时间：2023-09-14 17:44:30
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政部资产管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
现将财政部、建设部、国家土地管理局、国家国有资产管理局《关于印发〈清产核资中土地清查估价工作方案〉的通知》转发给你们，并结合我市情况做如下补充，请一并贯彻执行：
一、对于已进行土地注册登记由土地管理部门颁发土地证书的企业，按土地注册登记的数量进行清查登记、估价。
二、尚未进行土地注册登记、未领取土地证书的企业，按清产核资中清查的土地数量进行登记、估价。
三、对于权属有争议的土地，暂由现在占用的企业进行清查登记、估价，做为待界定资产处理。待清产核资后，由土地管理部门裁定处理。
四、为了便于企业操作、土地估价工作，按此次所拟定的地产核资类别划分表及类别标准表进行估价，此表仅适用于这次清产核资土地清查工作，不作为企业、单位土地出让、产权变更时的土地实际价格，以及土地其他统计及调查使用。
附件一：财政部 建设部 国家土地管理局 国家国有资产管理局关于印发《清产核资中土地清查估价工作方案》的通知（财清〔1994〕13号）
各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府清产核资领导小组、财政厅（局）、建设厅（局）、土地局、国有资产管理局，国务院各部、委、直属机构清产核资领导小组和计划单列企业集团：
现将《清产核资中土地清查估价工作方案》印发给你们，请结合本地区和本部门的实际情况，在清产核资中执行，并将执行中出现的问题及建议及时上报。
附：清产核资中土地清查估价工作方案
一、在清产资中对土地进行清查估价的紧迫性和重要意义
土地是国家的重要资源和资产，也是重要的生产资料。长期以来，国家实行无偿、无限期、无流通的土地使用制度，以行政划拨方式向企业、单位提供土地，企业、单位帐面无土地价值。随着经济体制改革和社会主义市场经济的不断深入发展，国家先后建立了国有土地有偿出让制度，以及对股份制企业土地资产管理制度，但大多数企业、单位仍然是没有土地帐面价值，致使企业、单位在组建中外合资、股份制企业、以及企业兼并中无法作价或随意作价、投资入股。同时由于土地资产没有与国有土地使用者的效益挂钩，致使土地的利用率相当低，多占少用，占而不用的现象相当普遍。还有一些企业、行政事业单位在未依法补办出让手续的情况下，就将本单位原无偿划拨、使用的土地有偿转让、出租和抵押，获取巨额收入，并将这部分收入纳入各自的“小金库”，使国家蒙受了重大损失。
因此，在清产核资中，对土地进行全面清查、估价入帐，并加以相应管理已势在必行。这对于推动改革开放工作和转换企业经营机制，走向社会主义市场经济，促进国民经济的发展有着十分重要的意义。具体表现在以下凡个方面：一是有利于查清各企业、单位使用土地的数量和价值量，以及全国总量；二是有利于加强土地管理，制止土地资产的流失；三是有利于对土地进行合理利用和优化配置，达到节约使用土地的目的；四是有利于理顺产权关系，明确国有土地所有者与使用者的经济利益和法律责任；五是有利于正确评价企业的经济效益。
二、在清产核资中土地清查估价的法律依据
为保证土地清查估价工作的顺利进行，在土地清查估价中要严格按照《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》、《关于土地登记收费及其管理办法》和国家土地管理局颁布的《土地登记规则》等法规以及清产核资中有关土地清查估价的政策、办法，认真组织进行。
三、清产核资中进行土地清查估价的主要任务与范围
（一）在清产核资中进行土地清查估价的主要任务是：全面清查企业、单位使用的土地的权属、界线和面积，进行土地登记，对土地进行分等定级估价，完善土地管理与使用效益考核制度。
（二）清产核资中土地清查估价的范围：
1.参加清产核资的企业、单位；
2.凡在清产核资前已依法进行了土地使用权和房屋所有权登记的企业、单位，经审核土地权属用途没有发生变化的不再进行土地清查登记，只进行土地估价，凭原登记证明办理清产核资中有关土地清查登记事宜；
3.企业凡已以土地使用权作价入股方式与外方举办中外合资、合作经营企业的，要查清中方投入土地的股份（投资数额）和面积；
4.企业凡已以土地使用权投资与其它企业、单位举办国内联营；或以土地使用权作价入股举办股份制企业的，要查清国有企业投入土地资产的股份（投资数额）和面积。
四、清产核资中土地清查估价工作的组织与程序（一）清产核资土地清查估价工作的组织土地清查估价工作由全国清产核资机构统一领导，各地在省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府清产核资领导小组领导下，由领导小组办公室与本地区土地管理部门具体组织，财政、建设、房产、国有资产管理部门配合实施。中央企业、单位的土地清查估价工作由其主管部门的清产核资领导小组协助企业、单位所在地的土地管理部门进行实施。
（二）清产核资土地清查估价的工作程序1.土地清查登记的工作程序：
它包括申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书五个阶段，先由企业、单位自查、申报，然后由土地主管部门依照国家《土地登记规则》进行审查，做好权属调查、地籍勘丈，查清每一宗地的权属、位置、界线、数量和用途等基本情况，达到权属合法、面积准确、界址清楚。在此基础上，经企业、单位所在地的土地管理部门全面审核后，符合法律规定的报县级以上人民政府批准进行注册登记，并颁发土地证书。企业、单位据此填报清产核资有关土地清查报表，并由其各级主管部门汇总后报各级政府清产核资领导小组备案。
少数企业、单位因特殊情况如权属纠纷没有解决等，暂不能领取土地证的，清查后由当地土地管理机关出具证明，暂按企业、单位自查数填报统计报表，待清产核资后期由土地管理部门另行解决。
2.土地估价的工作程序：
这次清产核资中的土地估价是估算土地基准价格，不作为企业、单位产权变动时土地的实际价格，土地估价实施细则、方法、标准和审批程序由国家有关部门统一制订。
企业、单位可根据国家制定的方法和统一标准自行进行土地估价；自行土地估价有困难的企业，单位要委托具有土地评估资格的机构进行土地估价。企业、单位根据土地估价结果填报有关报表，上报主管部门审核后，报所在地土地管理部门，由其会同企业、单位的同级财政、国有资产管理部门进行审定，并报同级清产核资办公室备案。
3.土地清查估价工作总结与制度建设在土地清查估价工作中，应及时发现问题、总结经验，并报财政部和国家土地管理局。各地要在清查估价工作过程中，在总结试点经验基础上，加强土地资产的管理，完善土地资产的管理制度，为建立、完善全国性土地资产的管理制度打下基础，创造经验。
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附件二：地产核资类别划分表
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类 别 ｜ 所 指 范 围
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一 类 ｜ 二环路以内地区
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二 类 ｜ 三环路以内（除二类）地区
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三 类 ｜ 规划四环路以内（除一、二类）地区
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四 类 ｜ 规划五环路以内（除一、二、三类）地区
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五 类 ｜ 规划五环路以外平原地区
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第一条为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有
资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能，根据国务院有关规定，制定本办法。
第二条本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关
和各派机关(以下统称行政单位)的国有资产管理行为。
第三条本办法所称的行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国
家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有(公共)财产。
行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
第四条行政单位国有资产管理的主要任务是：
(一)建立和健全各项规章制度；
(二)推动国有资产的合理配置和有效使用；
(三)保障国有资产的安全和完整；
(四)监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。
第五条行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。
第六条行政单位国有资产管理活动，应当遵循以下原则：
(一)资产管理与预算管理相结合；
(二)资产管理与财务管理相结合；
(三)实物管理与价值管理相结合。
第七条行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
第二章管理机构及职责
第八条各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：
(一)贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；
(二)根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
(三)负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；
(四)负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；
(五)负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理；
(六)对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；
(七)向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
第九条行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：
(一)根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施；
(二)负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；
(三)负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；
(四)负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续；
(五)负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任；
(六)接受财政部门的指导和监督，报告本单位国有资产管理情况。
第十条财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作，向财政部门负责，并报告工作的完成情况。
第十一条各级财政部门和行政单位应当明确国有资产管理的机构和人员，加强行政单位国有资产管理工作。
