时间：2023-09-20 16:57:21
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇人事管理的先驱，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
法国工程师、管理先驱者之一法约尔总结50年的管理工作经验，在他的《工业管理与一般管理》一书中指出了管理的五个职能，并将计划职能放在首位；另一位先驱者泰罗提出了将计划职能和作业职能进行分离，在组织机构中单独设立计划部门。[2]
二、长期规划时代
长期规划理论是战略管理理论的雏形，这一时期始于20世纪50年代初，持续到60年代初，这时的主要特点是需求结构发生变化，科技水平不断提高，全球竞争日益激烈以及社会和顾客等提高了对企业的要求和限制。这些变化使企业管理人员扩大传统的管理感念并寻求新的管理技术，这就是长期规划。[3]
三、战略规划时代
这一时期开始于20世纪60年代初，持续到70年代初，它由长期规划转变而来。它作为一种管理技术或系统，首先对企业的外部环境进行分析，寻找出发展的趋势，发现对企业发展构成的威胁核心的发展机会，以使潜在的利润最大化。它的目的是寻求外部环境和企业的最佳结合，侧重点是制定企业的战略或者规划企业的行动方案。
四、战略管理时代
战略管理时代开始于20世纪70年代初期，持续到今天。它是全面对战略实施过程进行控制管理的动态过程，因为企业所处的技术、社会、政治、经济等外部环境因素发生了很大的变化，从而导致了它的诞生和发展。它开始于长期规划理论的雏形，演进到战略规划，最后发展成既包括战略决策和制定，又包括战略实施的全面、系统的战略管理理论。
企业战略管理是管理学科的一个新的重要分支。根据企业战略管理理论演进过程，在战略管理实践方面，美国企业在20世纪70年代就进入战略管理时代，日本宣称在20世纪80年代初也进入了战略经营时代，而对于我国企业来说，客观形势要求企业将战略管理的思想和方法应用于企业管理实践中去。随着社会主义市场经济的建立，企业正在成为市场经济的主体。外部环境的迅猛变化和市场竞争的激烈，对企业的影响比以往任何时候都大得多。尤其自20世纪90年代初以来，许多企业管理实践者已经在用战略管理的理念、思想和方法等来管理企业，并在组织结构中设有诸如“企业发展战略研究所”、“企业发展策划部”等机构。沸腾的战略管理实践正在丰富着战略管理理论，而战略管理实践更需战略管理理论的指导，以减少或避免企业发展重大决策的失误和企业破产倒闭。尽管我国在90年代初开始进入了战略管理的门户，比起发达国家的企业战略管理时期还存在着较大的差距。
（1）企业领导体制的差别。企业战略实施要求领导与战略相匹配。因为战略管理是企业最高管理者的主要职责，无论是战略的制定和选择还是战略实施，都离不开企业的最高管理者的领导。不同类型的战略对企业最高领导者的素质、领导风格和行为的要求也不相同。一个成功的领导过程在很大程度上取决于领导者领导的能力。如美国福特汽车公司的领导者，从福特二世开始作为企业战略管理的首席执行官掌管福特公司。无论是后来的卡得威尔，还是彼得森，还是现在的波林。他们的领导风格虽有不同，但他们的领导模式与福特战略是基本一致的。他们的管理模式是民主的，重视管理人员的才能。他们在做出变革的决策以及决策实施过程中充分利用管理人员的智谋。但在主要问题的决策上，几乎全部依靠自己的分析判断力和实践能力
我国企业领导与国外发达国家企业领导的主要差别在于领导体制的区别。因为我国企业领导体制还没有进入规范的董事会领导下的总经理负责制。其一，我国企业总经理还不能承担企业战略管理的首席执行官（CEO）。原因是我国企业改革正在深化的过程中，由于我国长期的计划经济体系下，企业领导体制的“老三会”与企业领导体制改革后的“新三会”还尚未协调。其二，我国企业总经理的技能和行为与战略相匹配的程度不高。主要表现在总经理的能力与战略类型不相匹配；或者企业经理班子中每个人的能力互相不匹配。在企业战略管理中，每一个公司战略，都要求总经理具有一套独特的才能。总经理的具体条件要适应特定的战略。在我国，各个大型企业的总经理几乎都是由政府任命的，属国家官员（或公务员），他并非属企业家。因此，他的职能和能力均不适应企业已定战略。
一、人力资源管理的内涵及其战略地位
(一)人力资源的涵义
人力资源是指能够推动整个经济和社会发展的具有智力劳动和体力劳动能力的人们的综合，它包括数量和质量两个方面。企业如何充分、合理地利用人力资源使人力资源充分发挥作用以保持企业强劲的竞争力和生命力，是摆在众多企业管理者面前的重大课题。
