时间：2023-09-18 17:32:37
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇企业国有资产监督管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第三条 省政府和西宁市、各自治州政府分别设立国有资产监督管理机构。其中企业国有资产较少的自治州和海东行署，经省政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构，但应当确定有关部门行使国有资产监管职责。
第四条 省政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）是代表省政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。
西宁市、各自治州政府国有资产监督管理委员会（以下简称州、市国资委）是分别代表本级政府履行出资人职责，负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。
省国资委对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。
第五条 省国资委履行出资人职责的国有独资企业、国有控股和国有参股企业，由省政府确定，授权省国资委公布，并报国务院国资委备案；西宁市、各自治州政府国资委履行出资人职责的国有独资企业、国有控股和国有参股企业，分别由本级政府确定并公布，或授权本级政府国资委公布，并报省国资委备案。
国有资产监督管理机构代表本级政府履行出资人职责的企业，以下统称所出资企业。
第六条 各级政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。
国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。
第七条 所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的法人财产权和企业经营自主权。国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。
第八条 所出资企业应当努力提高经济效益，对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任，接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理，不得损害企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益。
第九条 国有资产监督管理机构的职责和义务，依照《条例》和《青海省政府国有资产监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（青办发[2004]9号）的规定执行。
第十条 国有资产监督管理机构应当根据国家有关规定，结合本地区国有资产监督管理的实际，建立健全适应现代企业制度要求的企业负责人的选用机制和激励约束机制。
第十一条 国有资产监督管理机构依照有关规定，任免或者建议任免所出资企业的企业负责人：
（一）任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；
（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；
（三）依照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股的公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议；
（四）依照公司章程，提出向国有参股的公司派出的董事、监事人选。
第十二条 省政府和西宁市、各自治州政府、海东行署对所出资企业的企业负责人任免另有规定的，按照有关规定执行。
第十三条 国有资产监督管理机构应当依照有关规定，确定所出资企业中的国有独资企业的企业负责人的薪酬，提出国有控股企业负责人的薪酬标准。依据考核结果，决定其对所出资企业派出的企业负责人的奖惩。
第十四条 国有资产监督管理机构审核批准其所出资企业中的国有独资企业的重组、股份制改造方案和所出资企业中的国有独资公司的章程。
第十五条 国有资产监督管理机构依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项。其中，重要的国有独资企业分立、合并、破产、解散的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级政府批准。
国有独资企业决定其投资设立的子公司的资产重组、股份制改造、公司分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、对外投资、重大产权处置、任免企业负责人等重大事项时，应当向国有资产监督管理机构报告，并按规定权限办理。
第十六条 国有资产监督管理机构依照公司法的规定，派出股东代表、董事，参加所出资企业中国有控股和国有参股公司的股东会、董事会。
第十七条 所出资企业中国有控股的公司、国有参股的公司（包括其所属的全资、控股和参股的子公司）的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、企业投资、产权处置、任免企业负责人等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当事先向国有资产监督管理机构报告或请示，并依照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。
国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当将其履行职责的有关情况及时向国有资产监督管理机构报告。
第十八条 国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，报本级政府批准。
第十九条 国有资产监督管理机构依照国家有关规定拟订所出资企业收入分配制度改革的指导意见，调控所出资企业中的国有独资企业、国有控股企业工资分配的总体水平。
第二十条 国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业进行国有资产授权经营。被授权经营国有资产的国有独资企业应当建立和完善规范的现代企业制度，对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督，并承担企业国有资产的保值增值责任。
第二十一条 国有资产监督管理机构对其所出资企业国有资产收益依法履行出资人职责，建立国有资本经营预算制度，监督管理国有资产收益的收缴、分配和使用，并接受同级财政部门监督。
第二十二条 国有资产监督管理机构对其所出资企业的重大投融资计划、发展战略计划，依照本省发展规划和国家产业政策履行出资人职责；所出资企业在进行项目或股权投资时，要做好可行性研究，明确投资项目决策者和实施者的责任，重大投资要经国有资产监督管理机构核准或备案；所出资企业不得进行高风险和违规投资，确保国有资产安全。
第二十三条 所出资企业中国有独资企业、国有控股企业负责人和国有股东代表应当慎重对待和严格控制对外担保产生的债务风险。
第二十四条 国有资产监督管理机构向其所出资企业中的国有独资企业派出监事会，建立事前、事中和事后相结合的监督制度；监事会的组成、职权、行为规范等，依照《国有企业监事会暂行条例》的规定执行。
第二十五条 国有资产监督管理机构依法对所出资企业中的国有独资企业、国有控股企业财务进行监督，建立和完善国有资产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益。
第二十六条 所出资企业中的国有独资企业、国有控股企业应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度。
第二十七条 所出资企业中的国有独资企业、国有控股企业应当按照规定定期向国有资产监督管理机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。
第二十八条 所出资企业中的国有独资企业、国有控股企业未按本办法第二十二条和第二十三条的要求进行投资或违规担保的，由国有资产监督管理机构对企业负责人和其他直接责任人依法给予纪律处分；造成企业损失的，企业负责人和其他直接责任人应负赔偿责任；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 非经营性国有资产仍由财政部门管理；凡非经营性国有资产、国有土地和矿产资源转入经营性国有资产、以及地方金融机构中的国有资产的监督管理，经政府授权，由国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，依法进行监督管理。
第三十条 本办法实施前制定的有关企业国有资产监督管理的规定与本办法不一致的，依照本办法的规定执行。
一、我国国有资产管理体制的发展历程
改革开放后，我国对国有资产管理体制进行了比较大的修改，主要体现在：1978至1984年，政府确定了以扩大企业自为突破口的方针；1985至1992年， 我国加强对国有企业的改革，先后尝试了众多的方式，如股份制、租赁制、资产经营责任制及承包经营责任制等形式；1994年，国务院公布施行《国有企业财产监督管理条例》；党的十六大，明确提出在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性；九届人大以前，就开始起草了《国有资产管理法》， 并在九届人大形成了草案初稿；十一届人大，通过了《国有资产管理法》，标志着国有资产管理又进入了一个新的里程碑。
二、国外国有资产管理体制借鉴
在国有资产管理模式方面，从主导者看主要有：以国家财政部为核心的兼职管理模式，其代表国家有美、德、法诸国，又称为“两层”管理模式；以国家专职国有资产管理部门（控股机构）为中心的意大利管理模式，又称为“三层”管理模式。
（一）“两层”管理模式
“两层”管理模式是指政府直接管理国有企业的资产。实现该模式的国家通常是国有企业较少、国有资产规模较小，如美国、加拿大、法国、德国和巴西等国采用的是这种模式。
1.美国的国有资产管理。在美国，政府对国有企业实施非常严格的管理，按国有资产所处的不同领域以立法形式进行监管。投资企业中的经营性的国有资产以《政府公司控制法》为基础，由财政部负责管理；处于行政服务性、非营利性的国有资产则以《美国联邦财产和管理法》为基础，由美国行政服务总局负责管理。此外，在美国还有大批国有企业被出租给私人垄断组织自主进行生产经营，政府除委派代表参加企业董事会外，还在开发新技术过程中指导企业工作，并向国有混合公司提供固定资本和流动资本，承担研究失败的风险，鼓励企业参与市场竞争。
2.德国的国有资产管理。德国属于联邦制国家，在其国有资产管理体制中， 财政部处于核心地位。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划。财政部仅以出资人的身份对企业行使管理权，其企业的经营绩效主要是用市场指标来评价，而不是以实现政府政策目标所做出的贡献来评价。
（二）“三层”管理模式
“三层”管理模式是指在政府与国有企业之间设立国有资产营运机构来进行管理，这种模式较适用于国有企业较多，竞争性产业比例较高和国有资产规模较大的国家。目前，新加坡、意大利、英国等国采用这种模式。
1.意大利的国有资产管理。意大利对国有资产的管理分为三个层次：首先， 由政府专门的委员会制定控股公司的政策目标，检查计划的执行情况，审查控股公司提出的国家拨款申请，协调政府不同部门的政策等；其次，成立了政府专职管理国家参与企业的机构―国家参与部。国家参与部对企业的人事任免、监督等活动进行管理和协调；最后，由意大利的三大国家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与企业执行政府指示，指导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财政支持和人才、技术服务，并通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值、增值。
2.新加坡的国有资产管理。新加坡政府在对公用事业行业、垄断行业、涉及国家安全及与国计民生有密切相关的行业进行管理时。首先，由议会进行立法， 设立法定机构来管理这些国有资产。针对不同行业，新加坡政府根据本国的公司法成立了数家国有控股公司，由国有控股公司来对众多的所控制企业进行持股和管理，。国有控股公司的设立，使企业运作不受政府过多行政性干预，专业化管理方式有利于推进公司的市场化运作，对协调各政府部门间的关系，加强对下属公司的监管也大有裨益。
从国外国有资产管理体制的实践来看，主要有以下几点经验值得我国国有资产管理改革作为借鉴：一是政府对企业不必管理过多过细，通过设立专门的国有资产管理机构，管好主要的方面即可，对企业的过多干预必然会导致企业发展处处受制；二是避免国有控股公司的目标多重，应侧重于资本控股经营方面，放手让国有企业按照市场经济原则与其他企业进行公平竞争；三是国有企业的公司治理结构可由社会各阶层人员构成，应由职业经理人来负责企业的日常运作，而不只是政府官员；四是建立有效的约束和激励机制。国外通常对经营者实行高社会声誉并用的激励机制建立经理人市场，以择优录取。对经营者实行财产抵押制度，使其权责对等，制定专门的法律，以约束经营者的行为。
三、对我国国有资产管理体制改革的建议
（一）严格依法管理国有资产
