时间：2023-09-15 17:32:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村产权抵押融资，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
枣庄市作为人均耕地面积只有0.73亩的偏远农业市，人多地少、经营分散，由于传统农业收益低下，越来越多的农民选择外出务工，土地流转日渐活跃，一批以土地为纽带的农民专业合作社应运而生，土地集中经营面临的资金需求明显增加。传统的农村信贷模式已难以满足现代农业多元化、量级大的融资需求。
枣庄市顺应市场需求，积极协调各方组织推动农村土地使用产权抵押创新，但也面临“金融机构对贷款风险如何覆盖和控制”等诸多质疑。枣庄市金融机构的顾虑主要集中在四个方面：第一，流转后的土地不是完全意义上的抵押品，只有耕地的增值收益才具有一定的抵押权能，一个不完整的抵押品如何保证贷款安全？第二，流转土地在确保符合农地农用政策的前提下，土地流转主体必须具有一定经济实力，有稳定的收益来源，否则金融机构将承担一系列政策和市场风险。第三，对耕地的增值收益设立抵押，面临法律政策以及定价、确权等一系列技术性难题。第四，一旦发生自然灾害或者农民随意退出情况，将导致土地流转合同失效，如何才能保证流转土地抵押贷款的安全？银行业金融机构反映出的意见和问题，正是农村土地使用产权融资所面临的交易约束。不破除交易约束，融资创新活动将寸步难行。
为使流转土地抵押融资能够成功操作，自2008年开始，枣庄市探索推行了以发放农村土地使用产权证、成立农村土地使用产权交易所、发展农村土地合作社“一证一所一社”为核心的“三位一体”农村土地使用产权制度改革，赋予农村土地使用产权财产化权能，使其具备抵押资质，盘活了农村土地资本，缓解了农业规模经营的融资瓶颈难题。
对农村土地使用产权进行确权发证，赋予其财产化权能。从2008年开始，枣庄市尝试把耕地使用权从土地承包经营权中单独分离出来，强化土地使用权的产权地位，对其予以确认，由区（市）人民政府向农户颁发《农村土地使用产权证》，在《农村土地使用产权证》记载的有效期限内，持证农户可依法使用、经营或转让土地，也可以作价、折股作为资本从事合作经营、股份经营或抵押贷款。土地合作社流转农户的土地、受让土地使用产权后，还可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构办理总的土地使用产权证。合作社凭总的土地使用产权证，向银行抵押贷款，农村土地资源变成了资本，“死地”变成了“活钱”，一定程度上缓解了规模经营融资难题。枣庄市对农村土地使用产权进行确权颁证，保障持证农民拥有土地的流转、收益和抵押三项权益，土地所有权归集体、承包权归农户、使用权归合作社，达到了盘活农村土地资本的目的，这是在充分尊重相关法律精神的前提下，对我国农村土地制度改革的一大突破性尝试。
建立有形土地市场，搭建土地流转平台。在枣庄市农村土地使用产权制度改革中，虽然政府向入社农民颁发了土地使用产权证，但要实现农村土地使用产权流转和抵押，就必须建立土地使用产权交易市场，对土地价值进行客观公正评估。为避免土地私下流转带来的风险，支持土地抵押权能的实现，枣庄市建立了市、区、乡（镇）、村四级流转服务网络，搭建起土地流转服务平台。市级建立了“三农”服务中心，区级建立了农村土地使用产权交易服务中心，乡（镇）级建立了农村土地使用产权交易服务所，村级建立了农村土地流转服务站。目前，枣庄市共成立农村土地使用产权交易所59个。2011年创建了全国首家农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对农村土地使用产权价值、土地收益价值及各类农村资产进行评估。在农村土地使用产权抵押贷款中，农民、合作社或银行凭土地使用产权证，向评估事务所申请评估，评估事务所依据评估标准对土地使用产权价值做出客观公正的评估，为交易双方提供参考。农村土地使用产权交易市场的建立，一是提供了土地使用产权交易的平台，实现了土地的流转价值，推动了农村土地的规模经营；二是为农村土地使用产权抵押提供了保障，一定程度上解决了农业发展资金不足的问题；三是土地资产评估事务所对土地进行客观公正地评估，解决了信息不对称以及制约农村土地流转的市场缺位问题。
发展农村土地合作社，培育规模经营主体。基层群众的创造力为枣庄市推行农村土地使用产权制度改革创造了条件。2008年，由山亭区徐庄镇土山村8位农民牵头，以土地使用产权作价入股，组建了全国首家农村土地合作社——徐庄土地合作社；同时，成立了中国第一家农村土地使用产权交易所——山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所，280户入社农民首次得到了地方政府发放的土地使用产权证；随后，徐庄土地合作社以1700亩土地使用产权作为抵押，从农村信用社获得了45万元贷款，拉开了枣庄市土地资本化改革的帷幕。在农村土地使用产权制度改革中，枣庄市在顺应农民土地规模经营意愿的基础上，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，一方面鼓励农民积极探索创新，另一方面对农民创新和探索给予引导和帮助，站在幕后“当导演做剧务”，而不是走到前台直接操作，充分尊重了农民的意愿。在改革进程中，枣庄市规定，土地合作社必须在工商部门登记，取得法人资格；农户可以凭借承包的耕地或果园等作为资本，自愿加入合作社。农户入社后，须与合作社签订《土地承包经营权委托经营协议书》，并给入社农户发放《合作社成员证》予以确认。土地合作社利用先进、高效的农业种植及管理技术，统一开发利用土地，也可凭借土地使用产权证向银行抵押贷款，解决发展资金不足问题。
推动农村金融制度创新，加大涉农服务力度。为规范农村土地使用产权抵押贷款业务，人民银行枣庄市中心支行会同市财政局、农业局等部门，出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》、《枣庄市农村土地使用产权贷款管理暂行办法》、《关于开展农民土地专业合作社信用评价支持农村土地使用产权制度改革的实施意见》，创新涉农信贷产品，拓宽农村融资渠道。这些文件明确规定：一是贷款对象为具有一定规模的、以土地为纽带的农民专业合作社；二是贷款额度根据农民专业合作社信用状况、资产负债情况、综合还款能力和经营效益、土地使用产权及其收益评估总值等合理确定，最高不超过评估总值的60%；三是贷款期限根据生产周期和实际经营情况确定，原则上不超过3年，但不能超过《农村土地使用产权证》记载的剩余期限；四是贷款利率最高不超过基准利率的30%，农村土地使用产权价值由枣庄市普惠农村土地资产评估事务所评估认定；五是抵押登记部门为各乡（镇）农村土地使用产权交易服务所；六是当借款人不履行债务时，抵押权人有权通过转让、变现、诉讼等方式处置抵押物，从所得价款中优先受偿。
枣庄市农村土地使用产权抵押融资提升了土地规模化经营水平，提高了农业组织化程度和土地收益，有效缓解了资金瓶颈难题。一是盘活了土地资本，为发展农村经济注入了活力。自试点以来，累计发放农村土地使用产权抵押贷款5.04亿元。二是促进了土地规模经营，为发展现代农业夯实了基础。目前全市已发放农村土地使用产权证78210个，农民专业合作社发展到2877家，其中以土地为纽带的合作社达到1102家，规模经营土地49.5万亩，流转入社比例74.9%；土地合作社平均经营土地面积449.2亩，平均资产246.2万元，入社农户数平均87.8户。三是激活了农村劳动力资源，为农民增收开辟了新路径。土地流转到合作社后，进城农民既可以务工挣钱，又可以在合作社领到保底金和分红，而留下来的农民通过在合作社和社办企业打工，可以获得工资性收入。全市土地合作社亩均收益3050元，人均增收70%，惠及农民近50万人。四是推动了农村人口有序转移，为新型城镇化提供了动力。农地改革把越来越多的农民从土地上解放出来，进入城镇生产生活，全市农村劳动力转移7.23万人，其中80%得益于农地改革的带动。
农村土地使用产权融资创新的运行机理
融资创新载体的选择。信贷契约的达成需要交易双方都拿出相对对称和对等的交易筹码。金融机构让渡资金使用权，客观上要求农村借贷主体在利率之外还要提供与之相对称的抵押标的物，以谋求风险的覆盖。从枣庄市探索和实践看，将农村抵押品的载体和平台锁定在农村土地使用产权上，较好地解决了融资载体选择的难题。土地流转预示着未来土地的规模化经营，随着土地制度改革逐步配套完善，土地流转将成为未来我国农业发展的主流趋势。不仅如此，涉足土地流转的市场主体绝非一般意义上的传统农户，他们既是农村先进生产力的典型代表，也是农村新增财富的创造者和拥有者，更是农村有效金融需求的承载者。枣庄的金融创新表明，只要抓住了农村土地使用产权和这个核心的交易客体，就等于抓住了传统农业向现代农业转变的主脉络，抓住了现代农业土地规模经营和集约经营的大趋势，抓住了农村现实和潜在的有效金融需求。以此为载体进行融资创新，必将加快农村土地流转进程，促进金融与现代农业有效对接。
信息甄别功能的实现。农村信贷供给不足，很大程度上是信息不对称情况下，银行采取信贷配给策略造成的。而发现信息和甄别信息的真实性是信息搜寻的两个重要环节，也是两个至关重要的技术性难题。农业生产经营者主动向金融机构提供土地使用产权信息，可以降低金融机构的信息搜寻成本，一定程度上消除信息不对称问题，解决传统农村金融市场中存在的逆向选择和道德风险。枣庄的土地合作社既然能把分散的农户土地集中到自己手里，必然有一定的经济实力、合适的项目安排以及有预期的增值收益，当然也附带着大量的有效金融需求。自试点以来，枣庄市土地合作社累计获得了4.17亿元的土地使用产权抵押贷款。
金融创新的稳定性设计。农村土地使用产权抵押融资的稳定性主要取决于的基础、承贷主体和客体、抵押土地处置机制三个方面是否稳定。第一，枣庄的农村土地使用产权制度改革始终坚持“三不变”原则，不违背国家现行的土地制度，即土地所有权不变、农民承包权不变、农地性质不变。第二，枣庄市坚持一个明确的导向——扶持农村土地合作社，发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围内，对试点社给予政策扶持，形成了激励土地合作社发展的利益导向机制，确保土地长期被控制在农民手中。第三，建立农村土地产权交易市场，使土地供求信息收集更加容易，供求双方交易更加便捷，交易行为更加规范，而且减少了交易摩擦，降低了交易成本。
制度变迁的行政推动。枣庄市政府及有关部门作为农村土地使用产权抵押融资创新的执行者和参与者，遵循市场原则。枣庄政府在土地流转确权、建立土地交易市场和发展壮大土地合作社等众多事务中建章立制，确保金融机构愿意涉足农村土地使用产权抵押贷款。
土地使用产权融资创新展望
近年来，全国各地围绕有效活化农村生产要素、充分激活大量潜在的“沉睡”资产等目标，组织开展了大量富有成效的金融创新实践。人民银行枣庄市中心支行着眼于现代农业发展趋势，将推动农村金融创新作为支持现代农业发展的抓手，把充分发掘利用蕴藏于农业农村中的大量财产和权益，作为破解农村信贷困局的着力点，积极引导和配合地方政府、有关部门及金融机构，大力组织开展农村土地使用产权抵押贷款融资试点工作，在较短时间内取得了明显成效。但随着金融改革创新不断向纵深推进，来自相关法律法规、经济社会制度等深度层面的束缚愈加明显。尽快消除这些障碍、为深化金融创新铺路架桥，已成为当前亟待解决的重要问题。
重塑土地承包经营权抵押的价值取向。在我国现行法律体系中，土地承包经营权表现为财产性与身份性的双重属性。财产权的基本特性在于其具有财产价值，主要体现在权利人对承包地享有占有、使用、收益和依法流转的权利；身份属性实质上是取得土地承包经营权的前提或资格，它是土地承包经营权发生的依据，但并非权利本身。现有的土地承包经营权性质理论上固化了权利与身份之间的关联，强调农民与土地的捆绑性，对于土地资源以抵押方式获得合理利用和效益最大化形成严重阻碍。因此，理清土地承包经营权的单一财产性质，成为突破土地承包经营权抵押制度障碍的理论前提。一直以来附加在农村土地承包经营权上的社会保障功能与耕地保护功能，也是阻碍现阶段土地承包经营权抵押试点继续深入的两大因素。土地承包经营权抵押与发挥土地社会保障功能在阶段目标上具有一致性，规范土地承包经营权抵押制度，比不切实际的固守农村土地的禁止流转规则更能体现并实现农村集体和农民个体的土地收益权，通过对这种土地价值增值收益的合理分配，可以更好地促进土地社会保障功能的发挥。