(二)人力资源管理的涵义
人力资源管理，即企业管理者运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的培训，组织和调配使人力、物力经常保持最佳比例，同时对人的思想、心理和行为进行恰当的诱导，控制和协调，充分发挥人的主观能动性，使人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织目标。
(三)人力资源管理的地位
在现代企业制度下，人力资源管理的职能已经从计划经济时代的单纯人事管理向人力资源开发过渡，从制度控制和物资刺激过渡到以人为本的不同层次需求。因此，现代人力资源管理包括求才、用才、育才、激才、留才等内容和工作任务，它已成为企业不可或缺的一种竞争战略，是企业核心竞争力的来源。
二、民营企业人力资源管理存在的主要问题
虽然人力资源管理是企业发展的关键因素，对企业发展至关重要，但根据笔者的工作实践和观察，不少企业在人力资源管理上还存在诸多问题，现状令人堪忧，主要表现在：
(一)人力资源管理理念的滞后
当前，我国民营企业主要有两种来源：一是从原国有（或集体）企业改制而来，二是企业家自主创业，由家族式作坊从小到大发展而来。这两种模式发展起来的企业都有一些共性问题，比如一般的企业家或管理者，将人力资源视为企业组织结构的一种附属品，是企业各组成部分必不可少的一种“配件”。这种观念，导致人力资源被当成企业运营的一种成本，即企业生产、经营活动中的一项支出。这种观念直接导致人力资源不被重视，人的潜能和主观能动性被企业的组织结构掩盖，人身上固有的开发潜力被搁置。这样的理念落实到管理制度上，必然导致对人力资源的保障不够，对人的需求视而不见，人才流失率偏高。
(二)人力资源管理的战略地位还未确立
就人力资源管理理论而言，人力资源部门在企业组织中应处于一种“战略制定参与者”和“战术管理执行者”的双重地位。这就对人力资源部门提出了较高的要求，一方面要根据企业发展战略规划来制定相适应的人力资源规划，供经营决策者参考。另一方面又要为其他部门所有岗位制定人力资源管理制度，如人员招聘制度、员工培训制度、绩效考核制度、薪酬制度、劳动合同管理制度等。而目前很多民营企业只是将人力资源管理的职能定位在一个执行机构，是领导的传声筒。一部分企业的经营者甚至错误地认为，企业是个人的，是我给员工发工资，员工应该是招之即来，来之能用，用之就得产生效益，否则就卷铺盖走人，相对应人力资源管理的职能就是招人、调薪、办社保等具体事务，至于企业发展战略，绩效考核及员工职业生涯发展规划则不用考虑。
(三)人力资源从业人员的素质参差不齐
由于我国在人力资源管理方面的探索实践起步较迟，民营企业在用人机制上缺乏一定的规范性，部分人力资源主管是从行政部门（如办公室）转岗而来，或是从原国有企业返聘、留用。这部分管理人员在工作上仍是按经验办事较多，工作内容以人事管理、档案管理、工资管理等为主，对企业的人力资源战略缺乏科学合理的长期规划。近年来，虽然国内开设了人力资源管理专业的高校也较多，每年毕业的人力资源管理科班大学生为数也不少，但应届高校毕业生往往只有理论上的素养，在实践操作和实际应用上还十分欠缺，这也影响了企业人力资源规划战略的制定和实施。
(四)缺乏良好的企业文化
企业文化是企业在长期的运营实践中所凝结起来的企业价值观及企业精神，它对员工的行为方式和习惯会产生强烈的影响。目前，由于不同的民营企业在发展阶段、发展规模和发展目标上差距较大，不少企业的主要精力还集中在生存和发展上，无暇顾及企业文化建设。这样的现象导致员工缺乏共同的价值观念，对企业的认同感不强，个人的价值观念与企业理念的不匹配、不一致，员工工作的主动性不高，造成离职率较高。
三、几点对策
民营企业在人力资源管理方面还存在许多问题，这必然要求企业在人力资源管理上加以改进。为此笔者提出以下几点对策：
(一)更新观念，以人为本
首要问题，是企业应树立人力资源开发与管理是企业战略性管理的观念。人力资源开发管理部门应处于企业管理的中心地位，同时应纳入企业经营总战略和总决策中；其次，树立人力资本观念。人力资本理论的先驱――西奥多・舒尔茨认为“人力资本是人的知识、能力、健康等质量的提高，其对经济成长的贡献远比物质成本和劳动力数量的增加重要”。最后，还必须建立正确的求才、用才、留才机制及合理的人力资源流动政策。
(二)强化学习，提高素质
