时间：2023-09-21 17:35:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政机关人事管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1.1减员增效效果初显，但将多兵少仍较为严重
因乡镇处于行政机关的末端，历来是行政机构改革人员安置的“接纳方”，以桃江县某镇为例，近10年来，人员“进，出”不到10人，且多为新考录的公务员，事业单位人员经过数次下岗分流，人员有所减少，但多年来未进一个新人，多为以前“存量”。乡镇机关机构重叠，将多兵少，人浮于事较为严重，班子成员10人（4个正科，6个副科），分管七站八所各项工作，各站、所皆有相应的部门负责人，造成各站、办、所“将”多“兵”少。“将”多了，画圈的人就多，扯皮的事也多，“兵”少了，则办事的人也少了，从而造成行政效率低下。
1.2岗位责任制效果不明显
乡镇政府已普遍实行了岗位责任制，每年初召开机关干部大会，采取竞争上岗的形式，重新调整岗位，但由于乡镇事多且杂，加上行政效率低下，如果遇到中心工作，则要抽调工作人员搞“突击”，从而造成一人身兼数职，混编混岗较为普遍，很难做到“职、权、责”相一致。
1.3激励机制流于形式
乡镇事业单位人事管理制度产生于计划经济时代，在分配上强调“大锅饭”，“干多干少一个样”的现象较为普遍，虽然已逐步实行了专业技术职务聘任制，职称的评定成为其工资增长的惟一依据，但职称等级工资差距不大，很难在薪酬管理体系发挥重要作用，且中国是一个人情社会，在乡镇管理体系中，往往高唱以“情”为纽带的“柔性管理”，对于制度和程序的建立，缺乏科学深入的研究，使管理制度在实践中的可操作性不强，影响效率的提高。
2事业单位人事制度改革对乡镇人事管理的影响
事业单位编制人员占乡镇机关组成人员的大多数，且多为中层骨干，那么7月1日施行《事业单位人事管理条例》必然会对乡镇机关人事管理产生深远影响。主要体现在以下四个方面：
2.1实施公开招聘后，将为乡镇机关带来新鲜血液
乡镇机关事业单位大部分已多年未进“新人”，“老人”多为历次机构改革中市、县、机关的富余人员，知识结构较为陈旧，已很难适应政府转型的需求。而采取公开招聘后，将严把“入口关”，对这些“老人”也没有影响，但可以招聘到一些年纪轻，能力强的“新人”，改善乡镇机关的人员构成和知识结构，带来新的活力。公开招聘也能避免乡镇机关事业单位招聘中因人设岗的“萝卜招聘”、“内部招聘”等现象，实现招聘的公平公正。
2.2全部采用聘用制，打破了“铁饭碗”
条例规定，事业单位统一采用聘用制，合同签订不低于3年，对于乡镇机关人事管理来说，订立比较长期的合同有利于保持人才队伍的稳定，能较好地保证政策、公益服务等事业的延续性、稳定性。同时，订立合同也将事业单位工作人员从“国家人”变为“社会人”，打破了“铁饭碗”，这将在乡镇事业单位人员中产生“危机感”，乡镇政府在考核聘用事业单位工作人员过程中，必须公平、公正，而不是讲关系、讲人情，这样才不会使制度流于形式。
2.3养老保险并轨，将增强事业单位流动性
条例规定事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。因事业单位工作人员和机关工作人员一样，不缴纳社保，退休金由财政负担，个人社保账户为空户，这样如果辞职或流动，几十年工龄将“毁于一旦”，成为制约其流动的最大“瓶颈”，新出台的条例解除了他们的后顾之忧，对乡镇来说，可能会造成精英或者骨干的流失。乡镇事业单位人员在外兼职，或者经营产业者较多，且多为业务骨干，“上班”的目的也不是靠这些工资“养家糊口”，而是不想放弃几十年的工龄，以便将来养老。
2.4建立正常工资增长机制，将有利于乡镇人员稳定
乡镇政府多处于地理位置偏辟，生活条件较为艰苦的农村地区，待遇低、任务重、责任大是这些工作人员的真实写照，且加上多年工资不变，“养家糊口”较为困难，大多数人在外兼职，或做“生意”，这样大大降低了行政效率，在群众中产生不良影响。条例规定建立事业单位工作人员工资的正常增长机制，如能落实，将对乡镇事业单位工作人员产生“正激励”作用，有利于维护队伍的稳定。
3思考和建议
事业单位人事制度改革对乡镇人事管理是利大于弊，但在具体的实施过程中也要结合乡镇的实际，不能死板地生搬硬套，而要灵活运用，化解改革的“阻力”，增添改革的“活力”。
3.1注重分类改革
事业单位人事制度改革的核心是分类改革，尤其在乡镇机关，事业编制意味着“吃皇粮”，是“铁饭碗”，对于转企分流人员来说，心里肯定存在抵触情绪，这就要求各级政府机关多关心、爱护这些职工，积极为其想办法，谋出路，并为其解决养老保险问题，解除其后顾之忧。
3.2注重“激励”机制
事业单位人事制度改革的关键在于建立“激励机制”，条例明确提出在事业单位中实行绩效工资制度，以桃江县某镇为例，事业单位工作人员绩效工资为每月扣除基本工资和津补贴的30%，年终考核合格一次性发放。这种制度的局限在于只有“惩罚”而无“奖励”，且工作量无法细化，“多做”不能“多得”，“少做”也不会“少得”，很难起到激励作用。可以参照企业绩效考核办法，参照岗位平均工作效率，科学地制定基本工作量，将工作量完成情况，作为工资多少的标准，从而起到激励作用。
3.3注重“岗位”设置
[关键词] 特别权力关系；内部行政行为；行政诉讼；受案范围
【中图分类号】 D925.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）01-049-2
一、传统特别权力关系理论
（一）特别权力关系传统理论的渊源及概念
特别权力关系理论起源于十九世纪的德国，最初是为了维护君主对官员及军队的统治权。德国法学家拉邦正式提出“特别权力关系”的概念，并构建了理论体系。1876年拉邦在其《德意志帝国之国家法》提出人民对国家发生的勤务上之义务有三种情形：一种是命令与服从的管理关系，是基于纯粹的权力关系而产生的勤务关系；一种是私法上平等的雇用关系；三是这两种情形的合成，即关系的内容具有权力性，但关系的构成取决于当事人的同意。这是一种具有公法性质的契约，官吏有特别的服从、忠诚义务，国家则负有保护和支付薪俸的责任，这便构成了特别权力关系的基本要素。后来，德国行政法学鼻祖奥托・迈耶在拉邦的理论之上进行了更加深入的发展。其认为：特别权力关系可以基于法律、行政处分或因利用公共设施（如学校）而当然发生，其主要类型有公法上的营造物利用关系、勤务关系、以及特别监督关系等，在这些关系中，人民负有特别的服从义务，自由受到限制。奥托・迈耶特别指出，在特别权力关系中，依法行政、法律保留等原则不再适用。
依传统行政法理论，所谓特别权力关系，指在特定的行政领域内，为达成行政目的，由人民与国家所建立，并加强人民对国家从属性之关系。在特别权力关系中，人民被吸收进入行政内部，不再适用在一般情形所具有之基本权利、法律保留及权利保护等，形成“无法之自由空间”，构成“法治国家之漏洞”。特别权力关系与一般权力关系相对，在特别权力关系中，当事人地位不平等，处于行政主体相对的一方不仅要服从一般的法律法规，还要服从特定机关内部的规章制度。传统意义上的特别权力关系，属于行政法律关系中的一个特殊种类。
（二）传统特别权力关系的基本特征
第一，双方地位的不平等性。在此关系中，特别权力主体一方对相对人有绝对的强制力和处罚性，相对人处于劣势地位，只能是绝对的服从。第二，相对人义务的不确定性。权利主体无须法律授权就可制定内部规则来限制相对人的权利。第三，法律保留原则在特别权力关系中不适用。第四，在解决纠纷时，一般不得提起法律争讼。有权利就有救济是法治国家的基本原则，但在传统的特别权力关系理论下，公民权利受到损害，只能向主管机关或上级机关申诉，这就排除了特别权力关系受司法审查的可能性。
（三）特别权力关系理论的修订以及对我国行政法的影响
特别权力关系理论在后来又得到了不断地发展，在20世纪初开始传播到日本和中国的台湾地区，其中日本受其影响最深，中国台湾地区深受德国法和日本法的影响。二战以后，由于世界范围内的“人权保障”之精神的兴起，并随着德国基本法的颁布，特别权力关系理论逐渐受到修正并有很大的发展。
传统的特别权力关系理论由于明确排除对特别权力关系的司法救济，反对相对人的法律救济权，与当代的民主法治理念相违背，一直以来特别权力关系救济问题饱受争议。目前学界普遍支持德国法院于1972年根据一次判决而产生的“重要性理论”――即承认特别权力关系中权力方与相对方之间的权利义务不同于普通的行政法律关系或民事法律关系，但在权利的救济上，一旦涉及到相对方作为一名公民的基本权利，必须适用法律保留原则，否则在权利受到侵害时，可以寻求司法审查救济。
我国虽没有正式引入特别权力关系理论，但在现实别权力关系制度一直被我们实施和贯彻。我国的行政法学受德日以及台湾地区的影响，特别权力关系理论在我国制度构建中都留有烙印。特别权力关系理论虽有缺陷，但其也在不断地发展和完善，我国应当良性地引进特别权力关系理论，弥补其缺失，加强对特别权力关系的法律救济制度，指导我国行政审判的实践，为公务员、学生等特殊群体的合法权益提供更好的法律保障。
二、特别权力关系与我国的内部行政行为
（一）根据我国现行制度，在实务中，特别权力关系主要有以下几种：行政职务关系；军队与服役军人之间的关系；学校与学生之间的关系；监狱与在押犯人之间的关系；强制戒毒机构与戒毒人员之间的关系；实施强制隔离时发生的医疗机构与传染病人之间的关系。
（二）我国的内部行政行为
行政行为以其适用与效力作用的对象范围为标准，可分为内部行政行为和外部行政行为。所谓的内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。内部行政行为是一个广泛的概念，包括内部行政规则、行政处分、人事管理监察行为以及公立高校对学生、教师的纪律处分等。
对于内部行政行为的具体内容，我国法律没有给予明确的界定。而内部行政行为的可诉性问题，理论界一直争议不断。我国《行政诉讼法》第12条第3款规定行政机关工作人员奖惩、任免等决定不属于行政诉讼受案范围。显然，这一规定源于特别权力关系的传统理论。法条虽只列举奖惩、任免两项，但这类内部行政行为不仅仅限于这两项，其他的如辞退、开除等行为，这些对公务员的人身权和财产权的影响几乎与行政机关吊销外部行政相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。但在我国现行《行政诉讼法》中，却被明文排除在受案范围之外，只能依靠行政途径救济。
基于特别权力关系理论，学校作为法律授权的行政主体，被国家赋予行政权力，这些权力的行使仅对管理关系内部发生效力，如此，可以把学校对学生的部分管理行为纳入内部行政行为的范畴，这样明确了教育行政行为的法律性质，将其与特别权力关系理论与我国的内部行政行为结合在一起，为教育行政纠纷的合理解决寻找到行政法理依据。
三、内部行政行为的可诉性
当下中国社会矛盾日益增多，多种因素导致行政相对人宁可都不愿通过法律途径解决纷争，一个重要原因就是现行的行政诉讼法受案范围过窄。修改我国的行政诉讼法，扩大行政诉讼法的受案范围，是解决行政相对人法律救济困境的有效手段，而将部分内部行政行为纳入行政诉讼法的受案范围之列，也是具有必要性和可行性的。
（一）内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性
首先，有利于尊重和保障人权。2004年宪法修正案规定“尊重和保障人权”，对一般公民我们强调保护人权，同样，对处于内部行政关系的公务员也该同样受到人权的保护。行政机关对公务员的处分行为、学校对学生开除学籍都可能涉及公民的劳动权、受教育权等基本权利。依据我国现行的行政诉讼法受案范围，行政机关侵犯公民人权和人格尊严的案件有些是法院不能受理的。好在目前的《行政复议法》第6条第（9）项的规定，“受教育权”已被纳入了复议范围，突破了《行政诉讼法》和原《行政复议条例》有关人身权、财产权的限制，故学生的受教育权应当属于行政诉讼法所保护的权利范围。
其次，将内部行政行为纳入行政诉讼是现代行政法发展的必要趋势。受特别权力关系理论排除司法审查的影响，我国的行政诉讼法把内部行政行为排除在受案范围之外，随着理论、人权保障和依法治国理论的发展，特别权力关系理论应得到新的修正与完善，如今保障公民的基本权利、对行政权力进行严格的控制和规范是行政法的重要目标。
最后，有利于切实减少社会矛盾，促进社会和谐稳定地发展。经济社会不仅为了寻求效率，更要追求和实现法律的实质公平和正义。在目前中国社会全面转型的大背景下，社会矛盾、纠纷日益增多，合理的制度设置规范和及时、有效的权利救济手段可以将一些社会隐患、纠纷和矛盾防患于未然。公务员对影响其合法权利的行为提讼是法律的应有之意。近年来，人民法院陆续受理了一些与教育行政法律关系有关的案件，其中影响较大的“田永诉北京科技大学”、“刘燕文诉北京大学”案等，都给现行的行政诉讼法律制度提出了新的难题和挑战。
（二）内部行政行为的可诉性制度设计
1.内部行政行为可诉性的范围标准。对特别权力关系理论，我们关注的不该是它如何引进或到底在我国是否存在的问题，而是在现代法治进程中不断地将其加以修正和创新。确定内部行政行为的可诉性范围，应该有一个基本标准：对涉及公民基本权利具有重大影响的事项，须纳入行政诉讼受案范围之内，反之的则排除司法审查的范围。
2.内部行政行为可诉性的原则---穷尽救济原则。不是所有的内部行政行为都是可诉的，把握一个原则就是：只有在受内部行政行为影响的权益在穷尽内部救济依然解决不了时，可以提讼，请求司法救济。穷尽原则首先给予行政机关内部改错、纠错的机会，最后再保证公务员的司法救济权，有利于真正化解纠纷、矛盾、减轻法院负担。
3.内部行政行为具体的受案范围。按照姜明安教授的归类划分，其将内部行政行为分为内部行政规则、行政处分、公立高校对学生、教师的纪律处分和人事管理、监察行为四类。（1）对于内部行政规则的可诉性，应以相应规则的一定外部化为前提，完全对公民、法人或其他组织权利义务不产生影响的纯内部规则不应纳入行政诉讼受案范围。（2）对于行政处分，现行行政诉讼法完全排除作为行政诉讼的受案范围从保障公民基本权利出发，目前宜纳入行政诉讼受案范围的限于开除、辞退、和解聘三类，这些涉及到了公务员的基本权利，法律应予以保护。（3）公立高校对学生、教师的纪律处分。公立高校对学生、教师的纪律处分相当于行政机关对公务员的行政处分，如涉及到基本权利的开除、勒令退学、辞退、解聘等，也应纳入行政诉讼法的受案范围。（4）人事管理、监察行为。姜明安教授将内部行政行为分为两类：一类是人事性质、一类是工作性质，在人事性质方面，涉及到公务员的合法权利，应纳入受案范围。哪些属于涉及公务员基本权利的内容呢？主要指公务员的录用、聘用等，这些涉及公民的劳动权、平等权、公平竞争权等。对于“双指”和限制财产权应该纳入行政诉讼法受案范围，理由是《行政监察法》规定的这两项监察措施涉及作为公务员的公民的人身自由和财产权等重要基本权利，如排除司法审查，即有违平衡原则。
参考文献：
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一、工作情况
（一）围绕实施人才战略，推进整体性人才开发进程
1、注重农村实用人才开发使用。建立了市乡镇农村实用人才信息库，全区登记入库乡土人才881名，其中生产能手808名人，经营能人44人，能工巧匠19人。支持乡镇实用人才培训基地建设，目前，南城镇已设立农村劳动力培训基地，定期开展实用人才培训，聘请了两乡一镇19个行政村的主要领导为农村劳务输出经纪人，取得了经纪人资格证，为30名在发展企业和民营经济作出突出贡献的农民技术人员申报了专业技术职称。
2、健全和完善人事工作。一是整合人力资源市场。为加快建立和完善市场导向的就业机制，适应新形势下我区人才就业工作的需要，7月份我们将区人才市场与劳动力市场合并，成立xx区人力资源市场，从事人力资源开发和就业服务工作，实现了全区人力资源信息共享。按照科学化、规范化、现代化的要求，市场由交流大厅和服务功能区组成，交流大厅面积290平方米，可同时容纳15家用人单位进行面试交流洽谈。服务功能区主要由咨询服务、求职与用人登记、信息、信息查询、职业指导、就业培训、档案管理、就业备案、就业援助等服务窗口构成，面积200平方米。新组建的人才资源市场在促进就业、优化人力资源配置及稳定社会等方面，将发挥着越来越重要的作用，我们8月25日上午，在xx区人力资源市场举办的xx区首次人才招聘会。突出政府搭台，企业唱戏的公益性特征，邀请了鹰游集团、太阳雨集团、苏宁电器、久和置业、三吉利化工等30家强势企业加盟，提供了近500个岗位，岗位涵盖了用人单位的每个层面---中高层管理、一线操作、后勤服务等数十个工种。二是逐步扩大人事工作的服务范围，从单纯的事业单位人员，扩大到集体企业、民营企业、退伍士兵、新考公务员、政府雇员等，服务项目从保管档案、年度考核、开具相关证明扩展到代办养老保险、医疗保险、失业保险、职称等，切实解决了人员的许多后顾之忧。今年共新办理人事手续30人。
3、加强专业技术人员职称管理。职称工作在整个专业技术队伍和人才资源开发中具有独特而重要的作用，认真做好职称评聘，更好发挥专业技术人员在经济和社会事业发展中的作用，是人事部门一项十分重要的工作。今年我们将专业技术人员职称初定工作由每年一次，更改为每个月办理一次，方便了符合初定条件人员的职称评定。同时做好各类职称考试报名工作。组织21人参加全国经济专业和江苏省职称外语考试资格报名工作，发放全国外语职称准考证30份，为92个大中专毕业生办理技术职务的初定手续，上报中高级评审材料192名。通过职称评定有效地提高了我区科技干部队伍人员的整体素质。
4、推进机关事业单位考工定级工作。我们对工人考工定级报名工作进行广泛宣传，按照文件精神，认真审核资料和档案，严格把关。据统计，全区共组织85人参加机关事业单位工人升级考核，其中初级工7名，中级工37名，高级工38名人，报考种类达13个工种。通过率达95%以上。参加机关事业单位技师评聘5人，有2人通过省级考核。通过考试及技师考评，我区的工人等级结构已由初、中级居多，逐渐发展为以高级工占多数，中级初级次之的等级结构，工人技能水平得到了进一步提高。