第三章资产配置
第十二条行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：
(一)严格执行法律、法规和有关规章制度；
(二)与行政单位履行职能需要相适应；
(三)科学合理，优化资产结构；
(四)勤俭节约，从严控制。
第十三条对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。
财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第十四条购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：
(一)行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；
(二)同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；
(三)经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第十五条经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。
第十六条行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
第十七条行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。
第四章资产使用
第十八条行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。
第十九条行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。
第二十条行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。
第二十一条行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。
第二十二条行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。
第二十三条行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。
第二十四条行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。
第二十五条行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第二十六条对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。
第五章资产处置
第二十七条行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。
第二十八条行政单位需处置的国有资产范围包括：
(一)闲置资产；
(二)因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；
(三)因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；
(四)盘亏、呆账及非正常损失的资产；
(五)已超过使用年限无法使用的资产；
(六)依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。
第二十九条行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。
第三十条资产处置应当由行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。
第三十一条行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，除国家另有规定外，由财政部门根据本办法规定。
第三十二条行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第三十三条行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第三十四条行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。
第三十五条行政单位联合召开重大会议、举办大型活动等而临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。
第六章资产评估
第三十六条行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
(一)行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；
(二)拍卖、有偿转让、置换国有资产；
(三)依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第三十七条行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行规定。
第三十八条行政单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。
第三十九条进行资产评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。
第七章产权纠纷调处
第四十条产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第四十一条行政单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级政府调解、裁定。
第四十二条行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第八章资产统计报告
第四十三条行政单位应当建立资产登记档案，并严格按照财政部门的要求做出报告。
财政部门、行政单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。
第四十四条行政单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。
财政部门与行政单位应当对国有资产实行绩效管理，监督资产使用的有效性。
第四十五条财政部门应当对行政单位资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托有关单位进行审计。
经财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
第四十六条财政部门可以根据工作需要，组织开展资产清查工作。进行资产清查的实施办法，由县级以上人民政府财政部门另行制定。
第四十七条财政部门可以根据国有资产统计工作的需要，开展行政单位国有资产产权登记工作。产权登记办法，由开展产权登记的财政部门制定并负责组织实施。
第九章监督检查和法律责任
第四十八条财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。
第四十九条财政部门、行政单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
第五十条财政部门、行政单位及其工作人员违反本办法的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。
违反国家国有资产管理规定的其他行为，按国家有关法律法规处理。
第十章附则
第五十一条参照公务员制度管理的事业单位和社会团体的国有资产管理依照本办法执行。
第五十二条行政单位所属独立核算的非公务员管理的事业单位执行事业单位国有资产管理的有关规定，独立核算的企业执行企业国有资产管理的有关规定，不执行本办法。
第五十三条地方财政部门可以根据本办法及上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定本地区和本级行政单位国有资产管理的规章制度，并报上一级财政部门备案。
第五十四条行政单位境外国有资产管理办法由财政部另行制定。
第一条为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能，根据国务院有关规定，制定本办法。
第二条本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各派机关(以下统称行政单位)的国有资产管理行为。
第三条本办法所称的行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。
行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
第四条行政单位国有资产管理的主要任务是：
（一）建立和健全各项规章制度；
（二）推动国有资产的合理配置和有效使用；
（三）保障国有资产的安全和完整；
（四）监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。
第五条行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。
第六条行政单位国有资产管理活动，应当遵循以下原则：
（一）资产管理与预算管理相结合；
（二）资产管理与财务管理相结合；
（三）实物管理与价值管理相结合。
第七条行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
第二章管理机构及职责
第八条各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；
（二）根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
（三）负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；
（四）负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；
（五）负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理；
（六）对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；
（七）向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
第九条行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：
（一）根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施；
（二）负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；
（三）负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；
（四）负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续；
（五）负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任；
（六）接受财政部门的指导和监督，报告本单位国有资产管理情况。
第十条财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作，向财政部门负责，并报告工作的完成情况。
第十一条各级财政部门和行政单位应当明确国有资产管理的机构和人员，加强行政单位国有资产管理工作。
第三章资产配置
