时间：2023-09-14 17:44:02
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇金融企业国有资产管理情况，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、充分认识加强国有资产监管的重要意义
近年来，我县经济社会事业不断发展，截止2011年底，国有资产总量达到8.96亿元。这些资产是全县经济赖以存在和发展的重要物质基础，是经济增长的重要支柱，是国家机构运转和增强政府宏观调控能力的重要保障。继续深入完善我县国有资产管理体制，加强国有资产监管，强化国有资产收益征缴，对维护国有资产权益，合理配置政府资源和有效经营国有资产，提高运营效益，具有重大意义。同时，也有助于国有企业抵御危机、迎接挑战，有助于发挥其在“转方式、调结构、扩总量”中的重要作用，推动我县经济社会又好又快发展。
二、建立科学完善的国有资产监管体系
县国有资产管理局负责全县国有资产管理监督工作，依法履行出资人职责，监督管理所出资企业国有资产和全县行政事业单位国有资产，以实现国有资产保值增值为目标，依法对行政事业单位和企业国有资产进行监督管理，及时向县政府报告国有资产监督管理工作以及其他重大事项。
三、加强国有资产管理的主要内容
(一)企业国有资产管理
1．基本原则
坚持“权利、义务和责任相统一，管资产、管人、管事相结合，所有权与经营权相分离”的原则。
2．监管范围
县属国有独资、国有控股和国有参股企业的国有资产。
3．主要内容
(1)建立国资外派监督制度。逐步向监管企业派出监事、财务总监或国有股权代表，负责监督管理企业财务会计活动，对企业有关项目论证、对外投资、贷款、担保、产权转让和资产重组、企业改制、财务审计等重大经济事项，代表出资人提出独立的意见和建议，督促企业进行整改。建立外派监督工作制度，充分发挥外派监督作用，确保国有资产及其权益不受侵犯。加强对监督监察结果的运用，建立督查整改制度，提高对监管企业的财务监控能力，防止国有资产流失。
(2)建立企业重大事项报告制度。明确企业重大事项管理方面的责权界限，对影响企业改革、发展、稳定的重大事项由所出资企业向国资局报告，加大对企业重大投融资决策、法律纠纷、经营亏损、对外担保以及利益分配等重大事项的监管力度。建立出资企业重大决策失误和重大资产损失责任追究制度，保证国有资产的安全。
(3)建立企业负责人国有资产经营报告制度。国有独资和控股企业负责人定期向国资局报告企业国有资产经营情况，包括经中介机构审计后的中期、年度合并会计报表(或汇总会计报表)，国有资产收益上缴情况、国有资产经营情况分析报告。国资局定期向县政府和县财政局汇报全县国有资产经营情况、国有资产保值增值、经营管理改革改制等方面的情况及影响企业改革发展的问题及对策、建议等。
(4)建立企业定期审计监督制度。审计局每年年终要对国有独资及控股企业进行审计，采取财务收支审计与经济责任审计相结合的原则，重点审计检查国有资产运营和收益情况，从而达到促进企业加强国有资产运营收益管理，保证国有资产保值增值的目的。
(二)行政事业单位国有资产管理
1．基本原则
坚持“政府所有、国资监管、单位占用”和“所有权与使用权相分离，资产管理与预算管理、财务管理相结合”的原则。
2．管理范围
全县党政机关、人大、政协、公检法机关，各社会团体和事业等单位的国有资产。
3．主要内容
(1)严格资产配置。坚持资产配置与行政事业单位履行职能的需要相适应，严格资产配置审批，实现资产管理与部门预算编制相结合，逐步建立国有资产调配和处置的有效机制。
(2)规范资产使用。建立健全单位国有资产购置、验收、保管、使用制度。对所占有、使用的国有资产做到底数清楚，帐卡物相符，防止国有资产流失。
(3)完善处置程序。各级各部门要严格遵守行政事业资产管理的有关规定，在发生资产调拨、转让、置换、变卖、报废、报损等资产处置问题，以及出租、出借、对外投资等非经营性资产转为经营性资产行为时，应按照“单位申请、部门审核、财政审批”的程序办理。对重大的资产处置项目，由国资部门呈报县政府审批。
(4)强化产权管理。行政事业单位必须向国资部门申报、办理产权登记，并由县国资部门核发由财政部统一印制的《行政事业单位国有资产产权登记证》。《产权登记证》是行政事业单位享有、占有、使用国有资产的法律凭证。
(5)加强收益管理。行政事业单位资产处置收入一律上缴国库或财政专户，实行“收支两条线”管理，实现资产管理与部门预算、经费拨付相结合。对出租、出售、出让、转让国有资产，必须严格审批并依法签订出租、出售、出让、转让合同，作为取得国有资产有偿使用收入的法律依据。
四、各尽其责，形成合力，加快完善国有资产监督管理
为切实加强我县国有资产监管工作，县政府决定成立全县加强国有资产管理工作领导小组，指导全县国有资产监管工作，协调解决国有资产监管中出现的问题。县国资部门要制定加强国有资产监督管理的政策措施，切实履行好职责，依法加强国有资产监督管理，促进国有资产保值增值，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。各行政事业单位要按照各自职责，加强对单位占有、使用国有资产的监管，及时向国资部门汇报资产管理中出现的问题，并制定切实可行的改进措施，通过加强国资管理推动资产的合理配置和有效利用，保障国有资产的安全完整。
关键词：国有资产管理；会计监管；内部控制
一、会计监督在企业国有资产管理中的重要性
国有资产管理是指为了确保国有资产价值的稳定和增值，在经营管理中占有使用、协调、监督国有资产的一系列规范管理活动过程。只有通过科学有效的国有资产管理，才能促进国有资产总量稳增和结构的优化，维护和巩固公有制经济的主体地位，推动社会经济的健康发展和社会生产力的提高，有助于企业实现资产增值。企业国有资产管理在市场经济体制不断完善的背景下正面临着新的挑战，尤其是在建立现代企业制度时，国有资产管理的会计监督作用的发挥尤其重要。首先，国有资产在企业的生产经营中有着重要的地位和影响，企业会计在核算成本和效益时，必须对国有资产进行会计核算；国有资产管理的会计监管对企业的持续稳定经营和科学发展必然产生影响。第二，国有资产管理要科学、合理地接受会计部门的监督。严格科学的会计监督是在生产经营中充分发挥国有资产作用的基本前提。第三，在现代企业管理制度不断完善的过程中，企业和国家利益需要通过国有资产的会计监督予以保障。会计监督的主要责任是保护企业国有资产的安全完整和保护国家利益，推动社会的可持续发展。
二、企业国有资产管理中会计监督的现状及存在的问题
（一）企业国有资产管理会计核算的随意性和账实不符
当前，由于企业中部分生产经营管理者不能清楚地认识到国有资产管理对于社会经济发展的重要性，在使用和处置国有资产时自由随意，缺乏具体的科学规划和具体安排。由于企业管理者对国有资产管理认识不到位，甚至在经营管理中出现随机处置和变更，致使会计部门无法对涉及的数据进行真实性检验，会计核算与实际资产不匹配；或者是企业管理者为了实现某种财务舞弊，人为造成会计信息的非对称性，导致会计核算的真实性和正确性受到影响，从而影响了会计监督的有效性。
（二）企业内部控制体系不完善，人员素质不高
企业内部会计监督制度不完善，不能有效地进行完整的会计监督和国有资产的监督管理，是会计信息失真的根本原因。一是企业内部组织不健全，职责分工不明确；有部分企业把国有资产会计监管职能直接划归财务部门，以至于监管人员既是“运动员”，又是“裁判员”，缺乏制衡性。有的企业为应对有关上级机关的审计督查，在岗位设置上流于形式，严重影响了会计监督工作的独立开展。二是有的企业虽然已经建立了监事会和内部审计制度，但是形同虚设，并没有充分发挥它们的作用。如监事会对企业经营的重大事项的合法性、相关会计信息披露、投融资决策等提出好意见建议时，却很少被采纳和认真处理，审计委员会制度也没有得到真正的执行。三是企业内部会计部门人员素质较低，不能科学规范地处理业务，导致对国有资产管理的会计信息缺乏全面性、真实性，造成国家和企业的利益都遭受不同程度的损失。四是监督人员综合素质不高，会计监督人员的职业道德素养偏低，缺乏专业职业技能，在工作中不能充分掌握会计监督的相关信息，影响了有效地通过会计监督手段加强对国有资产进行管理，造成大量的国有资产流失，导致国家经济利益严重受损。
（三）国有资产管理的观念淡薄，会计信息不明确
企业国有资产的取得方式往往是随政府部门签订的合同一次性获得，有一定的隐蔽性，使得企业忽视了国有资产对企业生产经营的影响，也忽视对国有资产的管理，工作人员和部门更是轻视国有资产管理的相关会计信息，从而导致会计监管无以为据。
（四）有关法律法规不健全，政府监管执法不力
虽然我国已经颁布了对国有资产管理及相关会计监督的一系列法律法规，但各种不同性质的企业会计制度运行，导致不同企业会计反映的国有资产信息难以横向比较，也难以对企业经营管理者实施科学有效的约束和激励机制，使得政府对国有资产的管理监管薄弱。政府在监督工作中没有审计部门对国有资产的必要的审计和评价，造成了管理监督的真空状态。尽管我国已经加强了企业国有资产核算的监督力度，正在逐步完善对企业国有资产的会计监督措施，但总体还力度不够。一是由于各种会计监督管理职能既相互交叉又分散，很难形成科学有效的国有资产监督合力。二是由于各种监督缺乏量化目标导向，导致无所适从、监督弱化。三是部分监督执法人员缺乏法律意识，职业技能素质较低，在监督执法中，人为因素和主观随机性非常大。
（五）信息不对称导致社会监督薄弱
企业国有资产的会计监督除了政府监管和企业内部监管，还有社会监督。但企业经营管理信息的保密性非常好，一般公众难以通过普通渠道获取企业的经营管理信息，导致社会监督不能充分发挥其应有的作用。而非政府会计监督机构没有行政处罚权，只能起到通过间接反映会计监督信息进行监督的作用。此外，在社会监督中，由于注册会计师队伍建设中职业道德修养、执业水平不够高，也降低了社会监督的水平，使社会监督名不符实。
三、提高会计监督水平，加强企业国有资产管理
（一）加强会计信息系统控制，提高企业会计信息的收集和核算能力
通过完善企业会计电算化信息系统，不断加强企业国有资产信息的收集和核算反应能力。通过会计电算化系统的信息支持，会进一步提高企业的国有资产信息收集能力和会计数据处理的速度和质量，也确保了国有资产收集信息和会计信息处理的真实性。企业可以根据自己的环境条件，开发适合自己的集综合办公、资产管理、财务会计等于一体的现代办公软件，同时重点嵌入国有资产管理过程及关键控制点集成系统，解决人工环境下难以对国有资产进行监督控制的环节。尤其是要在集成系统中嵌入国有资产购买、验收、使用和处置等全过程监管流程，科学有效地防止国有资产管理中的虚假欺瞒现象，防止国有资产的流失。
（二）完善企业内部控制机制，改善企业国有资产管理会计监督体系
公司治理的前提是有科学有效的内部控制机制，良好的公司治理结构又能为建立科学的内部控制提供好的环境。切实完善内部监督机制，严格执行内部会计监督制度体系。以日常监督和专项监督相结合的方式监测国有资产的安全性，作为检查国有资产安全的一种手段。总结企业国有资产管理会计监督存在的问题，严格按已有的制度实施执行，全面落实奖惩制度，对违规违法的会计现象必须给予改正和惩罚。国有资产会计监督的岗位设置既要体现工作独立性，又要有明确的岗位责任，才能更好地保障监督功能的发挥。建议在企业内部审计委员会中设立国有资产会计监督岗位，并赋予其工作独立性和更高的工作地位，直接对董事会、监事会负责。对于监管中发现的重大问题，为确保监督信息的及时、顺畅，会计监督人员有权直接向董事会、监事会报告。企业要将国有资产会计监督目标量化，层层分解，明确落实目标责任。利用财务绩效的考核指标，如资产周转率、总资产收益率等来客观反映企业国有资产利用率的情况及其影响。再结合员工考核定性指标对相关会计监督人员进行工作绩效考核，以实现企业国有资产管理总体目标和个人绩效考核的双赢。
（三）加强队伍建设，提高企业会计监督人员素质
一是从企业整体层面提高企业员工的国有资产管理意识，加强对其专业素质进行培养，才能更好地使企业员工在国有资产管理和会计监督工作中确保信息及时、真实、畅通，有助于国有资产监督的顺利开展。二是重点提高会计监督人员的专业技能和职业道德素养。通过各种培训教育，增强国有资产会计监督人员的专业技能和强烈责任感，全心全意做好国有资产管理中存在的风险分析，并提出防范风险的对策，以保障国有资产的安全和完整。为了不断提高会计监督人员的综合能力素质，企业应进行定期和不定期培训，形成长效机制。同时把国有资产管理会计监督工作的有效性作为集体和个人年度绩效考核的指标，以保证国有资产会计监管目标能较好地实现。
（四）健全国有资产监管法律体系，加强国家会计监督
一是健全的国有资产管理法律法规是企业对国有资产管理会计监督的有力保证，也是国家有效监督企业国有资产管理科学合理性的重要依据。为此，要通过加大法治力度来做好指导企业国有资产管理的会计监督，防止有法不依和执法不严的现象。同时，我们也应该及时做好新老法律制度的衔接工作，以避免由于制度衔接不到位造成更多国有资产的流失。二是国资委要加强对国有资产管理的监控，充分发挥国有资产会计监督的主体作用，确保资产的安全完整性和效益性。国资委代表政府履行投资者对国有资产监管的责任，重点是通过建立科学的国有资产经营预算，对国有资产经营者的资产运行、财务行为进行有效的监督控制。国资委还在期末对资产和收益进行全面清查，以此为据制定下期国有资产经营预算，报同级政府审批后组织实施，并结合国有资产预算单位的年度财务决算，监督检查预算执行结果，形成监管闭环。同时，根据责任、权力和效益的有效结合原则对国有资产经营者的业绩进行评价。为了更好地强化监督，国资委根据成本效益原则应向托管单位派出监事，监事应具备会计监督专业的技术知识和能力，通过查阅企业账册和相关资料进行财务监督，监督企业的经营状况、利润分配等。及时发现问题并报告处理，确保国有资产的完整性。三是加强国家会计监督的有效途径是建立和完善国有资产监督制度。明确国有资产管理会计监督的责任，完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。国有资产是全国人民的共同财富，国有资产的最终所有者委托国家审计的监督，体现了国家审计以国家监督的形式履行所有者的监督权，是符合国家审计监督的形式。因此，为了实现国有资产保值增值的目标，建立和完善国家会计监督体系是根本，而建立一个专职的企业国有资产会计监管机构，明确监管责任是一种有效途径，从而实现国资监管的制度化、规范化和体系化。
