时间：2022-01-27 11:58:03
摘要：不动产登记制度的核心内容之一即为登记审查制度，只有明确了登记的审查方式，才能确定不动产的公信力、登记的效率以及登记错误的责任承担等一系列问题，因此不动产登记制度的确定也是专家学者广泛研究的课题。该文主要讨论两种审查模式的利弊，从而确认，在当前我国形势下，应该采用以形式审查为主，兼采适当的实质审查的原则，更能兼顾公平和效率原则，以期更好的促进交易的实现。
关键词：形式审查；实质审查；公证
根据我国2007年3月16日通过的《物权法》第十一条的规定，不动产登记机构的审查事项主要有：一是查验当事人提供的证明文件和必要材料；二是必要时可以就登记事项询问申请人；三是在认为申请登记的不动产有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看不动产的情况。据此，对于我国不动产登记的审查模式，《物权法》“既没有试图界定什么是实质审查，什么是形式审查，更不去回答《物权法》要求不动产登记机构进行实质审查还是形式审查”，因此，实践中不动产登记应该以什么为标准，是学术界亟待解决的重要问题。
目前学界对不动产登记制度的登记审查模式有两种观点：即实质审查和形式审查。所谓实质审查，是指登记机关不仅应当对当事人提交的申请材料进行形式要件的审查，而且应当负责审查申请材料内容的真伪，甚至在特殊情况下对法律关系的真实性也要进行审查。如申请人有无权利能力和行为能力；有人的，人的权限与资格是否完备；申请表所填写事项是否与实际情况相符；申请人有无权利处分该不动产，该登记申请之事项与有关权利人之间是否存在争执等。而形式审查则是指登记机关仅仅对当事人所提交的材料进行形式审查。如登记机关有无管辖权；登记申请书及文件是否齐全并符合规定格式；应提出的权利证书是否齐备等。如果确定这些申请登记的材料符合形式要件，就应当认为是合格的。
实行实质审查有很多有利因素，首先，它是市场经济发展初期的必然要求。我国目前正处在市场经济发展初期，整个社会经济秩序相对混乱，信用低下，欺诈行为时有发生，而实质审查恰好可以最大限度避免欺诈现象的发生。其次，它有利于保护当事人的合法权益。实践中，登记机关若不实行实质审查，极易造成登记错误，使交易当事人蒙受损失。再次，有利于强化登记机关的责任感。登记的实质审查主义与登记机关的责任是联系在一起的，若实行形式审查，发现错误后很难确定登记机关的责任，而实质审查中，若登记机关的故意或重大过失导致登记错误，造成相对人的损失，登记机关则有义务予以赔偿。第四，它有利于强化登记的公示和公信功能。若登记机关经常因自身原因导致登记内容错误，交易当事人会依据错误信息进行交易，而过多的登记错误使人们失去对登记簿的信任，从而降低了登记的公示和公信功能，极大地妨碍了交易的进行，使真正的权利人利益受损。
另一方面，实质审查不如形式审查更能促进经济效益和提高效率。若实行实质审查，审查的范围和力度都相当大，登记机关的审查费用会很高，而且手续繁冗，需花费当事人大量金钱和精力，交易费用和成本过大，认为的设置了市场调配资源机制的障碍。同时，不动产登记种类繁杂，数量庞大，如果每次都进行实质审查，必然造成审查时间过长，这不符合市场经济高速运转的需要。此外，在我国公权力缺乏有效制约的国情下，实质审查很容易造成造成国家公权力对私权力的侵扰和过度干预，实质审查中，登记机关对合同条款进行实质性审查，实际上是扮演了司法机关的角色，这将造成行政权力过度干预司法权力，国家公权力严重失衡，背离了不动产登记的初衷，不利于当事人意思自治，不利于交易秩序的平衡稳定。
任何一项制度的设立都会产生利弊对比，而问题的关键在与通过利益衡量来确定在法律上那种制度更符合社会的发展。纵观两种审查制度，结合我国现实情况，若对不动产物权实行实质审查，则缺乏相应的校正措施，则会是原本工作量就大的登记机关不堪重负，效率低下，而若奉行形式审查制度，则无法保证登记的真实性，不能维护真正权利人的合法权益，失去了登记的意义。因此，应该在坚持登记机关实行形式审查方式的基础上，借鉴外国相关经验，引入公证制度，建立“公证+形式审查”制度。
为了预防诉讼，减少纠纷，在不动产登记前，充分发挥公证制度和公证人的参与，由公证机关对双方当事人的协议、赠与、遗嘱等引起不动产物权变动的民事法律行为或其他原因行为进行确认，对其真实性、合法性进行实质审查，确保交易的安全。有学者提出，将公证制度引入不动产登记，会造成不动产物权变动交易成本的增加。笔者认为，办理公证登记必然会产生一定的公证费用，但进行公证登记降低了当事人权益受侵害后的救济资本，避免了因为权益受侵害进行诉讼造成的人力、物力和财力的损耗，相对来说是节约了交易成本的。此外，由不动产登记机关独立履行实质审查，实质上是将当事人的交易成本进行了转嫁。若仅依靠登记机关落实实质审查，就要建立庞大的登记队伍，我国目前不动产登记机关从性质上来看尚属行政机关，若要进行实质审查则需增加登记机关的公务人员，这势必会增加政府的行政费用支出，而此项费用则需要通过增加税收等形式得以解决，这实际上还是增加了各个当事人的交易成本。而我国公证机关的收费标准严格受国家物价主管部门的监管，公证机构的收费费率很低，相比公证在保障交易安全等方面所发挥的作用，成本是很低的，因此，不能简单地理解为当事人支付了公证费用就必然会增加交易成本。
当前我国不动产登记的审查模式还没有明确规定，进一步规范和完善不动产登记的审查制度，兼顾效率和公平原则，切实维护登记制度的公信力，才能更好地维护不动产交易的安全与秩序。
关键词：不动产,物权,不动产登记制度
不动产登记指经权利人申请国家专职部门将有关申请人的不动产物权之事项记载于不动产登记簿的活动。它能使不动产物权变动得以确认并为交易安全提供法律保障，是房地产管理的重要手段和现代房地产制度的基础。然而，我国至今尚未制定不动产登记法；已制定的法律法规中虽有不少关于不动产登记的规范，但这些规范零散，并且相互冲突，不合法理的规定颇多。在物权立法提上议事日程之际，笔者运用比较研究的方法，从物权立法的角度对完善我国不动产登记制度作一初步探讨。
一、比较研究目前，世界各国所采用的不动产登记制度主要有三种类型，即契约登记制度、产权登记制度、托伦斯登记制度。[1]
（一）契约登记制度。由于这种登记体制是由《法国民法典》创立，故亦称法国法主义登记制度，其主要特色在于：第一，登记是物权变动对抗第三人之要件；第二，采取形式审查主义，只要当事人提出申请即可登记；第三，登记无公信力，即登记事项不成立或无效时，不得对抗善意第三人；第四，登记簿以权利人为标准而编成，采用人之编成主义（prinzip desporsonen foliuncs）；第五，权利以动态登记为主，不仅登记物权现状，而且还登记物权的变动。
（二）产权登记制度。这种体制为《德国民法典》所建立，并在德国《土地登记条例》、《地上权条例》以及《住宅所有权法》中有明确规定。其特点是：（1）登记是土地物权变动的效力发生要件，土地物权之取得或变更须经官方正式登记才具有法律效力；（2）实质审查主义，登记机关对登记申请及权利变更要进行详细的合法性审查；（3）登记有公信力，即一经登记就具有法律效力；（4）权利以静态登记为主，登记簿不记入物权的变动情况，只记入物权的现有状态；（5）采用物之编成主义（prin-zip des reaifoliums），登记簿按地号顺序进行排列。
（三）托伦斯登记制度（torenssyhem）。这种制度1955年创始于澳大利亚，现被美国多数州和英联邦国家所采用，是对产权登记制度的改良。其一，采用实质审查主义，并采用公告程序；其二，初次登记自由，其后登记则进入强制状态，即任何不动产经申请第一次登记后，其不动产物权转移和变更，不经登记无效；其三，登记具有公信力，如果真权利人因不实登记而受损害时，国家负赔偿责任；其四，人之编成主义，不考虑地号，按登记次序编排登记簿，并附土地及建筑物位置图。
通过三种登记制度之比较，可以发现，首先，各国不动产登记制度都是以本国的民事基本法律为基础，并辅之以单行的不动产登记法，不仅设计合理、体系完整，而且保留着本国的立法传统，体现出民族特色。其次，各国不动产登记往往实行房地合一的登记体制。虽然各国不动产登记对象是以土地为主，但西方国家的不动产登记法理认为建筑物与其附着的土地是紧密联系在一起的，[2]因此，这些国家的不动产登记，基本上名为土地登记，实际是土地及地上附着建筑物的一并登记。再次，各国不动产登记实行城乡统一管理。在许多国家，所有的土地无论在繁华的闹市，还是人烟稀少的西部，一般都按统一的标准由不动产产权管理机构办理登记，以获得完整的地籍资料，方便土地的宏观管理。在我国，由于不动产登记立法不健全，不动产登记制度还存在着诸多问题，因此，有必要在全面考查各国不动产登记制度的基础上，结合我国不动产登记的实际情况和特点，促进我国不动产登记制度的日趋完善。
二、我国不动产登记制度现状及存在的问题我国现行有关不动产登记制度的立法主要有《土地管理法》（1998年8月修订）、国家土地局发布的《土地登记规则》（1989年11月）、《城市房地产管理法》（1994年7月颁布）和建设部发布的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》（1990年12月）。其中土地登记的内容包括：土地的性质（主要是集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权及他项权利）、土地权利来源、权利主体、权属界址、土地面积、用途、使用的限制以及土地等级和价格；房屋登记的内容有所有权人、所有权性质、地号、房屋状况、契税交纳情况、使用土地面积及土地登记证号和他项权利。虽然我国不动产登记事业已经步入有法可依的历史阶段，较改革开放以前有了长足地进步，但不可否认，我国不动产登记制度依然存在着不少问题有待解决。
第一，不动产登记立法不完善。如上所述，我国不动产登记立法主要集中在土地和房地产管理法律、法规之中，此外《民法通则》、《担保法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等也有所涉及。由于各部法律之间衔接不紧密，加之各个职能部门在立法过程中强调本部利益，这就造成了各部法律之间在不动产登记问题上的规定相互交叉、冲突，从而使我国不动产登记承现出房产和地产的不统一、登记机关的不统一、登记程序的不统一、登记效力的不统一、登记权属证书的不统一的状况。在我国法律规定的应登记的不动产权利方面，不动产实体权利的登记范围仅包括房屋所有权、土地使用权和不动产抵押权。而在社会生活中广泛存在的土地租赁权、承包经营权、地上权、采矿权等诸多不动产实体权利却没有被列入登记范围，影响了土地资源的高效利用和对我国不动产利用的宏观管理。除了不动产实体权利登记以外，在现实生活中，同一不动产之上可能同时存在着数个物权，因此，有必要建立不动产物权顺位登记，即不动产程序权利登记制度，以保障正常的不动产物权秩序。而在这一方面，我国不动产登记立法处于空白状态。这显然不符合我国社会主义市场经济发展对不动产权利保护的基本要求。
第二，我国不动产登记存在房地分立登记的问题。依据我国现行法律规定，约有六个部门可以进行不动产登记，如土地登记在土地管理部门，房屋产权登记在建设行政管理部门，林地权登记在森林管理部门等，并且各个部门登记的内容、程序等也有较大差别。众所周知，不动产登记的根本目的在于确认不动产物权或完成物权变动，进行物权公示，提供统一的不动产物权的法律基础，而不仅是对土地、房屋、森林等不动产的行政管理。[3]分别登记恰恰违背了法律设立不动产登记制度的初衷，一方面造成不动产物权法律基础的不统一，引起法律法规之间的相互冲突；另一方面，造成了各个登记机关之间职责不清，机构膨胀，部门利益相互冲突，其结果不仅增加了不动产登记人的不合理负担，也破坏了地籍资料的完整性和管理的统一性。
第三，不动产登记城乡管理不统一。我国广大农村的房产登记工作主要由村镇管理部门负责。由于村镇管理部门缺少从事此项工作的专业人员，对登记后形成的房屋产籍管理混乱。目前，在国家取消了对农民房产登记的收费项目之后，村镇房产登记工作在大部分地区已经趋于停顿。[4]但实际上，广大农村中与房地产有关的经济活动日益活跃，房产的买卖、转让、抵押等交易活动也日趋频繁。农民对他们取得的房地产权利，同样迫切地希望得到政府的保护。另外，由于城乡管理不统一，使得一些城市开发区、郊区违反《城市房地产管理法》的规定，为在城市边缘地区的耕地上建房者发放房屋所有权证书，以逃避土地管理。
三、完善我国不动产登记制度的法律对策一种较为完善的不动产登记制度，必须符合明确产权、简化手续、节省费用和明确登记的公信力的原则。[5]从我国不动产登记制度现状来看，其与完善的登记制度、保障房地产交易安全的要求尚有一定差距，存在着许多问题，亟待进一步解决和完善。
（一）吸收、借鉴国外不动产登记立法的先进经验，推动我国不动产登记立法发展西方各种类型不动产登记制度都是以本国的民事基本法律为基础，并辅之以单行的不动产登记法。可见，西方各国将不动产登记定性为私法行为，其意义在于不动产物权变动的公示及公信，保护交易安全。目前，我国物权立法工作已经提上日程，借鉴国外立法经验，结合我国不动产登记的实际情况，在将来出台的《物权法》中明确规定不动产登记的各项制度，不仅是合理保护土地资源、发展房地产经济的要求，也是顺应世界不动产登记立法发展潮流，完善我国不动产登记制度的必然选择。在《物权法》规定不动产登记基本原则、内容的基础上，国务院也可以适时地出台《不动产登记条例》等有关法规，细化物权立法中关于不动产登记的原则性规定，使我国不动产登记真正作到有法可依，更具有实际操作性。
（二）依据产权登记制度，并吸收托伦斯登记制度之优点，完善我国不动产登记体制物权制度具有很强的民族性、固有性，不动产登记制度也不例外。我国目前不动产登记制度具有明显的行政管理倾向，其制度基础在于国家干预主义，这与产权登记制度，即德国不动产登记立法模式极其相似。此外，我国不动产登记与产权登记制度在登记规则，如登记生效主义、物之编成主义、登记之公信力等方面，也基本一致。首先，《城市房地产管理法》第60条、第61条规定，房地产权利变动应当登记。《土地登记规则》第25条规定：“不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力。”显然，我国不动产权利的产生、变更都以登记为生效要件。其次，《城市房屋产权产籍管理暂行办法》中规定，房屋登记的内容包括有地号、使用土地面积及土地登记证号，登记簿按地号顺序排列。这亦是物之编成主义典型作法。再次，我国不动产登记同样具有公信力，不动产物权一经登记即具有法律效力。由此可见，在保持我国现行不动产登记制度民族性、固有性基础上，完善不动产登记体制，参照产权登记制度进行，不失为一种最佳的选择。当然，产权登记制度也并非完美。在完善我国不动产登记制度过程中，我们还可以借鉴托伦斯登记制度之优点，如错误登记赔偿和强行登记制度等，以弥补产权登记制度之不足。
