时间：2023-09-14 17:44:31
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇分税制财政体制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
改革开放以来，中国经济平均每年以两位数的速度增长，财政经济实力迅速增强，但经济增长的质量和效益不高，加之税收结构变化滞后于经济结构的变化，全国人均gdp和人均财政收支水平均较低， “两个比重”逐年下降。随着由计划经济向市场经济的过渡，公共品供求缺口不断拉大、且显性化，财政收入相对量的下降与政府职能转变滞后及其相应的财政支出责任范围过宽的矛盾，使得各级财政尤其是中央财政和县级财政一直处于“紧运行”状态。改革开放以来地区间财政经济发展差距呈不断拉大的趋势，连续实行了十几年的财政包干制，又形成了较为明确具体、稳定的地方既得利益，加之中央财力拮据，中央政府均衡地区财政经济发展差距的能力较弱、阻力较大。由于长期计划体制下形成的各利益主体之间的不合理、不规范、不稳定的责权关系一时难以划分清楚，也制约了财政体制改革的进程和力度。中国的市场经济体系和法制建设尚处于起步阶段，与之相适应，中国各级政府的公共财政职能、作用范围及作用方式、收支规模与结构等也需要随着市场经济发展的实践来重新定位，作为中国政府间公共财政关系制度化表现形式的财政体制改革也应从这一实际出发，循序渐进。在上述条件下进行分税制改革，不可能一步到位，一劳永逸，只能采取渐进式策略，先构造起分税制的基本框架，然后在运行中再根据制约财政体制的各种因素的变化逐步完善，以降低或“分期摊销”改革成本，减轻改革对经济社会发展带来的震荡。1994年推出并已运行了4年的分税制改革方案， 以划分支出、划分收入、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度为主要内容，初步确立了符合中国国情的分税制体制的基本框架，在很大程度上改革了包干体制下多种体制形式并存的不规范、不统一、不协调的状况，为理顺政府间责权关系迈出了关键一步。
（二）增强了政府财政筹资功能， 明显遏制了财政收入占gdp比重下滑的趋势
分税制主要按税种明确划分了中央与地方之间的税源，并分设国税局和地税局两套税收征管机构，分征分管，硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系，在划定的支出责任、税源、税权范围内，各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的压力和动力明显增强，提高了地方政府开辟财源及征税的努力程度，减少了税源流失，增强了财政的筹资功能，使财政收入占gdp的比例大幅下滑的势头得到了遏制， 扭转了财政收入长期低于gdp增长甚至负增长的被动局面。
（三）建立了保证中央财政收入稳定增长的财力初次分配制衡机制，增强了中央财政的主导地位和宏观调控能力
在政府间财源初次分配环节，按照中央财政主导地位原则和效率原则，把维护国家权益、实施宏观调控所必需的大宗、稳定、税源充沛的税种划为中央税或中央与地方共享税，并分设税务机构，彻底打破了包干体制下中央与地方在税收征管上的“委托”关系。按照方案设计，在中央收入与地方收入同步增长的情况下，中央财政收入占全国财政收入的比重将按照年递增0.8—0.9个百分点的速度提高。原设计中央财政收入占全国财政收入的比重为60％左右，中央财政支出占全国财政支出的比重约为40％，转移支付量约为20％。实际执行结果是，1994年中央财政收入占全国财政收入的比重为55.7％，1995年为52.2％，1996年为49.5％，高于改革前的1993年25—27个百分点。说明在全国财力分配格局中，中央直接控制的部分明显增大。中央财政的主导地位还可通过各省区对中央财政的依赖度（中央对各省区的财政补助额占各省区地方财政支出额的比例）反映出来，分税制前的1993年，有17个省区需要中央财政补助，而分税制后则有24个省区需要中央财政补助或财政转移，即使是沿海比较发达的省区，也都由中央依赖地方型变为地方依赖中央型，如山东对中央财政的依赖度为38.4％，广东为28.3％。最为明显的是上海，分税制前中央对上海的财政依赖度为87.5％，分税制后中央财政不仅不依靠上海，反过来上海对中央财政的依赖度为10.9％。
（四）调动了地方政府培养和开辟财源、增加收入的积极性，增强了地方财政经济的自我组织、自我发展能力
分税制改革是按照“存量不动，增量调节”的渐进式原则推行的，原属地方支柱财源的“两税”划作中央收入或共享收入后，采取了税收返还的形式，确保地方既得利益不受影响。具体操作办法是，以1993年为基数，按实施分税制后地方净上划中央的数额，确定中央对地方的税收返还基数。因此，1993年地方财政收入出现了超常增长。当年财政收入增长率大都在30％以上， 超过40 ％的有13 个省区， 最高的青海省1993比1992年增长163.8％。在1993年超常规增长的基础上， 1994 、 1995、1996年分别比上年增长23.8％、20.9％、25.5％。这说明，分税制极大地调动了地方各级政府开辟财源、严格征管、组织收入的积极性，把一些应收未收的财源潜力挖掘出来了。对零星分散的地方小税也给予重视，如个人所得税，1995年入库税款达131.39亿元，比上年增长了80.8％；农牧业税1996年达369.5亿元，比1993年的125.7亿元，增长了194％。同时，各地对企业欠税也进行了认真清理， 遏制了欠税逐年攀升的势头，促进了公平税负、平等纳税的财税环境的形成。
（五）在促进产业结构合理调整、政府经济行为合理化和“两个转变”方面起了积极作用
分税制把来自工业产品的消费税的全部和增值税的大部分划归中央，在很大程度上限制了地方盲目发展高税率产品的倾向，对过去难以解决的争上小酒厂、小烟厂、小棉纺厂等重复建设问题，起到了一定的控制作用。同时，分税制把同农业有关的税种和来自第三产业的税种划归地方，有力地调动了地方发展农林牧渔业和第三产业的积极性，加大了对第一、三产业的资金投入。如广西壮族自治区，分税制后全区把特色农业财源开发摆在首位，与1990年相比，1995年全区农业税收增长了2 .79倍，占地方财政收入的比重提高了2.33个百分点。山东省1996 年直接来自农业的财政收入占地方财政收入的比重，比1993年提高了3 个百分点，来自第三产业的财政收入提高了12个百分点。从全国的情况看，实行分税制后，地方政府的经济行为和投资行为已发生了一些积极变化，各地普遍根据分税制后的财源结构和本地实际情况，寻求新的经济增长点，政府投资的方向有逐渐向农业、基础产业、服务业和地方的优势产业转移的趋势。“围绕财源抓经济，围绕效益抓财源”已成为各级地方政府的共识，促进了经济建设和财源建设向依靠科技进步、低投入、高效益的方向转变。
（六）促进了国企分配关系的规范化，有助于推进现代企业制度的建立
现代企业制度对财税体制的基本要求是税负公平、照章征税、平等竞争、优胜劣汰。在多种形式的财政包干体制下，税权尤其是减税免税权相对分散，地区间为争夺项目、资金、技术、人才等而展开的不合理的税收竞争愈演愈烈，扭曲了要素的相对价格以及政府与企业、中央政府与地方政府之间的分配关系，弱化了企业的财务预算约束。分税制后，作为税收收入主体部分的流转税，其大头上划中央，中央税由国税局征管，税权相对集中，这就杜绝了地方政府减免中央税和共享税的可能，而地方税又与地方财政收支平衡挂钩很紧，多收多支，少收只能少支，不得留有赤字，各地自定的若干税收优惠政策失去了存在的基础，不少已自生自灭，各地政府长期靠不适当地竞相降低税负、减免税来吸引资金、项目和扶持企业发展的做法已经得到有效遏制。政府分配关系已开始步入企业照章纳税（消费税的全部和增值税的75％归中央，企业所得税按企业隶属关系分别上缴中央财政和地方财政）、税后利润按出资者比例分配、企业自主经营、自负盈亏的轨道。国家对国有企业的扶持转向主要依靠调整国有投资方向和投资收益分享比例来实现。总之，分税制淡化了政府与企业的行政隶属关系，规范了政府分配行为，不仅进一步规范了国家与国有企业之间的分配关系，而且公平了各类企业的税负，净化了企业的财政税收分配环境，促进了企业间的平等竞争，对促进现代企业制度的建立起了积极的推动作用。
（七）在一定程度上促进了财政资金供给范围的合理调整和财政支出结构的优化
按市场经济原则和公共财政原理进行的分税制制度创新，相对于财政包干制而言，从目标方向上明确了政府在市场经济中的地位及行为方式，初步廓清了政府与微观经济单位之间以及政府内部上下级之间的责权利边界，企业照章纳税、自主经营、自负盈亏；同时税种、税源按体制划定的标准分属中央政府或地方政府，各级财政预算的财力来源、规模约束明显增强，自收自支、自求平衡的责任明显加重，在财力硬约束下，促使各级政府尤其是财政经济能力相对较弱的地方政府的财政支出范围和重点向刚性较强的公共产品领域集中，在一定程度上促进了社会经济资源配置结构的优化和财政资源配置效率效益的提高，有效地促进了政府财政经济行为的转变。从宏观上看，分税制的上述基本导向都是与市场经济体制的内在要求相适应的，政策效果已经并将继续显现出来。
（八）在整合政府财力分配渠道，规范政府分配行为，强化税外财政收入的筹集、分配使用和监管，促进政府财政预算的统一性、完整性等方面起了积极作用
分税制后，纳税人（缴费人）要求政府分配行为的规范性、合理性，社会各界包括各级政府要求预算分配的完整性和统一性的呼声越来越高，当自己的家，理自己的财的主体地位比任何时期都更为明确。适应分税制后公共财政发展的客观要求，国务院于1996年7 月作出了《关于加强预算外资金管理的决定》，重新界定了预算外资金的性质和范围，将地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起纳入到地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理；将养路费等13项数额较大的政府性基金（收费）收入纳入财政预算管理；将各部门、各单位的预算外资金收支按不同性质实行分类管理，各部门、各单位要按规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并报同级财政部门，对预算内拨款和预算外收入统一核算，统一管理。这就打破了长期以来预算外资金的所有权、管理权不变的界限，还所有权于国家，还监管权于政府财政，同时采取措施治理制度外“三乱”，促进了公共财政的完整、统一、规范。
（九）缩小了各省区人均地方财政收入差距，财政体制的均衡功能有所增强
分税制是国家的地区发展政策体系的有机构成部分，它对地区间财政经济发展差距的均衡作用主要体现在：（1 ）人均地方财政收入总体相对差距缩小。1993年，中国各省区人均地方财政收入相对差异系数为87.4％，1994年下降为80.3％。1993年人均地方财政收入最高地区与最低地区之比为14.4倍，1996年为14.2倍。这表明实行分税制后中央集中的财力相对增多，使得各地区人均地方财政收入总体相对差距缩小。但目前各省区之间的人均地方财政收入总体相对差异系数仍然很大，尤其是最富与最穷的省区地方人均财政收入相对差距和绝对差距相当悬殊，还有待进一步缩小；（2 ）高收入地区财政收入能力指数（指不同省区人均财政收入相当于全国人均财政收入水平的比值）下降幅度较大，如上海由1993年的416.5％下降为1996年的350.0％，天津由187.8 ％下降为148.0％，辽宁由122.8％下降为91.0％，广东由122.2 ％下降为122 .0％。这说明，与包干制比较分税制对高收入地区的收入调节功能有所增强。当然，财政收入能力指数在地区间的差距仍然较大，低收入地区这一指数仍处于十分低下的水平，如最低的贵州1994 年为20. 8 ％， 1996年上升为25％；（3）实行分税制后， 转移支付在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能有所增强。
“其实，我们也想搞分税制，”黄骅市官庄乡财政所所长左志军接受采访时有些“尴尬”，“但我们底子太薄了”，官庄乡是在黄骅市10个乡镇里唯一一个实行“统收统支加激励”财政体制。
左志军所说的“分税制”，实际指的是河北省县乡财政体制改革的一种模式：即县与乡镇财政收支实行分级管理、支出定责、收入分享、责权统一。其适用范围为，经济发展水平和非农产业聚集度较高，财政收入高于500万元、自有财力较强的乡镇。
而官庄乡所实施的“统收统支加激励”，则是河北省县乡财政体制改革的另一种模式，基本内容为收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用。其适用范围为经济发展水平和非农产业聚集度低，财政收入低于500万元的乡镇。
真变化
“乡镇的日子比以前好过多了”，谈到县乡财政体制改革给乡镇带来的变化，黄骅市财政局局长刘家伟欣然道来，“以前财力全部集中在县里，乡镇的任务就是保运转，完成包干上交任务。三提五统，‘敛’公粮，学习班。老百姓怨声载道，干部也是憋着气干活。现在不一样了，实行分税制以后，乡镇有了可支配的财力，除了保证政府开支外，还可以拿钱来搞建设。干部工作积极性空前高涨。经常开会，讨论的内容就是怎么把钱发到老百姓手中。”
黄骅市属县级市，下辖10个乡镇，9个实行分税制的财政体制。去年黄骅市财政收入为11.45亿，乡镇贡献的财力就占了半壁江山。
“我们是分税制改革的受益者”，旧城镇财政所所长刘朝晖向记者介绍，该镇去年财政收入超5000万元，在乡镇排名位列三甲。“改革激发了我们的积极性，每年的财政收入都在上新台阶。我们现在就是做好两件事，一是发好钱，该发下去的钱及时到位；二是发展财源，为企业服好务，争取让更多的企业进驻旧城”。去年，该镇重点扶持的金海五金厂上缴利税2000多万元，成了旧城镇利税上缴状元。
官庄乡因自身财力不足，实行的是统收统支加激励的财政政策，去年市财政对其转移支付600多万元，保证了乡各部门的正常运转。