（五）加强外部会计监督，有效发挥社会中介的监督作用
外部会计监督的一种典型的模式就是社会中介监督，主要是作为社会中介组织的各种会计、审计师事务所，按照有关会计监督和国有资产监督的法律规定审核程序和审核方法进行会计审计，对企业的国有资产管理的经济活动和会计信息进行客观、公正的评价。其结果具有很强的权威性，也是社会和法律所公认的。此外，有监事会的企业也可以使用注册会计师对其国有资产管理审核认证的结果。因此，要充分发挥社会监督的有效作用，首先就要更加重视注册会计师的队伍建设，全面提高注册会计师的职业道德素质和业务水平，体现执业认证的权威性，进而通过法律法规的形式完善社会中介监督的地位，发挥社会中介监督的有效作用。
参考文献：
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世界上最成功的国有企业治理体制都是监管的国有企业相对较少的体制：如新西兰监管16个企业，瑞典59个，新加坡约20个。这些国家都有完善的法律和财务制度以支持国有企业和私营企业的商业经营。较小的“控制跨度”便利了国有企业的良好治理。将资本的有效利用作为中心目标
世界上最好的国有企业都专注于资本的有效利用。中国政府在行使其对大型国有企业的所有权时，应专注于资本回报的最大化。对资本利用效率的最好测度是经济增加值。为此应要求所有大型国有企业改进其会计实务，以便国有资产管理机构对每一个大型国有企业的经济增加值进行计算并相应地对他们进行绩效评估。建立管理机构行使国家所有权
设立国有资产管理机构需要对以下6个问题进行决策：
1．法律形式。国有资产管理机构应当采用商业化和专业化的运作模式。
2．资产组合范围。国有资产管理机构的资产组合应当仅包括以营利为目的的非金融类国有企业。
3．职能范围。国有资产管理机构的职能范围应既包括国有股的管理，也包括在适宜的情况下出售国有股(股权)。
4．所有权的恰当行使。应当通过正常手段，即年度股东会议和对国有企业董事会的任命行使国家股东权益。
5，机构权力。国有资产管理机构应当拥有行使其股权管理和股权出售职能的广泛权力，并应当拥有在国有企业年度股东会议对国有股进行表决和进行国有企业董事任命(按国家持股比例)的专有权。
6．财务管理。在寻求最大限度地有效利用国有资本的同时，国有资产管理机构应执行具有高透明度和最低风险的财务管理程序。赋予国有企业董事会以权利
世界性的经验表明，有适当独立性的董事会可以加强国有企业管理。中国大型国有企业董事会的构成应强调独立观点和与国家股东联系之间的平衡。其他措施还包括：建立董事的固定任期，按照适用于私营公司的法律来管理国有企业，鼓励通过国有企业股份的出售来进一步实现股权多元化，将国有企业董事作为受托人对所有股东负有的在管理国有企业方面恪尽职守、避免利益冲突的受托责任制度化。第二层次股东的重点
随着中小型国有企业的“放开”，有可能撤销某些现有的第二层次资产管理公司。大多数保留下来的第二层次资产管理职能可以通过改造企业集团的母公司来行使。改造后的企业集团母公司将成为治理“第三层”国有企业子公司的第二层媒介。
【关键词】水利事业单位 国有资产 信息化管理 资产信息化
一、引言
事业单位是不以盈利为目的，为社会提供教育、科学、文化、卫生、体育等各方面的服务，增进社会福利，国家对事业单位的财政拨款是实现事业单位正常运转的物质基础。信息化管理是政府机关，企事业单位普遍采取的管理方式，实用信息技术进行国有资产的管理，可以大幅度降低人工成本，提高管理效率。但是在水利事业单位的国有资产管理中，信息化的主要体现在运用一些软件和技术进行简单的操作和管理，并不能在根本上改变传统国有资产管理的模式，使得国有资产在保值增值方面力度不足。
二、水利事业单位国有资产信息化管理的作用
我国事业单位的国有资产主要指从事各项公益性事业的单位和部门占有和处置的国家财产，在法律上属于国有所有，并且可以用货币的形式衡量各种资源的总和。目前，我国事业单位的国有资产管理还处于初级阶段，各种管理制度还不健全，管理措施也不到位，资产混乱，效率低下。水利事业单位进行国有资产的信息化管理可以提高国有资产管理的准确性和时效性，加强部门协调，提高管理效率，同时也有利于外部监督，实现国有资产的保值增值。
（一）提高国有资产管理的准确性
水利事业单位国有资产包括日常资产和专用资产，通过信息化的手段和计算机软件能够准确统计单位国有资产的情况，为后续进行资产的调配提供迅速准确的信息。水利事业单位的固定资产大部分具有较长的使用周期，对固定资产的准确的统计不仅仅是了解“家底”的前提，也是提高资产利用效率的重要方面。在专用资金方面，水利事业单位需要明确资金的来源于去处，通过信息化的工具和手段，及时有效地进行资产调配和安排。
（二）提高单位国有资产利用效率
依靠传统会计手工劳动的方式登记和调配国有资产不仅仅耗时长，速度慢而且容易出错，工作任务量大，现在依靠信息化的手段，可以明确单位何种国有资产处于何种位置，从而能方便快捷地查询、统计国有资产，并及时将资产信息数据纳入登记，提高国有资产中使用的效率。
（三）实现国有资产的动态管理
信息化管理最大的优点是通过及时便捷的后台数据库，了解国有资产的动态。每年或者每个月在进行国有资产盘点过程中通过信息化技术极大地提高信息统计的准确性，了解国有资产的流向，并且通过相关责任人与国有资产直接关联，实现专项国有资产的部门或者领导负责制。
（四）有利于加强对国有资产的外部监督
国有资产是全体国民的财富，所有人都有权利了解事业单位国有资产的动向，在过去依靠简单的人工统计，国有资产管理较为混乱，各种数据统计不明确，对国有资产的增减情况也不明确，现在依靠信息化技术和手段能及时了解国有资产的变化动态，从而为审计监督提供良好的条件，也就保证了国有资产运行的透明化。
三、完善国有资产信息化管理的建议
（一）建立国有资产管理的信息化系统
国有资产信息化系统主要是对国有资产进行准确的登记和数据信息处理分析。通过信息化系统的建立，明确单位的各种资产情况，并通过信息同步，是的单位内任何人任何时候使用国有资产均进行准确的了解。通过建立全方位的国有资产跟踪体系，了解各种资产的使用情况以及所处于的位置，并通过数据分析了解相关责任人的工作。通过数据系统的建立，及时盘点各种器材和资产的损耗情况，及时采购需要购买的物质设备。及时发现、调整和盘活资产，实现信息同步，资源共享，各种国有资产的使用和调配均要求“账、卡、物”相符合。另外通过信息化建设，将国有资产管理信息与水利事业单位的财务系统、日常业务系统进行绑定，相互之间更能及时有效沟通。
（二）建立安全的网络化管理体系
进行国有资产信息化管理，以来的工具和借助的平台都是现代的计算技术和互联网的发展，而在网络世界中由于虚拟空间的不确定性以及个别团体或者个人的骇客行为会危及网络的完全性，因此实现国有资产信息化管理，必须对国有资产信息化网络的安全尤为重视。安全是国有资产管理最重要的要求，网络化的管理有助于各方的沟通和协调，但是在协调中必须将安全因素纳入网络体系的建设中。因此构建完全的网络化管理体系是实现国有资产信息化管理的重要内容。
（三）构建规范的管理制度和管理流程
信息化管理提供的是管理技术和管理水平的提升，但是真正发挥信息化巨大的优势还离不开组织结构的优化与流程的调整。在信息化管理中，计算机技术和各种软件工具仅仅作为外在的辅助手段，内部的制度和流程则构成了提高国有资产管理效率最重要的要素，水利事业单位作为独立的部门，拥有处置自己国有资产的权限，在进行国有资产管理中，通过制度设计，压缩各种资产使用中的流程和手续，使得资产的使用有专人负责也有专人照管，提高国有资产特别是固定资产的流转效率，创造更大的价值。
四、总结
水利事业单位国有资产信息化管理既具有普通国有资产信息化管理的一般性，同时也有进行国有资产管理的特殊性。水利事业单位的固定资产多、使用周期长，产品折损严重等，这些都使得传统的资产管理方式方式难以满足现代水利事业单位发展的步伐，依靠信息化的手段管理水利事业单位的国有资产，可以最大限度地提高资产使用效率，创造更大的价值，也是的国有资产管理更具有科学性和民主性。
参考文献：
[1]于津，赵竹明.国有资产信息化管理研究[J]财务与金融，2010，（5）.
【关键词】事业单位 国有资产管理 创新
目前，我国正在推行的事业单位国有资产管理新体制总的方向是科学的，主要体现是纠正了“多头管理”问题、提出了三层管理体制、明确了“政资分开、政企分开”的原则等。但是在推行过程中也显现出很多新的缺陷。
在现行体制下，代表国家资产行使所有权职能的往往仍然是各级地方政府。政府又常常将其社会经济管理职能与国有资产所有者的职能混为一谈，既是所有者，又是经济管理者，在利用所有者身份对国有资产实施监督管理的同时，又往往利用行政手段，对国有企业的生产经营活动直接加以干预，最终是行政部门普遍行使所有者职能，而企业则成为行政机关的附属物。目前虽然对各部门各地方所属的国有资产进行了现代企业制度改造，但由于未能从根本上理顺产权关系，各部门和各地方政府在企业资产权益结构中占绝大多数股份或一股独大，干预企业经营并不困难，政企不分、以政代企、以政办企的管理体制仍然大行其道，企业难以完全按照市场经济的要求独立运作，影响了国有资产效率的提高。
一、现行事业单位国有资产管理体制缺陷
1.管理机构设置不规范
在宏观管理层面上，有些地区事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。与此同时，部分地方省、市(地)、县三级之间的事业单位国有资产宏观管理部门也存在类似问题。这种不平等的机构设置不利于资产的宏观管理。在省级国有资产企业，大部门省级设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理。在省级以下，许多地方设有事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另外，一些机关事务管理局本身只能管理行政单位国有资产，而大量的事业单位、社会团体等的国有资产无法管理。在微观管理方面，许多单位没有专门的资产管理部门或专职资产管理人。
2.管理职责不清和职能交叉
事业单位国有资产的各级管理部门的管理职责不清，职能交叉的现象极为普遍。具体表现在：财政部门和国资部门的管理权限不清；各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清；各级机关事务管理局与资产具体占有事业单位的管理权限不清；财政部门(或国资部门)与事业单位主管部门的资产管理权限不清；事业单位国有资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清。
3.业务管理与财务管理相脱节
一些事业单位业务上实行“条条管理”，而财务又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。此外，一些事业单位国有资产管理中还存在着较为普遍的资金管理和财物管理相脱节现象，部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使事业单位国有资产管理失去了一个重要的约束手段，不利于事业单位国有资产的有效管理。
二、事业单位国有资产管理体制创新的策略
1.建立健全由财政部门主导的管理体制。由财政部门负责事业单位的国有资产管理，既是国际惯例，也符合中国国情，符合科学管理原则，惟财权与事权有机结合，才能多办事、办好事。由财政部门负责事业单位的国有资产管理，并不意味着财政部门要事无巨细地进行实地的具体管理，它在整个管理链条上，应当起的是统领的作用，其职责应当主要是以下几个方面：一是协助立法机构制订、修改、完善相关的管理法律、法案，比如《国有资产管理法》，依照法律规定，制定相关的具体政策、规章制度。二是结合预算管理，把好国有资产初始配置关和期间均衡调剂关，要制订必要的使用定额、使用目标、使用考核指标体系，既约束自身的管理行为，又管束各单位的管理行为，真正使国有资产用得其所、用出绩效，实现物尽其用。三是做好资产处置的规划、审核、批复与国有资产收益的入库工作，统筹组织共享资产的使用运作工作、协助做好国有资产的政府采购、价值评估、公开拍卖工作等等。同时，在财政部门主管事业单位国有资产管理的同时，强化以人大监督、审计监督、纪检监察为主的的各种形式的监督，审计部门每年必须递交事业单位国有资产管理和使用情况的专题报告。
2.加强事业单位国有资产法制化管理，维护公共权力的严肃性、权威性。目前，中国现有的《事业单位国有资产管理办法》、《事业单位财务管理规则》等全国性法规，大多是在原有管理体制下制定的部门法规，管理手段较为落后，约束力不强，难以适应事业单位国有资产管理的需要。同时，事业单位国有资产监管必须以法制化管理为前提和基础，法律管理手段是行政管理与市场管理的制度依据。市场经济条件下，必须将行政管理、市场管理与法律管理进行有效的结合，才能保证公共权力的严肃性与权威性。因此，必须加快事业单位国有资产的法制化建设，完善和加强事业单位国有资产管理的立法工作，建立与完善中国事业单位国有资产管理法律法规体系。
3.加强事业单位国有资产外部监督。为了事业单位国有资产能够有效被利用，我们有必要在实施有效的内部监督基础上，加强事业单位国有资产的外部监督。事业单位国有资产所提供的用途一般属于公益，也就是说，所提供的特定服务是不收取费用的，或者所收取的费用往往不足以收回投资甚至不能够覆盖运营成本。由于事业单位资产基本上属于特定用途，那么资产管理包括资产的形成、使用、维护、处置等，就有非常强的专业性和技术性。这使得非专业人员在事后难以分析和判断。为此我们必须充分发挥审计部门和中介机构的职能作用，可考虑建立一批为事业单位国有资产监管工作服务的中介机构(这些机构的工作也要接受监督)。这些机构可以是在资本市场上提供中介服务的机构，也可以是大学和其它研究机构中的财经类专家。我们必须在资金上和声誉上对那些致力于监督事业单位国有资产的专业人员进行激励，激发他们(包括大学、专业金融服务机构、评级公司、投资银行、新闻机构和专业分析人员)对国有资产管理信息进行分析和评价的积极性和主动性，让他们致力于对行业动态和事业单位的经营状况进行分析，提供有关公司管理方面的评价信息。
参考文献：
[1]刘忠俊.中国国有资产管理体制改革与创新.经济科学出版社，2005.
[2]石磊.国有资产管理改革探析.经济体制改革，2004，(2).
[3]张栽红.强化行政事业单位国有资产监管的思考.商业会计，2005，(4).