（三）统一登记机关、消除城乡分别，实现不动产登记规范化有学者认为，我国不动产登记程序、效力等不统一的根源在于部门利益之争，解决的根本途径是统一不动产登记机关。[6]综观世界各国的不动产登记机构，尚无将土地与房产分为两套系统进行登记的先例。目前，我国一些地方政府，如广州、深圳、上海、汕头、厦门等，已经意识到房地分立设置的缺陷，尝试将两部门合而为一，从而实现房地合一登记。这些大胆地探索不仅代表着设立统一的不动产登记机关的发展趋势，同时也为我国将来统一登记机关的改革提供宝贵经验。我国98年修订的《土地管理法》明确规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”而不动产产权管理的城乡统一无疑是全面保护土地资源，加强土地宏观调节的有效途径。这样不仅使不动产登记机构有了完整的地籍资料，也不会再存在城乡接壤处由谁管理之虞。
（四）扩大应登记不动产权利之范围，完善各项登记制度笔者认为，应当将承包经营权、农村宅基地使用权、地上权、采矿权、地段权和房地产租赁权纳入不动产登记范畴，扩大应登记的不动产权利范围。就不动产登记的具体制度而言，首先，我国房地产交易中的二重买卖（即不动产所有人在签订买卖合同所有权移转登记前，又与他人订立买卖合同并进行了所有权登记）现象比较普遍，而我国立法对不动产物权变动采用的是登记生效主义，对不动产物权，特别是房屋所有权的确认原则以登记为准，未经登记则不动产所有权不转移。因此，第一个买卖合同的买方只能要求卖方承担违约责任，这对他来说是极不公平的。如果不动产登记立法中设立预告登记制度，即赋予债权以排他的物权效力，从而保障债权的实现，则可以有效地防范二重买卖情况出现，维护交易安全。其次，我国现行民事立法中尚无完善的善意取得制度，有关不动产登记的法律法规也未明确登记公信力的绝对效力，使得第三人对登记的信赖得不到法律保障。因此，有必要设立不动产交易的善意取得制度。善意取得的要件应包括：（1）取得必须有偿；（2）除登记错误外，民事法律行为本身合法有效；（3）第三人善意且无过失。再次，在不动产登记立法中构建善意取得制度时，我们还应当设立错误赔偿制度，将其作为对善意取得制度的补充，以加强不动产登记机关的责任，维护不动产交易人的合法权益，保障交易公平、合理。
我国不动产登记制度存在着诸多问题，不但造成了不动产管理的混乱，也妨碍了我国房地产经济发展。在我国物权立法提上日程之际，理所当然应当在未来《物权法》中完善不动产物权登记制度，使我国不动产管理真正作到制度健全，有法可依。
注释：
[1] 参见赵红梅著：《房地产法论》，中国政法大学出版社1995年版，第249－252页。
[2][3] 赵鹏越：《借鉴国际经验改革我国不动产登记制度》，载于《改革与战略》1999年第1期。
[4] 金绍达：《澳大利亚的产权登记制度对我们的启示》，载于《中国房地产》1995年第10期。
本文对作为物权法重要内容的不动产登记制度进行了粗浅的探讨，主要目的是要解决在社会主义市场经济下，建立我国新的不动产登记制度时的立法体例的选择等问题。论文正文划分为三个部分，第一部分从纵向不动产登记法律关系和横向不动产登记法律关系两个方面，介绍了不动产登记制度的法律关系；第二部分通过对不动产登记经济背景的对比即计划经济和市场经济两种经济体制下不动产登记的不同要求的对比，针对我国现行不动产登记制度的缺陷，归纳出建立我国新的、符合社会主义市场经济客观要求的不动产登记制度，并就新制度建立时应当注意的一些问题发表自己的见解，对如何完善我国不动产登记制度提出若干建议。第三部分在前两部分的基础上，根据不动产物权登记的基本法理，参照孙宪忠教授的观点，以“五个统一”为原则，即建立统一的不动产登记法律依据、设立统一的不动产登记机关、实现统一的不动产登记效力、应用统一的不动产登记程序和制发统一的不动产权属证书发表了自己的意见，对如何完善我国不动产登记制度提出了完善措施。
一、不动产登记的法律关系
不动产是与动产相对称的物的概念。所谓不动产是指依自然性质或法律的规定不可移动的物，包括土地、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物，因自然或人力添附于土地并且不能分离的其他物(1)。不动产登记则是指登记申请人对不动产物权的设定、转移在专门的登记机关依据法定的程序登记 (2) 。它是不动产物权变动的法定公示方法，是因法律行为发生物权变动的生效要件，也是不动产物权获得法律承认与保护的基本依据。不动产登记制度作为一项法律制度，从逻辑结构上分为行为制度和效力制度，行为制度以登记行为为规范的对象，规定不动产登记行为类型、程序以及行为主体的权利义务；效力制度以登记的法律效力为规范的客体，规定不动产登记的法律后果。本部分将通过对不动产登记的内在法律关系的探讨，进一步认识不动产登记制度。
不动产登记法律关系，是在不动产登记过程中形成的法律关系总和。从主体上看，不动产登记内在法律关系可以分两类，登记机构与登记申请人之间的纵向法律关系和登记申请人之间的横向法律关系。一般而言，纵向法律关系具有行政管理性质，是登记机构与相对人之间的行政法律关系。横向法律关系具有民事属性，是平等主体的登记申请人之间的民事法律关系。
纵、横向的登记法律关系相互衔接，共同构成不动产登记法律关系的整体。所以，不动产登记法律关系具有行政关系与民事关系交叉的双重性质。
1、纵向不动产登记法律关系
纵向的不动产登记法律关系，是不动产登记申请人对登记机构为登记行为过程中形成的，发生于登记申请人与登记机构之间，具有明显的行政管理性质，登记机构的登记职权、登记人的申请权与登记义务均体现了主体权利义务的行政性。
在国际上，不动产登记机关比较明确。在德国不动产登记机构为属于地方法院的土地登记局；在日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所；在瑞士多为各州的地方法院。这种做法，是以不动产物权登记直接决定当事人权利义务关系，故登记建立与司法系统的直接联系。如在德国，不动产物权的争议直接进人诉讼程序，当事人在此程序中不必起诉，而是向上级法院直接上诉；我国历史上制定民法之初也曾采用法院统一登记不动产的做法。后来因民国初期的司法混乱而改为属于行政机构的地政局统一登记，这一做法在我国台湾地区沿用至今(3)。登记机构的审查权，根据各国的立法规定，一是实质性审查权，这是对不动产有关权利状况进行全面审查核实的权力，对形式上完备、但欠缺真实性的登记申请可以驳回，实行要件登记制度、证券交付制度的国家为保障登记的绝对效力，均采此制；另一为形式上的审查权，这是对不动产名义权利进行审查的权力，实行登记对抗制度的国家采用此法，如法国、日本,《日本民法典》177条规定：不动产物权的取得、丧失及变更，除非依登记法规定进行登记，不得以之对抗第三人(4)。
登记申请人的权利义务主要体现为登记申请权和登记义务。登记申请权是不动产利害关系人申请登记的权利，与登记机关受理登记的义务相对应。登记申请权发生有两个前提：一是申请权利人与不动产有一定的利害关系；二是申请人的利益需要通过登记的方式得到保护。登记申请人的登记义务是指登记申请人对登记机构所负有的、对与之存在利害关系的不动产进行登记的义务，与登记机构的登记权限相对应，是一种行政义务，登记义务的行政性在不动产标示登记中得到最充分的体现。
2、横向不动产登记法律关系
横向的不动产登记法律关系是指在平等主体的登记权利人和登记义务人之间，在登记申请过程中所形成的法律关系，存在于登记申请人之间，在性质上属于民事法律关系。不动产登记申请在不动产事实上的权利状态与不动产登记薄上的记载不一致的场合，需要真实的权利人和名义上的权利人这两类当事人共同完成，登记利益对于这两类申请人是不同的。事实上的权利人因登记取得名义上的权利，因登记而受益；名义上的权利人因登记丧失名义上的权利，因登记而受损。因此，登记申请权对两类申请人的意义明显不同，对前者是积极的申请权，对后者是消极的合作义务，基于这一原因，不动产登记理论将前者称为登记权利人，将后者称为登记义务人。
所谓事实上权利状态与不动产登记薄不符，主要指两种情况，一是不动产权发生了实质的物权变动，即发生了所有权转移或附设权利，如地上权抵押权的设定、变动、取消，新权利人所享有的真实权利与不动产登记薄上记载内容相脱节；二是指虚伪登记。在这种情况下，登记薄上记载的是错误的权利、或已丧失的权利、或实际存在但已被涂销的权利，而与事实的权利状态不符。
横向不动产登记法律关系的权利义务表现为登记权利人的请求权和登记人的允诺义务。两者设置的目的都是为了保障登记顺利进行，实现真正权利人的利益，其权利义务具有目的同一性、内容对应性，因此，本部分仅对登记请求权进行详细探讨。
登记请求权与登记申请权不同，它是登记权利人享有的、请求登记义务人为登记申请行为的权利，从性质上看是一种民事权利，不能由权利登记人本身予以强制实现，而应通过法院裁决实现强制性保障。登记请求权发生的原因，一是不动产物权变动的事实，二是事实上的权利状态与登记的权利状态不一致，据此，登记请求权可以分为债权登记请求权和物上登记请求权。债权登记请求权基于不动产物权变动的事实产生，源于不动产物权变动当事人的债权契约，是与由从债务人交付义务派生的附随义务相对应的权利，无须在债权契约中约定，为法定权利。物上登记请求权的产生，基于权利的事实状态与不动产登记薄上的记载相互脱节，源于真实权利人享有的物权效力，本质上看是排除妨碍请求权的延伸。由上观之，登记请求权是一种法定权利，基于一定的法律事实发生，因其可诉性而具有强制性的效力.
二、不动产登记制度的经济背景
不动产登记制度作为一项法律制度，从来就不是孤立的，其内容取决于社会经济制度。不动产作为重要的生产、生活资料是任何社会不可缺少的调整对象。不同社会经济制度对不动产登记制度有着不同的要求。基于这一原因，研究不动产登记制度的一般性规律，就需要对其社会经济背景作以分析。
社会经济制度有两层含义，一为社会财产所有制形式，一为社会经济运行机制。财产所有制形式是社会根本经济制度，反映一个社会财产利益的最终归属状态，有公有制和私有制两种基本形式；社会经济运行机制，是社会经济运行的方式，在现代社会中也有两种主要形式，一为计划机制，一为市场机制。社会财产所有制虽然本质上决定社会财产制度，但其具体操作的内容，往往是社会经济运行机制影响的直接后果。本文所称社会经济背景，是指社会经济运行机制，具体地讲，是探讨计划经济和市场经济对不动产登记制度的影响。
1、计划经济体制下的不动产登记制度
计划经济体制，在一个相当时期曾一度是我国所采用的基本运行机制，虽然经过经济体制改革，市场经济已蓬勃发展。但在体制的转制改造过程中，计划经济体制的影响仍不容忽视。此外，对计划经济体制下的不动产登记制度进行研究，也有助于我们用历史的眼光分析市场经济体制下的不动产登记制度。
在计划经济体制下，不动产由国家直接行使支配权，不动产的开发利用由国家统一调控，不动产物权的取得由国家无偿划拨或分配，不动产的流转也需要国家行政调配完成。国家意志以行政决策的形式左右着不动产运行的全过程。
国家对不动产的计划管理，须依赖于系统的不动产产籍资料，以权威的产籍资料为依据才能确保宏观调控的合理性，避免调控行为的重复和冲突，取得秩序上的稳定。国家为确保产籍资料的准确性，通常将登记规定为不动产使用权取得的强制性程序。登记虽然具有不动产得以使用的要件功能，但在此情形下却不具备实际的要件意义。首先，不动产使用权在获得管理机关的正式批文后即已取得。其次，登记仅为对批准文件形式上的复核，没有实质内容。据此可认为，计划经济体制下的不动产登记，只是不动产使用者应当履行的行政手续，或者说仅是一种产籍管理方式，对不动产物权的取得、变更不具备实际的和法律的效力。
2、市场经济体制下的不动产登记制度
市场经济体制下，不动产及附设其上的权利始终以商品的身份、依权利人的意志而不是依国家的意志在市场上自由流通。而实现这种市场性流通的运行，需要满足三个前提：其一，作为流通标的的不动产及附设其上的权利被有效的界定，否则不具备流通的资格或流通将失去意义；其二，流通主体与流通标的之间的支配关系，即不动产权利人对不动产及附设其上的权利的支配权必须明确，否则，流通主体必将耗以相当的时间和成本确认此种关系，有碍流通、交易的效率；其三，流通的标志必须明确，否则权利转让与否第三人无从认定，交易的安全无从保障。
不动产不可移动的自然属性与市场经济体制要求的流通性存在先天的矛盾，这决定了不动产移转须是权利移转，不动产的占有者与实际权利人的脱节又要求以一定的权属标志形式对真正的权利人予以确认、合意、交付作为物权变动的要件仅能完成不动产交易的公示，但不足以公示不动产的流转，需要具有法律权威的方式公示不动产物权的设立、流转和消灭，将不动产物权状态公布于众，帮助第三人获得相关信息和判定是否为有关行为。这些需求都赋予不动产登记丰富的使命。可见，以登记的权威来明确不动产产权关系、公示产权的流转、保障权利人利益和交易安全，是不动产市场运行机制的客观要求。
三、不动产登记制度的完善措施
不动产市场是我国最为重要的市场，也是人民群众最为重要的经济活动集中的领域，必须有一套符合物权公示原则的不动产登记制度。但从我国不动产登记制度的历史变迁可以看出，我国不动产登记制度强调行政管理功能，忽视和弱化了其自身的公示作用，并且在法律依据、登记机关、登记效力等方面尚未达成统一，不动产登记发生作用的范围也未涉及农村，这充分体现出过去计划经济体制下的立法与当今市场经济体制需求的脱节。因此，在当前我国社会主义市场经济蓬勃发展的条件下，必须依据物权法对不动产登记的基本法理要求，按照物权法的规则来构造我国新的不动产登记制度，从而使我国不动产登记机关转变职能，加强对不动产市场的服务，通过登记公示不动产物权状态并供社会公众查询，备有关交易当事人参考，充分发挥不动产登记在物权公示效力、物权变动根据效力、权利正确性推定效力、善意保护效力、风险警示效力和监管效力六个方面的效力，这对我国市场经济的发展和人民群众生活秩序的稳定具有十分重要的意义(5)。
1、建立统一的不动产登记法律依据，即中国只能制定一部统一的不动产登记法，以物权公示原则为基础统一我国不动产登记制度。我国现行的不动产管理体制，实际是对不动产中的建筑物、土地、森林、水面、滩涂、道路等分别制定部门规章意义上的不动产登记规则。这些规则不仅散乱而且效力严重不足，世界上大多数国家的不动产登记法都是由最高立法机关制定的，而我国对不动产登记进行规范的法律、法规多由各部门和机关制定，在内容上互相矛盾，所以，我国必须由立法机关制定形式统一、效力足够的不动产登记法。