人力资源管理从业人员要进一步加强学习和提高素质。首先要不断提升自己的业务能力和职业素养，找出自己工作中的存在的短板。对管理工作中出现的新情况新问题要及时学习、研究、解决。在实践中验证理论，用理论提高实践。从被动的应付适应工作，转变到享受工作，当好经营决策者的参谋，员工的贴心人。其次要通过学习，逐步摆脱人力资源管理从业人员受企业领导、自身学历、专业视野、沟通能力、自学能力等诸方面主观条件和能力限制的现状。再次，企业决策层要提高对人力资源管理从业人员的授权权限，使其充分了解企业发展战略，进一步畅通部门之间沟通协作的渠道，使人力资源管理从业者真正转变为企业的沟通“枢纽”。
(三)，服务全局
作为人力资源管理的部门，要进一步明确自身定位，确立其综合性管理服务部门的地位，协助企业经营决策者统筹各部门人力资源配置。人力资源费用核算、员工教育、培训、绩效考核等工作，并根据企业发展的不同阶段适时进行调整。各部门因其业务侧重不同，对人力资源的需求也有所不同。对各部门，各层次提出的要求，特别是员工配置、培训、绩效考核应根据他们的生产经营的实际情况尽可能提供保障，但对脱离实际和脱离企业发展战略的要求在拒绝的同时还应作好解释说明工作。所以，人力资源管理部门要畅通与各部门、各层次之间的联系 渠道，理清他们的工作职责和岗位要求，明确评估标准，使部门的管理更加透明化，更好地为民营企业发展提供服务。
(四)下情上达，当好参谋
人力资源管理的成功与否是通过企业发展战略是否顺利实施情况出来的。目前有相当部分的企业家尚未接受现代企业制度和法人治理结构的洗礼，目光短浅，只顾眼前，没有中长期的发展规划，往往提出不切实际的利润指标和生产要求。因此，人力资源部门应提供完整的人力资源配置的现实情况，将人力保障的优势与资金市场，产品行业等分析共同为决策者提供参考，使其在制度规划时更切合实际，从而提高决策者对人力资源管理重要性的认识。
(五)夯实基础，制度保障
人力资源管理工作涵盖了企业生产经营的全过程，是企业发展各要素中最重要的保障，因此，人力资源管理必须要有人力资源规划，对人力资源现状和需求有准确客观的评价，对发展趋势进行预测，这就要求人力资源管理部门摸清家底建立台账。同时必须制定一整套切实可行并且有量化标准的规章制定和考核体系，在以人为本的理念下，按照规定的程序制度办事，使企业的各项工作有序地开展。
(六)塑造文化，营造氛围
关键词：知识经济 以人为本 人力资源管理战略 创新
中图分类号：F270.7 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）02-238-02
这是一个新事物层出不穷的时代，一系列新问题摆在人们面前。新生代农民工、Y一代崛起、“刘易斯”拐点、员工结构的变化，为人力资源管理赋予了“以人为本”全新的内涵；e―HR、ERP等先进的管理技术及沟通平台，迫切要求人力资源的行为和表达方式及时升级转换；“风战争”、“雾联网”、“云计算”，信息技术的日新月异，使人才竞争越来越激烈。现代企业面对的是知识与网络化环境，需要从根本上重构赢利模式，提升人力资源在企业内部的地位，构造起新的企业核心能力，只有这样才能适应知识经济时代的竞争环境，使企业在21世纪的竞争环境下立于不败之地。现如今，人力资本，已成为克敌制胜的核心竞争力；转型，已成为人力资源管理难得的机遇和挑战。人力资源部门将越来越多地参与企业战略规划、传播人力治理技术，担当起员工群体的沟通、宣传和倡议者角色，成为首席执行官的战略伙伴。
一、以人为本，促进和谐发展
人是企业中最重要的资源，特别是知识经济时代，人力资本取代物质资本成为企业能否持续发展的决定性力量，企业必须树立“以人为本”的价值观。所谓“以人为本”就是一种对人在社会历史发展中的主体作用与地位的肯定，强调人的主体作用与重要地位；它是一种价值取向，强调尊重人、解放人、依靠人和为了人。
“企业治理最终就是人力治理”，这是美国企业管理先驱彼得.德鲁克先生的名言。人本管理在本质上是以促进人的全面发展为根本目的的管理理念与管理模式，而人的全面发展的核心内容是个体心理目标结构的发展与个性的完善。全球领先企业纷纷推进人力资源转型，强调人力资源服务能力的进一步塑造和深化，能够对企业运作、发展中的问题提出解决方案。如何有效地把人力资源角色重新定位于专业中心、业务伙伴和共享服务，成为人力资源转型的关键。作为CEO战略伙伴和直线经理的策略伙伴，人力资源管理者应该时时关注目前人力资源管理实践，聚焦那些具有战略价值的人力资源管理重点，不同时期采取不同的管理手段，结合市场和企业本身实际，通过剖析企业内部动力的合成，对绩效成果给予准确判断，通过公平、公正、公开的制度，将团队成员的激情点燃，让每一个人对企业高度热爱，让每一个岗位都有科学规范，让所有部门既能独挡一面又能协同作战，让整个企业肌体健康和谐高效运转。