第十二条行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：
（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；
（二）与行政单位履行职能需要相适应；
（三）科学合理，优化资产结构；
（四）勤俭节约，从严控制。
第十三条对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。
财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第十四条购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：
（一）行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；
（二）同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；
（三）经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第十五条经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。
第十六条行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
第十七条行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。
第四章资产使用
第十八条行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。
第十九条行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。
第二十条行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。
第二十一条行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。
第二十二条行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。
第二十三条行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。
第二十四条行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。
第二十五条行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第二十六条对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。
第五章资产处置
第二十七条行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。
第二十八条行政单位需处置的国有资产范围包括：
（一）闲置资产；
（二）因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；
（三）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；
（四）盘亏、呆账及非正常损失的资产；
（五）已超过使用年限无法使用的资产；
（六）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。
第二十九条行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。
第三十条资产处置应当由行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。
第三十一条行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，除国家另有规定外，由财政部门根据本办法规定。
第三十二条行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第三十三条行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第三十四条行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。
第三十五条行政单位联合召开重大会议、举办大型活动等而临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。
第六章资产评估
第三十六条行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；
（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；
（三）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第三十七条行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行规定。
第三十八条行政单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。
第三十九条进行资产评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。
第七章产权纠纷调处
第四十条产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第四十一条行政单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级政府调解、裁定。
第四十二条行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第八章资产统计报告
第四十三条行政单位应当建立资产登记档案，并严格按照财政部门的要求做出报告。
财政部门、行政单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。
第四十四条行政单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。
财政部门与行政单位应当对国有资产实行绩效管理，监督资产使用的有效性。
第四十五条财政部门应当对行政单位资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托有关单位进行审计。
经财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
第四十六条财政部门可以根据工作需要，组织开展资产清查工作。进行资产清查的实施办法，由县级以上人民政府财政部门另行制定。
第四十七条财政部门可以根据国有资产统计工作的需要，开展行政单位国有资产产权登记工作。产权登记办法，由开展产权登记的财政部门制定并负责组织实施。
第九章监督检查和法律责任
第四十八条财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。
第四十九条财政部门、行政单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
关键词：行政事业单位 国有资产 资产管理与预算管理
现阶段，由于行政事业性资产管理与预算管理的脱节，现行的行政事业性资产管理模式影响了行政事业性国有资产社会功能和价值的实现，制约了行政事业单位公共管理和服务职能的发挥，与建立服务、责任、节约型政府的要求不相适应。因此，变革现行的行政事业性资产管理体制已迫在眉睫。我国许多学者从不同角度对行政事业国有资产管理问题进行了不断深入研究，也取得了不少成就，但是，应该看到，从资产管理与预算管理相结合的视角探讨行政事业性资产管理的问题比较少。本文基于资产管理与预算管理相结合的角度对我国行政事业性国有资产管理模式进行思考，以期寻找新的突破。
一、行政事业国有资产管理存在的问题
随着各项资产管理改革措施的推进，一些长期以来存在的问题难以得到有效解决，日益成为制约资产管理改进的主要瓶颈。
(一)在资产形成上，配置无序形象难以遏制
由于行政事业单位购置资金的使用支配权在各单位。资产的配置缺乏总量供给规划和有约束力的配置标准，导致行政事业单位在资产购置上存在随意性乃至盲目性，部分单位追求“高精尖”、“功能全”，不计成本不计效益，造成提前更新、重复购置和不适当购置现象普遍存在。同时，由于不同部门经费供给水平的差异和购建资金来源渠道不一，导致单位之间占用国有资产的数量和质量参差不齐。
(二)在资产使用上，效率低下问题依然突出
在传统预算管理模式下，行政事业单位资金来源实行供给制，资产(金)使用的无偿性和监督、考评机制的缺乏，导致不少单位重钱轻物、重购轻管，资产购置后，没有建立有效的监管办法。有的保养、检修、维护不当，有的超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化，影响了资产的使用效果和寿命，有的资产则因使用不合适，得不到及时调换或处置。同时，不少单位将财政供给资金购置的资产，视作单位自有财产，不愿也不服从资产管理部门的调配，而资产管理部门对此并无制约手段。
(三)在资产处置上，资产及其收益流失情况时有发生
行政事业单位资产为国家所有。行政事业单位只有占有和使用权，但在实践中，由于产权统一管理机制难以建立。行政事业单位非经营性国有资产的形成、使用、处置大部分由各单位自行掌握，“单位占有、使用”实际成为“单位所有”，随意将资产调拨、出租、转让、改变资产使用功能或违规处置的情况仍时有发生，导致了资产及其收益的流失。
二、现行行政事业性资产管理存在问题的原因分析
行政事业性国有资产管理存在上述问题，其深层次的原因在于现行行政事业性资产管理与预算管理制度安排的缺陷。
(一)从管理理念上看，存在资产管理与预算管理目标的差异
现行行政事业性国有资产监督管理制度基本上是建立在计划经济体制之上的，传统的资产管理理念重点在于资产的后期管理和实物管理，对资产的前期配置、后期绩效评价以及对资产的价值管理等重大问题长期缺乏研究，“保证国有资产完全完整，防止国有资产流失”是其最大目标。而预算管理模式迄今为止仍然是以投人控制为重点的传统管理模式，即以控制支出为主，在预算编制中偏重于控制投入(支出)的增长幅度和数量，在预算执行中强调按照预算规定的项目和数额执行支出，以控制超支为管理重点。因此，管理的主要目标是当年预算收支活动的合规性，而对支出活动结束后形成的那些资产则并不关注。
(二)从管理体制上看，存在资产管理部门与财政部门职能配置的脱节
受传统管理理念的约束，资产管理部门与财政部门在行政事业性国有资产管理上的职能界定不够清晰，分工不够明确。从资产管理部门的角度看，由于资产购置资金的分配使用权在各行政事业单位，对于各单位的资产形成基本没有约束力，资产管理的职责限于“出口控制”；从财政部门角度看，其职责与管理理念相应，在于“投入控制”，但重资金量的控制。轻资金使用方向的控制，资金形成何类资产、是否合理并不了解，客观地造成了资产形成无序和配置失当等问题的存在。
(三)从管理机制上看，在资产形成、使用和处置各环节均存在资产管理与预算管理的脱节
在资产形成机制上，存在增量投入与存量调整的脱节。以增量调整资产分布和使用是优化资产配置的重要途径。按照现行的职能划分，资产的增量由财政部门的预算安排投入。对于财政部门而言，由于未建立资产预算制度，现行的资产预算安排只是采取基数加增长的方法，而不是以各单位存量资产的数量多少、质量优劣以及分布类型为依据，因而资金投放存在较大的盲目性。目前行政事业性国有资产在处置和非经营性转经营性使用中，会产生国有资产处置收入和经营收益等非税收人。按现行制度安排，资金和经费由财政部门核定使用，资产管理部门对资产的收入无安排使用权。因此，与税收和其他收费收入相比，该类收入虽然规模有限，但未将其纳入预算，对资产管理产生了重大影响。这也是当前资产余缺调剂机制难以建立、资产优化配置难以实现的深层次因素。