“从2008年开始，我们对所有的乡镇按照统一标准进行预算，保证其工资、社保、医保等法定支出。对实行分税制的乡镇，我们将沧州返还下来的5个点直接返给各乡镇，对于他们超过15个百分点以上的，也全部返给他们”。刘家伟说，从全省来看，黄骅市的县乡财政体制搞得比较早，从2006年就开始了。几年来，改革让乡镇有能力培育城镇经济，乡镇民营经济飞速发展。带来的改变显而易见：全市基本上没有国企，都是民营企业，并且全部集中在各乡镇。
“2006年刚开始搞的时候，有的干部还有些疑虑，到了唐山遵化市考察后，才坚定信心”，刘家伟说，遵化市当年的财政收入是6亿，比黄骅仅多2亿，现在已经超过30亿，成为县乡财政体制改革的成功实践者。
革旧弊
据了解，改革前，包括黄骅在内的县乡财政体制关系比较复杂，体制形式多样。多数地区长时间延续实行各种形式的财政包干制，或实行划分税种、核定收支、分级包干，或实行核定收支、总额包干。少数地方实行统收统支或分税制财政体制，但是具体操作不规范，其中包干成份较重。
河北省财政厅在改革之前，进行调研，梳理出县乡财政体制一系列缺陷：规范性较差，有的收入划分随意性大，而且导向机制错乱；稳定性较差，多数地方收支基数一年一定，变动频繁；乡级财政保障职能较差，县级集中乡级收入过多；影响县域经济集约发展，乡镇间相互封锁，生产要素难以流动。
总之，“乡镇财政哭爹喊娘”是全国普遍现象。
2005年，河北毅然加大力度推进县乡财政体制改革。
现在，对于黄骅市官庄乡来说，再也不用“哭爹喊娘”了。统收统支，终于可以让乡政府正常运转起来了。
但左志军并不满足。搞统收统支也并不意味着乡镇干部无事可做。“乡镇干部工资不拖欠了，各种津补贴发放到位了，统收统支让我们担子轻了，这是事实，但我们也想做事啊”，左志军向记者扳起了手指头，“修路、打井、清淤、道路平整，都要钱啊”。
他内心里其实一直藏着一个期望，那就是官庄乡也能实现“分税制”模式。
左志军告诉记者，该乡正在积极将山东寿光的一个农业大棚项目引到官庄，以改变该乡农业种植品种单一，农田单位产出值低的现状。“等经济好了，我们也要申请搞分税制”。
因为统收统支，官庄乡实际上已成为市财政局的一个预算单位，要搞发展，得自己想办法。“目前，我们也在四方‘拉赞助’，比如，位于我们乡的的一家油田每年就会支持我们几十万元搞建设”。
深思考
改革如何完善？
刘家伟认为，现在的财政和税务不同步，一个税务分局管好几个乡镇，因为财政和税务信息不联网，税务给乡镇下了多少任务，收了多少钱，财政不知。这样对预算编制及返还资金的具体分配额，就拿捏不准，各乡镇有时会有一些异议。如果把这个细节处理好，乡镇分税制改革便会更有效率。
记者注意到，河北此项改革，实际掌握主导权的为县政府和财政局，也就是说，具体改革方案科学与否很大程度上取决于该县执政理财者的个人意愿和业务水平了。
左志军和刘朝晖都承认，如果不是刘家伟局长将县乡一碗水端平，照顾乡镇的利益，黄骅的改革不可能有这么大的效果。而刘家伟以前就在现在唯一一个实行“统收统支加激励”模式的官庄乡工作过，对乡镇困难有着直接体验。
与县乡财政体制实行原理不同的两件体制模式相反，河北省省与设区市和直管县，设区市与所属县（区）之间的财政体制全部实行比较规范的分税制，体现了因层级制度的原则。
提到县乡财政体制改革存在的问题，刘家伟说，“如果能同时对乡镇行政体制加以改进的话，就更完善了”，刘家伟认为，在现有体制下，乡镇是一个无限责任公司，无限责任，有限权力，什么事都要干，所有的责任都压在乡镇领导身上。
但改革太难了。所以，1994年的全国分税制改革成就了一座高峰，也客观留下了一道鸿沟。
一、我国财政体制改革的基本回顾
综观我国近十年来的财政体制改革脉络,大致可以分为两个阶段的改革进程:第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革,其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系;第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革,其目的是转变财政职能,优化支出结构,逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功,取得了积极成效。
(一)分税制财政体制改革的成效分析
1994年实施的分税制财政体制改革,其主要任务有两个:一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则,改革工商税收制度;二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制,建立中央和地方两个税收体系。
在中央和地方实行分税制的财政体制,首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前,我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩,税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出,已不适应经济发展的要求。1994年的分税制改革,首先是简化税种,从过去的三十多个简化到18个税种;其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的,其缺陷是随着经济的发展,新产品层出不穷,确定产品的税种和税率十分困难,并且有产品就要征税,无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和经营环节,税种单一,税率简单,且前一道产品所开的增值税发票,到后一道产品出售时,可以凭发票扣除以前交的税款,有效解决了重复征税问题。工商税制改革后,我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制,基本适应了社会主义市场经济的发展。
工商税制确立后,我国按税种确立了中央和地方的收入体系。基本内容是关税、消费税、中央企业所得税归中央;营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税等归地方;增值税实行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整个分税制改革,采取渐进的办法,即以1993年为基数,基数内的收入全额返还地方。同时,增值税和消费税实行增量三七分成,即全国增值税和消费税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。2001年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。对2002年的所得税增量,中央和地方各分享50%;对2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我国建立了中央和地方的分税制财政体制。
经过实践的检验,我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求,规范了国家与企业、个人的分配关系,建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施,结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式,逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年,我国财政收入占GDP的比重,从31.2%一路下降到11.2%,财政不断积弱,各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字,财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。改革后,1994年至2001年我国财政收入增加了2.14倍,年均增长17.8%,财政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。财政收入的快速增长和财政实力的不断增强,为我国1998年开始实施的积极政策提供了能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制,调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年,中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元,增加了1.95倍,地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元,增加了2.37倍。同时,中央财政收入占全国财政收入的比重,也从1994年以前的最高38%左右提高到近年来的50%左右,增强了中央财政的宏观调控能力。
近年来,根据形势发展的需要,我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是:三取消、两调整、一改革,即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策;调整农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明,这项改革规范了农村的分配关系,减轻了农民负担,农民人均减负率一般在30%左右,农村“三乱”问题得到有效遏制,对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。如对存款利息所得征收个人所得税,减半或暂停征收固定资产投资方向调节税,连续多次调整出口退税率,使我国出口货物的平均退税率由原来的8%左右提高到15%左右,等等。税收制度的调整和完善,进一步增强了财政的宏观调控能力。
(二)公共财政体制建设的进展分析
1998年以后,财政改革的重点转向财政支出体制,目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面,主要进行了以下几个方面的改革:一是推行部门预算;二是实行国库集中支付;三是推进政府采购改革;四是实行“收支两条线”管理。
实行部门预算,增强了预算的完整性、统一性,部门的各种财政性资金(包括预算内外资金)全部在一本预算中编制,所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后,对该部门的收支项目安排就具有法律效力,从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始,我国中央和省两级逐步推行了部门预算,有些市、县也开始编制部门预算。
实行国库集中收付,是将所有的财政资金纳入国库单一账户,所有的财政支出由国库直接支付,取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后,财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年,中央在38个部门实行了国库集中支付的试点,许多地方也积极进行了改革探索。与此同时,编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度,支持了部门预算和国库管理制度的改革。
实行政府集中采购,克服了过去分散采购的许多弊端,如采购资金的分配和使用脱节,无法有效进行监督;采购效益不高,采购的产品和服务往往价高质次;采购过程不透明、不公开,容易滋生腐败,等等。1999年实行政府集中采购以来,采购规模快速增长,当年采购规模约130亿元,2002年已突破1000亿元,每年政府采购的资金节约率都在11%左右。2002年,人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》,标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。
实行“收支两条线”管理,从收入方面,防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支;从支出方面,执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩,有利于执收单位公正执法。近年来,这项改革不断向前推进,中央和地方普遍加大了改革力度。
与此同时,按照建立公共财政的要求,我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出,加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出,财政支出结构逐步向公共支出转变。总之,经过近五年的财政支出管理改革,优化了支出结构,增加了财政支出管理的科学性,初步建立了公共财政的基本框架。
二、今后我国财政改革的侧重点和趋势分析
过去的财政改革取得了很大成绩,有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展,但由于改革的渐进性,新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势,今后必须在以下方面继续深化财政改革:
(一)按照建立公共财政的要求,继续深化财政预算管理改革