在企业中，人本管理中的“人”指的就是企业员工。也有国外学者曾指出：管理不是管物，而是开发人才。一切管理活动的出发点和归结点是从满足企业员工作为劳动者的需要出发，以劳动者的素质技能提高和全面自由发展为目的。诺基亚提出“以人为本”的经营理念，包含了“以人为本的科技创新体系”和“以人为本的市场竞争思维”。因此，人本管理的核心是尊重。社会个体由于个人条件各不相同，需求的层次也不相同，但受尊重是共同的需求，在人力资源管理具体活动中，要充分尊重个性差异，充分体现企业对人的重视与尊重。企业要建立真正地能够落到实处的“以人为本”的企业文化，要让这种文化深入到企业的每一个角落，使人成为企业的主角，特别是大型企业，尤为如此。要打破官僚体制的企业文化，引入人力资源的竞争机制，完善人力资源管理的“选人、用人、育人、留人”等各项制度。只有这样，企业的人力资源管理层次才能得到提升，人力资源管理的战略性转变才能实现。
二、心理契约在劳资关系中的作用
心理契约是美国心理学家施恩教授最早提出的，它的定义是“个人将有所奉献与组织欲望有所获取之间，以及组织将针对个人期望收获而有所提供的一种配合。”它是组织与个人双方彼此要付出什么同时又期望得到什么的一种主观心理约定，约定的核心成分是双方隐含的非正式的相互责任。它是员工与企业之间建立的一种非正式的隐形的契约，虽然这不是有形的契约，但却发挥着有形契约的作用。心理契约的核心是员工满意度，员工满意度越高，心理契约越牢固，对企业就有比较深厚的忠诚感和依赖感，工作投入且关心企业及所在部门的整体利益；反之，心理契约就比较脆弱，对企业没有什么感情，员工在工作时不认真负责，不积极主动，也不关心企业利益，在企业危难的时候往往是“树倒猢狲散”，而不是同心协力，共闯难关。因此，心理契约是员工在企业中各种行为的基础，了解心理契约，就能对员工的行为做出合理的预测。
心理契约本质上是一种感情契约，是形成组织凝聚力和团队氛围的一种无形的手段，与制度契约相比，心理契约以较低的成本促进了企业管理效果与经营效率的提高，同时也降低了制度契约的成本。美国著名管理学家埃德加・沙因(E・H・Schein)指出，尽管心理契约是内隐的，但它却是组织行为的一个重要决定因素。正式的经济契约不可能涉及雇佣关系的方方面面，而心理契约可以填补经济契约留下的空白。心理契约的暗含条款能够弥补雇佣关系中正式文本规定的一些不足，降低员工与企业双方的不确定性，从而增加个人与企业的安全感和相互信任感，同时，在心理契约构建和维护的过程中，企业管理者的素质也是一个必须考虑的变量。除了要正视企业与员工之间的心理契约问题，而企业成员之间、团队成员之间的心理感受问题，也是在管理实践中需要加以研究和解决的内容。
心理契约管理的目的就是通过人力资源管理实现员工的工作满意度，并实现员工对组织较强的归属感和对工作的高度投入，进而起到稳定人才的作用。心理契约同经济契约相比，主观性的特点决定了其定量比较困难，一般只能进行定性或简单的定量研究；变动性的特点决定了心理契约构建是一个动态的过程，在这个过程中必须进行必要的维护。心理契约是人力资源管理的重要基础，企业管理者要正视它的存在和影响，让无形的心理契约变成吸引、激励和保留人才的有力工具。
三、转变思想，突出战略地位
目前我国企业人力资源管理还存在很多问题，一是人力资源管理不适应知识经济环境下企业的发展，首先是对人力资源定位的不科学、不准确。长期以来我国企业更多地将人视为一种成本，而在知识经济环境下应当更多地强调人力作为资源而不是成本；其次，人才管理体制不健全。企业人事管理不能够以市场为基础，从而造成人力资源结构不合理，造成人力资源严重浪费；第三是人力资源组织模式落后。我国企业人力资源管理模式是基于权力驱动的管理模式，这是一种比较刚性的模式，这种模式是强制性和命令性的，不能很好地调动员工的积极性。二是我国企业人力资源管理落后于西方先进的人力资源管理。一方面表现为专业性不强，没有一套专门的完整的体制和规范；另一方面表现为人才短缺、结构单一。
因此，我国企业在改革开放的今天，要想实现人力资源管理的转型，必须首先从体制上进行变革，建立“以人为本”的管理理念，培养以高素质员工为核心的人力资源管理体制，实行权利平等、民主管理，从内心深处激发每一个员工的内在潜力和创造性。也就是要从人出发，以人为核心，关心员工的需要，并将每个员工视为有价值的人，通过调动和激发人的积极性、主动性和创造性，实现企业利润最大化，加强企业的人力资源战略管理创新，实现企业的快速持续发展。