2、设立统一的不动产登记机关。在国际上，一些国家通常采用登记与司法系统建立直接联系的做法，以不动产登记直接或者间接决定权利人的实体权利。如，德国的不动产登记机关为地方法院的土地登记局；日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所；而瑞士则为各州的地方法院。考察世界各地的不动产登记制度可以发现，关于不动产登记机关有两个规律性的特点：一是登记机关一般为司法机关，二是登记机关的统一性，这两个特征都是物权公示原则决定的(6)。我国不动产登记机关分散且为行政机关，多头执政导致不动产登记簿不统一，从而引起不动产物权登记的法律基础不统一，严重妨碍不动产市场的健康发展。我国不动产登记机关应当统一，这是一个必然的趋势。有学者提出“登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖，即一级法院统一管辖，废止目前实行的多部门登记的管辖制度。此制度建立的目的，是为了维护不动产登记地籍资料的统一性(7)。这一观点不乏其科学性，有利于构建我国不动产登记体制，使之发挥强有力的公示作用，并迅速与国际接轨，但笔者作为一名基层法院法官，深知我国基层法院审判任务繁重，使之承担细致、周密的不动产登记业务，尤其是进行实质性审查工作，基层法院难堪重负。另外，由法院担任不动产登记机关，一旦登记有误引发赔偿，受害人就有可能起诉作为登记机关的法院，有损于司法的权威。法院作为登记机关还不利于国家行使有效的行政监督，原来的登记机关、人员、资料的闲置更是一种浪费，故我国不动产登记机关的选择仍应为行政机关，但必须保证统一，而不能象目前的多头负责，并且该登记机关应淡化其行政色彩，加强其服务社会主义市场经济体制下不动产市场交易的司法功能。国家可以在县级以上人民政府设立专门的不动产登记局，统管不动产登记的有关事宜。这是从我国司法现状、不动产登记的实际情况出发作出的选择，虽然较之国际先进立法有一定差距，但有利于避免建立新制度时的混乱，符合我国实际国情。
3、实现统一的不动产登记效力。统一登记效力，是不动产登记在同一逻辑层面上发挥效力。首先，要对不动产登记的审查制度作出选择，也就是我国不动产登记选择实质审查还是形式审查的问题。要使登记的内容与真实的权利相一致，就应当对登记的内容进行实质的审查，实行实质性审查，是登记具有公信力的必要前提(8)。我国以往的不动产登记采用的是实质性审查，在统一的不动产登记法制定中仍应坚持这一原则；其次，还应将不动产登记实质审查确定为各种具体的法律制度。不动产使用权及其上所负担的他项权利的设立，是非常典型的物权设立行为，法律应该规定这些权利的设立只能以登记作为其生效要件，彻底纠正重合同、轻登记的现象。不动产权利转移、变更、消灭亦应遵循这一原则，保护不动产权利的正常交易。有些学者提出登记实质审查虽然具有提高登记准确性的优点，但也有操作程序复杂、影响交易效率的缺陷。但是，我们应该看到，与登记形式审查相较，实质审查在保护交易当事人的合法权益方面、在防止欺诈行为恶果方面、强化登记机关责任方面、强化登记的公示、公信功能方面具有非常突出的优势。利弊相较，我国不动产登记法仍应采用实质审查。
4、应用统一的不动产登记程序。登记程序既是登记机关的工作程序，又是对申请人申请登记的步骤要求，对当事人权利的保护有至关重要的作用。以往由于不动产登记基本制度不统一，登记程序的规定也不统一，从而给当事人权利保护造成妨碍。在将来制定的不动产登记法中，应该统一登记的程序，以科学、高效的登记程序规范当事人登记行为和登记机关的职务活动，避免可能出现的登记失误和欺诈行为，满足快速发展的不动产市场的需要。
5、制发统一的不动产权属证书。权属证书即是登记机关核发的记载不动产权利状态的文书、证件。当前，我国由于登记体例不统一，存在着地权证、土地权使用证、房地产权证、房屋产权证、林权证等多种不动产权属文书并行的情况。不动产权属证书不统一，不但加重了权利人的经济负担，加重了不动产市场规范的矛盾，而且加剧了不动产管理机关相互的争执，且由于不动产权属证书是国家公信力保障发挥公示作用的，多样化的权属证书对其公示职能构成伤害，从而影响其反映物权状态、保障不动产物权变动安全的根本功能。故我国应当实行不动产权属证书统一，建立统一的不动产权属证书制度。
“五个统一”不是彼此孤立的，统一登记制度必然要求统一的登记机关，统一的登记机关的不动产登记才能应用统一的登记程序，制发统一的不动产权属证书，最终实现登记效力的统一。
参考文献资料
（1）梁慧星：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2000年版，第119页。
（2）王利明：《试论我国不动产登记制度的完善》，载《民商法研究》》第5辑。
（3）李鸿毅：《土地法论》，1991年版，第260页。
（4）王书江译：日本民法典》，中国法制出版社 2000年版，第35页。
（5）孙宪忠：《中国物权法关于不动产登记制度的基本考虑》，载作者著《论物权法》，法律出版社2001年版，第476页。
（6）孙宪忠：《中国物权法关于不动产登记制度的基本考虑》，载作者著《论物权法》，法律出版社2001年版，第478页。
随着房地产经济的迅速发展，每个人手中的房屋数量都有所上升。自古以来，房屋不仅是人们日常起居的重要场所，也是人们重要的私人财产。在法治社会中，国家法律提倡对私人财产的保护，因此房产保护问题成为了人们关注的焦点。不动产登记制度是对房屋所有权保障的重要法律依据，可以说不动产登记制度保障了我国房地产经济的繁荣发展，而房地产市场的繁荣发展也督促着该项制度不断健全。虽然我国不动产登记制度历经了多次调整和修改，但是与其它国家相比，该项制度仍然处于初步发展的阶段，需要不断地加以完善和规范，来为人们房屋所有权提供更多的法律保障。
一、不动产登记制度的概述
（一）不动产登记制度的定义
不动产登记制度是我国物权法中的一项重要制度，即指在房地产市场交易活动中，经过权利人的申请，国家职能部门依据法律依据和程序将该不动产变动的情况及时记录在登记簿中。不动产登记被视为物权变动的公示，即权利人通过登记的方式来对外表示物权的变动，让外界及时知悉房产变动的情况，这也是物权排他效力的重要体现。从法律层面来分析，不动产登记主要有两方面作用：一是登记成立主义，即在未登记之前，该不动产权只能以债权的方式体现出来，无法收到物权法的保护；二是登记对抗主义，不动产经过登记之后可以对抗第三人。
（二）不动产登记制度的意义
结合目前房地产发展情况来看，不动产登记制度的确立和完善主要有以下几方面的意义：一是可以为何权利人的合法权利。权利人通过房产登记的方式来表明自己对该房产的所有权，保证了交易流程的安全性；二是不动产登记制度使每人所拥有的房产数量都可以被查询，无形中也帮助了反腐工作的开展；三是通过不动产登记的方式，可以让国家随时掌握我国房地产市场的发展情况，及时出台相关的政策进行调控，来维护房地产市场的繁荣稳定发展。
二、不动产登记制度中存在的问题
（一）与不动产登记的相关制度比较混乱
随着房地产经纪的繁荣发展，与房地产相关的法律制度数量越来越多，从效力登记上来看，从法律到各种司法解释都有，这些文件所规定的内容比较零乱，缺乏统一的标准，这导致实践中在适用这些法律的时候会出现相互矛盾的情况。不同法律制度的不同规定，不仅加重了房地产管理部门的工作负担，同时也可能影响到申请人的判断，很多情况下申请人不知道依据哪条法律的规定来准备申请材料，这给房地产交易带来的严重阻碍。在2015年的时候，国家针对房地产登记出台了《暂行条例》，但是与房地产相关的法律比如《土地管理法》、《物权法》等都为做出相应的调整，导致该《条例》在适用的过程中仍然面临着困难。
（二）机构整合力度比较差
根据《暂行条例》中的规定，国土资源部门是负责不动产登记工作的专门部门，对登记工作起到监督和指导的作用，但是这只是针对省级层面和国家层面的规定。但是对于市县两级的房屋登记工作，仍然是由县政府来负责，这实际上仍然未市县登记统一。针对目前市县国土部门未负责房地产登记的问题进行分析，发现很多地区的国土资源部门认为法律在未明确不同职能部门对不动产登记肩负的义务情况下，不动产登记工作会比较混乱，工作量会很大，因此他们更愿意将这项工作交由地方政府来负责，自己只是起到指导性的作用。
（三）登记标准不统一
針对多少年来不动产登记混乱的问题，在2015年出台的《暂行条例》中也提出了“四统一”的登记标准，则指不动产的登记机构、法律依据、信息平台、登记簿都应当坚持统一的标准，进行统一的操作，这样不仅有利于登记工作的开展，也方面了社会群众的查询。虽然法律的制定有这样美好的设想，但是在实践中各地方的不动产登记工作仍然坚持的是地方标准，未严格按照“四统一”的标准来进行登记。在这样的登记情况下，国家管理部门无法掌握各地方房产的总体情况。各个地方向上级汇报的数据无法兼容，还需要上级部门再次进行加工处理，浪费了很多的时间。
（四）不动产登记的公信力较差
之所以进行不动产登记，是为了保证该登记的公信力，从而保障房产交易活动额有秩序开展，但是从现状来看，房产登记的公信力仍然缺乏，主要表现在以下几方面：一是从现有法律制度中，没有推定该登记权利正当性的相关规定；二是现有制度规定中，房地产登记没有信赖登记制度，这也使登记工作的公信力极大程度地下降。比如在实践中会发生这样的情况：房地产的名义登记人在该房产真正权利人不知悉的情况下，将该房产出售给了第三方，第三方基于对房产登记簿的信赖购买了该房屋从而引发了后续一系列的纠纷。此时真正权利人可以以自己享有对该房屋的所有权为理由来抗辩，这种情况下买受人很可能会失去房屋，遭受损失。
三、不动产登记制度完善策略分析
（一）制定专门的程序性法律
从目前的《暂行条例》内容来看，对不动产登记的相关规定较为完善，但是因为等级效力的原因，该条《暂行条例》在与上位法冲突的时候，仍然以上位法为准。因此笔者认为在时机成熟的时候，可以将该《暂行条例》上升到法律的层面，来明确不动产登记的流程、性质、效力等。除此以外，为了保证不动产登记工作的顺利开展，还应当尽快出台与该《暂行条例》相配套的制度规定，比如国家可以通过立法方式为不动产登记提供一些财政方面的扶持，重点针对我国经济比较落后的中西部地区。
（二）建立统一登记的制度
针对各个地方政府部门在开展不动产登记工作缺乏统一登记的意识问题，笔者认为可以由国土资源部门出面，成立专门的指导小组，负责指导各地方不动产登记工作的开展，来提高各地方部门对不动产登记的认识，同时消除他们对不动产登记的抵触畏难情绪。
（三）尽快建立不动产登记标准
为了使各地方的不动产登记都遵循统一的标准，减轻上级管理部门的工作压力，笔者认为应当在全国范围内建立起不动产的登记标准，通过信息化的手段来进行不动产的登记，实施信息化的管理。国家可以以招标的方式，聘请软件公司开发专门的登记系统，包括不动产的发证、档案查询等工作在内，来保证数据的统一性。
（四）建立的专门的审查制度
要想提高登记工作的公信力，应当对房地产的登记进行严格的审查，笔者认为可以从制度层面来规定房地产的登记审查，采取全面实质审查的方式，即保证登记信息的准确有效，减少错误登记发生的频率，降低房产交易中的风险。
四、结束语
随着人们生活水平的逐渐提高，每个人手中的房产资源在逐渐增多，房地产登记制度是人们房产权利的重要保障。但是因为与房产登记相关制度不完善、登记标准不统一等问题，导致房产登记中还存在许多的矛盾。因此应当尽快完善不动产登记的相关制度，来为房地产市场的发展提供更多的法律保障。
参考文献
论文关键词 不动产 登记 物权法
我国新颁布的《物权法》明确规定建立全国统一的不动产登记造册制度，全国实行统一的登记机构、登记内容和登记办法，对于减少不动产管理工作的混乱，促进交易有着重要的意义。但在实际操作中还存在较大的问题，如法律、行政法规规定过于原则，对于基本的登记机构也没有具体明确，现行的农村土地承包经营权登记制度不能达到公示的要求，《物权法》以形式审查为主，实质审查为辅以及查阅制度障碍繁多等等。物权公示公信原则旨在稳定秩序，保护当事人的利益，促进市场交易，因而我们还须借鉴其他国家，制定统一的不动产登记法，同时，以配套的行政制度保障不动产登记制度的完善。如此，物权公示公信原则的立法宗旨才能得以实现。
《物权法》第十条关于“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”过于原则，对于基本的登记机构也没有明确，现行的农村土地承包经营权登记制度不能达到公示的要求，以形式审查为主，实质审查为辅，不利于保护权利人的利益，有关不动产物权公示制度的立法不统一、行政责任难以落到实处等等，建立统一的不动产登记制度必然会改变这种混乱的局面。法律的任务在于以最少的社会成本支出调整各种利益冲突，保障和实现社会利益最高，笔者分别从立法层面和行政制度层面提出一些完善我国不动产登记制度的建议。
一、立法层面
在市场法治经济中，国家政府的基本功能是提供公平的法律和良好的秩序。尽管国家不能决定一个制度如何工作，但是正如穆勒所说，它却有权力“决定什么样的制度存在”。因为“资源要经过引导才能投向生产率更高的用途”。如果物权变动还是按照以往由几部单行法规分别独自规定的立法模式，这样一来不仅造成了法律制度的不周延，导致产生利益冲突；二来也不利于系统法律规范的有机统一形成，其法律效率必然低下。从立法层面，我认为我国有必要制定统一的不动产登记法。我国目前采取单行法律法规分别规定的立法模式，由于立法主体各有侧重，法律系统规模庞大，很可能出现法律制度上的冲突。借鉴其他国家的立法，如德国，不动产登记统一适用《土地登记法》，登记机关是地方法院的土地登记局。在日本，统一适用《不动产登记法》，登记机关是不动产所在地的司法行政机关法务局、地方法务局或其支局、派出所。在我国台湾地区，统一适用《土地登记规则》，土地登记由土地所在地之市县地政机关统一办理。在不动产登记法中，就统一的登记范围、登记机构、登记程序、登记形态、登记责任做出具体的规定。
（一）统一不动产物权登记管理制度，在程序和实体上做出进一步的规定
不动产物权统一登记管理体制的作用在于简化登记程序，有利于不动产的流转，直接服务于统一的不动产的流通。而我国以前的房地产转让或者变更需先向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房屋变更登记，之后在根据变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记。房产地产分开登记，手续繁杂重复，耗费时间和物力。我国物权法所规定的“统一”可以从中择一，或者另外组建一个机构，在具体的登记程序、登记范围和登记办法方面则由配套的法律法规进行明确。
（二）明确登记机构的责任为民事责任
一般来说，登记机构的权力、义务是多方面的，根据有权应有责的原则，如果权责不明可能使登记机构疏忽对当事人提交相关物权证件的真实性、有效性进行严格的审查，这就为转嫁自己的个人成本提供了可趁之机。如果法律规定责任不明，被侵害的当事人寻求法律救济没有依据。在法律条文中明确登记机构的具体责任，一定程度避免因当事人提交的申请资料存在虚假而导致的社会资源的浪费，同时也保障物权变动交易的安全、顺利进行。从世界范围内看，由于不动产登记行为而对登记机构提出的诉讼，绝大部分是民事诉讼，登记机关所承担的赔偿责任为民事责任。不动产登记行为属于民事行为的看法已成为世界上多数国家的普遍主张。民事责任的前提是双方地位的平等性，这也是由物权登记的服务性质所决定。