继续深化农村土地使用产权制度改革。2008年，国家尚未对农村土地承包经营权进行确权、颁证，枣庄市为入社农户颁发《农村土地使用产权证》，保障农户的土地流转、收益和抵押三项权益，其创新价值是值得肯定的。目前，中央提出5年内完成农村土地确权登记颁证工作，山东省要求在3年内完成。在此背景下，《农村土地使用产权证》应从农户中逐步淡出，由《农村土地承包经营权证》取而代之，并把《农村土地使用产权证》由单一的土地专业合作社向家庭农场、种养大户等新型农业经营主体延伸，强化其抵押融资功能。这样考虑的理由有两个：一是《农村土地承包经营权证》已经赋予土地承包户占用、使用、收益及部分处分权能，是完整意义上的产权。现行法律和政策允许土地承包经营权以出租、转包、入股等方式进行流转，农户以承包地入股合作社，双方通过规范的土地流转合同即可以实现。而当时给农户颁发《农村土地使用产权证》的目的，主要是规避与法律的对抗性冲突，解决农户土地承包经营权不能抵押问题，但土地使用权抵押贷款不是“万能钥匙”，单家农户即使办理了土地使用产权证，金融机构也不愿意介入，因此无法从根本上解决一般农户的贷款难题，对一般农户贷款完全可以通过其他多种方式予以解决。二是土地合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体是现代农业发展的主流。由于土地承包经营权的身份属性，新型农业经营主体依法流转取得的大规模土地，仅仅是一定期限内的土地使用权和收益权，其权利来源于与原土地承包户的契约，并非取代原承包户成为新的土地承包人。因此，为维护这些新型农业经营主体的合法权益，政府有必要继续颁发《农村土地使用产权证》，赋予其再流转权、收益权和抵押权，使之成为合法的抵押人，以维护交易安全和秩序稳定。
高度重视金融创新顶层设计和激发基层创新活力。总体而言，农村信用社、农村商业银行等地方法人金融机构创新实践活动较为活跃，国有和股份制银行动能相对不足。原因在于，大中型银行在市场定位上依然偏重于大企业、大项目，对“三农”业务尤其是农村信贷创新缺乏足够的关注，在资源配置上缺少应有的投入。这样一方面，即使分支机构具有创新意愿和条件，由于没有上级授权而难以具体操作实践，制约了创新业务的开展；另一方面，涉农信贷投入和农村信贷创新产品难以形成规模效应，在解决重点问题和关键障碍上缺乏足够的影响力。因此，加强农村金融创新的顶层设计显得尤为重要。建议各大中型商业银行从总行层面研究设计金融创新的总体规划，组织重点创新产品开发，并在流程设计、风险管控、考核监督等方面采取切实有效的措施。同时，要重视激发和保护基层机构金融创新的积极性和主动性，鼓励支持类似枣庄的创新试点，对申请推出并切合实际的创新产品和服务模式，尽快研究审批和组织推广，形成“自上而下”和“自下而上”相结合的金融创新工作格局。
关键词：三权；抵押贷款；融资；现状
1.“三权”
（1）农村居民房屋权：农村居民房屋是指农村居民依法在已批准拨用宅基地上修建的，具有房顶，四周有墙壁，层高在2.2米以上，供人们生产，生活，学习需要的建筑物。
（2）土地承包经营权：土地承包经营权就是公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权。该项权利的权利主体为公民或集体；权利客体为集体所有土地或国家所有由全民所有制单位或集体所有制单位使用的国有土地；权利内容由合同约定。
（3）林权：林权是指森林、林木和林地的所有权和使用权。
2.“三权”抵押融资
（1）农村居民房屋产权抵押贷款。以借款人自身所有的建筑，在本市范围内集体土地上的农村居民所有的房屋作为抵押担保的贷款。
（2）农村土地经营权抵押贷款。经济组织、农户自然人自愿以依法取得的土地经营权抵押发放的贷款。
（3）农村林权抵押贷款。在不改变林地所有权及林地用途的前提下，经济组织、农户自然人自愿将其依法可以流转的森林、林木的所有权、使用权和林地使用权抵押发放的贷款。
3.三权抵押融资
1.理论意义
“三权”抵押贷款是缩小三个差距、促进共同富裕的重要抓手，它可以有效盘活农村资源，提升农村金融活力，缓解农民贷款难，增加涉农投资，是促进百姓增收致富的重要途径。特别是释放了林业资源的巨大潜能。
2.现实意义
通过三权抵押融资，对于农户来说，在一定程度上解决了农户融资难的问题，给予农户发展农村产业提供了资金的保障，但是在取得融资资金的过程中也存在抵押物价值不够的情况，对于政府而言，促进本村经济的增长，对于实现共同富裕的目标又更近一步，做到了全心全意“为人民服务”的宗旨。对于银行，通过对农户的贷款，在一定程度上实现了自己的盈利目标。也促进自身经营结构的优化。总之。在一定基础上带动了农村经济的发展。从实际来说：林权的抵押开发了林业的巨大发展潜力，促进林业多元化的发展，毕竟林权抵押的范广，广达农户愿意用林权抵押贷款，因抵押风险较低。
4.前进村“三权”融资现状
1.总量
在整体上土地抵押融资的比例最大，林权和房屋权抵押融资较少，并且不愿意融资的农户占据主要部分。本村抵押融资主要集中在家庭劳动力丰富的家庭，经济实力相对较强，对未来有一定展望，积极性高的农户。
2.结构
本村农户数在40户左右，在整体上说，土地抵押占据“三权抵押融资”的总量最大，占本村的10%左右，宅基地的抵押占4%左右，林权抵押2%左右。首先，在土地抵押上说，土地的抵押主要集中在成片，并且地形平坦开阔，在土质和水源上存在巨大优势的区域，其主要原因是能够使土地形成专业化，规模化经营。带动农村经融的良好发展。其次，在宅基地上说，主要集中在房屋具有一定较高的抵押价值的家庭，且家庭的收入来源确定，没有负债，信用度较高的农户。
纠其原因在，农户的房屋有一定价值银行才愿意贷款给农户发展经济。最后，林权抵押在整个重庆市的抵押都较少，本村更是微乎其微，自我认为是本村在林权的发展上还没有具体的发展方向，且农户不敢冒险。
5.问题
（1）覆盖农户太少，金融机构缺失，“三权”抵押中仅仅只有农村居民是直接到户，各个户主均可用自己的房屋产权证和林权证去银行办理抵押获得融资。（2）法律法规障碍，由于“三权”抵押是一项开拓性的工作，除了林权改革较早之外，农村土地承包经营权和农村居民房屋权抵押都是属于农村领域的深水区，因《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规的约束，“三权”的处置存在一定的法律障碍，特别是农村居民房屋的抵押。
（3）进展不平衡，相对来说，只有林权的抵押较为多一点，其他两方面更是少之又少。
（4）未完全建立顺畅的评估机制，目前农村“三权”资产评估主要存在2个问题，一是缺乏专业的评估机构和健全的价值评估制度。
（5）出现风险不仅化解难，而且还会滋生出其他费用。
（6）配套市场体系建设有待进一步加强和完善。抵押登记、评估和交易等配套市场，是金融机构开展农村“三权”抵押贷款的重要前提和基础，对农村“三权”抵押融资发展起着至关重要的作用，需要进一步的加强和完善。
综上所述，相关部门努力提高“三权”抵押融资的范围，积极拓宽农户的融资渠道，这有助于民营企业解决资金瓶颈，进一步发展壮大。我们相信“融资难”问题的解决将会给农村经济发展带来更加美好的明天。（作者单位：西南大学应用技术学院）
参考文献：
[1]高攀.重庆市农村“三权”抵押贷款融资办理指南[M].1.重庆市金融工作办公室，2011.12.
[2]范琨.通过“三权”抵押融资示范效应让农民静态资产流动起来[N].《农村金融时报》，2012.3.
2015年6月，为确保全省农村产权（含农村承包土地经营权）抵押融资试点工作顺利推进，四川省农村改革现场工作会在省分行的协助下在武胜县成功召开，自此全省农村产权（含农村承包土地经营权）抵押融资全面推开。
一、四川省农村土地经营权抵押贷款发展现状
截至2016年7月末，四川省10个试点县（市、区）累计发放农村承包土地经营权抵押贷款598笔、金额8.31亿元，面对巨大的市场空间，未来业务市场发展前景广阔。数据显示，多家银行均参与了农村土地经营权抵押贷款，但发展情况仍较为缓慢，分析其市场吸引力不足，主要源于市场机制发展不健全，表现为以下两个方面：
（一）颁证确权进度缓慢
农村土地流转经营权证颁证需要通过承包人向所在地乡镇申请、乡镇初审同意、农业局实地核查、农业局颁证等诸多环节，并且涉及农户等特殊群体性利益，颁证进度十分缓慢，导致全省确权颁证进度不平衡，影响土地经营权抵押贷款进度。
（二）土地经营权流转难
一是法律判决对农民利益保护。在发生权属纠纷时，政府相关部门出于社会稳定的考虑会偏向农户的利益诉求，增加了农村承包土地经营权流转的随意性和不稳定性。二是流转机制不完善。全省土地经营权流转机制搭建运行效果不一，部分区域即使搭建完毕，但依旧操作困难，成为限制农村土地经营权抵押贷款发展的瓶颈。
二、农村土地经营权抵押贷款发展风险
（一）土地经营权估值风险
土地经营权估值方法有三种，即成本法、市场法和收益法，但因缺乏成熟交易市场、产量估计困难、环境影响较大等因素，实施过程均会面临一定困境。
目前，个别银行土地经营权评估模式主要依赖于政府机关评估模式。但农业局专家库成员水平无衡量资格标准，评估方式简单且无可靠依据，同时因评估工作为其附加工作（无义务，免费服务），金融机构无法追究其评估偏差的责任，评估结果的客观性和专业性均无法得到有力保证。
（二）抵押办理风险
四川省未对土地经营权抵押建立统一操作系统，缺乏高层设计。农业局对土地经营权抵押，无系统操作控制，主要依赖手工统计台账。业务发展扩大后，难以规避同片土地流转经营权重复抵押的风险。
（三）经营权期限不确定风险
农村承包土地经营权建立在承包方按期按约定支付租金的基础之上，如承包方未如约支付租金则流转经营权自动失效，在贷款机构办理的流转经营权抵押随之失效。
（四）风险补偿金扣划风险
四川省内部分区县政府与银行间签订的农村产权抵押融资风险补偿金相关协议，规定风险补偿金的用途仅限于对集体林权、土地经营权等农村产权直接抵押贷款的损失补偿。而基于前述风险，多数商业银行农村承包土地经营权抵押贷款附加抵押或保证担保，是否符合风险补偿金损失补偿条件有待商榷。
（五）业主违约成本较低风险
农村土地流转经营方获得土地经营权政策补贴的形式包括：免费使用（政府补贴）、半价支付（另一半政府补贴）。业主取得土地流转经营权所支付的成本较低，则可能存在业主方以投资为幌子，骗取沟渠、大棚修建等政府补贴资金，及银行贷款风险。
三、农村土地经营权抵押贷款发展建议
完善农村土地流转经营权及抵押协议签署流程。建议四川省政府牵头指导农村土地流转经营权合同，并附加同意抵押条款。如此，农村土地流转经营权及抵押协议可合二为一，避免协议重复签署，节省人力物力。另一方面，附加条款的拟定，须经相关法律部门审核，增强法律效力。
调查评估土地上附着物种植/养殖周期，建议贷款机构合理设定还本计划。评估农村土地经营权价值，除考虑剩余流转土地经营权价值外，主要参考评估附着物经济价值。若贷款到期时点，土地附着物早已出售，则抵押物价值将大幅削减，尤其针对养殖行业。因此，建议参考土地附着物种植/养殖周期，制定合理信贷周期。
当前，重庆农村经济体制改革尤其是产权制度改革取得了重大进展，林权确权颁证、农村居民房屋和农村土地经营权确权工作基本完成，为农村金融服务改革创新奠定了基础。市委、市政府在全国率先推开农村“三权抵押”贷款工作，翻开了重庆农村金融服务的新篇章。
开展农村“三权”抵押贷款工作