其次是要提高管理者自身的素质和影响力，要有先进的管理理念及优秀的管理技能，与员工关系也不再是领导与命令，而是协作和共同参与。一个好的领导者和管理者首先应该是一个好的人力资源战略管理经理。再者就是要招聘有用人才、合理使用人才、科学管理优秀人才、有效培训开发人才等。企业不仅要培养优秀的人才，更要培养杰出的人才，打造充满激情和富有极强竞争力的团队。突出人力资源管理的战略地位，更重要的是将员工视为企业竞争优势的来源，只有这种思想深入贯穿于每一个管理者和员工的心中，并为之行动，企业的人力资源战略管理才能更上一个新的台阶，才能促进企业目标的达成和个人价值的实现，也才能实现企业的快速发展；也只有实现人力资源战略管理的创新、充分发挥人力资源的能动性、更好发挥人力资本的作用，才能使企业在日益激烈竞争中能够持续发展。
为了适应企业的发展需要，企业必须制定明确的发展战略，因而战略管理逐渐成为企业管理的重点，而人力资源管理对企业战略的实现有着重要的支撑作用，所以从战略的角度思考人力资源管理的问题，将其纳入企业战略的范畴已成为人力资源管理的主要特点和发展趋势。
四、构建学习型企业，提升企业竞争能力
彼得・圣吉(Peter Senge)在1990年出版的《第五项修炼――学习型组织的艺术与实务》著作中提出“未来惟一持久的优势，是有能力比你的竞争对手学习得更快”。他提出了学习型组织的五项修炼，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习和系统思考。强调要不断深入学习并加深个人的愿景，超越过去，超越自我，突破固有的思维方式和行为模式，建立组织的共同愿景，激励组织成员，通过“深度汇谈”寻找有碍于学习的因素，培养组织形成系统观察和系统思考的能力，培育集体的学习能力，将这种学习优势转化为创新能力，并形成核心能力。正如美国通用电气前CEO杰克・韦尔奇所指出的：最终的竞争优势在于一个企业的学习能力及将其迅速转化为行动的能力。只有学习型组织才能使员工在这个组织里获得成长，战斗力更强，生产效率更高，从而使整个组织的能力随之增强。
创建学习型企业，确立终身学习的观念，提升团队的知识、技术能力，获取竞争优势，提高企业的经济效益，推动企业发展。要以强化企业内部员工培训为手段，建立起适合本企业的教育培训体系，以现代管理知识和高新技术知识为重点，通过对不同专业、不同层次的管理人员、专业技术人员、维修及操作人员进行全面、深入的培训，分析企业对员工的需求，掌握每个员工的的特点和发展前景，并根据企业整体和具体岗位对人力资源的需求，制定出灵活多样的培训、学习计划，不断完善企业教育体系，创造出人尽其才的工作环境及相应的激励体系。对于一个企业而言，学习是创造力和竞争力的源泉。
创建学习型企业，鼓励员工不断学习、更新知识结构，最大限度地发挥自己的智力和潜能，成为企业可持续发展战略的一个重要方面，是企业参与知识经济时代竞争的必然选择。
建立人力资源开发机制，建立高级人才和后备人才选拔与培养制度，促进全体员工提高学习专业技能的积极性、主动性和创造性，全面提高员工的综合业务水平。提供有利于开展学习的环境和必要的条件营造求知好学的氛围，促进员工通过多种形式参与终身学习，拓展和更新知识，提高素质，增长才干。在企业内部形成尊重人才，尊重知识的氛围。管理专家认为，未来最成功的企业将是一种学习型的组织――能够使各阶层所有成员全心投入，并持续不断学习的组织。
在企业内部，学习型组织要求员工之间既合作又竞争，组织中的团队精神至上，知识共享成为人人都遵循的价值观。在知识的共享过程中，企业成员的能力都能得到提高。要创建学习型组织必须加快知识的传输，在企业内部建立知识共享平台，最大限度地促进员工知识交流和更新。科学技术的迅猛发展，市场的瞬息万变，竞争日趋激烈，人力资源的管理要促进组织成员团结协作，发扬团队精神，形成集体学习的文化氛围。建设以知识为核心，鼓励学习、鼓励知识交流与分享以及崇尚创新的企业文化氛围。正所谓一流的企业源于一流的效益，一流的效益源于一流的产品，一流的产品源于一流的员工，一流的员工源于一流的学习型组织。
知识经济时代，人们的工作性质发生了变化，人们需要学会如何相处，寻求合作的新形式，创造人与自然、人与人及人自身的和谐。20世纪初，泰勒科学管理理论的产生具有划时代的意义，使管理由经验走向科学。在21世纪管理创新已成为企业持续发展的关键因素之一，面对新的经济环境，我国企业必须更新管理观念，善于学习国外先进的管理理论与管理经验，结合我国经济及企业发展现状，积极进行企业人力资源管理创新，打造企业持续竞争优势。在知识经济时代，人力资源管理是经济增长和可持续发展的决定因素，是企业兴盛之本，是企业发展的基石，要加大人力资源开发的力度，构建人力资源管理新机制，促进企业的可持续发展。