（二）完善公务员管理机制，加强公务员队伍建设
1、做好公务员网上培训工作。为进一步提高我区公务员公共管理知识及能力，从4月20日起全区公务员开始网上注册报名学习，全区共有573人参加培训。12月份，将对45岁以下公务员的培训情况进行考核。
2、做好公务员招录工作。今年我区共设报考职位6个，招考人数6人，报考我区共303人，经笔试进入面试18人，经面试进入体检6人，体检全部合格，在8月底前已全部报到上班。
3、做好公务员登记工作。根据公务员法界定的公务员范围和市局的统一部署，上半年，对纳入公务员管理的本区各类机关人员状况，认真进行了调查摸底。9月份，根据市委组织部、市人事局《关于印发〈连云港市公务员登记工作实施方案的通知〉的通知》（连人[XX]130号）文件精神，我们于9月20日召开了全区实施公务员法工作会议，布置了全区的公务员登记工作。全区共有行政编制（含参依照、政法编制）772名，各单位上报人数共632人，目前材料已经过市人事局初审，登记工作将在11月30日全部完成。
4、做好公务员年度考核工作。我们根据市局的统一部署，对机关工作人员的德、能、勤、绩、廉等情况进行全面考核。在考核中坚持“规范考核行为、严格考核程序、提高考核质量、注重考核结果应用”的原则，认真组织行政机关的考核工作，并将考核结果作为工作人员职务升降、职称评聘、工资级别晋升的重要依据。全区参加考核368人，优秀37人，称职317人,未定等次14人。根据年度考核结果，行政机关按规定对称职以上人员发放了年度考核奖金，为66名连续三年优秀人员调整了工资，发挥了考核的导向和激励作用。
（三）完善机制体制，推进事业单位改革进程
1、积极稳妥，深化事业单位改革。生产经营型事业单位改制转企工作政策性强，不仅是一件涉及职工切身利益的大事，也是一件关系社会稳定的敏感之事。在改革过程中，我们从加大政策宣传、营造良好舆论氛围入手，着力把好改制单位的改革方案制定关，协调解决改革过程中发现的突出问题和矛盾。到目前为止，钟声幼儿园改制工作已基本结束；区二招改制工作已全部完成；晨辉·世纪星、苗苗、蓓蕾三家幼儿园，资产审计工作已完成，正在进行资产评估。由于三家单位没有土地证、房产证，正在和有关部门协调办理中。
2、完善机制，推进人事制度改革。根据省、市统一部署，扎实推进我区事业单位人事制度改革工作。一是探索建立岗位（职位）管理的制度。上半年我们重点结合专业技术职务设置工作对部分事业单位工作人员岗位设置进行了探索，并提出了设置的原则性意见。二是进一步完善事业单位工作人员年度考核工作。严格按照文件精神，认真做好审核。对于受党纪、政纪处分的人员严格按文件要求确定考核
等次，对于优秀等次比例超过15％的单位要求其纠正。据统计参加考核的事业单位工作人员总人数为3698人，优秀等次418人，合格3248人，基本合格5人，不定等次27 人。三是认真做好事业单位工作人员的考录工作。为实现事业单位人事管理的科学化、制度化和规范化，规范事业单位招聘行为。上半年我们拿出3个事业单位岗位面向社会公开招聘工作人员。经过在报纸和市人才网上公布招聘简章，共有15人报名。通过笔试、面试、体检、考核公示程序，有3人被聘用。招考工作的报名、笔试、面试、体检等环节，均按照“公开、平等、竞争、择优”的原则进行。同时我们也通过组织和参与，提高了业务工作能力。
（四）加强管理和服务，认真完成各项工作任务
为提高人事部门的工作质量和办事效率，深化勤政廉政意识，努力做好我区的人事人才工作。我们结合行风建设，积极推行政务公开，规范机关工作人员的行政行为，各项日常工作开展较好。
1、做好教育系统教师核编工作。按照《省政府办公厅转发省编办等部门关于核定中小学教职工编制实施意见的通知》（苏政办发[XX]113号）精神，中小学教职工编制实行动态管理，每两年核定一次。今年6月份，我们会同区教育局对我区的27所中小学进行调查摸底，在准确掌握每所学校的在校学生数、班级数的基础上，对我区中小学教职工编制进行了重新核定。
2、加强金猴信息系统管理工作。为加快机构编制管理的信息化进程，提高编制管理水平。我们根据市编办的要求，完成了全区机构编制的历史沿革数据信息的收集、整理和入库工作，并成功将所以信息导入金猴远程办公系统第二版数据库，目前金猴远程办公系统第二版已经进入试运行阶段。
3、做好事业单位网上登记工作。今年完成事业单位年检108家，网上年检率100%，设立登记2家，变更登记23家，注销登记1家。全部登记材料都按照市局的要求整理归档。
4、认真做好工资福利工作。我区工资工作本着严格执行国家的工资、退休政策，积极稳妥完成各项调资任务。一是完成全区机关事业单位XX年初工资正常晋升审批工作。调整了包括有5年考核称职及连续三年考核优秀人员、达到上一级别最高年限的行政机关工作人员、满5、10、20、30年机关事业单位工作人员，全区调整达158人次，均从XX年1月起执行。二是根据相关任命文件，对48余名因干部调整、晋升级别人员、356名评聘的专业技术人员、79名工人等级考试合格人员进行工资调整。另外还对9名新进人员、11名调动人员、27名晋升学历人员进行工资变动。确保全区干部职工调整后工资福利待遇的及时到位。三是认真审核审批退休手续，进一步加强机关事业单位及企业退休人员的审核审批管理工作，保持政策的连续性。全年共审核机关事业单位退休人员68名，企业退休人员158名，保证了工改实施前机关事业单位工资福利与退休管理工作的平稳进行。
5、认真做好企业干部生活解困工作。我区现有困难企业干部17名，均属团职以下职级。其中区属企业12名，市属企业辖区管理5名，还有自主择业干部辖区管理25名。今年以来，针对企业干部上访要求解决生活待遇问题，认真贯彻上级有关文件精神，对各主管部门落实文件精神进行指导和督促。同时，配合有关部门做好企业干部上访人员的思想政治工作，引导他们发扬识大体，顾大局的精神，较好地维护社会稳定。
（五）围绕行政效能，进一步加强自身能力建设
1、强化学习，提高素质。按照区委统一部署，积极开展机关效能建设的各项活动，认真传达贯彻市机关效能建设会议及有关文件精神，积极组织学习新和八荣八耻社会主义荣辱观，增强开展机关效能建设的自觉性。
2、完善制度，规范行为。坚持用制度管人，按制度办事，紧抓内部管理，力求管理工作规范化。对现有的规章制度进行增订和修订，出台了《XX年目标管理考核评分暂行办法》，对岗位设置进行了重新调整，增强了按制度管人、办事的自觉性，调动了广大职工的积极性。根据效能建设需要，相继出台了加强效能建设十项制度，较好地促进机关效能建设的长效推进。
3、强化监督，注重考核。加强社会监督，召开行风监督员会议。加强政务公开，主要事项通过公开栏、政务网等形式实行公示，增加工作透明度。开展内部监督，每两月召开局务工作例会，建立年度岗位目标责任制和季度考核制，有效地促进机关效能建设的开展。
二、亮点工作
1、整合人力资源市场。7月份我们将区人才市场与劳动力市场合并，成立xx区人力资源市场。新组建的人才资源市场在促进就业、优化人力资源配置及稳定社会等方面，将发挥着越来越重要的作用。
2、农村实用人才开发工作。建立了市乡镇农村实用人才信息库，设立农村劳动力培训基地，定期开展实用人才培训，聘请了两乡一镇19个行政村的主要领导为农村劳务输出经纪人，取得了经纪人资格证，为30名在发展企业和民营经济作出突出贡献的农民技术人员申报了专业技术职称。
3、事业单位工作人员考录工作。从报名到笔试、面试、体检等环节，均按照“公开、平等、竞争、择优”的原则进行。为实现事业单位人事管理的科学化、制度化和规范化，奠定了基础。
4、建立市新录用公务员锻炼基地。将新东办事处、新海办事处、路南办事处、花果山乡作为首批四个市新录用公务员锻炼基地。基地将承担全市新录用的公务员（含参照单位工作人员）的基层锻炼任务。10月20日下午，连云港市新录用公务员锻炼基地在新东办事处举行揭（授）牌仪式。
5、做好公务员登记工作。根据公务员法界定的公务员范围和市局的统一部署，对纳入公务员管理的本区各类机关人员，进行了分类登记。
6、生产经营型事业单位改制转企工作。到目前为止，钟声幼儿园改制工作已基本完成；区二招改制已进入职工安置阶段，11月初可完成改制的各项工作；晨辉·世纪星、苗苗、蓓蕾三家幼儿园，资产审计工作已完成，正在进行资产评估。由于三家单位没有土地证、房产证，正在和有关部门协调办理中；区房开的审计工作已经完成，由于改制不涉及产权转让，暂未进行评估工作；云台房开和中西医结合医院正在进行审计评估工作。
7、行政效能建设工作。今年以来，以加强机关工作人员作风建设为抓手，以强化平时考核为切入点，采取三项措施狠抓机关效能建设。一是健全制度，规范从政行为。结合实际，
健全完善了首问责任制、限时办结制、政务公开制、AB岗工作制、责任追究制等工作制度。下发了《XX年目标管理考核评分暂行办法》，坚持用制度管人治事；二是强化监督，实行阳光行政。通过各种渠道公布投诉电话，从社会各界服务对象中聘请监督员10名，定期召开座谈会，切实加强对机关工作人员工作圈、生活圈和社交圈全面监督；三是加强督查，狠抓工作落实。采取抽查、突击检查、暗访和群众座谈等方式，先后对机关工作人员上下班工作纪律、工作作风等情况进行多次督查，起到了良好的警示作用。
三、难点工作
1、公务员登记操作难度大。我区公务员队伍结构较复杂，人员存在转任、调任、混岗、混编问题，一些因职务、岗位的变动或竞岗等原因的特殊人员是否列入登记对象范围尚需上级组织人事部门确认。
2、事业单位改制转企难度大。有的改制单位固定资产老化，没有产权证明，变现困难，有的可变资产少，远远满足不了改制成本支付。教育系统所属改制单位受上级条条文件精神约束，改制过程中存在一些问题和矛盾。
四、明年工作
（一）突出人才战略主线，抓人才队伍建设
1、牢固树立科学的人才观。首先，要牢固树立人才资源是第一资源的观念，把人才开发作为我区经济社会发展的第一推动力量；其次，要确立人人都可以成才的观念，鼓励人人奋发进取、努力成才、多做贡献，充分调动各类人才的积极性；再次，要树立以人为本的观念。不断创造人才成长的良好环境，最广泛、最充分地把各类人才聚集到我区现代化建设的大业上来。
2、研究出台相应的人才政策措施。根据当前人才竞争日趋激烈的新形势，借鉴省、市及先进地区在引才留才方面的经验做法，结合我区实际，研究制订引进人才及人才管理的政策文件。完善事业单位凡进必考制度，以进一步优化人才的使用环境。
3、大力引进各类优秀人才。根据我区人才需求信息，做好面向外省市招聘人才工作。采取人才交流会、组团到外地招聘、网上招聘等活动，通过“走出去，引进来”办法，加大对各类人才引进力度，重点引进高层次人才和其他紧缺急需人才，完成市局下达的人才引进目标。
（二）突出改革创新，抓事业单位改革及机构编制管理
1、推进事业单位改革。一是对生产经营型事业单位改革进行总结，推广典型经验；二是继续在社会公益型事业单位内进行分配制度和用人制度的改革，建立多元化的分配机制,以聘用制和岗位管理制度为重点，通过按需设岗、按岗聘用、竞争上岗，建立健全事业单位用人机制。在推进事业单位用人制度改革的同时，要进一步完善改革的配套措施，认真研究和解决未聘人员安置、富余人员分流办法，确保改革的稳定。
2、规范机构编制管理。利用金猴信息管理系统，完善机构编制管理。推广编制远程办公系统，举办编制管理人员培训班，规范编制管理流程。
3、完善事业单位登记管理。规范事业单位登记管理制度，举办事业单位法定代表人培训班，提高事业单位法人意识和管理水平。
（三）突出公务员法实施，抓公务员队伍建设
1、做好公务员工资套改工作。结合公务员法的实施，在全区公务员登记审批后，做好工资制度改革工作，同时探索事业单位工资制度改革。
2、做好公务员培训工作。根据市人事局的部署，做好公务员更新知识培训等相关工作。
3、完善公务员考核机制。根据省公务员法实施的相关配套文件精神，对我区公务员的年度考核工作进行细化、量化，通过年度考核充分反映公务员的德、能、勤、绩、廉，进一步完善公务员考核机制。
（四）突出求真务实，抓人事人才业务工作
1、努力做好工资、退休审批工作。及时贯彻落实中央、省、市有关工资福利文件精神，规范和提高机关事业单位工作人员工资福利待遇，结合公务员法的实施，做好全区工资制度改革工作。进一步加强退休人员的审核审批管理工作。
2、积极推进事业单位改革工作。进一步探索事业单位分配制度改革，加强对事业单位分配制度改革的指导，促进事业单位改革深化。
3、切实做好干部安置工作。积极探索干部安置办法，确保圆满完成安置任务。同时，认真落实中办、国办和省关于切实解决部分企业干部生活困难问题的文件精神，努力做好企业干部的稳定工作。
4、认真做好人事各项日常工作。要认真做好及完善目标考核、来信来访、电话承办、人事宣传与调研等工作，推动人才人事工作全面发展。
收稿日期：2015-04-10
（东北财经大学网络教育学院，辽宁大连116025）
摘要：事业单位是传统体制下形成的由政府直接投资和管理的公共部门，是经济和社会管理的重要组成部分。事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业改革、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。加快推进事业单位改革，既是经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。本文以中国计划经济到市场经济的转型为制度背景，以公共服务治理理论和非营利组织管理理论为基础，理顺以往中国事业单位改革的路径，从分类改革的角度提出适合中国事业单位改革的战略和措施。
关键词 ：事业单位；分类改革；收入分配制度
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2015）06-0094-05
一、事业单位概述
（一）事业单位的概念
事业单位是中国的独有事物。事业单位的概念非常宽泛，只要不以赢利为目的，除了党政机关、人民团体和生产企业之外的，从事非物质生产的单位均可以列入事业单位的范畴。事业单位是中国的一大特色，是传统计划经济体制的产物。事业单位规模非常庞大，分布广泛，类别众多，由于历史的承续、政府行政部门的分割、外来模式的仿效、军队系统的划转和临时机构的长期化等原因，使得事业单位与政府机构的关系非常复杂，有使用事业编制的行政机关，也有使用行政编制的事业单位。同一个单位，有时划归政府序列，有时又划为事业单位。
（二）事业单位的性质
中国事业单位改革要走调整、规范之路，需要准确界定事业单位的性质。中国学者对事业单位的性质界定众说纷纭，莫衷一是，国外学者对中国事业单位更是说不清楚。造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性。在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织，要么与企业相比称之为非营利机构。还因为中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。更为特殊的原因则是一些事业单位的实际运作与其本身的定位大相径庭，甚至背道而驰。由于“事业单位”这个词汇在中国已经深入人心，如果继续采用这个词汇，就应当明确地对事业单位的性质、基本领域、要履行的基本职能以及其筹资模式、取利边界等问题做出规定。
（三）事业单位的组织形态
研究事业单位的组织形态是为了明确事业单位的组织功能。从组织的社会功能出发，事业单位有三种组织形态。
1.从事社会服务和公用事业服务的机构
运用专业知识和技术为社会提供专业技术服务和业务的事业单位，可定性为中介与技术服务类。主要包括中介事务所、技术咨询和培训机构等。对于这类事业单位，要鼓励其独立发展、自负盈亏。按照建设社会主义市场经济的需要，进行政策引导，着力培育发展，实行投资主体多元化、所有制结构多样化和服务领域社会化，提升资质等级，提高服务质量，增强经济实力。有条件的可进行股份制或民营制试点，逐步与主管部门脱钩，采用企业化的管理办法，走向社会，走向市场。
2.从事推进社会文化发展和保障事业发展的服务机构
这种组织形态与传统上的“事业单位”非常接近。这类机构的组织目标一般是推动社会事业的发展，促进全体社会成员素质的提高、文化进步和共同富裕，进行扶贫济困等工作。这类社会机构不以盈利为目的，主要根据经费筹集的困难情况收回一部分管理费用。目前，这类事业单位都是由国家预算拨款，不足部分通过服务收费形式进行补充。因而其服务程度往往受经费规模的限制。
3.从事政府和企业之间协调服务的机构
这类组织是以社会中介机构和非营利组织的形式出现，是通过发挥协调功能，促进政府目标和企业行为之间的对接，最大限度地帮助政府和企业满足自身需求。在市场经济中，信息和组织都是有成本的，若由各个社会主体分别寻求各种信息和组织状态，其社会成本会极高。信息的沟通和提供同样需要专业化部门，以沟通为基本职能的非营利事业单位应运而生。非营利事业单位的出现，为国家向社会让渡部分管理权力提供了承载体，为社会个体参与管理国家提供了舞台，使社会意志贯彻到组织管理中，从而为国家与社会实现有效的良性互动提供了条件。
二、事业单位改革存在的问题
事业单位本身的职能定位不清，行政化倾向严重。事业单位与企业和政府部门相比，主要优势在于其提供公共服务的专业化水平，但目前事业单位的管理模式行政化倾向严重，基本上是参照政府体制运作。例如，学校行政化倾向严重，不同学校存在不同行政级别，以致于出现以行政级别代替学术质量，以行政级别判断教学质量和学术水平高低的现象。事业单位曾是机关部门的附属单位，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的单位表面上脱钩于其主管部门，实际上是“明脱暗不脱”，县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。
事业单位经费浪费和运行效率低。由于事业单位功能的非产业化，事业单位只能依靠国家财政供养，国家为事业单位提供经费，并为事业单位制定了统一的财务制度。在这种管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配经费的使用权，严重抑制了事业单位的积极性。同时，这种由财政拨款的方式使事业单位没有预算方面的压力，拨款在很大程度上取决于需要，造成了事业单位经费的大量浪费和运行效率低下。