具有重大现实意义开展农村“三权”抵押贷款是市委、市政府加快推进农村金融服务改革创新的战略部署，是农村投资的重大改革举措，是统筹城乡金融服务的重要突破，是金融事业发展的重要契机。对盘活农村资源、解决农村资金瓶颈、激发农民创业热情、加快农村经济社会发展具有重要作用，是促进农业农村发展和农民增收的重要手段。长期以来，缺乏有效抵押物、从银行贷款难问题一直是制约农村经济发展的瓶颈。原有的农户小额信用贷款经过多年发展，在满足农民生产生活小额资金需求方面发挥了积极作用，但由于各种原因致使发展中存在一些问题，亟需从政策、资金上予以扶持。开展农村土地承包经营权、居民房屋和林权抵押贷款和农户小额信用贷款，能有效破解农民及农村中小型企业在生产、发展中所遇到的资金难题。据统计，全市有3000多万亩耕地、6000多万亩林地、300多万亩宅基地，估计价值超过1万亿元，如果这些资源得到有效“盘活”，将有大量资金流向农村，即使抵押10%，也可为农村增加投入1000多亿元，资金流入必然会改善农村的基础设施，加大农业产业发展力度，促进农民增收致富。潼南作为农业大县和贫困县更具重大现实意义。
潼南开展农村“三权”抵押贷款的基本思路和做法
市委三届九次全会明确提出，到2015年实现农村“三权”抵押融资1000亿元以上。潼南县根据自身实际情况，提出了到2015年力争实现全县农村“三权”抵押融资40亿元的奋斗目标。总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，以建设全面小康社会为目标，以推进城乡统筹、发展现代农业为核心，以拓宽农村居民增收渠道为重点，制定完善三权抵押贷款工作政策体系，完善工作机制，完善农村金融机构体系建设，扶持农业支柱产业和特色产业，突破“三农”融资难题，加快农村脱贫致富步伐，推动农村经济社会跨越式发展。目标任务是：根据县委、县政府要求，我县农村“三权”抵押融资的目标任务为2011年力争实现投放5亿元，2012年力争实现累计投放15亿元，2015年力争实现累计投放40亿元。形成以县农村商业银行为牵头银行，农业银行、民生村镇银行、邮储银行为骨干，其他驻潼金融机构为补充的投放体系。县农商行、农业银行、民生村镇银行、邮储银行按5:2:2:1的比例分担任务。主要做法是：建立健全组织机构保障体系。成立了由分管副县长为组长，相关部门负责人为成员的“三权”抵押融资工作领导小组，负责统筹协调和研究解决推进工作中存在的重大问题。下设“三权”抵押融资工作领导小组办公室，负责处理日常事务。县农委、国土房管局、林业局抽调工作人员，专职从事“三权”确权颁证和抵押登记相关工作。各相关金融机构相应成立“三权”抵押贷款工作领导小组，加强三权抵押贷款业务开展和贷款发放管理工作。各镇（街道）成立相应的组织领导机构，落实专门工作人员，协助配合县级业务部门和金融部门开展工作，扎实推进“三权”抵押融资工作。完善金融组织及资金保障体系。鼓励驻潼金融机构到农村基层设置网点，促进农商行、民生村镇银行、邮储银行等扩大基层网点建设，实现全县新型农村金融机构全覆盖，大力开拓区域和农村市场。加大招商引资力度，积极引进涉农商业金融机构和境外贷款公司落户潼南，实现与大银行功能互补，重点服务“三农”、微型企业和中小企业，丰富我县金融体系建设。积极引进和鼓励各涉农保险公司将分支机构建设向我县农村全面延伸，提高涉农保险密度和深度。创新农村金融服务模式。各金融机构结合“三权”抵押实际特点，简化服务流程，扩大基层分支机构负责人发放贷款额度审批权限，建立完善科学、合理的风险管理制度和责任追究制度，充分调动基层工作人员参与“三权”抵押工作的积极性，更加方便服务广大群众，在实践中不断探索总结更快捷高效的新型农村金融服务模式。金融机构特别是农村基层分支机构变“坐等营业”为“上门服务”，主动出击，积极探索农户客户经理包片、基层负责人包镇街、信贷员包村服务等新型服务方式，推动信贷服务方式创新。创新“三权”抵押贷款投放激励政策。把“三权”抵押融资工作开展情况纳入各驻潼金融机构年度金融目标任务考核。修订印发《潼南县金融机构支持地方经济发展考核奖励办法》，县政府每年出资100万元进行单项考核奖励。把“三权”确权纠错查漏、“三权”抵押融资目标任务完成情况纳入对各镇、街年度目标考核，对按时完成工作任务的单位给予奖励，对没有完成任务的单位启动问责。各金融机构向基层分支机构和信贷员倾斜政策，适度降低基层机构和信贷员承担的责任，鼓励大胆开展工作，并建立本系统人才选拔、提拔等激励机制，充分调动基层工作人员的工作积极性。
开展农村“三权”抵押贷款急需解决的重难点问题
由于农村“三权”抵押贷款是一项崭新的工作，还处于积极探索和不断完善的过程。目前，从潼南开展“三权”抵押贷款的情况来看，还有一些急需解决的问题。一是风险补偿问题。“三权”抵押贷款的主要投放方向是我市的农业大县和相对贫困的区县，而这些区县的财力又相对薄弱，能否及时足额配套15%的风险补偿专项资金关系到金融机构对贷款投放的信心。同时，及时出台“三权”抵押贷款的财政贴息标准和操作流程也是推动此项工作的关键。二是“三权”资产交易问题。贷款逾期后，抵押物的处置变现是金融机构非常关注的问题。可由农委、国土、林业等主管部门牵头，搭建专门的“三权”资产交易平台，及时对“三权”资产进行处置；同时，组建专业的“三权”抵押担保公司势在必行，这样才能够有效解决各贷款金融机构的后顾之忧。三是“三权”资产评估问题。“三权”资产的评估值必须有专业评估机构的评估结论作为重要的法律依据，目前的评估机构在林权和农村房屋的评估上存在缺失，急需完善和规范。同时，评估取费标准的制定也关系着农户的切身利益。
在农业保险方面，目前部分银行在办理涉农贷款时，仅仅办理农户人身和企业财产保险，而在种植业保险业务方面尚未涉及，并且国家政策性相关支农保险机构也还没建立，因此在出现自然灾害等不可控风险时将会难以有效防范。在农业风险补偿机制方面，四川省农村信用社等支农主力军，还没享受到按照贷款余额的一定比例给予补贴的相关政策。同时，在遭受自然灾害等意外风险时，贷款的损失没有其他方式可以弥补，只能依靠合作社自身的积累消化，导致相关政策性风险不断增加。
在政策允许的条件下，探索符合当地的担保抵押方式。一是政府提供担保平台。由于参加合作社的大多为普通农户，其财产和担保能力有限，很难办理大额抵押和联保贷款。政府应积极推动成立担保基金、担保公司为合作社担保，以解决抵押担保难问题。二是相关部门应扩大贷款抵押物范围。增强金融机构向合作社的放贷动力，建立房权、林权、经营权等抵押贷款制度和信用担保制度，并尽快建立土地流转平台，积极推动土地流转，激活合作社成员的土地资产。三是扩大小额信用和联保贷款额度。建议涉农金融机构在研究合作社贷款时，可酌情提高合作社社内成员小额和联保贷款的份额，以有针对性地解决合作社规模化和产业化延伸的大量资金需求。尝试建立以产权抵押融资为重点的农村金融服务体系。例如，崇州市通过完善政府农业投融资平台，探索农村产权抵押贷款，组建产业风险互助基金，为现代农业发展提供了资金保障。一是运用农村产权改革成果，探索发展土地家庭经营农户、土地股份合作社、土地适度规模经营公司或业主三种土地承包经营权抵押融资模式，2010年全市实现土地承包经营权抵押贷款5宗、332万元。二是建立农业风险互助基金，开展果蔬种植等风险互助保险。如2010年9月桤泉镇生建村蔬菜种植业主3家，投保面积1100亩、投保品种12个、交纳风险互助保险费11016元，获得风险互助保险赔付43650元。为进一步完善农村金融服务体系，还将积极筹备组建村镇银行，拓宽农业融资渠道。
四川省相关政府部门应出台优惠政策，鼓励民间资本投资合作社，建立和扩大专项合作社贷款补偿和利息补贴基金，以财政支持、税收减免、贷款贴息和担保费用补贴补助等形式，加大对合作社的资金扶持力度。还应积极加强农民专业合作社内部的规范化建设，不断健全和完善农民专业合作社的法人治理机构，增强相关金融机构对农民专业合作社融资的信心。同时，逐步建立农民专业合作社金融信贷专门担保基金，把符合相关涉农政策规定的农民专业合作社列入金融信贷担保支持的对象，为农民专业合作社融资提供政策上的保障，有效降低合作社经营风险。建议相关银行业金融机构充分认识农民专业合作社在农村经济发展中的重要地位，针对合作社的特殊性，建立专门的信贷管理机制予以支持。积极深入实地进行调查研究，根据合作社的运行模式、业务经营、管理水平创新金融服务，探索适合合作社需要的、针对性的金融服务产品。根据农业生产周期和经营方式以及合作社生产性资金需求特点，科学制定贷款的额度、利率、期限，满足合作社发展生产的资金要求。并且，涉农银行机构对符合贷款条件的合作社贷款给予优先支持。
四川省农民专业合作社融资难题不是一天两天就能解决的,需要我国宏观政策的调整,需要完善农村金融服务体系,需要非银行金融机构的支持,当然也需要合作社本身的资金积累。随着合作社的发展和社会主义市场经济的不断深化,可能还将会出现新的融资方式。当然，解决合作社的资金问题并不意味着它以后的发展就一帆风顺,也不意味着其它问题的解决,但是资金问题的解决将会积极地促进当地合作社的发展,在一定程度上削弱其它问题对合作社发展的制约。
本文作者：陈辉工作单位：西南财经大学中国西部经济研究中心
（一）农村产权确权颁证工作滞后
目前，全县除林权确权颁证全部完成外，其他农村产权确权颁证工作进展缓慢。农村土地承包经营权确权颁证工作只在试点街道开展资料收集、实地踏勘、技术设计编写、航拍等基础性工作，农村宅基地使用权确权发证39056宗（发证率较小），农村集体土地所有权证办理1413宗，农村房屋权属登记发证数很少约有110户。
（二）未建立农村产权交易平台，农村产权抵押物登记交易难
目前，元江县尚未建立农村产权交易平台，因此，农村产权抵押物登记交易手续办理困难，产权价值认定没有形成合理合法的评估价值体系和办理评估费率标准，规范开展农村产权抵押贷款还存在诸多困难。
（三）扩大“三权三证”抵押贷款有法律限制
《物权法》第一百八十二条规定，“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押，以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押”；《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条规定，除法律规定可以抵押的外，耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押；国家政策对农村宅基地等集体非经营性建设用地的流转仍没有放开，规定“不得进入市场”。
（四）农户及涉农微型企业的金融意识、信用意识、创新意识有待增强
大多数农户缺乏应用信贷资金自主创业发展经济的意识，存在按时不能偿还银行贷款风险；大多数涉农微型企业成立时间短，规模小，自有资本偏少，财务制度不健全，管理人员创新意识、信用意识不强，企业发展定位不明，市场营销思路不清，进而难于取得银行业金融机构的信贷支持。
（五）风险防范体系不够健全
目前，元江县只有四家担保公司，其开展担保业务范围不广，只涉及大型企业和政府性基础设施领域，加之收取的担保费用高，而大多数涉农微型企业承受不了；由于农户及涉农微型企业保险意识不强，自愿购买小额贷款信用保证保险的少之又少。
（六）“三农”金融服务水平不高
一是没有独立设置金融管理部门，只以金融工作领导小组及办公室的形式来组织开展相关金融工作；二是乡镇（街道）除了农村信用社和农行元江支行设置营业点外，其他金融机构没有设置营业点，也没有发展成立村镇银行；三是涉农信贷投放力度不够，有些金融机构从贷款的经营成本出发，很不愿意发展农户及微型企业贷款产品，且金融机构设置贷款条件门槛高、办理程序烦琐，导致大部分有贷款需求的农户及微型企业融资难。
二、解决对策
（一）加快推进农村产权确权颁证工作
各涉及履行农村产权确权颁证工作职能部门，提高认识，加强工作力度，加快推进农村产权确权颁证工作，使农村产权具有法律效应，为金融机构开展农村产权抵押贷款创造条件，促进农村产权抵押贷款进一步发展。
（二）积极建立农村产权抵押登记及产权交易机构
鼓励和支持社会各界成立农村产权抵押登记及产权交易中心，搭建农村产权抵押物登记及市场交易变现平台，有效解决农村产权抵押物登记及交易难问题，为金融机构开展农村产权抵押贷款创造条件。
（三）创新以“三权三证”为重点和突破口的农村产权抵押融资试点
建议中央、省、市出台政策解决农村居民房屋所有权抵押贷款与法律有抵触的问题，创新扩大农村产权抵押贷款业务，实现资源向资本、资本向资金转变。
（四）加强宣传工作力度