经过1998年以来的财政支出体制改革,我国虽建立了公共财政的基本框架,但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容,可以分为三个层次进行考察和分析:一是财政的主要职能和基本定位。公共财政是与市场经济相适应的,其主要职能是满足社会公共需要,弥补市场机制的缺陷。财政收入主要来源于对全体公民一视同仁的规范的税收。二是财政的运行机制。也就是财政收入的组织机制和财政支出的安排机制,目前的运行机制主要是财政的预算管理。三是科学的方法和有效的监督。如预算的科学编制方法、税收征管的方法和手段、国库集中支付、政府集中采购等。在这三个层次中,预算管理是核心。首先,财政的职能要通过预算的安排体现出来,即通过预算得以实现;其次,科学、细化、规范的预算管理,是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础;再次,预算是财政监督的依据,具有法律效力。如果预算不规范,不仅财政部门很难进行全程监督,也不可能形成社会其他有效监督机制。因此,建立公共财政体制,必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革,初步建立了公共财政的基本框架,这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段,即深化预算改革阶段。
[关键词] 新企业所得税法 分税制 事权与财权
一、我国分税制改革与地方税制建设的意义
分税制管理体制的基本内容之一是划分中央与地方财政收支范围，将税收收入按税种划分为中央税、地方税和共享税 。1994年的分税制财政体制将营业税、土地增值税、个人所得税等19个税种规定为地方固定收入。通过对中央与地方的财政收入进行划分，以达到确定中央和地方的权益范畴，构建制度化、规范化的中央与地方关系。随着改革的深入，可以看出1994年的分税制改革很大程度上带有改革的过渡性。其保留了原包干体制遗留下来的财力分配的不合理因素，没有涉及中央对地方的纵向转移支付制度和地区间的横向转移支付制度。而且在规定为地方固定收入的税种中有的已经取消或几近取消，如农业税、屠宰税等，有的则是千呼万唤却仍未开征，如遗产税等，还有的内外两套制度，这些都对地方的财政收入和财政政策的实施有不良影响。
建立和完善我国的地方税制对于完善我国的社会主义市场经济和优化政府职能有着重大的意义。首先，作为与市场经济的发展相适应的管理体制。分税制的实施与地方税制的建设能够在全国统一的宏观调控下，根据不同地区具体情况对地区市场进行更加有效的调控，充分发挥了市场对资源配置的基础性作用。其次，优化政府职能。地方税制之所以能够产生，中央政府与地方政府划分权是一个重要条件，分税制的实施和地方税制的建设能够有力的实现中央与地方政府的分权。最后，完善我国的建设。我国宪法中规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，由此可见建立完善的地方税收体系是依照宪法精神，实践宪法原则的一项重要内容。
二、新企业所得税法的实施对分税制改革的影响
长久以来内外两套所得税制、不健全的转移支付制度以及事权与财权的相对脱节等问题，一直是地方税制建设与完善的痼疾，这对我国的财政建设和社会主义市场经济的发展都产生了一些不良的影响。新的企业所得税法将从前的内外两套所得税制度合而为一，成为为地方税制的完善和分税制改革的重要一环。新的企业所得税法的实施的重大意义在于：
1.坚持和维护税收公平原则
内外两套不同的税制和征管体制本身便不符合税收公平的原则，但是在特定的历史时期为了更好的引进外资，发展地方经济才实行了“双轨制”。确实缓解了我国改革开放初期资金紧张，并引进国外先进技术，促进我国经济较大发展。但随着我国市场经济和地方经济的发展，“双轨制”的征收体制已经对于地方经济和地方财政造成了较大的影响。不仅降低了我国地方创办企业的积极性，而且由于税率的不同，地方企业的竞争力有明显的减弱。新的企业所得税法将两套体制合而为一便解决了上述问题，可以说新的企业所得税法对于维护税收公平原则和规范地方征税体制有着重要的意义。
2.增加地方收入
从新的企业所得税法中不难看出，虽然合并后的企业所得税税率有所降低，在短期内将会对外资的注入和地方财政收入造成一定的影响。但是从长远上讲，随着我国加入WTO，外资企业的限制将会越来越少，而且内外合一将对我国本国的企业将是一股较大的推动力，降低税率减轻了企业的税收负担，地方的创业热情将会有较大的提高，本国企业数量和竞争力也会明显增加。
3.节约地方征税成本提高效率
两税合一之后，税收的征收将有所简化，这将有利于地方政府节约税收成本，提高征税效率。由于新的企业所得税的实施，原有的企业所得税的相关规定将会失去效力，由于对从前的法律规章进行了一次清理，企业在缴纳所得税过程中所要适用的法规将大幅度减少，原有的矛盾和冲突的规定将得到修正而且法律的透明度和可操作性也得到提高。
三、我国分税制改革与完善仍需解决的问题
1.收入划分不够规范
收入划分的问题主要源自于缺少系统的立法，而仅有的规定也只是按照各级政府职能，以税种来划分中央政府与地方政府的财政和收入。由于各级政府在行政体制中有隶属关系，政府的上下级之间有领导关系，而上下级的财政是相互独立的，由于制度和法律系统的不完善，使得上级政府很容易将责任往下级政府压，把资金尽量往本级政府调 。上级政府往往将好的税源和稳定可靠的税种的征收权控制在自己权力范围内，而县、乡各级政府在大力发展地方经济，培养优质税源后，稳定、成熟的税源却在不断的流失，从而造成了省以下的各级政府财政困难的局面，致使各地方政府举借外债、寅吃卯粮现象非常普遍。
2.税种设置的制约
地方税税种的设置的科学性亟待改进。一些税种的依赖性太强，比如城市建设维护税和教育费附加的征收极不稳定，这主要是其计税依据是“增值税、消费税、营业税”的纳税额。“三税”中任何一种税的政策发生变化，都会引起其相应变化，造成地方收入不稳定。还有在一些税种迟迟未能开征的同时，另有一些则已废除或停征。这些问题都在既两税合一之后成为了分税制改革和地方税制建设中仍需解决的问题。
四、地方税制的完善
随着两税合一后的企业所得税法的正式进入2008年，可以说我国的分税制改革应该进入一个更加适应飞速发展的国民经济。那么在今后的改革中，解决仍然存在的不适应市场经济发展的不利财政政策因素便显得尤为重要。在今后的改革中应该如何完善我国地方税制的建设呢？笔者认为应该着重从以下三个方面着手：
1.加强地方税收法律系统建设
地方税制改革的首要问题应是加强立法，尤其是加强省以下的税收法制建设。由于我国很多地区还是实行传统的“财政包干制”，加强地方性的法律法规建设便显得尤为重要。在继续协调省级政府与中央政府关系的同时，推进省以下各级政府之间的分税制改革和地方税制建设。用加强立法的方式使财政政策能够以法治为基础，依法运作，依法监督，以此来实现财政建设的规范化。
2.优化地方税种配置
在地方税种的配置问题上，笔者认为应当坚持效率和效益的原则。在效率上应当尽量安排适于地方进行征收的税种，这种“适于”应从征收成本、征管难度和税收用途等多方面进行全面的考虑。比如应该把水源分散而中央又不容易集中的税种划归地方征收。而且着眼点应集中在对地方经济发展和社会稳定有直接关系的税种。有的学者认为应当为地方设置税源稳定的主体税以保证地方财政收入 。笔者认为对于主体税的设定与否应该从我国现阶段的实际情况出发，由于各个地方的发展水平还很不均衡，而且对于各个地方的政府而言，相同的时期内所需解决的问题也不完全相同，因此应该结合现今发展经济的需要进行主体税的设定。主体税种不应该凝固化、绝对化。
3.政治职能上的探索
从政治职能方面考虑，便需要地方政府事权与财权关系的合理定位。在现阶段或者说今后相当长的一个时期内，想要达到“事权与财权的绝对统一”是不可能真正做到的。笔者认为应当适当的进行分权改革，使地方政府在政治职能上能够实现一种积极的转变。在适应经济建设的前提下，适当优化地方政府行政职能，同时以优化财权分配进行配合，适当加强省以下地方政府财政的独立性和自主性，上级政府将财权适当下放，但应加强和完善监督制度。有的学者指出应该适当的发展我国的地方自治制度 。笔者认为由于我国经济发展长期以来地区发展不平衡，进行地方自治的改革很有可能造成地区间差距的拉大，而且因为财权自治的关系，为了保证本地区内的财政收入很有可能会造成地区间贸易的壁垒以及地方保护主义的进一步滋长，地区间的差距也会进一步的拉大。在我国的现今阶段，对于地方自制制度这种比较超前的改革方式并不适合我国的国情，我们应该对此持谨慎的改革态度。能够达到一种事权与财权的相对统一便可以很好的解决当前我国财政税收中所面临的问题了。
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改革完善乡镇财政体制的基本原则
一是因地制宜，分类确定的原则。根据不同乡镇经济状况和发展潜力、财政收入和财力水平、乡镇人口及地域面积等因素，分别实行不同的财政体制。
二是促进发展，有利公平的原则。在按照公共支出均等化、保证乡镇基本支出需要，合理划分乡镇事权和支出责任的基础上，为乡镇经济发展创造良好的体制环境，促进有条件的乡镇更快发展。
三是简明规范，相对稳定的原则。在确保体制改革基本目标实现的前提下，县对乡镇的财政体制力求简明、规范、易于执行和操作，并在一定时期内保持相对稳定。
乡镇财政管理体制模式及主要内容
结合我县实际情况和省、市规范乡镇财政体制的要求，决定实行两种体制模式，对孙陶镇实行“规范的分税制”财政体制，其他13个乡镇实行“统收统支”财政体制。
(一)规范的分税制财政管理体制
规范的分税制财政体制的基本内容是：划分税种、核定收支、定额补助（或上解）、自求平衡。
1、划分税种。着眼于加快县域经济发展，促进乡镇建设和乡镇政府职能转变，将乡镇收入划分为县级专享收入、县乡共享收入和乡镇固定收入。
——县级专享收入，主要包括储蓄存款利息税、车船使用税、土地出让金收入、教育费附加、水资源费收入，由县财政统筹安排使用。
——县乡共享收入，主要是指与全县经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种，包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、耕地占用税、契税。分享比例为：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税县级留成部分，按县乡5：5分享；耕地占用税、契税，按县乡6：4分享。
——乡镇固定收入，主要是指与乡镇发展直接相关的收入，包括城市维护建设税、土地使用税、房产税、印花税、土地增值税及乡镇组织征收的其他收入等，由乡镇统筹使用。
2、核定收支。一是乡镇收入基数的核定，根据县乡收入划分范围，按乡镇2009年一般预算收入完成数确定收入基数。二是支出基数的核定，按照乡镇职能范围，以保证乡镇基本支出需求为原则合理确定。乡镇财政主要承担乡镇机关和村级组织运转的正常经费、本乡镇事业发展所需要的支出。包括：人员工资、公用经费、债务偿还、乡镇基础设施建设投入及补助村级支出等。乡镇农业、教育、卫生、科技等支出由县财政统管。
对乡镇机关事业单位县财政供养人员的个人部分支出，按有关标准核定。对乡镇机关事业单位公用经费和乡镇财政供养人员的个人经费支出，参照乡镇农业人口、人员编制、实有人数进行核定。
3、定额补助（或上解）、自求平衡。核定上解或补助，县财政对乡镇的定额补助或定额上解数额，依据乡级财政收入基数和支出基数的差额确定。即支出基数大于收入基数的，实行定额补助；收入基数大于支出基数的，实行定额上解。对于体制执行期间乡镇收入出现短收，县财政不补，由乡镇自求收支平衡。
4、有关结算事项。一是对金融、保险、邮政、网通、建筑安装、房地产开发、石油天燃气经销、货物运输等企业，由县直接征收，不纳入乡镇财政管理体制范围。对今后新上项目中，享受县招商引资优惠政策的企业，税收分享比例由县与乡镇协商确定。二是税收计划的确定。按照“规范的分税制”财政管理体制所确定的各级分享比例确定。三是实行分税制后，乡镇收入实行属地征收，集中缴入县金库，属于中央、省、市、县分享收入分别划解各级金库，乡镇收入依据乡镇上报的分税种明细表，由专人管理，单独核算。四是为确保工资足额发放，在乡镇工作由县财政供养的人员工资、村干部工资仍由县财政统一，通过上下级往来结算扣回，年终决算。
（二）统收统支财政管理体制
统收统支财政体制的基本内容是：预算共编、收支统管、核定支出、节支留用。
1、预算共编。将乡镇政府作为县财政的预算单位，其收支预算由县财政参照行政单位定额标准，同时考虑乡镇的特殊性按程序统筹安排。
2、收支统管。县对乡镇财政收支实行统一管理，乡镇作为县财政的预算单位，主要负责收入征收和乡镇财务管理。乡镇财政收入由国税、地税、财政部门负责按属地原则组织征收，集中上缴县金库；乡镇支出由县财政统一审核、拨付和监督。
3、核定支出。乡镇支出由县财政统一安排。乡镇机关及事业单位人员经费按组织、编制部门确定的人数和全县统一执行标准逐人核定；公用经费按定额标准核定；村级转移支付补助以2009年支出水平确定。农业生产、农田水利建设等经济社会发展支出，根据有关政策，由县财政视财力情况统筹安排，列入财政预算，努力实现各乡镇间大致均等的社会服务水平。
4、节支留用。对乡镇通过严格管理、精打细算、厉行节约等措施节省下来的资金，县财政不集中，由乡镇自主支配使用。
配套措施
国税、地税部门要建立完善好税源台账。同时，由乡镇负责抽派2—3名乡镇干部脱离乡镇工作，协助税务部门搞好本乡镇税收征管工作，确保乡镇收入及时足额入库。具体工作中，一要坚持文明执法、公开办税，对纳税户纳税情况定期张榜公布，自觉接受群众监督;二要坚持严格入库渠道，确保收支数据准确及时上报。税款征收必须坚持“一税一票”制度，做到随征收随开票随入库，严禁截留、坐支和挪用。基层税务机构税款入库时要在税票上注明纳税户所属乡镇名称，以便统计汇总，同时还要分乡镇建立税收征收入库辅助账，分乡镇单独核算。各乡镇税收入库统计表，要于每月5日前加盖基层税务机构和乡镇政府公章后，由乡镇财政所和国、地基层税务部门负责，分别上报县财政局、国税局、地税局。县财政、国税、地税部门要对乡镇收入单独记帐、专户核算、定期核对。
关键词：财政体制；县域经济；影响；改革建议
中图分类号：F812.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-000-02
