成立的。
国有资产重组后，进入不同的领域效果是不一样的，仍然存在国有资产流失的风险。所以国有企业重组完成并非就是国有资产管理工作的终结，必须评估价值折价的国有资产产权让波或重组后国有资产是否进入预期的运行轨道以及运行质量纳入控制范围，才可能保证各项全民收益指标得以实现，最终避免国有资产流失以保全国有资产所有者收益。
（一）当折价让渡国有资产产权后，资产并未按承诺进入产业领域而再次进入资本市场，在这种情况下，产权让渡的现实收益一产权让渡的实际价值……（6）与（1）式国有产权下国有资产全民最终收益总和=国有资产市值一三年失业救济之和相比，产权让渡的行为收益为：产权让渡的现实收益一国有产权下的最终收益总和=让渡实际价值一（国有资产现值一三年失业救济之和）………………………………………（7）
在国有资产产权让渡中实施了折价，那么产权让渡的现值（评估价值），（7）式中即可能出现计算结果为负的情况，构成社会公民权益侵害。
（二）当资本进入预期产业领域
1．全民的预期收益=让渡国有产权价值+预期可实现税收+预期就业效应。如（4）式。
与（3）式国有产权下国有资产最终收益值相比，国有资产产权让渡行为收益=让渡预期收益一现有国有产权下的预期收益=（让渡国有产权价值+预期可实现税收+预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）
在等式中，如果让渡国有产权价值较国有资产评估价值差异过大，而让渡国有产权后的预期可实现税收、预期就业效应均不理想，造成国有资产终极所有者权益受损。重庆针织总厂事件就是一个典型案例。
2．在国有资产与社会资本重组的情况下：
国有资产重组全民年度收益=预期股权分红收益+预期可实现税收+预期就业效应
与（3）式国有产权下国有资产最终收益相比：
国有资产重组行为收益=重视收益一现有产权下国有资产最终收益=（预期股权分红收益+预期可实现税收+预期就业效应）－（国有资产评估价值一三年失业救济之和）
在等式中，如果重组运行不理想，预期可实现税收+预期就业和预期股权分红均不能实现，构成等式计算结果为负数，就造成了国有资产所有者权益受损。
通过以上分析说明，在国有企业重组中，只有预期是不行的，还需要在国有资产后期运行中加以控制，才能真正保证国有资产调整后运行的有效性，最终保证国有资产所有者权益。
二、国有资产流失控制政策与措施初探
国有资产流失原因很多，主要产生于以下几方面：
一是申请参加国有企业并购重组的投资者并没有真诚的投资愿望，甚至没有相应的投资能力，在重组或并购以后，资金不及时到位，而是利用良好的宏观政策，将现有资产作抵押实现银行信贷，获得资金，将骨头熬油甚至将信贷资金转移不知去向，置国有资产的后期经营于不顾，即上面所说的国有资产不能进入预期的产业运行轨道。
二是国有资产经营管理部门尚未确立国有资产重组中心计量指标体系并对重组加以控制。
三是政府职能部门主管人员内外勾结，权钱交易。
所以在国有企业并购重组中，建议采取以下控制政策与措施：
（一）对国有并购重组的可行性论证报告以及投资方的资信情况进行评价。为此需要建立评价指标体系和指标计量标准。
（二）确立并购重组审批程序和审批权限范围
1．确立各级国有资产管理部门的审批权限和审批程序、审核评价内容。
2．对低于国有资产评估价值的重组项目的审批额度权限和程序进行特别的规定。
（三）对低于国有资产评估价值进行重组的项目进行专项档案的追踪管理。对追踪管理的权限、职责、程序和内容进行规定。
（四）在折价进行国有资产并购重组的协议条款中，明确规定在阶段时期内对企业运行进行了解与控制的合法性。在折价进行的国有资产重组协议中应依照《国有资产监督管理条例》延伸约定以下权力：
1．在国有资产产权让渡的情况下
（1）对新企业资产保值增值能力和状况进行监督与评价。
（2）向企业派出监事会。
1）审查经注册会计师验证的或厂长经理签署的企业财务报告，监督评价企业经济效益和企业财产保值增值状况。
2）根据工作需要，查阅企业的财务帐目和有关资料，对厂长经理和有关人员提出询问。
监事会的组建及工作程序可另行规定执行。
3）可规定在一定时期内（3－5年）产权转让行为不办理产权过渡手续并实施监管。在有效期限内确认其资产经营能力方可办理产权过渡手续并取消监管。
4）企业法人财产权归属企业，监事会不干预企业经营。