开展“金融知识进万家”宣传活动，利用宣传册、电视、报纸、网络、手机短信等多种平台，广泛宣传“三农”金融保险知识、政策、产品，经营管理知识，信用体系建设，提升社会公众对金融保险知识、政策、产品的认知度，调动并引导公众增强金融保险意识和信用意识，用好用足金融保险政策和金融保险资源，促进农民增收致富。
（五）完善涉农贷款风险分担机制
引导保险机构与涉农金融机构建立覆盖广、多层次、政策互补、风险共担的银保合作机制，开展与借款人相关联的各类保险业务，建立银保合作新模式，分散信贷风险，继续推进农村小额信贷保证保险试点和小额借款人意外伤害保险试点。鼓励和支持组建涉农专业融资担保公司，进行“三农”融资信贷风险担保。
（六）提高“三农”金融服务水平
2016年，辽源市将进一步深化农村改革，进一步释放农村经济活力。
（一）积极推进农业适度规模经营。努力破解规模过小这一当前农业现代化的最大制约，扩大农业经营规模，将更多现代生产要素、经营模式、发展理念引入农业，推进农业机械和科技成果应用，开拓农产品市场，提高农业组织化、产业化、市场化水平。一是创新规模经营模式，积极利用专业合作、股份合作、土地流转、土地入股、土地托管等多种形式，发展农业适度规模经营。二是着力培育新型经营主体，支持农业的生产用地、新增生产补贴等政策要向新型经营主体倾斜，增强新型经营主体辐射带动能力。按照职业农民培育政策指导意见，建立和完善认定管理办法，培育新型职业农民1650人。三是完善农业社会化服务体系，实施农业社会化服务支撑工程，建立政府购买农业公益试点。抓好东辽县现代农业示范区农村土地流转服务中心建设，启动承包地有偿退出试点，引导长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地经营权。支持代耕代收、统防统治、农资供应、饲料配送等服务业发展，鼓励科技人员建立农业社会化服务公司。
（二）深化农村集体产权制度改革。继续抓好农村土地确权工作，力争2016年底前完成。启动农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到集体经济组织成员。稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，建立和完善“三权分置”办法。充分发挥市级农村产权交易中心作用，推动农村产权流转交易。依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块。按照国家和省相关工作部署，探索将土地整治增加的耕地，作为占补平衡补充耕地的指标。通过金翼蛋品2000万只一村一场蛋鸡养殖、正旭食用菌产业园、东辽黑猪公司20万头黑猪扩建、东霖草编60万件草编等产业和项目，大力扶持村集体经济、尤其是43个贫困村集体经济的发展。完善集体林权制度改革。在完成主体改革任务的基础上，进一步抓好配套改革措施的跟进和落实，大力发展林业专业合作社，引导林权规范有序流转，鼓励发展家庭林场、股份合作林场。加快经营组织创新，探索放活经营权、落实处置权、保障收益权的有效途径和措施。
（三）推进农村金融创新。一是扩大农村土地经营权抵押贷款试点，在东丰县沙河镇、那丹伯镇试点的基础上，东丰整县开展农村土地经营权抵押贷款，探索积累经验，逐步在全市推广。大力支持农业银行扩大业务覆盖面，积极引导其他金融机构参与农村土地经营权抵押贷款。二是加快农村土地收益保证贷款进度，在东丰、东辽两县试点的基础上，把龙山区、西安区、开发区吸收进来，力争实现土地收益保证贷款全覆盖。完善政策措施，简化相关流程，降低贷款门槛，提高农村土地收益保证贷款针对性和可操作性。三是启动畜牧物权抵押融资试点，加强与农业银行等金融部门合作，适时开展畜牧物权抵押融资试点，激活畜牧养殖企业资产，有效解决养殖户发展资金不足问题。四是全面落实农业保险政策，加强与安华、安盟、人保等保险公司合作，加快建立财政支持的农业大灾风险分散机制。
（四）抓好供销合作社综合改革试点工作。深入贯彻国家、省综合改革实施意见，制定符合市情的供销合作社改革实施方案，推进市、县及基层供销社的综合改革。坚持合作经济基本属性，推动多种形式的联合与合作。坚持改革创新，着力破解制约发展的体制机制障碍，着力推进基层组织建设，在经营、服务和管理上不断创新，充分释放和激发供销合作社动力、活力，提升为农服务能力。
（五）扎实做好粮食流通工作。一是落实好国家粮食收购政策，做好政策性粮食收购库点布设和收储管理工作，加大粮食流通监督检查力度，保证粮食收购市场顺畅有序。二是强化政策性粮食监管，通过人防、技防等措施，采取驻库监管、联合巡查和库存检查等方式，保证政策性粮食库存数量真实、质量完好。积极推进“粮安工程”，指导企业积极申报仓储设施建设项目，争取国家和省财政资金支持。三是稳妥推进“粮食银行”试点，加大“粮食银行”宣传推广力度，力争再扩大1～2户“粮食银行”试点。四是继续完善地方粮食收储保障体系，加强仓储规范化管理，做好粮食企业安全监管，提高地方粮食收储保障能力。五是认真落实粮食安全省长责任制，充分认识新形势下确保粮食安全的极端重要性和复杂性，要按照粮食安全省长责任制的要求，切实承担起保障粮食安全的主体责任，全面加强粮食生产和流通能力建设。各县区和有关部门要高度重视，把贯彻落实粮食安全省长责任制作为重点工作，列入绩效考核，狠抓落实。
关键词：农村金融；农村经济；金融改革
一、丽水市农村金融改革试点的背景
浙江是一个经济大省，而丽水地处浙江省西部，又是一个有着“九山半水半分田 ”之称的典型山区，经济相对落后，城乡差距较大。为了倾力支持“三农”和新农村建设，早在 2007 年丽水就开始了农村的金融改革。2012年5月，中国人民银行、浙江省人民政府联合《关于在浙江省丽水市开展农村金融改革试点工作的通知》 ，从此丽水正式成为了全国农村金融改革和金融创新的示范区和先行区。目前丽水正在努力践行农村金融改革的试点工作。
二、丽水市农村金融改革的主要成效
1.林权抵押贷款
丽水市森林覆盖率达 80%以上，森林面积 2100 多万亩，约占全浙江省的四分之一，林木蓄积量 5900多万立方米，约占全省的三分之一。相对丽水210多万农民来说，人均资源丰富。2006 年，丽水部分金融机构开始推出了“林权抵押贷款”业务，使广大林农的青树变成了资本。为了深化林权改革，2008年丽水再次推出了“林权 IC 卡”，凭借“林权 IC 卡”林农可以高效便捷地从金融机构贷到资金。一个覆盖全市的“林权抵押贷款”金融服务体系就此建立。据统计，截至2012年12月底，全市“林权抵押的贷款”金额达到了30.2亿元，居浙江首位，惠及了20余万林农，但不良贷款率仅为0.17%。
2.信用贷款模式
由于以前农村没有建立信用体系，所以银行不敢放贷。丽水全市从农户信用等级的评价入手，在政府的支持下，率先在全国建立了县、市两级联网型的“农户信用信息数据库”，解决了农户与金融机构之间的信息不对称问题，也有效降低了金融机构在贷前调查方面的成本支出，农户在信贷时也更加简便和节省时间。截至2012年第一季度，丽水市行政村的信用评价面达到了100%。全市评定出信用农户32.79万家，已有32.01万家信用农户获得了金融机构约94.21亿元贷款，并且有14.35万信用农户获116.65亿元信用贷款，真正实现了“信用惠农”。
3.设立助农取款服务点，增加丽水特色抵押物
丽水有 2852 个行政村，大量行政村地处偏僻。以前金融网点少，农民上镇里取钱既耽误时间又浪费交通费。近年来在政府支持和各金融机构的配合下，丽水市在农村便利店设立服务点并配上三样东西――一台验钞机、一个保险箱、一台专用 POS 机，为农民提供小额取款服务。除了一些城中村与镇中村，已经有 2114 个行政村设立了服务网点，实现了我国首个“银行卡助农取款服务”在农村的全覆盖。截至 2012 年 9 月底，全市已经通过POS 机累计办理小额取现 48.26 万笔，转账4162 笔，涉及金额分别为9291.66 万和98.68 万元。在抵押方面不仅有了林权抵押贷款，还创新出了石雕抵押贷款、茶园抵押贷款和香菇仓单质押贷款等与丽水经济主体接轨的金融产品。
三、丽水农村金融改革过程中存在的主要问题
1.金融产品单一，无法满足农村发展多元化的需求
由于农村的先天条件不足，金融创新环境不如城市，金融机构还在使用以前开发的金融产品，主要集中在基本的存款、贷款和支付结算类业务，种类少且传统，很难满足农民的多重需要。农业保险没有普及，保障能力不足。近几年来，该市有了农业保险的试点，对农业保险加大了补贴力度，并且也制定了一些优惠政策推动农业保险进程。但是，实际运行中农业保险往往回报率小、风险大，加上保险公司以经济效益为目的，原有的农业保险项目出现日趋萎缩现象，很多地区农民甚至还不知道有农业保险。
2.金融机构单一，竞争机制缺乏
丽水市目前还有40多个乡镇无固定金融网点，虽然这些无固定金融网点的乡镇目前采取专用 POS 机的方式冲当网点，但也满足不了农民对金融服务的多重需求。而且只有农村信用合作社才是真正意义上服务于农户的唯一金融机构。农业发展银行是一家政策性金融机构，其金融产品直接与农民对接的非常稀少，由于考虑利润的最大化，它只承担政策性金融服务和负责支农资金的拨款。农村邮政储蓄在农村只吸收存款，很少放贷，农村资金的很大一部分通过邮政储蓄转存到人民银行，导致资金从农村流向了城市，使本来就短缺的农村资金雪上加霜。丽水农村金融改革试点推出以来市场上也出现了村镇银行和一些小额贷款公司等贷款机构，但是它们的客户还是部分中小企业和一些城镇个体工商户，大多数农户没有受益。由于农村金融供给主体机构单一、农村金融机构严重缺位、缺乏竞争机制、没有市场的自发调节和约束限制，资源的优化配置作用没有发挥出来，致使农村金融机构网点少、金融产品得不到创新、农村资金流失严重。
3.部分农户抵押物单一，农地产权不明晰
在农村金融活动中，由于普遍缺乏可交易流转的、有效的抵押担保品，广大农村经济主体很难获得金融机构的信贷资金支持。一是近年来丽水范围内全面推出了林权抵押贷款的新模式并且正在努力创新石雕抵押贷款、茶园抵押贷款、香菇仓单质押贷款等模式。但是，丽水农户大多只有自己的林权，拥有石雕、茶园、香菇仓的毕竟是少数小微企业或者个体工商户，这就造成了一部分农户抵押物数量有限。二是农村产权改革滞后，农村土地抵押融资功能也得不到发挥。土地是农民的重要资产之一，不仅有社会保障功能而且有金融功能。很多国家已经证明了农村土地的融资功能并且取得了很好的效果。一些发达国家和地区早就建立起了农村土地金融制度。世界农村金融实践证明，农村金融的改革不能缺少农地金融。农地金融可以优化资源配置，提高农业效率，吸引农业信贷资金投入。深化农村产权改革，研究和探索农地抵押融资功能可以更大范围地解决农户抵押物缺乏、融资难的问题。在目前的法律层面上，由于农村土地产权不清晰，农村社会保障严重不足与农地使用权流转机制还没有建立等各方面因素的约束，丽水的土地抵押信贷只停留在理论讨论阶段，实际运行还不可能。
4.单个农户信贷需求量少，金融机构信贷管理成本高
高额的利息加上中国式的“小农经济”的特点，农户投资小，金融机构对农户也存在“惜贷”或“惧贷”的现象，大多农户信贷需求一般只控制在5万以内。受丽水市政府政策约束，农户信贷利率一般都是基准利率或是有一些微调，调整幅度也低于其他商业性银行的个人信贷业务的利率，因此出现了为农村金融提供服务的金融机构综合回报低的现象。大量行政村地处偏僻、交通不便，金融机构如要准确了解农户投资基础与环境必须深入农村，在实际工作中会给金融机构人员调研带来很多麻烦。农村人口外出务工流动性高、文化层次相对较低等因素都给管理工作带来很大不便，贷后管理的成本与收益不匹配。
四、丽水农村金融改革的对策与建议
1.创新农村金融产品、增加服务种类、控制服务风险
很多国家的经验表明，小型银行、小额贷款公司等金融机构具有地缘、信息和灵活性强的优势，它们可以在农民“贷款难”中发挥优势。丽水不同地区的农村产业结构相差很大，庆元农民生产香菇、青田农民养殖田鱼 、遂昌农民种植薯脯、缙云农民卖麻鸭等。各级乡政府和小型金融机构应该认真做好市场调研工作，熟知产业分布、人民生活水平、金融服务需求，只有深入了解农民，才能实现金融产品创新与各地区产业结构和需求的无缝对接。同时农村金融机构要为农户经营提供咨询的平台，引导农户的投资行为，适应当地农业产业结构和优惠政策，确保农户不盲目投资为金融机构带来高风险。目的是增强金融产品服务的有效性和针对性，提高服务效率。了解需求后要大力推进金融创新，及时开发和从外部引进适合农民需要的金融产品。积极探索和完善农业保险机制，政府应该加大财政力度支持农业保险制度的完善。农业金融保险可以提高农户偿还贷款能力并且提高农户信用水平。