政事不分仍然存在。在中国传统计划经济体制下，国家既包办一切事业，又包办一切企业，造成了政事不分、企事不分、政企不分的管理格局。虽然经过一系列的改革，这种格局有所改观，但是“政事不分”现象仍然存在，主要表现在以下三个方面：
第一，政事职权方面。由于行政系统处于主导地位，将资源供给、行政管理、经费划拨等多种职能集于一身。一方面，行政机关可以对事业单位进行直接的管理和控制，包揽过多本应属于事业单位的职能权力；另一方面，许多事业单位也承担了大量本应属于行政机关行使的行政执法权和行政监督权等权力和职能。
第二，政事组织方面。虽然，在法律上行政机关与事业单位属于两类不同的组织，但到目前为止，事业单位法人制度并未真正建立起来，也就是说事业单位并不是具有独立法人地位的社会实体，往往依附于政府及政府的各个部门。政府按自身模式创建事业单位，事业单位模仿政府机关确定自身的组织结构与运行方式，具有行政级别，设处、科、室等内部机构等。每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质和经济渠道等，而对工作职责并不重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销，对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。
第三，政事、人事管理方面。中国长期实行的是行政事业一体化的人事管理制度。虽然在2005年颁布《中华人民共和国公务员法》中指出要建立职位聘用制后，事业单位开始全面推行聘用制，并逐步将事业单位人事制度与机关人事制度分离开来，但行政、事业、人事一体化的问题，如套用行政级别对事业单位人员进行管理，事业单位领导基本由政府主管部门委任等现象仍十分突出。
事业单位的多头管理和条块分割。由于中国事业单位大都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门或地区层层设立的，所以对事业单位的管理也是按部门或地区进行管理。而在同一地区，同一系统的事业单位可能归属不同级别的政府管理，由中央各部委举办的事业单位归属各部委管理，由地方政府举办的事业单位归属地方政府各委办局管理。在地方和军队之间也存在分割现象，军队举办的学校、医院等事业单位，地方政府不得插手管理。由于事业单位分属不同的政府部门管理，各部门之间争夺资源的现象严重。同时，由于条块分割，有的事业单位长期任务不足，经济效益和社会效益极低，出现极为严重的浪费。事业单位自成系统，只能在狭小的范围内为本部门提供服务，不仅资源不能共享，存在明显的浪费，而且不利于政府统筹规划，充分有效地利用现有资源。
改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后。在改革实施方式上，改革并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢，改革方式、内容和目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门利益和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业布局不合理问题一直比较突出，随着财政分权制度的建立，社会事业资源配置不合理问题更为突出，并对社会事业发展构成了严重影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是关键原因。三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相对滞后。很重要的原因在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了障碍。
三、事业单位改革的对策
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，事业单位改革已经严重地滞后于经济、政治体制改革，成为中国经济社会发展的一大障碍，事业单位已成为政府机构改革过程中分流人员的避风港。因此，事业单位改革已是势在必行。
（一）合理界定事业单位类别
搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。
行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其他类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中边缘型单位的健康发展。例如，某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，若以公益性为主，则在这类单位改革时，要首先将其经营性职能从单位分离出来，然后应用公益性单位的改革方法对其进行指导。若以经营性为主，则需要首先将公益性职能移交其他相关单位，再应用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。
（二）强化事业单位内部管理
在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能和恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。
1.建立新型的法人治理结构
原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者和业内专家在内的若干代表人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立科学的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。
2.建立竞争性的劳动人事制度
取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。
（三）科学的用人机制
随着事业单位各项改革的逐步深入，人事制度与社会主义市场经济体制还很不适应，聘用制的实行还不规范、不完善，竞争激励机制和自我约束机制还不健全。人事制度的改革目标是建立适应社会主义市场经济体制需要，符合事业单位各自特点的政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监督、科学分类管理和配套措施完善的人事管理体制，增强事业单位的生机和活力。
对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则和严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式予以聘任，实行任期制。对一般的管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，可采取网上招聘的办法。对工勤人员的聘用，要择优录取，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗位需要聘用。在对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘、辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘，从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。
对今后新进事业单位的人员，一律实行人事制或人事租赁制度，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托人才交流中心进行人事或人事租赁，由人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。
（四）合理的分配机制
事业单位的收入分配制度一直沿袭“大锅饭”的制度传统。要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资”两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱和责任大小，而“活工资”主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得”的分配制度。
就目前事业单位的现状而言，建立合理的分配机制，还存在资金和政策两方面的制约因素。目前大部分事业单位特别是基层和经济不发达地区的事业单位，发展资金很少。事业单位工资政策规定，可以拿出工资总额的30％再分配，可供分配的数量很少，难以起到激励的作用。随着分配制度改革的不断深入，分配要素逐渐多元化，可分配资金的增加，合理分配机制正在逐步建立和不断完善。
要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行深化工资总额包干和工作绩效挂钩制度，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行“岗位靠竞争，收入靠贡献”的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位，管理岗位与非管理岗位，高尖技术岗位与普通技术岗位，重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理和信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股和无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理化，更趋规范化。
（五）公正的考核机制
考核机制的关键在于标准明确，依据清楚，程序科学。通过考核，能够实事求是地反映出个人或单位的实际情况，能够区分优劣。对于事业单位来说，考核有两层意思，其一是对个人的考核，其二是对单位的考核。在以往的考核中，往往只重视对个人的考核，而忽视对单位的考核。应该重视对单位的考核，才能比较准确地评价事业单位的社会作用，为重新配置事业单位资源提供依据。考核中还应该重视考核的科学性、公正性和实用性。
（六）建立健全社会保障体系
随着事业单位改革的不断深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等。构筑一个社会的“安全网”，以确保事业单位改革的顺利进行。尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。
在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，容易造成当事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得退休时，机关、事业和企业同类人员能领取同等的养老金。
四、结论
事业单位是社会主义物质文明和精神文明建设的重要力量，其改革具有重大的经济社会影响。事业单位改革是一项复杂而艰巨的社会工程，涉及到政治、经济、科教和文卫等各个领域，涉及到事业单位的各项改革以及行政体制改革，触及到许多深层次矛盾，不能沿袭以往行政机关的改革模式，也不应企望改革能够一蹴而就。在充分认识和估计事业单位改革复杂性和长期性的同时，要借鉴国外发达国家同类机构的改革、发展经验。抓住制约改革的关键环节，深入实际，调查研究，为建立和完善社会主义市场经济体制创造条件。
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［摘要］我国公务员聘任制是招收公务员的途径之一，而公务员聘任结束后，需对公务员进行分类管理，但其使用的管理模式会受较多因素的影响，不利于改革实施。公务员分类管理是对每位公务员的职位进行划分，有明确的职务规范，但现行的聘任制公务员管理方式还不能完全满足工作要求，需在原有的管理方式上加以改革，并根据改革的现状，给出对策。
［关键词］聘任制公务员；分类管理；“鲶鱼效应”
［DOI］10．13939/j．cnki．zgsc．2017．30．120
［作者简介］井广一（1988—），男，黑龙江哈尔滨人，硕士，研究方向：公务员人事管理。
公务员职务的分类，是根据职能与职位，合理划分权力，用非人格化规则，组织现代人事行政制度的管理，以实现分类管理。随着时代的发展，分类管理也要随之改革，以积极应对时展对现代人事行政制度管理提出的挑战，加快改革的进程。
1 聘任制公务员分类管理的理论
1．1内涵
对于聘任制，专家、学者都有自己的看法，但把所有看法整合后，分析出其内涵包括以下几方面。
聘任主体：主体是国家机关，社会与市场不参与公务员的招纳。即公务员与企业员工的不同之处是，他们承担的社会职能是参与管理并提供公共服务，由国家管理，有一定的行政权力，不会直接创造经济和营业利润。而主体与个人职责的特殊性，决定这个群体具有特殊性。
人事管理方式更加灵活：该管理制度与同类型的管理制度相比，在人事管理上更加灵活，特别是人才的选择方式，既可以向社会公开招聘，也可以从合适的人群中选择，而它薪酬待遇灵活性的体现是，用协议工资的方式发放薪酬，打破了原有工资体系的限制，当公务员的任职期结束后，可以根据双方的意愿，选择是否继续聘任关系。
合同管理：用合同管理，可体现出人人平等的思想，以平等、资源为前提,由行政机关与受聘人签订合同，明确了双方承担的责任与义务，标明工作内容、薪酬待遇等。即关系既受法律保护，又可以从中体现出双方的意志。
1．2意义
聘任制下的公务员分类管理，是一项先进的管理制度，可为行政管理制度的改革提供助力，并增加机关的活力。
1．2．1完善公务员管理制度
2006年，《公务员法》中明确提出了把分类管理作为管理公务员的原则，规定了每种职位的划分，优化了聘任制。所以，落实公务员聘任制，符合国家政策提出的要求，也为《公务员法》的实施打好了基础，让公务员的管理向法制化转变，同时，加大研究力度，能够推进管理的改革，优化管理制度的建设。
1．2．2构建服务型政府
当下，人民的公民意识不断增强，政府职能也随之发生改变，把工作重心从保证政府权威转化为责任与服务，并要求不断提高公务员的个人素养。但传统的公务员管理方式是，从事不同工作的公务员用一张试卷答题，采用同一种培训方式，缺少针对性，不利于服务型政府的构建，限制公务员自身素养的提升，而公务员聘任制，可实现对公务员的分类管理，组建一支高素质的管理队伍，符合服务型政府建设的要求。
1．2．3解答行政管理体制的难题
出现行政管理体制难题的原因是：机构规模和职位数量不符，公务员的待遇与所在职位挂钩，为打破职位数量的限制，有些单位把某个部门拆开，增设一个新部门，导致职能交叉。这些制度与现象将为行政管理体制的优化增加难度，而公务员的聘任制，可以精简机构内职位的设置，减少胡乱增加职位现象的出现。
2 聘任制公务员分类管理改革存在的问题
聘任制公务员的分类管理，是我国传统公务员管理体制的创新，与“大一统”的管理方式有很大差异，是我国行政管理体制的完善。但这项制度仍是一项新的制度，并不完善，且公务员的分类管理较为复杂，在短时间内这项制度还无法做到全方面完善，需要用循序渐进的方式优化，并在过程中深化改革。
2．1“鲶鱼效应”并未充分发挥
公务员聘任制落实的目的是给机关增加活力，采用新的制度，优化机关内部资源的使用，并在公务员的队伍中，营造出良好的工作氛围，以提高机关整体的工作效率。但它实际落实时，作用没有真正发挥出来。其主要表现为以下几方面。
通过聘任制招收的公务员的比重在整体公务员的比重中较少。虽然一些城市已经开始用聘用制招收公务员，且政府对几批公务员寄予了希望，希望其充分发挥“鲶鱼效应”的作用，用自己的工作激情带动其他员工，增加整个队伍的活力。但其不得不面临的情况是，聘任制公务员的数量与委任制公务员的数量有明显的差距，“鲶鱼效应”无法真正发挥作用。
军队专业干部抵制该制度，影响制度的公信力。当聘任制真正落实后，很多干部都要求从聘任制转为委任制，虽然有的机构依然坚持，但最后因为压力较大，不得不接受。由此引发了其他利益群体向政府施压，进一步破坏了制度的公信力。
缺少明确的绩效考核机制。因为没有一个明确的考核机制，公务员的考核工作一直无法有序进行，且又会受“以和为贵”的思想影响，给绩效考核增加了难度，而很多文件也并未对绩效考核给出准确的界定，所以，其采用的是委任制公务员的考核方式。考核过程如下：首先，由聘任制公务员根据职位做书面述职，再由同事互相评价；其次，由所在部门的领导、分管领导写出评语，并由分管领导提出考核意见；最后，把所有文件上交给考核委员会，由其审定考核的等次，这种考核模式下，可能出现“老好人” 现象，让考核变成一种形式。
2．2不同的职位类型冷热不均
当公务员通过聘用制进入机关后，机关会根据不同的职业，为其提供晋升的空间，完善制度，优化改革，以实现公务员团队的多方面管理，构建新格局。但真正实践后，每种职位的热度不同，有的是大部分公务员的选择，比如综合管理，有些几乎无人选择，比如行政执法。其主要表现为以下几点。
综合管理类是公务员主要选择对象。根据相关文件内容的表述，行政执法类的职位与专业技术类的职位，都是非领导的职位，它会让将近70%的公务员无法担任领导职务，所以，很多公务员在职位的选择上，多倾向于综合管理类，由此，导致的结果是，限制机关选择人才的范围，同时，也可能出现暗箱操作的情况。
权力过于集中。基于上一段的论述，总结出行政执法与专业技术两类的职位，都不可以担任领导职务，所以他们没有权力，分类管理改革结束后，大部分权力都集中在综合管理类的职位中，导致权力过于集中，容易出现权力的滥用。一旦出现权力滥用，又没有权力制衡，会增加腐败现象出现的机会，影响公务员的整体形象。