我国现行财政体制主要是指1994年确立的分税制财政体制，最主要的特点就是按照税种的不同把税收收入分为中央税、地方税以及中央和地方共享税，从而确定了中央和地方各自的收入来源。具体到县一级，又因各省情况不同而有不同的管理体制，但分税制的基本框架没有改变。以辽宁省为例，现行的财政体制仍然是以分税制为基础，同时在2010年省政府又对省与县之间的财政体制进行了一定调整。主要内容包括：中央与地方之间的收分配体制基本不变，但在省与县之间，将原来属于省县共享税种的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税全部下划为县级收入，同时县需要向省上解税收以保障省级财力。为了弥补县级财力不足，促进基本公共服务均等化，从中央到省、市均给县安排一定数额的转移支付资金。此外，还有各种收入增量返还等奖励措施，用以激励县级政府大力增加财政收入。在财政支出方面则是通过明确划分事权来确定支出范围，县级事权主要包括义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政事务管理等事项，近年来又增加了社会保障、失地农民生活保障、社会公共卫生应急等事权。县级政府要利用现行体制下取得的财政收入来为上述事权买单。
一、现行财政体制对县域经济社会发展的影响
总体上看，现行财政体制对县域经济社会发展既存在很大的促进作用又存在一定的不适应性。
1.分税制财政体制对县域经济社会发展的促进作用
从经济社会发展情况看，分税制财政体制壮大了财政收入规模，加快了经济社会发展。主要体现在三个方面。
一是体制激励作用明显，地方经济快速发展。现行财政体制，明确中央与地方的收入来源，激励地方大力开展经济建设，提升本地区的经济发展水平，从而提高税收规模。例如辽北某县从本世纪初提出“税源经济”的理念，通过发展陶瓷、绿色食品加工、风力发电、轻工家电、牛产业、通用航空等实体经济培植税源，使县域经济和地方财政收入驶入了高速增长的快车道。全县国民生产总值从2000年的18.6亿元增长到2014年的313亿元，公共财政预算收入从2000年的0.38亿元增长到2014年的27.8亿元。
二是收入结构不断优化，地方财政实力逐步增强。分税制财政体制确立了以税收收入为主，非税收入为辅的的收入结构，上例中的辽北某县通过加大对税收收入的征管力度，加强非税收入管理，实现了财政收入的高速增长，同时把税收收入占公共财政预算收入的比重控制在80%左右，提高了收入质量，增加了地方可用财力。
三是转移支付调节了地区间收入差异，促进了区域经济协调发展。在分税制体制下从中央到省、市均给县级安排了大量转移支付资金，有效促进了县级发展。本世纪以来，辽北某县公共财政预算支出连年高于预算收入，财政自给率在最低的年份仅为38%左右，在最高的年份也没有超过70%，大量的教育、科技、卫生、文化、农田水利、植树造林等项目均靠上级转移支付资金安排，给该县的经济社会发展注入了巨大动力。
2.分税制财政体制存在的主要问题
一是在体制上未能更多让利地方。首先从整体上看，中央在分税制中占大头，地方占小头，而在地方收入中按照省、市、县的层级层层递减，县级收入处于占比最小的地位。这就造成了财力高度向上级集中，县要依靠上级转移支付支持才能保证财政正常运转。其次从税种划分上看，税源集中、稳定性强的收入大都划为中央和省级收入，而税源分散、征管难度大、增收潜力小的税种则属于县级固定收入。
二是在共享税种分配上划分比例不合理。例如在工商税收中县级分配的增值税和企业所得税比例均较低，而营业税则达到了70%。但从县域经济发展的角度看，县级主要支柱财源应为实体工业，所产生的主要税收是增值税和企业所得税。营业税主要存在于服务业中，而县级受城镇化程度、人口规模等因素影响，服务业远不如城市发达，营业税税源十分有限。此种分配方式，造成了县级政府辛苦招商引资，企业落户带来的税收却大部分被上级拿走的尴尬，在一定程度上影响了县域经济发展。
三是在一定程度上诱导了县域经济发展路径。在现行财政体制中，涉土四税全部属于县级收入，而以土地出让金为代表的政府性基金收入也是县级财力的主要来源。县级政府在发展过程中为追求利益最大化必然选择增加涉土税收的发展路径，这也就形成了“土地财政”、大力发展房地产行业等状况，造成了许多县域城市基础设施建设负担沉重，商品房库存高企等问题。
四是财权与事权不匹配。县级虽然处于收入分配的最末端，但其事权却一样不少，并有逐年增多的趋势。最主要的支出事权包括供养全县行政、事业在职及退休人员，保证政府机构正常运转，保证义务教育、基本医疗等公共支出，供养五保、低保等优抚人员，弥补企业养老保险缺口等。对这些事权，县级概括称为刚性支出。而在这些支出中还有许多“上级出政策、下级配套资金”的支出项目，例如义务教育的“普九达标”，在上级出台政策后县级只能自行投入资金进行校舍改造，形成了沉重的“普九债务”，再比如公检法公用经费达标、调整工资标准等均由县级政府安排资金，造成了县级财力紧张，制约了经济社会发展的投入。
五是转移支付制度不够规范、不科学。一方面转移支付缺乏固定约束，分配规模往往由上级说了算，一直以来饱受诟病的“跑部钱进”就是转移支付制度不规范的体现。县级财政部门也往往是把向上争取资金作为一项重要工作任务，不仅牵扯了大量精力而且存在一定的权力寻租隐患。另一方面转移支付的构成不够科学，近年来县级财政收到的转移支付资金多为有固定用途的专项转移支付资金，少有可以自主安排的一般性转移支付资金。这就造成了县级财力难以集中，想办的事情受财力制约往往办不成。
六是县级财政状况没有得到明显好转。在分税制财政体制下，县级政府本身分配的财权就少，2006年中央又全面取消了农业四税，导致县级财政更为艰难，而乡镇一级更是处于收不抵支的局面。为保证乡镇正常运转，县级往往还要负担乡镇的工资、运转等支出，再加上各类刚性支出，公建支出等，使财政资金供需矛盾十分突出。现行财政体制下的收入规模，仅能保证县级的必要支出，即所谓的“吃饭财政”，不足以支持县域经济社会发展投入。为了筹集经济社会发展资金，部分县级政府近年来进行了大规模融资，造成了负债率攀升，债务负担沉重，而几年之后的今天，偿债支出又占用了大量县级财力，使本来捉襟见肘的财政状况雪上加霜。
二、对现行财政体制的改革建议
针对上述问题，一方面要通过发展县域经济，培植税源，加强财政管理，提高财政资金使用效益等措施逐步加以解决。另一方面也要从体制上进行改革，从根本上扭D县级财政状况，提升县级财政对县域经济社会发展的支持作用。
对现行财政体制进行改革应当遵循有利于增加县级财力，有利于激励县级政府大力发展实体经济，有利于县域发挥自身发展优势，有利于保障县级基本服务，有利于化解和防范财政风险的原则。在此基础上，笔者提出如下改革建议：
一是要财力下沉，增加县级在分税制中的分配比例。具体包括将消费税等中央税种转为中央和地方共享税种，给予县级一定的分成；提高县级在增值税、企业所得税等税种中的分成比例；合理划分总分机构税收归属，将石油、电力、通信等大型国企所属的县级分支机构所产生的税收划为县级收入。使县级拥有较为优质、稳定的税源，增加县级财力保障水平。
二是要调整涉土四税的分配。在给予县级一定财力补偿的情况下，中央和省可以在涉土四税中享有一定的分成。一方面有利于提高中央及上级政府对基层的控制力，另一方有利于抑制地方政府盲目发展“土地财政”的冲动。
三是理顺财政投入关系。当前财政体制下，县级政府负担的事权过多，刚性支出压力大，制约了对经济社会发展的投入。可以考虑建立基本公共服务保障体系，由中央及省对县级的义务教育、基本医疗、社会保险等方面进行直接投入。在降低地区间的差异，促进公共服务均等化的同时解放部分县级财力，促进县级对经济社会发展的投入。
四是规范转移支付制度。一方面要提高转移支付的刚性约束，规范转移支付的安排流程，降低上级在转移支付过程中的随意性。另一方面要调整转移支付的结构，增加一般性转移支付的规模，方便县级依照自身发展优势自主支配专项资金。可以考虑在转移支付制度改革中，进一步放宽专项资金使用限制，例如增加一般性转移支付、允许县级打捆使用转移支付资金等，这样更加有利于县级政府依据自身产业发展目标安排资金，集中更多的财力快速促进产业发展。
五是帮助化解政府债务。当前政府债务沉重成为了制约县域经济社会发展的一个重要因素，大量财政资金用于还本付息支出，严重影响了经济社会发展投入。上级财政帮助地方政府化解债务并不是简单的代为偿还，而是首先解决偿债负担重，融资成本高的问题。可以考虑由上级财政部门出资对县级到期债务及高利息债务进行置换，待县级财政状况好转再逐渐偿还给上级财政。一方面减轻当前的偿债支出压力，另一方面减少利息支付，节约财政资金。
六是完善地方税收体系。按照我国“一级政府、一级财政”的管理原则，县级政府虽有本级财政的管理权，但税收管理的权力却较为弱化。在现行体制下，国税局为中央直管单位，地税局为市管单位，从行政隶属关系上说，税务部门并不属于县级政府序列。县政府对税务部门的控制力与影响力也较低。这就导致了在组织财政收入方面税务部门与县级政府存在一定的脱节现象，有些强化税收征管的政策由于难度大、成本高往往难以执行，造成地方税款的流失。今年，中央充分向基层下放各类管理权限，辽宁省的工商、质监等部门均已完成下放，可以考虑在今后的改革中下放地税管理权，进一步理顺县级税收管理体系，更好的凝聚全县力量做好财税征收。
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【论文关键词】增值税改征营业税；财政分权；财政收入
增值税作为中国第一大税种，于2009年1月1日起在全国范围内允许所有行业的增值税一般纳税人抵扣新购入设备所含进项税额。目前，营业税改征增值税试点已在酝酿之中，上海改革试点方案已于11月17日落地。方案明确，自2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。其中：交通运输业包括陆路运输、水路运输、航空运输、管道运输；部分现代服务业包括研发和技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁和鉴证咨询。并且规定在试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续，并根据增值税特点调整。纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。在此之前，营业税改征增值税经过了很长时间的讨论。这一决定终于使增值税改革在政策实践上迈出了实质性的一步。
分税制改革中之所以形成增值税和营业税并立的制度，原因在于为了保证地方政府获得稳定的财政收入来源。今天，地方政府仍然没有形成稳定的财政收入来源，营业税改征增值税又将如何进行呢？虽然本次试点方案明确规定：试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。但这毕竟不是长远之计，将增值税推行至全行业，任然面临着很多难题。
一、营业税改征增值税所造成的地方可用财力减少的问题
首先需要解决的一个问题是地方可用财力减少的问题。营业税改增值税是1994年分税制改革的历史遗留问题。在目前的分税制体制下，营业税是地方第一大税种，营业税改征增值税后，中央分享75%，地方分享25%，营业税又是地方政府收入，即便税收收入不变，地方政府收入也会减少75%。基于现实，中央决定试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，暂时搁置了在收入分配上的争议，而优先考虑了增值税制度变革目标，但这并不是长远之计，当试点推向全国，或是要进行增值税立法时，这一分享比例就不得不尘埃落定了，这是增值税扩围将要面临的最大问题。而此时地方将缺乏能提供稳定收入的主体税种，虽然从理论上，房产税能担当地方主体税种的角色，但我国房产税尚处于试点阶段，短期内难以在全国范围内普遍推广，而呼声很高的资源税也不足以在全国范围内担任地方税种的龙头。或者按照现行试点的方案，改征增值税后收入仍归属试点地区，那么理论上也存在地方财力小幅缺口弥补问题，是开征新的地方税源，还是加大中央的财政转移力度，还需要进一步讨论。
二、扩大增值税征收范围所要差别规范的各类优惠政策
现行营业税分交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产九个税目。那么，如果这些项目全面纳入增值税征收范围后，是统一按现行的标准税率17%征税，还是另设一档税率？如果另设一档税率，税率水平多高合适？从理论上说，增值税是中性税，它不会因生产、经营的内容不同而税负不同，要求的税率档次相对要少。而营业税是行业差别税率，体现着政府对特定行业的扶持和引导。若要将增值税的征税范围覆盖至营业税领域，则必然面临这两种理念的冲突。对此，如何注入产业优惠因子，在扩大征税范围的同时按不同税率征收，以体现对不同行业的优惠策略。若进一步分析企业所得税政策的特点，则发现企业所得税的产业导向政策主要集中于优惠领域，而优惠的重点在“创新”和“环保”，比如对企业从事环境保护、节能节水、公共基础设施项目，购买研发设备，开发新产品、新技术、新工艺等给予优惠；税率优惠重点则在于小型微利企业及高新技术企业，这些优惠政策具有普适性，但缺乏针对特定行业的优惠、引导政策。
三、扩大增值税征收范围所涉及到的政府间财政体制重构及解决县乡财政的问题
县域经济的发展状况如何，直接关系到中国经济和社会的整体发展状况。现行的分税制是中央先行决定与省以下分税，然后是省决定与市以下分税。到后来，特别是农村税费改革之后，基层政府失去了最重要的财源。目前其实就是要通过“省管县”的财政体系的调整，来保障县一级在公共服务和社会管理上的财力投入。财力是当务之急，用财政体制，保障县一级在公共服务上的投入，约束县一级财力的滥用。因此，当我们在研究如何改革和完善省以下财政体制的同时，更应该关注涉及营业税转征增值税的整个财政体制的问题。
从收入的角度来说，五级政府架构违背了“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性，与分税分级财政的逐渐到位之间不相容，而三级政府可以实现省以下财政收入的规范划分，解决分税分级体制和现在省以下理不清的财政体制难题；从支出的角度来说，市政府基于政绩的需要，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此，现有的财政体制没能较好地对各级政府的事权进行划分，进而导致了县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，必须削弱市级政府的财权甚至取消才能有效地缓解县乡财政困难。