2.鼓励和支持各种金融机构到农村设立网点，完善竞争机制
提高农村金融服务效率和创新农村金融产品必然要有竞争，而竞争必须要有多个竞争主体即金融机构。因此，加快农村金融组织发展要坚持以优化市场竞争格局为导向，逐步建立和及时完善农村金融市场竞争机制。一是继续深化农村信用社改革，提高农村信用社的融资能力，加大对“三农”的信贷支持力度，改善服务水平，继续发挥农村金融主体作用。二是政府应该支持、鼓励、引导邮政储蓄银行、村镇银行、农业银行等到农村设立机构、开办业务，培育和谐可持续的竞争性农村金融环境，同时各金融机构要加快业务转型和金融产品创新。
3.积极探索新的担保方式，努力推进农地产权改革
一方面，丽水大量的中青年在外地开超市，而其父母在丽水老家务农，这个现象已经成为丽水地区的一个特点。因此，在创新担保物过程中完全可以拿超市作为抵押物。鉴于丽水农村地区生产经营的实际情况，可以把农产品、生产设备、半成品等动产作为抵押物。近年来由于永康的带动，丽水很多农民也有了自己的私营小厂、小作坊，他们的库存、机器设备、应收账款等也可以作为抵押物。因此，金融机构应该积极创新抵押方式，尽量探索符合丽水农村特点的抵押担保品。另一方面，深化农村产权制度改革，建立农地金融制度。近几年丽水的集体林权改革已经使农村广大经济主体受益。应该借鉴这种成功的经验，加大农村土地经营权改革力度，让每一个经济主体都能用耕地承包经营权作为抵押物。农地金融就是农户为取得发展所需资金用土地产权的抵押方式作为信用保证，以实现农户投资的增长。目前丽水农村改革试点中还没有实行农地金融制度，农地的融资功能没有体现。基于农地金融制度的可行性和农村金融改革进一步深化的必要性，在改革中建设农地金融制度势在必行。
4.创新农村经济组织，降低金融机构管理成本
改革开放以来，丽水人民过上了更好的生活，但是农民还是停留在“小农经济”的模式，一家一户的生产不能形成规模经济。随着丽水经济的高速发展，零乱的农户很难形成规模化经营的劣势越来越突显。如果形成规模的农户组织，银行就有信心大规模地放贷，同时减少管理费和风险。要彻底改变农村经济组织形式，必须要在原有的基础上支持农民专业合作社的发展，鼓励农业产业化的进程，探索农民资金互助社的创建等多种新模式，让金融机构更放心、更省心地与一个规模经济组织谈判。此外，要构建农村产权市场的交易体系从而实现农村民用房和土地经营权等农村产权合理的流转，降低农村金融服务中的交易成本。
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一、调查的基本情况
1、企业融资情况
企业资金的主要来源排在第一位的是内部积累，约占85％，第二位是银行、信用社贷款，第三位是民间或中介机构借贷。96％的企业近年来资金缺口普遍较大，95％的企业有融资需求。这些资金需求的主要用途依次是：扩大再生产、维持正常生产，技术研发和更新、将产品推向市场。除上述原因外，有少量企业既有维持正常生产的需要，也有偿还银行贷款和企业拖欠问题。
目前，企业选择贷款银行，市区主要是四大国有银行。其次是招商、交通、华夏等股份制银行，而四大国有银行排序是农行、建行、工行、中行。农村主要是农村信用社和少量地方股份制银行，如深发、浦发、民生。有少数企业通过担保公司贷款。被调查企业，近3年来获得的银行贷款分别是：50万元以下的113家，50-100万元的41家，100-500万元的55家，500-1000万元的42家，1000万元以上的82家。在这些企业中，以外资企业居多，其中贷款1000万元以上的32家，占贷款在1000万元以上82家的39％。贷款企业中，能100％及时还贷的有298家，还贷率在90％以上的10家，80％以上的17家，70％以上的10家，有近60家企业还贷率只能达到50％。目前企业在向银行贷款所遇到的问题依次是：抵押不足、贷款利率高、找不到担保机构或担保人、企业规模小无银行授信等级、抗风险能力弱。由于担保机构费用大，被调查企业中有84家是通过担保机构融资，占21％。当前，造成企业融资难的主要原因依次是：金融机构对中小企业的政策歧视、政府扶持不够和企业自身原因。
2、动产抵押担保融资情况
对动产抵押这种担保融资形式。有56％的企业完全不了解，29％的企业略知，只有15％的企业了解。近三年企业担保融资的形式依次是：不动产抵押、保证、动产抵押和少量动产质押。抵押中使用最普遍的是土地、厂房：其次是设备、原材料、半成品、产品。对浮动抵押概念了解的企业仅占6％，50％的企业略知，45％的企业完全不知道。了解和学习过《担保法》、《物权法》的企业仅占四分之一，对《物权法》与《担保法》在动产抵押登记中的新变化，90％的企业不了解。
3、调查中反映的意见建议情况
关于政府在企业融资中的作用，44％的企业认为很大和比较大，认为一般的占40％，认为没有作用的占14.7％。针对中小企业融资问题，企业对政府的建议依次是：建立和完善中小企业金融机构体系、发展中小企业资本市场、放宽金融政策、引导金融机构向中小企业倾斜、搭建银企合作平台、发展创业投资基金、设立更多的信用担保机构、规范民间借贷管理。对金融机构的建议依次是：放宽贷款条件、降低贷款利率及附加成本、简化审批手续、扩大抵押登记特别是动产抵押担保的范围、开展浮动抵押业务、改进银行管理与服务水平。针对中小企业遇到的问题，作为企业今后的努力方向依次是：提高效益、增加积累、扩大规模、加强企业信用和财务管理、用好现有抵押品。
二、当前中小企业融资中存在的问题与原因
从调查情况看，当前企业在融资方面存在的问题主要是：
1、资金需求量大
被调查企业多数属成长阶段的企业，具有一定的规模，购销客户、市场相对稳定。由于流动资金在企业资产中占用的比例较大，因此，普遍存在资金短缺问题。有95％的企业急需融资。近70％的企业认为“制约企业发展的首要因素”是资金，大大高于“人才、经济环境、管理、技术”等。调查显示，急需资金在100万元的148家，100-500万元的111家，500-1000万元的64家，1000万元以上的57家。经初步匡算，400家中小企业资金缺口约在20-25个亿。
2、融资渠道不畅
目前，企业生产经营主要靠自有资金，由于融资渠道不畅很难保证企业正常发展的需要。如李沧区的中小企业产品多为大型装备、汽车、化工、金属等企业配套，而上游原材料的采购主要集中在钢铁、金属、化工等大型企业，由于地位不平等，处于弱势地位的中小企业在原料采购中需要及时付清货款，而销售时又受需方大企业的限制，无法及时收回货款，导致资金周转期较长。由于无法筹措资金，企业只能采取限制产能等消极措施，客观上抑制了企业的发展。
3、银行贷款困难
目前，银行、信用社等金融机构在执行国家信贷政策中，对贷款人要求较高，一律按照国有大中型企业授信的标准执行，而调查中，有45％的中小企业没有金融机构授信。银行对中小企业一般不贷。即使放贷，利率也比较高，一般按基准利率上浮20-30％。在抵押物方面，多数国有商业银行只愿做不动产，即土地、房屋。不愿做动产，即设备、原材料、半成品、产成品。这与南方一些省市及我省其他市、县差异性较大。被调查企业中占93％的企业因动产不能抵押而贷不到款。青岛安安包装印务有限公司年营业额700多万元。由于企业规模小，没有厂房，成立几年来始终贷不到款。近期，因购置设备急需资金，不得已将自己的一台进口印刷设备卖给了杭州某租赁公司，取得资金后购买新设备，再以新设备作抵押给杭州租赁公司，然后再租赁其出售的旧设备继续生产，可谓费尽周折。目前，多数中小企业特别是处于成长阶段的企业往往没有属于自己产权的土地、房屋，基本是靠租赁的形式解决厂房问题，这一点在市内四区和五市城区特别突出，约占被调查企业的95％。在担保人方面，由于企业规模小、资产少、抗风险能力差等原因，一般企业、自然人也不愿意担保。贷款手续繁琐，一般中小企业对资金的需求具有“急、频、少”的特点，即要得急、次数多、数额少，而金融部门出于防范风险的考虑，履行程序手续多、时间长，许多商机往往“时过境迁”。各种评估、公证费用通常都在基准利率的基础上上浮20-30％，无形中增加了企业的负担。
在动产抵押中，银行由于自身利益的缘故，对抵押人的抵押物价值大打折扣。按照《物权法》的规定，抵押物可以重复抵押，以期获得更多的信贷利益，而且可以实行浮动抵押，即企业可将预期的产品进行抵押。但是目前，除深圳发展银行已在我市开展多笔浮动抵押业务外，建行刚刚开始做，其他金融机构都尚未开展。在动产抵押方面，近年来不少银行已将原来普遍实行的押2贷1，变成押3贷1，甚至变成押10贷1。青岛邦源科技
有限公司是一家生产无缝内衣运动装面料的高新技术企业，其设备大多进口，价值一个亿，但两家国有商业银行在抵押中只按10％和30％贷款。青岛吉尔利塑制织有限公司将价值1000多万元的设备抵押，2007年获得银行贷款470万，2008年仅贷到200万元。出于自保和风险考虑，银行的谨慎贷款政策使企业的贷款更加困难，资金来源进一步收缩。据统计，青岛市工商局今年办理的抵押登记企业中，除续押和还旧贷新外，新增企业不足三成。
4、担保机构费用高
由于银行贷款的困难，部分中小企业把目光投向了担保公司，去年以来增加较多。但是，费用高、程序多、周期长，也令企业十分头痛。以贷款100万元为例，剔除担保利率、评估费、公证费、登记费等有关费用外，企业实际得到的贷款只有80万，且本应由担保公司向银行缴纳的20％的保证金，也要由企业承担，这已变成担保公司的行规。即使这样，担保公司对动产抵押业务也兴趣不大。
5、民间借贷成蔓延趋势
调查显示，民间借贷资金占贷款总额的36％。实际走访企业了解的数字比这个要大，其中占85％的内部积累中，有相当一部分是靠企业内部集资、向亲朋好友借款、股东之间相互拆借、有的甚至用个人信用卡筹集。民间借贷程序相对简单，但利率相对较高，无论短期或中长期一般都要高出国有商业银行的4-8个点，一些中介机构还要加收2％的中介费。应当承认。民间借贷对缓解中小企业融资难确实发挥了很大作用。但是，由于利率较高，企业负担较重，如果数额较大，时间再长一点，无疑是个沉重的包袱。因此，调查中有的企业宁肯限产压库，甚至半停产也不搞民间借贷。由于法律法规对民间融资尚未放开，只是在部分地方进行试点，长此以往。必定会使大量社会资金形成“体外循环”，干扰国家正常的储蓄和信贷政策，同时也给经济秩序和社会稳定带来一些不安定的因素。
调查中还发现，目前农村的中小企业贷款基本是通过农村信用礼，国有四大商业银行基本没有或很少，地方股份制银行在城阳、胶州相对多一点。因此。农村中小企业特别是乡镇以下企业贷款更为困难。随着城市化发展进程的加快和产业结构的调整及新农村建设的发展，越来越多的中小企业将向下转移，这个矛盾将愈加突出。最近，渣打银行正在胶州等农村开展保证型贷款业务的调查和推广。
导致中小企业融资难的主要原因：一是抵押能力不足。调查中近50％的企业缺乏土地、房屋等不动产，而有374家企业动产得不到抵押变现；二是企业信用度低。多数中小企业成立时间不长，无论从规模还是管理都存在不同程度的问题，尤其是财务管理不规范，以单代账、账外经营、现金交易的现象都普遍存在，短时间内还很难达到国有大中型企业的管理水平，得不到相应的信用认定和授信等级；三是产品技术含量低，市场竞争力不强。相当一部分企业是为大企业配套，一旦遇到市场波动和外部环境变故，企业马上就会出现经营困难；四是法律法规意识淡薄。调查中。接近90％的企业不了解或完全不了解《担保法》、《物权法》有关抵押内容，有56％的企业完全不知道动产抵押担保融资的形式，93％的企业不了解浮动抵押，400家企业中近3年有四分之三企业没有做过动产抵押。
三、做好中小企业抵押融资工作的建议