行政执法类工作人员有明显的劣势。行政执法类的上升空间是综合管理类，但如果想要晋升，必须具备本科或以上的学历，符合入职单位提出的要求，并在原有的工作岗位上工作满2年，这些条件可以让公务员在岗位上专心工作，但也让他们有明显的劣势，即对某些执法人员有失公平，基层人力资源的分配缺少科学性。这种劣势条件最终导致的结果是，公务员长期的工作成果付之一炬，有利益损失。
2．3改革缺少系统的规划，有待深入
首先，公务员晋升遇到的问题没有妥善解决。虽然改革后，扩大了公务员的晋升空间，延长了晋升的时间，但通过调查发现，这个问题还需进一步优化，比如街道一级执法者的晋升，其会受到名额的限制，即便会晋升，多停留在三级执法人员后，不再晋升。
其次，当干部退居二线后，把执法类公务员作为“养老院”。执法类公务员相较于其他公务员来说，工作内容虽然冗杂，却是公务员最多的选择，而它也是本次改革的重点，从原有的职能中剥离出来，有很大的晋升空间，这个空间内，很多人都可以通过工作积累实现晋升，这一安排是一项政策上的福利，但它实际落实后，衍生出了很多问题。比如有些公务员认为职位晋升后，地位也随之上升，不听从领导的安排，而一些公务员职位上升后，既希望得到现有的实惠，又希望保留原有的福利，成为让领导头疼的一个难题。
3 完善聘用制公务员分类管理的对策
目前，公务员的分类管理改革已经过很多年，中央与地方为改革的优化做了很多努力，也取得了很多成果。故对于以上改革存在的问题，可给出相应的对策加以完善。
3．1加大岗位的考核与合同管理的力度
聘任制公务员是公务员制度未来发展的方向之一，相关人员在研究与实践的过程中虽然进行了改革，但也存在很多问题，其中最突出的问题是合同管理，需用措施完善。其包括两点。
其一，建立完善的考核制度，优化岗位考核。因为机关单位内“老好人”情况的出现，使公务员的考核变成一种形式，造成考核的“无力”，而考核对公务员最直接的影响是，奖金数量的多少，基于这些情况，委任制公务员无须关心，但直接关乎聘任制公务员是否与机关续约。由此，要求考核时必须明确考核目标，保证考核内容与工作相符，并从过程中体现出民主性，即如果没有明确的考核目标，考核的意义也随之消失，使结果失去客观、公正。而考核内容与工作内容相符，是根据合同中的内容，分析公务员的工作能力，并给出相应的评价，另在程序中体现出民主性，可从不同方面给出公正、客观的评价。
其二，强化对合同的管理，建立末位淘汰制度。合同管理是制度改革的基石，如果合同管理失效，将直接影响改革目标的实现。对于这一情况，机关应加强日常管理，建立并落实警示制度，即为让合同管理全面落实，机关需加大管理力度，其包括两点：其一，主管部门加强对合同的管理，监督机关根据合同中标明的内容进行日常管理，对没有按照合同工作的公务员给予不同程度的处罚，其二，用人单位定期听取公务员的工作汇报，了解公务员的工作状态。
3．2建立完善的体制，使各类职位均衡发展
首先，其可以为行政执法、专业技术类职位提供激励机制。为解决各职位发展不均的问题，需从制度与政策的角度为这两类职位提供支持，即增加职位的设置，扩大执法员和主管级专业人才在所有公务员中的比重，并把晋升条件适当放宽，保持两个晋升通道的通畅，从而激发出公务员的工作热情。同时，根据这两种职位的要求，设计新的薪酬标准，并给予更多的利益和资源，扩大不同等级薪资的差距，提供不同数量的津贴，以强化激励效果。
其次，为三种职类公务员的沟通提供一个平台。如果对公务员的跨职类沟通设置限制，将影响人才的合理分配，以及人才的流动，限制公务员个人特长的发挥。对此，我们必须摒弃错误的观念，在底层开通一个三类公务员交流的通道，并考虑每类公务员工作的特殊性，用不同方式帮助公务员转职，对每个人在原来岗位上的工作业绩给予肯定，间接使三类职位同步发展。
建立交流的通道，放宽晋升条件，可淡化各职类公务员的界限，让他们互相融合，减少了综合管理类对另外两类的诱惑，实现发展的动态平衡，而其也可以增加公务员内部的竞争力，让他们努力工作，尽可能消除干部选拔的弊端，保证公平、有序。
3．3深化改革，破解改革的难题
改革是一个循序渐进的过程，虽然现在公务员的分类管理已经取得一定的成果，但也有很多潜在问题，而且有些问题是不易解答的难题。对此，我们可以从多方面管理，打破基层向上晋升的难题，并优化公务员内部管理与社会制度的衔接。
首先，需要做到淡化公务员“官本位”的思想，并建立基层公民管理体系。“官本位”思想导致的是很多公务员为了进入“官道”而努力，盲目追求，但除去官位带有的福利外，其本质依然是为人民服务，不可以利用官的权力，谋取个人利益，对此，要求机关用不同方式帮助公务员树立正确的就业观，不再对“官位”过度依赖。而基层公务员管理体制的建立，是对基层公务员以激励，消除晋升的困难，提高职业“天花板”的高度，实现制度的创新，并增加职位的数量，实现对职位的精细化管理。
其次，优化聘任制公务员分类管理的改革，涉及多方面的内容，利益关系复杂，所以，需要在公务员内部管理与社会制度间建立紧密的联系，出台相关的法律法规，以保持改革的平稳。即根据行政执法与专业技术类职位的特点，制定新的考核和培训方式，使其具有针对性，以满足时展提出的要求。其中，考核方式的选择，可以让考评工作规范化，只要公务员满足晋升条件，即可晋升，而教育培训方式与内容的选择，要具有科学性，且与公务员所在的职位相符，可让其了解更多的专业知识，有较高的工作素养与技能水平。
4 结论
本文对聘任制公务员分类管理的含义与实践意义简单概述后，对其存在的问题进行了分析，包括“鲶鱼效应”并未充分发挥、不同的职位类型冷热不均与改革缺少系统的规划，有待深入，分别对应的完善对策是加大岗位的考核与合同管理的力度，建立完善的体制，使各类职位均衡发展，深化改革，破解改革的难题。
参考文献：
【摘要】 高校教师聘任制是关系高校教师队伍整体素质和水平的提高，影响高等教育发展全局的一项十分重要的人事制度改革工作。本文主要从法律的视野，结合国内外的有益做法和经验，提出完善高校教师聘任制的对策和建议。
【关键词】 高校；人事管理；教师聘任制；法律思考
abstract:the teacher appointment system of higher education is an important work in the personnel system reform which affects the enhancement of the integral quality and level of university faculty, and influences the full development of higher education. this paper, from the juristical perspective, consulting the domestic and foreign beneficial practice and experience, brings forward the countermeasures and suggestions for improving the teacher appointment system of higher education.
key words: university; personnel management; teacher appointment system; juristical consideration
自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的建立和科教兴国战略的实施，我国高等教育事业的发展取得了重要成就，高校人事制度改革也在稳步推进。教师聘任制作为高校人事管理工作的重要组成部分，对于我国高等教育体制改革和高校可持续发展具有举足轻重的作用。
一、高校教师聘任制概述
建立教师聘任制度是我国高校人事制度改革的核心，聘任制正在成为我国高校的一项基本的用人制度。高校教师聘任制是指高等学校和应聘人员双方在自愿平等的基础上,高等学校根据教育教学需要,聘请具有教师资格的公民担任相应教师职务的一项制度。学校和受聘人员在平等、合作的原则和意愿的基础上签订聘任合同,明确双方的权利、义务和责任。我国的《教师法》、《教育法》、《高等教育法》以及《关于高校人事制度改革的实施意见》、《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》均对我国教师聘任制改革做出明确规定。《教师法》第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”《关于高校人事制度改革的实施意见》要求，要按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则，在学校工作人员中全面推行聘用(聘任)制度。“学校根据学科建设和教学、科研任务的需要，科学合理地设置教学、科研、管理等各级各类岗位，明确岗位职责、任职条件、权利义务和聘任期限，按照规定程序对各级各类岗位实行公开招聘、平等竞争、择优聘用。学校和教职工在平等自愿的基础上，通过签订聘用(聘任)合同，确立受法律保护的人事关系。”
教师聘任制度在世界各国也逐步发展起来［1］。当今发达国家实行的大学教师聘任制可分为三种类型：一是美国式的,聘任制与试用制、契约制、终身制同时并行运作,对高级职称者没有任期规定,而对低级职称者规定有聘任期限；二是德国式的,大学教师中除了教授,其他都有任期规定;三是日本式的,以所有大学教师为对象的选择性任期制。
日本在1997年颁布“关于大学教员等任期的法律”，实施以所有的大学教师为对象、由各大学自己判断的选择性任期制。2002年，有66所国立、公立大学对1800名大学教师实行有任期的规定；东京大学法学部规定助教、讲师任期分别为 3 年、2 年；早稻田大学规定所有助教的任期原则上为 3年，最长不能超过5年；庆应义塾大学实施从校外聘请教师具有任期规定的制度。相比而言，美国、英国、法国、德国等主要发达国家，大学人事制度一般不采用类似日本那样的任期制，而是致力于创建完善组织与学者之间公认的竞争机制，以业绩及附加价值的实绩作为考核标准，然后决定聘任、再任或者升任；大学不是以聘任时的业绩来自动决定以后的升任，而是实施附加任期和契约期间的试验性聘任与观察，如果没有实际成绩，就不能得到再任以及享受终身职位的权利。
我国从试行教师聘任制开始至今，虽然出台了若干法律和政策性文件，但当前相关的法律法规仍然不健全，现行教育法对教师聘任制规定得过于原则、抽象以及下位法规制定的滞后，使教师聘任办法缺乏明确界定。《高等教育法》等只是原则性地规定了高等学校实施教师聘任制的原则与方式，尚缺乏实施教师聘任制的具体步骤和办法。这就不可避免地导致了聘任制实施过程中的“一校一规”现象,各高校往往根据自己的设想各行其是地制定相关规定, 自主地实施聘任制。而这些“相关规定”具有较大的随意性, 不可避免地导致了聘任制实施过程中的“暗箱操作”的现象, 教师权益难免遭受侵害。另一方面，教师聘任制还存在法律救济途径不顺畅的问题。例如，对申诉时效的规定存在缺陷。《教师法》只规定教师对学校或者其他教育机构提出申诉, 教育行政部门应当在接到申诉的三十日内作出处理, 却没有规定教师对当地人民政府有关行政部门提出申诉,同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当在多长时间内作出处理。对处理教师申诉所适用的程序以及申诉后的救济途径, 相关法律也没有规定。如教师提出申诉后, 有关部门不作任何处理或教师对申诉处理结果不服可否提起诉讼没有规定。由于以上原因, 我国的高校教师聘任制度还存在不少有待完善的方面。
二、高校教师聘任制的法律属性
在高校人事管理的工作实践中，教师聘任制实质上是作为聘任人的高校或教育行政部门和作为受聘任人的教师双方的法律行为［2］。表现为三个方面：
第一，聘任关系的建立。聘任关系建立的法律事实是高校或教育行政部门和教师双方签定了聘任合同。合同的签定应建立在双方地位平等的基础上，应充分体现高校的聘任决定权的充分行使，教师的自主选择得到实现。作为聘任人的学校或教育行政部门，应在聘任前根据学校工作的需要和实际情况，制订出所需聘任的教师职务和职位，各工作岗位的职责、要求、待遇等情况，予以公示，然后接受具有教师资格的公民竞聘报名，并对其进行资格审核、考核等有关工作，从符合任职资格的报名者中择优聘任，形成聘任意见或作出聘任决定。而具有教师资格的公民，则可以自主选择教师工作岗位，表达自己的意愿，根据自己的实际可服从应聘，也可以拒聘。当聘任人和受聘人基于意见一致或相互同意时，双方签定聘任合同，聘任关系就得以建立。
第二，聘任关系的维持。聘任人和受聘人的聘任关系是从合同规定之日起至合同期满为聘任关系存续期间。聘任关系的维持主要是以合同为依据，双方共同遵守合同的内容，教师按合同行使权利、履行义务、完成工作职责，学校按合同为教师提供教学、科学研究、进修、交流等条件，并支付报酬。在聘任期间，学校仍然依法对教师自主进行管理，包括对教师进行考核、奖惩等。
第三，聘任关系的终止。聘任期满后，聘任人和受聘人的聘任关系自动解除。另外，聘任期间，教师因种种原因提出辞聘，学校或教育行政部门解聘教师，也会使原有的聘任关系终止或解除。
三、完善高校教师聘任制的法律思考
目前，我国高校教师聘任制尚处于起步阶段，还存在很多不尽完善的方面，笔者认为从法律的视野和实践的角度，应从以下几方面加以完善：
（一）应对相关法律条款进行修改、补充,及时制定与相关法律相配套的行政法规和地方性法规、行政规章。
高校教师聘任制实施的最大难点在于当前我国的相关法律法规不够完善，教师的权益无法得到切实保障。因此，当前的当务之急是补充和完善教师聘任制的法律法规，人事和教育主管部门要尽快出台相应的管理办法和实施细则,尤其是要理清高校和教师的法律关系，明确教师的法律地位，进而明确教师聘用的制度和法律责任，使聘任制的法律纠纷通过适当的途径获得解决，以维护教师的合法权益。
（二）高校应完善教师聘任规范,主要指对教师聘任合同的细化和完善。
教师聘任合同进一步细化,不仅可以最大程度保证国家和教师权利的实现,而且可以使教师的教育教学有规可循,使高校的管理有法可依,减少由于不确定性而产生的各种纠纷,提高高校的管理水平和教育教学质量。要依法规范教师聘任的操作程序和合同内容［3］。教师聘任制在实施过程中应有规范的操作程序：(1) 学校人事部门公布聘用办法、实施细则及方案；(2)公布岗位及数额，岗位职责和相应待遇，以及应聘者应具备的条件；(3)应聘者在规定的期限内向校方提交书面的应聘意向表；(4) 学校依据聘任方案和考核结果招聘教师；(5) 学校法定代表人与受聘教师签订聘任合同。教师聘任合同应包括下列内容：(1)聘任合同的期限；(2)工作职责；(3)工作条件和劳动保护；(4)工作报酬；(5)工作纪律及违约责任；(6)聘任双方协定的其他内容。
笔者认为，高校教师聘任中要实行严格的违约责任制。目前一些高校在实行教师聘任制过程中，教师中途擅自“跳槽”，或者学校中途随意解聘教师的情况时有发生，必须严格履行违约责任制，使教师聘任制真正得以实施。违约行为包括不履行或不适当履行。不履行行为包括拒绝履行和履行不能。不适当履行包括在履行的时间、地点、数量、质量、方式等方面的不适当履行。教师或者学校如有违约行为，必须承担下列违约责任：(1)继续履行。如教师中途“跳槽”，校方要求继续履行教师聘任合同的，必须继续履行；(2) 采取补救措施；(3)支付违约金；(4)赔偿损失。赔偿的损失包括直接损失和间接损失。
（三）启动教师申诉、教育行政复议和教育行政诉讼制度。
根据我国现行有关法律法规，通过建立这三种法律救济制度，教师可以对学校或教育行政部门在聘任过程中侵害其合法权益的行为申请法律救济。使教师在聘任活动中的合法权益得到实现和保护，并使教育行政机关和学校在聘任活动中的行为得到约束，明确其侵害教师合法权益的法律责任。纠正其违法或不当行为，保证教师聘任制在法治的原则下进行，并使教师聘任制的各种纠纷得到妥善的解决，进一步推动教师聘任制朝着法治化的方向发展和完善。
（四）建立校内调解制度。
学校可根据自身实际情况，在学校内部设立调解委员会解决教师聘任制实施过程中出现的纠纷和争议。调解委员会由下列人员组成：教师职工代表、学校行政代表、学校工会代表；前者由职工推举产生，后二者由指定产生，学校及教育行政部门的代表不得超过总数的1/3。调解委员会设主任，由工会代表担任。调解委员会受理争议后，应按下列程序处理：首先及时指派调解委员会对争议事项进行全面调查，并在调查笔录上签章；然后由调解委员会主任（或指定1—2名调解委员）主持召开调解会议；接着在听取争议双方陈述，查清事实，分清是非的基础上依法进行调解；最后经调解达成协议的，制作调解协议书，没有达成协议的，填写调解意见书，由有关人员签章，两者均一式三份，调解委员会及当事人各一份。当事人应当自觉履行调解协议。
（五）建立教育法庭和人事仲裁制度。
所谓教育法庭制度，是指一些国家为处理学校、教师、学生权益纠纷而实行的准司法制度。印度的“学院法庭”和加拿大“教育上诉法庭”就是这种制度的典型代表。印度的学院法庭可以受理教师与学校的法律纠纷，并可作出终裁决定。但学院法庭的判决如果明显有失公平，当事人也可以将案子提交最高法院审理。加拿大的教育上诉法院即主要受理对教育行政当局做出的复议决定不服的权益纠纷案件，并能做出终局性裁定。欧洲国家通过建立解决教师聘任的仲裁机构，通过人事仲裁解决教师聘任纠纷，或者将教师聘任争议纳入劳动争议仲裁委员会的受理范围，通过劳动争议仲裁委员会解决教师聘任纠纷。国外的实践证明，这些都是行之有效的教师权益救济方式，我们可以在吸收和借鉴国外有益经验和做法的基础上进行这些方面的探索和尝试。
四、结 语
教师聘任制直接关系到高等教育的改革和高等学校的发展，已成为一项日益紧迫的重要任务。由于现行的法律法规还不够完善,有些方面的规定不够明确；同时,实行聘任制的法律实践受多种因素影响,还存在许多需要规范的环节。因此，高校要高度重视人事管理过程中的教师聘任工作，进行深入的调查研究，在实际工作中出现的问题要及时分析原因，找出对策，运用法律的手段进一步完善教师聘任制度，保障高校教师队伍整体水平稳步提高。
【参考文献】
［1］吴开华.教师聘任制的法律性质［j］.教师评论,2002(2):45-48.