加强对国有资产管理的立法并严格执行，是西方发达国家在国有资产监督管理方面的一个共性。西方发达国家依法设立国有企业，以法律形式明确政府与企业的权责利关系，界定了各自行权的范围，避免了政府不断干预，确保了国有企业的独立地位和经营自，依法管理国有资产限制了政府的过度干预。同时， 多数国家都要求国有企业依法接受外部审计和国家审计，并以法律保证监督的独立性，确保国有资产的保值增值。
（二）强化监督机制和激励机制
我国应该加强预防国有资产的流失，治理企业腐败，搞好资产评估，准确量化国有资产。国有资产定价应以市场为基础，由市场的供求关系决定，进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度，防止少数人权力过分集中， 搞暗箱操作；健全国有企业经营者激励长效机制，明确上市公司对经营者实施股票激励制度的股票来源渠道，应允许经营者将股权通过指定的产权交易进行交易，交易价格由市场决定。
（三）建立科学有效的国有资产管理体制
以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而又统一的权力与责任。坚持以国家所有为前提，区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构，在分别确定中央政府或地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。同时，政府应研究出台相应政策，对业已成立的国有资产管理委员会进行有效的监督和约束，防止其权力过大，要逐步健全国有资产经营体制，构建三层管理体制：第一层设立国有资产监督管理委员会，作为出资人主体对政府的负责，主要职责是管资产、管产权；第二层控股公司是资本运营主体，在国有资产调控的范围内决定具体投资行为，选派国有资产产权代表；第三层国有资产所投资的具体公司为经营实体，是国有资产能否增值的决定性环节。
（作者单位为人民银行泰安市中心支行）
参考文献
(一)实行社会主义市场经济的必然要求我国是社会主义大国，国有资产是社会主义政权的基础，是政府提供公共产品和公共服务的基本保障，也是人民享有权益的公共财富。计划经济时期主要依靠行政手段、通过下达指令性计划的办法来管理、运用国有资产，这显然已经不能适应社会主义市场经济新形势的需要，必然要求抓紧研究制定企业国有资产法，将实践证明是正确的、成功的有关国有资产管理的主要措施、办法制度化、法律化，依照法律的规定把国有资产管理好、运用好、保护好，把国有资产权益实现好、维护好。
(二)确保改革顺利进行的迫切需要近年来，我国国有经济的总体实力进一步增强，在国民经济中继续发挥着主导作用。这是国有资产管理体制和国有企业的改革所取得的伟大成就。但也应该认识到，由于以前对国有资产和财富的管理更多依赖行政的方式和政策的治理，制度性缺漏较多，行政性决策的随意性较强，管理体制不完善，且处于社会与经济的转型期，各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷，国有资产流失现象比较严重，这种状况与我国经济发展的现实及依法治国的需要极不相符。如何维护国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，成为社会关注的焦点问题。为了保障企业国有资产安全、防止国有资产流失，迫切需要进一步完善国有资产管理和监督的法律制度。《企业国有资产法》的颁布使我国数十万亿国有资产的监管问题有法可依，国有资产的管理步入了法治新时代。
(三)贯彻落实《物权法》的要求我国已经先后颁布实施了《公司法》和《物权法》，为公司治理和物权保护提供了一般意义上的法律保护模式。而《企业国有资产法》则是上述两法的拓展和延续，从国有企业的公司治理和国有资产的物权保护两个方面，提供了相对特殊的保护措施。所以该法承担着与前述两法有效衔接的责任。《物权法》着眼于物权的一般性，强调对抽象权利主体的一体保护，无法针对国有资产的特殊性作出量体裁衣的具体规定。因此有必要颁布《企业国有资产法》，落实《物权法》的相关规定。
二、《企业国有资产法》的特点
(一)全面涵盖经营性国有资产国有资产一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产。其管理可依据《行政单位国有资产管理暂行办法》；对于矿产、水、土地、森林等资源性资产，一般都有专门的单行法进行规定。《企业国有资产法》规定，“国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。这意味着包括金融企业国资在内的各类企业国资都适用本法规定，同时又考虑了金融资产的特殊性，使其与现有商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。这样安排出于两点考虑：其一，巨额金融资产在国有资产中占有相当大比例，不容忽视。其二，目前，金融风险不仅影响虚拟经济还影响实体经济，危及国家经济安全。而我国的现状是不同类型的金融资产分属不同的监管部门，这不利于金融风险的防范和控制。把游离于国有资产管理体系外的金融资产纳入本法，为以后出现统一的金融国有资产出资人留下空间。
(二)清晰界定国有资产出资人，明确出资人责任长期以来，各级政府对国有资产只履行管理职能却不承担所有者责任，造成所有者的实际缺位和淡化。《企业国有资产法》规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。从而根本上解决了长期困扰国有资产管理的“出资人缺位”现象。《企业国有资产法》明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即所谓的“管人、管事、管预算”。同时，在公司治理环节，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程，履行出资人职责的机构需委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会议，并按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构；履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失；履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。履行出资人职能对所出资企业的监管，不同于行使社会公共管理职能的政府部门的行政监管，与“政企分开、政资分开”的原则并不矛盾。另一方面，对国资委重新进行了定位，只作为出资人，其监督职能被剥离了。这就打破了以前用部门监管作为主概念的法律关系，为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人关系打下了法理基础。
(三)完善国企高管管理机制
导致国有资产流失的原因，除制度缺失、管理不严外，更重要的是“人为”。确保在国有资产管理过程中选好人、管好人，成为企业国资法的一大亮点。《企业国有资产法》第二十二条规定，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的相关高级管理人员。其中对国有独资企业的董事和高级管理人员的人事安排的要求较为苛刻，一旦选任，被选任者不得在其他企业兼职；国有资本控股和参股公司的董事、高级管理人员相对宽松，只要求不允许在经营同类业务的其他企业兼职。原则上，国有独资公司的董事长不得兼任经理，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。此外，为考核国家出资企业管理者的绩效，本法设立了经营业绩考核和任期经济责任审计考核两项制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度考核和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩，按照国家有关规定，确定其任命的国家出资企业管理者的薪酬标准。国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。
(四)构建国有资产监督体系实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项，不仅与出资人权益关系重大，也是发生国有资产流失的主要环节。企业国有资产法不仅对关系国有资产出资人权益的重大事项进行了规定，明确了重大事项的决定权限和审批程序，还从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。如企业国有资产法第四十二条规定，企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。第五十条规定，资产评估机构及其工作人员应当独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。第五十四条规定，国有资
产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。对管理层收购问题，法律明文规定，可以向企业的高管或近亲属，或这些人所有或实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买，转让方应如实披露有关信息。第五十四条规定，除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。而这也是国家第一次用法律的形式保障了产权交易所的地位和作用。此外，企业国有资产法还从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面，构建了国有资产监管制度体系。
道越来越多，但对信托创新产品的认识和了解却又相对不足；另一方面，一些信托投资公司等金融机构内部风险管理存在着疏漏或松懈，一旦经营失败却极易引发市场动荡甚至诱发一系列的金融危机。因此，加强对国有资产信托的监管既是有效防范信用风险的需要，也是信托投资公司稳健经营的需要。
一、国有资产信托监管体制：现状与未来
监管是监管主体为了实现监管目标利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识的主动的干预和控制活动。[1]金融监管的目的、目标和原则决定了金融监管的内容。[2]目前，世界上许多国家对银行业和其他金融服务业的监管仍采用分业监管的体制，我国也不例外。在借鉴国际先进经验和充分考虑到我国国情的基础上，我国从大一统的金融监管体制过渡到现阶段的分业经营和分业监管体制，它适应了中国初步建立市场经济条件下的经济、金融发展的状况，有效地保障了金融业的稳健运营。[3]从目前的状况来看，我国国有资产信托实行的是双重监管模式，一方面要接受国有资产监督管理机构的监督管理；另一方面又要接受信托业监督管理机构的监督管理，而这两种监管均来自政府部门。于前者而言，这种监管是现行国有资产管理体制的必然要求，对于国有资产任何形式上的利用以及形态上的转换，各级、各地国资委作为出资人代表，必须严把审计评估、资产出让、产权交易、债务处理、运行监督以及民主参与关，必须严格执行国有资产监督管理的法律法规；于后者来说，这种监管又是现行金融监管体制的必然结果，按照我国《银行业监督管理法》第2条第3款的规定，由国务院银行业监督管理机构（即银监会）对信托投资公司及其业务活动进行监督管理，通过促进信托业的合法、稳健运行，维护公众对信托业的信心，以保护信托业的公平竞争，提高信托业的竞争力。2004年银监会下发的关于信托业监管的文件有70多个，明显加快了信托业监管的制度建设。针对一些人认为现在对信托业的监管过严了，中国银监会有关部门负责人曾表示，在现阶段，任何关于信托公司应该放松监管的说法，都不利于保护委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行业的整体发展。[4]总之，目前对国有资产信托的监管主要是从上述对国有资产的监管和对信托投资公司的监管这两个方面进行的。一方面，各级国有资产监督管理委员会代表国家履行着对国有资产出资人的监管职能；另一方面，国务院银行业监督管理委员会按照《银行业监督管理法》的规定对信托投资公司这一非银行金融机构进行监管。对于这种监管模式，一些人提出了自己的担心，即这种监管方式要么可能导致多重监管，降低监管效率，不利于国有资产信托的发展；要么可能出现监管的真空地带，不利于控制金融体系的稳定与风险。
笔者认为，这种担心并不是多余的，但必须说明的是，对任何国家来说，其所选择的具体监管方式，不仅有其经济尤其是金融发展程度方面的因素，同时也与其长期的历史监管模式和监管习惯不无关系。不以具体的环境为基础即对一种具体的监管模式作出必然优或劣的判断，未免会失之武断。随着国有资产信托的发展，合理确定其监管体制已成为顺理成章的事情，笔者认为，在一个新兴的金融市场中，在一个没有健全的行业管理组织和高度自律的环境下，政府部门对于国有资产信托市场的监管是无可替代的，而且这种双重监管模式的选择完全适合我国国有资产信托发展的实际情况，双方监管的目标和重点并不相同。但是，反对政府管制的观点无疑也提醒着政府管制有着其相伴而来的缺陷，应当在加强政府监管的同时，通过各种措施将政府监管所带来的消极影响降低到最小限度，如由于市场准入困难而造成的实际的垄断、市场参与者的道德风险等。从长远的发展趋势上看，必须要在政府监管的基础上，强调与培育市场参与者及自律组织的积极主动性，最终形成政府、自律组织、市场参与者等各个层面上的合理管理和监督，最终促使国有资产信托健康发展，有效防止国有资产流失，实现国有资产的保值增值以及经济效益和社会效益的统一。
二、我国国有资产信托监管主体的体系架构