众所周知,我国工业基础差,经济不发达,建国初期国有经济只有少量的解放区军工企业和接管部分官僚垄断资本企业,这些企业规模小,资产量少。据不完全统计,1952年我国国有资产总额只有12986亿元。经过建国后40多年来的经济建设,我国的国有经济不断发展壮大,特别是改革开放以来,国有经济得到高速的发展,国有资产越来越雄厚,到1995年底,我国国有资产已经达到5.7万亿元,其中经营性资产4.5万亿元,非经营性资产1.2万亿元,统计表明,1949年以来,国有资产平均每年递增12.4%,其中1980年以来平均每年递增14.5%,1990年至1995年平均每年递增17.9%。
国有经济所创造的财富维持了国家机关的正常运转,壮大了国防力量,保证了国家的安全,促进了两个文明建设。可以说没有国有经济的物质基础,就没有社会主义政权的巩固。
但是国有经济的发展也同其他所有制经济一样,不是、也不可能是直线上升的,有时也带有明显的阶段性。这种阶段性既受国有经济政策、政治环境制约,也与国际环境有着密切的联系,当然也有自然环境的影响。可以说,建国以后我国在相当长的一段时期内实行计划经济的管理手段,在当时我国工业化程度低,生产力水平不高,供应不足的情况下,是适合我国国情的,对我国经济的发展起到了积极的作用,不但解决了占全世界1/5人口的吃饭和就业问题,而且为我国改革开放打下了坚实的经济基础。但是随着科学的进步,技术的发展,生产力水平的提高,国内、国际经济、政治环境的变化,继续沿用计划经济的管理手段,继续实行原有的管理体系,已经不能适应我国生产力发展的需要。因此,出现了国有企业经济效益滑坡,亏损面逐年增大的趋势,据不完全统计,全国独立核算的国有工业企业亏损面1992年～1995年分别为22.7%、29.8%、32.7%、33.5%,1996年上半年则达到43.3%,并且1996年一季度出现了全国性的整体亏损,国有资产的损失数额也逐年增大,据1994年全国开展清产核资的12.4万户国有企业的不完全统计,全部资产损失达2231.1亿元,全部资金挂帐22069亿元,损失与挂帐合计达4438亿元,占这些企业全部资产的10.7%。
上述问题的原因是多方面的,许多专家学者提出了不少看法,有的归结为管理体制落后,政企不分,政资不分;有的归结为企业目前存在三座大山:负债过高,冗员过多,社会包袱过重;有的认为主要是企业管理混乱,管理水平低。上面这些观点都有一定的道理,都是从不同角度提出的。我个人认为,其中最重要和最直接的原因是管理制度不顺,企业管理落后。虽然近10多年来,我国对国有企业的改革已经采取了许多措施,包括:放权让利,推行承包经营责任制,实际两权分离,进而到建立现代企业制度,什么药方都用过了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往这些改革,停留在企业层面的多,政府层面的少,浅表性的多,深层次的少。因此,必须抓住问题的本质,改革才能见成效。
二、国有企业改革的关键在于建立起科学的国有资产管理、监督和营运体系
如上所述,当前国有企业改革成效不明显的主要原因是国有资产管理体制改革滞后,政企不分、政资不分仍困扰和阻碍着企业的发展。
传统的体制下,国有资产所有者的职能被政府部门分割,造成了产权管理的多元化,政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令,政出多门、多头管理,企业要对多个政府部门负责,但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。由于所有者的责任主体不明确,企业缺乏应有的监督的约束,尤其是那些直接归各级政府管理的大企业集团,其产权归政府所有,但政府是由各综合经济管理部门行使管理职能的,由于政府没有授权由哪个部门进行监管,结果是政府哪个部门都可以管企业,但谁都管不了,谁都不负责任。政府对企业的情况完全靠听汇报,对企业的内在情况不清楚,结果不出问题则可,一出问题就大得不得了,就要关闭乃至破产。
那么国有企业如何进行改革?这方面中央有了明确的规定,即对国有资产实行国家统一所有,政府分级监管,企业自主经营的体制”。目前,理论界、学术界对于从建立国有资产管理委员会及其办事机构,到中间或中介性的国有资产经营公司,再到生产经营企业三个层次的国有资产管理体制的框架,在认识上是统一的。近年来,各地也根据实际进行了大量的探索,目前全国已有上海、河北、内蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陕西、重庆、湖北、广西等11个省、市、自治区及深圳经济特区先后建立了新的国有资产管理体制。尽管各地做法不尽相同,但新的管理体系基本上是按照三个层次的框架建立的。其大致情况是:在省(直辖市)、自治区政府一级成立了国有资产管理委员会(简称国资委),下设国有资产管理办公室(简称国资办);在中间层建立资产经营公司;在下层是由企业群组成。这三个层次,在上层通过国资委直接管理资产经营公司,而不是靠各部门分工把关,这样既能实现将政府各部门的社会经济管理职能与资产所有者职能分开,又直接加强了对资产经营的监督和领导,形成了有效的制约机制;在中间层建立了国有出资人制度,为资本运营构建合格的载体,使企业对投资主体负责,投资主体对出资人负责,出资人向政府负责,实现了国有资产监管职能与国有资产经营职能的分离;在下层由国有独资企业、国有控股、参股及合资企业群组成,这些企业根据国家法律拥有法人财产权,具有企业法人资格,依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、独立承担民事责任,并具体承担国有资产保值增值的任务,从而实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分离,理顺了政府与企业的关系,初步实现了政企分开。
实践证明,这三个层次管理体制的推行和不断完善,对于从深层次上改变政企不分,政资不分,多头管理的局面是可行的,也是成功的。具体可以从深圳和上海改革的成效得以说明。
深圳是全国最早建立三个层次国有资产管理、运营体系的城市。早在1987年7月该市就成立了市属企业国有资产投资管理公司,主要负责市属企业国有资产的产权管理及运营,成立初期也行使国有资产管理的职能。随着改革的不断深入,1992年9月深圳市又成立了市国有资产管理委员会,一年后成立了市国有资产管理委员会办公室,作为市国资委的常设办事机构,专门行使国有资产的行政管理职能。经过几年的探索,目前已经初步形成了市国有资产管理委员会(下设国资办)———市级国有资产经营公司———企业群”三个层次的国有资产管理经营新体制。
三个层次的国有资产管理体制建立以后,该市采取了许多行之有效的措施保证其顺利运行。包括按经营规模、效益水平对企业进行分类定级;按行业类别和效益实行企业利润分类上缴办法;实行企业无行政主管部门制度;向国有控股企业和全资企业委派产权代表,参与企业重大问题决策,监管国有资产运营,率先建立现代企
业制度,强化企业管理,加强企业内部约束和政府对企业监管等。到目前为止,已正式颁布《深圳经济特区股份有限公司条例》、《深圳经济特区有限公司条例》、《深圳经济特区股份合作公司条例》等几十个法规和规章,尤其是1995年该市《深圳经济特区国有资产管理条例》的出台,标志着国有资产管理法规、规章体系日趋完善,为现代企业制度规范运作打下了基础,取得显著的效果。截止1998年底,深圳市属国有企业的净资产为3477亿元,自1980年以来每年递增53%,1998年实现利润51亿元,实现了国有资产保值增值。
上海市1993年按照三个层次建立新的国有资产管理运营体系后,到1995年底,先后将33家主管局撤销转制为经营公司或控股公司,并使国有资产管理体制改革与政府机构改革、人员分流结合起来,把撤局、组建公司、改制和授权经营同步进行,将管资产、管人相一致原则与党管干部原则相统一,并享有对控股公司的监管权、考核权、奖惩权与收益权。
上海市通过国有资产管理体制的改革和实践,实现了较大范围国有企业存量资产的调整和城市面貌的改观。一方面,以控股公司的产品为龙头,以产权为纽带,组建了一大批企业集团,实际专业化协作,发展社会化大生产;另一方面,通过退城进郊、土地置换和盘活资产存量等措施,进行企业技术改造和资产重组,实现了优势企业的低成本扩张,城市的市政、公用设施和文化事业也得到了快速发展;再是通过企业间相互持股和环形持股,一大批企业由工厂制改变成为股份公司或有限责任公司,增强了凝聚力和约束力,培育和发展了行业优势。
上海纺织控股集团公司组建后,对市区工厂进行调整和土地置换,新办第三产业1200多个,合资企业240个,改组有限责任公司14个,股份有限公司4个,关停并转企业196家,撤销138家,原所属国有企业由320家减少到180家,妥善分流下岗的17万人,控股公司由原55万人减少到38万人,继招收18名空中乘务员的空嫂旋风”之后,又相继推出了成千上万的呼嫂寻呼台”、“巴嫂(巴士)”、地嫂(地铁)”等服务行业,为上海减员增效战略的实施,提供了成功的范例。
三、加强对企业的监督,坚持改革与加强管理相结合
当前在认识上有个误区,似乎体制改革了,就一通百通,一顺百顺,企业效益自然会提高,这种看法是片面的。光讲改革,不讲管理,改革是无法成功的,改革的目标也无法实现。事实上,当前国有企业管理弱化,管理混乱,损失严重,已经到了十分严重的地步,据国家有关部门抽样调查显示,80%以上的亏损企业是管理不善造成的。就我省而言,在前几年清产核资中暴露的损失中,决策失误千万的损失比重较大,当中尤以对外投资最为突出。现在有的企业对外投资未经充分论证,盲目性较大,结果投资之时就是亏损之日。还有的盲目设点拉线,投资链条长,结果连自己有多少个子孙都搞不清楚。此外盲目借出款项,盲目对外担保,出现严重的风险。值得一提的是,在中外合资合作企业中,由于外商资金不到位,有的是合资、合作企业设立后,以合资、合作企业的名义借款(或担保)作为外商投入资金,结果一旦造成损失债务全由中方背起来,这种例子也是不少见的。造成这种情况的原因既有水平问题,也有管理问题,但是最重要的是应建立起激励和约束机制,使企业厂长(经理)感到有压力。现在企业经营状况的好坏并没有与经营者的利益直接挂起钩来,经营好了没有得到实惠,经营差了也不负责任,出了问题只要自己没把钱装腰包仍然万事大吉,这个单位搞不好调到另外一个单位去照样可以当官,这样的一种机制打击了先进,保护了落后,也出现了一些投机钻营和短期行为。我认为,加强管理应该坚持内部和外部相结合的方针,内部管理主要是提高管理水平,建立内部控制制度,但是内部人控制制度目前很难奏效,因为现在是厂长经理说了算,你要么坚持原则看饭碗,要么保饭碗说假话。因此,加强政府对企业管理尤其重要,但加强管理并不是捆住企业手脚,不能采取计划经济那一套行政办法,而应该用政策进行规范,用制度约束和监督考核的办法。
最近几年深圳市对资产经营公司和市属企业的管理方面有许多独特的做法。首先,该市人大通过了《深圳经济特区国有企业法定人代表任期经济责任审计条件》,加强了企业法定代表人任期经济责任的监督,客观、公正地评价其经营业绩,保障了国有资产的安全与增值;其次是采取下派财务总监的办法,财务总监不但可以列席企业董事会议,了解企业运作的全过程,而且审核财务报表、监督资金运作情况,真正达到监督的目的。深圳市加强企业管理、监督,企业效益不断提高,即使遭受金融风波和自然灾害的冲击比较严重,1998年度仍然实现利润比1997年度上升。事实说明,只要坚持改革与管理相结合,企业不但可以走出困境,而且能够创造较高的经济效益。
四、国有企业改革应坚持实事求是的方针
国有企业改革涉及到方方面面的问题,情况非常复杂,当前要注意防止和克服以下几种倾向。
一是不能盲目追求速度。当前有的地方为了赶速度,不顾客观实际,搞指令性计划,要求在一段时间内全部完成改制计划。应该说,改制有个计划是对的,但计划应该实事求是,要因地制宜,不能强求一致,要成熟一个转一个。否则即使转了,也是换汤不换药。
二是改制应讲究实效。现在有的企业改制图形式,赶时髦,为组建企业集团搞拉郎配;改变主管厅(局)为公司,把牌子一换,结果机构没变,管理方法没变,职能也没改变;组建经营公司不但未能减少行政干预,而且增加了新的婆婆。这些不讲究实际的改革,不但起不到应有的作用,反而劳民伤财。
论文摘要:国有资产经营管理过程中财务风险问题的管理缺位经常导致后期资本损失和人力资源损耗，目前我国应对国有资产经营管理中的财务投资风险的措施暂时还只停留在表面，而不能有效解决。目前我国经济迈向转型期，大多数国有资产的运作不能象以前一样不考虑风险只考虑回报，应该借鉴国外资本运作的系统性方法降低风险提高回报率，本文就如何加强国有资产经营中的投资风险操控，提升投资回报率，降低风险作如下探讨。
一、引言
我国现阶段经济发展不平稳的主要问题是通货膨胀速度过快，我国人民银行连续多次提高存款准备金率，通过限制市场资金流动促使经济发展降温，我国国有资产自2008年大幅度投资以来对很多产业造成了影响，3000亿国有资产投资改变了我国经济发展速度，由以前的滞缓发展变成了飞速发展，但是相应问题和风险也随之放大，我国国有资产的投资需要更多的科学化和系统化的财务管理手段，不能只是停留在对市场经济表面问题的掌控程度，要更加注重内在和深层次的问题，解决关键问题。
二、国有资产经营发展概况分析
(一)世界各国有资产经营管理的特点
世界各国国有资产管理有如下显著特点：一是有明确的机构对国有资产行使出资人职能。二是严格依法管理国有资产，各国针对国有企业和国有资产制订了专门的法律，如韩国的《政府投资企业基本管理法》、《公共企业改革法》，新西兰的《国有企业 法》，挪威的《公共有限公司法》等等。三是商业化经营、专业化管理，多数国家国有资产出资人仅作为普通股东，政府一般不干涉企业日常经营活动，通过国有企业的董事会来实现对企业的影响和控制，国有企业按照商业化规则来经营。四是强调资本的使用效率，强调资本运营，依赖专业的投资经营人才对国有股权进行有效管理，并进行科学的资产组合，持有那些具有国际竞争力的企业股权，出售核心竞争力下降的企业股权；对产权投资严格进行评估策划，对不具备盈利能力的政府项目不予投资。
(二)我国国有资产经营管理的现状
自改革开放以来，我国国有资产管理进行了在体制上以政企分开为主，在国有企业方面以建设现代企业制度为主的改革。2003年5月27日，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，规定国务院国资委和各地方国资委履行国有资产出资人的职能。但是，我国国有资产管理体制尚需进一步完善。目前在实践中主要反映出两点问题：一是国资委作为政府特设机构，法律上属于政府机关法人，在履行出资人职责方面与现行法律体系存在一些冲突，国资委不能像一般投资者一样 完全直接地行使企业股东权利。国资委人员作为国家公务员，按照《公司法》规定，不能在所出资企业兼任董事、监事职务。按照《中外合资经营企业法》，国资委不能直接持有中外合资企业及一些海外上市公司的国有股权。按照《担保法》规定，国资委不能为所出资企业提供融资担保。二是由于现代企业制度建设尚不完备，国资委在对国有企业的监督管理方面还较多地采用行政手段，在管资产、管人的同时还直接管国有企业的事，容易变为“老板”和“婆婆”，影响国有企业的正常经营。
三、我国国有资产财务投资风险存在的问题分析
(一)财务管理混乱、财务监管制度欠缺
国有资产管理中财务部门的职权管理过于集中，在对资本使用支配中比较“自我”，国有资产的财务管理问题表现出的是财务监管制度的欠缺，不能够很好的解决和掌握好财务监管机制，那么这种财务管理混乱问题就不会得到彻底的解决。国有资产管理出现的混乱主要表现为，第一，股权投资的盈利分红部分，投资收益代表的是投资回报率的成果有多少，对经营中的分红大多是按照一定程序配发，程序过于死板不能灵活运用，导致分红时少时多，时有时无，这就造成投资公司本身的利润不可能平稳上升，现金流也不可能平稳，而必然是阶段性的、非连续的，国有资产的现金流波动和分红问题提升了财务管理的风险；第二，股权不能有效降低风险运作，如进场和出场时机掌握得不好，造成投资风险的加大，引起了投资心理压力，不能良好的拓展投资业务，人员的专业性较差也限制了重新投资的次数和信心。