5）国有资产管理部门委派的监事会与企业自身监事会不相冲突，分别独立运行。
2．在国有资产重组的情况下
（1）按《公司法》要求行使股权。
（2）扩大国有资产经营管理部门的监督权力。即使在不占控股地位情况下，也应保留在企业董事会监事会中的控制权力。
[关键词]行政事业；国有资产管理；市场化运作
[中图分类号]F20
[文献标识码]A
[文章编号]1006-5024(2009)06-0102-04
为充分发挥行政事业国有资产在政府履行行政职能、发展公益事业和打造政府融资平台中的物质保障作用，推进国有资产有效经营，防止资产闲置和浪费，做到有效监管，实现国有资产优化配置，确保国有资产保值和增值，提高资产使用效益。本文结合江西省省直行政事业单位国有资产运营管理工作，探索和创新工作方法，为构建江西省省直行政事业国有资产运营管理新模式进行研究探讨。
一、行政事业国有资产管理现状及存在的主要问题
行政事业国有资产，是指各级政府历年来陆续以实物划拨和经费投入形成的资产，以及行政事业单位按照国家政策，运用国有资产组织收入形成的资产，其又分为经营性国有资产和非经营性国有资产。江西省省直行政事业资产2006年末原值为226亿元，其中，土地27亿元；房屋价值110亿元。目前，江西省已经对省直机关及事业单位利用国有资产取得的非税收入进行了财政专户管理，但行政事业国有资产主要由各使用单位自行管理，相对于企业国有资产，行政事业资产从管理体制、权责划分和法规制度建设等各方面，都显得滞后。
(一)资源配置不合理
长期以来，行政事业单位国有资产的配置缺乏合理的、有约束力的配置标准，部门之间占有、使用的国有资产，从数量规模到资产质量档次都差别很大，办公用房、专业设备等配置水平相差悬殊。在资产形成过程中，宏观上缺乏对总量、标准和需求调控，以致重钱轻物，重购置轻管理。各部门热衷于争资金争项目而盲目购建，形成富余闲置和紧缺困难并存的局面。
(二)资产总量家底不清
行政事业单位资产账目与实物不符的问题普遍存在。一是账面数与实物数不符。事实已经形成的固定资产不入账，或不及时入账，形成账外资产。如有的新购置或接受捐赠的资产不履行入库记账手续，直接投入使用，账面上没有反映；有的资产已报损报废，却未及时消账，账面上反映的都是原始购入价值，形成一部分虚有不实资产；固定资产增不及时入账，减不及时消账。二是账面资产价值与实际价值严重背离。低于现值或高于现值的情况并存。如房屋建筑物，一般都是按竣工决算额入账，如果按现值重估，其价值远大于原值。
(三)产权管理不到位
国有资产管理的核心是产权管理。按规定财政部门代表本级政府行使行政事业国有资产所有者权利，各单位拥有使用权。事实上各部门都把占有、使用权当作所有权，把国有资产作为自有资产，谁占有，谁所有，谁建设，谁使用，谁管理。土地、房屋产权证由各使用单位分别持有，国有资产所有者长期空位虚置，导致缺乏有效约束控制力。
(四)经营性资产缺乏有效监管
多数行政事业单位都有一部分非经营性资产转为经营性资产：从政策层面上看，各单位在确保本部门行政任务和事业发展需要的前提下，将一部分多余闲置资产转为经营性资产，既没有明确的鼓励政策，也没有明文规定禁止。客观讲，各单位利用闲置资产组织创收，在一定程度上弥补了行政事业经费不足，也改善了职工福利，对于保障单位正常运转和改善职工生活条件，发挥了积极的作用。问题在于“非转经”缺乏有效的监管，各单位在转变资产用途或立项建设时，未报资产管理部门审批。对于这部分资产适宜不适宜转变用途，转变用途后能否保证资产保值增值，土地资源利用是否合理，联建项目分成比例是否维护国家利益等，都没有强有力的监控管理。随意出租、转让、抵押、处置，随意开发建设，擅自以土地作为投资联营、联建，隐形交易，造成土地资源的浪费和国有资产的流失。同时，缺乏有效监管的经营活动容易成为腐败的温床，不利于党风廉政建设。
二、行政事业国有资产管理存在问题的成因分析
(一)管理体制不顺