（三）改变现有《物权法》中的折衷审查为实质审查，保护真实权利人的利益
行政机关作为公权力主体的一方，在了解事实方面无疑更有条件，更具有可能性，并且不动产登记的意义重大，涉及到当事人的重要经济权利和国家宏观经济调控，登记机关有必要增强自己的责任，对登记事项的真实性合法性负责，保障登记制度应有的权威。所以，对于产权登记的审查有必要改为实质审查。行政机关的任务加重，一方面可以组建专门的调查机构分摊任务，也可以加大登记费用，作为专项基金专门用于赔偿因登记事项错误给当事人造成的损失。若错误由当事人主观恶意造成，行政机关还可以予以追偿。
（四）进一步规范预告登记制度，对预告登记失效的事项及进行预告登记的范围、种类等做出规定
预告登记的效力属于物权性质，即具有排他性，在我国《物权法》中有所规定。为了使物权不稳定的状态尽早脱离，对于预告登记做出了失效事项的规定。不动产登记制度是私有制发展到一定阶段的产物，其最初目的是国家征税的手段，而《物权法》对过渡期进行限制，就是为了避免最可能发生的偷税现象大量滋生。这是预告登记的积极意义。但为了贯彻预告登记制度，有必要对预告登记的范围、种类等事项进行规范，即只能限于交易过程中的预售、转让不动产物权等因法律行为引起的变动，非因法律行为引起的，如自建房屋并不存在预告登记的问题。《物权法》第二十条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记权利人同意，处分该部动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”但是上述条款却没有明确规定预告登记失效的事由，会导致一系列的问题。所以需要准确尤其是对“能够进行不动产登记”事由的界定，鉴于预告登记当事人的信息弱势，应尽可能做出有利于预告登记当事人的解释。
（五）完善异议登记制度
《物权法》第十九条第二款规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起15日内不，异议登记失效。”可见，异议登记作为更正登记之前的一种临时性措施，同时具有导致不动产物权不稳定的消极作用。为了避免恶意的侵权，有必要对其进行一些限制，以使不动产物权的不稳定状态不致长期得以持续。在主体方面，只能是真正的权利人或者利害关系人，对真正的权利人或利害关系人的认定需要行政机关的严格审查，同时，为了防止不特定的人利用法律提供的为真正受害人寻求权利救济的平台为自己谋取利益或滥用权利损害他人，可以在所谓的真正权利人或者利害关系人提出异议登记申请时，要求提供相应的担保，以保障真正的利益不受侵害。
（六）保障《政府信息公开条例》的有效实施，以建立具体、统一、公开的物权变动信息查询制度
《物权法》第十八条规定了登记资料公开的制度，但是并没有对具体应用程序进行明确的规范，世界上许多国家和地区在相应的法律法规中都规定了不动产登记的公开查阅制度并制定了具体的程序。查阅制度障碍繁多，可能导致物权变动信息不对称。因为“如果而且只有一种行动的边际利益大于边际成本，一个理性决策者才会采取这种行动”。而我国《物权法》第十八条规定“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”并不具体，难以避免实践中当事人被登记机关以各种理由拒绝查阅的情况，这样不仅使纠纷长期难以解决，哪怕诉诸法律，在举证方面也存在这样那样的困难。因而，建立具体、统一和公开的物权变动信息查询制度将有利于实现法律的效率价值。
二、行政制度方面
我国的行政制度是国家根本政治制度和中央地方关系模式的产物，包括全国人民代表大会体制下的中央行政体制、中央行政机关对地方各级行政机关的领导关系以及地方各级行政体制。这也导致了实践中我国不动产登记薄存在多部门、多类型和多级别的登记，如有一些权利登记在土地部门的土地登记簿上，有一些权利登记在房产部门的房产登记簿上，这是多部门多类型的登记；有一些权利是登记在中央部门的登记簿上，有一些权利是登记在地方部门的登记簿上，这是多级别多部门的登记；这样的权利无法形成一个权利束，分散混乱。有的机关为了部门利益，强迫当事人就一个抵押在两个登记机关分别登记，这势必造成法律基础不统一，产生法律相克，即权利实现的法律不能。所以说，在行政制度方面，我国可以规定相应的辅助措施。
（一）透明行政登记过程
这主要是针对实践中行政机关的以下几种行为：其一，超越职权和，包括横向和纵向两个层次。前者指具有行政隶属关系或上下级关系的不动产登记主体间的越权行为，后者指无行政隶属关系的行政主体之间，一方行使另一方法定职权的行为。尤其注意的是，不动产登记机关在行使职权实施具体行政行为的过程中，故意违背法定目的，背离基本法理造成后果显示公正而应予撤销的违法行政行为也构成行政。其二，不如实登记。包括客观因素导致的错误登记或主观人为的虚假登记。如不动产登记申请人提交材料属实，但不动产登记管理部门错误登记，交易一方当事人提供虚假材料，而不动产登记管理部门没有履行严格审查义务而错误登记，不动产登记管理部门的工作人员与交易一方当事人恶意串通而进行的错误登记、虚假登记等。其三，不依法办理登记。指申请人提交材料属实齐全，但行政机关未尽审查义务，不办理或不及时办理履行登记责任。针对这些问题，透明行政执法过程，依靠舆论监督的力量，相关权利人的利益才能得到保障。
（二）完善监察制度
行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。实践中，对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员，行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力，监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。将行政监察机关在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，从外部对包括登记行为在内的行政行为进行监督，事实上是对我国不动产登记制度的贡献。
关键词：不动产物权不动产登记的性质不动产统一登记制度
不动产物权变动制度是一个既重要又庞大，且错综复杂的体系，它基本上由民法实体法上的物权法部分和行政法上的不动产登记制度两个部分组成。
建设社会主义市场经济的一个基本条件是划清政府与市场主体的各自活动范围，厘定政府职能界限，使政府不去干预市场主体的具体经济活动而集中精力去做其应该做的事情。在经济管理领域，政府职能将限于核定社会成员准人市场的资格，明确民事权属状态，营造并维护市场的公平竞争环境。由此可见，作为明确市场主体产权归属及其权利享有状态内容之一的不动产物权登记制度在政府各项职能中居于基础性地位。
一．问题的提出：我国传统的不动产登记制度
由于历史原因，计划经济体制下不动产的财产性长期不被承认，不动产被排除在财产法之外，不动产登记具有浓厚的行政管理色彩，加之管理权分散，我国传统的不动产登记极为混乱。
（一）不动产登记的法律不统一
我国的行政机关在进行不动产登记时所依据的是分散在各个法律法规中的登记规范。仅法律就有《土地管理法》及其《实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《渔业法》、《担保法》等之多,另外还包括国务院有关行政主管部门制定的登记规则,如国家土地局制定的《土地登记规则》。这些性质、渊源、效力不同的登记法规都是计划经济时代的产物，已不能满足市场经济下不动产物权变动的需要。
（二）不动产登记机关不统一
根据上述分散的法律法规的规定，土地、房地产、森林、矿产等所有权或抵押等的登记分别由县级人民政府土地行政、房产、林木、地质矿产或地方人民政府规定的主管部门行使。
在这种传统的不动产登记中，中央和地方政府各部门具有自己管理不动产登记的领域，体系庞杂，弊端重重：当事人登记时经常要到多个部门才能登记完毕，而且效力可能不同；分散的登记制度给有关不动产交易机关带来查阅信息不够全面的困难，造成土地和其上房屋分别抵押或重复抵押等现象；各登记机关为了部门利益，争相登记，形成重形式轻审查、人浮于事的局面。
（三）不动产登记错误的赔偿问题缺乏规定
我国目前的法律法规中缺乏关于不动产登记赔偿问题的规定，在实践中造成不动产登记机关的权利和义务被割裂的畸形现象。登记机关仅指向收费的权利，而对登记错误的后果不负任何责任，严重的损害了当事人的合法权益，由此产生了大量的不动产登记纠纷；因为登记机关不对错误的不动产登记负责，不利于加强不动产登记机关的责任感，缺乏压力和动力去认真履行不动产登记的义务，影响了不动产登记的公信力。
（四）不动产登记的信息不够公开化
我国相关法律法规没有明文规定公开查簿制度。在司法实践中经常遇到需要查询当事人不动产信息的情况，而掌握不动产登记信息的部门认为登记只是为了执行政府的管理职能，不愿或者不及时、不准确地提供不动产信息。这与物权变动的公示公信原则所要求的登记信息的充分、有效公开相去甚远。
二．重构我国不动产登记的性质
不动产登记，也就是不动产物权登记，是不动产所在地的登记机构依申请将不动产物权的设立、变更、转让和消灭在不动产登记簿上予以记载的制度。不动产登记的性质是不动产登记制度中的基本问题。
（一）传统学界观点
目前学界有关不动产登记的性质，大体上有三种学说:1、公法行为说,该说认为:不动产登记的性质,属于一种行政行为。2、私法行为说,该说认为,登记效力之发生在于登记之意思表示，登记效力之发生脱离申请人意思则难以发生效力。从登记所产生的效力来看,登记行为是产生私法效果的行为。3、证明行为说,该说避免公、私法性质上的判断,认为房屋产权管理机关的职责范围也只是审查买卖双方是否具备办证(交付)条件,房屋产权变更登记本身,也只是对买卖双方履行买卖合同的结果进行确认和公示,而不是对房屋买卖合同的审查和批准。
笔者认为，不能笼统地判断不动产登记的性质，分析不动产登记的性质必须结合不动产物权登记的种类及物权的基本分类。
（二）不动产登记的性质之分析
笔者借鉴准物权理论，将我国的不动产物权一分为二，并以此为基础分别探讨不动产登记的性质，从而在此“二分法”前提下展开对不动产统一登记的范围的研究。
1．我国的不动产物权的类型
根据我国现行法律和已颁布的《物权法》之规定，笔者认为，我国的不动产物权包括以下种类：
（1）不动产所有权：国家所有权；集体所有权；私人和其他权利人的所有权。
（2）不动产担保物权：只有不动产抵押权。
（3）不动产用益物权：自然资源使用权；建设用地使用权；土地承包经营权；宅基地使用权；地役权。
对于上述种类，借鉴准物权理论，可以将不动产物权分为准物权与典型物权。典型物权如我们通常所涉及的土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权。在此主要讨论准物权问题。
准物权同典型物权相比具有较大的特殊性，但仍然属于物权范畴。对准物权概念的理解在学者之间有一定的差异。如有学者认为准物权是指某些性质和要件相似于物权、准用物权法规定的财产权，因而法律上把这些权利当作物权来看待，准用民法物权法的规定。属于准物权的财产权有:林木采伐权、渔业权、采矿权、狩猎权、先买权等。也有学者认为，水权、矿业权和渔业权等并非为民法所规定的物权，将准物权称为特别法上的物权。如王利明教授认为,特别法上的物权,公民、法人经过行政特别许可而享有的可以从事某种国有自然资源开发或作某种特定的利用的权利，如取水权、采矿权、养殖权等。当然，也有学者明确地使用准物权这一概念。如崔建远教授认为,准物权不是属性相同的单一权利的称谓,而是一组性质有别的权利的总称。按照通说,它是由矿业权、水权、渔业权和狩猎权等组成。为了论述的方便，笔者使用准物权这一表述。
准物权的客体一般具有不特定性，准物权的取得与自然资源主管部门的行政许可相联系。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》规定，涉及有限资源开发利用的，应作为行政许可的事项(第12条规定)。由于准物权所指向的标的物是自然资源，而自然资源是有限的，并且与可持续发展和环境保护相关，因此，准物权具有很强的公法色彩。
准物权由行政许可而取得，其客体具有不确定性，同时准物权上负有较多的公法上的义务，一般不能自由转让，准物权的行使一般不以对物的占有为必要。[1]（P76-P85）
2．我国不动产登记的性质
笔者认为，对于不动产登记之性质，应以“二分法”区别对待。依不动产物权类型的不同将登记主要分成两类:
一类是行政机关依照法律规定的条件和程序许可或确认的物权之登记,如探矿权、采矿权、取水权等有关国家所有的自然资源的准物权。这一类准物权的登记，涉及公共利益和行政管理权关系密切。
另一类是通过合同、继承取得或者以土地出让方式产生的典型物权变动之登记,如房屋所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、地役权等。这一类基本上和行政管理权没有关系,主要是物权人通过登记机构的公示来确保自己的权利。
基于此，笔者认为，前一类以不动产行政管理理论为基础的不动产物权登记属于行政行为范畴，应由行政许可或行政确认等加以规范；后一类与公民权益息息相关，以民法物权法理论为基础的登记应为复合性质的行为，应当是我们目前建立统一的不动产登记制度要讨论的重点。需要说明的是，“二分法”与物权的平等保护原则并不矛盾，相反，恰恰是对其的合理补充。
综上所述，不动产登记行为的性质应以“二分法”论。目前实务界和行政法学界不分种类地笼统地只强调不动产登记行为性质的公法性或一味强调不动产登记行为的私法效果，又或是单以证明行为论，均不足以全面阐释内容丰富的不动产登记行为。只有先明确不动产登记的性质，才能制定出不动产统一登记制度的立法框架。本文所探讨的不动产统一登记制度的行政法视角正是基于这一前提之下。
3．构建我国不动产统一登记制度下不动产登记的性质
由于准物权登记的行政行为性质以及目前政出多门、管理分散的现状，准物权登记的统一无论在理论上还是实践中都是不成熟的。
现阶段构建我国的不动产统一登记制度的范围应以后一类复合行为性质的不动产登记为限。这种复合性质的不动产登记，有两重意义：一是公法上的意义，一是私法上的意义。前者的意义在于行政权力对不动产的监督管理和给国家税收提供依据；后者的意义在于通过权利状态的公示，保证交易的安全。