(二)财务管理人员缺乏投资专业性和系统性知识，综合素质有待提高
国有资产管理和私有资产管理在企业和事业单位中都存在共有现象，无论是股权的合理掌握，还是投资外汇的风险掌握，还是期货外债的额度和时机把握等这些需要的是高素质人才的专业技能分析，良好的投资依赖于正确的抉择和投资前的数据分析，对国有资产的投资前景和市场分析是使国有资产获取投资回报率最高的一个基础条件和保障，所以增强财务人员素质是基础也是核心。目前财务人员基础薄弱，对金融市场的了解过于单薄，掌握的只是书本知识，对于实际操作没有太多经验，对国内市场的变化了解不够，就想向国外市场进军，利用国有资产进行投资根本不考虑风险因素，失败了也觉得跟自己无关，这是目前最大的问题，财务人员的责任意识不强，对自身工作岗位和工作内容缺乏应有的激情，没有岗位职责感和归属感。作者认为应该针对财务管理人员的现状做出分析，在缺失点进行弥补和加强。
(三)投资管理不当造成的信用风险和财务危机
分析国有资产的投资管理的不合理性，我们可以发现投资管理不当主要有几个问题需要解决：第一，国有资产投资种类繁杂，投资范围太广，没有专门投资领域，造成了投资杂而收益低的现象，加上投资管理人员自身能力较差，所学习的专业知识和对投资掌握的专业技能并不全面，不能适应多元化和过度宽广的投资平台，不能满足投资风险的控制需求，投资风险日益加大，投资管理者不能合理控制风险，最后只能“悲剧”收场；第二，在国有资产对外融资投资担保问题上存在问题，国有资产投资担保关系存在连带关系，委托关系，递进关系等，关系过于复杂和繁琐，担保关系不清晰，这些担保将项目企业的经营风险转嫁到投资公司身上，它像一颗颗定时炸弹，一旦项目企业在生产、销售等资金链的某个环节出现问题，将会引发一系列连锁反应，危及到投资公司的现金流及融资信用，使财务风险高度膨胀。
四、解决我国国有资产财务投资风险的措施
(一)建立健全管理制度
建立和完善政府对国资委的激励约束机制和社会监督机制。国资委接受政府的委托专业进行经营性国有资产管理，国资委与政府之间也存在委托关系。为了有效地解决委托问题，促进国有资产管理的效率，提高使用效率，政府应该 建立对国资委的激励约束机制。同时，也应该由专业机构负责对国资委管理情况进行审计和监督。机构投资者会定期地向投资人公布其经营管理效果的信息，接受投资人的有效监督。国有资产管理也应该如此，应该接受国有资产真正所有者——全体公民的监督。对国有资产管理应该建立定期信息披露的机制，让所有公民可以方便地得到国有资产管理的经营效果信息。通过建立健全管理机制可以有效帮助国有资产财务投资降低风险，增强投资精确程度，保证投资方向的正确。
(二)加强培养财务管理人员投资专业知识与技能
财务风险存在于财务管理部门的各个方面，存在于国有资产管控的各个环节，最基本的环节就是人员自身的素质，综合素质不强造成国有资产投资的风险过大，因此提升人员素质和责任意识变得越来越重要。首先，要增强财务人员的风险意识，对于风险的认识，要选拔内部素质高的人才向风险控制较好的企业学习，增强国有资产内部人员的素质；其次，要增强财务人员的软实力，这些软实力主要体现在财务人员的思想，他们集体工作的氛围，集体价值观，集体认识观，以及心理预期等等方面，提升这些素质的优势在于可以和国际化接轨，在逐渐开放的市场经济环境下，参与国际竞争，获取新的利益平衡点。
(三)深化国有企业的产权制度改革，形成自然有效的股权制衡机制
要进一步深化国有企业的产权制度改革，形成自然有效的股权制衡机制。完善国有资产管理体制，需要完善现代企业制度，而产权制度改革首当其冲。改变国有企业股权结构单一、“一股独大”现象，进行国有企业产权多元化改革是社会主义市场经济发展的必然要求，也是解决国有资产“所有者缺位”的理想方法。在多个大股东形成的股权制衡机制中，在保证国有资本回报率的前提下，国有股份不一定要控制企业，即使在所持股权比例较高的情况下，也可以让更有效率的大股东来控制企业。国资委可以从目前着重对国有企业经理人的监管，改为对其他大股东的监督，使监管机制外部化，从而提高对国有资产的监督效率，提高国有股份的价值。
参考文献：
[1]余萍.国有投资公司的财务风险管理探析,审计与理财.2009年8月,54页
关键词：行政事业单位 国有资产 资产管理
（一）当前行政事业单位国有资产管理的主要问题
1、账面资产与实物资产不相符
在传统管理体制之下，大多数行政事业单位对国有资产存在着不记折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象。有的单位疏于管理，国有资产被非法侵占；有的利用国有资产办企业、开公司，账外设账；有的单位利用占用的土地违规违法投资开发建设；有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节等等。如许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无，“自留地”和“小金库”的资产更不能明确。近几年由于城市基础设施改建,部分单位办公用房拆除,开发商将房屋建成使用后一直因未给原单位办理房屋产权证明,使一些单位的固定资产一夜之间变为乌有,账面未能正确核算。政府转让或出让一部分固定资产涉及部门单位没有及时进行核销处理,造成账实不符。
2、“非转经”管理不善
利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐，不仅增强了单位对国有资产尽可能多的占有欲望，而且由于分散管理运作“非转经”资产，加上体制方面的原因，在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下，存在大量的问题:一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出，投资收益和所有者权益容易造成流失。wWW.133229.COM二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。作为经营性资产，其价值补偿是在营运中不提或少提折旧，而所创收入，在财政体外循环。三是“非转经”后资产经营效益低下。“非转经”后财务监督滞后，大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行。四是收益分配中严重向个人倾斜，在实际运作过程中,效益收入、租金收入均被提供这些非经营性资产的单位及其所属企业视为集体所有,甚至作为福利,进入单位的“小金库”，背离了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷。
3、资产利用率低
现行的行政事业性国有资产被人为地夸大了与经营性国有资产的差别，而忽略了资产的共性。资产的购建、管理和处置分属于不同的部门，基本上是脱节的，无法形成系统的责任制度。
4、国有资产产权模糊
原则上，行政事业性国有资产应该实行集中、统一的管理模式，但实际上，目前仍实行的是分散管理体制。资产的购建预算掌握在各单位手中，造成资产际占用权、处置权等全部落在各个占用单位，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。
（二）加强行政事业单位国有资产管理的对策
1、加快行政事业单位资产管理信息系统建设
利用现代先进的信息技术，通过最大化地控制资产的相关信息。资产所有者和资产实际占有者之间的信息不对称一直是资产管理中的一个突出问题。完善的资产管理没有便捷的信息流载体是不可能取得实现的。行政事业单位资产管理信息系统建设对于提高资产管理效率，具有基础性的作用。加快资产管理信息系统建设，有助于更完整地掌握资产的相关信息，从而有利于所有者和管理者强化对于资产的监控，实现由“金字塔”型管理向“扁平”型管理的过渡，减少管理级次，提高管理效率；有助于强化对于资产生命周期全程的跟踪管理；有助于实现资源的共享，增进交流和协作，从而使得行政事业单位资产的帐面资产与实物资产相符。
2、加强“非转经”资产的管理
建立“非转经”资产专项管理制度,依法进行专项管理。坚持经营性资产有偿使用的原则,以实际占有国有资产的价值,收取一定的资产占用费。进行可行性论证,经营合同须经内部审计,产权转移必须严格报批。对经营成果进行监督。对经营性资产要进行保值增值考核,准确进行成本核算。自办产业的承包方案中要明确单位投入有形资产和无形资产的保值增值考核指标,对完成承包任务并实现国有资产保值增值的单位、自办产业和个人,要进行奖励,对造成国有资产流失或经营严重亏损的承包人,要追究其经济责任,甚至刑事责任。
3、建立科学合理的国有资产预算制度
建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度,是加强资产管理的重要手段。一个单位,需要购置什么资产,如何配置增量资产和处置存量资产,应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的匹配,最后得出决策方案。这个匹配的过程就是编制资产预算的过程。建立科学、合理的行政事业单位资产预算制度既可有效地提高资产的使用效率,也可为细化部门经费预算提供直接依据,从而解决现行资产配置各自为政、随意性大等问题。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的作法,建立以政府采购制度为主的资产购置方式,在公开、公正、公平的环境下,降低交易费用、提高财政资金的使用效率。
4、建立国有资产管理机构
长期以来，行政事业单位重资金管理轻资产管理，资产管理机构的职责设置和管理模式不能适应市场经济的要求，特别是这一部分资产的产权所有人和授权管理人设置不明晰，不能成为完整的市场主体，严重地妨碍了这一部分资产进入市场，提高其使用效率。因此必须建立行政事业性国有资产管理的专职机构势。资产管理机构负责制定资产管理的规章制度并监督执行，实行资产的产权登记和产权鉴定工作，负责资产流动的处置工作，负责资产营运的收入管理和基金管理工作等。
参考文献
1、方虹:《行政事业性国有资产管理透视及对策研究》，《北京市计划劳动管理干部学院学报》，2004年第2期
[关键词]事业单位;国有资产;体制改革
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)06-0058-04
事业单位是政府社会公共服务职能的重要载体,而事业单位国有资产是事业单位履行职能的物质基础和保障。这部分资产运作的目的通常不是为了增值和赢利,而是为了事业的发展和社会进步,为了政权建设和社会管理,体现政府公共服务的职能。要进一步提高政府公共服务的质量和水平,客观上要求政府必须加强事业单位国有资产管理,合理配置和有效利用国有资产。2006年7月1日《事业单位国有资产管理暂行办法》正式实施,对规范和加强事业单位国有资产管理起到了积极的作用。但是,目前我国事业单位国有资产管理存在的问题依然严峻,需要我们继续进行研究探讨。
一、现阶段我国事业单位国有资产管理存在的问题
长期以来,我国事业单位国有资产管理一直沿袭1995年提出的“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制,使得依靠财政资金积累下来的国有资产分散在各个部门,虽然名义上是国家所有,但实际上由各个单位行使着资产的所有权。随着社会主义市场经济的逐步建立,这种管理模式已经无法适应新形势的需要,暴露出了许多问题。
1.所有权虚置,本应享有资产占有使用权的部门(单位)往往拥有对资产的全部支配权
所谓的所有权虚置,指的是所有权国家所有,但没有一个具体部门代表国家行使所有权,负责分配使用权,其结果是实质上归使用者所有。从我国改革历程看,解决国有资产所有权虚置问题也是一个渐进的过程。最初,企业类国有资产也存在所有者虚置问题,但在国资委成立后,这个问题在一定程度上得到解决;对于事业单位国有资产,尽管政府拥有国有资产的所有权,但是一直以来,没有统一的部门代表国家行使所有权。因此,资产使用单位,甚至使用个人都可以实质上占有这些资产,成为国有资产的实际所有者。财政部出台的《事业单位国有资产管理暂行办法》已经明确财政部门代表国家行使对事业单位国有资产的管理权。但是由于事业单位数量繁多,存在形式多样,分布在不同部门、不同地区,而作为国有资产管理者的财政部门缺乏必要的手段和力度,无法对国有资产进行及时有效的监管。所以真正将所有权落到实处,尚有很长的路要走。
2.资产监管不严,资产形成、配置和处置环节均存在盲目性和随意性
长期以来,事业单位国有资产管理在一定程度上存在着管理理念上的偏差,那就是“就资产论资产”、“为了管理而管理”,而没有将资产管理与预算管理有机的结合起来,严把资产形成关,将提高资产的使用效率作为管理工作的重点。具体表现在:缺乏科学合理的配置标准,导致预算安排不尽合理,资产配置存在一定程度的盲目性和随意性;资产配置时没有考虑原有资产的存量和使用情况,不能实现存量资产的共享调剂,造成资产重复建设,有限的财政预算资金没有得到最有效利用,也使事业单位资产占有苦乐不均的现象越来越严重;各单位资金来源渠道的多样性,以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性,容易造成资产配置不公与重复购置。同时,由于缺乏事业单位国有资产规范的处置程序和处置途径,有些事业单位在处置国有资产过程中资产未评估或评估过低,甚至自行随意报废尚有相当使用价值的设备,浪费与腐败现象严重。还有相当数量的事业单位利用富余资产进行对外投资、出租、出借、担保等,导致国有资产收益的流失,为部门、单位或个人利用国有资产谋取不合理收益提供了机会。事业单位国有资产收益监管不严,是导致收入分配秩序混乱的根源之一。
3.管理手段落后,资产使用效率低、绩效差
由于国有资产来源的无偿性,事业单位缺乏资产保值增值的压力与动力,而且资产配置不合理,重复购置严重,再加上使用过程中缺乏占用资产基本效用评价机制,财务核算方式存在诸多问题,结果导致事业单位普遍存在资产闲置与使用效率不高的现象。中国科技资源浪费惊人:大型科研设备利用率只有25%,而发达国家的平均利用率是170%。在医疗领域,这种资产使用效率低的情况也是触目惊心,在一个区域内医疗设备购置重复是国内医疗行业的普遍现象,大医院高档医疗设备“购买竞赛”造成医疗资源浪费,而多数大型医用设备的利用率均在50%以下。
对于事业单位国有资产的绩效评价,目前国内还没有完整系统的评价体系。主要是因为大多是事业单位不以营利为目的,其产出收益难以量化,并且其经费主要是国家财政拨款,因此缺乏绩效评价的主动性和迫切性。而且,我国事业单位国有资产管理的财务核算制度也存在诸多问题。迄今为止我国事业单位对国有资产都采用非成本核算的财务核算方式,会计制度采用收付实现制,此种财务核算方式的低效性已显露无疑。在收付实现制下会计科目太过简单,导致某些经济活动无法进行财务核算,从而阻碍了市场经济活动的展开,比如融资租赁设备等。目前的财务会计制度对某些经济活动的收益不作账面反映,导致了账外资产的存在和国有资产收益的流失。事业单位固定资产不计提折旧、不重估市场价值的做法使得某些固定资产的账面价值与实际使用价值、市场价值之间严重脱离,不仅不利于资产更好地发挥其经济收益,也不利于核算事业单位提供公共服务所花费的真实成本状况。因此,结合事业单位的分类改革,针对不同性质、不同行业事业单位的具体情况,建立科学可靠的评价体系,重建成本核算的财务会计制度,对于提高事业单位国有资产的运行绩效具有重要意义。