三、资产管理与预算管理结合的资产管理新模式政策建议
(一)理顺管理体制，合理职能配置
改革行政事业性国有资产管理，建立资产管理与预算管理相结合的新型管理模式，按照资产管理与预算管理改革的基本思路，要合理职能配置，从管理体制上明确资产管理部门与财政部门的分工与合作。要按行政管理体制改革的要求，理顺与明晰资产管理的决策权、执行权、监督权。即财政部门作为宏观综合部门，行使决策权，负责制定行政事业性国有资产的宏观政策法规，以及国有资产的预算审批、经费支出和收益管理等工作，并从价值形态上对单位资产运用情况进行考核。国有资产管理部门作为执行事务部门，行使执行权，负责资产管理，按照既定的政策实施省直行政事业单位国有资产的具体管理，包括资产预算审核、产权管理、资产购置、使用和处置等工作，从实物形态上确保国有资产的安全完整，促进国有资产的配置优化、使用高效和处置规范。监察、审计部门实施监督，行使监督权。
(二)健全管理机制，实现有效结合
建立资产管理与预算管理相结合的新型管理模式，其核心是要建立科学合理的行政事业性资产预算制度，从资产形成、使用和处置各个环节上建立结合点，实现资产管理与预算管理的有效结合。第一，在资产配置上，实行资金预算联合会审的工作机制。即在建立行政事业性资产购置预算的基础上，在资产预算安排中。增加资产管理部门审核的环节，改变资产管理部门在资产形成管理上的缺位，建立行政事业单位申报、资产管理部门审核、财政部门审批的工作流程。为提高配置效率，可推行集中预
算。即房地产、车辆等重点资产的配置计划，由资产管理部门提出。报经财政部门审批后，资产管理部门统一配置和监管；大型专业仪器设备的配置计划，由行业主管部门提出，经资产管理部门审核后，报财政部门审批；一般办公设备等资产配置计划，由各单位依据资产配置标准提出，经各主管部门审核后，报财政部门审批，并报资产管理部门备案。第二，在资产使用上，实行资产和资金使用绩效考核相结合的工作机制。对资产和资金使用效率的考核。存在资产管理部门与财政部门的共同缺位，应由资产管理部门会同财政部门建立资产定性管理与定量管理相结合的绩效考评制度，通过制定评价制度与指标体系，选择科学、客观、准确的评价方法。对资产管理水平、预算、成本、使用、效益情况进行客观公正的评价。准确地考核和反映政府提供公共服务的成本和效率，并以此为依据，调整资金供给和资产分布，促进资产占有使用单位合理利用资产，以节约财政资金，降低行政成本，实现资产与预算管理的过程控制。第三，在资产处置上，实行资产处置与收益统管相结合的工作机制。即要改变财政部门在资产处置管理上的缺位，将资产处置变现收入和各类“非转经”资产收益，一律纳入财政预算管理，实行“收支两条线”管理，完善资产的“出口控制”。鉴于目前不少地区已开始实行机关福利阳光化试点，而国有资产收益是重要来源，为确保国有资产收益的统一管理与实行统一福利相结合，对不同性质的行政事业单位，可作如下分类管理：(1)行政单位和参照公务员管理的事业单位属于实行统一福利的范围，其资产收益应全额上缴；(2)与财政部门有经费预算关系的事业单位，按部门预算统筹安排的要求，其资产收益可按比例上缴；(3)与财政部门没有经费预算关系的自收自支和企业化管理事业单位，根据占有国有资产情况和年度收支结余，其资产收益实行结余上缴。
(三)完善制度配套，推进科学管理
建立资产管理与预算管理相结合的新型管理模式，还需要建立健全以下制度和措施，加快推进资产管理与预算管理的改革进程。一是健全资产基础性工作管理制度。在行政事业单位中，必须定期和不定期地做好清产核资工作，全面了解行政事业单位资产的情况，建立规范化的产权登记与国有资产台账制度，为做好行政事业单位资产管理的各项工作提供全面、高效的支持。二是建立和完善事业资产管理信息系统。在开展资产清查的基础上，做好资产管理与预算管理相结合的基础数据收集整理工作，建立健全行政事业单位资产管理信息系统，为资产管理与预算管理相结合提供技术支撑。三是制定统一的行政事业性国有资产配置标准。由于缺乏对行政事业单位人均占有资产合理性的研究和界定，资产配置少有可参照的量化标准，客观造成资产配置控制上的困难。因此，资产管理部门应在摸清各部门资产占用情况的基础上，会同财政部门，根据国家有关规定，结合本地区财力状况，建立健全各类资产配备标准及费用定额，并逐步更新和完善。使资产配置纳入规范化、科学化的管理轨道。四是建立以政府采购制度为主的资产购建方式。行政事业性购置资产的资金来源为财政资金，政府采购和国库集中支付制度是提高公共支出效率的有效制度，因此，行政事业性资产购置活动应全部纳入政府采购。这样不仅能降低资产形成成本，节约政府财力，提高资产配置效率，而且能实现资产形成的源头控制，全面掌握资产采购信息，为实施资产的全过程管理打下坚实基础。五是建立资产调剂制度。对各行政事业单位需要新购建的资产。要从现有资产中调剂。同时，可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的流动，采取激励与惩罚相结合，鼓励和促使资产占用单位及时清理闲置资产。并由国有资产管理部门根据不同单位的资产状况和使用要求进行无偿调拨、重新配置，最大限度地提高资产的使用效率。节约财政支出。
参考文献：
[1]毛程连，《公共财政理论与国有资产管理》，中国财政经济出版社2002年版。
[2]文宗瑜等《行政事业性国有资产管理及改革研究》，省略.cn,2006-2-22。
关键词：行政事业单位 资产管理 预算管理
市场经济快速发展的30多年来，国内行政事业单位国有资产的规模和数量也不断地增加，质量也有了很大的提高。2007年，由财政部实施的对行政事业单位的资产清查显示，其净资产总额达到了5.31万亿元，占全部国有资产净额的比例达到了约35%。财政部在其颁布的《行政和事业单位国有资产管理暂行办法》中明确了资产管理同预算管理二者有机结合的原则。行政事业单位资产管理同预算管理的结合是一个涉及到多方面的综合性问题。从国有资产本身的方面来说，其关联到资产的购置、耗用过程、处置等资产管理的全环节；从预算管理的环节和内容来看，其不仅涉及预算的编制、执行方面，还涉及到有关资产的配置标准、资产配置的预算编制执行、政府采购预算等方面内容。因此，资产管理同预算管理的高度协调与结合，是行政事业单位推行资产管理工作的必然趋势和要求。
一、目前阶段行政事业单位资产管理同预算管理结合工作的实施及成果
经过在中央及辽宁、北京等省市地区财政部门探索资产管理同预算管理有机结合的机制，目前取得了良好的效果。其实施成果主要表现在以下方面：一是明确了资产管理工作的主体，财政部颁布的行政事业单位资产管理办法中明确了各级财政部门作为行政事业单位国有资产管理工作的主体，这为资产管理工作奠定了制度性基础。二是财政部颁布了关于行政事业单位国有资产的管理方法，中央各部门和地方机构也出台了相应的配套措施。三是管理方式的革新和转变。通过广泛推广、应用行政事业单位国有资产管理工作信息化系统，并从中央向下推行至省一级，极大的提高了资产管理的实际水平。四是增强了资产管理中的收入管理工作。经过研究制订事业单位国有资产收入管理办法，将上述单位的国有资产收入也纳入到了财政管理的渠道。五是有效推行了标准化的定额管理工作。通过试点尝试制定资产配置的定额标准，制订了取暖费、电话费、维修费等标准，为推行资产管理和预算管理进行了有力的尝试。六是开始推行部门的国有资产配置预算。比如财政部就已经把国有资产的配置划入到中央的部门预算中去，并对新购置的车辆、房屋大型设备等资产进行专项的编制以及审核工作。
上述的工作实践，取得了有效的工作成果。首先，创新改变了工作的理念，通过以达到基本性公共服务均衡化为目的，建立资产管理同预算管理结合的理念，使预算编制工作更加科学合理；试点的单位和部门开始建设完善以存量资产为基础，结合单位工作目标及任务编制预算的思路。其次，研究出了资产管理同预算管理有效结合的模式，打破了资产管理和预算管理“两张皮”的状况，丰富了部门预算的实际内容和外延，使部门预算的编制具有更强的系统性，也使得预算编制具有更好的科学性及规范性。最后，有效节省了财政资金，从中央以及各省市的资产预算审查状况来看，核减率都提升了很高的水平，大量节省了财政资金。例如广东省最近两年的资产预算核减率均达到了20%以上。
二、行政事业单位资产管理同预算管理结合工作现存的突出问题
（一）存在重视资金管理、忽略资产管理的认识误区
各行政事业单位都应当确立和其提供的公共服务水平相配套的资产配置标准，从而使预算的安排和执行有着适当依据。在实际执行中，因为缺乏科学适当的配置定额，致使对预算的确定缺乏硬性约束，许多的行政事业单位关于资产的预算安排存有很大随意性。
（二）预算的编制、执行没有同单位的资产存量有效结合
目前的预算管理工作仍是以投入控制为重心的传统管理方式，以对支出的控制为主。在部门预算的编报工作中，主要是重视对控制的投入，欠缺对单位资产余量的关注；而在预算的执行中，也主要是以规定的项目和金额执行，将控制支出作为管理的重点，没有对单位资产的存量进行全面的管理。在此种现行管理方式下，资产支出之后留存的国有资产以及和预算支出没有直接性联系的国有资产，常常游离在财政部门的监管之外。
（三）管理手段滞后
目前，国内的国有资产动态管理系统已经开始渐渐向下推广，还没有建立全国性的资产动态信息化管理，无法实现资产管理从“入口”到“出口”的全程化监管，新增资产的配置同现有资产管理也存在着不平衡的现象，财政部门、上级主管机构、各单位之间资产信息的沟通没有便捷的渠道，致使对预算的组织实施没有精准的基础性资料，这就使得资产重复购买、超标准超支等现象屡有发生。
（四）国有资产基础管理和资产管理工作薄弱
一部分单位只有资金账，欠缺统一的固定资产登记账；对于资产的出借、处置行为也未遵照规定实施处理。对于本单位的资产收入的管控也有着较大的漏洞。由于缺乏有力监管和制度的缺失，许多行政事业单位的资产出租、出借，低价转让现象经常发生。还有的单位将本单位的出租出借收入未纳入财政收入的监管渠道，使之成为本单位的“小金库”，不仅造成了国有资产的流失，也成为腐败滋生的温床。
三、增强行政事业单位资产管理同预算管理结合的新思路
（一）增强资产管理同预算管理相结合的认识
最近20年来，行政事业单位资产的增加速度已经超越了同期国有资产的增加速度；其现在已经占到国有资产比重的约35%。当前需要在各级单位、各部门加强宣传的力度，使各部门人员充分认识到二者相结合，深化国有资产配置预算对深化预算管理、提高财政精细化管理的重要意义；深深的认识到资产管理同预算管理两者紧实的联系，及时转变“重资金轻管理”的落后理念，同时改变只注重资产购置，不注重资产管理的观念，为两者的结合创造一个良性的氛围。
（二）细化规范对国有资产配置的预算编制流程
首先是对资产配置的预算编制方法开展梳理，使之同部门预算的编制程序有效衔接，使整个编制流程更紧凑。其次，随着行政事业单位资产管理水准的提升和预算编制工作的进一步细致化，应当着手研究制订单位资产的运维费用定额标准，着重研究关于房屋建筑、大型设施及设备、从公务车辆等的运行费用标准，进一步实现二者的深度结合。再次是要细分完善财政部门内部同预算单位预算编制实际操作中的操作流程。
（三）加快推广实行国有资产的信息化管理系统
推广实行国有资产的信息化管理系统，是实现对国有资产全过程、全方位监控的必须手段，也是实现资产管理同预算管理工作结合的重要基础。在目前国有资产管理信息系统已经推向省级的基础上，应当进一步向市县级进行推广。系统的推行实施应当遵照“财政部门――主管机构――事业单位”的架构部署。在“金财”工程这一一致性体系下，要达到系统的既独立运行又能够和部门的预算、财务核算等其他信息化系统有效衔接，充分实现信息共享。通过建设广泛的国有资产动态管理系统，实现财政部门同事业单位数据的联网和动态更新工作。与此同时，还要加强日常的管理工作，建立国有资产的报表报送制度，并敦促各单位及时对数据进行更新，保证账实、账账能够相符。
（四）建立完善国有资产定额标准体系