在增值税“扩围”后，为了弥补地方财政收入的损失，一个思路是相应提高增值税的地方分享比例。然而，这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。鉴于此，希望能够借着增值税“扩围”这一契机，重新构建我国政府间财政体制。这一体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例，而应该能更为科学、更为合理地在中央和省、省和市、县之间划分收入。但是，建立这样一个新的体制对既有利益分配格局的冲击也是显而易见的，在这一体制中如何兼顾各方面的利益，从而获取地方政府的支持，将是增值税“扩围”改革能否取得成功的关键。
四、扩大增值税征收范围所涉及到的国地税之间的关系与征管问题
摘要：分税制改革中之所以形成增值税和营业税并立的制度,是为了保证地方政府获得稳定的财政收入来源。今天,在地方政府仍然没有形成稳定的财政收入来源的情况下,营业税改征增值税又将面临诸多困难,本文将梳理营业税改征增值税过程中所面临的地方可用财力减少、如何体现税收差异优惠、政府间财政体制重构等问题。
关键词：增值税改征营业税;财政分权;财政收入
增值税作为中国第一大税种,于2009年1月1日起在全国范围内允许所有行业的增值税一般纳税人抵扣新购入设备所含进项税额。目前,营业税改征增值税试点已在酝酿之中,上海改革试点方案已于11月17日落地。方案明确,自2012年1月1日起,在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。其中:交通运输业包括陆路运输、水路运输、航空运输、管道运输;部分现代服务业包括研发和技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁和鉴证咨询。并且规定在试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续,并根据增值税特点调整。纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。在此之前,营业税改征增值税经过了很长时间的讨论。这一决定终于使增值税改革在政策实践上迈出了实质性的一步。
分税制改革中之所以形成增值税和营业税并立的制度,原因在于为了保证地方政府获得稳定的财政收入来源。今天,地方政府仍然没有形成稳定的财政收入来源,营业税改征增值税又将如何进行呢?虽然本次试点方案明确规定:试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。但这毕竟不是长远之计,将增值税推行至全行业,任然面临着很多难题。
一、营业税改征增值税所造成的地方可用财力减少的问题
首先需要解决的一个问题是地方可用财力减少的问题。营业税改增值税是1994年分税制改革的历史遗留问题。在目前的分税制体制下,营业税是地方第一大税种,营业税改征增值税后,中央分享75%,地方分享25%,营业税又是地方政府收入,即便税收收入不变,地方政府收入也会减少75%。基于现实,中央决定试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区,暂时搁置了在收入分配上的争议,而优先考虑了增值税制度变革目标,但这并不是长远之计,当试点推向全国,或是要进行增值税立法时,这一分享比例就不得不尘埃落定了,这是增值税扩围将要面临的最大问题。而此时地方将缺乏能提供稳定收入的主体税种,虽然从理论上,房产税能担当地方主体税种的角色,但我国房产税尚处于试点阶段,短期内难以在全国范围内普遍推广,而呼声很高的资源税也不足以在全国范围内担任地方税种的龙头。或者按照现行试点的方案,改征增值税后收入仍归属试点地区,那么理论上也存在地方财力小幅缺口弥补问题,是开征新的地方税源,还是加大中央的财政转移力度,还需要进一步讨论。
二、扩大增值税征收范围所要差别规范的各类优惠政策
现行营业税分交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产九个税目。那么,如果这些项目全面纳入增值税征收范围后,是统一按现行的标准税率17%征税,还是另设一档税率?如果另设一档税率,税率水平多高合适?从理论上说,增值税是中性税,它不会因生产、经营的内容不同而税负不同,要求的税率档次相对要少。而营业税是行业差别税率,体现着政府对特定行业的扶持和引导。若要将增值税的征税范围覆盖至营业税领域,则必然面临这两种理念的冲突。对此,如何注入产业优惠因子,在扩大征税范围的同时按不同税率征收,以体现对不同行业的优惠策略。若进一步分析企业所得税政策的特点,则发现企业所得税的产业导向政策主要集中于优惠领域,而优惠的重点在“创新”和“环保”,比如对企业从事环境保护、节能节水、公共基础设施项目,购买研发设备,开发新产品、新技术、新工艺等给予优惠;税率优惠重点则在于小型微利企业及高新技术企业,这些优惠政策具有普适性,但缺乏针对特定行业的优惠、引导政策。
三、扩大增值税征收范围所涉及到的政府间财政体制重构及解决县乡财政的问题
县域经济的发展状况如何,直接关系到中国经济和社会的整体发展状况。现行的分税制是中央先行决定与省以下分税,然后是省决定与市以下分税。到后来,特别是农村税费改革之后,基层政府失去了最重要的财源。目前其实就是要通过“省管县”的财政体系的调整,来保障县
【关键词】 增值税 扩围改革 财政均等化 转移支付
我国自1994年分税制改革以来，确立了对货物和加工、修理修配劳务征收增值税，对其他劳务和无形资产、不动产征收营业税，形成增值税和营业税两税并存的格局，二者分立并行、互为补充。这样的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，并对促进市场经济的发展发挥了重要作用。然而，随着市场经济改革的深化，这种分行业设置不同税制的做法已经对经济的运行造成了一系列扭曲。2009年1月1日消费型增值税在全国所有地区、所有行业实行以后，增值税扩围改革成为下一步改革的重点。然而，这一改革将重构中央和地方的利益关系，如何平衡其中的关系成为改革能否顺利推进的关键。转移支付是在现行财政体制下平衡中央和地方财政关系的现实选择，但不同的转移支付方式将产生不同的政策效应。本文拟以财政均等化来考量各转移支付方式的政策效应，在对1994年分税制以来财政数据进行实证分析的基础上，提出了增值税和营业税一体化改革下转移支付的选择方案。
一、问题的提出：增值税扩围改革下中央与地方的利益重构
1、增值税扩围改革的必然趋势
我国1994年分税制改革时期确立的增值税与营业税并存的格局是与当时的经济体制相适应的，但随着改革开放的深入，增值税和营业税并存暴露出来的问题日益突出。一是增值税税基过窄，影响其调节功能的发挥。从本质上讲，增值税征收范围愈广，税基愈宽，越能发挥增值税的中。但现行增值税主要覆盖商品生产领域和流通领域，征税范围较狭窄，导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断，不利于发挥增值税的普遍调节功能。二是分行业设置不同税制的方法不利于产业结构的优化和调整。增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业，而对第三产业的大部分行业则课征营业税。这样不可避免的会产生重复征税的问题，进而扭曲企业的生产和投资决策。三是增值税和营业税并存给税收征管带来困难。随着中国经济的市场化和国际化程度日益提高，新的经济形态不断出现，商品和服务的界限日趋模糊，这些新型经济形态适用税种的选取给征管带来难题。因此，增值税的扩围改革有其必然趋势。而且，在增值税成功转型之后，增值税的扩围改革已经提上议事日程。增值税替代营业税的意义，比增值税转型的意义还要大（安体富，2009），但涉及到财政体制问题，其推行的复杂程度要远大于增值税转型改革。
2、改革中财政纵向不平衡的加剧
1994年的分税制改革重新划分了中央与地方的财权，但支出责任并没有明确划分，财权集中，事权下放，中央与地方财政纵向不平衡，增值税的扩围改革将使这一不平衡加剧。现行财政体制中，增值税是中央和地方的共享税，由国家税务机关征收管理，国内增值税收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府间分成，进口增值税收入归属中央。营业税是地方税，收入归地方财政。增值税的扩围改革会相应缩小营业税的税基，而营业税是地方政府的主要税种。增值税与营业税合并后，如果没有调整现行分享比例，则地方收入将严重萎缩。以2010年数据进行大致测算，将2010年，国内增值税实现收入21091.95亿元，其中中央级收入为15818.96亿元，地方级收入为5272.99亿元。2010年国内营业税完成11157.64亿元，同比增长23.8%。增值税与营业税合并后，若适用增值税分成比例，地方的财政收入将减少8368.23亿元。这对于原本已经面临困境的地方财政来说，无异于雪上加霜，地方政府将采取各种手段阻碍改革的进行。
二、转移支付：现行财政框架下推动改革的现实选择
1、转移支付是制度变迁中弥合利益的重要手段
从1994年现行税制启用时，增值税就被赋予了两个互相关联的目标：“转型”和“扩围”。2009年增值税“转型”启动之后，“扩围”行动将随之纳入视野。从前文的分析可以看出，由于增值税“扩围”缩小了营业税的税基，中央和地方政府之间的纵向不平衡将加剧，地方政府的利益将受损。在增值税改革这一制度变迁中，地方政府作为理性经济人，在综合制度变迁的成本和收益后，将不支持改革的推进。但制度变迁不仅仅是单独一项制度的变迁，而是通过一系列制度的变迁，改变制度变迁主体的态度和影响力，从而降低变迁成本，即制度互补（魏建、黄少安，2000）。因此，要实现增值税扩围改革的顺利推进需要诸如调整增值税税率、调增其他税种税负以及开征新的地方税种的相应配套措施来补偿地方政府的利益受损。但这对现行税制体系框架和既有税制改革方案而言，无疑具有颠覆性的影响。平新乔，张海洋等（2010）认为，在营业税改为增值税后，地方政府的增值税分享比率应相应上调至50%左右。但贾康（2010）认为这一简单的调整会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。多数学者认为，若要在不改变现行财政体制的情况下推行增值税的扩围改革，要通过有效途径弥合地方的利益损失以减少改革的阻力。
在现行财政框架下，采取转移支付的方式是弥合地方政府利益受损的有效途径。转移支付也称为预算转移支付或预算补助，是指政府为某种目的，将部分预算资金及其使用权无偿转移给其他政府的制度。它是在分税制基础上实行的一种财政调节制度，是协调中央和地方财政分配关系、强化中央政府宏观调控能力的重要手段。在增值税“扩围”改革中，如果将中央政府增加的收入以转移支付的方式划拨给地方政府，则改革的阻力会减少。如果中央政府想在不改变现行分税制财政体制的基础上推动增值税的“扩围”改革，转移支付制度可以作为这一制度变迁的互补制度，降低改革的成本。
2、增值税扩围改革中可供选择的转移支付方案
转移支付包括中央政府对地方政府和地方政府间的财富转移，但在增值税的扩围改革中，主要涉及中央和地方政府间的利益关系。中央对地方政府的转移支付标准的确定采取了多种方法。根据方法的不同，转移支付大致可以分为三种类型：一是尊重既得利益的转移支付确定方法，主要包括税收返还与体制补助。税收返还是1994年分税制改革确定的转移支付方式，主要是为了保证现有地方既得利益，保证改革的顺利进行。体制补助是按照1994年分税制改革时，原体制中央对地方的补助继续按规定补助；二是以均等化地方政府公共服务能力为根本目标的转移支付确定方法，主要是财力性转移支付。财力性转移支付又称为一般性转移支付，主要参照各地标准财政收入和财政支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素按照统一公式进行计算；三是专项转移支付。专项转移支付也称为专项补助，上级在设计转移支付制度时，限定了资金作用的目的和用途，实行专款专用。在增值税的改革中，由于并不涉及原有的体制补助问题，因此，在增值税扩围改革中，中央政府可以采取税收返还，财力性转移支付以及专项转移支付的方式弥补地方政府的利益损失，不同转移支付方式的基本功能不同。各转移支付方式的功能比较如表1所示。
三、基于财政均等化视角下各转移支付方式的实证分析（1995―2009）
1、财政均等化：中央与地方财政关系的目标选择
从上文的分析可以看出，现行财政体制下，为弥补增值税改革给地方带来的利益损失，中央政府可以采取转移支付的手段，但不同的转移支付方式有其不同的基本功能。选择何种转移支付方式取决于我们考量的维度。一般来说，有效的转移支付制度应该是能够对公平和效率进行很好取舍权衡的制度。在构建公共财政的改革目标下，公平是其重要的考评指标，即公共化的财政应当是“一视同仁”的财政，所有社会成员应享有相同的财政待遇。我们用公共财政均等化指标来测度财政的公平程度。在中央和地方政府间财权和事权尚未明确划分的现实国情下，转移支付是调整中央与地方政府财政利益的重要手段。我国财政体制的改革目标是公共财政，财政均等化是公共财政的重要体现。因此，作为调整中央与地方政府间财政关系的转移支付制度应该与公共财政制度改革齐头并进，转移支付方式的选择应以促进财政均等化为目标。
2、分税制以来各转移支付方式的财政均等化测度（1995―2009）
由于各种转移支付方式的计算方法不同，基本功能不同，所产生的政策效应也不尽相同。本文以1994年以来的财政数据对各转移支付方式的财政均等化维度进行实证分析，以期对增值税扩围改革下的转移支付方案的选择提供数据支持。
（1）变量选取