4.管理体制不顺,缺乏管理体制与机制的整体设计
长期以来,由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题,导致我国事业单位国有资产管理体制不顺。在我国,财政部门负责制定事业单位国有资产的管理规章制度并对执行情况进行监督,一部分具体工作交由有关部门承担,呈现出财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对事业单位国有资产进行监管。但由于具体监管职责不很清晰,造成事业单位国有资产管理工作中,存在着职责交叉和管理的真空。例如,财政部门与国资部门、财政部门(或国资部门)与事业单位主管部门的资产管理权限不清,事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门,而财物管理属于国资部门,而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的,从而使事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段,不利于事业单位国有资产有效管理。部分事业单位业务上实行“条条管理”,而财务上又实行“块块管理”,这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政,缺乏统一管理和协调,导致国家关于事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。
二、国内外事业单位国有资产管理的经验借鉴
(一)国外经验
1.日韩模式
首先,日韩模式的最大特点是国有财产综合管理的主体统一。无论是日本财务省,还是韩国的财政经济部,都拥有对国有财产的综合管理权,政府其他各行政部门对国有财产的管理活动,均在财政部门的统一领导和监督下进行,并且要严格按照要求向财政部门报告国有财产管理状况,包括国有财产变更用途、发生损失等。这种做法的优点是管理责任明确,管理权限集中。其次,国有财产委托管理方式灵活。在日韩两国法律中,对于国有财产管理事务的委托行为都有明确的规定。无论是财政部门还是政府其他行政部门,在履行相关手续后,均可以将部分国有财产或自身掌管的部分国有财产管理事务委托给下属单位、地方政府甚至是国家机关以外的组织来具体管理或实施。这种灵活的委托管理方式有利于提高国有财产管理效率。第三,对国有财产实施分类管理。日韩两国对于国有财产的分类都比较明细,分类方法也相似,主要是按国有财产的用途进行区分。
2.德澳模式
德澳模式的突出特点就是由财政部门统一管理所有政府资产,并通过下设资产管理局来实施具体管理。联邦政府资产由财政部门所属的机构负责,并在全国成立分支机构管理分布全国的联邦资产,其特点可以概括为“财政部――直属局”模式。澳大利亚的资产管理从形成到处置,其全过程也是很有特色的。澳大利亚财政部下设资产采购局、资产管理局、资产出售局,分别负责政府资产采购、管理和出售,构成了从形成到处置的资产管理链条。澳大利亚联邦政府通过财政部和金融管理部下设的资产管理机构对政府资产实行商业化管理。其商业化管理方式包括计划管理、项目管理、整体项目服务、合同管理、专家咨询等。它通过为政府公共部门用户提供诚实的、职业化的服务,来实现政府资产的保全和最大限度的有效利用。
3.美加模式
美加模式的特点是公共资产的管理制度、资产预算由财政部负责,日常管理由独立于财政部的机构负责,体现了鲜明的决策与执行分开的分权思想,这种模式的优点如下:首先,分工明确,制约严密。美国和加拿大的政府资产预算管理都特别严格,政府各个部门的物资采购有预算控制,实行严格的预算管理及绩效考核。车辆及房产是政府公共资产中单位价值较大的主要资产,对其实行集中管理、专业化管理也是美国和加拿大的共同做法。重视闲置资产的处置管理也是美加模式的一个显著特点。规范化、程序化、公开化的闲置资产处置,提高了资产再配置的效率,杜绝了政府公共资产“出口”的腐败,为政府树立了公开、公正的形象。
其次,都有明确的管理主体。即财政部门。区别之处只是在不同的管理模式下,财政部门的职责范围有所差异。在政府干预型市场经济国家,财政的职责最强,在自由经济型市场经济国家,财政的职责范围较小,如美加模式中,财政部门仅负责行政性资产管理规章制度的制定和预算管理。
再次,规范管理。美国对公共资产则实行严格的预算管理及绩效考核,美国财政部及总统预算办公室负责联邦政府资产的预算管理,办公用房新建、修缮、日常管理等预算费用,由总务署统一向财政部和总统预算办公室申请;房产以外的其他政府资产如计算机、汽车等,预算则体现在使用部门的预算当中,由各部门分别申请,上述预算都必须经国会批准才能执行。加拿大还上升到法律层次,法律条文明确规定联邦政府及各部门闲置资产,必须交由公共工程和政府服务部集中统一处理,其他任何部门不得擅自出售。
(二)国内经验
1.黑龙江安达市的做法
安达市的做法可以概括为:政府决策、财政部门管理、运营公司集中统一运营。具体措施包括:第一,授权财政局统一清查、收拢各单位资产,建立资产管理档案。第二,进行资产运营和融资,设立独立法人资格的安达市国有资本投资运营有限责任公司,负责对收拢资产进行统一置换、拍卖、转让、租赁等,并通过资产置换进行资产整合。以经营性资产作担保,为城市基础设施建设、教育等公益项目提供融资服务。第三,规范资产处置程序,明确规定了资产处置要报财政局国资办确认,并报市政府批准;同时,出售前必须对拟出售的资产进行评估,出售时必须委托有资质的拍卖行依法公开拍卖。
2.陕西省安康市的做法
安康市的主要做法可以概括为“统一规划,分类管理,统一处置,统一收益”。主要措施包括:第一,市政府对所辖国有资产和资源统一行使出资人职能;按照经营性国有资产和非经营性国有资产两大类分别设立经营性国有资产管理局(国经局)和非经营性国有资产管理局(国产局),实行分类管理;国产局挂靠财政局,负责对非经营性资产统一处置、统一受益。第二,建立了资产购置预算制度,国产局每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要,核定其资产占用质量和数量的编制定额,按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案。第三,在资产处置上坚持公开透明,国产局委托拍卖机构采用市场方式,公开竞价拍卖。第四,资产收入实行集中管理,将各种形式的国有资产收入全部纳入事业单位国有资产收入专户管理。
3.广东佛山市南海区的做法
2002年,广东佛山市南海区政府作出了利用信息化手段推进事业单位国有资产管理体制改革的决定。其改革总体思路可以概括为:采取统一管理的体制,以信息化手段为依托,以规范化管理为基础,运用阳光化管理方式,实现资产的高效运用。主要措施包括:第一,改革体制,南海区委、区政府通过大量的调查研究,把分散在各个单位的事业单位国有资产收回(把产权证集中),建立所有权集中管理、其他权能依制分流的体制,打破传统的“单位所有制”。第二,实行分类管理:未列入办公之用的公建物业实行社会管理;对公益性物业实行部门管理;对纯粹办公用的物业,授权各部门使用;对空置物业,通过拍卖、委托、租赁、抵押等多种形式进行营运,实行资本化管理,以实现资产的高效再配置。第三,建立管理信息系统,利用信息化手段加强改革效果。南海区开发了事业单位国有资产管理信息系统,建立了事业单位国有资产数据库,开发了一套公建物业的管理信息系统,通过政务网联通政府和单位,实现实时、动态、在线管理。第四?熏实行“阳光化”管理。产权集中后,对于收回的资产,政府按照其性质分类,采用比较市场化或比较透明的方式进行资源再配置。第五?熏对闲置资产进行市场化运营。
4.广西南宁市的做法
广西南宁市的主要做法是成立南宁威宁资产经营有限责任公司(威宁公司),将事业单位各自占有、使用的国有资产产权通过市政府、市国资委授权,变更至威宁公司名下,由威宁公司代表市政府拥有国有资产的产权,实行统一管理、统一经营,把事业性国有资产从非经营性资产转化为经营性资产。主要措施包括:第一,将各事业单位国有资产产权转移到威宁公司统一管理运营。威宁公司负责上缴国有资产收益,其他任何部门、单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。第二,将非经营性国有资产转变为经营性国有资产。南宁市改革了事业单位无偿占有和使用办公用房的模式,逐步建立办公用房租赁制度,政府将各单位与威宁公司之间的关系定位为租赁关系。第三,构建融资平台,实行资本运营。威宁公司采取了重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等市场化运作方式,进行资本运营,还为政府投融资提供了平台。第四,调剂使用办公用房,规范公务员岗位津贴发放。
三、完善我国事业单位国有资产管理的对策思考
目前我国事业单位国有资产已经占到全部国有资产的29.75%,总额已经达到5.96万亿元。并且随着国有资本从一般竞争性行业有序退出,事业资产在国有资产总量中的比重越来越大。为此,要完善我国事业单位国有资产管理,需要树立配置合理、使用充分、讲求效益的管理目标,遵循资产管理与预算管理、实物管理和价值管理相结合的原则,在理顺产权关系、完善管理体制和改进管理手段三个方面加强研究和探索,走出一条适合我国国情和充分考虑各地区、各部门实际情况的管理模式。
(一)事业单位国有资产管理的目标
事业单位国有资产管理应当树立配置合理、使用充分、讲求效益的目标。事业单位国有资产既不同于国有企业资产,注重增值和赢利,也不同于行政部门国有资产的绝对非赢利性。因为事业单位数量繁多、种类庞杂,有行政执法类、社会公益类和经营服务类三大种,事业单位提供的公共服务也就具有公益性、准公益性和非公益性之分。应当结合事业单位分类改革的实践,将财政资源按照不同的方式在不同性质的事业单位之间进行合理的配置。行政执法类事业单位的国有资产主要通过行政手段进行配置;社会公益类事业单位的国有资产主要采用行政手段和市场手段相结合的方式进行配置;而经营服务类事业单位的资产配置可以推向市场。同时,也应注意国有资产在不同行业之间、不同地区之间、不同单位之间进行合理的配置,公平和效率兼顾。事业单位国有资产在使用过程中虽然难以进行成本收益核算,但在消耗过程中确实产生了可观的社会效益,为社会财富的增加发挥了应有的作用。所以,在使用过程中,应当注意提供服务与讲求效益相兼顾,要使用充分,讲求效益。
(二)事业单位国有资产管理的原则
事业单位国有资产管理应当遵循资产管理与预算管理、实物管理和价值管理相结合的原则。事业单位国有资产形成于对事业单位的财务拨款,对其管理应当与事业单位的财务管理相结合,尤其应当与预算管理相结合。必须强化财务约束,在事业单位收入管理方面强化财务问责制度,将其创收和收费所得收入与国家财政预算拨款、资产投入纳入到同一的管理框架中。否则,单纯加强资产管理的措施很难见到实效。财政部门在下达预算时要注意核实国有资产存量,严格编制增量资产预算,切实把住资产形成关。事业单位要在维护国有资产安全完整的同时,真实反映资产的价值和使用情况,使财政部门通过国有资产财务核算和统计报告制度,能够全面及时准确地反映国有资产总量、分布和结构情况,实现对事业资产从配置、使用到处置等各个环节的动态管理,通过科学的管理手段,实现国有资产使用效率的最大化。在实际管理过程中,财政部门要履行国有资产所有权代表职能,重点实施资产价值管理。事业单位业务部门履行国有资产占有使用权职能,重点实施资产实物管理。
(三)完善事业单位国有资产管理的三个着力点
1.理顺产权关系,完善并落实“国家所有、分级管理、单位使用”的管理模式
事业单位国有资产产权不明晰,所有权虚置,没有一个具体部门代表国家切实行使所有权、负责分配使用权,导致所有权实际上被使用单位占用,随意处置国有资产,是产生一系列资产浪费、流失等问题的根源。加强国有资产管理,首先应当明确其产权关系,理顺国家作为资产所有者与事业单位作为占有、使用者以及资产经营者之间的责、权、利关系,使国家所有者权益不仅在法律上,而且在经济上得到体现,确保国家所有权管理到位,这就需要有明确的管理主体负责事业单位的国有资产管理。可以考虑成立专管机构负责事业单位的国有资产,有利于统筹不同地区、不同单位的国有资产。在市场发育程度比较高,市场规范程度也比较高的地方如沿海发达地区,可以尝试采取这种方式。这是一种比较彻底的方案,但可以预期的是,由于部门利益的存在,这个方案的难度也是比较大的。因此,在成立专管机构时,需要明确专管机构的组织形式、法律地位等,处理好专管机构与财政部门的关系。
2.加快管理体制改革,完善财政部门统一领导、各部门分工负责的管理体制
《事业单位国有资产管理暂行办法》中明确了财政部门是各级事业单位国有资产管理的职能部门,各地财政部门负责对各地的事业单位国有资产全面管理;财政部负责中央事业单位国有资产的管理。但在现实中,中央事业单位下属机构众多,分布广泛,管理上有一定的难度。因此,中央各驻地事业单位国有资产可在财政部统一管理的基础上,建议由驻各地专员办负责实施具体的管理和监督,充分发挥各地专员办对中央驻各地事业单位较为了解、获取信息及日常管理较为方便的便利条件。借鉴企业类国有资产管理经验,在财政部统一管理下,成立单位专管局,对所有单位的国有资产进行全面管理。在已经明确财政部为事业单位国有资产管理者的情况下,需要进一步具体化其管理权限、职责、管理方式
3.改革财务核算制度,改进管理手段,实现法制化、信息化、集约化管理
加强事业单位内部的资产管理,首先必须完善财务核算制度。结合当前会计制度改革的趋势,借鉴国际经验,修订当前事业单位的会计核算制度,把现收现付制改为通行的权责发生制,并结合事业单位的各种经济活动,改革一些不适用的会计科目,更多地增加能够反映国有资产价值和新的成本、收益形式的科目,使得事业单位的财务报表和会计记录真实的反映其财务状况和经济活动。
逐步建立事业单位国有资产的信息化管理平台。利用金财工程开发和完善国有资产管理信息系统,建立信息交换平台,实现“财政部门―主管部门―资产占有单位”三个层次的监管体系信息交换。财政部门在整合各单位信息资源的基础上,建立信息资源库,及时、准确地掌握事业单位固定资产的增减变动、占有使用及分布状况,为资金管理、政府采购、资产配置、处置和调剂提供信息和依据。在建立信息化平台时,要提高行政效率,充分发挥信息一体化的整体效能。避免各自为政。
要在事业单位国有资产的形成、使用、处置三个环节都加强管理。在资产形成和配置环节,应当结合事业单位的性质和所在行业的特征,制定公正合理、有约束力的财政配置标准。要结合对事业单位资产存量和使用情况的调查,进行有效配置,避免资产配置的随意性。在资产使用环节,要强化“资源整合和共享共用”的理念。财政部的《事业单位国有资产管理暂行办法》强调财政部门、主管部门和事业单位要积极推动资产的有效整合和共享共用,明确了主管部门、财政部门对事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资产的调剂权,体现了优化事业资产配置、整合资产资源的要求。下一步需要在这个基础上制订具体的实施细则,在实践中加快实施。另一方面,可以借助事业单位国有资产管理信息系统,将各部门、单位的闲置资源交由专管机构集中整合,进行科学、高效的管理。此外,要借鉴国外经验,结合我国事业单位的具体情况,建立事业单位国有资产使用情况的绩效评价体系,科学客观的评价资产的使用情况,激励各事业单位提高资产使用效益,并以此作为资产配置和调剂的依据。在资产处置环节,要建立规范的资产处置程序,提高资产处置的效益,避免资产处置过程的浪费与腐败。
参考文献:
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[3]上百万家单位约40000亿元行政事业资产谁来管[EB/01].新华网:,2006-09-29/2010-01-04.