有学者认为这种复合行为性质的不动产登记“是一种准行政行为和证明行为”。[2]（P9）笔者比较赞同这种观点。行政行为以法律效果的内容是效果意思还是观念表示为标准，分为行政行为与准行政行为。一般认为，行政行为是一种法律行为，它是依照行政机关的意思表示直接产生法律效力的行为。准行政行为是介于法律行为与事实行为之间的一种行为，本身并不能直接为相对人设定行政法上的权利义务。该种观念表示行为虽然也伴随一定的法律效果，但与法律行为不同，该种行为效果完全基于法律的直接规定而产生，并非基于行政机关的意思而产生。因此,行政登记属于准行政行为,只产生间接的法律效果,而不产生直接的法律效果。[3]（P33）
该行为之所以属于准行政行为:其一，登记行为是一种观念表示，不包含登记机关的意思表示，只代表登记主体对客观事实的认知与判断，不动产物权登记的内容只是对申请人的不动产物权享有与处置情况进行核实、登录。其二，登记行为的效果基于法律的明文规定而非行政主体的意思表示，该行为表明的是国家对民事权利主体所享有的不动产物权的一种确认。从行政主体的意思参与程度讲，不动产物权登记中，行政主体一般无自由裁量余地，对于符合条件的申请，其负有登录的义务与职责，是对私权状况的予以证明而非干预。所以，这一种不动产物权登记行为应是一种准行政行为，同时也是一种证明行为，如梁慧星老师所言，“不动产登记在本质上是国家证明行为，而不是批准行为”。
作为准行政行为的不动产物权登记具有两项功能:一是证明，登记行为在客观上产生一种公示效果，因此可以证明登记在不动产登记薄上的权利是正确、真实的，只有提供充足的反证，不动产登记薄中的登记内容才能被；二是确认，登记在不动产登记薄中的内容是经过行政机关的核实后所做的记载，代表着官方对权利主体所享有的不动产物权的确认，因此在客观上具有一定的公定力。
三．构建我国不动产统一登记制度的思考
《物权法》第10条规定,“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”
如前所述，由于准物权登记的行政行为性质以及目前政出多门、管理分散的现状，准物权登记的统一无论在理论上还是实践中都是不成熟的。要想统一绝非易事，所以暂且维持现状。以民法物权法理论为基础的典型物权的登记是准行政行为和证明行为，应当是我们目前建立统一的不动产登记制度要讨论的问题。
（一）确立统一的不动产登记机构
不动产登记机关确定在哪一个部门,应当根据法理和国际惯例确定。世界各国或地区的登记机关,无非是司法部门和地政部门两种。德国实行的是司法部门登记的做法,他们的土地登记实际上就是不动产登记,而且这种登记仍可以为不动产的交易秩序提供由国家公信力支持的、公开的、统一的法律基础。结合我国实际情况，由法院进行登记,登记结果必然对裁判产生影响。比如由于工作人员的一些原因造成登记错误,本应承担责任。但如果由法院自己去追究,是会有一定干扰的。并且登记在我国有准行政行为的性质,登记由行政机关承担有其合理性。
笔者认为，目前以地政部门的登记为基础建立我国的不动产统一登记制度,应当说较为实际和方便操作。理由是：第一，不动产的核心是土地产权，其他不动产产权也以土地产权为基础，因此登记机关的统一，必然是以土地登记为基础和核心的统一。第二，我国自1987年开展土地登记工作以来，已基本完成城市土地和大部分农村土地的登记工作，可以说我国的绝大多数土地的初始登记工作基本完成，这为不动产统一登记奠定了基础。
在这方面有我国台湾地区的立法经验可以借鉴。台湾的不动产登记原则上是由县市地政机关办理的。从台湾目前的情况来看,由于各市县依法在辖区内分设登记机关,即地政事务所,这又大大简化了土地登记作业的流程,便利人民申请登记,符合实际生活的需要。
所以，在不动产登记制度上,我们可以充分学习台湾地区的立法经验,并结合大陆实际,不动产登记应以原土地登记部门为基础,在土地管理部门内另设机构,成立统一规范符合实际的不动产登记局。这样做的好处在于节约社会成本,便于实践操作。此外，不动产登记机关实行垂直领导制，规定严密的登记程序，以加强管理的力度，防止不动产登记机关利用自己的服务进行牟利。
（二）明确统一登记的范围
不动产涉及的面很广,土地、房屋是不动产,草原、林地、水库、道路也是不动产,探矿、采矿、养殖、电力和通讯等设施都涉及不动产。哪些不动产应当纳入统一登记的范围,哪些不宜统一登记,在我国现阶段应当加以区分。
根据前述准物权与典型物权的划分，不动产登记性质的“二分法”，对于民事主体之间的物权变动,如房屋所有权、土地承包经营权等，不涉及行政机关的意思表示，与行政管理关系无关，依据准行政行为属性，将其纳入统一登记范围当属无疑。但是采矿权、取水权等有关国家所有的自然资源这些准物权，行政机关依行政许可等产生的物权变动，不宜纳入进来。因为这涉及到行政管理体制的改革，而行政管理体制改革本身也有一个过程，目前尚不成熟。
（三）明确不动产登记机关的赔偿责任
根据物权法和不动产登记的基本原理,登记是以国家的公信力为不动产的交易提供法律基础的行为。如果登记发生错误,也就是交易基础发生错误,当事人及其他利害关系人均可能因此而遭受损害。为了保障权利人的合法权益以及加强登记人员责任感,有必要建立权利人登记救助机制,完善登记机关及其工作人员的责任制度。
权利人救助机制已为《物权法》所确立，增设了预告登记、更正登记、异议登记制度，在此不再赘述。我们主要讨论登记机关的赔偿责任。
登记的准确、真实及完整是登记工作的内在要求。笔者认为，不动产物权登记行为给相对人造成实际损失的情况下，已完全满足行政赔偿的构成要件:从主体角度讲，不动产物权的登记工作是由行政机关而非司法机关来完成；其次，登记行为同样是一种履行行政职务的行为；第三，登记行为确实可能给相对人造成现实经济损失，且该损失属于直接损失；第四，登记行为与相对人的损失之间确实存在因果关系，登记行为是造成损失的前提条件；第五，以及不当或错误的登记，说明行政机关在履行登记职责过程中违反了对相对人应尽的义务，构成行政赔偿中的违法行为。
此外，登记机关应设立登记赔偿备用基金。从国外立法实践上看,德国和瑞士专门设立登记赔偿基金,以弥补可能造成的对真正权利人利益的损害,我国也可以仿此例设立专门的登记基金。登记基金的来源应考虑：在不动产登记的业务中，将按件收取的费用，纳入不动产登记赔偿基金；登记机关可以向保险公司投保，设立责任保险；登记机关可以依法设立行政追偿权，以保证有足够的赔偿基金。
（四）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立现代行政程序制度
1．窗口式办公
窗口式办公，就是以单独对外的收发文室为窗口受理业务，公民、法人只需将申请文件和必备资料从窗口递入，即可按规定的时限到窗口领取结果，受理人和办理人相分开，一个窗口进一个窗口出，封闭办公，集中对外。[4](P478)
2.建立不动产统一登记的信息公开制度
信息公开是行政公开的基本原则。其意义在于：一方面，公开由行政权力来源于人民这一根本性事实所决定，权力运行的全过程应当为权力的授出人——所有人知晓；另外一方面，公开也是行政权力健康运行的本质要求。[5](P21)
首先是政务信息公开。对与群众利益相关的、便于群众参与管理和监督的政务信息，逐步定期披露，既增加了政务工作的透明度，又增强登记机关的责任感。
其次是建立资料信息的可查询制度。信息公开的对象应是社会全体成员，改变目前仅是向特定群体（当事人、法官、律师等）公开的做法，体现透明化管理、为人民服务的立场；信息公开的内容应包括所有资料，彻底改变目前仅能查询或使用有限登记资料的做法，只有全面的信息才能使当事人作出正确的不动产交易决策；明确信息公开的方式，包括布告栏、咨询服务小组、网上公告等，以实现全方位、高质量的服务。
在不动产统一登记制度下，信息的公开畅通能全面保护当事人的知情权，避免造成土地和其上房屋分别抵押、重复抵押或不法分子恶意登记等现象。
参考文献:
[1]崔建远.准物权的理论问题[J].中国法学.2003,(3).
[2]郭明龙、王利民.转制与应对——论我国不动产登记瑕疵救济模式的结构性变革[J].云南大学学报法学版.2006.(5).
[3]皮宗泰、王彦.准行政行为研究[J].行政法学研究.2004.(1).
一、没有建立统一的不动产登记机关
长期以来，我国不动产登记机关一直比较分散，主要有相应的行政部门负责，根据不动产的属性特点及各机构职责分布在不同的行政部门。这样既不利于提高登记机关的工作效率和登记质量，又给当事人之间的不动产交易带来了不小的阻碍。不仅增加了其交易时间和交易成本，损害了其合法权益，也极易引发民事纠纷，影响不动产交易市场的秩序稳定。为解决这一问题，《不动产暂行登记条例》规定了由国务院国土资源管理部门统管全国不动产登记工作。同时，《条例》在第二款中规定由县级以上人民政府确定一个部门作为不动产登记机构，但是并没有具体指定由哪一个部门来负责不动产统一登记工作。这就出现了建立不动产统一登记机关并没有在全国范围内有效落实。有的地区如武汉设立了不动产登记局作为不动产统一登记机关，完成了改造工作。更多的地区则限于财政等困难，还没有完成相应工作。
二、缺少不动产登记的高素质人才
在不动产登记审查方面，我国采实质审查主义，也就是根据不同不动产的不同性质对当事人提交的材料进行全面的检查，既检查形式完整性也检查真实性。因此，不动产登记人员需要掌握多方面、多角度的专业知识。此前，由于登记机关较为分散，登记人员的知识面也较为狭窄，尤其是在农村基层负责不动产登记的人员，其专业知识水平普遍较低。因此并不能满足实行不动产统一登记后的登记工作所需知识量。登记人员需要更为宽广的知识面，因此，必须全面提高不动产登记人员的工作素质。有学者大胆建议在大专院校实行不动产统一登记专业。这主要是因为不动产登记工作涉及的知识面十分之广，要做好不动产登记工作需要法学、管理学等多个学科和领域的专业知识，短期内很难掌握这些专业知识。
三、没有统一的不动产登记信息管理系统
我国的房地产登记信息太过简陋，不够具体。各部门之间的信息共享也存在各种障碍，信息的公开力度也不够大，这给不动产交易带来了不小的阻碍。不动产登记信息公开是体现登记公信力的重要保障。但是我国目前的这项制度现在还存在不少弊端：一是不动产登记信息公开不足，这一方面与不动产登记信息不够全面有关，另一方面也与当事人要求公开不动产登记信息的意识薄弱及各部门的相关工作政策有关。二是登记查询程序不够明确，我国目前的很多立法中都存在当事人公开查询不动产登记信息的规定，但是其大多只是笼统规定了当事人可以查询房屋权属资料、土地资料等内容，极少有涉及不动产登记信息是具体查询程序。《不动产登记暂行条例》也仅在第27条中规定了当事人、利害关系人的不动产登记资料查询权。既不详细也不规范，没有具体规定相应的查询程序和赔偿程序。所以说，必须构建先进高效的不动产登记信息管理系统。为解决以上问题，完善不动产登记制度，必须做到如下几点。
（一）尽快落实不动产登记的统一机关当前，《不动产登记暂行条例》已经明确提出统一不动产登记机关，提出由各地方县级以上人民政府指定一个部门作为不动产统一登记机关。但是在不动产统一登记机关的具体选择上，《条例》并没有详细规定，而是将选择权交给了地方。地方可以设立新的机关来统管不动产登记工作。比如武汉就设立了不动产登记局作为不动产统一登记机关。关键在于全面尽快落实《不动产登记暂行条例》上；在这一方面，国务院国土资源管理部门应当积极发挥作用，督促各地尽快完成统一不动产登记机关工作并积极跟进，促进我国的不动产统一登记工作进程。
（二）培养高素质的不动产统一登记人才。针对我国当前不动产登记工作人员的工作素质，我认为有必要对现有的不动产登记工作人员进行相应的专业培训。由于各不动产登记机关中的工作人员具备不动产登记的基础知识且至少已经掌握其负责登记的不动产的相关知识，因此，培训工作可以有针对性的传授不同部门是的工作人员各自不足的方面，提高培训工作效率。同时可以考虑选择部分院校开设不动产统一登记管理专业，专门培养相关的管理人才，保证我国的不动产统一登记的高素质人才队伍可以不断补充新鲜血液。
（三）构建统一的不动产登记信息管理系统不动产登记在主要目的在于确权和公示，为了更好地实现其公示目标，提高不动产登记质量，促进各不动产登记之间的协调。同时保证登记机关能够及时有效的采集、储存、管理不动产登记信息，建立完善的不动产登记信息管理系统刻不容缓。不动产登记信息管理系统可以实现对不动产登记信息的整合管理以及统计分析，其不仅可以完善不动产登记信息的管理和查询制度，而且可以更好的实现信息共享。《不动产登记暂行条例》也提出国土资源、公安、财政、税务等九大部门应当加强不动产登记信息的互通共享，实现该项目标的最佳办法就是将信息统一整合到不动产登记信息管理系统中。因此，本人建议构建一个集不动产登记发证、信息查询以及动态监管为一体的不动产登记信息管理系统，并加强其电子化建设。可以借鉴美国的做法，将云计算有效应用于不动产登记信息管理基础平台之中，搭建有效、完善的不动产登记信息云平台，实现不动产登记信息的云共享、云计算及云储存等。为顺利推进我国不动产统一登记工作提供基础保障。
参考文献：
[1]王利明.试论我国不动产登记制度的完善（下）[J].求索，2001（5）：4752
【关键词】不动产 统一登记 物权 土地登记
一、当前不动产统一登记制度的现状
1、登记机关呈分散状态
日常提到的房屋转让实质上是房屋所有权及房屋占用范围内土地使用权同时转让,当事人不仅要到房产管理部门办理房屋转让登记,而且还要到国土资源管理部门办理土地使用权转让登记,这样转让行为才能合法有效,权益才受法律保护。但在目前城镇房地产市场上,特别是城镇住房房屋转让只办理房屋所有权登记,不办理土地使用权登记,或办理了房屋所有权登记,到国土资源管理部门办不了土地使用权登记的情况大量存在,这便增加了房地产市场的矛盾,影响了房地产市场健康发展,也影响了政府对房地产市场实施有效监督和调控,造成政府土地收益流失,这一严峻问题亟待解决。
2、登记机关的责任机制不健全
首先,登记机关仅仅只享有收费的权利,而不对错误登记的后果负任何责任和义务,损害了当事人的合法权益。因此,必须使登记机构在享受一定利益的同时承担一定的责任和义务,这才能体现权利和义务对等的原则。其次,登记机关对登记内容不承担任何责任,不利于加强登记机关的责任感,登记机关很难有压力和动力来履行其审查登记义务。再者,这种只有权利而不承担义务的做法在实践中已经产生了很多问题,如土地使用权已被法院查封,却依然能办理抵押权登记,一旦抵押权人在法院诉讼时,如果不能及时发现并提出异议,其抵押权的实现就会落空,而登记机关对此却不承担责任。针对上述情况,《物权法》第二十一条规定:“因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”
3、登记收费不合理
当前我国一般是按财产标的金额收取一定比例的登记费用。作为物权登记,不论标的大小,程序是一样的,也不会因为标的大小不同而使登记机关有劳动付出的不同。因此,对于按标的大小来收取不同的费用是不合理的。登记具有社会服务的一面,不应成为行政收费的谋利手段。因此,物权登记的费用应当有一套全国统一标准。这个标准应当依据足以维持每件登记支出(包括登记公告、资料存档、办公设备等)的成本来进行量化,而且必须尽可能地低,以便加速财产流转,提高不动产的使用效率。《物权法》规定:“不动产登记费按件收取,不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。”