财政均等化指标：历年各省人均支出的偏度系数（Skewness）。财政均等化的一个重要测量指标是公共服务的均等化，而公共服务的支出水平近似反应了公共服务的实现程度。但由于统计口径的不一致，直到2007年后才有专门“一般公共服务支出”的数据。一般的，人均支出水平较高，人均公共服务的支出水平也较高。因此，为了实现数据的连续性，本文以人均支出水平来测度各地区政府在公共服务上的努力程度。在均等化的测度上，较多的学者采用样本的标准差（Standard Deviation:Std Dev）来度量样本的离散程度，以此来说明各样本数据间的均等化程度。
样本标准差是表示变量取值距均值的平均离散程度的统计量，其数学定义为：
但1994年以来我国经济高速增长，现在的财政支出水平与分税制改革初的数据相比有较大的差距，若以历年来各省市的样本标准差来测度均等化程度会有偏差。本文以历年各省市人均支出的偏度系数来测度财政均等化。偏度系数（Skewness）是描述变量取值分布形态对称性的统计量，即偏度系数的绝对值越大，说明数据分布形态的偏斜程度越大，其数学定义为：
各转移支付方式：历年各转移支付方式在财政支出中所占比重。由于近年来我国经济数据的增长较快，若用绝对数量来分析会出现偏差，本文以历年各转移支付方式的比重进行分析。历年各地区人均支出偏度系数及各转移支付方式所占比重如表2所示。
（数据来源：偏度系数根据《中国统计年鉴》（1995―2010）的相关数据计算得出；1995―2005年各转移支付所占比重来源于李萍、许宏才《中国政府间财政关系图解》，中国财政经济出版社，2006年版；2006―2009年各转移支付所占比重来源于财政部网站，mof.省略。）
（2）检验方法
本文运用SPSS统计方法中的相关分析来测度分税制以来的各转移支付方式比重与财政均等化间的统计关系。统计关系是两事物间存在一定的关系，但这些关系却不能像函数那样可以用一个确定的数学关系描述。财政均等化的实现取决于多种因素的综合，按照常理判断，各转移支付方式的选择会对财政均等化产生影响，但由于外在因素的不确定性，我们只能采用相关分析来对二者之间相关性的强弱进行判断。对不同类型的变量采取不同的相关系数来度量，本文采用Pearson相关系数来分析。其数学定义为：
式中，n为样本数，Xi，Yi分别为两变量的变量值，化简公式可得：
相关系数r的取值在-1―+1之间，r＜0，表示两变量间存在负的相关性，r＞0，表示两变量间存在正的相关性，｜r｜＞0.8表示两变量间具有较强的线性关系，｜r｜＜0.3表示两变量间的线性关系较弱。同时，SPSS将对线性相关的显著性水平进行检验。
本文将1994年分税制以来代表财政均等化的偏度系数与各转移支付的比例进行相关分析，其结果如表3所示。SPSS还可以绘制二者之间的散点图来直观呈现相关变量之间的线性关系，如图1、图2、图3。
四、结论及进一步建议
1、增值税扩围改革中的转移支付方案选择
从上文的相关分析结果可以看出，各转移支付方式与对偏度系数都存在较强的相关性。其中，税收返还方式与偏度系数呈现强的正相关（0.699），即税收返还所占的比重越大，偏度系数越大，各地区间的财政支出越不均等。而一般性转移支付和专项转移支付则与偏度系数呈现强的负相关（-0.591，-0.761），即用于一般性转移支付和专项支付的比重越大，偏度系数越小，各地区间的财政支出越均等。｜-0.591｜＜｜-0.761｜，说明专项转移支付对与偏度系数的相关性更强，其在促进财政均等化上的作用更大。增值税的扩围改革重构了中央和地方的利益关系，对于地方政府的利益损失我们可以以转移支付制度加以弥补。在我国公共财政目标的构建过程中，各项经济改革应与公共财政目标相协调，应该以促进公共服务均等化为目标。增值税扩围改革下的转移支付方案的选择也应该是服从于公共财政目标的。通过实证分析，采取专项转移支付的方式对促进财政均等化的作用最大，专项转移支付能够解决一般转移支付不能解决的问题，特别是一些基本的公共服务水平提高问题。我国近年来加大对医疗、教育等公共服务的专项转移力度，极大促进了各地的公共服务水平。
需要指出的是，一般性转移支付在促进财政均等化上的作用虽然没有专项转移支付大，但由于地方政府在适应一般性转移支付资金上有更大的灵活性，其在使用效率上会高于专项转移支付。而针对提高公共服务的专项转移如果未能受到有效约束，地方政府就很容易将资金配置到地效率的项目。因此，增值税扩围改革下的转移支付应逐步取消税收返还，重构一般性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付应根据各地标准收支的差别，设计科学合理的计算公式。同时，加大对专项转移资金使用的监管，以此来促进我国公共财政目标的实现。对于税收返还我们应该科学看待，虽然税收返还导致资金流向发达地区，不利于均衡不同地区之间的财力差距，不利于公共服务均等化目标的实现，但我们不能否定税收返还的历史作用。很难想象如果取消税收返还措施，分税制改革能够进行下去。
2、进一步的建议
在现行的财政体制框架下，要推进增值税扩围的改革，以转移支付制度弥补地方的损失是现实选择。但要理顺中央和地方之间的财政关系，则要从根本上调整我国的财政关系。一是要进一步明晰中央政府和地方政府之间的事权，并适当下放财权，使得事权与财权相匹配。应该按照公共物品的层次特点来明确划分各级政府的事权，在此基础上科学划分中央和地方的税种，使地方税种的设置符合地方经济的发展，各级政府真正能按照公共财政事权划分的要求，集中精力为本辖区的居民提供公共服务。二是合理设置地方主体税种，完善地方税收体系。我国现行地方税系的主体税是营业税、企业所得税和个人所得税。在增值税扩围改革后，营业税收入将大幅减少，地方政府应培育新的主体税种。多数学者认为从中长期看，我国应大力发展和培植财产税，构建以财产税、营业税、企业所得税以及城建税、环境保护税为主要税种和主要收入来源的地方税务体系。
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关键词：增值税扩围；分税制；营业税；地方财力；财政转移支付；税收返还；理想征税范围；税基估算方法；财政管理体制；地方主体税种
中图分类号：F810.422 文献标志码：A 文章编号：1674—8131（2012）05—0102—07
从1994年至今，我国分税制财政体制已经走过了18个春秋，经历了三个五年计划。在这期间，增值税经历多次改革，但增值税和营业税并存的局面始终没有改变。随着市场经济的发展和完善，这种两税分立征收的做法，已经日益显现出其内在的不合理性和缺陷，对市场经济的运行造成了一定的扭曲，不利于经济结构的转型。因此，增值税扩大征收范围改革（以下简称“扩围”）被提上了日程，《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划纲要》在“改革和完善税收制度”方面就提出：“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”。这预示着我国增值税扩围改革已迫在眉睫，势在必行；这也将是我国继2009年实现增值税转型之后的又一次增值税重大改革，而且其意义和难度将远大于增值税转型。正因为如此，增值税扩围成为目前财税领域所研究的核心问题之一，研究内容主要包括增值税扩围理论、增值税扩围的总体思路及收入估算方法、扩围对地方财力的影响及应对增值税扩围后地方财力缩减的对策等方面。本文旨在对这些研究成果进行梳理，以期全面地展示当前增值税扩围改革及其相关研究情况，并为改革实践和有关研究提供参考。
王 辉，黄 玮：我国增值税扩围改革研究文献述评一、增值税的理想征税范围
增值税理想的征收范围是限于生产环节，还是包括批发、零售环节？是限于对商品课税，还是包括对劳务课税？中外学者对此进行了广泛研究。
爱伦·A·泰特（1992）在比较了各国增值税制度及执行效果后认为，增值税包含从生产到零售各个环节更加可取。因为如果只对进口商品和制造环节征税，则税基太小，且纵向联合的企业会将利润移向下游单位，侵蚀增值税收入；而“批发”不是一个明确的概念，给批发价下定义是困难的，依靠提高标价或降低标价的解决办法是不公正的并带有歧视性质。同时，他还认为，不仅应对商品征收增值税，而且当劳务是作为一种投入使用时，也应对其征收增值税。斯蒂芬·R·刘易斯（1998）认为增值税实质上是一种具有一系列抵免以前每一加工和分配阶段所付税额规定的一般零售税，抵免制可以避免如周转税所带来的税额累计，而易管理、税基广的增值税可以减少一些其他形式销售税所具有的不良属性，特别是可以消除税额在行业成本结构中的意外积累。因此，他提出增值税应该具有更宽广的征税范围，某些“必需品”因为政治压力而不能被纳入征收范围的现象减弱了增值税的普遍性。
1994年分税制改革后，国内众多学者对增值税理想的征税范围进行了研究。王金霞（2009）认为理想的增值税应该充分体现其“中性”特征，征税范围应覆盖经济活动各个领域，形成一个连接紧密、环环紧扣的链条，链条中的各个环节形成足额抵扣的相互稽核、相互制约的有机整体。蔡昌（2010）提出理想的征收范围趋向于覆盖所有的货物和劳务，横向上覆盖制造业、采矿业、建筑业、交通运输业、商业和劳务等各行业，纵向上涵盖原材料、制造、批发和零售等环节。涂京骞等（2010）指出增值税的最大优点在于能够使整个社会再生产过程实现税负公平，而其前提是整个征税环节不能被中断，一旦中断某个环节就会使过程陷于混乱，导致税负不公，与实施增值税的宗旨相悖。因此，选择宽税基是实行增值税的合理要求，也是增值税改革的最终目标。
二、增值税扩围的必要性
21世纪以来，随着增值税在我国社会经济活动中地位的日渐上升，增值税和营业税并行过程中出现的问题也逐步引起了国内学者的关注，大部分学者也都赞同增值税扩大征收范围。
从公平与效率的角度出发，王金霞（2009）认为我国增值税征税范围与增值税“中性”要求还有一定的距离，即便是在实行消费型增值税改革以后，征收范围仍然不规范，导致了不同行业分别属于不同的流转税征收区域，从制度上人为地割裂了增值税抵扣链条，也造成税负失衡。靳东升等（2011）则提出由于现行增值税征税范围不完整、增值税转型不彻底，使得行业间税负不公、税收非中性以及未完全消除重复征税等方面的问题仍然存在。
从征收管理的角度出发，贾康等（2010）认为增值税与营业税分立并行的状况破坏了增值税的抵扣链条，不利于服务业的发展，造成了税收征管实践的一些困境。路春城等（2010）也认为增值税征税范围过窄导致流转链条中断，从而出现重复征税、管理成本高和操作难度大等问题。
从影响服务业发展的角度出发，胡怡建（2011）认为我国现行增值税是不健全增值税型，征税范围仅限于产品，不涵盖服务，从而导致流转税领域中的产品和服务税制不统一，不利于服务业的发展。汪德华等（2009）也提出增值税和营业税并行的税制在供给和需求两方面对服务业都有扭曲作用，导致在中国经济整体服务化的同时，制造业反而减少了外部服务投入，而且2009年的增值税转型改革将使税制安排对服务业发展的制约作用进一步凸现。汪德华等（2008）的研究证实了这一点，他们发现，在1992—2002年，虽然中国服务业产值占GDP比重上升了近8个百分点，但是制造业的外需服务投入占总投入的比重却下降了约1.3个百分点，表现出与其他国家显著不同的发展趋势。
但是，就在增值税扩围呼声持续高涨的时候，也有学者对此持保留观点。高培勇（2010）指出增值税扩围在短期内存在难以跨越的三个障碍：一是在现行税制的框架内，能够替代营业税成为地方新的主体税种的这样一种税，或并不存在，或难有变更归属关系之可能；二是增值税扩围涉及现行税制体系框架以及既有税制改革方案的一系列变动，这对于现行税制体系框架和既有税制改革方案具有颠覆性的影响；三是增值税扩围后，原有的增值税与营业税的分成比例要重新谈判，这意味着现行的分税制财政体制要推倒重来、重新构建，这需要相当大的魄力和周密的调研才能推进。因此，他认为增值税还未到“一统江湖”的时候。
此外，也有部分学者反对增值税现在扩围。李林根（2001）认为，由于税收管理及财政条件不具备，我国不宜进行增值税外延式扩围，即使是建筑安装和交通运输行业，也不具备扩围的条件。熊嵘（2003）提出短时期内大范围地调整增值税征税范围很可能会导致营业税收入急剧减少，影响分税制下的地方财政利益，同时增加原先缴纳营业税企业的税负。肖绪湖等（2011）则认为我国作为发展中国家在间接税税制选择上应呈现多样化特征，单一的增值税并非最好选择；现阶段我国营业税税制的优越性仍然存在，统一增值税制并不成熟。
三、增值税扩围的思路及收入的估算
1.增值税扩围的总体思路
我国增值税扩围改革的最终目标，就如胡怡建（2011）所说，是建立具有统一性、现代化和消费型三大趋势性制度特征的现代增值税制度。这一目标是毫无争议的。但在当前的条件下，我国增值税应如何扩围，是“分步实施”还是“一步到位”，业界内可谓众说纷纭。
（1）“分步实施”说
刘尚希（2009）指出，如果征收营业税的行业全部被纳入增值税征收范围，那么这项改革不亚于1994年的分税制改革，需要对整个财税体制都进行调整。他提出，改革首先得确定思路，分几步走，一次全部替代非常困难。大部分学者都支持这种观点。但即便如此，如何“分步”也是“百家争鸣，万花齐放”。
陈锋（2002）提出，首先应纳入增值税征收范围的行业包括交通运输业、建筑业、业、仓储业、租赁业及广告等；而诸如金融、保险、咨询业等，则继续课征营业税。刘明慧（2010）和孙钢（2011）认为首先应将交通运输业纳入增值税的征收范围；刘明慧建议按照13%的低税率征收这部分增值税；孙钢则提出可暂不调整增值税中央与地方的分享比例，地方因运输业“扩围”而短收的部分，可以通过中央财政的税收返还来解决。董其文（2010）主张首先把交通运输业、建筑业和邮电通讯业纳入增值税范围，待各种社会经济条件成熟后，再逐渐扩大到全部行业、劳务。王金霞（2009）认为扩围应分三步进行：第一步涵盖交通运输业和仓储保管业、物流业；第二步纳入建筑业、建筑业生产的产品以及土地使用权（土地使用权出让免税）；第三步将金融保险、邮政电信纳入增值税征税范围。赵丽萍（2010）则认为扩围范围应首选金融保险业和交通运输业，不宜在房地产业和建筑业首先推开；此外，扩围后应适当延续营业税行业差别税率政策。
（2）“一步到位”说