参考文献：
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2.李恩平,党盛豇.知识经济环境下的企业人力资源管理变革.人力资源管理,2010(8)
3.单文娟.心理契约在员工管理中的作用分析.现代商贸工业,2009(12)
4.张菊霞.创建学习型企业，实施人才发展战略.人力资源管理,2011年(1)
(一)作为管理模式的新公共管理
作为一种新的管理模式，欧文E休斯(OwenE.Hughes)指出，新公共管理代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，“它不像‘以前的’公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。”[1]胡德(Hood)则认为新公共管理模式包括了七个要点，即公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)作为改革运动的新公共管理
新公共管理是20个世纪80年代在西方国家兴起的一场政府改革运动，其基本特征是在公共领域引人市场机制和私人企业的管理方法，如对公有企业的私有化改造、下放管理权力、增加透明度、政府业务合同外包、政府绩效评估等。[3]西方新公共管理运动的兴起有其深刻的背景。首先，经济的衰退和财政压力的加剧。1970年代石油危机之后的经济衰退，导致了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现，而西方国家的髙福利政策，又要求政府每年必须负担庞大的转移性财政支出。首先，一方面，政府税收能力下降，另一方面，福利政策使国家不堪重负。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者必须考虑的问题。其次，公共事务的复杂性增加。随着科学技术和生产力的发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题，政府面临着公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境。面对日益复杂的公共事务，传统的行政模式已经力不从心，无法应付。再次，传统行政模式存在严重缺陷。传统的行政模式曾经取得了巨大的成功并且为世界上大多数国家所争相效仿。然而，传统行政模式毕竞是随着工业发展一定时期的特殊需要而产生的，随着西方国家工业化进入新的阶段，传统行政模式所强调的政治控制模式和官僚制模式产生了许多问题，受到了人们的责难。第四，全球化的加速推进。全球化是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的离度重视。政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。第五，新技术革命的要求。科学技术是人类历史的重要推动力,科技变革对政府管理有着重要影响。现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。信息化打破了长期以来政府对公共信息的垄断，使政府的传统金字塔式权力结构和信息处理结构明显不能适应社会的需求，从而要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，企业管理方法的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。
新公共管理运动发源于英国。1979年撤切尔夫人上台以后，英国保守党政府针对传统政府模式的缺陷推行了激进的政府改革计划，其改革主题曾被有关学者概括为:私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力灰的限制。[4]这场改革以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志，通过“雷纳评审”、“下一步行动计划”等措施使英国政府的公务员体制经历了一场与传统决裂的转型。撤切尔之后的梅杰政府继续推动甚至扩大了这一变革，通过“公民运动”、“竞争求质量运动”等行动，使英国的公共服务品质得到了极大的提升，也使英国成为当代公共行政改革的先驱者。1997年，布莱尔政府上台，结束了保守党在英国近20年的执政生涯，布莱尔为英国的政府公共改革注入了新的活力，在以往改革的基础上取得了新的成就。