二、实行不动产统一登记采取的措施及要求
《物权法》第十条明确规定“国家对不动产实行统一登记制度”,同时确立了更正登记、异议登记和预告登记制度,明确了不动产登记的基本规则。这些重要的制度既体现了我国在完善社会主义法律体系过程中,对国外先进法律文化和法律制度的移植,又对改变当前不动产登记多头管理,登记依据和登记效力等存在的地域、等级差异以及由此引发的混乱局面有直接的作用。登记制度的健全与否,决定了公示的公信力。一个完善的物权制度必然包含了一个完善的登记制度。因此,我国在完善物权制度的同时,必须建立完善的我国不动产登记制度。
1、《土地登记办法》为不动产统一登记制度的建立提供了良好的契机
(1)土地登记是不动产登记的核心内容。根据《物权法》的有关规定,在对《土地登记规则》进行修改的基础上,国土资源部重要的部门规章――《土地登记办法》于2007年12月30日以国土资源部令第40号公布,自2008年2月1日起施行,从而为不动产统一登记制度的建立提供了良好的契机。不动产统一登记体现在“一个基础、三个统一”,即在体系化的空间数据基础上,登记机构统一、登记规则统一、登记平台统一。相互独立的地上定着物,与土地具有依附关系,组成空间位置相对固定的不动产整体。不动产统一登记若缺乏土地空间方位数据这一基础,无法体现土地及地上定着物之间的相互关系,统一登记的作用就不能发挥。从现实情况看,承担土地调查职能的国土资源行政管理部门,通过开展土地调查已经逐步建立起这一数据基础。这也是不动产统一登记制度要以土地登记为核心和基础的一大现实依据。
(2)《土地登记办法》的颁布实施为构建不动产统一登记制度奠定了基础。现实中,不动产登记法规的出台尚待时日。在这个法律真空期,作为部门规章的《土地登记办法》的颁布实施,为不动产统一登记作了主要准备。《土地登记办法》覆盖了各类土地的权利登记,统一规范了登记类型和“申请-举证-审查-登记发证”的主要程序,给现行土地登记提供了应当共同遵循的统一依据,为实行土地统一登记奠定了基础,也为构建不动产统一登记制度创造了有利的条件。一是在理清土地登记分类的基础上,增加《物权法》新规定的异议登记、预告登记等类型,结合实际明确了查封登记、预查封登记、地役权登记、最高额抵押权登记的实施方法。土地登记的有关规则同样适用于房屋、林木和草原等地上定着物的登记。二是规范了登记的土地权利名称。《土地登记办法》使用的土地权利名称为国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权等,并在有关条款中对上述土地权利的内涵进行了解释。三是规范了登记平台。《土地登记办法》对信息系统和数据库建设的要求是,实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。汇总土地登记信息,不仅便于当事人异地查询,有利于交易安全,而且可为国家宏观调控和决策提供详实、可靠的基础数据。当前土地登记使用的管理信息系统,可作为建设不动产统一登记平台的参照,部分地区甚至能够直接应用于地上定着物登记。
2、明确不动产登记机构
目前,我国土地、矿产登记职责由国土资源管理部门履行,房屋权属登记管理工作由建设行政主管部门负责,林地等其他不动产也均由各自的行政管理部门负责登记。许多专家认为,现在的登记机关过于杂乱,应当把不动产统一到一个登记机关。希望把不动产统一登记的问题作为物权立法的一个重点问题来解决。《物权法》作为实体法,只是对不动产登记的基本原则作出了规定,而登记机构的设立、登记规则和程序等问题,立法机构考虑以程序法形式另行规定。为此,就需要一个“实行不动产统一登记,明确不动产登记机构”的立法对策。不动产统一登记,不但能够从根本上改变常见的“房地分家”的尴尬局面,真正贯彻“房随地走、地随房走”这一法律原则,而且能够实现登记信息集中化,有利于查阅和办理,在维护交易安全的同时也提高了交易效率。在我国,根据国情,由国土资源管理部门作为登记机关是较为合适的。一方面由于土地是最重要的不动产,房产、林地等其他不动产均附着于其上,土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动产登记;另一方面则是由于现有土地登记已经可以覆盖中国城乡全部土地,从范围来讲也可以满足不动产统一登记的要求。同时,从历史传统和国际惯例来看,未来的不动产登记必然是以土地为基础和核心的统一。
3、不动产登记程序与规则要体现合法、便民原则
针对目前不动产登记过程中存在的一些突出违法行为,应当细化不动产登记程序与登记规则。目前,部分地方的不动产登记机构在不动产权属登记中明显违反法律规定的登记事项或登记程序,例如,一些地方的国土资源管理部门在法律规定之外创造了“临时土地证”。有的登记机构在土地证到期后却又不予办理续登记或换发新证手续,开发商不得不持有一份已经“过期”的土地证。对土地使用权的法律凭证设置有效期,势必影响不动产权利人对所享有物权的处分,也会严重影响不动产流通与融资的能力。不但增加了当事人的登记成本,而且在一个抵押物有多个抵押权存在的情况下,原本顺位在前的抵押权人若要变更抵押合同就必须放弃抵押权的优先顺位。此外,一些涉及登记过程中的违法行为,不但明显违反了法律,而且严重危害了抵押所担保的债权的安全。针对这些较为普遍存在的问题,未来的《不动产登记法》应将细化不动产登记程序与登记规则列入首要任务,以约束登记机关严格按照法律规定履行登记职责。不动产登记程序与规则的设置应当符合两个原则:一是合法性原则,不动产登记规则应符合我国现行法律法规的规定,并且不违反物权、担保物权的基本法律性质与特征;二是便民原则,登记程序在兼顾交易安全的前提下还应将效率作为重要的价值目标之一,方便权利人,提高交易效率。此外,不动产权属证书,包括不动产的所有权证书、使用权证书、他项权利证书等,应由统一的登记机构制定并颁发,格式上做到全国统一。
4、准确定位登记机关职能,尊重当事人意思自治的权利
长期以来,一些不动产登记机构及其工作人员的物权意识十分淡薄,“公权至高无上”、“公权大于私权”的观念根深蒂固,仍然将不动产登记仅仅理解为完全由国家公权力支配的行政行为,完全按照自己的主观意愿理解并执行法律,过多地干涉了当事人意思自治,以致在一些地方出现了违法收回土地、违反法定程序拆迁、拖欠截留被征地农民的征地补偿费、抵押权的权利范围无端“缩水”,甚至导致部分债权脱离担保等行政权侵犯财产权的现象。针对这些违背当事人意思自治原则的现象,《物权法》通过明确物的归属和利用,划定了公民、法入或者其他组织私权利的范围,从另一个侧面规定了行政机关及其工作人员公权力的界限。未来的《不动产登记法》应当对登记机关的职能作一个清晰准确的定位。如果统一登记机关最终仍然确定由某一行政机关来承担,就更应当明确划分行政机关对不动产的行政管理职能与登记服务职能。要切实改变过去将不动产登记作为一种行政管理手段的做法,充分认识到不动产登记机构在不动产登记中的职责是为行政管理相对人充当财产的“看护人”,作为一个中立的见证者与服务者,以维护交易秩序、保护不动产物权为唯一宗旨,在法律允许的范围内充分尊重当事人意思自治的权利,避免以公权力侵犯私权利。要切实做好登记审查工作,尽量防止登记簿记载的权利与实际发生的物权状态出现偏差,并且应当向不动产交易权利人、利害关系人提供查阅、复印等便利。如因违反登记规则或登记错误而给他人造成损害的,登记机构还应承担相应的法律责任。
5、建立不动产登记人制度
在实践中,完全要求当事人到场申请登记也不现实,当事人或许会有正当理由无法躬亲,而只能由一方持有合同申请;或者干脆双方委托人办理。此时,由于当事人未能亲自到场,对物权变动的意思只能按照此前的合同进行判断,因此,必须另外建立审查机制,这就是公证或登记制度,由公证机关或者专门的登记机关对合同进行审查,并且承担审查失误造成登记错误的责任。为此,在制定《不动产登记法》时,一方面要坚持登记当事人双方到场申请原则,排除对合同的审查。另一方面,在减轻登记审查负担的前提下,为了方便当事人,对经过公证机关或者登记机关审查的合同,也可以直接受理登记,并由公证机关和登记机构承担对合同的审查义务及其损害赔偿责任。
【参考文献】
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[2] 孙宪忠:论物权法[M].法律出版社,2001.
一、不动产抵押登记制度存在的问题
（一）不动产登记部门不统一
我国现行的不动产登记工作处于较为混乱的局面，表现为多元管理、分散登记。依据我国现行法律、法规或规章的规定，我国涉及不动产记的类型达到了六个:土地登记、房屋产权登记、林权登记、草原所有和使用权登记、水面养殖使用权登记和土地承包经营权登记。因此，负这些登记的主管机关、部门也遍地开花，比如有土地管理部门、房地产理机关、农牧业部门、森林管理部门、县级以上人民政府规定的部门等等而且由于这些部门之间的行政划界不明晰，导致在受理范围和内容上经出现交叉重叠现象，引发不必要的权利争议。不动产登记部门不统一造成的一个最为直接而重要的后果便是权属证书的不统一。权属证书是指由责登记的机关、部门颁发的不动产权利凭证，是权利人享有该不动产物权的证明。由于在现行不动产登记体系中有多个登记管理部门并存，每个部门对其管理范围内的的事项都有权发权属证书，因此权属证书的种类繁也是显而易见的。
（二）不动产登记责任不明晰
由于我国对于房地产的登记工作仍然采取一种行政管理的思维，各登记部门在实施不动产物权登记事项时自认为在行使一项行政管理职能，登记在申请人心目中成了一种强制性法律义务。这些反映到我国的相关法律法规的具体内容上就是规范申请人的法律条文较多、较具体，如我国《土地登记规则》第六十九条规定:“土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理办法论处;对凡不按规定如期申请变更土地登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书。”‘在《城市房屋权属登记管理办法》中还专设“法律责任”一章，对登记当事人的法律责任进行了一些简单的规定。而对于登记机关及其工作人员的法律责任规定则较少、较模糊。这些规定多数也集中在行政责任、刑事责任上，对于赔偿责任很少具体提及。登记实践中，权利人基本上认为自己在履行一项强制义务，进行登记似乎是一件不得不去做的很无奈的事情。而登记机关一般也都觉得自己只有权力而无须承担责任和义务，发生了登记错误更改过来即是。
以上分析在一定程度上反映出了我国现行的不动产物权登记制度已严重落后于时代的发展，尤其是阻碍到不动产抵押权证券化制度的发展。对该法律制度进优化调整、更新完善已到了迫在眉睫的地步。
二、不动产抵押登记制度的完善
（一）统一登记部门
登记是维护现代财产秩序的重要环节，具有较强的技术性。只有由专职机关负责其事，才能收到事半功倍的效果。登记机关应是国家行政机关，而且将抵押权登记的国家行政机关统一为一个部门为宜。而且设立统一的抵押登记机关，有利于建立统一的物权登记制度，便利抵押权人节约登记成本。相反，登记机关分散，登记对于抵押权效力及抵押担保交易的安全的保障作用会大大降低，尤其是在抵押权证券化过程中。抵押物所有人依登记公证的抵押权向特殊的金融机构申请发行抵押证券，若抵押权登记机构不统一，抵押物所有人就同一财产在不同的登记机关获得抵押权登记，于此情形就可能会产生重复抵押、登记不实之后果，严重影响不动产抵押权证券化过程的顺利进行。
（二）规范登记责任
登记制度涉及双方当事人，双方都应有具体的法律责任来规范。偏向其中哪一方的责任规范都是不公平的。抵押物的所有人申请时应按规定向抵押登记机关提交登记所需的文件和资料，不得出具虚假登记证明文件。抵押登记机关如果因其过错而为错误的登记，致使相关权利人的合法权利受损，依照行政赔偿的有关规定，受损人可以请求登记机关进行赔偿。抵押物所有人在为抵押权登记申请时应如实申请，不得有欺诈行为，若发现有类似的行为则抵押物的所有人将受到相应的制裁。此外，若抵押登记机关与申请人串通进行虚假登记或出具虚假登记证明文件而给善意第三人造成损害，登记机关和当事人均应依其过错的严重程度而承担刑事、行政或民事责任。
（三）实行登记的实质审查
2015年11月6日，北京市国土资源局、住房和城乡建设委员会联合了《关于整合本市不动产登记职责的通知》，规定自2015年11月9日起，北京启用不动产登记簿证，即日起受理的不动产登记申请，将按照不动产统一登记程序办理并颁发不动产权利证书。房屋、林地等不动产登记职责统一交由市国土局承担，不动产的管理职责仍由原相关部门承担。之前受理的各类房屋登记、土地登记申请仍按原有工作程序颁发房屋、土地等权利证书。
自此，北京市16个区县的市民新申请办理的将不再是过去的“房本”，而是不动产权证书。另外，原有的房屋、土地等权利证书继续有效，遵循“不变不换”的原则，权利不变动，簿证不用更换。
备受关注的《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起正式落地实施，已有青岛、厦门、广州、深圳等多个城市先于北京启动了不动产登记制度，并发出了不动产权证书，南京、大连、沈阳等城市也在积极推进中。
尽管北京并不是第一个实施不动产登记制度的地区，但由于其身为首都的特殊地位，此举依然引起了公众的广泛关注。
本次北京不动产登记制度的实施，在舆论上引起了较长时间且热度较高的关注。监测期内（11月6～17日），传统媒体报道量达到了3683篇。
从传播走势上来看，该事件相关报道仅出现一次传播高峰，但持续期很长，除高峰期外的报道量相对平稳。
对于北京不动产登记制度的实施，相关媒体评论多在11月14日之后开始出现，并未在第一时间作出评论，说明其态度比较严谨。
从目前的观点来看，对于该制度的评论主要集中在其目的和影响方面，普通民众观点关注于反腐、房价、房产税等关键词上，表现出一定的质疑态度。而媒体及业内人士对此的评价则多偏向于正面，且观点更为深入。
有评论指出，不动产登记工作的展开，总是被公众与楼市和房地产税等话题联系起来。但目前来看，包括北京在内的不动产登记制度并不是为了打压房价或者其他目的，而在于理顺现在各类不动产的权属关系，是为后续住房长效机制的建立所进行的基本工作，更可以建立公开透明资产管理信息，其长远意义大于短期意义。
对于不动产登记制度的主要影响，房价是舆论最为关注的方面。有业内人士分析，不动产登记可以摸清楼市“家底”，将为下一步的房地产税的征收铺平道路，提供基础数据的支撑。但房价则主要由供求、预期等因素决定。因此，其实施对于部分人寄予厚望的“降房价”的作用恐怕不大。