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致行政事业单位国有资产管理体制不顺。原因主要有：一是管理机构设置不规范。在宏观管理层面，有些行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些单位则是国资部门；在微观管理层面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人。二是管理职责不清、职能交叉。财政部门与国资部门的管理权限不清，单位内部财务管理与资产管理权限不清等。三是“条、块分割”造成管理脱节。一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节，造成各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致行政事业单位国有资产管理的规章制度难以有效贯彻执行。四是观念认识上的偏差。长期以来，“重钱轻物”的管理观念导致了行政事业单位国有资产管理的相对落空。
(二)管理机制不健全
缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制，也是问题的重要根源之一。一是在资产形成与配置方面存在的主要问题：财政预算软约束，财产配备无标准，资金来源渠道的多样性以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致资产购置方面较为严重的浪费甚至腐败。二是在资产使用方面，由于缺乏严格的、规范的、先进的管理手段，导致资产使用效率普遍较低。三是在资产处置方面，由于缺乏规范的资产处置程序，导致处置过程的随意性与资产浪费及流失。
(三)管理制度不完善
管理制度不健全，缺乏法律规范与强有力的政策指导，法律与政策滞后于财产管理实践。一是资产会计核算不规范，账薄设置不齐全，账外资产数量大，管理缺乏有效的约束机制，资产损失现象严重。二是国有资产监督不到位，行政事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中普遍存在着没有按照国家有关规定报请国有资产管理部门审批，也没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，使国有资产产权变动脱离了国家监督，私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产的现象较为严重，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀，造成了国有资产的流失。三是“非转经”国有资产产权虚置，管理缺位，在实际工作中，很多单位的“非转经”没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，投资方和接受投资方的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，无人对资产安全完整真正负责，造成产权虚
置，管理缺位。四是管理队伍不整齐，有逐渐萎缩之势，多数行政事业单位国有资产管理都是由财会机构兼管，管理很不到位，有的由后勤部门管理，有的单位基本属于弃管状态。五是管理执法不严格，尽管国家《刑法》明确规定造成国有资产流失有罪，但国有资产流失一直很严重，绝大多数责任人却很少受到应有的处罚。
三、构建国有资产管理新体制的思路
(一)改革现有管理体制
1．构建所有权与使用权相分离的体制
体制问题是行政事业单位国有资产管理中各种矛盾和问题产生的主要根源。体制改革的核心内容，就是将行政事业国有资产管理的宏观管理职能赋予财政部门(权利主体)，行政事业单位经营性资产赋予管理中心(责任主体)。由一个权利主体和责任宅体，代表本级政府统一行使行政事业国有资产所有者管理职能。由省财政部门统一行使行政事业国有资产所有权，各行政事业单位对所占用的资产拥有使用权，资产管理中心行使经营权。建立科学的高效的资产形成、使用、处置和监督管理新机制，优化非经营性资产的配置，提高资产使用效率，为本级政府履行行政职能、各项事业发展和打造政府融资平台提供物质保障。同时，通过统一监管行政事业经营性资产，提高资产运营效益，防止国有资产流失和国有资源的浪费。
2．实行行政事业国有资产的分类管理