对国有资产信托监管模式的选择，直接触及监管组织的体系结构、监管方式和监管效率等金融监管的基本问题，也决定着监管目标的实现程度以及监管实施的成本大小等重要事项。因此从理论上对国有资产信托的监管主体展开研究是十分必要的，它构成了对国有资产信托监管模式选择的基础性前提。监管主体从性质和权力来源上，可以细分为两类或者两个层面：其一是政府部门，即狭义的行政监管当局。其权利由国家赋予，负责制定监管的各种规章制度并负责实施此类制度，任何市场主体违反规章制度，会遭受行政处罚乃至刑事处罚。其二是各种非政府性质或者半官方的民间机构、行会组织。其权力主要来自于成员对机构的章程、决策的普遍认可，违反了其规定一般不会必然引发法律上的责任，却可能遭到机构的纪律处分。[5]在我国的金融领域，由于银行、证券、保险、信托等金融行业之间的交叉和渗透日益明显，已经形成了一家金融机构需要多家监管机构共同实施监管的局面。就国有资产信托来说，前述现行的国有资产监管主体体系构成是存在缺陷的。应该看到，国资委和银监会是政府意志的代表，而政府监管在一定条件下的无效或失灵是不可否认的。政府在市场经济中的缺陷主要表现为：政府干预若无限扩张，就会导致设置庞大的机构，人员臃肿，超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场机制的短处，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。或者，由于政府制定法规、政策的失误和实行措施的不得力等原因，也会出现政府的无效干预。所以说，政府对金融业的监管是必要的，但其作用是有缺陷的，甚至可能出现监管失灵的情况。[6]目前看来，行业自律与市场约束机制的不足，使得政府监管在整个监管体系中承担的责任畸重，其风险承担能力与责任不相匹配，进而导致如果放松行业监管将被迫承担监管不力的责任；而一旦管制过严，市场的创新空间被阻碍，又不利于提高整个行业的市场竞争力。这种进退两难的困境的直接表现就是监管体系构成要素失衡，责任风险不能有效分散，造成了监管当局在监管政策取向方面缺乏连贯性，业界对监管政策不能形成稳定预期。[7]从世界范围来看，在新的形势下，金融监管体制发展的一个新趋势是，对银行业和其他金融服务业实行统一的监管，英国、日本、韩国都成立了统一的“超级”监管机构，对国内所有的（或绝大部分）金融业进行监管，显然我们不能无视国外金融业监管发展中出现的这种趋势，从长远角度看，国有资产信托的政府监管主体不宜太多，应适当进行集中。
建立以政府监管、行业自律与市场约束为特征的三位一体的监管主体体系，是实现市场风险识别和风险承担责任的合理分散和匹配，促进国有资产信托市场健康稳步发展的重要保障。信托行业的自律组织是不可或缺的市场管理者，其通过会员共同制定的规则可以有效约束行业内部的经营行为和交易行为等，缓解监管者与被监管者之间博弈过程中的紧张关系，进而维护金融安全，同时也可以有效节约政府监管的成本支出。如果说政府监管对国有资产信托产品市场所采取的管理、制裁或处罚等所产生的只是外部的强制效应，那么，利用信托行业自律组织的自律意识进行自我约束、自我管理，则可以充分发挥内部约束的效果，从而构成前者有效发挥作用的基础。自律组织处于维护行业信誉和运行安全的考虑，所制定和执行的自我监管标准和规范较之法律规定而言要求要高出很多，这些高标准的监管规范在信托产品市场的第一线进行实时、动态的风险监控，可以很好地弥补政府金融监管部门监管能力的局限性，不但会节约实施有效监管的成本，而且会提高整个信托市场的监管效率，成为政府监管的有益补充。
与此同时，加强对信托公司市场行为的约束同样重要，笔者认为，在这一方面，建立国有资产信托的受托人破产隔离制度是其中的关键。该制度不仅是保护国有资产信托受益人和委托人利益的必然要求，而且从根本上看，是有效保护国有资产、防止国有资产流失的重要措施。我国《信托法》对破产隔离有所论及，但其所提供的机制尚不完全。完整的信托破产隔离应该包括两个方面，即信托财产与委托人破产风险的隔离和与受托人破产风险的隔离，任何一个方面的不完善都不是真正意义上的破产隔离，信托制度也将失去其应有的本源魅力。[8]信托破产隔离与信托财产的独立性密切联系在一起，受托人破产时，如果纯因其固有财产管理不善所致，且受托人没有对信托财产发生道德风险，这种情况下信托财产与受托人破产是绝缘的，受托人破产后处理信托事务的权利义务由新受托人承继；但如果受托人在管理信托财产过程中发生了对信托财产的道德风险，那么显而易见该信托财产的安全便无法与受托人破产风险相隔离，受托人的道德风险足以威胁信托财产的安全性。[9]笔者认为，现时增强国有资产信托受托人破产隔离功能的关键，是对受托人道德风险实施有效的约束和控制，为此，可以将基金托管中独立托管人制度引入国有资产信托中，明确规定托管人的资格和职责。[10]三、我国国有资产信托监管重心的转移
在现代经济社会中，如果没有恰当的监管，任何金融市场都难以运作良好。恰当、可靠、有效的监管能保证市场效率，减少不确定性，增强市场信心；而糟糕的监管会使金融市场虚弱多病，不当监管甚至导致金融市场的灾难。因此，金融市场的竞争力，在相当程度上依赖于监管体系的组织能力和相应的支持性制度。[11]笔者认为，就国有资产信托的监管来说，在建立和完善监管主体制度的同时，监管重心应从目前的合规性监管逐渐向信托风险的防范和化解上转化。
目前的合规性监管有着其深刻的现实原因，其主要表现就是信托市场的运行主体体系本身存在诸多不足，一方面，信托公司作为市场化的主体，其法人治理结构、内部风险控制体系亟待完善，滥用关联交易进行利益输送等违背受托人诚信义务的行为仍时有发生，这种恶意侵占其他市场主体利益的倾向与真正的市场化原则是背道而驰的；另一方面，信托产品的投资者应该是具有一定风险识别和承担能力的主体，但现实的情况是大多投资者极不成熟，在追求信托高收益的同时却不愿意承担相应的风险，期望由政府和银行为自己的投资风险买单，这一想法实际上折射出信托市场需求的一些非市场化因素。因此，维护社会稳定与遵守市场纪律成为了检验信托市场化运行的试金石。[12]显然，在这一过程中仅仅实行合规性监管是远远不够的，信托公司作为专业化的金融机构，风险和收益始终是永恒的话题，其在实现委托人利益最大化的同时，控制相关的风险是其成功履行自身财产管理人职能的关键。
从微观层面看，国有资产信托在信托市场上涉及的风险主要有市场风险、信用风险、流动性风险、营运风险以及法律风险等。整体而言，2003年信托产品在风险控制方面采取了多种措施，具体包括财政支持[13]、资产抵（质）押[14]、第三者担保[15]、贷款保险[16]、银行信誉[17]、优先/次级结构[18]和发行公司本身的信用等。相比之下，虽然2003年和2002年在信托产品的设计中采用的风险控制措施种类仍然相同，但对各种措施的使用侧重点有所不同。以政府信用为例，在2003年的比重有显著下降，即由原来的36.84%下降到11.81%，从而反映了信托投资公司在信托产品开发中注意规避可能由于政府信用滥用而导致的风险，并力图通过其他市场化的风险控制措施来达到同样的目的。而采用资产抵押和质押以及依靠信托公司自身信用的比重则明显上升，均由过去的5.26%分别达到2003年的14.96%和23.62%。总体上讲，在信托产品的风险控制措施安排方面表现出较好的发展态势。但是，不同的信托产品其所面临的风险并不完全相同，越是在这种情况下，加强对国有资产信托的风险防范和控制方面的监管就变得更为重要一些。
应该明确的是，监管重心的上述转化其最终目的仍然是为了促进国有资产信托市场中合格市场主体地位的确立，这种确立绝不是以信托机构股权结构中国有成份和民营成份比例的变化作为决定性因素，更不是只要简单的实现国退民进就可包治百病。笔者认为，构建股权结构合理、法人治理结构完善以及内部风险控制健全的信托投资公司才是其真正市场主体地位成立的关键。应该说对这个问题信托业界基本形成了共识，而且最近一段时间信托投资公司的监管部门制定的关于强制信息披露、关联交易控制以及信托公司评级分类等措施的出台，也从外部推动了信托公司加快完善相关法人治理结构和内部风险控制措施的步伐，但如何根据各个公司的实际情况，将这些原则与要求引入到公司的日常经营管理中去，建立切实可行的制度，则尚需时日，所以构建以资本充足率为核心的风险管理体系和以透明度建设为重点的公司信息披露制度，是国有资产信托监管中不可忽视的重点所在。只有这些制度和体系真正得到完善，信托公司作为一个“受人之托，代人理财”的专业金融机构的市场主体地位才算真正得到确立，国有资产信托的安全也才会有更可靠的保障。
四、我国国有资产信托监管体系的配套制度建设
关键词：行政事业单位；国有资产管理；问题；对策
为了加强行政事业单位资产的管理，2006年以来，国家、省、市相继出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)、《河南省行政事业单位国有资产管理办法》(市政府108号令)和《周口市行政事业单位国有资产管理办法》(市政府1号令)，开展全国行政事业单位资产清查，研究资产管理信息系统，加强国有资产配置、使用、处置、收益等方面管理。通过这一系列举措，周口市行政事业单位国有资产管理工作取得重要进展，但如何深入持久地贯彻落实一系列办法，使行政事业单位的国有资产管理逐步走上规范化、科学化、法制化的轨道，是周口市行政事业资产管理工作亟待研究解决的问题。
一、周口市行政事业单位国有资产管理现状和存在问题
2005年5月，周口市机构改革成立周口市人民政府国有资产管理委员会(以下简称市国资委)，当时，市委市政府考虑到周口市市属企业国有资产存量较少的实际情况，把财政部门行政事业单位国有资产管理的职能和人员一并划入了新成立的市国资委，当时，市国资委既管企业国有资产，又管行政事业单位国有资产，新机构组建到正常办公，已到年底。但是，2006年5月，财政部就出台了35.36号令，明确行政事业单位国有资产管理的职能部门是财政部门，这样，造成了行政事业单位国有资产管理职能的不理顺，以致产生以下突出问题。
(一)多头管理，分工不明
由于职能不理顺，对行政事业单位国有资产监督的部门很多，有国资部门、财政部门、主管部门、审计部门等，他们都有对国有资产监督的责任，但由于旧体制下形成的管理理念，管理机制和管理方式的影响很深，惯性很强，导致政出多门，各行其是，形成大家都管又都不管的状况。
(二)只重形式，忽视效果
具体表现为重管理权力的归属，轻监督责任的落实，重预算的编审，轻资产管理与财务管理的结合，从而造成资产清查年年搞，搞来搞去老一套，前清后乱，流于形式。
(三)审计监督不力
由于多种因素的影响，审计监督体系未能发挥应有的作用，县(市)级行政事业单位一般不是审计重点，因而被审计部门忽视，国家审计顾不上，社会审计忙不上，内部审计跟不上(一般无内审人员)，这样行政事业单位就形成了审计“真空”地带，即使审计也是走过场，对发现的问题，主管财政部门不追，社会审计无权处理，导致只查不改，不了了之。
(四)管理制度形同虚设，有章不循，有法不依
不少行政事业单位由于执行不力或部门之间配合不够，尤其是与财务管理脱节，因而造成不良的后果。一是资产管理人员不了解会计账上资产的存量情况，财会人员对资产实际使用情况也不甚了解；二是资产的处理没有严格的审批、划拨、借用、变卖、核销，所得收入不入账或设立账外账；三是拍卖资产未有资产评估的中介单位进行评估，擅自定价；四是对于无偿调入或捐赠的资产未纳入单位资产管理的范畴，形成账外资产等。这样不仅造成家底不清、账实不符，而且在出现问题时，相互推诿，难以分清责任，不可避免地造成财产损失。
(五)管理意识不强，重钱轻物，重购置轻管理的现象较为普遍
长期以来，国家对行政事业单位的投入大部分为财政拨款，使不少单位对资产的使用和管理缺乏责任感，一般只重视经费的争取和使用，而忽视财产的合理配置，一方面不断向财政申请增加投入，投资兴建或购置资产，而且标准越来越高，对一些尚能使用的资产提前更新，使原有资产处于闲置状态；另一方面对已购的资产管理不到位，较长时间不清查、不盘点，导致家底不清、账实不符，不仅容易造成资产流失，也使财政监管部门不能真实掌握国有资产存量的情况，增加了监督管理的难度。
(六)管理手段落后，管理效益低下
目前许多单位资产统计和管理还是手工方式，即使一些部门、单位利用计算机进行管理，也由于其采用的资产管理信息系统不统一，数据无法分析利用，不能适应资产动态化管理的需要。
二、理顺国有资产管理职能，加大行政事业单位国有资产监管力度
为了理顺国有资产管理职能，加强行政事业单位国有资产管理，2008年3月，市委市政府决定把市国资委履行的行政事业单位国有资产管理职能划归市财政局，人员、编制一并划回，成立周口市行政事业单位国有资产管理办公室，出台《周口市行政事业单位国有资产管理办法》(市政府1号令)，明确财政部门是行政事业单位国有资产管理的职能部门，建立“财政部门――主管部门――行政事业单位”各司其职、各负其责的行政事业单位国有资产管理模式，彻底理顺了周口市行政事业单位国有资产管理职能。
职能得到理顺，成立了专司机构，市政府又出台了管理办法。市财政局准备以政府1号令为依托，从基础管理人手，加大行政事业单位国有资产监管力度。
(一)加大市政府1号令的宣传力度，尽快制定与之配套的规章制度，在规范统一管理上下功夫
在电视台、周口日报设立专栏，宣传行政事业单位国有资产管理政策法规，让社会各界和行政事业单位广泛了解，提高依法管理和自觉遵守行政事业单位国有资产管理法规的自觉性。
围绕《周口市行政事业单位国有资产管理办法》，我们还将着手制定《周口市财政局行政事业国有资产管理内部工作规程》、《周口市市直行政事业单位国有资产对外出租、出借管理办法》、《周口市市直行政事业单位国有资产配置管理办法》、《周口市市直行政事业单位国有资产收入(益)收缴管理办法》等相关制度办法，逐步建立和完善行政事业单位国有资产管理规章制度，形成一整套统一、规范的行政事业资产管理法规体系，使我市行政事业单位国有资产管理工作逐步走上法制化、规范化轨道。
(二)抓好行政事业单位资产管理的几个重要环节，在重点管理上下功夫
1 抓好资产配置环节的管理