在现实生活中，由于我国制度没有对于将来发生的不动产物权变动是否可以进行物权预告登记做出明文规定，致使大量案件纠纷得不到公平有效的解决。在学理上，预告登记使得债权请求权具备了物权的性质，形成了债权物权化的现象。因此在制度设计上，预告登记是不动产登记中的一项重要制度，对保障当事人的权利、保护交易安全、维护市场信用具有重要作用。
我国在我们制订统一民法典的时候，给予预告登记以一定的地位，有利于更好地协调物权与债权的利益，实现交易安全，减少交易成本，符合现实生活不动产交易频繁的迫切需要，也有利于健全我国不动产登记法律制度。因此，我们应把握制定民法典和物权法的契机，尽快确立我国的不动产预告登记制度，以全面完善的物权登记制度更有效地指导司法实践和律师实务。
由于我国的不动产预告登记制度尚处于初创阶段，本文试从完善立法的角度，借鉴德国、日本、我国地区的相应制度，从适用范围、效力等方面，提出不动产预告登记制度在我国的制度设计。
物权登记是不动产物权变动的法定公示手段，是物权获得法律承认和保护的基本前提。预告登记是不动产登记中的一项重要制度，对保障当事人的权利、保护交易安全、维护市场信用具有重要作用。我国对于将来发生的不动产物权变动是否可以进行物权预告登记未作明文规定，其他相关法律法规、司法解释与规章中也仅对不动产预告登记简单涉及，既不系统全面，也未明确其适用范围和法律效力问题，致使现实生活中发生的大量案件纠纷得不到公平有效的解决。预告登记是关于不动产物权变动的重要制度，从我国的情况看，关于预告登记的法律体系尚未建立起来，只有在商品房预售问题上有类似的规定。1999年10月，院法学所物权法起草小组完成的《中国物权法草案建议稿》提出了三条关于设立预告登记制度的最初建议。我国应当在借鉴国外和我国台湾地区经验的基础上，选择适应我国国情的预告登记立法体例，并进行科学的制度设计，以建立完善的不动产登记制度。
我国的不动产预告登记制度尚处于初创阶段，为完善立法，结合德国、日本、我国台湾地区的相应制度，本文从其含义、价值入手，其性质、适用范围、效力等方面，探讨预告登记制度与我国现有法律体系的完善，从而提出不动产预告登记制度在我国的制度设计。
一、不动产预告登记的涵义及价值
不动产预告登记制度对应于本登记，是为补充不动产登记公信力的缺陷而设立的一种制度。不动产预告登记是指，当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时，法律为保全这项将来发生的以不动产物权变动为目的的请求权进行的登记。不动产预告登记最早为德国民法所创立，随后的瑞士、日本和我国台湾地区的民法均采纳了该项制度。即使在某些英美法系国家，尽管适用范围不完全相同，也有相似的一类制度称为“Registration of Caution”(警告登记）。预告登记制度发轫于早期普鲁士法所规定的异议登记制度。早期的普鲁士法上的异议登记分为固有异议登记和其他种类的异议登记两种。固有异议登记具有保全权利和顺位的效力，目的在于保全物的请求权；其他种类的异议登记仅具有保全权利的消极效力，并无保全顺位的积极效力。[1]
尽管许多国家和地区民事立法采纳了预告登记制度，不过，由于各国规定的预告登记的具体存在差异，致使这一概念在语词表述上也有所不同。例如，在德国民法中，预告登记是一种必须在土地登记薄中登记的担保手段，是为了保障债权人实现其物权权利变更的债权请求权。[2]在台湾地区“土地法”中，预告登记系指为保全对于他人土地权利的移转，消灭或其内容或次序变更为标的之请求权所为之登记。[3]在日本《不动产登记法》中，与预告登记相对应的概念为假登记，是指应登记的物权变动已发生物权变动的效力，而登记申请所必要的手续上的要件尚未具备，或物权变动尚未发生物权的效力，以暂时的处分所为的登记，其目的在于保持日后所为的本登记的顺位。借鉴上述规定，我国的预告登记应界定为：预告登记是为保全债权性质的不动产请求权、不动产物权的顺位与附条件或附期限的不动产请求权，由请求权人向登记机关申请而进行的预先登记，是与本登记相对应的一项登记制度。预告登记与本登记、异议登记是有区别的。预告登记与本登记不同。通常所说的不动产登记是指本登记，即登记申请人为了取得或移转某项已经完成的不动产物权所进行的登记，具有确定、终局的效力，故本登记又称终局登记。预告登记则是为了将来发生的不动产物权或顺位而进行的一种登记。实际上，预告登记完成后，并不导致不动产物权发生任何变动，只是请求权人的请求物权变动的债权性质的请求权得到了类似于物权效力的保障。可见，预告登记与本登记的效力是完全不同的。当然，预告登记与本登记也有着密切的联系。权利人在预告登记后，为确定地取得不动产物权，应当在预告登记后的一定期间内申请本登记。否则，预告登记将会失去效力。其次，预告登记与异议登记不同。所谓异议登记，是指事实上的权利人以及利害关系人对现时登记的权利的异议的登记，其直接法律效力是中止现时登记的权利人按照登记的内容行使权利。异议登记纳入登记后，登记权利的正确性推定作用丧失其效力，第三人也不得以登记的公信力按照登记的内容取得登记的不动产物权。[4]预告登记与异议登记的区别在于：预告登记是为了保护权利人的物权变动的请求权，是保护登记人权利的一种措施；而异议登记是为了中止现时登记人的权利，是保护事实上的权利人及利害关系人的一种措施。
设立预告登记制度的原因在于，在不动产物权转让的过程中，债权行为的成立和不动产的移转登记之间常常会由于各种各样的原因而有相当长的时间间隔。在采登记要件主义的国家，虽然在债权行为成立后，不动产物权人有未来移转所有权或他物权的义务，但是债权人的请求权在登记之前并没有真正移转。即使在采登记对抗主义的国家，也可能会产生因登记所必须的手续不完全而无法登记的情况，此时权利的移转没有对抗第三人的效力，不产生公信力。此时，不动产物权人一旦将不动产物权移转给善意第三人并履行了登记手续，就会导致物权优先原则的适用，善意第三人取得该不动产的物权，尽管请求权人可以通过追究不动产权利人的违约责任来在一定程度上补偿自己的损失，但其设立债权并取得不动产物权的目的毕竟还是落空了。不动产预告登记制度将物权法和债权法理论有机地结合起来，赋予债权请求权以物权的排它效力，既保护物权请求权又保护债权请求权，可以有效地保护上述情形下的不动产请求权，最终达到平衡不动产交易当中各方利益的目的。
在不动产物权的设定和转让中，由于当事人可约定为将来不动产的物权移转附条件或附期限，或者可能由于客观原因（如房屋尚未建成）使得不动产不能现实地马上发生移转，这就使得权利取得人不可能在不动产登记薄中登记为该物权的权利人，并且这种设定和转让物权的原因行为（如合同的签订）与物权的实质变动即登记行为之间往往会有很长的时间间隔。在此情况下，物权的取得人除了享有债权法上的请求权外，并无排斥第三人的权利，其权利往往会受到损害。
二、不动产预告登记的性质及在我国创设这一制度的意义
（一）不动产预告登记的性质
预告登记的法律性质究竟为一种物权变动方式或仅为一种债权保全的手段呢？学者们有着不同的观点。例如，在德国民法中，有人主张，经由预告登记，独立的限制物权便获产生；也有人认为，预告登记已被赋予了可得对抗嗣后意欲发生物权变动的第三人的特别效力，它不具有任何实体权性质的效力，充其量不过是一种登记法上的制度。[5]还有人认为，预告登记惟有对将来权利取得予以保护，而对所有权人（让与人）加以拘束，以资限制其权利。受让人纵为预告登记，然对该土地犹未有支配权，故登记前之土地所有权受让人之权利，乃非物权，而是物权之期待。[6]在瑞士民法中，预告登记的性质，被解释为赋予债权以对抗新所有人的效力的特殊的登记制度。[7]
在我国，关于预告登记的性质，主要有三种观点：其一认为，预告登记系介于债权与物权之间，兼具两者的性质，在现行法上为其定性实有困难，可认为系于土地登记薄上公示，以保全对不动产物权之请求权为目的，具有若干物权效力的制度。[8]其二认为，预告登记的权利是一种具有物权性质的债权，或者可以说是一种准物权。[9]其三认为，预告登记的性质是使被登记的请求权具有物权的效力，纳入预告登记的请求权，对后来发生的与该请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有排他的效力，以确保将来只发生该请求权所期待的法律结果，其实质是限制现时登记的权利人处分其权利。预告登记使请求权这样一种债权具有明显的物权性质，属于一种典型的物权化的债权，因此也有学者称之为“准物权”。[10]
从各国法律规定来看，预告登记使登记的不动产物权变动的请求权具备了对抗第三人的效力，即具备了一定的物权效力。因此，从预告登记的性质上说，预告登记是债权物权化的一种具体表现。所谓债权物权化，是指债权具备了物权的某些效力。从各国法律的规定来看，预告登记的对象基本上限于不动产物权变动的请求权。这种请求权是基于当事人之间的法律行为而产生的，权利人虽有权请求义务人将不动产物权转移给权利人，但并不能完全阻止义务人对不动产物权再行处分。因此，这种请求权应属于债权的性质。但是，如果不对义务人的这种行为予以限制，则权利人的权利就很难得到保障。因此，权利人籍预告登记制度来预防这种危险，使得违反预告登记的债权请求权的处分无效。这种无效使预告登记的请求权具备了对抗第三人的效力，从而使得这种债权请求权具备了物权的排他效力。可见，预告登记使得债权请求权具备了物权的性质，形成了债权物权化的现象。
一、不动产登记模式和不动产物权变动模式概述
不动产登记，指将不动产物权变动的事实登载于特定国家机关簿册上的行为。当代各国在确立不动产登记制度时，立法上存在差异，大体可归纳为以下三种模式：(注：柴强：《各国(地区)土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第153-155页；梁慧星主编：《中国物权法研究》(上)，法律出版社1998年版，第201-204页；王轶：《物权变动论》，中国人民大学出版社2001年版，第154-159页。)
1.契据登记制(又称法国登记制)。该模式中登记是公示不动产权利状态的方法，不动产物权变动非经登记不得对抗第三人。登记机关进行登记时，仅根据法律规定应当提交的有关契据所载的内容予以登记，故此称为契据登记制。其特点是：(1)采用形式审查主义；(2)登记无公信力；(3)采用任意登记主义，不动产物权变动无须登记即可生效；(4)登记簿采用人的编成主义，登记簿的编制不以不动产为准，而依不动产权利人的登记顺序先后而作成。登记完毕后仅在关于不动产交易的契约上注记登记的经过，不发权利证书；(5)注重不动产权利的动态。登记簿上反映的只是一笔笔的不动产交易，看不出某个特定时刻一宗不动产上所存在的各种权利的整体状况。采用这种模式有法国、意大利、西班牙、日本等，美国大多数州的不动产登记制度也属此类。
2.权利登记制(又称德国登记制)。该模式中登记不仅是公示不动产权利状态的方法，而且是不动产物权变动的要件，未在登记簿上登记的不动产物权即为不存在，故此称为权利登记制。其特点是：(1)采用实质审查主义；(2)登记有公信力；(3)采用强制登记主义，不动产物权变动不经登记不发生效力；(4)登记簿采用物的编成主义。登记簿的编制以不动产为中心，依土地的地段、地号等事项的先后次序编制而成。登记完毕后也是仅在关于不动产交易的契约上注记登记的经过，不发权利证书；(5)注重不动产权利的静态。登记簿上反映的是当前每一宗不动产上所存在的各种权利的总体状况。采用这种模式有德国、奥地利、瑞士和北欧的一些国家等。
3.托伦斯登记制(又称澳洲登记制或权利交付制)。该模式为澳大利亚法官托伦斯爵士(Sir Robert Thomas)根据权利登记制改良而来。其特点是：(1)采用实质审查主义；(2)登记有公信力；(3)原则上采用任意登记主义；但某一笔土地一旦申请过第一次登记，此后的有关交易即进行强制登记，否则不发生物权变动的效力；(4)交付权利证书。当某一笔土地因有关的交易申请第一次登记时，登记机关依其权利状态制成权利证书(又称“地券”)一式二份，一份交申请人收执以供确认权利之用，一份存登记机关以编成登记簿。所以权利人持有的权利证书实际上就是登记簿的副本，其内容与登记簿的相应部分完全一致。此后有关的不动产再进行交易时，当事人间另作成让与证书，与权利证书一起交给登记机关。登记机关经审查后在登记簿上记载权利的移转，并对受让人交付新权利证书(所有权移转时)或在原权利证书上记载权利的变化情况(设定他物权时)，从而使第三人能够从权利证书上清楚地得知有关不动产的当前权利状况；(5)注重不动产权利的静态；(6)设置专门的赔偿基金。以上第(1)、(2)、(5)点与权利登记制相同；其余几点则与权利登记制和契据登记制均不相同。不动产登记制度属于这种模式的国家包括澳大利亚、新西兰和其他一部分英美法国家和地区如英格兰、爱尔兰、加拿大以及美国的少数州等。(注：在法制史上，还有个别地区存在一种在不动产登记效力采所谓“形式的确定主义”的立法例。在这一立法例下，登记具有绝对的法律效力；对交易相对人而言，不论其为善意或恶意，登记内容均视为正当与完全，以资保护。十九世纪德国统一前的梅克伦堡、吕贝克、汉堡、萨克森等邦都采用过这种立法例(见史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第43页)。显然，“形式的确定主义”的不动产登记和不动产物权变动立法与本文中各种不动产登记模式和不动产物权变动模式均不相符，它实际上是以登记作为不动产物权得丧变更的唯一要件。)
不动产物权变动模式，指由法律行为引起的不动产物权的得丧变更需要符合何种法定要件方能发生效力的法律规范模式。(注：严格地说，不动产物权变动可分为基于双方法律行为的物权变动和基于双方法律行为以外其它法律事实的物权变动两类，但由于社会经济生活中发生的不动产物权得丧变更绝大多数都属于前者，因此传统大陆法系立法与学说中所重点关注的物权变动往往只是基于双方法律行为的物权变动，本文也是如此。)通说认为，各国立法上的不动产物权变动模式可分为意思主义、形式主义和折衷主义三种。意思主义以法国民法为代表：物权因法律行为而变动时，仅须当事人的意思表示即足以发生效力，无须以登记作为其成立或生效的要件。在这种立法例之下，发生债权的意思表示就是引起物权变动的意思表示，两者合一，一个法律行为可以引起债权发生及物权变动的双重效果。形式主义又称物权形式主义，以德国民法为代表：物权因法律行为而变动时，须有关于物权变动的意思表示以及履行登记等法定形式才能成立或生效。在这种立法例之下，一个法律行为不能同时引起债权发生及物权变动的双重效果，关于发生债权的意思表示(债权行为)只能引起债权债务关系，关于物权变动的意思表示(物权行为)也只能引起物权的得丧变更，债权行为与物权行为彼此独立，互不影响(物权行为的独立性和无因性)。折衷主义又称债权形式主义，以奥地利民法和瑞士民法为代表：物权因法律行为而变动时，除当事人的意思表示外，还须履行登记等法定形式，物权变动才能成立或生效。在这种立法例之下，发生债权的意思表示就是引起物权变动的意思表示，两者合一(这点与意思主义相同)；但除此之外当事人还要办理法定的登记手续才能够使物权变动发生法律效力(这点与物权形式主义相同)。(注：谢在全：《民法物权论》(上)，中国政法大学出版社1999年版，第63-65页。)