提高企业资本运营质量，确保投资决策效果，笔者以为，应做好以下十个方面的工作：
一、创造良好的企业外部环境
l、完善资本市场环境。资本市场的高效运作，必须具备合理的市场结构和良好的监管机制。我国目前的资本市场存在着诸多不足，主要表现为：（1）国家对资本市场管理仍有行政干预的现象；（2）市场割据，流动性不足；（3）市场价格机制尚未健全；（4）监督不力。对此，应采取以下对策：一是减少行政计划因素；二是进一步改进和完善市场结构；三是增进市场流动性；四是完善市场的价格机制；五是建立与整个经济开放程度相适应的高度权威的管理体制。
2．完善法律制度。（l）完善证券法律制度，规范证券机构、发行公司和上市公司；（2）扩展金融市场容量，完善金融法规体系；（3）完善公司法律制度，规范公司的合并、分立和破产等行为；（4）完善国有资产管理法律制度，规范国有资产监督管理、国有企业产权界定、国有资产评估以及国有资产产权登记行为。
3、改善政治环境。应逐步建立和完善社会保障制度，卸下企业的包袱，增强企业的竞争力。政府应该采取积极、有效的财政政策和货币政策，刺激投资，增加就业。这要具体做好下列工作：（1）打破社会保险分散管理格局，建立全国统一的社会保障管理体制；（2）建立健全社会保障基金营运的管理制度。
4、净化社会中介环境。资本运营是一项系统性、操作性极强的活动，这一活动的各个环节，均需中介机构参与运作，中介机构的行为直接关系到资本运营的成败。要建立并规范包括信息网络、金融机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估所在内的中介机构。
二、营造必备的企业内部环境
首先，要提高企业管理者自身的素质。管理者应做到：（1）提高自身业务水平，用现代知识武装自己；（2）解放思想、更新观念，学习科学的管理方法并运用于实践；（3）提高创新能力，不拘泥于现状；（4）牢固树立风险观念和竞争观念。
其次是重视对人的管理。做到：（1）强化职工培训，提高全员文化素质和技术水平；（2）充分发挥每个人的特长和优势；（3）弘扬先进，培育职工的团队精神；（4）关心职工生活，不断理顺职工思想情绪；（5）不断增强职工“主人翁”地位，加强民主管理，健全激励机制。
三是要提高企业财务管理能力。（1）要立足现有基础，积极盘活存量资产；（2）对外拓宽融资渠道，对内抓好产品生产，降低产品成本，以增强企业的竞争能力；（3）应不断优化内部资本结构，扩大直接融资的渠道和比例，降低资金成本，提高盈利能力；（4）完善企业的科学决策体系，无论进行投资、扩大经营规模、拓宽经营项目或是兼并其他企业，都要在科学决策的基础上进行；（5）建立对资本运营项目的考核制度。
三、加强企业结构调整，优化企业资本结构
企业资本的优化配置要处理好四个关系：一是资本的产业结构关系。企业通过多个产业的投资，既可以避免单一行业经营的风险，又可实现资本的优化组合。二是资本的产品结构关系。在企业发展过程中，要根据市场需求和竞争态势将资本投放在不同的产品上，使不同的产品满足不同层次顾客的需求。三是资本的空间结构关系。企业应考虑不同地域的资源条件、自然条件、投资环境和市场需求，调整企业的经营战略。四是资本的风险结构关系。资本收益总是和一定的风险相关的。因此，要注意投资的安全性。首先，要实行投资主体多元化，通过合资、合作等办法吸引多个投资者联合进行项目投资，共同分享利益，分担损失风险；其次，要保持合理的资产负债率；再次，进行投资的风险组合。投资要在不同的产业，不同风险的项目间进行组合，既保证资本的安全性，又保证资本的增值性。使之做到：运行协调、供求平衡、资产流动和风险适度。
四、拓宽融资渠道，实现多元化资本经营
筹资已成为企业一项重要而经常的活动，那种靠企业自我积累或传统的间接融资渠道，已不能满足企业的资金需要。在资本市场，企业可以自身的法人财产权实现直接融资，也可以股权出让和转让的形式以及以存量资产出让、土地置换、发行债券等形式筹资。
五、理顺国有企业产权关系，培育资本运营动力机制
一是要重塑国有资产所有权主体，增强所有权虚拟化程度。将有竞争性、经营性的国有资产折成股份，组成一批国有控股公司，建立法人产权，代替国有资产管理部门，成为国有资产所有权的主体和一级企业法人，行使资产收益权和处置权，成为资本市场的主体。二是要改革国有资产管辖权制度，将管辖权由政府部门让渡给作为企业法人的国有控股公司，政府的资产管理方式则相应由收益权、处置权直接行使过渡到政策法律的制定，为企业资本运营营造法制化、规范化的市场氛围。三是要广泛建立法人产权制度，架构以企业法人产权为核心的企业资本运营体系。
六、理顺商品经营与资本经营的关系，建立企业资本运营的联动机制
国有企业资本运营的根本目标是为了扩大主导产品或主营业务的规模，使企业商品生产经营达到规模经济。因此，企业的资本运营应该有利于剥离企业非经营生产，提高企业资本质量，使商品经营成果直接转换成资本经营成果，提高资本运营效率和商品经营效率。资本运营要在有关联的企业之间进行，尽量减少无关联企业的兼并，以合理的市场结构，形成企业适度的竞争状态。抛弃或防止资本运营中一哄而上的做法，将资本运营行为和商品生产经营的切实需要紧密结合，规划出有序的、渐进的资本运营轨道。
七、正确认识市场规模与资本规模的比例关系，建立有序的资本扩张机制
处理好国有企业资本运营中资本规模与市场规模的关系，应该注意以下几点：一是企业资本扩张不能依靠行政命令搞外延式的扩张，而要着重培育国有企业通过资本的运营和相关生产能力的配置增强竞争力，占领市场份额所引起资本利润率的提高来转增资本的机制。二是国有企业的资本运营过程中资本扩张必须重在存量盘活，而不是铺摊子，搞重复建设，通过存量重组，扩大相对市场份额。三是国有企业的资本运营必须注重无形资产的运营，通过创立品牌，运用品牌的市场渗透力来达到资本规模和市场规模的统一发展。四是国有企业目前资产状况是固定资产大于流动资产，存量大于流量，资产负债比率和净资产比率都相当低。要有效的达到规模经济即资本规模和市场规模的统一，还需依靠政府制定兼并政策、产业化政策和市场容量扩张政策来扶助和指导，以加速国有企业资本运营扩张机制的培育。
八、处理好国有资产管理与企业法人治理的关系，完善资本运营的决策机制
企业资本运营必须正确定位，明确决策的权限和管理责任，形成良好、快捷、有效的决策机制。一是建立和完善企业资本运营决策的分权模式，明确划分决策权限。国有资产管理部门或国有控股公司的决策权，应限于当企业资本运营涉及资产所有权在不同性质的主体之间重组或变更时作出明确的选择；而当资本运营在相同所有权主体之间发生，则只需企业法人批准；至于企业的资本运营只涉及所有权的派生权能如经营权、占用权，则其决策权利属于法人。二是明晰企业资产决策的责任，构建资本运营决策的风险约束机制。国有资产管理部门或国有控股公司资产运营决策的任务是促进企业中国有资产的价值保值和有利于提高资本的生产配置效率，降低资本运营风险。王是建立资产运营决策的价值实物协同机制，促进国有企业资本运营
决策的回馈循环。资产运营决策必须将经营性资产和非经营性资产剥离，对经营性资产的运营决策确定价值量化指标，企业法人则根据这些指标运营法人财产，完成价值量化指标与资本运营协同，使国有资产运营决策形成回馈循环。
九、加强资产评估管理，力求评估结果正确公平
资本运营离不开资产评估。只有准确、完整、合法地评估目标企业的资产与负债，合理确定转让价格，才能保证国有资产不被侵蚀。
1、制定统一的资产评估标准。对同一资产用不同的评估方法，评估的结果往往会有较大的差异，但不同方法共存是与资产评估对象、评估要达到的目的及评估的经济环境相关的，即这三者的结合状态是决定采用哪种评估方法的内在依据。对企业整体分析时应主要采用重置成本法；对企业以某项固定资产投资入股时，则主要采用重置成本法和现行市价法；在外部条件允许时，也可以考虑使用收益现值法，非特殊情况时，一般不采用清算价格法。
2、加强对评估结果的确认工作。资产评估结果是否合法、真实，标准和方法是否正确、科学，资料是否完整等都需要进行审核和鉴定，以保证评估结果正确无误、公平合理。
3、加强对评估机构的管理。资产评估工作是一项十分复杂的系统工程，具有较强的专业性，并非任何组织和机构都可以从事该项业务。对资产评估的从业人员，应纳入法制化、规范化管理的轨道。
十、强化企业财会工作，促使企业资本有效运营
1、只要是两家或两家以上企业的经济资源和经营活动因资金纽带关系而置于一个管理机构或集团控制之下，就应当编制合并会计报表。
2、准确地确认和计量企业的负债，并对坏帐发生的可能性和大小进行合理地估计。
贵州铝厂法律事务处 梁鸣鸿
1999年8月国家经贸委负责人在接受记者采访时公布了债转股方案，这一消息见报后，仁者见仁，智者见智，一时间炒得沸沸扬扬。所谓债转股，就是将国有商业银行不良资产的一部分，即国有企业欠国有商业银行的无法或不能按期归还的借款中的一部分，转为金融资产管理公司对国有企业的投资（即股权）。债转股是化解我国银行风险、改善国有企业资产负债结构的一项战略决策，做得好，将使我国的国有银行和国有企业在健康的财务基础上参与国外竞争；做得不好，负面影响也相当大。因此，必须按照市场经济规则和国家有关规定，认真组织实施，规范操作。本文仅就债转股中的几个法律问题作简要论述。
一、金融资产管理公司的法律地位
通过一个机构来实现银行的债权转股权，是国外大多数国家的通行做法，而这一机构往往具有官方政府机构的性质。美国八十年代初成立的清算信托公司（Resolution Trust Corporation简称RTC）扮演清算主的角色，专门清理储贷协会危机后残存的资本。1998年韩国受亚洲金融危机的冲击，决定启用资产管理公司的工作程序，收购低于法定标准的贷款、可疑贷款和沉淀贷款。大多数国家的法律禁止银行向企业直接投资，在银行持有企业的不良债权时，只能通过类似的机构来解决。我国的法律也禁止商业银行向企业进行投资，因此，成立金融资产管理公司来负责债转股事宜，与国际上的做法大体一致。
在我国，继信达资产管理公司成立后，华融、长城、东方三家公司也获准组建。这四家资产管理公司使用中央银行提供的贷款和向商业银行发行债券筹集来的资金收购并经营建设银行、工商银行、农业银行和中国银行的不良资产。金融资产管理公司利用自己的特殊法律地位和专业化优势，综合运用出售、置换、资产重组、债转股、资产证券化等方法，对贷款以及抵押品进行处置；对债务人提供管理咨询、收购兼并、分立重组、包装上市等方面的服务；对确属资不抵债的、需要关闭破产的企业申请破产清算。在企业经济状况转好后，可以通过上市、转让或企业回购的形式收回收购不良资产占用的资金，其以“贱买贵卖”为最高哲学。金融资产管理公司同银行在财务上完全分开，具有独立法人地位。
金融资产管理公司收购银行剥离出来的不良资产有一定限制，即1995年底以前发生的、尚有收回可能的部分。1996年以后的银行不良资产，因为银行已经商业化运作，不属于债转股的范畴。由此看来，金融资产管理公司扮演的是国有资产运营人的角色，与国资局授权经营国有资产的国有资产管理公司有异曲同工之处。虽然都是经营国有资产，但国有资产管理公司的运作方式是用授权的国有资产以国有股或法人股形式向若干公司投资入股，可以根据需要增大投资，目的在于最大限度地使国有资产保值增值。而从金融资产管理公司的运作来看，其目的在于最大限度地收回收购不良资产所占用的资金，一旦债务人经营情况转好，即转让其债权或股权，而不会增大投资。
二、银行债权转让中的法律问题
债转股涉及到合同转让问题。合同的转让是一方当事人将本人的合同权利转让给第三人，其特征是合同的主体发生变更而合同的性质与内容（客体）未发生任何变化。各国法律都允许合同转让，只是某些合同禁止转让，合同转让的内容和手续，各国法律规定不尽一致。
合同转让包括两种情况，一种是债权转让，一种是债务承担。债权转让是指债权人将其债权转让给第三人，按民法规定，债权的转让不经让与人把变更的事实通知债务人，对债务人不发生效力，即债权的转让以通知债务人为必要条件。实践中，债转股的实施分两个步骤：一是银行将其对企业的债权转让给金融资产管理公司；二是金融资产管理公司将受让来的债权转变为对企业的股权。银行与金融资产管理公司之间的债权转让须符合以下条件：（1）银行与企业签订的借款合同中不禁止合同权利的转让。如果借款合同中有该类禁止条款，银行与企业应签订补充协议，对该条款进行变更或者废止。（2）借款合同中规定有专属于借款人（银行）享有的从权利的，该从权利仍由银行享有，企业仍向银行履行。（3）银行在转让债权时负有将该事项通知企业之责。
在国际商业贷款实践中，债务人对债权人转让债权的权利往往加以限制，以保护自己的利益。在债转股实践中，当然不存在象国际商业贷款那样的利害关系，但是，债转股的目的是减轻银行和国有企业的负担，如果银行把债权转让给金融资产管理公司后，后者不实行债权转股权的措施，则企业没有从中取得利益，虽然它不能阻止银行转让债权，但仍可能提出异议。因为某些贷款的发生并不仅仅意味着一笔款项的流转，也包含着借款人与贷款人之间的良好信誉合作关系，可能存在着某些因素致使借款人不愿意向债权的受让人履行债务。
三、金融资产管理公司与企业的关系
金融资产管理公司承接银行的不良债权后，虽然有若干的运作方式，但债转股是其现阶段的重点。从企业的角度看，将债权转变为股权，是金融资产管理公司收购银行不良债权的前提。因此，如果说银行与企业的关系是债权债务关系的话，那么金融资产管理公司与其也就是持股与被持股或控股与被控股的关系了，原来的还本付息转变为按股分红。
1．股东权利的取得
银行将债权转让给金融资产管理公司后，金融资产管理公司取得的是对企业的债权，要将债权转为股权，应区分不同的情况进行操作：
（1）企业还没有改制为公司的。企业没有清产核资，财产没有划分为等额股份，金融资产管理公司享有的债权应占企业资产的比例不能真实地反映出来，也就不能正确确定分红比例。此种情况下，企业应剥离非经营性资产和富余人员，清产核资，确定股权比例。
（2）企业如果已经实行公司制改造的，金融资产管理公司的债权转股权，涉及到公司增资扩股问题。按照《公司法》的规定，公司注册资本的增加应当由股东会或股东大会作出决议。需要提出的是，债转股不同于发行新股，虽然都是在原股份数额的基础上有增加，但实质却不一样。从“资产=负债+所有者权益”这一资金平衡公式上看，发行新股表现为公式两边的数额都等量地增加，而债转股情况下，公式中资产的数额不变，负债减少，所有者权益等额增加。
2．股东权的行使