资产配置环节是实现资产管理与预算管理相结合的重要环节。资金管理与资产管理是一个事物的两个方面，资金管理是价值形态的管理，资产管理是实物形态的管理，行政事业单位国有资产是由财政资金转化为实物形态形成的，财政资金的分配，离不开对行政事业单位存量资产的掌握，单位资产的使用管理，也离不开财政资金的支持，二者的有机结合，对优化资产管理，从源头上控制资产形成具有重要意义。因此，在资产配置环节，要严格根据财政部35、36号令和《河南省行政事业单位国有资产
管理办法》(省政府108号令)的规定，按照资产管理与预算管理相结合的原则，对有规定配置标准的资产，严格按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，从实际需要出发，从严控制、合理配备。能通过调剂解决的，原则上不重新购置。行政事业单位购置有规定配备标准的资产，必须由本单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量后，提出拟购置资产的品目、数量，报财政部门审批。经财政部门审批同意，各单位方可将资产购置项目列入单位年度部门预算。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。对资产占用超标的单位，可考虑采取收费、单位间调剂、少拨运行维护费用等方法，真正把资产存量盘活。市财政局准备下半年制定市级行政事业单位国有资产配置标准，试编明年资产购置预算。
2 抓好资产使用环节的管理
在资产使用环节，重点是保障资产的安全完整，提高资产使用效率。财政部门应督促行政事业单位建立和落实资产管理责任制。切实将资产管理工作落实到具体人员；行政事业单位资产管理部门要建立健全资产使用责任制，对资产的存量、增减变动、分布等情况进行及时、准确的登记，建立账、簿、卡，定期、不定期与财务部门核对账目；对大型、贵重、精密仪器、设备逐台(件)建立技术档案；对各类实物资产分门别类地建立完善的保管、领用、交还制度，适时进行实物点验，切实做到账实相符、账账相符、账卡相符。对造成资产损坏、丢失和浪费的，追究责任，区别情况做出处理。同时，大力倡导修旧利废，减少浪费，最大限度地提高资产完好率。
为了更好地落实资产管理责任制，市财政局下发《关于建立行政事业单位国有资产专管员制度的通知》(周财资[2008]5号)，在全市范围内建立了行政事业单位国有资产专管员制度。采取单位推荐，财政部门培训、考试，核发资产专管员聘书，明确资产专管员职责，同资产专管员签订目标管理责任书，切实落实资产管理责任制。目前，市直246个行政事业单位全部明确了资产专管员，县市区也在推广这一制度。
3 抓好资产出租、出借和处置环节的管理
一是严格履行国有资产处置和对外出租、出借审批手续，未经批准。不得擅自处置和对外出租、出借；二是严格规定资产处置必须由行政事业单位资产管理部门会同财务部门、技术部门进行审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批；三是资产处置和对外出租、出借要严格按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换要采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行；四是资产处置和对外出租、出借要由财政部门集中统一进行。扶沟县从1995年起，对行政事业单位的汽车、房屋和税务、工商部门的抵税、罚没物品等由财政局国资股集中统一处置，每年两次，迄今为止处置资产总额达300多万元。沈丘县财政局通过公开竞价转让国有资产，实现增值1572.9万元，增值率为179.35％，有效防止了资产处置过程中的部门化和暗箱操作。近期，我们对市财政局和市教委等部门原办公楼的处置，从履行审批、产权归属调查、资产清查、资产评估、处置方式、处置收入收缴等各环节，严格履行程序，为市直单位资产处置起到了示范作用。
4 抓好资产有偿使用和处置收入环节的管理
行政事业单位国有资产收入包括国有资产处置收入和有偿使用收入两部分，它们是政府非税收入的重要组成部分，加强对这两部分收入的管理，有助于维护政府资产的安全性和完整性，防止国有资产流失。行政单位国有资产处置收入和有偿使用收入及事业单位国有资产处置收入，要实行“收支两条线”管理，上缴财政国有资产收益专户或国库，支出按照政府履行职能需要由财政统一安排。事业单位国有资产有偿使用收入，将按照激励与约束并重的原则进行管理，要严格论证和审批管理。既要严格控制经营行为，又要搞好资产运营，保证资产有效使用和保值增值。市政府1号令明确市级设置行政事业国有资产收益专户，今年4月，市财政局下发《关于规范市级行政事业单位国有资产有偿使用和处置收入专户收缴的通知》(周财资[2009]5号)文件，规范市直行政事业单位国有资产收益收缴管理，有效约束行政事业单位资产收入随意支出的行为，目前，市级国有资产收益专户累计并实现收入3000多万元。
5 抓好资产信息化管理
按照资产信息化管理的要求，市财政局从自身抓起，开展了市财政局固定资产登记与信息化管理工作，实现固定资产管理“到单位、到房间、到人员”，建立完善、规范的固定资产实物台账、价值台账和信息化管理库，做到鼠标轻轻一点，资产状况清清楚楚。通过财政部门自身的信息化管理，总结出成熟经验，然后，推广到各行政事业单位，建立起一个与行政事业单位之间资产管理的信息交流平台，实现全市行政事业资产从人口到出口各个环节的动态管理，促进资产管理精细化、科学化，提高财政资金的使用效益，实现资产管理的共享、共用。
1.1起步阶段(1989年——1990年)
我国资产评估行业起步于上世纪80年代末、90年代初。1989年国家体改委、国家计委、财政部、原国家国有资产管理局共同了《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》和《关于企业兼并的暂行办法》，同年，原国家国有资产管理局了《关于在国有资产产权变化时必须进行资产评估的若干暂行规定》。1990年7月原国家国有资产管理局成立了资产评估中心，负责对资产评估项目和评估行业的管理工作。这标志着我国资产评估工作的起步。
1.2快速发展阶段(1991年——1997年)
1991年以国务院第91号令形式了《国有资产评估管理办法》。同时资产评估机构管理暂行办法、资产评估收费管理办法等评估行业基本法规、制度的起草和工作也相继完成。这些工作的完成，为建立我国的国有资产评估项目管理制度、资产评估资格管理制度等提供了法律依据，推动了我国资产评估行业在初期阶段的快速发展。
1993年12月，中国资产评估协会成立，并于1995年代表我国资产评估行业加入国际评估准则委员会(IVSC)。协会的成立标志着中国资产评估行业经过几年的快速发展，已经开始成为一个独立的中介行业。我国评估行业管理体制也走向政府直接管理与行业自律管理相结合的道路。
1993年至1998年间，评估机构和评估从业人员的数量迅速增加，同时建立了注册资产评估师制度，完善了资产评估行业准入制度，了资产评估操作规范意见等技术性规范，资产评估行业空前发展。
1.3发展完善阶段(1998年至今)
1998年资产评估协会划归财政部，政府管理与行业管理相对分离。2000年，国务院办公厅转发财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》(［2001］102号)，之后财政部相继制定了《国有资产评估违法行为处罚办法》等六个配套改革文件。这些措施是国有资产评估管理方式上的重大变革，财政部将评估项目的立项确认制度改为备案、核准制，加大了评估师在资产评估行为中的责任。这次重大改革标志着我国资产评估行业发展进入到一个强化自律管理的新阶段。
2001年，根据国务院清理整顿鉴证类中介机构领导小组和财政部的统一安排，中国资产评估协会与中国注册会计师协会合并。合并后的中国注册会计师协会对评估和审计两个行业、两种资格进行管理，同时保留中国资产评估协会的牌子，在国际交流和评估行业统一管理工作中使用。
2003年国务院设立国有资产监督管理委员会（简称国资委）。财政部有关国有资产管理的部分职能划归国资委。财政部则作为政府管理部门负责资产评估行业管理工作。这次改革从源头上彻底解决了长期以来国有资产评估管理与资产评估行业管理不分的局面，实现了国有资产评估管理与资产评估行业管理完全分离，使评估行业在形式和实质上都真正成为一个独立的中介行业。
2003年12月，国务院办公厅101号文转发财政部《关于加强和规范评估行业管理的意见》。根据文件精神，2004年2月，财政部决定中国资产评估协会继续单独设立，并以财政部名义了《资产评估准则——基本准则》、《资产评估职业道德准则——基本准则》。根据101号文件的要求，财政部组织在全国范围内对资产评估行业进行全面检查，进一步推动了我国资产评估行业的健康发展。
截止到2005年8月，我国已有3400多家评估机构，30000多人通过考试取得注册资产评估师资格，其中22000多人为执业注册资产评估师。自1998年以来，全国资产评估行业累计完成国有资产评估约15万亿元。我国的资产评估行业是适应市场经济的发展并在政府大力扶植下产生和发展起来的，十多年来，在国有企业改制、资本市场和证券市场建设、中外合资合作等经济行为中发挥了重要作用。但也不可否认，资产评估行业在我国的发展还存在诸多问题。
2我国资产评估行业发展存在的问题
2.1评估行业多头管理，不适应评估行业发展的要求
目前，评估行业多头管理，在经济生活中先后介入评估行业的部门有财政(国有资产)、国土资源、建设、计划(物价)等9家部门，设立的执业资格有注册资产评估师、注册房地产估价师、注册土地估价师、注册乡镇企业资产评估师、农村集体资产评估员、价格鉴证师、矿业权评估师、旧机动车评估师、珠宝首饰鉴定师等。虽然在2001年国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构的活动中，价格鉴证师已淡出中介服务市场，注册乡镇企业资产评估师被并入注册资产评估师，集体资产评估员资格被取消，珠宝首饰评估也被纳入到了评估业的组成部分中，但目前我国依然有五六种评估执业资格。其中在经济活动中影响较大的有注册资产评估师、注册房地产估价师和土地估价师三种职业资格。
各职业资格各有业务规范，各有收费办法，在实际工作中既造成了评估质量的不统一，又造成了重复评估、重复收费的局面；既加重了企业的负担，又造成了社会资源的浪费；还导致了评估行业无序竞争、条块分割。而且评估行业的多头管理局面导致了诸多不良后果，形成许多地方评估机构小、散、乱，服务单一，市场竞争乏力，甚至一些中小城市及经济欠发达地区的评估机构出现难以生存的情况。这些问题，使得评估机构难以发展壮大，评估标准不统一，也使得社会对行业的认知度不高。
2.2评估法制不健全，不利于行业的统一管理
律师行业有《律师法》，注册会计师行业有《注册会计师法》，而资产评估行业却没有相应的法律。我国目前的评估法规体系是以《国有资产评估管理办法》为核心、中央政府颁行行政法规和中央政府部门颁布的规章为主、部分省市出台地方性评估规章补充、行业协会辅之以自律规范并有国家其他法律法规配套的法律体系。这一法律体系曾经发挥过积极作用，但由于立法层次不高、不能完全适应我国经济发展的现状，已极大地影响到了行业发展。
2.3评估人员复杂，队伍不过硬
资产评估强调的是评定估算，如果从业人员缺乏必要的专业训练和职业道德，其评估的结果可想而知。同时评估作为一个完整的知识体系涉及到会计、审计、机械、建筑、经济法规及经济学等方面的内容，而目前我国的资产评估人员大多是由会计人员或机械、建筑工程人员构成，其知识结构单一，评估范围受限。同时评估师队伍学历层次低，我国本科以上学历人数在50%左右，远低于美国的85%以上的水平。这种局面既不利于资产评估理论上的研究和创新，又不利于专业资产评估人员的培养。
2.4理论研究相对滞后，评估准则体系尚待完善
应当说经过十多年的发展，我国的资产评估理论已有了长足的发展，对于资产评估目的、评估主体、评估假设、价值类型、评估原则等基本形成了统一认识，对于评估的三大方法及其程序以及评估报告的格式和内容也都有了深入地探讨。但不可否认在一些资产评估理论问题上我们和先进国家还有很大差距，诸如从经济学的角度探讨资产评估相关问题，资产评估结果如何为会计报告服务等。更重要的是我国目前的资产评估理论更多的是从便于指导实务角度论述的，如会计学原理那样的资产评估原理还是空白。我国的评估准则体系包括资产评估准则、资产评估职业道德准则、资产评估质量控制准则和资产评估后续教育准则四部分。但目前颁行的只有两个基本准则(《资产评估准则——基本准则》、《资产评估职业道德准则——基本准则》)、一个具体准则(无形资产准则)，其他多以指导意见、指南的形式出现，虽说也基本满足了评估实践的需要，但与发达国家相比我国的评估准则体系急需完善。
3发展资产评估行业的对策
3.1统一资产评估管理，变多头管理、政出多门为“一言堂”
所谓“一言堂”就是将注册资产评估师、土地估价师和房地产估价师等职业资格尽快统一起来，并出台统一的评估准则及行业执业标准。前文已述及，由于我国的资产评估管理政出多门，才导致评估标准的不统一、评估行业的恶性竞争；也正是缘于此，评估行业的发展及认可程度才不如另外两个中介行业。这是解决我国评估行业发展诸多问题的关键。显然这样做会触动一些部门的利益，但从行业的长远发展来看，利大于弊，长痛不如短痛。
3.2加快立法程序，尽快出台统一的行业管理法律
解决了资产评估行业的统一管理问题，出台统一的行业管理法律既是行业管理的需要，也是行业发展的需要。
3.3发展学历教育，提高评估人员素质
我国的评估人员素质参差不齐，对此行业协会应与教育部门协商资产评估学历教育的发展。虽然我国目前有些院校已开设了资产评估的专科教育，本科教育也已有个别开设。但各个学校的课程设置差异较大，这也需要协会出面予以协调统一。
[关键词] 国企产权改革法治化