二、不动产登记模式和不动产物权变动模式的关联
从前述可见，各国不动产登记制度的差异主要体现在：(1)登记审查方式；(2)登记是否有公信力；(3)是否强制登记(即物权变动是否须经登记才发生效力)；(4)登记簿的编制及其着重点；(5)错误登记赔偿机制等方面。其中，公信力和强制登记涉及不动产登记及不动产物权变动两个领域，但学界对此研究已较深入，本文从略，以集中笔墨分析不动产登记模式的其他几方面与不动产物权变动模式的联系。另不动产登记的申请程序也兼跨上述两个领域，但对该问题研究不多，故一并讨论。
(一)不动产登记申请程序与不动产物权变动模式的关联
德国式物权形式主义与另两种物权变动模式最为显著的区别是，物权变动是否基于一个与债权行为彼此独立且互不影响的物权行为而发生效力。学理上，对物权行为存在与否历来争论不休。笔者认为，争论双方往往忽略了一点，即以上两种立场各有其相应的登记申请程序法律规定作为依据。
在德国的不动产登记制度中，如要转让或设定一项不动产物权，必须由双方当事人在不动产登记官员面前同时作出彼此相对的转让或设定不动产物权的意思表示(这种意思表示特称为Auflassung)。(注：德国民法典第873条第1项：“为转让土地所有权，为对土地设定权利以及为转让此种权利或对此种权利设定负担，需要权利人和另一方当事人对发生权利变更成立合意和将权利变更登入土地簿册，本法另有规定的除外。”)因双方当事人在登记官员面前达成了一个与债权债务关系发生无关而仅涉及物权变动的合意，故将这一合意理解为一个与债权行为彼此独立且互不影响的物权行为也是十分合理的。可以说，正是德国不动产登记制度中这一有关登记申请程序的规定造就了物权行为理论的成立，进而又决定其不动产物权变动模式会成为物权形式主义这一承认物权行为独立性与无因性的立法例。
然而，这种不动产登记的申请程序为德国所特有，其他国家通常不要求双方当事人同时作出让与或设定不动产物权的意思表示，甚至在与德国相近的奥地利、瑞士等国也是如此。瑞士民法理论认为，不动产物权变动必须有法律原因、登记承诺、登记三者相结合，才能够发生效力。所谓登记承诺，指不动产所有权人(即债权债务关系中的债务人)对不动产物权让与登记予以无保留的同意的意思表示。债务人只要将自己的登记承诺作成文书交付于债权人，就算作履行了交付标的物的义务，债权人凭此证书再向不动产登记机关申请登记。(注：史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第27页。)理论上，固然可以将债务人的登记承诺和债权人的登记申请作为两个相对的意思表示，从而认为存在着一个物权行为。但是，由于不动产物权变动还需要有法律原因——以移转或设定物权为内容的债权行为，即使可以认为瑞士民法上有物权行为，考虑到它并不能够像德国法那样仅与登记相结合即构成不动产物权变动的完整要件，承认其存在也没有多大的理论价值。至于法国和受法国民法影响的国家乃至英美法国家，其不动产登记的申请程序与德国相差更大，不但没有双方当事人同时在登记机关为意思表示的规定，连债务人方面的登记承诺也不需要，仅有债权人一方提出登记申请即可。因此存在于德国经济生活中的物权行为，往往在其他国家被认为是理论上过度抽象的产物，甚至斥为无稽之谈，也就不难理解了。
由此可见，上述不动产登记申请程序的差异，是导致德国与其他国家的不动产物权变动模式不同的重要原因之一。
(二)不动产登记审查方式与不动产物权变动模式的关联
不动产登记机关对登记申请的审查方式有形式和实质审查主义两类。前者登记官吏对于登记申请只做形式上的审查，如申请手续完备，即依照契据内容记载于登记簿即可；至于契据上所载权利事项有无瑕疵则不予过问，以法国法为代表的契据登记制采此形式。后者登记官吏对于登记申请，不仅须对形式而且对权利变动原因是否真实也要审核。不动产物权变动必须经过登记机关实质审查确定并履行法定登记形式才发生效力，未在登记簿上登记的不动产物权即为不存在，这类形式为权利登记制和托伦斯制所采用。但属于权利登记制和托伦斯制的国家，其不动产登记的审查方式还有区别：在德国法上，不动产登记官员审查的是双方当事人在其面前所为的关于物权变动的意思表示是否真实——即当事人是否具有相应的行为能力以及有无诈欺、胁迫等情况。至于当事人做出关于物权变动的意思表示的原因(原因的原因)——即以物权变动为内容的债权行为真实与否，登记官员不予过问。但根据瑞士民法理论，登记全过程并不需要债务人参与，登记官员无法仅凭“登记承诺”判断债务人意思表示的真实性，因而必须审查双方当事人就发生债权债务关系所达成合意的真实性，方能够认定当事人间确实存在关于物权变动的意思表示合致。根据同样的原因，托伦斯制国家是做法与瑞士相同。
综上，德国法上登记机关所审查的“物权变动的原因”是物权行为，瑞士法上登记机关所审查的“物权变动的原因”是债权行为，法国法上登记机关根本不审查“物权变动的原因”。如此差异，是导致各国在不动产物权变动模式不同的又一重要原因。
(三)登记簿的编制及其着重点与不动产物权变动模式的关联
在登记簿的编制上，有物的编成主义与人的编成主义之区分。前者注重不动产权利的静态，为权利登记制所采用；后者注重不动产权利的动态，为契据登记制所采用。采用物的编成主义，以不动产为中心进行登记簿的编制，意味着不能遗漏有关不动产上任何一项权利的存在与变化，否则登记簿上记载就不可能全面地反映当时不动产权利的整体情况。因此有关国家的物权变动模式立法就应采不动产物权不经登记不发生效力的物权形式主义或者债权形式主义，以促使当事人将各种不动产权利的变动及时提交登记。相反，采用人的编成主义，登记簿依不动产权利人的登记顺序先后而不是以不动产为中心作成，登记机关无须了解不动产上各项权利的全貌，也不必要求当事人将所有不动产权利变化情况都申请登记。其结果是，有关国家物权变动模式可采不动产物权变动因当事人意思发生效力的意思主义。
至于托伦斯制的登记簿编制，虽在登记对象上没有覆盖可流通的全部不动产(对从未申请过登记的不动产当事人可以选择继续不登记)，但对已登记的不动产而言，登记簿编制仍属物的编成主义，注重不动产权利的静态。同理，有关国家物权变动模式立法也应采物权形式主义或者债权形式主义(受其他因素的制约，实际上仅采后者)。
(四)不动产登记的登记错误赔偿机制与不动产物权变动模式的关联
不动产登记的公信力所解决的主要是，不动产登记制度针对物权变动中的能动方即交易相对人的法律效力问题。但对于物权变动中的受动方即真正权利人而言，不动产登记的公信力不同，所造成的反射性后果也就不同：在采用契据登记制的国家，不动产登记无公信力，交易相对人不能够依据登记簿所载内容取得物权，真正权利人的权利也不会因此受到影响；在采用权利登记制和托伦斯制的国家，不动产登记有公信力，信任登记簿所载内容的善意第三人则可以据此取得有关不动产物权，真正权利人的物权也将相应地丧失或受到限制。为了在保护善意第三人的同时兼顾真正权利人的利益，在不动产登记具备公信力的国家，即建立了不动产登记的登记错误赔偿机制。其中，采用权利登记制的国家将不动产登记机关作为国家机关(行政机关或司法机关)，如果因登记机关的过失或违反法律造成登记错误，从而间接地损害到真正权利人权利的，登记机关以国家赔偿的方式向真正权利人予以赔偿。采用托伦斯制的国家则设立了专门的赔偿基金，其资金来源系从登记机构收取的每笔不动产登记费用中按一定比例提取，凡登记错误导致真正权利人损失的，均由赔偿基金予以赔偿。
比较不动产登记制度对交易相对人和真正权利人的法律效力，可看出两者存在如下关系：不动产登记制度对交易相对人的法律效力越强，其反射效力对不动产真正权利人造成损害的可能性也就越大，为了同时保护后者的利益，登记错误赔偿机制所覆盖的范围也就应当更加广泛。相反，在未建立登记错误赔偿机制的契据登记制国家，不动产登记不应当具备公信力，在物权变动模式上应采用意思主义，否则就是对真正权利人的忽视；在建立了不动产登记的登记错误赔偿机制的权利登记制和托伦斯制国家，不动产登记就应当具备公信力，在物权变动模式上应采用物权形式主义或债权形式主义，否则就是对善意相对人的不公。
行文至此，可做一个简要的小结，即每种不动产登记模式都各有一种与之相适应的不动产物权变动模式(但绝非简单的一一对应)。
换言之，不动产物权变动模式随不动产登记制度模式而定；反之亦然。两者间的这种相互制约的关系实际上限制乃至决定了立法者在设计本国有关法律时所能够作出的具体选择。
三、我国不动产登记制度的现状
我国目前还没有一部统一适用于各种不动产物权的不动产登记法。国家土地管理局制定的《土地登记规则》适用于国家所有权以外的各类土地权利(《土地登记规则》第2条第1、2款)，其他不动产(房屋、林木等)登记的有关法律规定则散见于《城市房地产管理法》、《城市房屋产权产籍管理暂行办法》、《土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律法规中。近年来，随着我国物权立法进程的加快，制定一部“统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记程序、统一权属证书”的不动产登记法已提上了立法议程。(注：梁慧星等：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2000年版，第139-141页；孙宪忠：《中国物权法关于不动产登记制度的基本考虑》，载孙宪忠：《物权法论》，法律出版社2001年版，第472-476页。)笔者认为，由于不动产登记制度与不动产物权变动模式存在上述相互制约的关系，在立法上设计前者就须同时考虑后者，反之亦然。不能设想，在不动产物权变动模式的选择上仍存在分歧时就能够设计出一套严密和谐的不动产登记制度；(注：众所周知，在我国不动产物权变动模式的选择上，梁慧星研究员主张债权形式主义而孙宪忠教授主张物权形式主义。然而，梁慧星研究员主持起草“中国物权法草案建议稿”时，由孙宪忠教授负责起草的总则部分虽然也尽可能地确立了债权形式主义的不动产物权变动模式，但其中某些内容却仍然在有意无意间渗入了德国式权利登记制(与物权形式主义相对应的登记制度)的因素。例如，孙宪忠教授在对有关条文的意旨进行阐述时有“双方当事人虽然没有书面合同，但他们在履行口头合同之后，双方出席不动产登记机关提出登记的申请，并直接回答登记官员的询问……”(见梁慧星等：《中国物权法草案建议稿》，(社会科学文献出版社2000年版，第147页)的提法，而这种程序正是德国式权利登记制的重要特征。)更不能设想，在主张采用某种不动产物权变动模式的同时又主张确立与另一种不动产物权变动模式相适应的不动产登记模式。(注：王利明教授近年来在不动产物权变动模式上主张意思主义、在不动产物权登记制度上主张权利登记制(见王利明主编：《物权法专题研究》，吉林人民出版社2002年版，第314页以下)。尽管王利明教授对于在不动产物权变动模式上采用意思主义的观点进行了相当充分的论证，但考虑到权利登记制并不是与意思主义相适应的登记制度，因此除非他同时支持契据登记制，否则该观点即难以成立。不过，由王利明教授主持起草的“中国物权法草案建议稿”并没有出现这一矛盾(参见王利明等：《中国物权法草案建议稿》，中国法制出版社2001年版，第6-7页)。)考虑到我国不动产登记法律渊源的复杂多样而有关规定又大体相似，笔者主要以《土地登记规则》为蓝本分析我国不动产登记制度的现状(其他法律法规中的类似条文以注释形式附后)，然后在基础上论述当前我国不动产登记与不动产物权变动立法间的关系以及未来立法对两者的协调思路。我国现行不动产登记制度的特征是：
1.不动产登记的申请程序和登记机关的审查方式。《土地登记规则》第6条：“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。”《城市房地产管理法》第60条也强调房地产权属登记须经土地管理部门“核实”。由此确认，我国现行不动产登记制度采用的是实质审查主义。第26条第1款：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”对于其他不动产权利变动的情况，《土地登记规则》第27条至第30条也分别规定了权利人须持有关合同和证明交易真实性的其他文件申请登记。(注：类似条文有《城市公有房屋管理规定》第11条；《城市私有房屋管理条例》第7条；《城市房地产转让管理规定》第7条、第15条；《城市房地产抵押管理办法》第32条；《城市房屋租赁管理办法》第15条。)可见，我国法律是将债权行为理解为不动产权利变动的原因，且登记机关应当审查债权行为的真实性。
2.强制登记。《土地登记规则》第22条：“设定土地使用权、所有权和土地他项权利，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第32条：“依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第62条第2款第一句：“土地使用权转让、抵押和出租应当以土地登记文件资料为准。”再结合《城市房地产管理法》第60条、第61条和《担保法》第41条的规定来看，我国现行不动产登记制度采用了强制登记主义，不动产物权变动不经登记不发生效力。(注：类似条文有《土地管理法》第11条、第12条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第25条、第31条、第35条、第36条、第41条；《城市公有房屋管理规定》第10条、第12条；《城市房地产转让管理规定》第7条；《城市私有房屋管理条例》第6条；《城市房地产抵押管理办法》第30条、第31条、第35条；《城市房屋租赁管理办法》第13条、第14条；《森林法》第3条第2款；《草原法》第4条第3款。我国法仅仅对集体土地承包经营权采用了任意登记主义(《土地管理法》第14条、第15条)，可以说是一个重大的例外；但如果认为现行法制下的集体土地承包经营权是债权而非物权，则这一例外也不复存在。)
3.登记簿编制及其着重点。《土地登记规则》第60条：“土地登记卡以街道(乡、镇)为单位，按街坊(村)及宗地号顺序排列组装土地登记簿。”“宗地分割的，在原土地登记卡顺序上按宗地分割后支号的顺序排列”，“宗地合并的，以合并后的宗地号顺序排列。”(注：类似条文有《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第15条、第16条。)显然，我国现行不动产登记制度是以“宗地”亦即人为分割而成的一笔笔土地为准对登记簿进行编制的，属于物的编成主义，其注重的是不动产权利的静态。