金融资产管理公司享有的股权应届定为《公司法》中规定的权利：（1）与其他股东一样享有权利，同股同权，不属于优先股。原来为贷款进行担保的抵押物、质押物（权）不再具有担保性质，不作为金融资产管理公司股权的担保。（2）金融资产管理公司不享有对企业财产的支配权，不能直接处置企业财产，只享有相应股份份额财产的终极所有权。
实践中，企业的股东虽然各不一样，但对企业的重大事务起决定性影响的是大股东，而这些股东大都对该企业的行业特点和经营管理较为了解。金融资产管理公司成为企业股东后，势必引起企业决策权力的重组。一方面，金融资产管理公司委派的董事能否具有足够的相应的经营管理知识来行使决策权，这是事关企业兴衰的大事。另一方面，如果金融资产管理公司不直接参与企业决策，那么它就须防备发生“问题”。所谓“问题”，就是在委托制下，方中的经理阶层利用委托方赋予他的权利而谋取私利，导致委托方的利益受到损害的行为。
3．股权的转让
金融资产管理公司作为阶段性的持股者，最终是要让所收购的不良资产全部消解掉，即要进行股权退出工作。因此，在企业经营状况转好后，其享有的股权是要转让出去的，这种转让应当符合公司法的规定。如果企业改制为股份有限公司的，那么金融资产管理公司就不能将股份转让给该企业，而只能转让给其他股东或其他企业。如果企业是有限责任公司，除了金融资产管理公司外只有一个股东的，该股东对金融资产管理公司将转让的股份没有购买权，否则将导致一人公司的出现，从而违反公司法的规定。
四、债转股对社会的影响
其一，债转股影响社会信用。债转股固然可以暂时改善企业的资产负债结构，有利于企业的稳定经营和良性运作，但如果做得不好，却容易形成新的“赖帐经济”，改变其从“呆帐经济”走向“信用经济”的初衷，从而变成债务回收站。机制设计有误或者实施出现差错时，会成为“债务大赦”，使地方政府和企业形成有债务一笔勾销的想法，从而千方百计地争取这顿“免费午餐”。原本可以按时还本付息的企业会认为银行贷款早还不如晚还、晚还不如不还，也想坐等债转股，“借债还钱”的道德观念将受到极大冲击，“赖帐经济”初现端倪。六十年代我国对农民豁免农贷时，曾带来过这样的负效应。防止出现这种情况的办法就是严格区分能转同不能转、过去和今后的界限，实行衡量指标量化、公开化，避免低质量企业鱼目混珠，乘机赖帐。
其二，债转股形成新的不公平竞争。债转股只是在部分有良好项目支撑的企业中进行，实质上有使这些企业在财政支持下，在盈利时分期偿还债务的意思。按市场竞争原则，机遇对每一个主题都应是平等的，然而，只有部分企业有此殊遇，这不仅造成了国有企业和非国有企业之间的不公平竞争，而且国企之间也不平等，未实行债转股的企业负担重，从而在市场竞争中处于劣势，势必又会造成另一批企业的亏损。
虽然债转股只是国有企业改革中的一种阶段性措施，直至把不良资产全部出售完毕为止，它的历史使命是短暂的，但是，我们应当对改革中出现的新事物予与充分的研究，努力避免其负面影响，使其发挥应有的积极作用，为国有企业扭亏增盈，实现脱困目标作贡献。
参考资料：
1．《改善国有企业资产负债结构的重要举措——正确认识和实施债转股》，赵海宽，《人民日报》1999年11月30日第九版。
2．《冷眼看“债转股”》，张素华，《经济与法》2000年第1期。
关键词：金融国有资产 激励约束机制 多目标委托
中图分类号：F830.45文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）25-0093-05
2008年的金融危机，使得金融业高管的激励约束机制设计问题受到了严重质疑，中国也毫不例外。本文基于政府管理金融国有资产的宏观角度，对国内外金融企业的激励约束研究进行了文献回顾和总结，并从多任务委托理论的角度，提出了金融国有资产管理中金融国企高管激励约束机制的设计展望。
一、问题提出
1.金融业的国有化：为何是政府控股？金融业是经济殊的行业。其之所以特殊，在于其市场信息的高度不对称（江曙霞，2010）、金融机构负债率高、行业集中度较高以及风险的易扩散（刘维林，2010）。金融市场一旦失灵，将会导致严重的后果――金融崩盘、经济危机爆发。从维持金融稳定的角度，目前所公认的干预管制的方法包括金融监管和国有化。前者是制定市场规则，规范各市场主体的活动而间接干预，而后者则是通过政府注资，持有国有金融资产，参与金融企业重大决策而直接干预。众多学者和政府倡导并采用的是市场自由化和适度的金融监管，国有化手段却甚少提及。然而，为了遏制2008年的危机，美国两届政府不约而同地采用了政府注资，即金融企业 “国有化”。其实质是通过增持国有金融资产，改变金融企业的资产结构，改善金融企业资金状况，用国家信用替代企业信用来提振市场信心。纵观美国的经济发展历程，从1929―1933 年大萧条时期设立的复兴金融公司（Reconstuction Financial Corporation），到第二次世界大战爆发后的履行维持金融稳定职能的美国联邦存款保险公司（FDIC），再到2007―2008年全球金融危机中美国政府接管“两房”，合并实施的7 000亿美元救助计划，国有化都是最有效的遏制市场失灵的办法。而2008年危机后，美国与加拿大、欧洲央行、日本及瑞士等国的中央银行通过货币互换，联手对全球金融市场注资，更是体现出国有化手段的全球化。事实证明，国有化是遏制市场失灵，维护金融稳定不可或缺的手段。
从中国的情况来看，在东南亚金融危机和此次世界金融危机的风暴中，中国的金融体系都保持了稳定。这并非巧合，这是中国始终选择国有化手段的必然。唯有稳定的金融环境，才能保证改革的顺利进行。国有化手段是转型国家金融市场所必须坚持的。
在金融改革过程中，中国实际选择的是一条国家控制下的市场化路径，国家始终保持了对金融企业的有力控制。即便在国有金融企业上市后，虽然通过引入非国有出资人，实现了出资人的多元化，但国家对国有银行仍然拥有“绝对控股权”。中国实际上形成了国有化和金融监管两种手段相结合的政府干预金融的管理体制。银监会、证监会、保监会和人民银行负责金融行业的监管职能（金融监管）；而同时，财政部、中央汇金公司、审计署则代表国家所有者执行对金融国有资产的财务监管和资产管理职能（国有化）。
2.金融国有资产管理的困境：金融效率与金融稳定的权衡。然而，国有化依然蕴涵了风险。国有化手段的实质是通过政府注资，改变金融企业的资产结构，形成政府持股或控股，产生金融国有资产。金融国有资产是国有化的产物，亦是国有化手段的载体（董裕平，2010）。金融国有资产是指金融企业资产负债结构中政府权益部分所对应的资产形态。由金融国有资产控股或参股而产生的国有金融企业（主要是银行），企业信用被政府信用代替，存在明显的软预算约束；金融国有资产出资人的缺失，使金融企业陷入内部人控制；这些都可能导致金融企业疏于风险控制，企业金融风险将升级为财政风险，引发更为严重的危机。这一事实在各国的国有银行中普遍存在。
除此之外，前面已经提到，采用国有化的手段，是以牺牲市场效率为代价的。中国尤其如此。中国的金融体系改革落后于实体经济改革，金融体系效率低下成为国内外学者的共识。姚树洁、冯根福、姜春霞（2004）指出，尤其是占国内金融资产总额60％～70％的国有银行，虽然经过多次改革，效率低下的状况仍未得到根本改善。
国有化是必须坚持的，这可能是金融改革过程中稳定金融市场的最佳选择。那么突出的问题就演变为如何有效地管理金融国有资产，使其能尽可能地完成金融稳定和金融效率的权衡目标。金融国有资产的运作管理最终依赖于拥有这类资产的国有金融企业，那么宏观的金融稳定和金融效率目标必然落在微观的国有金融企业之上。新制度经济学的理论指出企业是多种参与者（利益相关者）通过各种契约而自愿结合的组织，这个组织中，最基本的问题是委托问题。解决委托问题的办法有两个：激励与约束。因而，金融国有资产有效管理的关键就是――金融国企高管的激励与监督约束合约设计。
与其他企业相比（Prowse，1997；李维安等，2005），金融企业资产在负债结构、风险特征、资产交易透明度、受监管程度及其破产对经济社会产生的影响等方面存在明显差异，从而使其委托机制存在明显特殊性。由金融国有资产控制或参股的金融企业，由于有政府的参与，其委托关系就更具有复杂性与多重性（李波，2009）。政府股东与私人股东存在着一个重要的区别，即政府并非完全以利润最大化为目标，而是同时考虑其他政治的或社会的目标。委托人（政府）的多元目标也就决定了国有金融企业的管理层往往需要完成多项任务，而非仅仅完成利润最大化一项任务。相应地，解决委托问题的激励与约束机制就更需审慎。政府注资的出资人与企业经理人若是定位不当，则政府财政性负担会造成国有银行激励机制扭曲（黄新飞、张娜，2005）。唯有合理的银行激励契约设计与有效的外部监督才能使金融企业的决策更加谨慎，风险下降，经营绩效改善 （Clarke，2005） 。因而只有针对国有金融企业委托的特殊性展开深入研究，特别是国有金融企业的多重任务目标委托关系，才能更好地揭示其最优激励约束契约的特征，设计合理的激励契约，来约束并引导经理人的行为，使其能努力达成这些微观和宏观的多重目标，实现金融效率与金融稳定的最佳均衡。
二、激励约束理论在金融企业中的运用回顾
1.经营绩效（金融效率）的激励约束策略运用回顾。高管薪酬一直以来被认为是关键的激励机制。委托人依据薪酬契约，将剩余索取权和剩余控制权分配给人，使得剩余分配与经营业绩即微观金融效率挂钩，管理层受到潜在利益的激励和驱动而努力工作。最早发现高管薪酬与业绩绩效有相关关系的是Lewellen & Huntsman（1970），他们发现经理人薪酬变化与 ROE 和 EPS 代表的业绩之间存在一定的相关性。Barro，Jason R.& Barro，Robert J.（1990）对银行经理人员薪酬进行了研究，发现 CEO 薪酬的变化取决于其业绩。Demsetz Rebecca S.& Saidenberg，Marc R.（1996）也通过对不同特点的银行和处于不同位置的高级管理人员报酬的成分和报酬业绩关系的比较来检验了业绩报酬单一弹性的假设。此后，高管薪酬激励作为一种主要的激励机制被广泛地研究和应用于金融企业。国内外许多学者发现，单一的薪酬激励会导致管理层的短期行为。如果企业长期利益与短期利益发生冲突时，人往往会趋向后者。因为长期利益在当前很难被观测到，而短期利益的时效性就会促发人的急功近利行为，从而损害了委托人的长期利益。因此，需要一种长期、潜在的经济收益和剩余控制权、剩余索取权的分配契约来激励高管层最大化所有者权益，规避其短视和逆向选择、道德风险等问题。股票期权计划被认为是一种重要的长期而有效的激励手段。Mehran（1995）实证分析得出管理者薪酬与公司业绩正相关，而且公司业绩与管理者薪酬中股权薪酬所占比例显著正相关。至此，解决委托问题的高管薪酬手段，由单一的固定薪酬迈向长短期相结合的报酬结构契约。Baker & Hall （1998）研究发现，CEO的报酬与企业的业绩相关性具有递增的关系，且股票激励对经营者有较好的长期激励作用。Kose John & Yiming Qian （2003）运用 1992―2000 年美国银行业的数据表明CEO报酬增长主要归功于其持有股票期权和股票。Kose John & Lemma W.Senbet（2000）研究发现，银行不管是处于单层委托关系还是多层委托关系，都可以选择一个最佳的高管报酬结构来促使股东价值最大化。
中国自改革开放以来，进行了一系列金融体系改革，到90 年代末，各大银行高管人员基本上都实行了年薪制。2006年9月30日，国资委和财政部联合并施行《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》，从而在中国上市公司中大规模施行股票期权计划。财政部 2009 年 1 月 13 日印发 《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法》规定，金融企业负责人薪酬，由基本年薪、绩效年薪、福利性收入和中长期激励收益构成。陈学彬（2005）、乔海曙等（2006）、杨大光等（2008）、邹永成（2009）的实证表明，中国商业银行高管薪酬与业绩之间存在正相关性，银行业已初步建立了基本薪酬与业绩薪酬相结合的薪酬机制。
然而，有不少学者对高管薪酬的激励作用持怀疑态度。他们（Prowse，1997；李维安等，2005）认为，与一般企业相比，金融企业在资产负债结构、风险特征、资产交易透明度、受监管程度及其破产对经济社会产生的影响等方面存在明显差异，从而使其具有明显特殊性。因而只有针对金融企业的特殊性展开深入研究，才能更好揭示最优激励契约的特征，建立良好的激励约束机制。Kose John & Yiming Qian （2003）发现，银行业CEO薪酬―绩效敏感度很低（银行规模越大敏感度更低），从而增加了合理设计契约的难度。DeYoung（2001）、Kose John & Yiming Qian （2003） 运用1992―2000 年美国银行业CEO的业绩报酬敏感性发现，薪酬不能有效激励管理层。李华民（2003）、苟开红 （2004）、 李克文 （2005）、 李可佳 （2007） 等研究表明，中国银行高管薪酬与业绩之间相关性不显著，薪酬机制缺乏激励功能，甚至银行行长的薪酬激励对银行绩效有负面影响。Griffith（2002）、郭新明等（2009）发现，银行高管薪酬与业绩之间呈现倒U型关系，存在“激励过度”问题。
2008年金融危机后，美国开始对金融企业高管薪酬实施严厉地监管限制，之后欧洲各国纷纷效仿。2010 年 2 月，中国财政部颁布《中央金融企业负责人薪酬审核管理办法》，根据金融企业绩效评价，以基本年薪为基数，综合确定金融企业负责人的收入。同月颁布的《商业银行稳健薪酬监管指引》规定商业银行主要负责人的绩效薪酬不得超过其基本薪酬的 3 倍，且高管绩效薪酬的 40%以上应采取延期支付的方式，且期限不少于三年。
不少学者引入博弈论、心理学、行为经济学等拓展激励的方式，解决委托问题。Fama（1980），Jensen & Meckling（1976）、Kreps & Wilson，Milgrom & Roberts（1982）等将不完全信息引入重复博弈，提出了声誉模型。Daniel Kahneman，Vernon Smith等开创了心理和实验经济学，结合心理学理论将行为激励契约引入激励约束机制，并解决了心理因素对行为影响的验证方法问题。声誉声望、文化培训、道德情感等从人性的内在需求角度出发而产生的隐性激励手段得到广泛的研究。近年来，在职消费、政治升迁等有中国特色的激励方式亦被提出和探讨。然而这些激励措施的效果作用不易被观察和检验，至今其探讨大都集中于理论层面，缺乏有力的实证研究数据。在应用中，各国政府及金融企业大都将这些举措作为辅助的激励手段，应用于高管报酬的结构设计之中。