产权是企业的生命源泉。经过20多年的探索实践，国企改革进入以“产权改革”为核心的新阶段。由于我们国家的国有企业改革现在不是法律主导型而是政策主导型的，在由“有弊端的国企”向“有活力的产权多元化企业”转变过程中，国有资产流失，职工权益被侵害等与转型期尚不完善的民主法制建设与个体强烈的寻租冲动相结合，成为国企产权改革背后汹涌的暗流，不但侵害着国有资产和职工权益，也深刻地侵蚀着人们的改革信心。没有产权改革的法治化，产权改革缺少评判正误的准绳。国企改革历史和现实的考量呼唤着国企产权改革的法治化道路选择。
一、国企产权改革的法理分析
近年来，我国学术界使用的“产权”一语，较多地受到英美财产法和美国产权经济学的影响。从法律上分析，产权是所有权在现代市场和现代企业制度的交互作用下的转化形态，它保持了所有权的一些基本属性和权能。产权的首要作用是划分财产的归属。首先，法人的人格以财产为基础，而产权代表着法人作为财产拥有者的法律地位。其次，企业产权是财产权利整合的结果，它使众多的分散的财产集合为由一个民事主体支配的一体化财产。界定产权，就是要确定人们相互之间的物质利益边界，以建立互通有无的前提。如果不界定产权，价格机制不能起作用。因为，资源的市场流动过程就是一个财产权转让的过程。随着国有企业股份制改革方向的确立和公司制愈益普及，国有企业在形式上与其他企业的区别越来越少，仅剩下“国有”的特殊性尚存。因此下文所指国企产权均从公司这一企业法律形态上讲产权。从世界范围看，现代公司的产权结构是股权与公司财产所有权的有机结合，即股东享有股权，公司对其财产享有所有权，股权与公司所有权契合在一起。
改革开放以来，我国的国有资产经营经历了一个逐步摸索、不断发展完善的过程，大体经过了扩权让利、利改税、承包制和转换企业经营机制，建立现代企业制度四个阶段。相应地从法理上概括可以把国企产权变革结构划分为三个历史阶段，一是改革开放之前的物权模式阶段即国家所有、国家经营的阶段 (国营企业阶段)。此阶段国家既是所有权人，又是经营权人，加上指令计划、指导性计划的资源配置方式，国有企业长期以往不可能有竞争力。二是债权模式阶段即国家所有、企业经营阶段，就是国家按照承包合同，租赁合同，享有债权，主要是以两权分离理论做支柱。但后来发现有两大问题难以解决:一是承包期内“掠夺式”经营的问题。二是企业承包合同签定的公平、公正问题。后又选择第三种模式，股权模式，也叫公司制模式即企业所有、企业经营，国家不享有所有权也不享有债权，享有股权。在相关市场主体的立法完善上，有关企业产权的规定也有着一条曲折并逐渐清晰的路径。
随着国企改革的深入，政企不分、产权不明和所有者缺位等成为阻碍改革进程的突出问题，政府开始建立法人制度，希望通过法人制度使国有企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体。由此带来的问题，就是企业中的国有资产到底是归国家所有还是归企业所有? 国有企业对其所占有、使用的国有财产又拥有一些什么样的权利呢?囿于时代背景，当时理论界一般认为，国有资产属于全民所有，国有企业享有的是一种由国家授予的财产经营权。1986年《民法通则》第82条规定“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权……”，便是这种观点在立法上的直接反映，也是我国立法上第一次出现了有关“授权经营”的字样。这种观点影响了我国而后出台的一系列法律。1988年4月13日通过的《全民所有制工业企业法》第2条第3款对经营权的具体内容作出如下规定:“企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利”。有些学者将经营权形象地描绘成“两个半权”，即企业财产的占有、使用和依法处分权由企业享受，收益权和“依法”之外的处分权仍由国家保留。1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第6条对企业经营权作了类似《企业法》第2条的规定。但这种所有权与经营权简单分离，并不能产生企业作为法人所必须的产权基础。
继十四大确立市场经济体制目标之后，十四届三中全会决定又将理顺产权关系、建立现代企业制度作为构建市场经济体制框架的基础和首要环节，明确提出了“法人财产权”概念，在企业产权理论上有所突破。这些政策性规定被随后颁布的《公司法》所吸收。该法第4条明文规定，“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权……公司中的国有资产所有权属于国家”。这表明我国政策、法律在企业产权定性上又创设了新的法律术语―公司(企业)法人财产权，以此界定企业法人与其拥有的财产之间的权利的法律属性。有学者评价法人财产权是企业经营权与法人所有权之间折衷调和的产物，较之经营权大有进步，较之法人所有权又未到位。1994年7月24日由国务院施行的《国有企业财产监督管理条例》即持此种主张。2006年1月1日起实施的新《公司法》的第3条仍然规定：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。
为改变大型国企产权单一及“一股独大”的种种弊端，自十六届三中全会以来，我国各地开始了国退民进、产权多元化的国有企业股份制改革，国有大中型企业改革步入深水区，进人实质性新阶段。但同时由于国有产权的先天不足，国有产权的主体不清晰以及虚置的产权代表实际上的弱势地位，缺乏产权界定制度、缺乏科学的定价体系和操作细则以及产权代表者的身份的抽象性，在国退民进的产权改革过程中，出现了自卖自买、暗箱操作、盈余管理等损害投资人和企业职工的合法权益，并导致国有资产大量流失等突出问题，引发了人们对产权改革方向正确性的激烈争论。笔者认为国有资产流失一方面是由于与改制相关的法律法规不健全、不完备或对法律法规执行不力造成的，另一方面也是对股权、法人所有权的理论认识扭曲和对公司法人格的漠视相关。
二、国企产权改革的路径选择
产权改革实际上就是要在市场经济模式下，建立一个能够符合市场经济的自我循环运转的产权体系，而在这里面国有企业产权制度的改革是核心的内容。现代产权经济学的理论前提，实际上可归纳为两点:第一，产权的界定是产权转让的先决条件。第二，产权的转让受交易成本的制约。交易成本主要有两种:时间的成本和信息的成本。这些成本在交易的的不同阶段，体现为（1)谈判和缔结合同的成本;（2)履行合同的成本(3)合同不履行时获取补救的成本。很明显，这些成本都与法律制度有着密切的关系。在不同类型的产权制度下，交易成本是不同的。所以，科斯定理指出企业或政府的制度安排取决于交易费用的大小，政府的作用是通过有效的制度供给，寻求降低交易费用的途径，以提高经济运行的效率。笔者认为，深化国有企业产权改革，实现国有资产保值、增值，必须树立正确的产权理念，以法治化为归依。
1.树立正确的产权理念
我国传统企业的产权自始即非市场经济的产权制度。在企业产权制度改革中有一种重大误解，即似乎否认股权的所有权性质和承认公司财产所有权就意味着必然削弱和损害股东的利益，特别是国有企业公司化时，把国有资产转化成股权似乎就是损害国家所有权，或者说是国有资产的流失。如前所分析，我国相关产权立法没有采用法人所有权的概念，而是走一条从经营权到法人财产权的曲折道路。从法律意义上讲，“法人财产权”一语本身不能使法人对其财产的权属性质明确化，即未能界定出法人财产的权属性质，使法人财产权的独立性陷入抽象化，以及使法人产权重新陷入模糊化。严格来说，我国在立法上设立法人财产权，仍然是脱胎于以所有权和经营权两权分离理论为基础而设计的一种法律制度，其法律关系所指向的对象是那些实物形态的国有资产，国家不想丧失对实物形态的国有资产所有权的最后控制。由于所有权是上位的权利，在与经营权之间的此长彼消关系中，所有权总是处于优势地位。经营权从属于所有权，必然导致企业经营者听命于政府和政府可以随时和随意任免企业经营者的局面。而且，在所有权和经营权之间，始终无法划出一个清晰的边界。“两权分离”的根本缺陷在于，它的理论出发点是国家（政府）本位，而不是企业本位。它的思路是以国家所有权为依托，通过在强化企业责任机制的条件下扩大对经营者的委托授权来实现国家利益的极大化。由于经营者的行为凭借的是政府的授权而不是企业的产权，经营者实际上是对政府负责而不是对企业负责。目前国有企业经营权和法人财产权理论在理论和实务界还有很大的影响力，使国有企业对其所拥有资产没有真正落到实处，在一定程度甚至影响到了国有企业的独立法人人格。在国企产权改革中应正本清源，树立法人所有权概念，强调国家对其经营性资产享有的是价值形态的国有股权，尊重企业独立的法人人格。
2.确立法治化的目标
在国有企业改革的市场化目标之外，还应该确立一个同样重要的目标，即法治化的目标。通过国有企业改革，一方面要实现经济主体性质的转变，同是还要把经济主体的行为规范从计划经济的行政框架转变到市场经济的法律框架之中。以前国企改革基本上沿袭了传统的政策化、行政化的路线，不重视法律的作用，因此导致了包括国有资产流失在内的方方面面的问题和矛盾，为了规范国企改革，应当明确法治化的目标，把整个国有企业改革的运行尽快纳入到法治化的轨道上来。
3.尽快出台国有资产管理法
一部公司法加一部国有资产监督管理条例不可能囊括国企改革的方方面面，不可能把改革当中涉及到的利益冲突都通盘考虑进去，考虑到国家人缺位或者是国家人在职能履行方面还不是非常到位，应尽快出台国有资产法，从而为强化国家所有权人的保护，强化国家股东的保护奠定一个法治基础。但在国有资产法的内容中应从观念上解决国有企业与国家或政府的关系问题，区分国家或政府的三种角色:国资总老板或抽象的所有权人，国资具体老板或出资者（股东）、占用者，社会经济管理者。在三种角色的设置中，不得有利益冲突，角色扮演不得错位，担当角色的机关及其工作人员应具有可问责性，并在角色定位准确、清晰的基础上落实责任。
4.完善国企产权交易的法律环境
一、创造良好的企业外部环境
l、完善资本市场环境。资本市场的高效运作,必须具备合理的市场结构和良好的监管机制。我国目前的资本市场存在着诸多不足,主要表现为:(1)国家对资本市场管理仍有行政干预的现象;(2)市场割据,流动性不足;(3)市场价格机制尚未健全;(4)监督不力。对此,应采取以下对策:一是减少行政计划因素;二是进一步改进和完善市场结构;三是增进市场流动性;四是完善市场的价格机制;五是建立与整个经济开放程度相适应的高度权威的管理体制。
2.完善法律制度。(l)完善证券法律制度,规范证券机构、发行公司和上市公司;(2)扩展金融市场容量,完善金融法规体系;(3)完善公司法律制度,规范公司的合并、分立和破产等行为;(4)完善国有资产管理法律制度,规范国有资产监督管理、国有企业产权界定、国有资产评估以及国有资产产权登记行为。
3、改善政治环境。应逐步建立和完善社会保障制度,卸下企业的包袱,增强企业的竞争力。政府应该采取积极、有效的财政政策和货币政策,刺激投资,增加就业。这要具体做好下列工作:(1)打破社会保险分散管理格局,建立全国统一的社会保障管理体制;(2)建立健全社会保障基金营运的管理制度。
4、净化社会中介环境。资本运营是一项系统性、操作性极强的活动,这一活动的各个环节,均需中介机构参与运作,中介机构的行为直接关系到资本运营的成败。要建立并规范包括信息网络、金融机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估所在内的中介机构。
二、营造必备的企业内部环境
首先,要提高企业管理者自身的素质。管理者应做到:(1)提高自身业务水平,用现代知识武装自己;(2)解放思想、更新观念,学习科学的管理方法并运用于实践;(3)提高创新能力,不拘泥于现状;(4)牢固树立风险观念和竞争观念。
其次是重视对人的管理。做到:(1)强化职工培训,提高全员文化素质和技术水平;(2)充分发挥每个人的特长和优势;(3)弘扬先进,培育职工的团队精神;(4)关心职工生活,不断理顺职工思想情绪;(5)不断增强职工“主人翁”地位,加强民主管理,健全激励机制。
三是要提高企业财务管理能力。(1)要立足现有基础,积极盘活存量资产;(2)对外拓宽融资渠道,对内抓好产品生产,降低产品成本,以增强企业的竞争能力;(3)应不断优化内部资本结构,扩大直接融资的渠道和比例,降低资金成本,提高盈利能力;(4)完善企业的科学决策体系,无论进行投资、扩大经营规模、拓宽经营项目或是兼并其他企业,都要在科学决策的基础上进行;(5)建立对资本运营项目的考核制度。
三、加强企业结构调整,优化企业资本结构
企业资本的优化配置要处理好四个关系:一是资本的产业结构关系。企业通过多个产业的投资,既可以避免单一行业经营的风险,又可实现资本的优化组合。二是资本的产品结构关系。在企业发展过程中,要根据市场需求和竞争态势将资本投放在不同的产品上,使不同的产品满足不同层次顾客的需求。三是资本的空间结构关系。企业应考虑不同地域的资源条件、自然条件、投资环境和市场需求,调整企业的经营战略。四是资本的风险结构关系。资本收益总是和一定的风险相关的。因此,要注意投资的安全性。首先,要实行投资主体多元化,通过合资、合作等办法吸引多个投资者联合进行项目投资,共同分享利益,分担损失风险;其次,要保持合理的资产负债率;再次,进行投资的风险组合。投资要在不同的产业,不同风险的项目间进行组合,既保证资本的安全性,又保证资本的增值性。使之做到:运行协调、供求平衡、资产流动和风险适度。
四、拓宽融资渠道,实现多元化资本经营
筹资已成为企业一项重要而经常的活动,那种靠企业自我积累或传统的间接融资渠道,已不能满足企业的资金需要。在资本市场,企业可以自身的法人财产权实现直接融资,也可以股权出让和转让的形式以及以存量资产出让、土地置换、发行债券等形式筹资。
五、理顺国有企业产权关系,培育资本运营动力机制
一是要重塑国有资产所有权主体,增强所有权虚拟化程度。将有竞争性、经营性的国有资产折成股份,组成一批国有控股公司,建立法人产权,代替国有资产管理部门,成为国有资产所有权的主体和一级企业法人,行使资产收益权和处置权,成为资本市场的主体。二是要改革国有资产管辖权制度,将管辖权由政府部门让渡给作为企业法人的国有控股公司,政府的资产管理方式则相应由收益权、处置权直接行使过渡到政策法律的制定,为企业资本运营营造法制化、规范化的市场氛围。三是要广泛建立法人产权制度,架构以企业法人产权为核心的企业资本运营体系。