确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权，建立符合职业特点的司法人员分类管理制度是党的十八届三中全会提出的深化司法体制改革的重大举措。当前，检察人员分类管理改革作为确保依法独立公正行使检察权的组织保障制度，已经在全国多个地区进行试点。将检察机关工作人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类，并为不同类型人员建立相应地员额比例、职务晋升、工资待遇的管理模式。在这三类人员中，无论是学界还是实务界都对检察官以及司法辅助人员给予较多的关注，而在当前的检察管理体制中，检察机关综合行政部门既有行政工作也有业务工作，一些行政人员本身是从业务岗位过来，司法行政人员的管理改革对检察人员分类管理改革来说同样是牵一发而动全身。
本文结合改革框架方案及试点地区改革实践，以J市A检察院的内设机构、人员等数据为样本，对在检察人员分类改革中司法行政人员管理改革面临的难题进行实证分析研究，以期对基层检察机关司法行政人员管理和改革路径提出建议。
一、实证分析：司法行政人员管理现状及特点
在当前的管理体制中，我国现行的检察人员管理制度是以行政职级区分主体的分类模式，长久以来，在晋升、考评等方面，检察官和检察机关其他工作人员之间没有明显区别，在业务部门和司法行政部门之间调整岗位也没有严格的限制，业务部门的检察官可以到非业务部门工作，非业务部门的人员只要具有检察官资格，也可以申请到业务部门从事检察业务工作。因此，检察机关内部实际上并没有真正法律意义上的司法行政人员。
根据司改方案以及试点地区的制度设计，检察机关的司法行政人员是指在检察院从事政工党务、纪检监察、行政事务、后勤管理等司法行政管理事务的工作人员，包括了在办公室、政治处以及机关党务、纪检监察、行装部门工作人员。以J市A区检察院为例，目前基层检察机关司法行政人员存在如下特点：
(一)司法行政人员占比大，合同制聘用人员多
检察院内部人员流动相对开放，司法办案人员与司法行政人员可以相互调动。截止2015年6月30日，A区检察院实际共有工作人员74人，其中政法编制人员65人，合同制聘用人员9人。四个司法行政部门实际工作人员为23人，占到总人数的31%，其中政法编制人员为16人，占到政法编制人员的24.6%。7名合同制聘用人员占到司法行政部门人员的35%。如下图所示：
(二)具有检察员资格人员占比大，混岗人员多
全院具有检察员和助理检察员资格的有34人，占到全部政法编制人员的52.3%，而在司法行政部门中具有检察员和助理检察员资格的有10人，占到了62.5%。另外，在司法行政部门有2人身份为司法警察，还有2人同时担任其他业务部门主要领导，混岗现象普遍。如下图所示：
(三)法律专业居多，与司法行政岗位要求不匹配
由于当前司法机关在人员招录时基本以法律专业为主，考取后再进行工作分配，很少专门针对某个具体行政岗位招录专业人员。在司法行政部门的16名政法编制人员中有9名为法律专业，占到56%。目前，两名司法警察分别兼任了宣传和会计岗位。而具有保密要求如档案、文秘岗位，目前也均是由合同制聘用人员担任。司法行政岗位需求涉及文秘、档案、财务、技术、宣传等多方面内容，与法律专业并非直接相关，吸收过高比例的法律专业人才从事非法律相关的行政工作，不仅是对人力资源的浪费，而且影响相关工作的专业化发展。
二、对照分析：人员分类改革中司法行政人员管理面临的难题
2014年6月6日，上海市司法改革试点工作方案在深改组第三次会议上获得通过，不仅成为首批试点省市，也是全国最早启动的试点省市。2015年4月，上海召开全面推进司法体制改革试点工作会议，改革在全市所有法院、检察院推开，上海成为首个在省级层面全面推开司法体制改革试点的地区。课题组以上海市检察人员分类管理的制度及实践为参照，结合当前司法行政人员管理现状，分析当前我们人员分类改革中司法行政人员管理面临的难题。
(一)上海市人员分类改革中司法行政人员管理概述
2014年以来，上海市检察院党组会相继审议通过了《关于上海检察改革试点工作若干问题的意见》、《上海检察机关关于检察人员分类管理的若干意见(试行)》等相关制度，在具体改革实践中，关于司法行政人员管理主要有以下几点：一是司法行政人员的含义及范围。其是指在各级检察院从事行政管理事务的工作人员，包括在办公室、政治部以及机关党务、纪检监察、行装部门的工作人员。二是司法行政人员的比例。上海市全市的司法行政人员的比例为队伍总人数的15%，具体到上海市院、分院和基层院比例有调整，基层院司法行政人员比例肯定低于15%，目前暂定为14%。三是司法行政部门不再配备检察官和检察辅助人员，全部为司法行政人员。四是司法行政人员职务序列和职数，按照综合管理类公务员的有关规定执行和《中华人民共和国公务员法》及配套法规进行管理。
(二)司法行政人员管理改革面临的难题及原因
1.司法行政部门职能定位不清——司法行政人员确定难：上海市在进行人员分类管理等司法改革过程中，并没有同时进行内设机构的改革，而从当前的现实状况来看，由于司法权与行政权缺乏合理界定，加上基层检察院内设机构并没有省、市院那么齐全，实践当中，司法行政部门在履行司法行政管理事务的同时，也担负着部分司法权和司法事务管理权，司法行政部门人员在履行司法行政管理职责时还兼有检察业务性工作。这不仅导致司法行政人员不断“膨胀”，而且也是当前我们司法行政部门本身职能定位不清的表现。如果人员分类改革仅仅从内设机构来划分司法行政人员范围，既不科学也不合理。在具体司法行政人员人数范围难以确定的情况下，相关员额比例等改革措施也就无从谈起。下面以A检察院办公室、行装科、监察室为例，对其目前承担的工作职能分析如下：
(1)办公室。目前，A检察院办公室除了作为处理检察政务的主要部门，负责文件起草、信息、档案管理、保密、人大代表联络工作等工作外，还承担检委会办公室、人民监督员办公室、检察调研和宣传等工作职能。从对应的上级院的内设机构来看，有办公室、政治处，还有研究室(如下图所示)。对照上海市司法改革要求，他们将研究室是作为非办案的业务部门，要适当配备检察官员额，也就是说其并非属于司法行政部门，这也从一个侧面反映出当前的办公室的工作职能中包含了不属于司法行政管理职能的内容。
(2)行装(技术)科。基层检察院的行装科除了作为后勤保障部门负责本院机关的财务、固定资产、交通通信装备、接待等工作外，还承担了为计算机网络和应用系统提供技术保障、配合办案部门做好视听资料证据的收集、提取、固定和运用等技术性工作。根据《上海市司法改革试点工作若干问题的意见》规定，其中技术性工作是作为司法辅助人员的检察技术人员的工作职责。
(3)监察室(检务督查室)。作为主要负责党风廉政建设、检察人员违纪行为的控告、举报，查办检察人员的违纪案件的部门，根据《浙江省检察机关执法办案内部监督暂行规定》，其还要负责对一些重点案件如不立、不捕、不诉等案件遵守和执行法律、法规、纪律情况进行监督。在工作实践中，这些必然与作为综合业务部门的案件管理部门的流程监控、案件评查等职能存在着交叉重叠。
2.司法行政人员转岗——面临“空心化”难题：检察人员分类管理改革关系到每个检察人员的切身利益，也必将带来人事工作上的变动，这其中影响最大的应该是司法行政人员。在此次改革中，很多司法行政人员可能会重新回到业务科室，而从业务科室人员很少会到司法行政岗位上来，必将造成司法行政人员“空心化”问题。主要原因是：
(1)管理体制问题。长期以来，检察人事在单一制行政化管理模式下，行政色彩较浓，职业化意识不强，业务部门与司法行政部门混杂在一起，检察人员与行政人员相互交流。从而造成目前在司法行政岗位的检察人员很多曾在一线业务部门从事过办案工作，有的还是业务骨干，基层检察院从事行政管理的人员基本是检察官或者书记员，还有很多是兼职，混岗现象普遍。
(2)人员招录问题。如前文所述，在过去司法机关招录的过程中，主要以法律专业为主，没有根据具体行政岗位的对专业的要求来招录工作人员，造成政岗位上的人员很多都是法律专业的本科生、研究生，有的甚至还通过了司法考试，只是因为组织上的安排在司法行政岗位上工作。
(3)职务保障问题。在司法体制改革中，目前关于办案责任制、人员分类管理改革的研究全部都集中于“检察官”一身，突出强调检察官的待遇保障和地位作用，对司法行政人员的关注较少.没有对其职务保障措施、职业晋升通道进行充分的研究论证，使许多司法行政人员转岗交流至检察官序列的意愿更加强烈。
三、改革建议：在人员分类改革中完善司法行政人员管理的思考
(一)缕清基层检察机关司法行政职能
党的十八届四中全会要求“探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。此次司法改革方案中就要求所有检察官、检察辅助人员必须配备在检察业务部门，司法行政部门全部为司法行政人员，也就是要求司法行政部门专职履行司法行政职能。针对当前司法行政部门职能混乱的情况，有必要对检察机关司法行政职能进行梳理，将检察院的司法行政事务同诉讼活动以及与诉讼活动密切相关的检察管理活动相区别。凡是依据相关的法律程序规则从事的行为都应当做诉讼行为，运用诉讼法加以调整，而不应归入行政管理事务，包括司法辅助人员履行的直接服务检察权的也应是司法性活动，属于检察事务管理权范围。据此，当前司法行政部门担负的一些职能不属于司法行政事务，应予以剥离。具体包括：
1.检察委员会办公室。检察委员会是检察机关内部的一种极为重要的组织形式，是人民检察院实行集体领导、讨论和决定行使检察权等重大问题的业务决策机构，其决定具有法律效力。检委办作为检委会的办事机构具体是根据检委会的要求，组织、安排、落实检委会讨论案件、事项，做好记录、起草检委会决定，并督促落实的工作，从事的是直接辅助业务职能的司法性活动，应当定为检察业务机构，而不能归为司法行政部门的职能，这一点从各个改革试点地区的实践来看基本无异议。
2.人民监督员办公室。一直以来，该职能都是由检察机关办公室承担，主要负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理和对被监督的案件、事项进入监督程序，履行催办、督办职责。2014年9月，最高检、司法部联合出台意见对人民监督员管理进行了试点改革，人民监督员的选任管理这些行政性工作改由司法行政机关具体负责。改革后，人民监督员办公室与检察委员会办公室的职责基本相似，区别在于人民监督员的监督意见只具有程序性效力，没有实体上法律强制力。课题组认为该项工作由案件管理部门负责较为适合，主要理由：一方面，其作为一种外部监督程序仍然是直接作用于相关司法性活动，可以对案件程序直接产生影响，与案管部门业务监督职能切合;另一方面，从工作方便性而言，案管部门负责统计等工作，对被监督案件、事项也较为熟悉。
3.检察调研。目前，基层检察院检察调研工作确实存在行政化倾向，主要工作就是对接上级院研究室的工作，组织协调干警承担课题、统计发表文章数量等，而实际上按照高检院2002年《人民检察院法律政策研究室工作条例(试行)》的规定，研究室作为综合业务部门，主要职责除了组织协调本院检察调研工作，主要是对本院检察工作中具体应用法律和执行政策问题和检察实践中遇到的新情况、新问题进行调查研究，向本院领导和有关部门提出意见、建议，为领导机关和本院领导提供决策参考意见等，并且还承担检察委员会办公室的相关职责。课题组认为对于基层检察院本身没有必要单独设立研究室，建议将检察调研工作与检委办合在一起，工作职责主要是对本院重点案件、事项进行调查研究，而对干警个人研究成果统计等事项作为个人绩效考核部分由负责人事管理的部门统计存档。
4.检察技术工作。根据司法改革要求，检察技术人员归为检察辅助人员，主要工作是从事司法鉴定、勘验、技术取证，检察信息化建设以及为计算机网络和应用系统运行提供技术支持和安全保障等。因而基层检察机关行装科技术人员应当从司法行政人员分出，但要注意计算机等设备管理作为后勤保障，属于司法行政管理职责。
5.案件管理监督工作。要正确把握纪检监察部门和案件管理部门的工作职责区分。纪检监察部门的监督重点应该是执法人员的纪律作风、检察工作纪律的遵守情况和检察干警违法违纪的调查处理。案件管理部门通过流程对检察干警在办案中是否严格执行法定程序和检察机关的有关规定进行同步监测、实时监控以及事后案件评查。二者的工作联系在于，案件管理部门对违法违纪行为的监督具有发现和示警功能，最后应当移交纪检监察部门，无权进行实质性的调查处理。
(二)坚持大部制改革，合理设置司法行政部门
基层检察院普遍存在“案多人少”的矛盾，其中原因之一就是机构设置过多，从而导致职能交叉、工作重叠的问题比较突出。目前司法改革试点地区如吉林、广东等在人员分类改革中同时进行内设机构改革，主要是试行大部制，将职能相近的部门合并，实现人员优化和资源配置最大化。通过对司法行政管理部门职能的梳理，检察机关的行政管理工作可以简单概括为两项即管人和管事，现有的司法行政部门也可以合并为两个部门，分别为政治监察部和行政事务部。
1.政治监察部。主要包含现在的政治处和监察室的职能，具体负责检察机关人事管理，管理对象包括检察官、检察辅助人员和司法行政人员等所有检察工作人员。具体工作职能有组织人事、机构编制、社会保障及监督检查等，如检察官人选的考察、推荐、考评、晋升、福利、保护，人员的编制、工作分配、考评等，当然还包括检察人员的思想政治工作，廉政监督以及对检察官惩戒等。
2.行政事务部。主要包括现在的办公室和行装科的职能，具体负责行政事务管理即司法政务管理与服务保障。工作职责主要是协调检察院工作运转过程中的各种问题，包括决策部署、行政管理、会务管理和事务管理等，如案卷档案管理、信息报送、新闻媒介与对外宣传、后勤保障等实体事务性工作，以及检察机关与同级人大、政府之间的关系协调，上下级检察院之间的事务协调、检察院与其他机构之间等事务性对外协调工作。
(三)健全招录机制，明确司法行政人员职务保障
针对司法行政人员“空心化”问题，有必要通过招录的方式补充司法行政岗位人员。在人员招录过程中，需要改变过去单一的招录方式方法，进一步健全招录机制。同时，明确司法行政人员待遇及晋升渠道，加强职务保障。具体来说：
1.坚持定向招录原则，以保持队伍的稳定性。检察行政人员由省级检察机关统一招录，可以由省级检察院会同省级公务员招录部门进行，也可以委托省级公务员招录部门进行统一招录，但是对于改革后招录的司法行政人员必须明确只能在司法行政岗位，不能转任到检察官岗位以及检察官助理等检察辅助人员岗位。
2.坚持按岗招录原则，以保证人尽其才。根据不同行政岗位对专业要求的不同来招录相关专业的人员，比如财务、宣传、档案、文秘等可以直接招录相关专业的人员，从事专业性工作，还可以招录人力资源专业从事人事管理工作。
3.坚持定期招录原则，建立长效招录机制。改革后，无论是在检察官还是在司法行政人员招录中，更要考虑好退休、调离、辞职等人员流失因素，因为改革将使每个岗位、每个人员的职责更明确，不能再随时从其他岗位调配人员，当然也不能等到人员离职后再招录，当前一年一次的招录显然不能满足要求，这就要求我们要随时做好补充人员的准备。
4.明确司法行政人员职务保障。合理设定并明确司法行政人员待遇及晋升渠道，尽量打通司法系统内部行政人员同普通党政系统公务员之间的流通渠道，避免司法系统内部的行政人员成为体制内的孤岛。根据司改方案，司法行政人员参照公务员管理，司法行政人员的选任也应当按照办事员-科员-副主任科员-主任科员-执行副处级工资并享受相应经济待遇的主任科员这样的渠道晋升。
(四)完善工作机制，加强对司法行政人员的科学管理
施行检察人员分类、缕清司法行政职能、合理设置司法行政部门，是实现司法行政管理目标的前提保障，而管理的核心问题是人的问题。加强对司法行政人员的科学管理，还需要进一步完善司法行政管理工作机制。具体可以从以下两点入手：
1.加强制度建设，细化司法行政管理职责。科学管理必须通过规范制度这一载体来实现。目前检察院行政管理方面的制度措施很多，除了最高检、省检出台的规定外，各检察院还结合自身特点，制定并实施了一批管理制度。结合当前检察体制改革实际，应重新对各司法行政部门的职能、工作程序进一步细化，对司法行政部门同检察业务部门的工作联系和配合进一步明确，从而达到各项工作都有据可依，有章可循。
2.实现定编定岗，建立岗位目标责任制。对司法行政管理部门要根据工作量核定人员编制，明确岗位职责，制作详细的职位说明书，实行绩效管理，以提高工作效率为导向，设定合理的激励机制。可以借鉴最高检针对各检察业务部门已经着手编制的岗位素能标准，对每个司法行政岗位编制《岗位说明书》，每一项工作均有一名负责人或司法行政人员负责，建立以岗位目标责任制为核心的工作运行、监督制约、后勤保障、队伍管理等机制。
第一条（目的和依据）
为了加强政府对教育工作的监督，确保教育法律、法规的实施，促进本市教育事业的健康发展，根据《中华人民共和国教育法》第二十四条的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条（定义）
本规定所称的教育督导，是指市和区、县人民政府依法对本辖区内教育工作进行监督、检查、评估、指导等活动。
第三条（范围和对象）
教育督导的范围为本市中等以下各级各类教育及与教育相关的活动。
教育督导的对象是本级人民政府的有关部门、下级人民政府及其教育行政部门、中等以下各级各类学校和其他教育教学机构（以下简称学校）。
第四条（督导原则）
教育督导必须依法进行，并坚持实事求是、客观公正的原则。
第二章教育督导机构和督导人员
第五条（督导机构）
市和区、县人民政府设立教育督导室。市和区、县人民政府教育督导室代表本级人民政府负责本辖区内的教育督导工作，业务上接受上级教育督导机构的指导。
第六条（市教育督导室职责）
市人民政府教育督导室的主要职责是：
（一）统筹规划、组织实施全市的教育督导工作，制定本市教育督导与评估的指导性文件和工作制度；
（二）对本市贯彻落实有关教育法律、法规、规章和政策的情况进行监督、检查和指导；
（三）对市人民政府有关行政部门和区、县人民政府及其教育行政部门落实教育优先发展战略地位，加强教育领导和管理、保障教育经费投入、加强队伍建设等情况进行监督、检查和指导；
（四）依据职责分工，对本市学校办学方向、办学水平和办学效益等进行评估；
（五）会同市教育行政部门组织协调全市重大教育评估工作；
（六）对全市教育工作中的重大问题进行调查研究，向市人民政府报告和反映情况，提出意见和建议；
（七）对区、县人民政府教育督导室的工作进行指导；
（八）对全市开展教育督导工作成绩显著的单位和个人进行表彰奖励；
（九）组织本市督学的培训，开展教育督导的科学研究；
（十）办理市人民政府交办的其他事项。
第七条（区、县教育督导室职责）
区、县人民政府教育督导室的主要职责是：
（一）组织实施本区、县的教育督导工作；
（二）对本区、县贯彻实施教育法律、法规、规章和政策的情况进行监督、检查和指导；
（三）对本区、县有关行政部门、乡镇人民政府、街道办事处履行教育职责、加强教育领导和管理的情况进行监督、检查和指导；
（四）依据职责，对本区、县学校办学方向、办学水平和办学效益等进行评估；
（五）对区、县教育工作中重大问题进行调查研究，向区、县人民政府报告和反映情况，提出意见和建议；
（六）会同区、县教育行政部门组织协调本区、县教育评估工作；
（七）办理区、县人民政府交办的其他事项。
第八条（机构人员组成）