20世纪80年代开始在美国也进行了政府改革实践，其内容包括政府职能定位的市场化、公共服务输出的市场化、重塑政府和政府间的分权等方面。在溴大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的政府改革取得了巨大的成功，并且因改革的系统性、彻底性和内在一致性被学术界称为新西兰模式。斯科特在国际货币基金组织的报告《新西兰的政府改革》一文中指出新西兰的改革是政府企业化改革的典型例子”，[5]而澳大利亚则以较为稳健的形式实现了改革和社会的稳定协调发展。此外，加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。自20世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本政府为了改变经济萧条状态，不断发行国债，导致政府的财政状况持续恶化;同时，西方各国进行的新公共管理运动也引发了日本政府改革的思想。因此，20世纪90年代末，日本政府开始了大规模的公共行政体制全面改革。
(三)作为理论范式的新公共管理
作为一种理论范式，新公共管理在处理政府与市场、政府与社会的关系时提供了一整套新的思路,这可以概括为如下几个倾向在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国由选举产生的校董事会制度)，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾向;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)，而不以普通税金作为资助不具有公共利益的公共基础的倾向;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向。”[6]新公共管理理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。本文主要将新公共管理视为一种理论范式，在这种意义上，新公共管理与新公共管理理论是等同的。
二、新公共管理的理论基础
作为一种弥补传统行政模式缺陷的新的范式，新公共管理理论并非一种单一的理论，而是对学者们不同理论主张的汇集，而这些理论主张之所以会被称为新公共管理理论，很多程度上是因为它们建立在共同的理论基础之上。例如，张成福认为，新公共管理是近年来西方政府改革运动的一种理论概括，实质上是传统公共行政学各理论、学派之观点、主张的大组合。[7]新公共管理理论的理论基础主要有两个方面，分别是经济学理论和私营部门的管理理论(见图1)。正如欧文E休斯所指出的：“尽管也有人认为，私营部门的管理本身也是建立在经济学的基础之上的，然而，即使管理扎根于经济学，但管理因索自身在该问题的探讨中也足以占据一席之地。”也就是说，虽然经济学和私营部门的管理理论有很大的关联性，但它们之间的区别也足以使其成为新公共管理理论的两个理论基础。
1.经济学理论
经济学理论之所以能够成为新公共管理理论的基础，在于“相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济孥理论是精确的、具有可预测性、经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论之上的。”新公共管理理论尤其以公共选择理论和新制度经济学中的委托理论和交易成本理论为其支撑点。
一是公共选择理论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品;在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要作出这两类决策。公共选择理论认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动I同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的;这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。“经济”和“政治”是相互依从、相互影响的>正确地理解“经济”必须对“政治”有一定的了解，同样，理解“政治”必须能够理解“经济”。经济市场上存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互作用。[8]公共选择理论的独到之处就在于它提出了一条解决政府困境的出路，即打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众得到自由选择的机会。