六、理顺商品经营与资本经营的关系,建立企业资本运营的联动机制
国有企业资本运营的根本目标是为了扩大主导产品或主营业务的规模,使企业商品生产经营达到规模经济。因此,企业的资本运营应该有利于剥离企业非经营生产,提高企业资本质量,使商品经营成果直接转换成资本经营成果,提高资本运营效率和商品经营效率。资本运营要在有关联的企业之间进行,尽量减少无关联企业的兼并,以合理的市场结构,形成企业适度的竞争状态。抛弃或防止资本运营中一哄而上的做法,将资本运营行为和商品生产经营的切实需要紧密结合,规划出有序的、渐进的资本运营轨道。
七、正确认识市场规模与资本规模的比例关系,建立有序的资本扩张机制
处理好国有企业资本运营中资本规模与市场规模的关系,应该注意以下几点:一是企业资本扩张不能依靠行政命令搞外延式的扩张,而要着重培育国有企业通过资本的运营和相关生产能力的配置增强竞争力,占领市场份额所引起资本利润率的提高来转增资本的机制。二是国有企业的资本运营过程中资本扩张必须重在存量盘活,而不是铺摊子,搞重复建设,通过存量重组,扩大相对市场份额。三是国有企业的资本运营必须注重无形资产的运营,通过创立品牌,运用品牌的市场渗透力来达到资本规模和市场规模的统一发展。四是国有企业目前资产状况是固定资产大于流动资产,存量大于流量,资产负债比率和净资产比率都相当低。要有效的达到规模经济即资本规模和市场规模的统一,还需依靠政府制定兼并政策、产业化政策和市场容量扩张政策来扶助和指导,以加速国有企业资本运营扩张机制的培育。
八、处理好国有资产管理与企业法人治理的关系,完善资本运营的决策机制
企业资本运营必须正确定位,明确决策的权限和管理责任,形成良好、快捷、有效的决策机制。一是建立和完善企业资本运营决策的分权模式,明确划分决策权限。国有资产管理部门或国有控股公司的决策权,应限于当企业资本运营涉及资产所有权在不同性质的主体之间重组或变更时作出明确的选择;而当资本运营在相同所有权主体之间发生,则只需企业法人批准;至于企业的资本运营只涉及所有权的派生权能如经营权、占用权,则其决策权利属于法人。二是明晰企业资产决策的责任,构建资本运营决策的风险约束机制。国有资产管理部门或国有控股公司资产运营决策的任务是促进企业中国有资产的价值保值和有利于提高资本的生产配置效率,降低资本运营风险。王是建立资产运营决策的价值实物协同机制,促进国有企业资本运营
决策的回馈循环。资产运营决策必须将经营性资产和非经营性资产剥离,对经营性资产的运营决策确定价值量化指标,企业法人则根据这些指标运营法人财产,完成价值量化指标与资本运营协同,使国有资产运营决策形成回馈循环。
九、加强资产评估管理,力求评估结果正确公平
资本运营离不开资产评估。只有准确、完整、合法地评估目标企业的资产与负债,合理确定转让价格,才能保证国有资产不被侵蚀。
1、制定统一的资产评估标准。对同一资产用不同的评估方法,评估的结果往往会有较大的差异,但不同方法共存是与资产评估对象、评估要达到的目的及评估的经济环境相关的,即这三者的结合状态是决定采用哪种评估方法的内在依据。对企业整体分析时应主要采用重置成本法;对企业以某项固定资产投资入股时,则主要采用重置成本法和现行市价法;在外部条件允许时,也可以考虑使用收益现值法,非特殊情况时,一般不采用清算价格法。
2、加强对评估结果的确认工作。资产评估结果是否合法、真实,标准和方法是否正确、科学,资料是否完整等都需要进行审核和鉴定,以保证评估结果正确无误、公平合理。
3、加强对评估机构的管理。资产评估工作是一项十分复杂的系统工程,具有较强的专业性,并非任何组织和机构都可以从事该项业务。对资产评估的从业人员,应纳入法制化、规范化管理的轨道。
十、强化企业财会工作,促使企业资本有效运营
1、只要是两家或两家以上企业的经济资源和经营活动因资金纽带关系而置于一个管理机构或集团控制之下,就应当编制合并会计报表。
2、准确地确认和计量企业的负债,并对坏帐发生的可能性和大小进行合理地估计。
一、我国行政事业单位国有资产的属性
1. 行政事业单位国有资产的内涵
我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。
2. 行政事业单位国有资产分类
按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。
行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。
行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。
从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。
3. 我国现行行政事业单位国有资产管理体制
根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。
二、我国行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
我国目前行政事业单位国有资产管理主要存在四大问题：
1. 资产配置不合理
由于缺乏合理统一的配置标准，或标准没有被严格执行，导致中央部门、单位之间配置不公平。有的部门行政、事业人员编制很少，却占用很大的一栋办公楼，空余的办公用房用于经营出租或闲置，而有的单位却要耗费大量财政资金租房办公；有的部门一味追求办公设备、办公家具上档次，超标准配备办公家具；有的单位宁愿多花钱买新设备，对正在使用的设备却不肯花钱进行正常的保养和维修，造成设备快速老化；还有的单位资产购置时，存在随意性和盲目性，造成重复购置或不合适的购置，许多办公用品和生产设备到货之日，即是闲置之时等等。
2. 资产处置效率不高
对于资产闲置和利用效率不高的资产，不能及时地进行调配。有的单位占用的国有资产为部门、单位所有，宁肯闲在家里，不许用在别处，影响了国有资产的管理效能。
3. 资产流失严重
改革开放以来，我国行政事业单位利用国家拨付的非经营性资产从事生产经营活动，获取利润、租金等收入，形成非经营性资产转为经营性资产现象。如政府各部门所管辖的招待所由对内服务转为对外经营，学校的校办工厂由为学生提供实习场所为主转为学生实习与生产经营并重等。
我国行政事业单位国有资产的“非转经”是转轨时期的特殊产物，它曾对弥补财政经费不足、促进政府机构改革与职能转变等发挥了一定的作用。但是，随着经济体制改革的不断深化，“非转经”的负面影响越来越大，其中之一就是“非转经”导致国有资产的大量流失。
主要表现为，一是“非转经”过程中非经营性资产本身的流失。一些非经营性资产被廉价租赁或承包给集体或私人经营使用，导致国有资产的流失；“非转经”单位由于资产来源的无偿性，缺乏资产保值增值的压力与动力，从而导致资产使用过程中的大量浪费，引起国有资产的流失。
二是“非转经”产生的收益的流失。非经营性资产是国家拨付给行政事业单位用于完成国家行政事业任务的财政性资产，“非转经”所产生的收益也应该属于国家所有。然而，在实际运作中，无论是利用非经营性资产对外投资所得的投资收益，还是对外出租得到的租金收入等，大部分都被提供这些非经营性资产的行政事业单位视为单位集体所有，作为单位职工福利或存入单位“小金库”，在单位内部分配使用，而没有上交国家财政；而利用非经营性资产兴办的经济实体，其利润也大多在该经济实体与提供资产的行政事业单位之间进行分配，导致了国有资产的大量流失。
无形资产作为一种特殊、重要的资产，部分行政事业单位在转让无形资产时，没有进行合理计价，更没有通过法定资产评估机构进行评估，无形资产的低价或无偿转让现象时有发生，导致了行政事业单位无形资产的严重流失。
三是在处置资产过程中存在不规范现象，导致行政事业单位国有资产流失。有些行政事业单位在处置闲置资产和淘汰设备过程中，资产未评估或评估过低，有的甚至随意报废尚有相当使用价值的设备，导致国有资产流失。
4. 资产使用效率不高
由于资产配置不合理，重复购置严重，使用过程中缺乏规范化管理，结果导致行政事业单位普遍存在资产闲置与使用效率不高的现象，其中在固定资产方面表现尤为突出。一是部分办公用房、公务用车使用效率不高，部分单位办公用房闲置或出租。二是部分专业化设备重复购置，使用效率很低，有的甚至每年只使用几个小时。三是由于决策失误导致部分设备购置后无法使用或者面临更新换代，造成资产浪费。
出现以上问题的原因主要是：(1)缺乏合理、有约束力的资产配置标准，资产购置的随意性较大。(2)存在较为严重的攀比心理，盲目追求高标准、大而全。(3)资产购建资金来源的多样性。(4)缺乏资产使用效率的考核标准。(5)产权管理不严。各地虽然都制定了有关产权管理的规章制度，但执行却不严格。(6)日常管理混乱。有的单位固定资产无专人管理，有的单位虽有专门的固定资产管理人员但管理人员和财务人员的分工责任不明确；资产管理部门与财务部门帐实不符。
三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因
行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有：
1. 对行政事业单位国有资产认识上的误区
第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。
2. 管理体制不顺
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。
3. 管理机制不健全
行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。
在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。
在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。
在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。
4. 管理制度不健全，法制化建设严重滞后
随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。
四、我国行政事业单位国有资产管理体制改革的构想
在改革的过程中，需要从理论高度重新认识行政事业单位国有资产的经济性质，同时借鉴别国或地区的先进经验与成功作法，结合中国的实际情况，探索改革的总体思路，最终确立与社会主义市场经济体制相适应的我国行政事业单位国有资产管理体制。
(一)我国行政事业单位国有资产管理体制改革的理论依据
我国行政事业单位国有资产管理中面临的各种问题，在很大程度上都源于对行政事业单位国有资产的认识上的误区，特别是对市场经济条件下行政事业单位国有资产的经济性质认识不足。因此，在改革过程中，首先必须认真探讨行政事业单位国有资产的经济属性。
1. 行政事业单位国有资产的特征
一般来说，行政事业单位国有资产具有以下特征：资产配置的非生产性。行政事业单位国有资产是为各级党政机关、事业单位和人民团体开展工作而配置的资产。行政事业单位使用这些资产的目的是非盈利的，是通过使用和占用这些资产为社会提供公共服务的，以保证经济与社会的正常运转，推动和促进社会的全面发展。因此，行政事业单位国有资产的配置具有非生产性。
资产补偿的间接性。在行政事业单位国有资产的形成方面，不论是资产初始配置、消耗性补偿，还是资产规模扩大的资金来源，都不能直接从行政事业单位国有资产使用的结果中获得，而只能来源于财政收入；即按照公共选择理论，利用公共预算手段，通过公共支出方式形成行政事业单位国有资产。从这个角度看，行政事业单位国有资产与公共财政特别是公共支出、公共选择和公共预算等具有天然的相关性。
资产使用的无偿性。与行政事业单位国有资产按公共支出方式形成相适应，行政事业单位国有资产在占有和使用方式上具有无偿性。也就是说，处于非生产领域的行政事业单位，可以采取无偿方式来占有和使用由公共支出形成的行政事业单位国有资产，从而顺利有效地开展行政事业工作，为社会提供公共服务。
2. 行政事业单位国有资产的经济性质
在传统计划经济时代，政府为政治权力行使者、国有资产所有者和生产经营组织者的统一体，既要履行社会经济管理任务，又要承担整个国家经济建设任务，同时还要具体安排和指挥企业生产经营。在这种三位一体的单一财政模式下，行政事业单位国有资产成为各级政府履行上述三重职责的物质手段。
随着以市场为取向的经济体制改革目标的最终确立和改革进程的不断推进，政府作为政权所有者对全社会管理的职能，与作为国有资产所有者对国有资产进行管理的职能相分离。
在具有中国特色的社会主义市场经济条件下，我国的公共财政主要范围包括：(1)提供公共产品与劳务，如公安司法、教育卫生等；(2)治理环境污染等；(3)维持竞争秩序，如制定有关政策法规，实施反垄断措施等；(4)调节收入分配；(5)稳定经济等。此外，政府还要弥补市场残缺，培育市场体系，促进市场经济进一步完善。行政事业单位国有资产是行政事业单位履行公共财政范围内各项职能的基础条件和必要保证。
(二)行政事业单位国有资产管理的国际经验借鉴
由于国情不同，从严格意义上讲，国外没有与中国行政事业单位国有资产完全对等的资产范畴，但许多成熟市场经济国家的政府财产范畴与我国的行政事业单位国有资产有许多类似之处，分析它们的管理经验对我国行政事业单位国有资产管理体制改革具有一定的借鉴意义。
1. 政府财产不参与市场竞争
在市场经济发达的国家，政府是社会管理者，它凌驾于全社会的经济组织和个人之上，依靠其拥有的政治权力去规范企业和个人的市场行为和活动过程。在市场竞争领域，各企业和个人在政府确定的行为准则内，以平等的地位按市场等价交换原则来追求自己的目标函数最大化。政府是独立于企业和个人的执法者，一般不介入市场竞争领域。只有那些不盈利的，而社会又十分需要的公益公共性领域才由政府投资。因此，发达市场经济国家对政府财产的使用领域都有严格的规定，即政府财产只用于履行行政职能与提供公共公益等市场失效的领域。如新加坡政府对每一法定机构(类似于我国的事业单位)都以立法手段规定其活动范围，禁止其介入市场有效的竞争性领域。