行政事业资产包括非经营性和经营性资产，非经营性资产主要是实物形态管理，以安全、完整和合理、高效使用为目的；经营性资产主要是价值形态管理，以保值、增值为目的。非经营性资产由财政部门直接管理，经营性资产由资产管理中心统一管理。在新的形势下，行政事业单位国有资产管理要努力实现从实物形态管理向价值形态管理转变，从静态管理向动态管理转变，从资产向资本转变，以市场化管理、商品化经营的观念去经营资产。对整个行政事业存量资产统筹规划，打破历史形成的部门占有与分布的不合理格局，根据目前行政机构设置、人员编制和业务职能，对存量资源重新配置，重新布局，适宜办公的实行集中办公，适宜开发建设的统一开发建设，适宜商用的改为商用，对现有资产重组整合，盘活存量，激活沉淀资产、闲置资产，充分体现资产的市场价值。
(二)明确管理的职能定位和管理范围
1．明确省财政部门统一行使管理职能。行政事业单位国有资产管理职能统一由省财政部门负责，并成立江西省行政事业资产管理机构(局或处)，形成一个专司行政事业资产管理的权利主体，确保行政事业国有资产管理职能的相对独立性，实现行政事业单位国有资产管理专业化、职能化。行政事业资产管理机构作为行政事业国有资产所有者代表，受政府委托，完整地行使本级行政事业单位国有资产所有者权利，并承担非经营性资产安全、完整、合理使用的责任；完整地履行行政事业单位“非转经”资产出资人职责。
2．成立隶属于省财政部门的江西省省直行政事业单位经营性国有资产管理中心。由政府授权行使省直行政事业单位经营性国有资产所有者权利。
3．设立由江西省省直行政事业单位经营性国有资产管理中心控股的江西省行政事业单位经营性国有资产集团公司，利用江西省省直行政事业经营性国有资产管理中心管理的经营性国有资产的产权折成股份，按照市场化运作进行投融资。
(三)新的管理体制和权责划分
按照国有资产管理规范化运作的要求，行政事业国有资产管理应建立政府所有、省财政部门行政事业资产管理机构统一监管、资产管理中心承担经营性资产的营运、单位使用的管理体制，形成清晰的管理层次，实现政府宏观决策管理与专门机构统一监管职能分别到位。首先是政府宏观决策层，其次是专门机构产权管理层。成立省直行政事业单位国有资产管理领导小组，由省政府有关领导任组长，其职权包括：审核重大资产处置，重大产权变动，非经营性资产重大分配与调剂方案，经营性资产重大融资、资产重组、资源开发、年度预决算和资产收益分配方案，审核行政事业资产管理重要的法规和规章等。领导小组办公室设在省财政部门，与省财政部门行政事业资产管理机构合署办公。省财政部门行政事业资产管理机构作为专门管理机构，其主要职责是；承担国有资产基础管理，包括清产核资、产权界定、产权登记、资产处置、纠纷调处、非转经审批和资产统计报告等；提出重要资产分配、调剂和处置方案、资产重组和产权转让变动方案，研究起草资产管理法规和规章等。江西省省直行政事业单位经营性国有资产管理中心的主要职责是：负责省直行政事业单位经营性资产产权的管理，核定资产收益和支出，运营国有资本，确保国有资产保值增值，着力构建好经营性国有资产管理平台和政府投融资平台。江西省行政事业单位经营性国有资产集团公司的主要职责是：依托平台开展投融资。一是进行引导性投入。通过对政府急需发展的重大产业项目、上市公司及回收周期长、风险高的科技产业等进行引导性投入，吸引社会资本参股和投资，发挥国有资本“催化剂”作用，增强我省经济发展后劲。二是进行开发性投入。通过对易转化为社会成果的重大科研项目、高新技术研发性项目、市场增值潜力大的创新性、风险性项目进行开发性投入，提升我省企业自主创新能力和产品竞争实力，增强企业爆发力。三是进行基础性投入。通过对重大基础设施建设项目、重大资源性项目延伸产业链、城市污水处理及其他经济发展薄弱环节进行基础性投入，增强我省经济可持续增长能力。四是进行担保性投入。依托江西省行政事业单位经营性国有资产集团公司，吸收工业园区、省属工业集团公司等社会资本，以及部分市、县、区政府的投资，成立一家投资主体多元化、按照市场化运作的江西省投融资担保股份有限公司，为全省工业园区和经济开发区中的产业化项目、成长型中小企业所需的流动资金进行担保，并对发展前景好的高新技术产业项目、政府重大投资项目的固定资产贷款酌情进行担保，解决企业融资瓶颈。
(四)规范运作及管理措施
1．规范行政事业国有资产基础管理