也有部分学者支持“一步到位”说，如韩绍初（2008）认为，除特殊行业（如金融保险业）外应最大限度地把商品及劳务服务纳入增值税征税范围，将现行的增值税、营业税及其附加合并，统一征收增值税；同时，增值税可改为单一税率。龚辉文（2010）则认为原则上应将服务业全面纳入增值税征收范围，但服务业增值税一般纳税人的界定标准应与征管水平相协调：改革之初，适当从严控制服务业增值税一般纳税人的规模，随着征管水平的提高，再逐步扩大认定范围。靳东升等（2011）提出最理想的改革方案和改革目标应是对增值税全面扩大征税范围，一步到位，从根本上解决目前增值税、营业税并行所带来的重复征税、出口不能实现彻底退税等积弊。
2.增值税理论税基及收入的估算方法
国际上有多种估算增值税理论税基的方法，并且已被各国广泛应用于增值税收入的预测。Aguirre等（1988）提出用行业核算账户法（也称为生产法）来估算增值税税基及收入，即以各个行业的产出为基础，对各行业的进口、出口、中间投入品、投资、免税和零税率的产出和中间投入品进行调整，估算各个行业的税基及收入。Jenkins等（2000）介绍了三种增值税税基的估算方法：总计法、产业部门法和投入产出法。总计法利用统计年鉴中的国民账户，以GDP为基础，通过对进出口、资本、零税率、免税消费、其他部门对免税产品和服务的中间购买等项目做出相应调整，得到增值税税基；产业部门法同总计法类似，对各产业部门的GDP进行上述调整，最后加总各部门税基得到总计增值税税基；投入产出法利用投入产出表生产和使用矩阵的数据，根据消费型增值税税基同最终消费大体相当的数量关系，以最终消费为基础估算增值税税基。与Jenkins等（2000）以数据来源为依据进行分类不同的是，Pellechio等（1996）将增值税税基的估算方法分为生产法和消费法，生产法以总产出为起点，消费法从最终消费出发，两种方法得到的税基在数量上等价，选择何种方法需要综合考虑研究目的和数据可获得情况。
国内也有部分学者从事了这方面的工作，如胡怡建（2011）基于Aguirre 等提出的行业核算账户法，运用投入产出表模拟计算了增值税扩围改革在不同方案下对财政收入的影响，并对相关影响因素进行了具体分析。姜明耀（2011）也以投入产出表为基础，以统计年鉴为辅助，利用生产法估算了各行业的增值税税基，模拟测算了增值税“扩围”改革在不同税率下对工业和服务业各行业理论税负的影响。
四、增值税扩围对地方财力的影响
增值税扩围是大势所趋，在这种背景下，受冲击最大的当属地方财政收入，这也是目前这一改革难以推行的最大障碍，国内学者对其的关注自然不在少数。
胡晓奇等（2006）指出如果按照“完整链条论”扩大增值税征收范围，将导致地方税收收入大幅下降，带来中央财政与地方财政重新分配等更复杂的问题。胡怡建（2011）认为若不改变增值税收入归属和分享比例，就意味着会将地方全额征收的营业税转变为地方只能分享25%的增值税，从而极大影响地方财政利益。因此，增值税扩围改革涉及的最为核心和敏感的问题是收入如何在中央与地方政府之间分享，以及由此引发的中央与地方分税制财政体制如何推进的问题。张斌（2011）也认为在中央分成比例不变的情况下，增值税扩围后地方财政所分得的增值税收入绝对量虽然有所提高，但远远不能弥补减少的营业税收入，这会加大地方经济增长阻力，增加地方财政风险。魏陆（2011）更是直接指出如果将现行的营业税改为增值税，在我国目前地方财力已经比较紧张的情况下，对现行财政管理体制势必造成冲击，这恐怕是增值税扩围改革最为棘手的问题。孙钢（2011）甚至认为增值税扩围后，地区之间的利益纷争（主要表现在进项税额上）有可能浮出水面。王金霞（2009）和刘明慧（2010）等也持相同观点。
也有学者通过实证分析的方法得出了类似的观点。如董其文（2010）通过测算得出如果营业税被增值税代替，直接的后果是地方政府预算内可用财力的大幅减少；张悦等（2010）模拟估算了营业税改征增值税对地方分享收入的影响幅度，结果表明营业税改征增值税后，各地增值税收入相比以前的两税之和都有所下降，地方财力出现缺口，而降幅则取决于营业税所占比重。
五、应对增值税扩围后地方财力缩减的对策
地方财力受增值税扩围的影响不可避免，学者们最为关心的问题自然就是如何解决这一问题，因为这个问题解决的好坏将直接影响地方对这一改革的积极性以及改革的成败。施文泼等（2010）就明确指出增值税全面扩围后，营业税将被增值税所取代，如何保证地方财政收入不受影响就成为首当其冲必须解决的问题。对此，国内众多学者也提出了自己的观点。
1.在中央和地方之间合理划分增值税收入
在中央和地方的分成比例方面，汪德华等（2009）认为应由中央和地方协商重新确立增值税分享的比例，中央分享的比例应适度降低，适用于所有国内增值税。刘明慧（2010）指出应提高地方在增值税收入分享中的比例，并重点把握比例调整的尺度。杨之刚（2004）、蔡昌（2010）、杨默如（2010a）和张斌（2011）等也提出了类似观点。
也有学者对这个问题进行了实证研究。董其文（2010）通过简单测算，认为如果把中央与地方分享增值税收入的比例由现行的75∶25调整为69∶31，则可以保持目前中央与地方的收入规模基本不变。张悦等（2010）研究得出，即便提高地方增值税分享比例至46.8%后，大多数省级行政区基本维持现有的财力水平，但仍有约三分之一的省级行政区的收入与营业税改征增值税前有较大差异。胡怡建（2011）则提出应根据历年营业税与增值税增长差率来调整中央与地方分享比例，按此计算地方分享比例应不低于50%，而中央分享比例应不高于50%。
在增值税税收返还的核定依据方面，施文泼等（2010）还提出扩围后增值税分成的依据不再仅是各地征收的增值税数额，而是要在综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。刘明慧（2010）也认为税收返还不能仅仅依据税收来源地这个单一标准，还应考虑增值税负担在生产地与消费地之间的实际承受情况，故应适当降低发达地区的税收返还数额，同时提高落后地区的份额，使生产地和消费地都享有一定的税收收益权。
2.健全财政转移支付制度，加强对地方的转移支付力度
对于增值税扩围后地方财力缩减的问题，业界一致认为应加大对地方的转移支付力度，逐步提高政府间转移支付制度的均等化水平。但较少有人从实证的角度对增值税扩围改革下的转移支付方案选择进行研究，其中比较有代表性的是陈少晖（2011）以1994年分税制改革以来的财政数据为基础进行的相关分析：他从财政均等化的维度来考量各转移支付方式，指出增值税的扩围改革重构了中央和地方的利益关系，对于地方政府的利益损失可以通过转移支付制度加以弥补。具体来说，增值税扩围改革下的转移支付应逐步取消税收返还，重构一般性转移支付与专项转移支付；一般性转移支付应根据各地财政收支的差别，设计科学合理的计算公式；同时，加大对专项转移资金使用的监管，以此来促进我国公共财政目标的实现。
3.完善地方税收体系，加强地方主体税种建设
施文泼等（2010）认为营业税被增值税取代后，从国际经验来看，可作为地方主体税种的当属在不动产保有环节征收的房地产税，也包括资源税。魏陆（2010）提出应通过改革资源税、房产税和开征环境税来夯实地方财政主体税种税源。胡洪曙（2011）通过构建地方财力缺口测算模型研究发现，开征财产税不仅不会对地方财力造成难以承受的缺口，而且能为地方政府创立带来持续、稳定收入的主体税种。王金霞（2009）也认为应构建以财产税为主体税种的地方税体系。张斌（2011）则提出应适时开征如社会保障税、遗产税等新的税种，加强地方税征收管理体系建设和地方税保障体系的建设。
4.进一步推进财政管理体制改革
在财政管理体制调整的总体思路方面，贾康等（2002）指出应减少政府层级和财政层级，并按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付制度。胡贺波（2007）认为我国政府间财政关系改革首先是要在立宪层次“分事权”，然后是进一步“分财权”，最后是建立规范、透明、合理的财政转移支付制度。贾康等（2005）则提出了对整个分税制财政体制进行系统化调整和规范的措施：在公共财政框架下明确地方职能、逐步划清政府间事权，鼓励通过“省管县”和“乡财县管”等方式减少财政体制层级，逐步完善地方税收体系、调整各级政府间的财力划分，加大转移支付力度、调整转移支付结构。谢旭人（2010）、贾康等（2010）、朱青（2010）、蔡昌（2010）、杨默如（2010b）、王振宇（2006）、焦国华（2003）等也提出了类似观点。
5.调整中央和地方财力分配的政策和力度
在调整中央与地方财力分配方面，出现了两种不同的声音。龚辉文（2010）倾向于“彻底改革型”思路，即营业税改革与进一步的分税制改革同步进行，根据新的税制体系和改革要求，在原有分税制实践经验的基础上，重新设计，明确中央、地方的收入归属，规范国税、地税系统的职责分工。王金霞（2009）则认为目前比较切合实际的解决方式是采取“稳健调整型”的方式，保持原有的分配格局以及税务机构的设置，在增值税扩围的过程中，进一步完善地方税体系，构建以财产税为主体税种的地方税体系，遵循“宽税基、少税种、低税率”的原则，完善房地产保有环节税收制度，根据市场经济发展的需要逐步开征物业税、社会保障税，使因增值税扩围而减少的营业税通过多渠道得以弥补。
六、简要评价
自2009年1月1日我国增值税转型改革起，业界、学界及社会民众对增值税下一步改革的目光都集中在增值税的“扩围”改革上。目前，各界已基本达成共识推进改革，但在具体的实施方式上仍然存在分歧，主要集中在这项改革是“一步到位”，还是“分步实施”？是应结合我国分税制财政体制进行“彻底改革”，还是进行“稳健调整”？笔者认为，从我国目前的经济形势考虑，特别是考虑到财政承受的压力，营业税纳入增值税的改革不宜一步到位，建议根据经济情况分步完成改革。而且从增值税转型改革看，也是分步实施、逐步推进，化解了各种矛盾和风险，确保了改革的顺利进行。因此，我国应采取渐进式改革，分步扩大增值税征收范围，应先将部分行业、劳务纳入增值税范围，待各种社会经济条件成熟后，再逐渐扩大到全部行业、劳务。
虽然国内学者对我国增值税扩围的必要性、扩围的难点、扩围的方案设计等问题进行了较为细致的研究，但专门研究扩围对地方财力的影响则较少。即便有的学者提到了这个问题，也仅仅是从定性的角度指出地方财力会因取消营业税而减少，这只是浅层次的研究。毫无疑问，为地方政府设计出一套能保证其财力不因增值税扩围而减少的收入分配方案，是推行增值税扩围的前提。因此，如能使用定量分析的方法，模拟估算出增值税扩围对我国地方财力的影响，并在此基础上提出应对增值税扩围后地方财力缩减的政策建议，无疑是更好、更稳妥的选择。
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本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革，着重中央与地方政府的财政分配制度的演变；第二部分描述中国财政体制的现状，分析当前中央与地方政府在纵向财力分配，以及地区间横向财力分布方面存在的问题；第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。
改革以来中国财政体制改革回顾1978年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革，尽管其中还存在很多缺陷。
一、财政包干体制的沿革
（1）1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了"划分收支，分级包干"的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为"总额分成，比例包干"的包干办法。
（2）1985年实行"划分税种，核定收支，分级包干"的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。
（3）1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括"收入递增包干"、"总额分成"、"总额分成加增长分成"、"上解递增包干"、"定额上解"和"定额补助".2.对财政包干体制评价（1）财政包干体制的历史作用首先，实行财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，中央各职能部门不再下达指标，地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理，体现了"统一领导、分级管理"的原则。
其次，历次的财政体制改革都是对原有体制某种程度的完善，在经济持续稳定发展方面显示出一定作用。地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目，以及教育、科学、卫生等各项事业的投入，促进了地方经济建设和社会事业的发展。
再次，财政体制改革支持和配合了其他领域的体制改革。财政体制改革激发出地方政府的经济活力，带动财政收入增长，为其他改革提供了财力支持。
二、财政包干体制的制度缺陷
包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分，缺乏合理依据，是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一。
第一，一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。1980－1993年间，中央与省政府的财政分配关系同时并存多种体制形式。不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致，体制形式的选择也存在机会不均等，以及信息不对称和决策不透明等因素，都导致财力分配不合理。更重要的是财政体制的决策程序采用一对一谈判方式，中央政府对地方的财政收支行为也缺乏监督和控制手段。