2. 政府财产管理的法制化
法制化是发达市场经济国家管理政府财产的一个主要特征。它保证了政府财产管理的规范化、制度化与透明度，提高了政府财产管理效率。如美国的《政府公司法》是一项综合性法规，从总体上规定了与政府公司有关的规则制度。此外，美国还对每一家政府公司，由国会通过单行法规，对该公司的设立目的、董事会组成、经营方式、经营范围、资产管理等作出非常细致的规定。日本的《国有财产法》明确规定了国有财产的范围、管理及处置国有财产的机关、管理和处置国有财产的具体手续、违反法律的处罚等。此外，日本还有许多特别法，如《国家公务员宿舍法》等等，构成了较为完整的政府财产管理的法律体系。
3. 政府财产管理的专业化
对部分政府财产实行专业化管理也是发达市场经济国家在政府财产管理中较为普遍采用的一种方式。如美国联邦政府总务署，是政府总务和后勤服务部门，统一管理联邦政府的行政事业性资产。加拿大联邦政府建设和服务部，负责联邦政府的财产管理、政府采购、办公用房管理、物业管理等。我国香港特别行政区对公务用车实行专业化管理，具体表现在两方面：一是设政府车辆管理处，负责与公务用车有关的统筹管理工作。如采购公务用车，审核政府各部门添置及更换公务用车的申请，协助制订政府内部运输服务政策；为所有部门提供车辆管理方面的指引，负责训练及考核驾驶公务用车人员的技术水平并颁发驾驶许可证，提供公务用车的临时租车服务等。二是每个部门设专人任部门运输主任，管理部门的运输资源，确保部门车辆有效、恰当地使用。
香港对公务用车的使用范围与条件作出十分严格的规定，如政府人员在非公事或非规例准许的情况下使用公务用车，被视为滥用，除要向政府缴交涉及费用外，还可能受纪律处分；规定除非政府车辆管理处处长明文批准，否则公务用车不得出租给任何商业机构；只有在无公共交通工具可达或绝对必要情况下，才能使用公务用车接载有关人员等等。
4. 严明的监督制度
为了防止政府财产管理中的渎职行为与腐败现象，许多国家建立了严明的政府财产管理监督制度。如美国对使用政府财产的政府公司，设有国会听证会、公民监督、政府审计三层监督制度。按照这种监督制度，政府公司如要获得预算拨款，必须将公司的经营状况、资产负债情况等向听证会详细报告，并接受质询；公民如发现政府公司的“问题”可直接向政府公司提出质询，并进行调查；美国对政府公司的审计监督由联邦审计局进行，审计局的工作方式是独立的，不受任何行政干预，审计结果向国会报告。日本也有较为严格的监督制度，主要由日本国会、会计检察院等机构负责包括政府财产在内的国有财产的监察工作。
(三)我国行政事业单位国有资产管理体制改革目标
根据社会主义市场经济条件下的行政事业单位国有资产的经济性质，借鉴发达国家与地区的政府财产管理经验，建立与社会主义市场经济体制相适应的，资产形成科学、使用合理、处置优化、监督公正、管理高效的行政事业单位国有资产管理体制。
首先，它是与我国社会主义市场经济相适应的行政事业单位国有资产管理体制，不同于计划经济体制下的传统体制。在计划经济体制下，财政不仅承担着提供公共产品的功能，还直接介入国有企业的经营管理，参与各种赢利性投资经营活动。与此相应，行政事业单位国有资产不仅是国家提供公共产品的物质手段，也是国家参与赢利性投资的物质基础之一。按照社会主义市场经济改革的基本要求，我们所设想的新型行政事业单位国有资产管理体制，将在保留原有行政事业单位国有资产管理体制的合理因素的基础上，一方面改革原有体制下资产所有者、管理者、使用者责权利不清等一系列不合理现象；另一方面借鉴西方国家的成功经验，以公共预算为主要渠道配置行政事业单位国有资产，从而形成我国社会主义市场经济条件下的新型行政事业单位国有资产管理体制。
其次，它是与公共财政密切相关的资产管理体制。也就是说行政事业单位国有资产只能作为提供公共产品和服务、弥补市场失效的物质手段，而不能介入市场有效的竞争性领域。与此相应，现有行政事业单位的外延必须重新界定，部分事业单位必须被剥离出公共支出体系；成为自负盈亏、自主经营的企业单位。因为在社会主义市场经济条件下，有相当一部分现有的事业活动项目，可以按企业方式经营并获得市场平均利润率，市场机制能够有效地配置这部分社会资源。根据公共财政理论，这部分活动不应由公共财政来负担，相应此事业单位应不再纳入政府的公共支出体系。
最后，它是一套系统的完整的行政事业单位国有资产管理体制，不仅包括行政事业单位国有资产管理的机构设置，而且涵盖了从资产形成、使用到处置的全过程资产管理制度；此外还涉及与行政事业单位国有资产管理有关的监督机制的建立、管理人才的培养等一系列相关问题。
(四)我国行政事业单位国有资产管理体制改革的主要内容
从社会主义市场经济体制的基本要求出发，根据上述行政事业单位国有资产管理体制改革的原则与目标，我国行政事业单位国有资产管理体制改革包括以下主要内容。
第一，按照社会主义市场经济体制的基本要求，建立由资产宏观管理部门、二级管理部门和微观管理部门组成的行政事业单位国有资产分级授权管理体系。
第二，采用公共预算和政府采购方式，建立配置标准公正、配置手段科学的行政事业单位国有资产形成机制。
第三，按照集中化、专业化等原则，建立包括资产使用台账制度、责任制度和管理网络系统等内容的行政事业单位国有资产使用机制。
第四，通过市场和计划相结合的处置手段，建立由资产内部调剂、交易与租赁、报废制度等构成的行政事业单位国有资产处置机制。
第五，加强法制化建设，建立包括定期汇报、派驻监管等内容的行政事业单位国有资产监督机制，可以考虑组建行政事业单位国有资产监督委员会。
第一条为全面贯彻、实施国家财政法律、法规，促进依法理财，规范执法行为，提高依法行政水平，保证财政行政监督管理工作有效运行，结合工作实际，制定本制度。
第二条本制度适用于分局全体行政执法人员。
第二章组织领导
第三条分局成立行政执法责任制工作领导小组，负责对行政执法责任工作的领导和监督，分局长为领导小组长。
第四条行政执法责任制工作领导小组下设办公室，办公室成员由财政分局各股室人员组成，负责统筹安排、落实行政执法责任制的日常工作。
第三章行政执法职责、分工
第五条财政分局是镇政府主管财政收支、政府采购、财税政策、财务会计、集体资产监督管理工作的综合经济管理部门，主要职责是：
1、贯彻、执行财政、税收、国有资产监督管理的法律、法规，组织拟订镇财政、集体资产、财务会计方面的地方性管理规章、办法和制度，并监督实施。
2、拟订财政发展战略、中长期财政规划，执行中央与地方、国家与企业的分配政策，制定镇级对村级的财政分配体制，提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议。
3、编制年度镇级财政预决算（草案），向镇人代会汇报执行情况，并组织执行。
4、制定财政预算收入计划，监督各项财政收入，监缴集体资产收益、行政事业性收费和罚没收入和其它各项预算外收入，负责农业税、耕地占用税、契税的征收和管理。
5、管理和监督各项财政支出，管理镇级预算外财政专户及各项政府性基金，管理镇政府贷款业务，管理财政预算内行政机构、事业单位和社会团体的非贸易外汇。
6、拟订、执行全镇规定的财政开支标准，《企业财务通则》、《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》，管理镇级财政社会保障支出，组织实施对社会保障资金使用的财政监督，执行社会保障资金财务、基本建设财务和涉外企业财务制度，审核和监督管理财政性投资，管理镇政府采购工作。
7、贯彻、执行会计、财务制度和财经纪律，对镇属企业、外商投资企业、行政事业单位财务活动进行监督、管理。负责管理对镇属行政事业单位、财政投资项目、各村（居民）实行会计集中核算、委派，制定集体资产管理办法。
8、指导管理会计工作，审批、颁发会计人员从业资格证书，管理财会人员，指导管理社会审计工作。
9、负责镇属企业和行政事业单位资产的统计工作，做好清产核资工作。
10、制定财政教育规划，组织财政人员业务培训，负责财政宣传和信息工作。
第六条分局的主要执法范围：
1、单独执法范围：《预算法》、《会计法》、《农业税条例》、《预算法实施条例》，国务院《关于实行分税制财政管理体制的规定》、《关于加强预算外资金管理的决定》、《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，《国库券条例》、《总会计师条例》、《企业财务会计报告条例》、《契税暂行条例》、《耕地占用税条例》、《国家金库条例》，省《罚没财务管理条例》、《预算审批监督条例》、《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》、《财政总预算会计制度》、《企业财务通则》、《企业会计准则》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、《事业单位预算管理若干规定》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等财政法律、法规、规章。
2、共同执法范围：《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《企业所得税暂行条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》等法律、法规、规章。
3、配合其它部门执法范围：国家《保密法》、《档案法》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，省《规范性文件备案的规定》等法律、法规和规章。
第七条财政分局行政执法责任制分工：
1、分局长对分局行政执法工作承担领导责任，各股（室）负责人对本股（室）行政执法工作承担主管责任，行政执法人员是行政执法直接责任人，对其行政执法行为承担直接责任。
2、按规定，分局党支部统一领导、指导、协调全面行政执法责任制工作。
3、各股（室）根据职能划分，规范职、权、责的范围、内容，建立起工作岗位责任制，进一步明确执法依据、内容、范围、程序和主要职责。
4、分局确定一名工作人员行政执法责任制联络员，全面负责行政执法责任制的贯彻、执行工作，定期向市财政局、镇政府反馈情况。
第四章行政执法工作规则
第八条分局行政执法工作基本原则：
1、依法行政原则，所有行政行为必须以现行有效的法律、法规、规章为依据，做到主体、内容、形式合法，符合法定权限和程序，执法人员不得怠于履行职责、。
2、合理行政原则，对法律、法规规定行政行为人可自由裁量事项，必须在法定界限内综合考虑各方面因素作出合理决定。
3、执法资格原则，执法人员必须是正式工作人员，具有良好的政治业务素质，并经过岗位培训，取得省《行政执法证》。
4、行政执法案件登记原则，对行政执法案件的立案、调查、处理情况必须进行登记和存档。
5、重大执法事项集体讨论决定原则，对重大执法事项必须由主管领导召集各股（室）有关人员集体讨论。
第九条分局具体行政行为的工作制度：
1、分局作出审批、登记、许可具体行政行为要做到事实清楚，有明确法律、法规依据，符合法定权限，处罚适当。
2、各股（室）对职责范围内的审批、登记、许可各类具体行政行为要依据法定程序进行。法定程序规定不具体的，可结合实际工作依法制定相应办事程序。
3、有关执法人员要以分局名义，不得单独以执法股（室）、个人名义作出具体行政行为。
4、法律、法规、规章规定具体行政行为要具备一定形式的，应当采取法定形式；有期限规定的，要在法定期限内作出。
5、行政执法人员作出重大行政处罚决定前，要把调查结果提交主管领导同意后才可实行。
6、行政执法人员在行政执法中，要出示表明执法人员身份或者执行公务的专用证件。
第五章对执法行为的监督
第十条为保障财政法律、法规、规章的正确实施，执法人员依法行政，分局定期对贯彻、落实执法责任制情况进行自查，发现问题及时纠正，检查结果送镇政府。
第十一条执法人员要把执法依据、范围、程序予以公开，其中，涉及行政审批、登记、许可事项的，要公开办理条件、程序、期限；符合法定条例的，必须及时办理；不予以办理的，一定说明理由。涉及收费的，公布收费标准和依据。作出具体行政行为时，应当告知当事人依法享有申辩、申请行政复议，提起行政诉讼的权利。
第十二条执法人员在执法中有怠于职责、、吃请索贿的，依照有关规定给予纪律、行政处分。由于违法行政侵犯行政管理相对人的合法权益，导致分局作为国家赔偿义务机关的，分局作出赔偿后，依据国家《赔偿法》有关规定责令有故意或者重大过失的行政执法人员承担部分或者全部赔偿费用。
第十三条财政分局自觉接受镇政府、上级主管行政部门、人民群众的监督，对公民、法人和其它组织就侵害其合法权益的行政执法行为提出检举和控告事项的，要认真受理、秉公办事，不得对举报、控告人进行打击报复。
第十四条财政分局年底对行政执法人员行政执法情况进行考核，把其作为公务员考核、晋升、评比的重要标准。依法行政，成绩突出的，予以表扬和奖励。越权、失职、失察、、行政不当的，依法追究责任。
第六章行政执法过错责任追究
第十五条过错责任追究坚持实事求是、有错必究、教育与处罚相结合原则。
第十六条构成行政过错的行政行为包括以下三类：
1、经人民法院终审审理，裁定撤销或者变更的。
2、经上级行政机关或者复议机关撤销、纠正的。
3、经分局查实确认，有下列情形之一的视为过错：
⑴滥用、超越职权，认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误的。
⑵不符合法定程序，不履行法定职责，处罚显失公正的。
⑶其它给行政管理相对人造成重大损害，在社会上造成不良影响的。
第十七条分局发生应追究责任的行政执法过错，先由分局对上级部门承担行政责任，对受损害的相对人承担国家赔偿责任。后对构成过错的行政行为决定者、执行法人员追究过错责任。确因客观原因造成违法行政的，不承担责任。