二是委托理论。莫(Moe)认为:“委托一模型是关系的分析性表述，在模型中，委托人一方考虑与另一方或人达成合约，因为他预期人随后会选择的行为将产生委托人所希望的结果。”(KiewietandMathewD.McCubbins)将关系界定为：“人被授权根据委托人利益……采取行动时，就形成了关系。”[1°]然而，在有限理性和机会主义的经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致,他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道徳风险问题。就像莫随后所指出的委托人所能解决的问题远不只是找到一个合格的人，因为决不能保证人一旦被雇佣后就会按委托人的最佳利益行事……人心中有他自己的利益，因而只有在合约施加的激励结构使得人追求委托人目标的行为对他自己有利的范围内，他才会去实现委托人的目标。”在公共选择领域，公民和代议者、代议者和政府官僚构成委托关系。政府官僚作为人根据显明或隐性契约负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿，但是在实际的运作中，由于公共生产的非市场性质、激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与代议者拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。委托理论认为解决委托问题的本质在于设计一种适当的激励机制，诱导人去追求委托人的目标。根据公共部门的特性,可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为：一是筛选人。如果要选择一个政府机构来从事所委托的某项任务的话，代议者可以比较有关多个人种种可能行为的例样来减少逆向选择问题。[11]二是引人市场机制。一般而言，私营部门的委托问题比政府部门的要轻。通过引人市场机制如签约外包可以将政府部门委托问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托问题;三是加强监督。通过监督能够获取人所掌握的信息，降低其讨价还价的能力，从而抑制人的机会主义动机。四是制定激励契约。采取绩效工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的同时增强。委托理论成为新公共管理引入市场机制、加强绩效管理、强化责任和监督等主张的理论基础。
三是交易成本理论。K阿罗(KennethArrow)是第一个提出“交易成本”术语的经济学家，他1969年发表的《经济活动的组织:有关市场选择和非市场分配相关问题》一文中，明确提出了“交易成本”的概念。科斯(Coase)在《社会成本问题》一文中对交易费用的内涵做了进一步解释，他指出：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等，这些工作常常是花费成本的而任何一定比率的成本都足以使许多在无须成本的价格机制中可以进行的交易化为泡影。”[12]也就是说，在科斯看来，交易成本就是不同经济主体在交易过程中进行谈判、讨价还价、搜集信息等所发生的费用。在科斯理论的基础上，威廉姆森进一步发展了交易成本理论，他将交易费用进一步细分为事先的交易费用和事后的交易费用两种‘。前者包括起草、谈判和维护一项协议的成本，即与市场相联系的交易费用：研究和信息成本，谈判和决策成本、检验和履行成本。后者则包括:(1)当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本》(2)为了纠正事后的偏离准则而引起争论的成本“3)伴随建立和运作管理机构通常不是法庭而来的成本，如管理机构解决交易纠纷的成本;(4)保证生效的抵押成本。[13]对于降低交易成本的途径，新制度，绿济学派提出了诸如自我实施合同、订立不完全契约、调整公司治理结构等正式制度安排。另外，他们还意识到由正式制度安排所不能解决的问题，如道德风险、信用风险、机会主义等问题，这就需要诸如意识形态、文化等非正式制度来发挥降低交易成本的功能。[“]从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。交易成本理论成为新公共管理签约外包、分权化管理、国有企业民营化等主张的理论基础。
2.私营部门的管理理论