国有资产的配置定额应该由财政部门根据不同部门的特点及开展工作的具体情况分类别制定，主要包含建筑物标准、配车标准、通用性办公资产标准、专用资产标准等。伴随预算改革的深化和行政事业单位内部资产管理措施的细化，今后阶段对行政事业单位的公用经费，应当切实遵循定额的标准开展核定，纠正超配、超购单位资产的问题。另外，由于全国经济发展的地区不平衡性，可以由各省市区根据各自的实际情况制定区域性的标准，从而为实现单位国有资产的更新和配置奠定坚实基础。
（五）创新管理，探究国有资产的共享互用体制
要把资产动态管理系统中的数据作为组织实施国有资产购置预算的基础，今后阶段国有资产的配置工作也应当同国有资产的存量进行挂钩。同时，为提升国有资产的适用效率和效果，应当尝试建立国有资产合理调剂的共享互用机制。在推进国有资产全方位管理工作基础上，推行公物仓管理制度，对单位的闲余资产及临时性机构的资产进行适当调剂，推行大型设施设备的共建、共享机制，降低浪费和重复配置，提高购置资产的利用效率。
关键词：资产；管理；预算编制
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-01
行政事业单位资产管理工作作为财政管理的一个重要组织部分和重要环节，是预算管理的延伸，财务管理的扩展，资产管理与预算管理有机结合既是资产管理改革的要求，也是建立公共财政体制，实现公共服务均等化的重要内容。推进资产管理与预算管理相结合，有利于促进资源分配的合理化，建立和完善资产整合与共享共用机制，提高资金资产的使益。
一、资产管理与预算编制相结合的必要性
财政部35、36号令明确规定：行政事业单位应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则；《事业单位财务规则》规定：“合理编制单位预算、严格预算执行”、“实施绩效评价”、“合理配置和有效利用资产”、“事业单位应当提高资产使用效率，按照国家有关规定实行资产共享共用”；《行政单位财务规则》也提及类似的要求。行政法规、规章制度的出台，资产管理与预算管理相结合有了新目标、新方法，把两者有机结合，是提高财政管理水平的必然选择，它既能适应行政事业单位发展的需要，又能节约大量财力，减少浪费，有利于维护国有资产配置的效率与公平，是降低行政成本、建设节约型政府的重要手段。
二、资产管理与预算编制相结合的可行性
笔者系思明区资产管理中心的职员，同时也接触了本单位的预算工作，深知资产是行政事业单位赖以生存和发展的物质基础，深感资产管理与预算管理有机结合的重要性。按照公共财政的要求，一个单位需要购置什么资产、如何配置和处置资产，应该充分考虑单位存量资产的现状及其履行的公共职能需要，对所需资产进行科学的匹配。这个匹配的过程既是编制单位资产预算的过程，也是编制部门预算的过程，还是强化资产管理的过程。从业务关系看，财政预算是单位资产形成的主要渠道，而资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理与预算管理相辅相成、息息相关。从财政收支关系看，资产管理是财政支出管理职能的重要组成部分，财政支出中的资本性支出最终形成行政事业单位资产；资产又是财政收入管理的重要组成部分，资产在实际使用过程中也会产生收益，如单位经营收入、资产租赁收入、资产处置收入等，这些收入依托单位的存量资产，也是财政收入的构成部分，同时也是预算制定的基本依据。
三、资产管理与预算编制相结合的存在的问题与困难
随着对行政事业单位投入的不断增加，迅猛增长的资产数量及其管理的内容越来越丰富，但行政事业单位资产管理改革步伐相对滞后，资产管理不善的问题不仅仅是固有的管理体制、机制等问题，也与预算管理脱节休戚相关。以思明区为例，主要存在以下问题：
（一）编制前置审批缺位
资产配置、使用未履行预算编制前置审批手续，如部分资产使用未履行报批手续，按规定：“行政单位资产出租、出借应报同级财政部门审批，收入实行收支两条线管理；事业单位资产出租、出借，对外担保、对外投资应当进行必要的可行性论证，并经主管部门审核同意后，报财政部门审批，收入应当纳入单位预算，统一核算、统一管理”。行政事业单位往往忽视此规定，在预算编制时，对国有资产的使用事前没有办理报批手续。又如部分资产配置未履行报批手续，按规定：“部门购置有规定配备标准或限额以上资产的，应先报财政部门审批。财政部门审批同意后，部门将资产购置项目列入年度部门预算，在进行项目申报时，将资产购置批复文件和相关资料一并报财政部门。”实践中，这条规定形同虚设，大部分行政事业单位未按程序报批，而是在预算表中直接填报。再如部分项目支出未经事前绩效考评。目前，各地均按财政部的要求，制定了财政资金预算绩效评价的规定，规定一定限额以上的项目支出必须经事前绩效评价，通过评价的才能纳入年度预算。对此，许多单位事前未申报，也是在预算表中直接列报。
（二）编制事前审核缺位
有的单位审核流于形式，根据内部控制制度的要求，重大资产配置、处置等应实行集体决策或联签制度，事实是往往强调“一支笔”审批，而民主理财时常忽视，致使单位的审核流于形式。又如财政审核不深入，有的财政预算管理员忙于日常事务，有的身兼数职，对单位预算的审核经常停留在数据上，未能进行实地勘察，未能与资产的现状、数量、质量进行比对。再如人大审议不详细。预算应经人大审议批准才能生效，但每年的人大会听取和审议当年预算执行和次年预算草案的报告一般仅为一天，对预算草案的审议往往停留在类、款上，对单位的资产配置方面无暇顾及，认真审议无从谈起。
（三）执行结果分析缺位
目前，虽然实行了事前、事中、事后的预算绩效评价，但主要还是停留在资金的使用效率和效益上，资产预算安排未有相应的绩效目标要求，对资产配置的目标、使用的效果等关注度不够，对资产的预算执行结果缺乏产出、成果及成本等方面的分析与考核。
（四）信息系统支持缺位
财政一体化平台资产管理模块未开发，造成了信息系统与实际资产管理相脱节，造成情况不明、账实不符、家底不清等情况；同时缺乏有效的预算追加查询系统，使得行政事业机关资产管理得不到有效的管理与控制，难以发挥应有的经济效益。
四、存在问题与困难的根源
（一）认识不到位
资产管理预算约束意识不强，沿用传统做法的惯性思维，尚未适应新变化。财政部门和预算单位不同程度地存在“重资金轻资产”的现象，由于信息不对称，财政部门无法充分掌握资产配置是否科学、资产占有是否公平、使用是否高效等情况，致使预算管理缺乏依据。
（二）宣传不到位
对资产管理与预算管理结合的业务培训滞后，宣传未跟进，经办人员对相关政策法规不了解、不熟悉。
（三）机制不到位
不论是财政部门或是行政事业单位，都存在资产管理与预算管理“两张皮”的现象，由于管理体制和机构设置等原因，传统的国有资产管理存在“就资产论资产”的问题，资产管理与预算管理脱节。
（四）监管不到位
预算管理制度和源头防腐制度执行不到位的现象仍然存在，行政事业单位统一岗位津贴之后，部分单位仍然存在经营性资产，有的利用闲置富余资产搞创收，未实行收支两条线管理，成为滋生腐败的土壤。
五、建议
（一）完善制度、信息公开
建议省、市出台推动资产管理与预算管理的实施细则，把改革创新的成果提升到制度化的层面上来，提纲契领，推动才更有力。
目前，预决算信息公开已逐步推行，建议加大预决算信息公开的力度，扩大公开的范围、充实公开的内容，把资产存量和增量数据作为预算、决算信息公开的有机组成部分，才能更好地把资产管理与预算管理双双置于“阳光”下，建立程序化管理体系。
（二）加强宣传、提高认识
在每年的预算编制布置会上，财政、审计、监察等部门应从各自专业的角度，结合实际工作中存在的问题，提出加强预算编制，提高预算与资产管理，确保人员和资金、资产安全等措施。建议组织力量对中央、省、市、区在行政事业单位资产管理、预算管理等行之有效的制度办法进行清理、分类，汇编成册，便于预算单位的人员学习、查阅。建议通过培训会、讲座等方式宣传相关政策，要让财政部门、预算单位齐抓共管，主动结合资产管理，做好预算编制工作。
（三）创新机制、实现共享
以政府投资建设项目预算编审为突破口，规范预算编制内容；完善部门预算审核流程，由资产使用单位根据业务需要和资产状况，提出资产收入预算和资产支出预算，报资产管理科室审核，履行必要的审查、核实程序，再由资产管理科室将资产预算提交预算管理业务科室，作为编制部门预算的依据；完善预算决策内容，建立重大资产预算会审制度，科学预测资产收入，严格控制资产支出，实现资产预算的决策职能；建立资产预算执行报告制度，及时跟踪资产预算执行情况。
建立共享机制。健全国有资产管理制度，以大型活动、临时机构资产统一配置管理为切入点，统筹闲置资产使用，开展公物仓实质运行，推动资产循环利用，提高资产使用效率，节约财政支出，降低行政成本。
（四）升级系统、加强考评
建立健全行政事业单位的资产存量动态数据库，实现资产信息预算化管理，着力探索预算管理与资产管理相结合的新路径。研究开发相关管理信息系统，逐步实现资产配置预算编制审核电子化，进一步提高资产配置预算审核工作效率和科学化、规范化水平。
建立资产预算绩效考核制度，规定数额以上资产配置需进行事前绩效评价，评价合格列入预算，不合格不予安排预算；资产预算执行结束后，对单位的预算执行情况全面分析和考核，预算结果考核既是对此次预算项目执行情况的评价和总结，也为此后预算项目的编制和申请提供有价值的参考。
（五）改革创新、齐抓共管
（一）资产管理与财务管理相结合的制度不健全、结合层次不高目前，教育部还没有出台高校资产管理与财务管理相结合具体办法，高校内部也没有具体制度规范资产管理与财务管理相结合。现行高校财务制度无论从框架还是原则都与“办法”的要求相去甚远，虽然教育部2009年下发的《高等学校财务制度》（征求意见稿）对现行的高校财务制度作了较大的修改，但对双方的相结合问题仍处于原则性的层面，资产管理与财务管理深层次结合处在探索阶段，难以满足财务管理、资产管理自身发展需要。
（二）资产管理与财务管理衔接不畅，机构职责模糊高校资产的所有权、经营权、行政管理权三位一体，没有产权明晰、责权明确的运行机制。资产的管理职能分别由财务管理、设备管理、房产管理、后勤管理等部门兼任，资产管理的职能分散，缺少行之有效的约束机制，更未形成完整的资产管理体系。在高校资产来源和使用方面日益多元化、复杂化的情况下，如果不确立职责明确的资产管理机构，形成完整的资产管理体系，建立切实可行的资产管理运行机制，必定造成资产管理出现混乱情况，导致国有资产流失。
（三）资产管理与财务管理核算口径不统一 对于资产管理，财政部门按11类核算，教育部门按16类核算；对于财务管理，由财政部和教育部颁发的“制度”则按6类资产核算。不仅资产管理与财务管理对资产分类不一致，资产管理内部不同主管部门之间资产分类也不一致，而且不同的资产分类之间缺乏明确的分类转换标准。教育部门在要求高校资产管理部门按16类核算资产、财务管理部门按6类核算资产的同时，要求高校按财政部门11类组织清查和上报资产决算报表。由于核算口径的差异，给资产管理与财务管理的结合工作造成很大的困难，也导致资产信息的真实性、可比性大打折扣。
二、资产管理与财务管理相结合的意义
（一）资产管理与财务管理相结合是由资产管理的性质与重要性决定的高校的资产是国有资产的重要组成部分，是高校教学、科研、行政工作的物质基础，是高校各项事业发展和提供公共服务的物质保证。加强高校资产管理，优化资源配置，提高国有资产使用效益，对进一步深化高校管理体制改革，降低高校运行成本，理顺收入分配关系，健全国有资产管理体制具有重要意义。
（二）资产管理与财务管理相结合是管理的内在要求 财务管理是高校组织财务活动、划分财权和处理财务关系的一项经济管理工作。资产管理则体现为资产的实物形态的管理，是财务管理的基础。高校资产与财务的关系是不可分割的统一体，是资产价值量和实物形态的不同表现，二者互为因果。两者的关系表明，资产管理与财务管理的结合是管理的内在要求。一方面，加强资产管理有利于提高资产使用效益，也就是提高资金使用效益，盘活存量资产，实现财务管理效益，推动财务工作，提高财务管理水平。另一方面，资产管理又有其特定的对象，服务于财务管理。财务管理侧重点是资产价值的管理，而资产管理侧重点则是实物量的管理，二者相互作用，实现对资产的有效管理。因此，资产管理与财务管理相结合既是加强资产管理、促进资产合理配置、有效使用的客观需要，也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。