第十八条过错责任划分如下：
1、因执法人员主观原因（汇报事实有误、隐瞒实情），导致决定者决定失误，造成过错的，由其承担责任。其中，能够而疏于分辨实情的，承担部分责任。
2、因行政行为决定者主观故意或者重大过失造成过错的，由其承担责任。下级决定者、执法人员明知决定违法盲目执行的，承担次要责任。
3、应当经审批未审批的，由决定者、执法人员分担责任；经审批程序的，由审批决定者承担责任。
第十九条过错责任追究种类：A.内部批评教育。B.书面检查，通报批评。C.调离工作岗位。D.取消执法资格。E.党纪、政纪处分。F.辞退。
论文关键词:营业财产构成转让法律制度
论文摘要:本文针对营业财产含义的界定、性质与特征、构成、转让以及我国营业财产制度的立法与实践展开阐述，浅析了营业财产法律制度中的相关问题，以期完善我国公司、企业立法中的营业财产法律制度
一、营业财产含义的界定
关于营业一词，最初用于大陆法系国家制定的商法典中，我国因为没有制定商法典，就没有明确规定营业制度。在商法理论界，有学者认为，护营业“一词有两个含义:一为主观意义，指营业活动，即以营利为目的而进行的连续的、有计划的、同种类的活动(行为);一为客观意义，指营业财产，即供进行营业活动之用的有组织的一切财产以及在营业活动中形成的各种有价值的事实关系的总体。这主要是从主客观两个方面来认识营业。营业活动之所以能够进行，是以有组织的营业财产为基础的，而营业组织也由于营业活动而不断达到更高的程度可见主观意义上的营业和客观意义上的营业是相互紧密联系的。
在我国没有制定商法典的背景下，营业与营业财产的概念使用难免发生混乱，其实从国内学者对营业含义的界定来看，客观意义上的营业就是指我们所说的营业财产。营业就其概念而言主要是指能够实现营利目的的各项财产以及事实关系的集合体。这样我们应当把营业财产和主观意义上的营业区分开来，让其作为一个独立的概念存在。
二、营业财产的性质与特征
从性质上来说，营业财产具有集合性而成为独立的客体，营业财产由无形要素和有形要素构成，其中每一种要素又包含多种构成要素。作为商法特有的一个概念来说，营业财产具有白己的特征，主要表现在以下几个方面:
第一，营业财产具有有机整体性。即”为了一定的营业日的而有机组织起来的、具有生产活力的财产的总和在物的财产上加营业活动必不可少的事实关系”，展现出”实际上比构成营业的财产的总和有更大的价值”这也就体现了营业财产不同与传统民法财产的有机整体性。
第二，营业财产具有可变性。营业财产的范围时常处于变化之中，公司或企业由于各种原因可以增加或减少这些营业财产，但这种增加或减少并不影响营业资产的独立性。
第三，营业财产具有权属的可控制性。无论这种资源的表现形式如何，无论是否最后能载入资产负债表，无论是否是有形财产，凡企业可控制的资源，都可纳入营业财产。
第四，营业财产具有权属的可转让性。营业资产在整体卜，属于企业可控制的经济资源，具有财产权利的属性范畴。依照财产权利自由处分原则，营业财产权利人有权处置该财产口
三、营业财产的构成
由于我国没有明确规定营业财产制度，对于怎样界定营业财产的构成，学术界没有形成定论。谢怀拭先生的观点认为营业财产包括积极财产(资产)与消极财产(负债)，如各种不动产、动产、无形财产、债权等，另外还包括专有技术(1l1loW一How)、信誉、顾客关系、销售渠道、地理位置、创业年代等在内的所谓”事实关系”这种观点成为国内的主流观点。借鉴主流观点，笔者认为营业财产的构成要素包括四个，即积极构成、消极构成、在营业活动中形成的各种有价值的事实关系和人力资本。积极构成是指营业财产必须具备的构成要素，消极构成是指不得具备的构成要素。其中，积极构成要素分为有形构成和无形构成。有形构成是指那些能被人看的见摸得着的要素，主要包括:1.公司、企业的一些机器、设备、器材和原材料等。2‘公司、企业生产制造的待销售的产品。3.公司、企业的建筑物，如土地使用权和作为其经营场所的建筑物的所有权。无形构成包括:1公司、企业的名称。2公司、企业的工业产权3.公司、企业对其营业场所的租赁权。4公司企业的顾客名单权。
营业财产的消极构成主要是指公司、企业正常经营活动中形成的各种负债。
对于公司、企业的人力资本是否也是属于营业财产在理论界也是有争议的。现在好多学者通过对人力资本进行经济学、法学的分析，认为人力资本是符合出资适格性条件的，是完全可能成为股东的出资形式的。笔者认为既然人力资本可以作为公司、企业的一种出资形式，那么它当然也是营业财产的构成部分。
四、营业财产的转让
从概念上来说，营业财产转让主要是指通过签订合同的形式将用于公司、企业营业的全部财产或部分重要财产作为一个有机的整体进行转让的活动。在转让的整体财产中，不仅含有公司、企业的一些机器、设备、器材、原材料和公司、企业生产制造的待销售的产品等动产，公司、企业的建筑物等不动产，还包括公司、企业的名称、工业产权、营业场所的租赁权、顾客名单权等无形财产。当然还包括公司、企业正常经营活动中，形成的各种负债。对于那些构成营业财产的事实关系如商业信誉、顾客关系、地理位置、销售渠道等内化于企业又无法用货币直接估量的财产因为和营业财产是一个整体也应当是转让的标的.作为具有人身属性的人力资本的所有权来说是不能单独转让的，但是其可以通过公司、企业之间劳动合同的转让而一并转让。在这种情况下人力资本和其他构成营业财产的要素结合在一体，作为一个整体转让，这也体现了营业财产转让的特殊性。
从性质上讲营业财产转让属于买卖行为，但不同于单个财产的转让。营业财产转让的客体则是一个由多方主体按照一定的资源配置组成的正在运行的整体，它的转让涉及到公司、企业的方方面面，与单个财产转让不同的是营业财产转让受让公司、企业后即可以直接营业。
五、我国营业财产制度的立法与实践
我国没有明确规定营业财产制度，在公司企业法中也没有营业和营业财产的相关规定，只有在商法总论里面涉及到商行为的有关规定时才能看到有关营业的规定。但事实上其他法律却已经实际采用了营业和营业财产的概念。我国工商管理法规及税法明确规定了营业的概念。在行政管理方面，广泛使用营业场所、营业性演出、营业网点和营业期限等相关概念。针对国有资产转让遇到的实践问题，国务院以及原国有资产管理局、财政部以及国有资产监督管理委员会等还颁布了大量的行政法规和部门规章。
关键词：煤矿企业；企业统计；指标体系
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）16-0134-02
统计工作质量下降直接影响到企业的管理和经营质量，究其当前其下降原因，笔者认为存在以下四点：第一，管理层或者一些统计工作人员不能够正确认识统计工作的职能和作用，如将其纳入计划经济副产物中，认为市场经济以市场为主导，从而不重视产品产量、质量等各项指标的统计。第二，认为统计工作主要是用来应付政府，是一个形式的工作。因而一些企业采用虚假的数据以蒙混过关，统计指标很随意。第三，认为统计工作实际意义不大，也就是充实一下工作总结而已。只有在年末总结会议中或者职代会报告中，才能见到统计报表中的以下诸如原煤产量、进尺、单产、单进等统计数据。第四，一些管理人员重财务而轻统计。因为财务成果直接反映企业盈利情况，统计却只反映煤矿产量，缺乏实际说服力。
1 煤矿企业统计工作的意义
从定义上看，煤炭工业企业统计指的是正确运用统计学原理，采用数字体现出企业的经营情况的基本信息，达到从表面看本质，指导企业管理工作的目的。其研究对象是一个企业生产和经营时大量经济现象的数量表现，其目的是发现经营问题，从而改善企业的经营质量。笔者认为煤矿企业统计工作至少存在以下方面的作用。
反映企业基本情况：如企业的人员构成、生产发展、产品质量、资产、盈亏、负债等方面的情况，反映企业的规模和结构特点。可为企业管理者提供决策依据，使其清楚了解企业的盈亏情况，把握市场动向，可使得企业生产经营情况更加透明，让社会各界人士能够对企业产生信誉感和好感，而对企业结构的把握可以及时找出企业经营症结的所在；反映企业的速度与效率：反映出企业生产产值、产量及增长等情况以及全员效率，生产及回采、掘进、洗煤效率等情况，可指导企业实现利益最大化；反映企业的数量特征：如产销存、质量、设备等情况和其他产品指标。反映企业生产经营相关情况：统计工作不仅反映企业指标，还要做市场调查统计工作，进行综合比较分析，目的还是服务于企业的经营，提高竞争力；使管理者能清楚了解企业年、月的生产经营效果：这可以指导管理层进行计划的编制和管理，从而做出正确的建议和调整措施；为管理人员决策提供可靠依据：统计工作主要是收集企业内部和市场调查中的大量信息，整理成数据，经过分析得出结论，能有效指导管理人员做出决策，使企业良性发展。
2 当前做好煤炭企业统计工作的建议
2.1 建立完善的企业统计指标体系
对于某个企业，建立合理的统计指标体系，首先需对企业的特点和需要有着充分的了解。市场经济背景下，企业之间竞争剧烈，管理者必须做出科学的决策以帮助企业将利润最大化以立于不败之地，这就要求掌握到尽可能多的企业内部投入产出及市场外部的信息。当前，企业的统计对象不仅包括原来的产品产量、物资消耗、销售等，还要包括资金、市场、成本、效益等方面的内容。所以统计指标体系要做的是同时满足国家宏观管理和企业微观管理的双重需要。
下面，我们可结合同煤集团的情况进行分析。依据国家相关规范和统计口径来合并统计指标，依据国家相关会计合并报表进行财务指标的合并，包括以下方面：（1）综合指标：现价工业总产值及增加值等；（2）生产指标：原煤产量、矿井产量、回采工作面单产、掘进进尺、采煤及掘进机械化程度等；（3）固定资产投资指标：工程量完成指标，工程进度、投资结构完成指标等；（4）能源消费指标：综合能源消费量、吨原煤企业综合耗能量、吨原煤企业综合耗电量、每吨水泥综合能耗、吨钢综合能耗等；（5）其他专业指标：煤炭销售、煤炭质量、建筑业、劳动工资、人事、机电设备、电力、环境保护、医疗卫生等21个专业的统计指标；（6）财务指标：资产总额、营业收入、利润、成本、资产负债率等。上述的统计指标体系就比较科学，对统计行为的规范、统计数据的准确合理有着积极意义，在很大程度上促进了企业管理水平的提高。
2.2 收集审核汇总，提供各种统计信息
收集、审核并汇总各级单位向统计部门上报的各种信息和本企业其他职能部门负责汇总的信息以及超过企业范围内但有价值的各种信息。做好统计部门、行业协会部署的各种统计报表填写工作，主要目的是协助管理者做好决策工作。
下面，我们可结合同煤集团的情况进行分析。集团报表即是按照国家统计局出台的《企业集团统计报表制度》的相关规定合并集团下属各单位统计指标，同时遵守当地《大同煤矿集团公司统计报表制度》相关规范要求。统计管理具体方法如下：如果下属单位在大同市内，可直接将统计报表上报给集团公司各主管单位；如果下属单位位于朔州市、忻州市内，则将统计报表上报给集团公司主管单位，而且还要抄报当地统计局；如果公司属于参股单位，按规范要求上报统计报表，提供单位的经营情况信息。集团公司需依据相关规范汇总收集来的统计报表，构成集团统计报表，上报给国家统计局、国务院国有资产监督管理委员会、中国煤炭工业协会、山西省统计局等其他相关部门。对于每月一日、六日统计部门可提供全公司上个月主要指标，像原煤、进尺、产值、其他副产品、销售产值等以及固定资产投资完成状况，让集团公司管理人员能够充分了解和把握直接下属单位生产及投资情况，便于及时发现和解决问题。
2.3 对统计信息进行综合分析
像生产进度等指标，可以通过一种信息做出简单的分析，但综合分析应是主要手段，像企业产销增减可通过收集的生产、销售、质量、盈亏等各种信息从多个角度进行综合分析，综合分析还可以较为准确地对企业未来发展情况进行估测。同煤集团要求公司统计科于每月中旬汇编统计资料，提供的信息包括产品产量、营业收入、利润、产销存、煤质及各单位工资、人员情况。
2.4 顺应企业经营多元化发展方向
在最基本的调查信息的基础之上，在企业属性指标上添加多方面的经济指标，例如固定资产投资指标、能源实物消耗量、科技投入、员工的工资等。经济指标可分为业务指标和财务指标两项内容，前者反映企业的行业特性存在多种经营，属于共性，包括工业总产值及销售产值、建筑业产值、服务业指标等。财务指标属于特性，反映企业的企业资产、负债、所有者权益、费用及利润等特性，其体现在收入科目上，例如工业产品主营和其他销售收入、利息收入等范畴。而共性指标还包括工资、能源消耗、科技投入、投资等其他指标，企业经营情况能采用“一张表”进行全方位反映。
2.5 明确规范各职能部门统计职责
像煤矿这类企业，需要收集的统计资料光靠公司内部信息统计是不够的，必须了解其他相关部门，如劳资部门对机构人数、工资情况的掌握，基建部门对投资情况的掌握，营销部门对销售情况的掌握。所以，为了保证统计资料系统的完整性，企业需要明确规范各职能部门统计职责，要求各部门遵循规定的时间、范围及方式上报其统计报告。
2.6 加强统计人员素质培养，发挥其参谋作用
企业必须重视对公司统计人员的培训工作，要求其除了掌握必须的统计分析基本知识和必要的经济原理及计算机相关知识外，还要对本企业的业务工作流程及各部门职责十分熟悉，对企业的生产经营、财务、人员、能源、科技开发等情况有着清楚的了解。企业的供销、投入与产出、资产、人员等基本情况可通过该指标体系简单地反映出来，所以，煤矿企业的统计工作人员需将该套指标系统的功能最大程度发掘出来。一般通过综合不同的数据指标可发现新的信息。对比分析企业的资产、负债等财务指标及人员、工资、产值、销售、盈亏等指标；对比分析本企业和其他同类企业的经营状况。从宏观和微观两个角度思考经济效益，支持管理层决策，提高参谋质量。设置奖励和职位制度，激励员工积极参与统计工作，协调各部门。
3 结语
工业统计作为企业管理、监督的重要手段之一，其已成为管理层进行企业经营政策制定及决策下达的重要支持。企业管理人员和统计人员必须认识到统计工作对企业的重要意义，最大程度发挥统计工作的功能，服务于企业的管理，提高企业经营效益。
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