作为国民经济的重要组成部分，中小企业发挥了重要的作用，已成为改革开放发展社会主义市场经济不可替代的重要力量。它不仅关系国民经济的稳定。还关系到劳动就业这个民生之本的稳固。当前，对中小企业而言，首当其冲的是资金缺乏，当务之急是尽快给予“输血”，帮助其渡过“危险期”，使其尽快“康复”。要从长远发展的角度采取相应政策，切实解决困扰中小企业发展中的融资难问题。
1、优化中小企业发展环境，运用法律、经济、行政等多种手段支持中小企业健康有序发展
要根据地方财政实力，适当安排一定专项基金，对项目好、有发展、信誉好的中小企业给予资金支持。要参与和支持银行、担保机构和有实力的国有大企业为中小企业搭建宽领域、多渠道、多形式的资金供需合作平台。鼓励和参与组建市、区担保机构，完善中小企业担保体系。在政策允许的情况下，向社会发放政府债券，吸收社会民间闲散资金，鼓励经济效益好的企业入股。用政府、企业和社会的资金来解决中小企业贷款难问题，允许和放开企业间相互融资，放宽民间借贷的限制。对在支持中小企业发展中做出突出贡献的银行和担保机构给予政策支持和物质奖励。同时，鼓励中小企业开展自救。鼓励支持中小企业通过集合发债，私募基金、产权交易、民间借贷、风险投资、典当等形式多元化、多渠道融资。
2、创新中小企业信贷业务，增加服务项目，提高贷款额度
银行要向中小企业倾斜，国有商业银行要从保增长、促发展的大局出发，延伸商业银行服务机构，增加服务网点，特别要加大对农村网点的增设。建立适应中小企业发展的融资体系。要放宽信贷标准，增强抵押融资的扶持力度。改变目前中小企业贷款门槛高、手续繁、成本大的现状。要下放权限，改变贷款审批过于集中、程序复杂繁杂的运行机制。降低中小企业信贷成本。通过增加中小企业抵押物品种，特别是对动产抵押担保的开展，促使中小企业盘活包括设备、原料、半成品、产成品等资产。要尽快推广开展浮动抵押业务，提高企业贷款能力。为防止动产抵押中的信用风险。建议银行在办理动产抵押担保时，可对企业产品的相关权利证书增设权利质押，以提高银行对企业产品的控制力。
3、加强抵押融资方面法律、法规的宣传，扩大中小企业对法律、法规的知晓度
针对调查中相当一部分中小企业对动产抵押融资业务不熟悉的现状，工商部门、银行等金融机构要加大动产抵押有关法律、法规的宣传培训力度，广泛宣传新颁布的《物权法》、《动产抵押登记办法》等相关内容，积极引导企业依照法律、法规的规定开展抵押业务，鼓励和支持企业与银行、企业与担保公司、企业与企业之间开展多种形式的动产抵押。加强抵押登记机关、银行和中小企业之间的沟通与协调，形成互通信息、多位互动的“三位一体”动产抵押登记服务体系，为中小企业提供更加快捷、便利、有效的服务。
[关键词]土地流转 问题 对策
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2015）12-0021-02
十七届三中全会后，土地流转工作成为新一轮中国农村改革的重点。我国农村土地流转呈流转规模扩大、流转速度加快的态势。截至2014年底，淄博市现有家庭承包经营耕地面积2481484亩，农村土地承包经营权流转面积502242亩，占家庭承包经营耕地总面积的20.2%，流转范围有待进一步扩大。如何进一步加快农村土地合理流转，推动新农村建设快速稳步发展，成了淄博市当前面临的一项长期而重要的任务。
一、当前农村土地流转中存在的问题
（一）土地流转流程不规范
一是自发流转、随意性较强。现在在农村的土地流转中，诸如户与户之间的代为耕种、转包、互换等大都是口头约定，多数无书面合同，容易导致出现流转纠纷。二是土地流转的主体确定不够严谨、规范。按照农村土地承包经营权流转管理办法规定：土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但应用到实际当中，多为农村居委会或者合作社出具花名册，农户在上面签字即为同意将自己的土地流转，以签字为准。这样容易出现农户反悔的情况，特别是在农产品价格不断上涨的情况下很容易出现纠纷。三是合同制订不够严谨。在农村实际签订的合同中，主要体现的是农户的意愿，内容按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定的合同细节来看，多数明显不够规范，内容也不全面，甚至权力和义务不对等，有的还显失公平。
（二）土地流转市场化程度低
淄博市土地流转的模式大多是上级牵线搭桥、熟人介绍、中介或合作社引进以及农户间口头约定的流转，真正通过产权交易平台的相对较少。
（三）土地流转规模化难度大
一是土地规模流转涉及较多农户，每户的实际情况又不尽一样，意见不统一，要求很难兼顾，难以协调。二是规模土地中地块质量不一。因规模土地涉及面积较广，土地质量难免有优劣之分，对于地块位置好，土地肥沃度高的地块，很多农户不愿意流转，也阻碍了土地规模流转。三是全市人均耕地偏少，农民对于土地的情节依然很重，把土地看作自己最后的保障，只要守着土地，粗放耕作也好，撂荒也罢，也不愿将自己的土地流转出去。四是农户关于土地流转的认识不到位。很多农户缺乏相关的法律、法规意识，认为土地流转是对现有承包地的调整，害怕自己失去土地，特别是有的农户担心政策变化后，自己失去土地的承包权，就没有依靠了。五是开发业主的短期行为极大地挫伤了农民的流转积极性，导致农民不愿意流转。
（四）流转土地的“非粮化”现象突出
在土地流转实践中，由于种粮效益比较低下，经营业主受利益的驱使，流转土地基本上都是用于从事高附加值项目的生产经营，流转土地的“非粮化”现象较为突出，这与《基本农田保护条例》的政策规定相悖。
（五）流转双方的利益不能完全得到保障
除了农户关于土地流转的认识不到位外，现在土地流转的风险保障机制尚不完善，这也使农民顾虑重重：农民担心土地受让方能否及时兑现租金、项目是否能够长期稳定运作等现实问题；另一方面土地受让方也就农民法律意识淡薄、单方毁约等行为心存芥蒂，双方主体的主观判断导致其积极性不高。这就要求必须建立相应的风险保障机制，以提升双方积极性，推进土地流转。当下存在的具体问题有：一是农户考虑的租金兑现风险，业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户租金；二是面临结算风险，从目前签订的土地流转合同来看，淄博市土地流转费的结算80%以上是以现金形式分年度兑现，客观上造成业主将物价上涨和货币贬值的风险转嫁给农民，特别是中长期合同，使农户取得的土地实际收益呈下降趋势，损害农民利益，造成不稳定因素；三是面临土地还耕风险，对于流转出去的土地，土地受让方为了自己经营需要，难免会进行一系列的基础设施建设和临时性建筑建设，有的还要对土地进行硬化、整理，这不仅打乱了原有土地承包地块的界线，还可能在期满后无法复耕、还原退还给土地出让方，农户鉴于此也不愿将土地流转出去，限制了土地流转的规模和效益。
（六）土地受让方经营融资问题多
规模流转经营的业主，相关的设施、道路以及水利等的投入需要大量资金，但现在政策又不允许用流转的农地及临时建筑抵押贷款，现有的农村涉农贷款不是手续繁琐就是对贷款人资格限制及其严格，业主经营资金受到极大限制，不利于发展。
二、建议与对策
为了更好地将土地资源活跃起来，以更大限度地提升土地潜能发挥，促进农村市场经济发展，推进现代农业建设，离不开土地流转。为此，现提出如下建议：
（一）进一步积极稳妥推进土地确权，确保流转
农村土地承包经营权确权是进一步明晰土地承包关系，强化对土地承包经营权的物权保护，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的根本手段，也是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础，可以加快农村土地流转的基础性工作，是保证土地流转正常进行的基本前提。下一步应在农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上，按照依法依规、一村一策的原则，认真搞好城郊村、园区村和问题复杂村的土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决“两田制”等历史遗留问题， 做到应确尽确，保质保量完成确权登记颁证任务。
（二）完善土地流转相关管理制度，规范流转
要加强对土地流转的引导和指导，按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制和制度。一是完善土地流转监控体系。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，是否出现改变土地用途、进行商业开发的现象，是否有侵害农民土地承包权益的违法行为，确保土地流转行为规范、价格公平合理，更好地保障农民利益。二是落实抵押担保权。积极探索农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”的有效实现形式。按照国家和地方的统一部署，认真搞好土地经营权证书的监制、颁发和管理工作，为实现土地经营权流转和抵押担保提供鉴证。开展土地经营权抵押、担保试点，探索建立抵押资产处置机制。三是加强矛盾纠纷处理。加快建立健全“镇村调解、县市仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。
（三）搞好农村产权流转交易市场建设，服务流转
坚持公益性、便利化原则， 现阶段重点建设农村综合产权流转交易市场。尽快研究制定农村产权交易流转市场健康发展的实施意见，规范和提升区县、镇（办）农村土地承包经营权流转交易和抵押融资服务平台，积极扩大交易品种，规范交易程序和交易方式，建立交易规则，合理划分区县、镇（办）两级市场功能，逐步建成农村综合产权流转交易市场，推进农村产权公开、公正、规范交易。强化基层农村经济经营管理体系建设，理顺农村土地经营权流转交易管理职能，完善县、镇、村三级服务网络。一是县级要在已经建立的土地流转中心的基础上，完善土地流转产权交易市场，配备相关人员以设备，建立县级农村土地流转信息网络，建设土地流转信息平台，并按照相关政策要求提供相应的财政支持，为乡镇土地流转工作提供指导。二是在乡镇一级设立收集、相关土地流转信息的服务中心，并为流转主体提供好相应的法律法规咨询、合同签订指导以及所必需的价格评估等帮助。三是相关的合作社、村委会或是土地流转信息员要积极收集本村土地流转供求信息，并及时上报乡镇，同时做好土地流转的协助工作。四是规范、帮助、指导建立土地流转合作社以及流转中介，以第三方的力量促进土地流转。通过县、乡、村三级服务系统和中介力量的共同努力，更好地服务、推进土地流转。
（四）努力为土地流转提供更好的扶持政策，推动流转
一是优先支持粮食规模化生产。国家对发展农业生产的各项惠农补贴新增部分要优先落实到从事粮食规模化生产的专业大户、家庭农场、农村合作社等经营主体。按照国家统一要求，开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者进行补贴的试点工作，开展对运行规范的粮食生产规模经营主体实行目标价格保险试点和营销贷款试点，探索用粮食作物、生产及配套辅助设施抵押融资的具体操作办法。二是大力扶持新型农业经营主体。积极创新投入机制，采取产业基金、贷款担保、融资增信、股权投资等市场化手段，促进财政政策与金融政策配套联动。在扶持方式上，由补助、奖励、贴息等手段逐步向扩大授信范围、降低贷款门槛、财政资金撬动、社会资金参与、专业担保服务等方向拓展。三是切实加强对农村生产经营与管理人才的教育培训，形成一支适应农业规模经营发展的农村人才队伍。
（五）加强风险防控，保障流转
一是加强流转土地的用途管制，严禁借土地流转之名违规从事非农建设。严厉查处通过“以租代征”这些违法行为进行非农建设的活动，严厉禁止将耕地进行“非农化”应用的行为。二是规范土地经营权流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，流转的收益应该归土地流转的受让方所有。具体期限是有土地流转的出让方和受让方在法律规定的范围内商定。三是土地经营规模要合理，不能盲目贪大，要切实依据当地的农业机械化水平、农业的社会服务能力以及当地的自然、经济等各方面的条件来确定，以发挥规模效益、群众满意为衡量标准，防止盲目追求规模，防止出现损害农民积极性，阻碍经济发展的现象。四是要对工商企业租赁农户承包地的有效监控。