教育督导室根据职责和任务配备教育督导人员。教育督导人员包括主任、副主任、督学和其他工作人员。教育督导室的主任、副主任由本级人民政府任免。
督学分为专职督学和兼职督学。专职督学按照行政机关人事管理权限任免。兼职督学由本级人民政府聘任。
市和区、县人民政府可以聘任社会上有名望的人士作为特约教育督导员。特约教育督导员享有与督学同等的职权。
第九条（督学条件）
督学应当具备下列条件：
（一）坚持党的基本路线，热爱社会主义教育事业；
（二）熟悉教育方面的法律、法规、规章和政策，有较高的政策水平；
（三）具有大学本科以上学历或者小学高级教师、中学高级教师以上的专业技术职称，从事教育、教学或者教育管理工作7年以上，有相应的工作能力；
（四）遵纪守法，坚持原则，作风正派，办事公道；
（五）身体健康。
第十条（督学培训）
督学应当接受教育方面的法律、法规、规章和政策以及教育管理、教育督导与评估等方面的专业培训。
第十一条（教育督导证件）
《教育督导证》由市人民政府教育督导室统一印制。督学和特约教育督导员在进行教育督导时，应当出示《教育督导证》。
第十二条（职责履行和条件提供）
督学应当认真履行职责。本级人民政府及其教育行政部门应当为督学开展工作提供条件。
第十三条（回避制度）
督学执行公务时，如与被督导单位有利害关系，可能影响教育督导工作正常进行的，应当回避。
第三章教育督导的实施
第十四条（督导的分类）
教育督导分为综合督导、专项督导和随访督导等。
综合督导是指有计划地对一个地区或者一所学校的教育工作进行全面、系统的监督、检查、评估、指导活动。
专项督导是指有计划地对一个地区或者一所学校进行局部、单项的专题监督、检查、评估、指导活动。
随访督导是指不定期地到一个地区或者一所学校了解情况、听取意见和反馈督导工作情况的活动。
第十五条（督导程序）
综合督导和专项督导按照下列程序实施：
（一）向被督导单位下达督导方案或者督导提纲，并在督导30日前发出督导通知书；
（二）指导被督导单位进行自查自评，写出自查自评报告；
（三）组织人员对被督导单位进行督导评估或者督导检查；
（四）向被督导单位提出督导意见，通报督导结果，发出督导结果书面报告。
第十六条（随访督导的限制）
随访督导应当按照教育督导室的安排进行，督学自行随访督导应当在事后向教育督导室负责人报告。
随访督导不得影响学校的正常教育教学活动。
第十七条（督导工作方式）
教育督导室和督学在进行督导时，可以采取下列方式：
（一）听取有关部门和学校领导的情况汇报；
（二）查阅有关文件、档案、资料；
（三）参加有关会议和教育、教学活动；
（四）召开座谈会，进行调查和个别访谈。
督学进行随访督导，采取前款第（一）、（二）项方式的，应当出示教育督导室的介绍信。
第十八条（督导职权）
教育督导室和督学在督导中依法行使下列职权：
（一）就被督导单位及其主要领导干部的教育工作向其主管部门反映情况，提出奖惩建议；
（二）对被督导单位违反国家有关教育法律、法规、规章和政策的行为提出批评并提出改正建议；
（三）发现危及师生人身安全、侵犯师生合法权益、扰乱正常教学秩序等情况立即予以制止，并由教育督导室责成主管部门进行处理，处理结果由主管部门报教育督导室；
（四）直接向本级人民政府和上级人民政府及其教育督导机构反映情况，提出意见和建议。
第十九条（被督导单位的义务）
被督导单位收到督导通知书后，应当按照督导要求进行自查自评，配合教育督导室和督学开展督导工作。
被督导单位在听取教育督导室的督导意见和收到督导结果报告后，应当及时研究督导意见和建议。对教育督导室提出的整改建议，被督导单位应当在收到督导结果报告之日起30日内，将改进情况或者计划，书面报告教育督导室。
第二十条（督导复查）
被督导单位对督导结果有异议的，可以在收到督导结果报告之日起60日内，向发出督导结果报告的教育督导室或者上一级教育督导机构提出书面复查申请。市和区、县人民政府教育督导室应当在收到书面复查申请之日起30日内，对被督导单位作出答复。
第二十一条（督导情况报告）
教育督导室应当定期向本级人民政府和上级教育督导机构报告督导情况，提出改进教育工作的意见和建议。
第二十二条（督导通报制度）
市和区、县人民政府教育督导室建立督导结果的通报制度，不定期地将督导结果向社会公布。其中涉及重大内容的督导结果，在向社会公布之前，报本级人民政府审查。
第四章法律责任
第二十三条（被督导单位及其人员的法律责任）
被督导单位及有关人员有下列情形之一的，由其主管部门对该单位给予通报批评，对直接责任人员或者单位负责人，可以按照人事管理权限给予相应的行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在督导过程中，无理拒绝向教育督导室和督学提供有关文件、资料和报告工作的；
（二）阻挠、抗拒督学依法行使职权的；
（三）弄虚作假、蒙骗教育督导室和督学的；
（四）对督学或者向教育督导室和督学反映情况的人员打击、报复的；
（五）对教育督导室提出的督导意见拒不采取改进措施的；
（六）其他妨碍教育督导工作的情形。
第二十四条（教育督导人员的法律责任）
教育督导人员有下列情形之一的，被督导单位可以向该工作人员所在的教育督导室申诉，教育督导室在查清事实后，视情节轻重，给予相应的批评教育或者行政处分；情节严重的，撤销其督学职务并予以通报批评；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）因渎职贻误工作的；
（二）在督导工作中歪曲事实，不如实反映情况的；
（三）利用职权谋取私利的；
（四）利用职权包庇或者打击报复他人的；
（五）泄露督导信息影响教育督导工作的；
（六）其他的情形。
第五章附则
第二十五条（用语解释）
第二条县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。
省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。
根据需要，国务院可以依法调整财政部门及其派出机构(以下统称财政部门)、审计机关及其派出机构(以下统称审计机关)的职权范围。
有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构(以下统称监察机关)或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分
第三条财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：
(一)违反规定设立财政收入项目；
(二)违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限；
(三)对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收；
(四)缓收、不收财政收入；
(五)擅自将预算收入转为预算外收入；
(六)其他违反国家财政收入管理规定的行为。
《中华人民共和国税收征收管理法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。
第四条财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)隐瞒应当上缴的财政收入；
(二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；
(三)坐支应当上缴的财政收入；
(四)不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；
(五)违反规定退付国库库款或者财政专户资金；
(六)其他违反国家财政收入上缴规定的行为。
《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。
第五条财政部门、国库机构及其工作人员有下列违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)延解、占压应当上解的财政收入；
(二)不依照预算或者用款计划核拨财政资金；
(三)违反规定收纳、划分、留解、退付国库库款或者财政专户资金；
(四)将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算；
(五)擅自动用国库库款或者财政专户资金；
(六)其他违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为。
第六条国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)以虚报、冒领等手段骗取财政资金；
(二)截留、挪用财政资金；
(三)滞留应当下拨的财政资金；
(四)违反规定扩大开支范围，提高开支标准；
(五)其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。
第七条财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：
(一)虚增、虚减财政收入或者财政支出；
(二)违反规定编制、批复预算或者决算；
(三)违反规定调整预算；
(四)违反规定调整预算级次或者预算收支种类；
(五)违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金；
(六)违反国家关于转移支付管理规定的行为；
(七)其他违反国家有关预算管理规定的行为。
第八条国家机关及其工作人员违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，责令改正，调整有关会计账目，限期退还违法所得和被侵占的国有资产。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
(一)虚增、虚减财政收入或者财政支出；
(二)违反规定编制、批复预算或者决算；
(三)违反规定调整预算；
(四)违反规定调整预算级次或者预算收支种类；
(五)违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金；
(六)违反国家关于转移支付管理规定的行为；
(七)其他违反国家有关预算管理规定的行为。
第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)截留、挪用国家建设资金；
(二)以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金；
(三)违反规定超概算投资；
(四)虚列投资完成额；
(五)其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。
《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定处理、处罚。
第十条国家机关及其工作人员违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令改正，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除处分。
第十一条国家机关及其工作人员违反国家有关账户管理规定，擅自在金融机构开立、使用账户的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，没收违法所得，依法撤销擅自开立的账户。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。
第十二条国家机关及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节较重的，给予撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
(二)滞留政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
(三)截留、挪用政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
(四)其他违反规定使用、骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。
第十三条企业和个人有下列不缴或者少缴财政收入行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，给予警告，没收违法所得，并处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：
(一)隐瞒应当上缴的财政收入；
(二)截留代收的财政收入；
(三)其他不缴或者少缴财政收入的行为。
属于税收方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。
第十四条企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：
(一)以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
(二)挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
(三)从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；
(四)其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。
属于政府采购方面的违法行为，依照《中华人民共和国政府采购法》及有关法律、行政法规的规定处理、处罚。
第十五条事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员有财政违法行为的，依照本条例有关国家机关的规定执行；但其在经营活动中的财政违法行为，依照本条例第十三条、第十四条的规定执行。
第十六条单位和个人有下列违反财政收入票据管理规定的行为之一的，销毁非法印制的票据，没收违法所得和作案工具。对单位处5000元以上10万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)违反规定印制财政收入票据；
(二)转借、串用、代开财政收入票据；
(三)伪造、变造、买卖、擅自销毁财政收入票据；
(四)伪造、使用伪造的财政收入票据监(印)制章；
(五)其他违反财政收入票据管理规定的行为。
属于税收收入票据管理方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。
第十七条单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第十八条属于会计方面的违法行为，依照会计方面的法律、行政法规的规定处理、处罚。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第十九条属于行政性收费方面的违法行为，《中华人民共和国行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律、行政法规及国务院另有规定的，有关部门依照其规定处理、处罚、处分。
第二十条单位和个人有本条例规定的财政违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，被调查、检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，不得拒绝、阻挠、拖延。
违反前款规定的，责令限期改正。逾期不改正的，对属于国家公务员的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第二十二条财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合。
财政部门、审计机关、监察机关在依法进行调查或者检查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；查询存款时，还应当持有县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关签发的查询存款通知书，并负有保密义务。
第二十三条财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
第二十四条对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，财政部门、审计机关应当责令停止。拒不执行的，财政部门可以暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用；审计机关可以通知财政部门或者其他有关主管部门暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用，财政部门和其他有关主管部门应当将结果书面告知审计机关。
第二十五条依照本条例规定限期退还的违法所得，到期无法退还的，应当收缴国库。
第二十六条单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。
第二十七条单位和个人有本条例所列财政违法行为，弄虚作假骗取荣誉称号及其他有关奖励的，应当撤销其荣誉称号并收回有关奖励。
第二十八条财政部门、审计机关、监察机关的工作人员、、的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。有关监督检查机关已经作出的调查、检查结论能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。
第三十条财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。
第三十一条对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照本条例和《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、行政法规的规定执行。
第三十二条单位和个人对处理、处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或者提讼。
国家公务员对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等法律、行政法规的规定提出申诉。
第三十三条本条例所称“财政收入执收单位”，是指负责收取税收收入和各种非税收入的单位。
第二条县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。
省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。
根据需要，国务院可以依法调整财政部门及其派出机构（以下统称财政部门）、审计机关及其派出机构（以下统称审计机关）的职权范围。