三、资产管理与财务管理相结合的有效途径
（一）健全管理机构，理顺管理机制 高校根据资产管理与财务管理相结合的精神，按照资产管理相关职能权限的划分，成立资产管理处或在目前的资产管理部门内部设置相关的资产管理科室，将全校的所有资产归于资产管理部门监督管理之下，形成“决策管理（学校）、综合监管（资产管理处）、归口管理（相关职能部门）、使用管理（各使用单位）的四级监督管理体系。理顺资产管理与归口管理、使用管理单位的工作关系，形成资产采购（购置或构建）、资产管理、信息管理等为内容的管理工作有效衔接，改变目前资产管理“重购置、轻管理”的思维模式。同时，在财务部门设置资产管理科或资产管理专职会计岗位，加强与资产管理处的联系与沟通，定期核对资产账，充分利用资产管理部门提供的有效信息，通过存量资产的使用效率和安全完整情况的信息利用，加强资产购置计划的预算审核，以有效存量制约年度增量，通过资产处置环节的信息利用，减少直至杜绝资产流失。改变资产管理与财务管理“两张皮”的问题。
（二）加强资产环节管理具体表现在：
（1）资产购置管理。资产使用单位向资产归口管理部门提出年度资产购置计划，财务部门根据综合监管部门提供的使用单位资产存量、资产完好率和资产使用效率审核后，进行综合平衡，报决策管理机构批准后执行；可执行的资产购置预算年中需要调整的项目由归口管理部门报主管校领导审核后报资产综合监管主管校领导审批执行。资产购置预算应保持预算的严肃性和刚性，不得随意突破。资产购置严格执行招投标程序，按照规范的合同文本，完整地填列合同规定的内容，履行相应的审批程序。
（2）资产使用管理。校内各资产使用单位应设置专职或兼职资产管理员，掌握本单位资产的使用情况。资产管理员要随时掌握本单位的资产存量和增量，登记资产的出租、出借情况，及时申报资产的变更信息，实时了解资产的使用状况。单位资产管理员变更时，及时告知资产归口部门和综合监管部门，办理资产移交手续。资产监管部门经常不定期地抽查各资产使用管理单位资产使用情况，发现问题及时处理。
（3）资产处置管理。资产使用单位根据资产的使用状况和资产报废年限标准向资产归口管理部门提出报废申请，归口管理部门按程序组织相关人员进行实物鉴定后报主管校领导审批，资产管理部门根据实物审核明细表，与财务管理部门审核其资产实物与资产数据的真实完整性报资产管理主管校领导审批，并将报废资产数据转入资产管理系统待报废库。资产处置要严格按审批权限执行，对于高校占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产的处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。资产处置批复后，应将报废资产进行分类，招标公告，履行招投标程序，核减资产数据。资产处置收入进入学校财务账，实行收支两条线管理。
（4）资产信息管理。资产管理部门根据资产购置预算、采购合同、实物验收报告和购置发票等相关资料审查其程序是否合法、内容是否真实完整，并将资产的相关明细信息录入资产管理系统。在资产信息的录入工作中，力求资产分类正确，信息完整准确，相同资产的名称要求一致。同时，打印出资产验收单和资产条形码标签，并将名称相同、出厂编号不同的大量同类资产（如电脑等），列出明细清单，以识别标签的粘贴。财务部门在处理资产账务时，应将资产验收单编号或资产编号同时录入财务核算系统；资产管理部门与财务管理部门每月进行一次资产账务核对，并将资产验收单编号或资产编号所对应的会计凭证号导入资产管理系统，建立资产编号与财务凭证号的对应关系；年终及时处理资产未达账项，配合财务管理部门编制财务决算报表；在保持基础资产数据与财务相关数据一致的基础上，根据资产决算报告的要求编制资产决算报表。日常工作中，资产管理部门按季度向财务管理部门提供资产购置的预算执行、资产使用和资产处置等情况，同时向学校资产各级管理部门和单位提供相关资产信息。
（三）规范资产管理与财务核算的口径 具体表现在：
（1）统一资产分类标准。随着国家公共财政体制的建立，财务管理的精细化程度的提高，高校作为非营利组织机构，财务管理从属于公共财政、服务于公共财政管理的要求日益显现。高校执行财政部的分类标准，将教育部的资产16分类标准和现行高校财务制度的资产6分类标准统一到财政部的资产11分类标准上，是高校资产管理与财务管理相结合的制度要求所在。因此，高校应按财政部的资产分类标准，将固定资产分为土地、房屋建筑物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、电子产品及通讯设备、仪器仪表、计量标准器具及量具、衡器、文艺体育设备、图书文物及陈列物、家具用具及其他类等共11 大类，并按新的资产分类标准组织资产盘点、清查、核对等工作。同时，建议财政部联合教育部组织部分高校制定出分类标准间的转换关系目录，以便具体实施。
（2）规范资产确认和计量标准。资产的核算对象有广义与狭义之分，财务管理是资产广义范畴，资产管理是资产的狭义范畴。资产管理部门与财务管理部门应根据统一的资产分类标准和高校管理的实际需要，明确规定资产管理（主要为固定资产）的资产核算范围；同时，制定资产核算的价值标准，尤其是价值起点在国家规定的标准以下，使用时间超过一年的大批同类物资，如家具等。资产的确认范围和价值计量标准的规范和统一，是资产管理与财务管理相结合的基本内容。
（四）开展资产绩效评价 资产绩效评价是考核监督管理高校国有资产使用效率的重要手段。高校应建立包括资产安全完整率、资产使用效率和资产管理人员考核指标在内的资产管理指标体系。将校内各单位完成工作任务量、人才培养质量和科学研究成果与占有使用的有效资产紧密地联系起来。通过指标评价的导向作用，引导各资产使用单位强化资产管理的责任，从追求资产的数量转到追求资产的质量和效益上来。同时，建立和完善资产与预算有效结合的激励和约束机制。以资产的绩效评价结果为依据，对单位和个人进行年度考核，并与下年度资产购置预算和工资预算挂钩。以存量定增量，逐步平衡校内各各使用单位占有资产的严重不平等现象，解决资产闲置和资产占用不足的问题，引导各单位增强资产的效益观念，明白资产的使用效益与资金的使用效益同等重要。因此，资产绩效评价工作可以为资金分配、预算安排提供依据，促进资金管理水平提高，有助于提高资产管理与财务管理水平。
（竹山县财政局湖北·十堰）
摘要：行政事业单位国有资产是保障行政事业单位职能履行和事业发展的基础，从资产配置、使用到退出的全过程与预算绩效管理的全过程对比可以看出，资产管理与预算绩效管理的联系非常密切。本文通过探讨如何推进资产管理与预算绩效管理的有机结合，以促进行政事业单位资产管理更加科学化、精细化、专业化。
关键词 ：资产管理；预算绩效；结合
一、行政事业单位国有资产管理存在的问题
(1)缺乏统一的资产配置标准和预算约束。资产配置应与单位履行职能、事业发展的需要相适应，由于缺乏统一的资产配置标准及预算约束，行政事业单位间国有资产分配不公的现象普遍存在。就拿办公设备来说，预算宽松的单位，在资产配置的档次和数量上就与预算较紧的单位要高，这种资产配置的不公，会直接导致有的部门资产配置相对过剩，而有的部门资产紧缺，这种资源配置不合理的现象，就直接导致资产的闲置浪费和单位的工作效率低下。
(2)资产使用效率低，未能按照项目绩效运行。目-前，许多行政事业单位内部资产管理制度不健全，没有建立起科学合理、行之有效的资产使用效率评估和绩效考核办法，缺乏有效的激励和约束，使一些资产占有使用单位疏于管理，“重购轻管”的现象普遍存在。同时，单位在编制资产配置预算时，绩效目标粗放，定性多于定量，无法有效地按照绩效目标运行，导致资产不能充分发挥其使用效益。
(3)资产处置不规范，造成资产流失。还有少数单位对国有资产的概念不明确，在处置国有资产时，不按照国有资产处置管理的相关规定，而是随意处置。有的单位处置程序不规范，资产处置结束后，才向主管部门或财政部门申请处置；有的单位对处置资产不评估，处置收入不上交，坐收坐支时有发生，财政部门不能有效发挥其监督管理的职能作用；更严重的是，少数单位把国有资产看成是个人财产，不向财政部门报批，甚至直接将国有资产转变为个人私有财产，这些不规范的处置行为，极易造成国有资产的流失。
(4)缺乏绩效考核机制。部分单位没有建立专门的资产管理部门和明确资产管理人员，单位往往只注重向财政争取资产配置资金，而忽视存量资产的管理和有效利用。虽然有的地方出台了行政事业单位国有资产绩效考核办法，但考评指标设定得不科学，往往只停留在单位内部制度建设、资产配置是否纳入部门预算等一些浅显的指标上，未对相关制度的执行情况、新增资产预算的合理性、资产有效利用率等一些深层次的指标进行设定，导致无法对国有资产的使用效率进行深入的评价，更无法建立有效的绩效考核机制，使资产管理与预算绩效管理“两张皮”。
二、推进国有资产管理与预算绩效管理相结合的几点建议
预算绩效管理是通过支出结果来考核预算支出的责任和效率。国有资产绩效管理是从国有资产配置及使用过程中所取得的实际效果，反映了行政事业单位为满足工作职能的履行和事业发展的需要而配置和使用国有资产的活动。从二者的管理活动中可以看出，它们相辅相成，要推进资产管理与预算绩效管理有机结合，应从如下几个方面人手。
1.加强资产配置的绩效管理
(1)申报资产配置计划。按照国有资产有关法律法规的要求，国有资产配置应当按照科学规范、公平合理、厉行节约的原则，并与单位履行职能、事业发展的需要相适应。因此，各单位应在编制部门预算前，按照财政部门的要求，根据单位的资产存量情况及下年度拟处置的资产，提出下一年度的资产配置计划，经主管部门审核汇总后报财政部门，财政部门根据单位的工作重点、人员编制、现有资产存量等情况进行审核，审核通过的下达资产配置批复，纳入资产配置项目库管理，作为部门预算审批的依据。
(2)建立资产配置绩效目标评审制。行政事业单位资产是单位履行职能和事业发展的物质基础，一个单位需要配置多少资产、如何配置，就需要建立起资产配置绩效目标评审机制。同时应确定资产配置绩效评审的目标，根据单位履行职能、社会服务保障、单位人员数量等各方面情况来决定单位履行职能需要多少资产；根据过去资产使用绩效及服务对象对服务单位的满意程度来决定单位是否应该新增或更新相关资产。确定评审目标后，成立由财政部门牵头，人大、相关职能部门、社会专业人员、中介机构共同参与的绩效目标评审小组，对预算部门资产配置支出预算绩效目标进行全面评审，按照主管部门汇报、现场质疑答辩、综合评审等流程，围绕绩效目标与部门职能的相关性、绩效目标实现所采取措施的可行性、绩效指标设置的科学性及实现绩效目标所需要资金的合理性等方面进行评价。通过集中评审，完善资产配置预算绩效目标和指标的多方评审机制，实现资产配置绩效目标与部门预算“二上二下”编制过程全面融合，增强预算部门资产配置的绩效意识。
(3)编制部门资产配置预算。对已审核通过的资产购置计划，预算单位可按照履行职能的需要和预算收入情况编制部门资产配置预算。财政部门根据预算单位履行职能的需要，以及资产配置评审结果，结合当地经济社会发展、财政收入状况等情况统筹安排预算资金。审核未通过的资产购置计划，不得纳入资产配置编制范围。
2.优化整合资源，注重资产运行绩效
在配置资产时，财政部门应充分利用本地区存量资产，可通过建立共享共用机制实现资源整合与优化配置。同时，建立资产调剂制度，加强同行业、同部门的资源整合，也是优化配置的有效途径，在条件成熟的情况下，也可推行跨行业、跨部门的资源整合机制，促进行政事业资产共享共用机制的建立。开展国有资产使用绩效评价，改变过去重分配、轻管理的状况，以盘活现有存量资产为基础，通过严格控制增量资产，不断加强资产管理，提高资产的运行效率。
3.完善资产配置管理制度，制定资产配置标准
为使国有资产能科学合理分配，节约、高效使用，在没有统一的资产配置标准时，各地区可根据当地的实际情况，按照资产类别分类制定本地区的资产配置标准，便于在资产配置过程中有一个较科学的配置规范和标准。同时，不断完善资产配置管理制度，并与预算绩效管理进行有效对接，规范行政事业单位资产配置行为，为资产管理与预算绩效管理有机结合提供制度基础。
《行政事业资产与财务杂志》2014年第十九期