一是通过制定统一的资产配置标准，加强资产购建预算管理；逐步建立与行政机关业绩挂钩的资产利用效率评价制度，把国有资产利用效率列入评价、考核单位工作成绩的内容；建立健全必要的审批管理程序，并按规定权限严格履行报批或报备手续，从而实现对国有资产的经常性管理、动态管理和跟踪管理；建立国有资产年度统计报告制度，准确、及时地掌握行政事业国有资产存量、分布、结构、使用的动态情况，为资产管理分析和资源开发决策提供可靠的依据。二是尽快抓好信息网络建设，行政事业资产分布网点多，资产流动比较频繁，要真正准确掌握资产底数和随时了解资产流动情况，应当借助信息化管理技术，尽快建立行政事业国有资产管理网络系统，实现网络化动态管理，切实提高管理效率，降低管理成本，并为行政事业国有资产管理和决策提供基础数据，为资产预算编制、资产调剂、资产使用效率评价等提供可靠的数据和技术支持。
2．加强行政事业重要资产管理
行政事业资产管理的重点是土地和房产。一是摸清资产底数，组织力量普遍开展土地和房产专项清查。按账查物、按物核账，准确地掌握现有土地和房产的面积、地块和楼栋数、地段分布及使用情况，并建立土地与房产档案数据库。二是对行政划拨土地使用权和办公用房产权，统一变更，转移到财政部门的名下，实行产权证统一登记，产权统一管理。土地和房屋产权集中统一管理，是建立新型管理体制的基础和核心。三是加强坚持整体规划、统一开发建设的原则，实行建设主体与使用主体分开，凡是本级财政投资的建设项目，必须由资产专管部门实施专业化和统一管理。专管部门作为项目建设期间的项目法人，对项目设计、项目资金、项目施工与质量监督，进行组织管理，项目竣工后移交给使用单位。全面建立立项、投资、建设、监管的合理分工和相互约束机制。四是加强和改进机关办公用房管理。研究制定统一的机关办公用房、用品配备标准。条件成熟时可适当采取集中办公的办法，逐渐统一建设行政机关联合办公区，实现绝大多数行政单位迁合办公区的目标。
3．强化行政事业经营性资产管理
一是按照“政企分开”和“非经营性与经营性资产分开管理”的原则，由政府授权资产经营管理中心统一管理本级行政事业经营性资产，统一持有各经营单位的国有产(股)权，行使出资人权利。真正构建权利与义务、责任相统一，管资产与管财、管事相结合的行政事业经营性资产管理新体制。二是对纳入统一监管的经营性资产进行全面核实评估，按市场现值重新评估资产总量，核销呆坏账和不良资产，确认现存国有净资产总量。然后将国有资产产权全额移交资产经营管理中心(只是账面上移，并非实物收缴或转拨)，资产经营管理中心再返投各经营单位(原则上移多少返投多少)。由此确立投资与被投资产权关系。资产经营管理中心为投资人，履行出资人职责，各经营单位为被投资经济实体，享有法人财产使用权。三是资产经营管理中心不干预各经营单位日常的经营管理，与各经营单位不存在行政隶属关系。资产经营管理中心的主要管理形式：建立、健全国有资产经营责任制，以及落实资产经营责任制的一整套制度和机制。核心是建立经营业绩考核评价体系，根据资产规模、行业特点、经营目标和资产质量的状况，确定国有资产保值、增值的考核指标；以出资人身份，向各经营单位收取国有资产经营收益。形式包括资产占用费、利润或股息、红利；健全财务管理制度，通过实行出资人审计制度、经营预算管理、年度经营指标管理及会计人员委派等手段强化财务监管；对各经营单位重大的产权变动和投融资方案进行决策；加强对各经营单位的主要经营责任人的考核、奖罚和任免管理。对完成资产保值、增值任务，业绩优秀的经营责任人，包括实现减亏和扭亏的经营责任人、要给予与其贡献相称的报酬和奖励；对完不成任务的要降低收入。四是依托经营性国有资产集团公司，按照后勤经济社会化服务、专业化管理、产业化发展、规模化经营的基本思路，通过资源整合、交叉持股、资产置换、社会融资等方式，对现有经营单位进行适度归并整合，发展成为实力雄厚的房地产、物业管理、餐饮服务、交通服务、文印服务和物资供应等专业化服务公司，把经营性国有资产集团公司做大做强，实现规模经营，取得规模效益。五是行政事业经营性资产集中统一管理的根本目的和中心环节，是国有资本收益及收益分配集中统一管理。行政事业经营性资产收益，除应纳税金外，适当调剂一部分用于弥补行政经费不足和津补贴等福利消费。在行政事业经营性资产集中统一管理以后，其收益分配，既不能完全按照企业资产收益的分配办法，也不能继续按照行政事业单位以往的分配办法，资产收益的主要部分用于扩大再生产、继续投入经营性国有资产的购置、开发和营运过程中，使资产总量规模不断扩大，服务产品质量不断提高，从而建立投资、经营、管理、收益、再投资的国有资本再生体系。同时，资产收益的适当部分用于非经营性资产运行消耗补偿，从而不断改善行政事业单位办公条件。