有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构（以下统称监察机关）或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。
第三条财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：
（一）违反规定设立财政收入项目；
（二）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限；
（三）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收；
（四）缓收、不收财政收入；
（五）擅自将预算收入转为预算外收入；
（六）其他违反国家财政收入管理规定的行为。
《中华人民共和国税收征收管理法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。
第四条财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）隐瞒应当上缴的财政收入；
（二）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；
（三）坐支应当上缴的财政收入；
（四）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；
（五）违反规定退付国库库款或者财政专户资金；
（六）其他违反国家财政收入上缴规定的行为。
《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。
第五条财政部门、国库机构及其工作人员有下列违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）延解、占压应当上解的财政收入；
（二）不依照预算或者用款计划核拨财政资金；
（三）违反规定收纳、划分、留解、退付国库库款或者财政专户资金；
（四）将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算；
（五）擅自动用国库库款或者财政专户资金；
（六）其他违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为。
第六条国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金；
（二）截留、挪用财政资金；
（三）滞留应当下拨的财政资金；
（四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准；
（五）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。
第七条财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：
（一）虚增、虚减财政收入或者财政支出；
（二）违反规定编制、批复预算或者决算；
（三）违反规定调整预算；
（四）违反规定调整预算级次或者预算收支种类；
（五）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金；
（六）违反国家关于转移支付管理规定的行为；
（七）其他违反国家有关预算管理规定的行为。
第八条国家机关及其工作人员违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，责令改正，调整有关会计账目，限期退还违法所得和被侵占的国有资产。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第九条单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）截留、挪用国家建设资金；
（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金；
（三）违反规定超概算投资；
（四）虚列投资完成额；
（五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。
《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定处理、处罚。
第十条国家机关及其工作人员违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令改正，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除处分。
第十一条国家机关及其工作人员违反国家有关账户管理规定，擅自在金融机构开立、使用账户的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，没收违法所得，依法撤销擅自开立的账户。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。
第十二条国家机关及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节较重的，给予撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
（二）滞留政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
（三）截留、挪用政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
（四）其他违反规定使用、骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。
第十三条企业和个人有下列不缴或者少缴财政收入行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，给予警告，没收违法所得，并处不缴或者少缴财政收入10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：
（一）隐瞒应当上缴的财政收入；
（二）截留代收的财政收入；
（三）其他不缴或者少缴财政收入的行为。
属于税收方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。
第十四条企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：
（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；
（三）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；
（四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。
属于政府采购方面的违法行为，依照《中华人民共和国政府采购法》及有关法律、行政法规的规定处理、处罚。
第十五条事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员有财政违法行为的，依照本条例有关国家机关的规定执行；但其在经营活动中的财政违法行为，依照本条例第十三条、第十四条的规定执行。
第十六条单位和个人有下列违反财政收入票据管理规定的行为之一的，销毁非法印制的票据，没收违法所得和作案工具。对单位处5000元以上10万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）违反规定印制财政收入票据；
（二）转借、串用、代开财政收入票据；
（三）伪造、变造、买卖、擅自销毁财政收入票据；
（四）伪造、使用伪造的财政收入票据监（印）制章；
（五）其他违反财政收入票据管理规定的行为。
属于税收收入票据管理方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。
第十七条单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第十八条属于会计方面的违法行为，依照会计方面的法律、行政法规的规定处理、处罚。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第十九条属于行政性收费方面的违法行为，《中华人民共和国行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律、行政法规及国务院另有规定的，有关部门依照其规定处理、处罚、处分。
第二十条单位和个人有本条例规定的财政违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，被调查、检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，不得拒绝、阻挠、拖延。
违反前款规定的，责令限期改正。逾期不改正的，对属于国家公务员的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第二十二条财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合。
财政部门、审计机关、监察机关在依法进行调查或者检查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；查询存款时，还应当持有县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关签发的查询存款通知书，并负有保密义务。
第二十三条财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
第二十四条对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，财政部门、审计机关应当责令停止。拒不执行的，财政部门可以暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用；审计机关可以通知财政部门或者其他有关主管部门暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用，财政部门和其他有关主管部门应当将结果书面告知审计机关。
第二十五条依照本条例规定限期退还的违法所得，到期无法退还的，应当收缴国库。
第二十六条单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。
第二十七条单位和个人有本条例所列财政违法行为，弄虚作假骗取荣誉称号及其他有关奖励的，应当撤销其荣誉称号并收回有关奖励。
第二十八条财政部门、审计机关、监察机关的工作人员、、的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。有关监督检查机关已经作出的调查、检查结论能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。
第三十条财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。
第三十一条对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照本条例和《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、行政法规的规定执行。
第三十二条单位和个人对处理、处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或者提讼。
国家公务员对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等法律、行政法规的规定提出申诉。
第三十三条本条例所称“财政收入执收单位”，是指负责收取税收收入和各种非税收入的单位。
一、尊重员工，给员工授权
尊重员工就是要尊重其智慧和能力，给他们提供充分发挥聪明才智的舞台，给员工授权就是让员工把自己的经验，自己的看法讲出来，发挥员工的积极性，这样会使公司做的决策更加全面、更加准确。
快速改善是精益管理中的重要一项，也是尊重员工、给员工授权的具体体现。快速改善需要公司每一位员工的参与，员工在日常工作中发现可以减少浪费、提高工作效率、减少成本的改善项目，然后落到实际工作中。实践证明，当员工认识到自己的行动想法能为自己的岗位甚至公司带来一些变化时，他们会更乐意地投入这项工作，这样不仅保证了快速改善项目的及时上报，也使公司的精益管理道路在员工的推动下步入正轨。
二、团队工作
不管什么时候，不管哪家公司，都要有一个精锐的团队才能使一个公司走向辉煌。一个人再有能力，没有他人的配合，你最多是很有想法，是个人的英雄主义。当你有了团队的支持，那才是真正的能力的体现，各个部门都是相关的，都是互相依附的。要想有高效、精益的生产，就要让所有的部门、所有的人都动员起来，一个好的领导者会把所有部门、所有人的潜力和积极性调动都起来。
（总经办 吴丹）
精益管理学习心得（二）
市标准化院 廖洪波
一、观看精益管理讲座内容概述
在市局开展精益管理培训活动以前，我们只是模糊地知道，精益管理是在企业管理中较为常用的一种管理方式，这种管理方式最初实在 生产系统 的管理实践成功，然后逐步延伸到企业的各项管理业务。
在观看精益管理讲座以后，使大家进一步认识到精益管理这种思想和方法的核心实质所在，即：减少浪费、降低成本、提高效率、持续改善、提升满意度。精益管理不同于如绩效管理、目标管理，精细管理等其它的管理理论和方式。它以识别管理中的浪费并持续地减少浪费为核心思想，通过一系列的方法和工具来定义管理中的问题，测量浪费，分析浪费产生的时间、区域、过程和原因，进而获得系统的减少浪费的方法，并使改进措施标准化来实现管理效率的提高。
通过观看精益管理讲座，还让我们认识到了，精益管理不仅适用于企业管理，同样适用于行政管理。最重要的是，大家 认识和 了解了行政管理中"七种浪费":等待、协调不力、资源闲置、流程不清、失职、效率低、管理成本高 .这七种现象都会造成我们工作中的浪费。同时，通过观看讲座，基本掌握了如果开展精益管理的方法， 可以通过 5S 、目视化管理、即时管理循环、改善、技能矩阵等 具体手段和技术开展精益管理。
因此，通过学习，我们不仅了解了如何查找目前我们工作中存在的"管理不精益"的浪费，同时也掌握了解决浪费和问题的方法，对我们持续推进精益管理、减少浪费、提高工作效率有重要的推进作用。
二、本单位工作中存在的主要浪费
运用精益管理理论和方法来查找本单位工作中存在的主要浪费，找出根源和问题，是开展精益管理的首要工作。通过认真思考和查找，我认为本单位主要存在以下几个方面的浪费。
（一）等待的浪费
长期以来，受传统事业单位管理体制的影响，我院力求和谐稳定，在工作考核机制方面不够完善。在激发工作人员工作热情上缺乏缺乏完善的激励机制，同时在考核机制上存在执行力不够的问题。因此，本单位内存在一部分人员，工作缺乏主动精神，被动等待上级的指示，甚至存在安排的工作难以推动的问题。同时，也存在中层领导干部，存在之安排工作，后续监督和管理工作不到位的现象。
（二）人力资源的浪费
我院力求真正从技术情报所转变为研究院，在保持常规业务工作的同时需要加大科研力量的投入。然而，目前真正从事研究或技术工作的人员不到全院人员的30% ,其余从事管理工作和常规业务工作，特别是常规业务工作的人员数量有待进一步优化，有些能够从事技术性工作的人员仍从事常规业务工作，实为人力资源的浪费。
（三）流程不清的浪费
目前为止，我院主要管理部门有办公室、财务室，业务和技术部门有代码中心、条码中心、研究中心、服务中心、业务部、计算机中心等，形成了有较为明确的业务流程，但不够清晰，更没有形成标准或规范进行固化。造成部门内部人员出现办事业务流程偶有出现混乱，部门外人员办理相关业务更是容易出现不知所措。
三、对系统推行精益管理的建议
（一）加大基层单位OA 系统建设
目前，包括我院在内的部分基层单位，在收发文件、会议通知等工作流程方面仍以纸质文件为主，严重降低工作效率、增加工作成本，有必要加强基层单位OA 系统建设，降低无纸化办公。建议拟文批文、通知等工作流程采用网上实现。同时，通过特许密钥，尽量实现外网也能办公，避免人员出差或异地造成工作延误的浪费。
（二）加大成本核算
目前，很多单位和部门，重视单位收入和业务办理量，但是不太重视产生的费用。有必要通过对单位内个部门的成本进行核算，促使各部门在办公费用、人员费用、通讯费用、车辆费用等成本上的降低。
（三）岗位调整和建立轮岗制度
针对我院岗位设置可能存在的问题，以及人力资源浪费的问题，有必要对业务岗位进行重新梳理和优化，同时建立轮岗制度，做到人尽其才，物尽其用。一方面，可以增强人员对单位个岗位和工作业务的了解和熟悉，增加人员业务能力和研究水平，另一方面，可以调动人员工作积极性。
精益管理学习心得（三）
市标准化院黄茂薇
一、精益管理讲座内容概述
1 .精益管理由最初的在生产系统的管理实践成功，已经逐步延伸到企业的各项管理业务，也由最初的具体业务管理方法，上升为战略管理理念。它能够通过提高顾客满意度、降低成本、提高质量、加快流程速度和改善资本投入，使股东价值实现最大化。精益管理要求企业的各项活动都必须运用"精益思维" （Lean Thinking） ."精益思维"的核心就是以最小资源投入，包括人力、设备、资金、材料、时间和空间，创造出尽可能多的价值，为顾客提供新产品和及时的服务。
2 .行政管理中的"七种浪费"等精益管理有关知识
（1 ）等待的浪费： 管理工作中的等待浪费主要有以下几种情况：
等待上级的指示。上级不安排工作就坐等，上级不指示就不执行，上级不询问就不汇报，上级不检查就拖着办。缺乏主动精神，多干事多吃亏。很多工作的完成，是在几次检查、催办下完成的。
等待外部的回复。我已与你联系过了，什么时候回复不是我能决定的。等待其它部门或其他人的联系。你不找我去协助，我就可以躲避。对其它相关工作不关心，多一事不如少一事。
等待下级的汇报。任务虽已布置，但是没有检查，没有监督。不主动去深入实际调查研究，掌握第一手资料，只是被动地听下级的汇报，没有核实，然后作决定或向上级汇报，出了问题责任往下级身上一推。
上述情况，在工作中是大量存在的，这种缺乏工作责任心、主动性和工作积极性，满足现状、消极怠工的情况引发的浪费所造成的危害更大，危害单位的正常运行。
（2 ）协调不利的浪费： 管理中相互配合、协调不力，造成工作停滞浪费主要有下述几种情况：
工作进程的协调不力。某项工作在两个部门间协调不力、交接不清，工作进度受到影响，相互之间都不主动联系。某些工作应哪个部门负责没有明确界定，处于部门间的断层，工作缺乏协作精神和交流意识，认为应该别的部门负责，结果工作没人管了，原来的小问题被拖成了大问题。
领导指示的贯彻协调不力。对单位领导的工作指示和相关会议布置的工作没有传达，内部没有有效的协调组织落实，致使单位的要求在本部门停滞，没有得到有效地贯彻，形成工作盲区。
信息传递的协调不力。信息在相关部门、相关人员手中停滞，使应该得到这些信息的相关部门掌握不到；信息不能汇总、分类，停滞在分散之中；没有对信息充分的分析、核实和利用，发挥效应，停滞在原始状态之中；信息不准确，造成决策判断失误。