一、事业单位资产管理与预算管理结合不力的原因探析
1.资产管理与预算管理存在目标差异资产管理的直接目标便是“最大限度的防止国有资产流失，保证其完全与完整”。与资产管理不同，预算管理则是侧重于对投入的控制与管理。
2.资产的购置、占用、处置与预算管理相脱节这种脱节主要体现在三个方面，即在资产形成时，存量调整与增量投入相脱节；在资产占用时，资产的实际投入与资产使用状态的绩效考评相脱节；在资产处置时，资产管理与收入管理相脱节。（1）在资产形成时，存量调整与增量投入相脱节。事业单位的资产通常是由上级财政部门等通过预算安排对其投入。目前，我国财政并未建立统一的资产预算机制，因此，在对各事业单位进行资产预算安排时，多是依据基数增长的方法，而非具体根据每个事业单位的资产存量多寡、质量优劣、资产分布等，从而导致对事业单位资产购置的资金投放存在较大的盲目性。不仅如此，在这一预算管理方式下，对存量资产的优化与盘活等也考虑不足，从而加剧了事业单位对资产的调控难度与资产配置的不平衡性。（2）在资产占用时，资产的实际投入与资产使用状态的绩效考评相脱节。在目前的事业单位资产管理中，资产一旦形成，基本就由其所属的事业单位和所在部门无偿占有并使用。针对这种使用状况，事业单位目前尚无相关的考评机制。而各事业单位往往出于自身利益的考虑，热衷于争经费、购资产，对资产的真实使用状态和使用效益的关注度则较小，也很少会顾及。容易导致上级财政部门对事业单位的资产预算分配不公平，各事业单位之间的资产配置也会存在不均匀的状态。（3）在资产处置时，资产管理与收入管理相脱节。当前，我国事业单位资产在处置时，会产生部分处置收益。根据我国目前的制度，上级财政部门仅拥有财政资金与经费的核定与使用权，而作为资产管理部门却并不拥有资产处置收益的处置与使用权。资产处置收入虽然数额不大，但由于并未纳入预算管理，因此对资产管理存在一定影响。同时，这也是我国迟迟难以实现资产优化配置、资产余缺调剂机制难以建立的深层次原因。
3.我国财政部门与资产管理部门的职能相脱节目前，我国财政部门与资产管理部门的职能存在相互脱节的现象。首先表现为由于受计划经济时代下管理体制的约束，在国有资产管理职能的界定方面，我国财政部门与资产管理部门的职能界定尚清晰。而且不仅如此，两部门的职能分工也不够明确。由于资产购置的资金使用权由各事业单位掌管，因此财政部等上级部门对各事业单位的资产基本不具有约束力。唯一的约束仅在于“投入控制”，而对所投资金究竟形成何类资产，以及所购置的资产是否合理等，则并不了解。于是从客观上造成了资产无序和资产配置失当等问题。
二、针对我国事业单位资产管理与预算管理相结合的几点建议
由于我国事业单位资产管理与预算管理在制度安排上存在一定缺陷，使二者的管理工作有脱节情况的发生。当前的这种事业单位资产管理与预算管理模式，严重影响并制约了我国事业单位国有资产的自身价值与社会功能的实现，事业单位的公共服务职能也在一定程度上被制约。这与我国建立责任、高效、节约型的政府要求不相适应。在此背景下，改革事业单位资产管理与预算管理，并使二者进行有效结合，已经迫在眉睫。首先，应从资产管理与预算管理的共同角度出发，建立合理有效的资产配置共享机制。通过该机制的运作，实现对事业单位的闲置资产和临时性资产进行合理调配，以最大限度的发挥资产使用效益。此外，通过该机制，实现对大型机械设备等资产的共建、共用、共享，降低对资产的重复配置，从而提高财政资金使用效率。
其次，目前随着我国事业单位改革的进展，资产管理与预算管理体系都都有了进一步完善。纵观我国事业单位整体，所涉及的资产种类与数量都较多，因此，面对一些新的资产配置预算时，应重点把握重点大型资产的配置。此外，还应针对重点的大型资产（比如房屋、大型设备、车辆等）制定“资产运行费用额度标准”，以此进一步实现资产管理与预算管理的密切结合。面对资产管理与预算管理，应不断总结经验、逐步推进，实现二者的有机结合发展。再者，我国各事业单位应大力宣传资产管理与预算管理相结合的理念，提高管理者对资产管理与预算管理结合的认识。唯有各事业单位、各部门都充分认识到资产管理与预算管理相结合的巨大作用，方能从主观上带领单位上下员工将资产管理与预算管理相结合，并不断深化改革，从而提高事业单位的整体管理能力。
最后，还应充分发挥事业单位自身审计与财政监督的作用，对所配置的资产的管理情况与预算情况进行审查。凡是未批准的设备等资产一律不得购置；而对前期已有预算，后期需增加预算的资产，则应按规定程序或逐级上报征得同意之后方才可实施购置；而针对超配置、超预算的资产采购，则应予以及时纠正和查处，并强化对责任人的处置。
作者：王卓单位：山东省建筑材料工业设计研究院
本文就吉林省行政单位如何加强国有资产管理以及如何进行制度设计等问题进行初探，以期加快我省行政单位国有资产管理工作制度的确立。
一、行政单位国有资产管理基本内容
行政单位国有资产管理内容包括从入口到出口全过程的监督管理。针对行政单位国有资产管理各个环节中存在的问题，要对管理进行全面规范，主要包括以下几个方面：
1、在资产配置方面，明确资产配置的原则，制定资产配置的标准，明确资产配置的审批程序，资产配置与部门预算相衔接。
2、在资产使用方面，规范资产日常使用管理，提高资产使用效率；对闲置资产进行调剂使用；明确资产有偿使用的审批程序；对资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理。
3、在资产处置方面，明确资产处置的内容和要求；规定资产处置的审批程序；对资产处置收入实行“收支两条线”管理。
4、在资产评估方面，规定应进行资产评估的情形；明确资产评估项目实行核准制和备案制；明确被评估单位的义务和责任。
5、在资产统计报告、资产清查方面，行政单位应当建立资产登记档案；明确提出资产统计报告是预算管理和资产管理的依据和基础；提出资产管理信息化的要求；对资产清查和产权登记工作做出了规定。
6、在监督检查方面，对财政部门、行政单位及其工作人员应认真履行职能做出规定；结合《财政违法行为处罚处分条例》，明确相关管理机构和人员在行政单位国有资产管理活动中违法行为应承担的法律责任。
7、在产权纠纷调处工作方面，明确产权纠纷的定义和调处程序。
二、完善行政单位国有资产管理的制度措施安排
健全的规章制度是规范行政单位国有资产管理行为，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系统化、规范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各项规章制度，就成为加强行政单位国有资产管理的首要任务，各主管部门和行政单位要建立健全单位内部国有资产管理的具体办法，完善国有资产管理责任制，加强内部管理和控制，以确保国有资产的安全和完整，防止资产流失。在制度措施安排上应注意做好3个方面的结合：
1、资产管理与预算管理相结合
省内行政单位国有资产绝大部分是由同级财政预算资金形成的，财政预算资金安排的科学性、规范性，预算安排的资金量，直接决定了资产配置数量、质量和不同单位之间资产配置的公平性、合理性。因此，预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调节、控制存量的最有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。同时，资产管理工作也是预算管理的一项基础性工作，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，并把它作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，科学编制预算。
2、资产管理与财务管理相结合
在会计要素中，“资产”占有非常重要的地位。资产管理是财务管理的有机组成部分，与财务管理是不可分割的。加强财务管理工作一项非常重要的内容，就是加强资产管理。同时，加强资产管理，有效开展资产管理工作，也有利于推动财务管理工作，提高财务管理水平。资产管理与财务管理相结合既是加强资产管理，促进资产合理配置、有效使用的客观需要，也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。
3、实物管理与价值管理相结合
实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面，实物管理主要侧重于保障实物资产的安全完整，价值管理主要侧重于账务管理。实物管理与价值管理相结合的基本要求，是账实相符、账账相符、账卡相符。
三、资产管理与预算管理脱节的表现及解决办法
行政单位国有资产管理弱化，监督管理不力，其中一个很重要的原因，就是资产管理与预算管理脱节。在资产配置、使用、处置等环节没有做到资产管理与预算管理相结合。资产统计报告等资产管理的基础数据资料没有作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，资产配置预算的审批往往存在某些盲目性。预算编制、审批等管理工作没有为资产管理提供强有力的支持，资产管理工作缺乏有效的调控手段，难以实现公平资产配置、提高资产利用率、规范国有资产收入管理等目标。
要想解决资产管理与预算管理脱节的问题，在具体操作上应注意把握以下4点内容：
1、在资产配置环节，省内各行政单位购置有规定配备标准的资产，必须按照规定程序报经同级财政部门审批同意后，各单位才能将资产购置项目列入单位年度部门预算，未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。上述措施，有利于用预算手段控制行政单位的资产配置，科学合理地配置资产，逐步实现资产存量的公平合理；有利于严格审核资产配置事项，减少不必要的配置项目，节约财政资金，提高预算编制的科学性。
2、在收入管理环节，资产有偿使用收入和处置收入，属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，应当按照规定，实行“收支两条线”管理。省内行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入及国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
3、在统计报告环节，经同级财政部门审核批复的统计报告，应当作为同级预算管理和资产管理的依据和基础。
4、积极探索采用实物费用定额编制相关经费预算。为进一步深化部门预算改革，促进和加强省级部门实物资产高效管理，探索实现资产管理与预算管理相结合的新途径，应借鉴财政部2004开展实物费用定额试点工作经验，根据省内各行政单位办公用房、车辆的实际占有数量和按实物量平均计算的费用定额标准，计算考核这部分公用经费。
当前，我国行政事业性资产管理中还存在一些问题，对单位的发展造成了一定的影响。因此积极找出并分析行政事业性资产管理中存在的问题，提出有效的解决对策，成为了现阶段的瓶颈任务。
【关键词】
行政事业性资产管理；改革；具体对策
行政性事业资产是确保政府职能发挥及促进公益事业发展不可缺少的物质基础。当前时期，我国行政性事业资产管理中还存在各类问题，影响了单位的持续健康发展。本文首先指出了行政事业性资产管理中存在的问题，其次提出了完善行政性事业资产管理的对策。
一、行政事业性资产管理中存在的问题
（一）资产管理意识薄弱一直以来，在我国社会经济体系中，都十分关注国有企业范畴内的经营性国有资产，但对于中央和地方范畴内的行政事业型资产及其管理甚少关注，这样就使得行政性事业资产管理改革远远落后于市场经济改革及国有企业的改革步伐。还有部分单位领导者忽视了强化资产管理对单位发展的重要性，对资产的管理力度不强。
（二）缺乏科学的管理体制当前，行政事业性资产管理部门缺乏清晰的职责权限，并且存在职能交叉的现象。比如财政部门和国资部门没有具体的管理权，财政部门和行政事业单位主管部门缺乏清晰的资产管理权限，各级机关事务管理局与资产使用单位缺乏清晰的管理，等。