许多学者还强调监督约束的重要性。激励与监督约束是解决委托问题的两大基本途径。激励，促进委托人与人的目标相容一致。而约束则是监督控制人与委托人的目标偏离。两者相辅相成，才能达到解决由信息不对称带来的“道德风险”与“逆向选择”（周素彦，2004）。委托人对人存在的三种约束方式，即制度约束、契约约束和市场约束。监督约束通过限制和规范人行为，督促人按照委托人的目标经营企业。学者们研究发现，建立合理的金融企业监督约束机制不仅能促进委托人目标的达成，而且也能有效促进激励机制的有效性。Andres & Vallelado（2008）对跨国银行的实证表明，独立董事比例越大，对银行监督的效率就越高，银行绩效就越好。Cook （2004）研究表明，政府监管对银行绩效的影响随着银行所有制和干预方式的不同而不同，对于内控机制完善的商业银行，政府干预与银行绩效之间存在负相关；而对于内控机制较弱的储蓄银行，结果则相反。Cooper（2009）研究表明，监管对私有银行绩效有显著影响。Cunat & Guadalupe（2009）研究表明，放松监管对银行和其他金融机构高管薪酬水平与结构有显著影响。John Kose（2010）的研究进一步表明，银行业高管薪酬―绩效敏感度随银行杠杆率上升而降低，同时随着外部监督的增强而加大，两者交叉项为负。市场机制是企业外部重要的监督约束机制，法马、格罗斯曼和哈特（Grossman and Hart）等人的研究表明，经理人市场、产品市场和资本市场的竞争使信息不对称的程度有所降低，委托人可以通过各种价格信号来对经理进行评价，从而限制成本的增加，降低道德风险（卫功琦，2009）。
2.对于风险控制（金融稳定）的激励约束策略运用回顾。一般认为，高管薪酬（特别是股票期权计划）能起到风险控制激励的作用。Aggrawal & Samwick（1999）、Mishra、McConaughy & Gebeli（2000）、Kraft（1999）等许多学者研究发现，风险与薪酬绩效敏感度间的关系是负向相关的。Guay（1999）、Anderson & Fraser（2000）的研究显示管理层持股是银行风险承担的决定因素，在控制公司的投资风险时，股票期权可以显著地增强高管薪酬对风险的敏感性，而且该风险性与投资机会正相关。因为高管人员的投融资决策是基于其对风险的态度，在投资净现值为正且风险较大的项目中，股票期权可以更有力的激励高管人员主动承担风险。Johnetal（2000）、Angetal （2001）、Kane（2002）、Danielsson （2002）研究表明，只有对银行高管的风险控制实施不低于其收入损失的报酬补偿时，才能形成银行风险控制激励。
除高管薪酬之外，外部监管压力被认为是金融企业风险控制激励的主要因素。Gonzalez（2005）研究表明，监管会降低银行特许权价值，从而增强银行风险承担。Agoraki et al（2009）进一步研究表明，严格的银行监管只有更好地与市场约束结合，才能有效减弱银行风险承担激励，降低银行风险水平。Boyd & Nicolo（2005）研究发现竞争会带来风险―激励机制，从而约束银行的风险承担行为。Milne（2002）研究发现，审慎资本监管可作为遏制银行风险承担的激励；Bolt & Tieman（2004）研究表明，严格的资本充足率要求会降低银行的过度风险承担。Fernandez & Gonzalez（2005）研究发现，良好的审计制度与最低资本充足率要求相结合，可以形成银行控制风险激励，有效降低银行的风险承担；Acharya（2009）研究表明，审慎的银行监管机制，如银行关闭政策和资本充足性要求可有效遏制银行风险转嫁激励，降低银行风险承担。此外，（Barth et al，2008； Wagster，2007）研究发现，存款保险或国家担保产生了银行等金融企业的风险转嫁激励。
国内学者也研究了银行风险激励的手段和影响因素。曹廷求（2006）、孙君阳（2008）、曹艳华等（2009）、张学陶等（2009）研究证实银行治理机制：如，股权结构、董事会规模与构成、高管薪酬等对银行风险承担有显著积极影响，现金补偿式的低报酬一业绩敏感性激励机制发挥了积极的作用，但外部董事对内部董事产生的挤出效应影响到董事会决策的质量，上市银行监事会没能发挥风险监督的作用。针对中国金融企业国有化控制的特殊性，不少学者对金融国有资产管理控制下的国有银行展开了风险控制影响因素的研究。许友传（2009）发现中国隐性担保制度降低了银行特许权价值，使信息披露不能发挥市场约束功能，从而弱化了银行风险承担的市场约束。张同建（2010）研究认为信息沟通不仅对操作风险防范具有直接的激励效应，同时也存在着交互调节激励效应，但具有局部显著性。蒋海（2010）则从多重关系下的多任务特征出发，研究发现中国上市银行尚未建立起与风险控制相联系的激励约束机制，并且提出设立薪酬与考核委员会、完善独立董事制度和加强大股东控制能力，有助于强化激励契约设计中银行高管在风险控制方面的努力。
综上所述，目前国内外对金融企业业绩绩效和风险控制的激励与约束问题研究已不少，涉及到了激励约束的许多方面。但基于政府作为委托人的宏观管理视角，将业绩效率与风险控制的双重目标激励约束问题纳入到一个理论框架下进行研究的成果却不多。中国的金融国有资产控制了80％以上的金融企业，主导着金融市场的运行和发展。针对金融国有资产管理的宏观激励与约束研究就显得更为重要和迫切。笔者认为，基于中国金融业为国有化主导型的特质，以多任务模型为基础的激励与约束研究才能贴切有效地解决政府参与下的委托问题。
三、多重目标下金融国有资产管理的激励约束契约设计
基于政府的宏观视角，国有金融资产管理的目标就是在保持金融稳定的前提下，最大限度地提高金融效率。则国家作为金融国企委托人至少有两个基本目标：金融效率与金融稳定。意图达成政府与金融国企经营者目标的相容，就应该进行研究和设计在多重目标委托模型下的激励与约束机制。其研究框架应该是：政府目标动机分析评价指标研究设计激励与约束手段及影响因素分析（包括相互作用）激励与约束契约设计。从这个研究框架出发，意味着激励约束契约中，不论是激励工具的应用还是约束手段的应用都是相互影响，彼此联系，相辅相成的。这些工具的应用能系统地促使人达成政府的多项委托目标。
1.对于政府控股金融的宏观目标与动机所进行的分析研究，即政府注资参与或控制金融市场，其目标动机究竟是什么？陆磊和李世宏（2004）指出，国有商业银行的政策性任务具有公共品属性，这些政策性任务包括承担国企改革的成本、扶贫类贷款、针对下岗职工的小额担保贷款、助学贷款等。基于陆磊和李世宏的研究，李波 （2009）将中国国有银行的多任务目标分为两大类：盈利性任务和政策性任务。邵 科（2010）则认为，各国政府对银行业施加严格的监管，要求商业银行除追求自身利益最大化之外，还应兼顾到宏观经济的稳定、金融体系的稳健和广大债权人的利益（俞乔、赵昌文，2009）。在危机时期，稳定金融体系是各国政府最重要的任务；在经济稳定时期，政府关注的是解决金融市场的信息不对称，最大限度地提高效率。那么，可以总结出政府控制或参与金融市场的主要宏观目标动机应该是两个：一是金融稳定，不论是承担国企改革的成本、扶贫类贷款，针对下岗职工的小额担保贷款、助学贷款等，还是针对金融风险的控制，其基本的出发点都是宏观经济的稳定和金融体系的稳健。二是金融效率，不论是企业的股东利益最大化，还是金融市场信息不对称的克服，归根结底都是金融效率的提高。换而言之，在政府的宏观角度，其任务目标是金融企业业绩的提高和金融风险的有效控制。
2.评价考核指标的分析研究。合理的评价制度是激励约束机制有效运行的基础。由政府注资产生的金融国有资产，为使其人完成政府参考所带来的多重任务目标，其评价考核指标的设计则更需严谨。合理的评价考核指标体系应该能够把委托人的宏观目标转化为详尽的，可测量的考核指标，从而为金融国有资产的激励约束机制提供可靠的计量工具（邱志珊，张同建，2010）。实证研究表明，基于平衡记分卡的中国商业银行绩效测评体系具有较高的信度和效度，已成为全方位银行绩效测评的有效工具。目前，中国商业银行新绩效考核体系架构采取了经济增加值法（EVA）和平衡记分卡法（BSC）相结合的做法（李莉，2009）。在全新的绩效管理体制下，银行业绩考评主要包括财务指标、顾客、内部流程、学习和创新等四个方面。
然而，多项任务的存在在一定程度上助长了国有商业银行管理层的道德风险（李波，2009）。国有商业银行与政府之间的信息不对称更致使国家难以对经营者进行绩效评估，银行的经理们可以利用政策性负担来解释经营上的失败或掩盖个人利益的获取，此类道德风险是国有商业银行所特有的。克服这些道德风险和逆向选择，必须首先从委托人对人的评价考核指标入手，其评价的指标体系不能仅仅是单一的财务业绩指标，还应该包括风险控制指标，特殊时期还应研究考虑政府宏观政策性目标的评价指标设计。当然，为避免经理们可以利用政策性负担来解释经营上的失败或掩盖个人利益的获取产生的道德风险以及多目标任务带来的人精力分散，政府应尽量避免政策性任务目标（蒋海，2010）。高管薪酬考核体系应至少包含基于历史数据的财务绩效、未来前景的市场业绩以及银行资产质量的风险控制水平。此外，处于不同时期，经济运行的状态不同，政府对金融稳定及金融效率的衡量侧重也会有差异，这些差异及侧重应该在评价指标中有所体现。
3.多重目标下激励约束工具的设计。既然，政府参与或控制金融企业不可避免，即，拥有金融国有资产的金融企业必须达成政府的多重委托目标，那么，在多重目标指导下的激励与约束契约应如何设计？激励与约束工具应如何运用？赫尔姆斯托姆和米尔格罗姆（1991）发现，增加对人所执行的某一项任务的激励，将导致其将精力从其他任务中转出（邵科，2010）。在委托研究框架下，如果委托目标是多元的，管理层激励不仅仅是引导管理层在承担风险和付出努力获得收入之间权衡，还必须对不同目标上的投入进行权衡。最优管理层激励的特点是：董事会所有的目标都作为管理层激励合约的考核指标，除了反映公司价值目标的股票、期权等激励以外，银行管理层的收入还必须包括相当比例的反映资产风险等目标的激励部分；更高的独立董事比例、更频繁的董事会议以及政府适度的直接监督都是必要的。蒋海（2010）则通过银行激励契约的多重委托多任务模型对中国上市银行数据的实证检验得出，最优管理层激励与约束设计是：首先，强化监管当局在风险控制方面的激励约束作用，针对银行高管风险控制的努力可能降低银行业绩而被弱化的问题，实施银行高管的风险控制补偿机制；其次，强化董事会作用；最后，重视银行高管的长期激励问题。
四、结论与展望
通过上述回顾和梳理分析可以看到，国内外涉及金融国有资产管理的激励与约束问题研究很多，目前所取得的成果可以总结为以下几点：其一，引入博弈论、心理学等理论，从各个方面研究了激励与约束的手段以解决委托所带来的逆向选择和道德风险问题。近年来，尤其注重高管报酬结构设计、政府监管的强弱、内部控制的完善等对于银行业绩和风险控制的影响的实证研究，得出了一些列成果，完善了金融企业的激励约束机制，研究还发现了各种激励措施与约束制度之间的相关性和敏感性。其二，根据委托理论研究得出金融企业有别于一般企业的多重委托关系。在此基础上，进一步研究得出与其他一般股东的单一委托目标不同，由国家政府为股东的国有金融企业，其委托目标必然具有多重目标性。从而，将金融国有资产管理的激励与约束问题统一于多重目标的委托理论。其三，依据多重目标委托理论，构建了国有金融企业的多目标委托模型，得出在政府多重委托目标下，可能带来的财政负担、内部人控制、激励成本增加、高管薪酬激励失效等问题及解决方案。
然而，基于政府宏观管理角度，根据多重目标模型，进行构建最优的金融国有资产管理的激励与约束机制研究，笔者认为，今后的研究还有以下几个突出的问题：第一，政府控制下的金融国有资产，其委托的任务目标显然会与经济宏观运行、财政状况等宏观因素密切相关。那么，金融稳定和金融效率两大目标的权衡，就不能仅仅是简单的金融企业业绩和金融企业风险控制，需要与政府调控经济的宏观手段结合，以此，理论上需要系统深入的研究政府委托目标，构建其目标权衡的一般模型，从而对政府控制金融国有资产的动机有更深入地理解，这是设计金融国有资产激励约束机制的前提。第二，评价是激励约束实施的基础，必须将两者放在一个框架下进行一体化系统研究才能促进激励约束效果的达成。目前，国内外学者对平衡记分卡及经济增加值（EVA）等评价体系，进行了大量的理论和实证研究，但大都是独立于激励约束机制之外，且重点关注的金融企业内部，鲜有从委托人角度出发，针对具体的激励约束契约，研究人（主要是高管）评价体系的理论构架和实证效果，从政府管理的宏观角度研究金融国有资产效果的理论和实证研究就更为少见。此外，如何将设计和选择合理的风险控制评价指标也是今后值得深入研究的。第三，当前虽然提出了多重任务模型下的国有金融企业激励与约束机制研究框架，然而，统一于多重任务模型下的各种激励与约束手段的相互影响、各种激励约束方式与多委托目标的相关度和敏感度，以及各委托目标间的相互影响却缺乏理论研究和实证支持，需要今后深入细致地分析研究。
参考文献：
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[3]俞乔，赵昌文.政治控制、财政补贴与道德风险：国有银行不良资产的理论模型[J].经济研究,2009，(6).
[6]董裕平.关于金融国有资产管理体制改革的思考[J].银行家，2010，(10).
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[9]李波，单漫与.国有银行治理结构与管理层激励――多项任务委托、经理人市场和优先股[J].金融研究，2009，(10).
The Prospective and Overview on State-owned Financial Assets in China
――Based on Designing the Incentive and Constraint Mechanism
SUI Hui1，2
（1.Institute of Fiscal Science，Beijing 100024，China；2.Beijing University of Technology，Beijing 100024，China）