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土地承包经营权抵押贷款分类和“枣庄模式”
（一）土地承包经营权抵押贷款分类
农村抵押贷款品种缺失是导致农村金融市场难以形成的重要原因之一。近些年各地陆续开展以土地承包经营权作为抵押物的试验，以期破解农村融资难题。从目前来看，主要归结为以下三类。以信用为核心的小额循环信用贷款模式。这一模式主要做法是依靠农户互保、公众监督等措施，防范贷款农户违约风险，可循环多次向农户发放小额度贷款。在实际操作中，贷款农户以其承包地经营权抵押给为其担保的农户，所以可归结为土地承包经营权抵押贷款一类。但这种模式并非是真正意义的抵押贷款，而是建立在信用担保基础上的贷款，可以满足农户小额信贷需求。由于金融机构管理成本高、风险大，担保农户与贷款农户易出现纠纷等原因，这种模式的激励效应大大降低。以抵押为核心的土地经营权抵押融资模式。农民将承包地的经营权直接抵押给金融机构，属于土地承包经营权抵押贷款的最直接、简单模式。金融机构承担了对抵押的土地经营权证估价，以及当贷款农户发生违约时抵押品处置等任务，增加了金融机构管理难度，积聚了过多风险。优点在于破解了农户小额信用贷款中的信息约束问题。以担保为核心的第三方机构担保贷款模式。这种模式是由第三方机构（担保公司、土地信用合作社）为农业经营主体贷款向金融机构提供担保，同时要求贷款主体提供反担保。相比以上两类，这种模式主要作用在于容易满足农户、新型经营主体大额借款需求，缓释了金融机构风险，降低其管理成本，提高了参与积极性。但主要难点在于，也需要建立有效抵押品处置机制与风险防范机制，否则风险只是转嫁给了第三方担保机构。从土地承包经营权抵押担保贷款角度来看，以上三种模式是一种“市场化”渐进过程。从在信贷基础上融入土地承包经营权抵押因素，到单一贷款提供主体模式，再到加入了第三方机构分担风险，体现了市场主体逐渐增多，市场体系逐渐完善，市场力量逐渐增强。
（二）土地承包经营权抵押贷款的“枣庄模式”
山东省枣庄农村改革试验区开展土地承包经营权抵押担保贷款，属于上述分类的第三种模式，同时也具备自己的特点，形成了“以担保机构为核心，产权流转交易和土地资产评估相配套”为特点的“一体两翼”的模式。“一体”是成立融资担保公司，为合作社土地经营权抵押贷款提供担保。早在2008年枣庄市开展农村土地使用产权制度改革，试点农村土地流转，开展土地确权登记颁证。在此基础上，枣庄市开展土地经营权抵押贷款试点，并于2012年注资1亿元成立金土地融资担保公司，为合作社贷款融资提供担保，解决农业经营主体资金需求大、缺少有效抵押物，以及金融机构参与积极性低等融资难问题。具体做法见图1。首先，有贷款需求的合作社向信用社提出以土地经营权抵押贷款申请，以农经局颁发的土地使用权属证作为抵押，由信用社对申贷的合作社初审。初审通过后，向金土地融资担保公司发出担保要求，担保公司联合农经局一同到申贷合作社实地考察，包括申贷合作社理事长个人相关信息，申贷金额、期限、用途等内容。同时，要求申贷的合作社提供反担保，一般为第三方信用担保或者房产抵押等方式。担保公司根据考察结果和反担保审核情况，对是否担保、以及担保金额和期限等反馈给信用社，信用社根据风险情况决定是否放款。
合作社、担保公司、信用社三方最终形成如下关系：申贷合作社与信用社签有规定了贷款金额、期限等内容的贷款合同，以及规定了以土地使用权或其他财产物权作为抵押的抵押合同；金土地担保公司与信用社之间签有规定了担保金额、期限等内容的担保承诺函，以及规定了担保公司承担80%、信用社承担20%风险分摊比例的保证合同；金土地担保公司与申贷合作社签有规定了保证金（贷款金额的10%）和担保费的保证合同，以及连同反担保第三方签署的信用反担保合同。
“两翼”是建立农村产权流转交易市场、农村土地资产评估机构，为土地承包经营权抵押贷款提供配套机制。一是在风险防控方面，枣庄市建立农村产权交易市场，应对土地经营权作为抵押品的处置难题。2013年11月，枣庄市成立了国有法人独资企业——枣庄市农村产权交易中心。同时该交易中心职能向乡镇延伸，将各级农村土地使用产权交易所升级为农村产权交易服务所。目前，全市已初步形成了贯穿市、区（市）、乡镇的三级交易平台服务体系。交易范围由目前的土地使用产权延伸到各类产权等九大类，实现各类农村产权进场交易192宗，其中涉及农民承包地7.74万亩，为金融机构处置土地使用权等产权抵押物提供了制度保证。二是在规范抵押贷款方面，枣庄市成立了农村土地资产评估机构，规范了土地承包经营权抵押贷款行为。2011年，枣庄市建立了农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对农村土地使用产权价值、土地收益价值及各类农村资产进行专业评估。目前，该评估事务所拥有职业评估师10名，聘任兼业评估师73名，先后对320余家市、区（市）级改革试点合作社的土地收益和使用产权价值进行了免费评估，累计评估总价值29.3亿元，规范了农地抵押贷款和交易行为。
“枣庄模式”的作用与困境
（一）“枣庄模式”的作用
引入担保公司，缓释了银行风险，提高了银行参与积极性。由于管理成本高、土地承包经营权不易处置等原因，导致银行业参与积极性不高，传统的土地承包经营权抵押贷款模式效率低。枣庄所选择的模式，引入了金土地融资担保公司，承担80%的违约风险损失，降低了银行风险承担比例，提高了参与积极性。截至目前，全市涉农贷款余额504.22亿元，较去年增长5.53%，总体上有效提高了银行业参与土地承包经营权抵押贷款积极性，增加农村金融有效供给。
引入担保公司，满足新型经营主体大额贷款需求，促进现代农业发展。在农村金融市场中，家庭农场、合作社、种养大户等新型经营主体，是信贷需求满足程度较低的群体，也是最迫切希望解决贷款难问题的群体。枣庄试验区开展土地承包经营权抵押贷款，针对新型经营主体开展担保业务，通过金土地担保公司发挥杠杆效应，撬动更多金融资金支持“三农”发展，满足新型经营主体经营所需的大额贷款需求。截至目前，枣庄市土地承包经营权累计抵押贷款5.76亿元，其中家庭农场抵押贷款870万元，农业企业抵押贷款2000余万元，平均每个合作社利用农村土地承包经营权抵押贷款近37万元。其中，金土地担保公司已为全市90家土地合作社累计担保贷款金额为1.67亿元，为新型经营主体发展，提供了有效的资金支持。
（二）“枣庄模式”面临的困境
抵押品处置仍存在局限，缺少有效土地使用权流转二级市场。枣庄试验区建立的农村产权交易市场，已经贯穿到全市各乡镇，但只涉及土地流转的“初次”交易，即由承包农户流转给新型经营主体，尚未形成机制完善、流转规范的新型经营主体间流转的“二级市场”交易。在前不久的枣庄试验区各部门座谈会上，据中国人民银行枣庄市中心支行副行长罗亮森介绍，目前农村产权交易中心交易量占比较小、不活跃，现有的192宗产权交易全部为初次流转交易，基本没有再次流转交易。在发生违约情况下，金融部门处置作为抵押物的土地使用权难度很大，仍未有效解决土地承包经营权抵押贷款风险处置的后续配套问题。
土地使用权市场评估困难，缺少土地承包经营权贷款定价制度设计。枣庄市目前已成立了普惠农村土地资产评估事务所，从事农村土地使用产权价值、农村土地经营价值及农村有关资产类评估。但由于农村产权交易市场发育缓慢，尤其缺乏土地流转“二级市场”，导致对土地流转评估没有相对独立的评估价值作参照，缺少中性的市场评估，带有主观成分。在枣庄实地调研中，多位贷款主体反映土地经营权的评估价值低于实际价值，发放贷款额度也相对较低。进一步，将导致金融机构对土地承包经营权的贷款无法定价，扭曲市场配置农村资金资源作用。
土地承包经营权抵押贷款制度缺乏整体规范，不利于抵押品后续处置。目前，仍有较多农民承包地流转不正规，没有正式流转合同，大多是口头协议。即使签订了流转协议，协议对土地位置、面积、流转期限、流转价款等内容没有详细规定，协议双方权利不明确。在流转协议不明确情况下，产权不能得到清晰界定，不利于金融机构对该抵押品实施处置。例如，流转土地的经营主体抵押给金融机构的实际上是流转土地一定年限的经营权，当采取非一次性付清租金的方式时，虽然租期较长，但抵押有效使用年限仅是已支付租金年限，在还贷违约情况下，金融机构要收回经营权，就会出现与农民的租金纠纷。担保公司作用范围有限。主要体现在三点上：一是与担保公司合作的金融机构过少。就枣庄市而言，仅有山东省农村信用联社1家合作银行面向全市服务。由于合作银行少，涉农担保贷款金额月平均担保余额小，公司业务放大倍数有限，难以发挥担保公司的产业引导作用和规模效应作用。二是担保公司对贷款主体反担保形式要求严格。枣庄金土地担保公司要求反担保的形式为企业或者公务员的信用担保，以及房产等不动产抵押。限制了合作社等主体申请担保贷款途径，也提高了合作社等经营者的融资成本。三是贷款费用、利息成本较高。目前担保公司收费标准在担保期限1年的收费贷款金额的1.5%，两年的收费2%。银行则根据高风险高利率的原则对承包经营权抵押贷款制定了较高的利率，调研中发现最高的利率比基准利率上浮了50%之多。通过以上三点反映出该土地承包经营权抵押贷款模式的作用范围有限。
政策建议
从上文分析来看，类似“枣庄模式”以第三方机构担保为核心的土地承包经营权抵押贷款模式具有一定局限性，在土地流转交易市场等配套制度不健全情况下，风险防控仍然具有不足之处。为此，在“枣庄模式”基础上，应建立一套土地承包经营权抵押贷款风险防范制度，避免第三方机构担保模式的弊端，主要由环环相扣的三个步骤组成。
完善农村土地流转交易二级市场。目前各地均建立了或正在建立农村产权流转交易中心，应进一步加强对土地初次流转交易规范，避免流转中的“口头协议”，在书面合同中也要明确流转土地的座落、面积和质量等级，规范好流转的期限、租金支付方式以及违约处理办法等，为二次流转打好基础。政府部门要积极推进土地二次流转交易，为流转主体（一般为合作社、大户等）提供公证、土地质量评估等服务，实现土地使用权市场价值，为土地承包经营权抵押变现营造有效交易市场，对土地使用权价值评估提供中性的市场参考，实现土地承包经营权流转交易的良性循环。
建立以市场化运营的贷款风险补偿金。由政府牵头建立贷款风险补偿金，财政资金先期注入启动资金，同时要求借款人按照一定贷款比例（例如贷款额的0.5%-1%）向补偿金注入资金，充分保证补偿风险金总额充裕。在运营时，摒弃简单的补偿金融机构做法，转变为：当土地经营权在上述流转交易二级市场拍卖、交易失败时，完全由政府补偿金出资回购，后期酌情处理；处置土地经营权补偿不了应偿付额度时，由风险补偿金部分按照比例出资补偿。该做法充分尊重了土地承包经营权作为抵押物的价值，按照市场化手段控制抵押贷款风险，避免了土地承包经营权仅作为抵押摆设的尴尬。
关键词:农村土地使用权;土地流转;金融支持
Abstract:Via investigation and research on the practice of reform on assignment of the land-use rights and financial support in Shandong and Henan province, this paper, by comparing the differences and sameness among the typical cases of assignment of the land-use rights, indicates that the case in Zaozhuang is the most practical one and should be popularized. On analyzing the main problems in the present transference of land-use rights, this paper gives suggestions on how to promote reform on the transference of land-use rights.