（三）缺乏科学的管理机制资产配置过程中存在以下问题：财政预算出现软约束；财产配置标准缺乏必要的约束力；供给渠道狭窄，财政压力大。资产使用过程中存在以下问题：缺乏一套作用突出的约束激励机制和财产使用评价方法；采用的管理手段陈旧、不够科学规范；未将资产的实物管理和价值管理紧密联系起来。资产处置过程中存在以下问题：资产处置程序不规范；缺乏有效的资产处置方法，使得资产处置中发生腐败和浪费现象。
二、完善行政事业性资产管理的对策
（一）提高管理意识行政事业单位只有全方位的掌握及理解资产管理方面的法律法规，充分认识国有资产管理的重要性，才能保证资产管理的高效性。所以应加大宣传和推广强化国有资产管理工作的力度，促使各部门、领导树立正确的国有资产管理思想，同时培养工作人员积极主动了解有关于国有资产管理方面的政策，只有思想上重视了，国有资产管理工作才能真正得以有效运行。
（二）明确具体的管理体制首先，促进各有关部门有效管理及协作；当前，各级财政部门应严格根据规范统一的政策及分级管理的原则，系统有效的管理行政性事业资产。主管部门的工作任务是加强内部行政性事业资产的监督管理；行政事业单位的工作任务是对内部资产使用过程进行认真细致管理。其次，科学设置资产管理经营机构；加快行政事业性资产综合处置及调剂转让市场，在行政事业管理和市场经营基础上，根据单位具体经济利益情况，明确有利于资产有效处置的方法，安排组织各单位提取本单位闲置资产，采用所有权变更、使用权转让等各类手段，发挥闲置资产的功效，使其成为有效资源。此外，将资产管理与财务管理紧密挂钩；构建系统完善的资产核算总账、明细账、备查账，还要详细记录固定资产情况，并加强核算；构建一套行之有效的审批资产购置过程、资产处置过程的制度，切实将资产管理和财务管理紧密联系起来。落实领导负责制，配备从事资产管理工作的具体人员，资产管理工作应涵盖在政府考核与单位负责人离任审计范畴中，清晰划分各自的职责权限，保证职能作用的全面发挥。
（三）完善管理机制首先，深化改革产权制度；将行政事业性资产纳入产权集中管理范围内，严格根据行政事业性资产的国家所有权及单位占有使用权的原则，由资产管理机构担任国有资产所有者的职能，打破各部门利益格局，集中对产权进行管理。其次，做好资产预算管理工作；资产管理一旦和预算管理、财务管理脱节，那么就会降低国有资产管理的规范化，并且对预算管理和财务管理的进一步强化也将造成影响。科学的预算安排有利于增量控制，所以必须准确掌握存量资产与增量预算两者间所处的关系。为了满足存量制约增量，增量激活存量的需求，应构建相应的资产配置制度，从而保证资产管理和预算管理两者紧密结合。最后，明确合理的资产配置标准；只有具备合理的资产配置标准，才能真正强化资产预算管理。配置标准的制定并非一蹴而就，实际中还应掌握了解各类资产及各地区的情况，突出灵活性与原则性的特点。
（四）科学构建资产管理效能评价体系首先，科学有效地评价资产使用绩效是保证资产优化配置，评判资产管理水平的前提保障，所以构建一套完善的资产管理评价体系十分有必要。该体系涉及了资产使用效率、资产增值情况、资产闲置情况等一系列的指标，和固定资产管理责任制及单位绩效评价制度的紧密结合，有利于对管理者职能与薪酬变化情况进行有效考核与评价。此外，委托社会中介机构严格核查单位资产管理事项，及时找出存在的缺陷和不足地方。
（五）构建统一完善的资产预算制度一套统一完善的资产预算制度，能够保障资产的有效使用；认真分析存量资产，掌握资产实况，制定科学合理的资产购置、配置及处置方案，同时将预算管理和经费预算管理有机结合，以此促进方案的有效实施，实现资产购置的科学性、资产配置的合理性、资产处置的规范性，从而达到预期的资产使用效果。同时，统一完善的资产预算制度，能够为政府经费预算提供有利的依据；政府经费预算涵盖在财政部门管辖范畴，然而财政部门实际却不了解资产管理实际情况，并且财务部门预算过程中对存量资产的涉及面较少。因此应由国有资产管理部门负责资产的预算工作，然后财政部门在此基础上开展经费预算工作，这样就能够防止资金浪费问题的发生。
（六）推行统一权责管理具体应从以下几方面着手进行：一，借鉴和吸收西方国家成功经验，行政事业性资产管理部门应独立于财政部门之外，这不仅有利于对政府资产的有效管理，增强资金的使用效率，而且还避免了腐败行为的方式，发挥监督作用，降低资产闲置率。二，对于同级的行政事业性国有资产应使用统一的管理体制及资产统计，主要涉及人大、党派、社团、政府、政协等各方面的资产。现阶段，人大、政协及政府范畴内的资产实现了统一管理目标，但党派、社团范畴内的资产还未做到统一管理。虽然党派与社团领域内的资产存在一定的特殊性，但内部也存在由财政拨款形成的资产，所以也应统一到管理体制中，从而保证行政事业性国有资产预算与财政部门有效对接，进而产生统一的预算管理。三，行政事业性资产根据类型，分别由相应的部门来管理。物质管理部门主要管理核心设备，财务部门主要管理资金。核心设备与资金等资产存在一定的特殊性，所以具体部门应进行具体管理，但在宏观上总体管理力度不够，影响了资产管理的有序性。各种类型的行政事业性资产在宏观管理上必须实现统一权责管理，从而保证配置的统一性，防止权能分散。四，行政事业单位建立专业的资产管理部门，主要对占用使用资产进行管理和维护，及时有效监督所属下级资产占用使用单位的资产管理与使用情况。在单位放权管理过程中，应制定规范匹配的管理原则和切实可行的办法。
三、结论
综上所述可知，我国行政事业性资产管理改革过程中，应紧跟现代社会发展情况，分析改革中出现的问题，并提出有效的解决措施。在进行资产分配、使用、管理、处置等工作时必须满足国家相关法规的要求，不得盲目或随意的处置资产。还有，行政事业单位应积极与财政部门建立良好的协作关系，共同强化资产账务管理。
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⒈实物财产账目不健全，家底不清。很多行政事业单位的实物财产账目不健全，甚至无帐可查，虽然我们每年的产权登记要求据实相报，但真正规范运作得很少，准确性不高。有相当数量的国有财产由单位的行政科室代管，人员更换不清点、不交接；对拆迁、报废、调出的资产不核销；上级部门匹配、无偿调入、接受捐赠的国有资产不入账的情况也较为普遍。
⒉内控制度不健全，责任不清。国有财产随意购置、出租、出售、报废，很多行政事业单位连最起码的物品领取和归还制度都没有，缺乏对国有财产实物形态的有效管理和监督。一些贵重财产被私人长期无偿占用，有的人调走或离退休也不清退，国有财产成了一些人的福利家产。
⒊对国有财产收益管理不到位，流失严重。对运用国有资产组织收入的经济实体，以及“事改企”单位，其创收收入大部分被人头吃掉或为单位职工谋福利，用于资产折旧、维修等简单再生产所必需的资金寥寥无几，特别是利用国有非经营性资产搞经营的单位，没有按照《国有资产评估管理办法》规定对使用非经营性资产转为经营性资产进行评估，从而导致国有资产的安全与完整在一定范围内受到不同程度的威胁，使国有资产的保值乃至增值指标难以落实。
⒋对国有闲置土地的开发利用不规范，监督不到位。过去一向都是通过上级划拨分配方式无偿取得的国有土地，有的已经被单位用于商业开发，也有的以福利形式分配给单位干部职工建个/，！/人住宅或贷款抵押，使国有资产的产权模糊不清，造成国有资产流失严重。
存在以上现象的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几点：
一、体制不顺，职责不清。年撤销国资局以后，从上到下各级行政机关国有产管理职能界定不够清晰，职责不明确，认识不统一导致制定制度，开展管理等工作“谁都负责，谁都不负责”，财政部门作为真正的管理者不到位，该管的没有真正管起来。
二立法滞后，制度缺失。目前，行政事业单位国有资产管理依据的仍然是原国家国有资产管理局年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》《行政事业单位国有资产产权登记实施办法等规章制度》。近年来，财政体制进行了多项改革，有关行政事业单位国有资产管理的立法滞后，制度建设不健全，不规范，使得行政事业单位国有资产管理过程中无法可依、无章可循以及社会监控措施不力也是造成行政事业单位国有资产管理不规范的原因之一。
三、监督不力，有禁不止。行政事业单位的国有资产管理制度的落实和管理活动的加强离不开有效的监督，但在实际工作中，由于体制不顺、立法滞后等多种原因，致使财政部门作为真正的管理者不到位，没有有效的评价指标和监督措施，存在监督不主动、不经常和监督没办法的现象。也是造成行政事业单位国有资产管理不规范的原因之一。
四、重视不够，责任心差。随着社会的进步，办公条件的提高，单位占有、使用的实物财产数量也越来越大，但是单位财会人员仍然只停留在对资金收支核算上，而忽视对实物财产的管理。行政事业单位的资产大多数属于非经营性资产，不计成本，不核算盈亏，由国家财政拨款或用国有资产创收收益购置，以及部门之间相互调剂，无偿使用。这就客观上滋长了行政事业单位重钱轻物的思想，削弱了对国有资产的有效管理。
根据上述分析，建议采取以下措施：
⒈财政部门要充分发挥职责，当好管家。行政事业单位的国有资产是为行政事业履行政府职能、完成事业发展目标所必需的物质条件，是各级财政拨款和政府无偿划拨土地、房产所形成。可见，国有资产是行政事业单位赖以日常运转的物质基础，如果放任自流，无疑加大财政的负担，把本该用于更为急需的公共支出资金，为行政事业单位国资填补窟窿。这就要求作为管理者的财政部门：一要加大对行政事业单位国有资产监管力度，尽快开展行政事业单位的清产核资工作，摸清家底。在此基础上，建立台帐，完整反映行政事业单位国有资产存量和增量动态，以加强对资产使用效率的监督管理。二要充分发挥内设机构如预算、控办、采购办的职能作用，主动与资产管理机构加强联系，相互协调，形成一套规范运作程序以加强源头管理。三要适时与事业单位签定国有资产保管、养护责任状，并由他们负责将资产管理的各项指标逐一分解到科室，量化到人。对因非自然因素，造成财产提前报废损坏或丢失者，视情节轻重，分别对有关人员给予批评教育，限期修复或负责赔偿。只有这样，才能促使国有资产管理工作逐步形成由财政部门统一管，事业行政单位具体管，基层科室人人管的管理网络。四要采取行政干预手段，大胆引入奖惩机制，强化国有资产使用者的管理意识。拟定国有资产管理基础工作规范化考核奖惩办法，量化国有资产管理目标，并组织业务人员定期跟踪检查，严格考评，对达到规定标准的确认为“国有资产管理工作规范化单位”颁发证书，发文公布并给予表彰。对违反规定，造成国有资产损失浪费的直接责任人，视情节轻重，分别予以经济的或行政的处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任，以增强财政部门管理国有资产的严肃性和权威性。
⒉加强对“非转经”资产的管理，确保资产不流失。国有资产管理部门要依照《国有资产评估管理办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》规定，对运用国有资产特别是运用非经营性国有资产组织收入的“事改企”单位和经济实体的非经营性资产进行一次深入细致地调查摸底，在此基础上，组织有评估资格的机构和人员，集中对以上单位的非经营性资产进行评估，核定其价值量，作为国家投入的资本金，并以此作为占有、使用该部分国有资产的保值增值考核的基础。同时，财政部门要正确引导他们，在提足资产折旧维修费和国有资产保值基金的前提下，其剩余部分再按有关规定进行其他支出。并帮其利用现有人力、财力、物力，因地制宜地开展多种经营，增加收入，确保国有资产在保值的基础上实现增值。
⒊建立健全国有资产管理的各项规章制度，强化日常管理。
国有资产管理是一项复杂的工作，必须建立起一套完整的规章制度，使各项工作有章可循。
（）健全购置制度，实行源头控制。单位需要购置财产时，要事先写出申请，作出预算，连同购置财产的详细目录表一并报送财政部门，凭财政部门的批准文件进行购置。对社控商品，须到控购部门办理社控审批手续。
（）制定管理细则，加强日常管理。各单位在日常管理中要制定具体的管理细则，明确责任，使国有资产领用、借用、占有 、使用、保管、交接等过程手续完整，责任明确，奖罚分明。对非因公损坏或丢失，由责任人负责修理或赔偿。非因公使用或外单位借用，一律收取租金。