第二，基数核定方法不科学。基数核定指每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数。由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差别，因此既得利益并非公正。同时，在税法相对统一，税收征管权力相对集中的背景下，经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模，因此，既得利益中含有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。
第三，注重既得利益导致财政包干体制缺乏横向公平性。保证既得利益一直是贯穿财政体制改革的主线，使政府间财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开，较少考虑横向财政分配关系，没有完整的横向财政调节机制，调节地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。
第四，财力分散，中央政府缺乏必要的宏观调节能力。财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。同时财政包干体制还对产业政策产生逆向调节，地方政府受利益驱动支持高税率产业发展，导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。
三、分税制财政体制改革
（1）分税体制的改革目标略提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标。
实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。
通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平是政府的重要施政目标，也是分税体制的预想目标之一，但这一目标未能实现。
（2）1994年分税体制改革的主要内容首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革，中央与地方的收入划分作了较大调整：将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税，或中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。
其次，在政府支出方面，由于政府间事权划分没有新的实质性变化，因此，1994年的分税制财政体制改革，维持原有的中央和地方的支出划分格局。
第三，建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局，中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还；在此之后，税收返还在1993年的基数上逐年递增。
如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还。
第四，保留原体制的上解与补助办法，并在1995年建立了过渡期转移支付制度。
（3）分税体制改革的成效评价与以往历次财政体制改革不同，1994年的财政分税体制改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。
首先，分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局，使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。
其次，中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。
再次，形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。
中国财政体制的现状和问题1.政府角色的转变政府的财政收支反映了政府职能的履行，公开的政府需要透明的财政。
经济快速发展中，在政府行为和管理观念转变的同时，必须建立透明的，高效率的税收体制，预算制度和财政政策体系。
四、现行财政体制中的支出结构
中国目前预算内支出总量占GDP的比重，仍然低于发达国家在经济快速增长的60和70年代的总体水平。更为重要的是，1980年以来的历次财政改革，都是针对政府收入的划分，而政府支出结构没有实质性的改变。改革后各项政府支出的比重虽然产生了一定的变化，如经济建设费和国防费比重有所下降，行政事业费和社会文教费比重上升（见表1），但仍只是数量的变化，而没有发生质的改变。
这种非市场经济型的政府支出框架，是改革以来追求经济增长速度，忽视社会公平和环境保护的总体经济思维方式在财政部门的具体体现。有限的政府应该做什么，更重要的是不应该做什么，仍然是模糊的。整个90年代政府预算内支出的总量规模按当年价格增长了4倍以上，但各项支出仍然处于短缺状态。原因是政府支出中包括了一些应该由市场做，并且市场也可以做好的事项。在资金有限的情况下，那些应该完全由政府承担，或主要由政府承担的责任，反而资金投入不足，被称为政府支出中的越位和缺位。特别是在政府重点公共支出上，存在总量不足、结构不合理和管理级次偏下的问题。见专栏1.3.政府间财政关系中的问题财政分税体制已经实行了9年，除了当时设计时即已存在的缺陷外，在运行中也不断产生一些问题，此外还有一些外部环境尚待完善，需要配套改革才能加以解决。
分税制后遗症
《决策》：近期，地方投资热潮再起，舆论对地方债务危机的担忧随之升温，各界对新一轮财税改革寄予很高期待。
曾康华：新一届政府目前正在紧锣密鼓酝酿新一轮财税改革。十报告针对目前中央和地方财力与事权不相匹配的问题，提出“进一步理顺各级政府间财政分配关系”的思路。
1994年以来，由于实行分税制改革，中央政府的财力得到了适度的集中，中央财政收入占全国财政收入的比例提高到50%左右，当然钱不光是中央财政自己花，同时也转移支付给了地方花，2012年中央的财政收入达到56132.42亿元，而分税制改革前的1993年仅有957.51亿元。
《决策》：但是，这也意味着地方财政的比重越来越小。这让地方政府苦不堪言，广东一位官员甚至抱怨，分税制是“逼良为”。
曾康华：作为阶段性的改革，分税制必然留下诸多的先天不足。首先就是地方财力受到削弱。分税制实施后政府财力向中央集中，地方财力偏少，而地方政府要履行地方社会经济发展职能，财力又不够，怎么办呢？只有靠借债了，于是产生了大量的地方债务。2011年，审计署35号公告，公布地方政府债务已经超过10万亿元。近几年人们对地方债的问题关注度很高，主要是因为地方债存在较大的风险。人们担心地方债一旦失控发生危险，会波及社会的方方面面，甚至引起社会的动荡。
事实上，地方债务从1979年就开始出现了，1994年分税制改革之后，更是飞速增长。由于财力向中央集中，地方承担着当地社会经济发展的责任，但财力捉襟见肘，又不能通过发行政府债来筹集，由此出现了大量的各种各样的地方融资平台。地方融资平台是由政府独立出资或政府和社会共同出资，建立了具有独立法人资格的经济实体。这些经济实体以政府资产、信誉作为担保，向银行贷款，由此形成了大量的地方债务。
地方债务的出现和快速增长有很复杂的原因和背景，其中最主要的因素是社会经济发展因素、财政体制因素和政绩激励因素。社会经济发展因素使地方财源短缺，寻求债务渠道成为必然；财政体制因素导致地方财力不足，地方只有通过债务筹资；而政绩激励因素，给债务筹资起了推波助澜的作用。
这几年，地方债务的融资方式发生了一些新变化，那就是地方城投债的出现。通过地方融资平台出现的债务是“平台”与银行之间的债权债务关系，属于间接融资；而城投债是经济实体与投资者之间的债务债权关系，属于直接融资。但这两种融资方式所形成的债务都是地方政府的或有债务，或有债务不一定形成地方的真正债务，只有或有债务当中真正发生违约的债务才由财政来偿还。所以，对于地方债务来讲，一是要如何控制总量规模，也就是总量可控；二是尽可能降低债务违约率。
在城镇化过程中，城镇土地由政府管理。一方面，经济、体制等诸多因素造成资金短缺；另一方面土地资源紧缺。而政府拥有出让土地的使用权，这样通过竞标、拍卖土地的方式，使得地方财政增加了一块土地出让金收入，这样很多地方又出现了过分依赖土地出让金收入的情况，也就是所谓的“土地财政”。随着城镇化的推进，土地资源越来越紧缺，加上其他因素的作用，导致房地产价格不断上涨，虽然中央这几年一直打压房地产价格，但房地产价格一直比较坚挺且不断上扬，在这样的背景下，“土地财政”问题仍在各地不同程度的存在。
“营改增”下一步
《决策》：最近，总理主持召开国务院常务会议，将“营改增”称为推进新一轮财税改革的重头戏。
邢丽：“营改增”并不是简单的以增值税替代营业税，改革牵一发而动全身。从决策层面来看，“营改增”是重大的制度创新，是加速财税体制改革的一个突破口。从学界来看，“营改增”更是中国税制完善的一个过程，也是一般商品税一体化路径的选择。从老百姓角度看，是“真金白银”的减税措施。目前已经进行试点的地区，达到减负550亿元，更多地让企业分享到了改革的红利。
增值税要想充分发挥其税收中性的作用，要求抵扣链条的完整。“营改增”的改革试点最初采取部分地区、部分行业的方式，使得抵扣链条客观上存在着不完整的现象，出现了部分行业的部分企业短期税负上升的现象，随着试点范围扩大，这种现象将逐步消失。4月10日，国务院常务会议决定，将在8月1日起在全国推行交通运输业和部分现代服务业（“1+6”的升级版），并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。全行业“营改增”在全国范围推开，将力争在“十二五”期间完成。
值得注意的是，“营改增”的后续改革仍然任重而道远。特别是一些特殊行业的改革具有一定的难度，比如金融保险业、不动产销售、建筑业等，应该借鉴国外经验，结合中国国情，稳步推进。
《决策》：增值税是共享税，中央地方分成比为75：25。营业税作为地方主要税种之一，改为增值税后，会不会对地方造成冲击？
曾康华：“营改增”导致地方财政收入缺失了一块。当然因各地的产业、行业、企业不同而不同。从整体看，改革对有些地区影响会大一些，有些地区影响小一些。如果“营改增”全面推开以后，中央与地方的财政分配关系不调整，又要打压地方的房地产市场价格，那么，造成地方债务风险和土地财政的压力一定更大。巧妇难为无米之炊，中央总要给地方饭吃，吃饱饭才能做事。房地产是地方经济一大支柱，地方还是要把房价推高。“营改增”后必然会涉及财政体制改革，增值税的中央地方分成比例肯定需要调整。中央如果控制财源和财力过多了，那就不合理了。
邢丽：目前的“营改增”带来一个重大问题，即作为地方主体税种的营业税改成增值税，让地方税群龙无首。因此，“营改增”将涉及到地方税的重新构建，也涉及到财政体制的改革。
在财政体制改革方面，可以考虑重新划分中央和地方的收入。增值税在中央和地方之间的分享比例，应适当调整。
地方税的构建，应寻找地方主体税种。选择什么替代的税种呢？应构建以房地产税和资源税为主的地方税系。东中部省份可以考虑以房地产税提供税收支柱，而资源税则应成为经济欠发达但资源富集的西部省份的主要收入来源。
此时无声胜有声
《决策》：有学者呼吁，打造地方税系，房产税应当先行。房地产税能够担此重任吗？
邢丽：房地产税改革肩负众多使命。老百姓希望房地产税改革能够调控房价，调节拉大的收入差距。同时，房地产税改革也被寄希望扛起地方主体税种的大旗。
前面已经提到，未来房地产税将成为地方税的主体税种。但房地产税改革一定要考虑到民生需求，应主要是体现对高端收入者的调节。
曾康华：房产税一定会扩大试点。“营改增”推开之后，接着必定会推进房产税扩大试点。房产税改革不是一个单独、孤立的问题，还会涉及一系列相关税制的改革，还有财政体制改革。所以，房产税一定不能贸然推进太快，应该先试点，一般的原则是选择经济比较发达、税基好的地区试点房产税，不要在经济不发达的地方试点房产税。试点推出以后，如何具体开征房产税，情况非常复杂，怎么做到税负公平合理，不引起人们怨声载道，甚至社会动荡，是需要注意的一个大问题。因为老百姓是不喜欢税的，不愿意利益受损。同时，各地社会经济情况差异太大，目前又大量存在社会不公、贫富分化、等问题，有多处房产的人反对声比较高，一旦抗税怎么办？由于各地情况差异大，就是同一个地方的差异也较大，不同地区的房产业就存在较大差异，怎么把房产税的标准定得合理，有很大难度，需要谨慎制定实施细则。
《决策》：新一届政府履新之后，对新一轮财税改革一直很少表态。这是出于怎样的考虑？
曾康华：财税改革千头万绪。中央正在密集调研，同时又要“保增长”。物价、房价不是政府完全能调控的，更多要靠市场的力量来调节。房价，放开不行，单靠政府管控，也调控不好，这考验政府的智慧。中央正在酝酿房产调控的新思路，总的来说是要更多地发挥市场的调节功能。如你所言，新一届政府对新一轮财税改革一直惜墨如金。对此，我的理解是“此时无声胜有声”。比如，“营改增”之后，房产税一定会扩大试点。
总理说，改革是最大的红利。现在，经济比较低迷，市场相对疲软。我们国家的经济还是政府主导型经济，经济增长过度依赖政府，各方都在等待政府出台政策。社会、企业、消费者等都在观望。这充分说明市场力量有待加强，最需完善。现在什么事情都要领导发话，不发话的事情办不成。当然，政府也有失误，政府也会失灵。财政部部长楼继伟曾说，政府不养懒人，只帮助穷人。他认为，过去财政摊子铺得太大，是难以为继的，这预示财政政策在悄然转型了。
下一步，最急迫的是税制改革，一定要通盘考虑。完善税制，重点是地方税；优化结构，目前中央税收偏大，地方税收偏小。省以下政府怎么完善税制，这个问题一定要解决。
中央和地方财力、事权不匹配，界定不清晰。这是一个动态的过程，不能一成不变，要与时俱进，适时调整，并符合时代的客观需要。各级政府的职能界定清晰了，接下来就会涉及财力与事权的匹配问题，比如说，基础教育方面的经费以前主要由地方负担，现在由中央实施大规模的转移支付。所以，转移支付的规模与中央和地方界定事权有密切关系，总的看，中央和地方的事权界定清楚了，财力的分配就好解决，但要解决好这个问题不容易。