Key Words:land-use rights,assignment of the land-use rights,financial support
中图分类号:F830.6文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)07-0003-04
农村金融是现代农村经济的核心,建立现代农村金融制度,需要毫不动摇地推进农村改革发展,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,加大金融支持三农的力度,发展适度规模经营。笔者在对山东、河南两省推进土地使用权流转的改革实践进行深入调研的基础上,总结归纳了土地使用权流转的典型案例和经验,分析了存在的主要问题,提出了进一步推进土地流转和加大金融支持的政策建议。
一、案例基本情况
近年来,山东、河南两省各级地方政府按照“依法、自愿、有偿”原则,鼓励农民因地制宜,以股份合作、转包、出租、转让等多种形式流转土地承包经营权,推进适度规模的农村,取得了较大成效。从各地实践看,土地承包经营权流转的典型案例主要包括枣庄案例、泰安宁阳案例、潍坊案例、青岛胶州案例和信阳案例。
(一)枣庄案例
1. 以农村土地合作社为发展平台,形成规模优势。在认真总结农民自发进行土地流转经验的基础上,枣庄市以土地合作社作为土地流转的基本平台加以推广,2008 年5 月以来已成立山亭徐庄、滕州龙珠等多家农村土地合作社。土地合作社的运作模式是:农户以土地承包经营权入股加入土地合作社,合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认,农民凭证按股份获得土地收益。
2. 发放土地使用产权证,明晰权利边界。为明晰流转土地产权边界,枣庄市创设了全国首批农村土地使用产权证。截至2008年底,枣庄已核发土地使用产权证686个,涉及土地4560亩。持证人在3年的产权期限内,可以作价入股、合作经营或向银行业机构办理抵押贷款。
3. 建设农村土地使用权交易立体市场,搭建流转平台。枣庄建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权市场网络,农民、合作社或银行可凭土地使用产权证到土地使用权交易所进行土地使用产权交易,土地交易所对涉及土地进行评估。
4. 主动创新信贷产品,金融跟进配套服务。为满足融资需求,人民银行枣庄市中心支行出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》,引导枣庄市金融机构主动创新信贷产品,按照“多行进入、分类抵押、一证多贷”的方式积极加大信贷力度。目前,该市金融机构累计向土地合作社社员或理事发放联户联保贷款354 万元。
(二)泰安宁阳案例
1. 健全土地流转配套机制。宁阳县出台《关于完善农村土地承包经营管理促进规模经营的意见》等,鼓励开展土地经营权流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品基地的政策,先后建立土地流转管理体制、县、乡村三级土地流转服务机制、土地流转财政扶持机制和土地开发整理机制,规范土地流转。
2. 土地流转形式多样化。一是按照“公司+基地+农户”的模式,依托农业龙头企业带动土地流转,全县年销售收入过100万元的农业龙头企业达到68家。二是按照“股份+合作”模式,借助农民专业合作社平台助推土地流转,全县农民专业合作组织总数达到364个,入社(协会)农户9万户,流转土地1.8万亩。三是加大劳务输出,促进5万亩农田以“托管”方式进行流转。
3. 土地流转规模较大。截至2008年10月底,宁阳县开展土地流转的村庄共302个,占全县的53.36%,参与农户3.7万户,流转面积7.6万亩。
(三)潍坊案例
在农地适度规模经营基础上,潍坊市形成了多种较具特色的土地使用权流转形式。三种有代表性的模式如下:一是“农业龙头企业+自属种养基地+农户”模式。农业龙头企业以租赁承包形式向农户或村集体取得一定时期的土地使用权,与基地农户按比例共同投资生产。二是“农民专业合作社+种养基地+农户”模式。农村专业合作社以租赁承包形式向农户或村集体取得土地使用权,由社员农户分别投资生产。三是“农民土地股份合作社+自属专业公司+职工农户”模式。合作社以入股形式取得农户和村集体土地使用经营权,成立专业公司经营入股土地。目前,农地使用权流转改革成效显著,全市农地流转面积已占总面积的5%。
(四)青岛胶州案例
胶州市着力推动和规范土地流转、促进规模经营。据调查,该市土地流转面积达11万亩,占总耕地面积的13.7%;参与流转的村庄563个,占村庄总数的69.4%;参与农户3.6万户,占农户总数的18%。
1. 以专业合作社为土地流转的主要载体。2008年2月以来,胶州市通过农业龙头企业出资设立和农民自发成立等方式成立土地股份合作社36家,土地流转面积4.9万亩,占全市流转面积的44.5%,涉及农民9000户,占全部流转农户数的25%。
2. 地方政府建立三级土地流转市场,加强规范引导。胶州市搭建政府主导、市场运转、规范长效的市、镇、村三级土地流转平台,实行土地流转一站式服务,保证土地流转健康、有序地进行。
(五)信阳案例
信阳市作为河南省“农村改革发展综合试验区”,积极探索农村土地承包经营权流转工作,取得了一定成效。
1. 积极搭建农村土地经营流转平台,规范、服务土地流转行为。如罗山县建立了县、乡、村三级土地流转交易市场和服务网络,健全了土地流转登记备案制度、流转合同管理制度、流转档案管理制度,进一步规范了土地流转工作。
2. 农村土地经营权流转取得初步成效。信阳市吸引“城市工商资本下乡” 参与土地流转,已扶持、培育各类农业产业化经营组织3500多家,其中市级以上重点龙头企业117家,共带动了全市50%左右的农户参与土地流转。
3. 金融机构丰富支农信贷产品,加大金融支持。金融机构积极加强信贷产品创新,为农村土地经营权流转提供信贷资金和金融服务支持。如,截至2008年底,仅罗山县楠杆镇就利用368公顷土地的承包经营权作抵押共向农村信用社办理贷款876万元。
二、对几个土地流转典型案例的比较分析
土地流转是指土地使用权的流转,拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。因此,推行土地使用权流转,其前提是清晰农民的土地产权,否则流转就无法保障;其活力在于建设土地流转交易市场,否则流转就无法实现;其动力在于政府的积极推动和监管,否则就不能保证土地流转的健康、有序、规范进行;其核心在于金融机构的大力支持,否则规模化、资本化的目的就很难实现。对几个典型案例进行分析比较(详见表1),有助于研究确定土地流转改革的发展路径。
(一)几个典型案例的共同特点
一是对农村土地承包经营权利进行了确权。几个地方政府部门都向农民发放了《农村土地承包经营权证》,有助于明确农民权利界限,一定程度上解决土地流转行为和土地合作社融资面临的产权界定难题。
二是政府建立了土地流转交易市场。枣庄、泰安宁阳、青岛胶州、信阳均建立了不同层次、不同形式的土地流转交易市场,农民、合作社可以到交易市场进行土地经营权交易,贷款银行也可以通过市场将设定抵押的土地经营权进行变现。
三是政府对土地流转积极推动,正确引导。地方政府通过建立土地流转制度,加强监管,积极推动土地流转健康、有序、规范地进行。在流转形式上,因地制宜,鼓励流转形式多样化。
四是金融支持“三农”力度逐步加大。农村土地流转一定程度上解决了金融支农担保难的问题,解决了“三农”贷款难的问题。特别是枣庄市创设了农村土地使用产权证,得到了法院的认可,调动了银行参与的积极性。金融机构主动创新信贷产品,探索创新土地产权证抵押贷款、合作社创业带头人贷款等七类信贷支持模式,信贷支持力度不断加大。
(二)几个典型案例的差异比较
一是土地产权证明有所区别。与其他地方相比,枣庄市创设了全国首批农村土地使用产权证,向加入土地合作社的农民颁发了《农村土地使用产权证》,进一步明晰了流转土地的产权,有效解决了土地使用权量化入股和融资困难等问题。
二是交易市场的模式和完善程度不一。枣庄市建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权交易市场,胶州市建立了市、镇、村三级土地流转服务中心,有的只有二级或一级。其中,乡镇一级成为主要交易市场。相比较而言,枣庄市的土地流转交易市场比较完善、规范。
三是土地流转发展的侧重点不同。农村土地承包经营权流转形式主要包括入股、租赁、转让、互换等几种,但近年来以土地入股成立专业合作社逐渐成为主要的模式。其中,枣庄、胶州和潍坊的专业合作社发展势头更为强劲。
通过比较,枣庄案例的明显优点在于清晰界定了权利边界,完善了交易市场,有利于土地的流转和金融机构抵押权的实现,其以合作社为平台的“四位一体”做法也是目前各地典型案例探索的主要方向。因此,笔者认为枣庄案例有较强的借鉴和推广价值,如果吸收胶州的政府扶持、潍坊的市场化经验,其发展前景可以更加宽广。
三、存在的问题
目前,各地推进土地流转和规模经营的改革举措取得了一定的成果,农村“融资难”的问题得到了缓解。但是总体上看,该项改革仍处于试点阶段,在实践中还存在着各种困难和问题。
(一)土地承包经营权抵押融资面临法律障碍
《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条进一步明确,“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效”。虽然《物权法》规定“法律规定可以抵押的除外”,为土地流转改革预留了出口,但是目前尚无明确的相应法律规定。即使枣庄市政府向参与土地流转的农户发放了《农村土地使用产权证》,其抵押的合法性还值得商榷。对土地承包经营权抵押的禁止性规定,一方面造成“抵押难”问题,影响了金融支持“三农”工作的顺利开展;另一方面影响了农民的权益,因为耕地承包经营权是农民手中最具有价值的财产,不允许其进行抵押融资,就是限制了农民土地使用产权的担保权能。
(二)一些地方土地流转存在不规范的现象,管理机制不完善
由于缺少具体操作制度,土地流转过程中不规范的问题日益突出。一是农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式,留下纠纷隐患。二是有的乡村集体经济组织未经农户同意,便将土地流转给第三方经营。三是部分乡村干部越权直接充当土地流转主体。四是个别乡村组织随意改变土地承包关系,违反规定借承包经营权流转之机改变土地的农业用途。
(三)农村土地承包经营权流转的流动性不强
一些地方尚未建立统一的土地交易市场,缺乏完善的市场规则,影响了土地流转的顺利开展。部分地方政府部门未能按规定对所有农民的土地承包经营权进行确权、登记、颁证,导致土地流转无法有效流动。而土地承包经营权流转必须遵循的“不得改变土地集体所有性质,不得改变农业土地用途”的原则,一定程度上限制了农村土地承包经营权的可流通性、可交易性。
(四)土地承包经营权抵押评估制度有待完善
一是评估机构缺乏法定资质。当前,土地承包产权的评估认定主要由乡镇的司法所、经管站及土管所进行,而这些机构缺乏法定资质。二是土地使用权贷款抵押评估的科学性、准确性有待提高。三是评估登记缺乏有效监督,其公正性、准确性缺乏公信力。
(五)金融机构难以有效行使抵押权
一是违约处置难。如果贷款出现违约风险,鉴于农村土地承包经营权的特殊性,由哪个部门来处置、如何执行、如何再流转等问题存在操作难度。二是土地流转期限过短。枣庄等地方的土地使用产权证期限暂定为3 年。但3 年有效期较短,如果抵押人在合同期内不履行或不能履行债务,抵押权人面临抵押权到期灭失的风险,无法予以变现。
四、对策建议
(一)健全完善土地流转配套法律制度
应当充分总结各地的土地流转经验,修改《物权法》、《担保法》等相关法律,取消对土地承包经营权抵押的限制,允许其依法进行流转和设定担保。为提高法律的可操作性,尽快制定规范农村土地承包经营权流转的行政法规和规章,明确土地流转具体操作程序,探索建立农村土地承包合同纠纷仲裁、调解制度。
(二)以专业合作社为突破口推进土地流转改革
土地经营权流转改革的实践表明,必须在坚持“三不变”原则的基础上因地制宜进行积极探索。鼓励各地方政府从本地实际出发,创新农村土地流转形式和规模经营方式,为进一步推进农村土地流转改革提供充分的实践支撑。可以借鉴枣庄、胶州、潍坊等案例经验,在有条件的地方推广建立土地合作社。各级政府应加快培育良好的外部环境,给予适当的财政补贴,促进各类土地合作社的发展壮大。
(三)优化土地流转交易市场环境
鼓励地方政府建立土地流转服务组织,搭建土地流转和交易市场,为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转登记、价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务,逐步建立完善流转服务平台和网络,培育良好的流转市场环境。
(四)优化土地流转金融生态环境
一是适当引入竞争机制。要在发挥农村政策性金融作用的基础上,形成多种金融机构并存、分工合理、功能互补、可持续发展的多层次农村金融组织体系,维护适当竞争。二是发挥政策优势,加强窗口指导,研究制定金融支持农村土地流转和规模经营的指导意见,加大对土地流转经营和规模经营的信贷支持力度。三是科学设计农村土地抵押贷款制度。制定土地流转贷款操作指引,鼓励、引导农户以土地承包经营权合股方式连片集中经营。
(五)完善土地承包经营权抵押评估制度
一是建立完善土地承包经营权抵押评估准入制度,明确抵押评估中介机构的资质条件,增强土地使用产权评估抵押的合法有效性。二是科学确定评估依据和标准。通过建立土地评估信息数据库,跟踪分析、加工交易信息,不断调整、完善评估依据和标准,切实维护银行和农民的合法权益。三是加强农村征信系统的建设。扩充和完善征信信息来源,提高数据的准确性、实用性和及时性,为各金融机构投放信贷提供服务。
(六)健全土地使用权抵押贷款配套机制
一是合理确定土地使用产权期限。既要考虑农业生产周期和贷款偿还,又要防范农民失地风险,在设定土地流转及抵押时,土地使用产权期限以5-10年为宜。二是建立贷款风险防范补偿机制。由农村土地合作社建立风险基金,政府部门建立还贷周转金、风险补偿基金,按一定比例分担土地合作社的贷款损失。三是引入商业性保险保障机制,通过政策性和商业性保险的介入,有效降低合作社土地使用产权的抵押贷款风险。
参考文献:
[1]杨子强.山东枣庄农村规模经营和金融创新调查[J].中国金融,2009,(4).