业务流程的协调不力。部门间协调不力，相互制约、不沟通、各自为政、部门利益第一，形成独立的部门割裂，促成协调的障碍，没有或不能及时维护系统，使业务流程不能顺利流转，造成后续流程的停滞，原有职责的不适应性不是横向流转而是折向运行，造成流程的缺项停滞。
协调不力是管理工作中最大的浪费之一，它使组织不能形成凝聚力，缺乏团队意识、协调精神，导致工作效率的低下。
（3 ）闲置的浪费： 我们把管理工作中的库存浪费称之为"闲置".机构重叠，职能重叠，形成人浮于事，使资源要素不能有效的利用，发挥最大的作用，造成闲置的浪费。
固定资产的闲置。办公场所偏大，办公设备过于追求功能完备，检测装备重复投资等等，非常容易导致固定资产的闲置，从而出现设备利用率不足，导致资源浪费，成本升高。
职能的闲置或重叠。设定了部门职能，但在实际工作中，有的职能却没有发挥作用，造成了部门职能的闲置。两个部门承担类似的工作，好像是谁都负责，其实是谁也不负责。
工作程序复杂化形成的闲置。在某些情况下，对于某些不十分重要的任务，上级其实只承担签字的职能，但如果无上级的签字或认可，则工作就无法进行，会出现等待和停滞等浪费。原来比较简单的事，一些部门非要写个报告，填个报表，由于报表内容太多，即使保存后再想使用也找不到，那么就再提供一份吧。
人员的闲置。人多好办事，都强调本部门工作的重要性，增加人员，三个人干两个的人工作，为了避免上级人浮于事的批评，以重叠的交替安排工作造成工作量不满，劳动纪律涣散。
扁平化管理、业务流程再造等等，是工作流程化、规范化、职责化的有效措施，可以从流程中职责到位杜绝闲置的浪费。
（4 ）无序的浪费： 缺乏明确的规章、制度、流程，工作中容易产生混乱，这是人所周知的。但是如果有令不行、有章不循，按个人的意愿行事造成的无序浪费，更是非常糟糕的事。
职责不清造成的无序。由于制度、管理等方面的原因，造成某项工作好像两个部门都管，却纠缠不休，整天扯皮，使原来的有序反而变成无序。某个部门某个人，当看到某项工作比较紧急，如果不做就会影响到单位利益时，挺身而出，进行了补位。这时就出现了一种怪现象：那么，今后这项工作就由你们来做吧，责任部门反而放任不管了，这也是一种无序。
业务能力低下造成的无序。素质低下、能力不能满足工作需要都造成工作的无序。应该承担某项工作的部门和人员，以不会干等为理由，堂而皇之地拒绝承担该项工作，更是一种无序的浪费。当出现部门和人员变更时，工作交接不力、协作不到位，原来形成的工作流程经常被推翻，人为增加从无序恢复到有序的时间。
有章不循造成的无序。随心所欲，把单位的规章制度当成他人的守则，没有自律、不以身作则，威信下降，不按制度进行管理考核造成无章无序的管理，影响职工的积极性和创造性，相互攀比，影响部门的整体工作效率和质量。
业务流程的无序。各部门大多考虑某项工作在本部门能否得到认真贯彻，而很少考虑如何协助相关部门顺利实施。通常考虑以本部门为中心，而较少以工作为中心，不是部门支持流程，而是要求流程围绕部门转，从而导致流程的混乱，工作无法顺利完成，需要反复协调，加大管理成本。
（5 ）失职的浪费： 失职的浪费是管理中的最大浪费，责任心不强的表现形式之一是应付。顾名思义，应付就是工作虽然干了，但是不主动、不认真，敷衍搪塞了事，不是追求最好的结果，从而缺乏实际效果，这种浪费在工作中是经常见到的。
在ISO9000 体系管理中，许多应该日常进行的工作基本上没有认真去做，不重视日常规范管理，缺乏基础工作，审核前突击进行表面工作，来应付审核，则实际效果就可想而知了。
对上级布置的工作，没有按计划要求去完成，做一些表面文章，去应付检查。如果再加上承担检查工作的人员也进行应付，或者碍于情面不予指出，就会形成空对空。
在涉及系统性和流程性工作时，某些环节特别是前段如果不认真，则将对后续工作产生较大的影响，例如行政许可中，前期资料审查不认真、不细致，就会导致后期现场审核等环节出现多种浪费。
在工作中没有计划，没有自查，做事只做前面，随着时间的推移，后面的就忘做了甚至不做了。工作缺乏主动，让做什么事，只是应付了事，而不是自己严格要求要做得更好。应做的事，不会做，说一声不会做就不用再做了，不会也不学，不认为站在这个岗位上不会做应当做的事是一种耻辱，更有甚者，告诉如何去做都不做。
失职的浪费主要是责任心不强、素质低下和工作质量差等失误造成的，但管理考核及职责的不明确使其没有受到制约和监督。
（6 ）低效的浪费： 低效的含义包括：
工作的低效率或者无效率。相对于管理工作的高效率而言，低效率造成的隐性浪费是非常大的；原来只要一个人承担的工作，需要两个以上人员来完成；应该按计划完成的任务反复拖期。
错误的工作，是一种负效率。没有一次把事情做好就是最大的浪费，应该正确完成的工作被做错，会出现返工、重做、纠正等浪费，甚至影响到整体。如果是高效率地完成了错误的工作，则损失更大。更可怕的是，这种错误在某种程度上是被允许的，会被以各种各样的原因、理由来掩盖住，从而反复发生，造成类似的浪费。
我们允许的是创造性的失误，而不允许反复发生低级的错误。
低效率是由什么原因造成的呢？
管理人员的低素质导致工作的低效率。学习能力的不足、危机意识的淡化，造成许多人员的素质满足不了工作的需求。在每个组织中，人员的素质肯定是参差不齐的，抱怨是没有用的，更不能把责任推到普通员工的身上，只有低素质的管理者，而没有绝对低素质的员工。高素质的管理者能够通过培训指导，人尽其才，用人所长，有效地带领员工完成任务。一头狮子带一群羊和一头羊带一群狮子是完全不一样的。
方法不当也是低效率的原因之一。人员安排不得当，会导致低效率。计划安排不合理，工作难以按期完成。顺序安排有问题，会造成主次不分，重点工作无人做。……
固步自封的僵化思想是低效率的温床。过去的成功经验、过去行之有效的方法。
不继续提高自己，使用原有的一套来面对千变万化的内部和外部环境，不仅导致了低效率，甚至会拖累整个组织的前进脚步，成为整个组织前进的绊脚石。
（7 ）管理成本的浪费： 七种浪费之七：管理成本的浪费
管理成本是企业成本构成的一项重要组成部分，而我们现在谈的行政机关的行政成本。广义上的行政成本是指政府的行政行为所耗费的各种资源，包括物质资源、信息资源、精神资源、关系资源等。狭义上的行政成本是指行政机关在履行其职能的过程中所花费的各种支出。它包括两方面的支出：一是维持行政机关自身运行的费用；二是为了履行本机关所承担的职能而消耗的费用。管理必须依"理"行事，"理"在行政管理中具体指"目标、指标、计划",通过确立计划、执行计划、考核计划、改善计划，可以最直观地涉及有形成本概念和浪费现象。
计划编制无依据。单位没有下达指标，部门无法编制自身的工作目标。单位的目标、指标下达后却不知道怎么分解。部门领导没有告诉做什么工作，不知编制计划。计划不如变化快，无法序时地编制计划。综合部门不催不报计划或忘记申报计划，没有日常工作的积累和统计基础，没有定额标准无法编制计划等。没有计划工作概念，没有长远工作规划，工作随想随做，为完成综合计划部门的要求临时"拍脑子",上报的计划缺乏可执行性、漏洞百出，需要计划综合部门另外花费大量的时间和人力去分析和查找错误，重新修改和调整，造成极大的浪费。
计划执行不严肃。有计划但领导没有给我，我不知道计划的内容所以无法执行。计划变化过快使计划无法执行。领导临时交代或安排的工作所以没有计划。计划工作由于前道环节工作没有完成致使计划无法完成。计划由于各种原因被迫频繁调整。单位制订的目标、指标由于执行有困难而不予落实执行，按照自己想象的内容去执行。计划编制后根本不看，至于计划的内容是什么都不知道。如：降底行政成本的计划、降底行政成本的项目计划不严格执行，束之高阁。
计划查核不认真。计划考核反正由单位的专门部门进行，日常我就不用再进行比照了。计划出现了偏差，理由要么是计划报大了，要么是计划漏报了，而没有从问题的现象出发，认真分析形成的原因，以及下一步的纠正措施。
计划处置完善不到位。计划执行情况由于没有认真地分析，自然无法了解和掌握计划地进度和完成情况、存在问题。即便通过别的部门发现了问题，也不现检讨反省、客观地分析存在差异地原因，进而找出改善措施，而是一味强调理由，推卸责任。计划问题发现后，措施也编制了，但在下期的计划中又没有体现或纠正，致使问题长此以往地存在。
费用投入与收入（收益）不配比。花同样的钱其收益是一样的吗？花100 元是否受到了10000 元的收入或利益。由于自身责任心不强或管理失误造成的隐性损失浪费计算过吗？用钱后的目的达到了吗？达到了多少？大家是否都仔细计算过、分析过？
综上所述，行政管理工作中的七种浪费要比丰田生产方式所指出的生产现场中的七种浪费严重的多，但是解决起来也困难得多。因为生产现场中的浪费大多数可以量化，然而管理工作大多为软性指标，具有较大的弹性，要想进行量化和细化相对较困难。而且大家大多司空见惯，多一事不如少一事，即使上级要求，也是紧一阵后松一阵，形成反复，而如果不能对行政管理工作中的浪费形成共识，齐抓共管，是很难持续有效地长期开展下去的，因此，对推行精益管理活动的艰巨性和长期性必须要有清醒的认识，要有打持久战的心理准备。但是，行政管理工作中的浪费一旦在某种程度上被消除，则可能会出现几何级数的放大效应，因此，我们要鼓足勇气，从消除点滴的浪费做起，向着精益管理的目标一步一步地坚定不移地走下去。
二、本单位或本职位存在的主要问题
1 .等待的浪费；
2 .协调不利的浪费；
3 .管理成本的浪费。
三、对本单位精益管理的建议
张宗清局长要求，全系统要围绕"科学管理上台阶"主题，加快系统信息化平台建设，在"政务管理、财务管理、人事管理、业务管理、技术机构检测管理"五个关键系统推行精益管理。精益管理涉及各个部门、每个岗位和每个人，对干部职工的思想觉悟、业务水平、知识结构、工作方法、应变能力都提出了新的要求。
近日，重庆标院全体干部职工也认真学习和观看了精益管理工作的专题讲座，这说明我院积极配合市局"科学管理上台阶年"的工作也全面开展起来。
沈凯利先生所讲的"行政管理工作中的7 种浪费",即：等待的浪费、协调不利的浪费、闲置的浪费、无序的浪费、失职的浪费、低效的浪费、管理成本的浪费，准确而深刻地阐述当今社会行政管理工作中的严重问题。我们现在要做的，就是找出我们日常工作中的问题，并努力解决它。
我们单位存在的浪费问题有以下三个方面。
第一方面，等待的浪费主要有以下几种情况：等待上级的指示、等待外部的回复、等待下级的汇报，这些情况在工作中是大量存在的，这种缺乏工作责任心、主动性和工作积极性，满足现状、消极怠工的情况引发的浪费所造成的危害更大，危害单位的正常运行。我们在工作中也难免会有类似的浪费。比如，领导经常出差、开会，有的事情需要急待批准，就只有等到出差或者会议完毕才能完成，有时会错过最佳时机，或者产生一些不必要的后果。可以采取电话请示，发传真等方式，进行批复；或者尽量减少开会，也可以避免等待的浪费。
〔关键词〕 公务员，招录制度，考试制度
〔中图分类号〕D035.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0123-03
公务员考试录用制度，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事管理制度。〔1 〕 （P236 ）公务员招录制度是整个公务员制度的基础，也是整个公务员管理制度的首要环节。公务员考试录用制度是否健全、科学、合理，直接关系到政府工作人员素质的高低，直接关系到政府工作系统运转效率的高低，直接关系到国家政权的稳固和社会的长治久安。近年来，随着报考人数的逐年攀升，我国公务员招录制度在运行过程中暴露出的问题受到越来越广泛的关注，进一步完善公务员招录制度，发挥这一制度的优势，是“十二五”期间推进公务员队伍建设再上新台阶的重中之重。
一、合理设定公务员招录资格条件，充分体现公平原则
当前，我国部分地区在公务员招录资格方面出现了不合理限制的现象。除了常见的年龄、户口、学历、政治面貌等限制条件以外，近年来，更出现了一些令人啼笑皆非的歧视性要求，引来舆论铺天盖地的讨论。典型的像湖南省的公务员体检标准（2003年），要求女生“第二性征发育正常，对称无包块”。对此，湖南省人事厅有关人员证实，“我省录用公务员体检标准中，的确有这样的规定，但这几年招录过程中并没有接到一例因这个条件而被淘汰的反映，所以原先也没觉得这是个问题” 。〔2 〕 虽然后来湖南省取消了这一限定，但这种认识值得质疑。此类不合理限制、歧视性要求容易被少数人用来为“自己人”量身定制招聘条件。如福建省屏南县人事局在2010年9月20日发出的《关于县收费票据管理所公开招聘工作人员的通知》中对应聘条件的限制是：“普通高校全日制应届本科毕业生，获得国外学士学位，国际会计专业，大学英语四级，屏南户籍，女，年龄25周岁以下”。该通知还注明，报名时间为2010年9月27日至9月28日，并且“根据宁人发[2005]207号文件精神，若报名数等于计划数，则免于笔试，只进行面试与考核”。后来，根据这些限制条件招聘了唯一的报名者。由于反响巨大，宁德市人事局作出处理决定：取消该次招聘工作人员计划，已聘用人员取消聘用资格。〔3 〕 公务员招录条件的设置决定着报考人员的范围，是大众洞察公务员考试最直观的信息。上述两个例子一方面以歧视性条件排斥部分公民参与公务员考试，违背了“公民有权平等参与国家和社会的管理”这一宪法规定；另一方面，设置不当的招录条件让公众难以相信后续考试程序的公正和透明。从这个意义上说，公平、公正的招录条件是公务员考试取信于民的开端，应合理设置公务员招录资格条件。
报考资格条件的设定决定了什么人有资格参与政府管理，是体现公平原则的重要环节。结合我国各级公务员考试的资格要求，一方面应当降低门槛，放宽条件，向更多有志之士敞开大门；另一方面，在具体岗位要求上应当细化。在美国，任何公民只要拥有匹配岗位的能力或经验，政府都会一视同仁地给他们竞争公务员的权利；欧盟许多成员国并不限制学历、专业，但对岗位所需的知识结构、职业技能的描述具体而详细。针对性越强的岗位说明与要求，越能设定平等的非限制性条件，越能提高人岗匹配的程度，有利于选拔出能在岗位上施展才能的公务员。因此，应严格按照职位的实际需求来设定报考条件，从而最大限度地减少人为因素带来的影响，让符合岗位要求的公民都能通过正常程序参与选拔，不受性别、户籍、地域、学历、年龄等限制被排除在外。同时，给许多有志加入公务员队伍的公民一个机会，使其能够用职业资格证书、实际工作经验、岗位成绩来证明自己的能力，而不致因学校、专业等原因望“公务员考试”兴叹。
二、科学设置考试层次与内容，制定更加科学的考试方法和评价标准
按照现行公务员考试制度，无论候选人报考的是哪一个级别的公务员，所采用的试卷从形式、程序、内容上都完全一致，这显然不科学也不公平。比如，一般办事员和主任级科员所需要的技能、水平不同，同样的试卷很难作出可靠的测量，降低了考试的信效度和区分度。另外，采用同一份试卷进行招考，加大了测验难度，为高学历、教育基础较好的群体提供了便利，易于造成高学历人员大材小用，又使得低学历人员无缘公务员队伍，被不公平地排除在国家管理之外。综观发达国家的公务员考录制度，都为较低层次、低学历水平的公民留出了空间。例如，改革前的英国公务员报考条件，事务级别只要求初级中等学校毕业，勤杂级别只要求职业学校毕业；改革后甚至进一步放宽了学历条件。
无论是层级的分类、科目的选择还是内容的确定，都必须首先考虑到如何准确地测验出报考特定职位的人是否具有适应该职位的能力。公务员考试作为全国性的重要考试，应当结合我国国情和实际情况，从不同层次、不同工作性质的公务员任职要求出发，制定更加科学的考试方法和评价标准，增加各岗位的针对性内容，削弱记忆与逻辑考核占比，改变重通用能力、轻岗位技能考察的现状，增加考试的区分度。
另外，从命题成本出发，对所有岗位逐一命制不同的试卷会造成资源浪费。因此，既要命制满足广泛适用性要求的基础试题以考核理解能力、推理能力等岗位通用技能，又要突出有针对性的某一类岗位的技能试题，克服候选者无论参加何种岗位的考试，只要通过突击学习就能掌握笔试所需知识的弊端，做到因需设考，考用一致。只有紧扣工作实际进行命题，才能避免产生考试范围无边际扩大和出偏题怪题的现象，从而增加试题在人才选拔中的效度。
将现代人力资源开发的理论和技术运用于公务员能力测试中，也是提高公务员试题信效度的有效办法。比如外交人员、科技人员、情报人员，通过传统纸笔测验很难甄别出岗位所需的全部能力，而引入情境模拟测验、能力倾向性测试、上机测验等新型测验方法，能够更加全面地反映应试者的能力。总之，只有使测验水平与时俱进，不断提高公务员招录考试的科学性、便利性、有效性，才能为我国的公务员招录工作奠定良好基础。
三、有效降低公务员招录成本，取得更高的绩效
早在2006年就有专家发表了题为《我国公务员考试经济成本估算分析》的报告，称录用1名普通公务员全社会付出的成本达2.6万元，这只是招聘一个担任主任科员以下非领导职务的普通公务员和机关工作人员的成本。该报告还显示，当年近100万名考生付出的仅报名费与资料费就超过1个亿。这些数据仅是该学者通过能够计算的环节得出的保守估计，加之近年来公务员考试报名人数的攀升，总花费也不断上升。不仅如此，现阶段我国各级、各地的公务员考试成绩不能相互认可，不少考生为了增加考中的几率，往往报名数个层次与级别的考试，甚至跨地区参加考试，几年中不断重复参加考试的现象也很常见。这些使得公务员考试每年实际造成的资源消耗次数更多、数额更大。
招录公务员的成本付出是应该的，但问题的关键是如何遵循现代公共管理的价值取向，控制招录全程的花费，取得更高的绩效。目前我国公务员考试多由各地人事主管部门组织，从国家到地方各级处在各自为政的状态，鉴于此，应该由国家牵头统一领导、组织公务员考试，统筹编制一套全国通用的题库，从而消除各地区反复组织试卷命制、资料编写造成的浪费，缩减支出与资源消耗。
借鉴比较成熟的全国计算机等级考试（NCRE）、部分国家职业资格认证（OSTA）上机考试的做法，将通用的基础技能题型采用计算机测试并实行自动判卷，也能够有效节约成本。另外，国家应当积极推动各级各类公务员考试的合并统一报考制度，按照类似高招统考、研究生招生考试的方式组织考试，考生的报名审核资料、考试成绩在各地联网并相互认可，避免重复报名与考试带来的浪费。
建立公务员人才储备制度，也是避免符合要求的考生反复参加考试、节约资源的有效举措。以美国为例，所有考试合格的应聘者都按照成绩高低排序等候，当出现岗位空缺时依次进行面试，直到序列中的人员招录完毕或不足以弥补空缺时，再招录信息。在我国公务员的实际招录中，即使按照参加面试的比例，优秀人才也远多于招聘人数，将他们纳入人才库以供今后聘用或为相似岗位提供人选，可直接降低公务员招录的成本，也能减少考生重复参加考试造成的巨大浪费。
四、完善公务员招录考试监督体系，提高监督效能
目前在各地的公务员考试中，碍于各种各样的关系和情面，人为干预招录环节的现象还较为突出。我国对公务员招录工作的监督体系设置，与杜绝的行为所需要的完善的机构以及人员配备、流程设置、法律法规保障，还有很大差距。
2006年起施行的《中华人民共和国公务员法》虽然在第1条规定“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法”，却少有对公务员招录考试监督的有关条款，只在第101条作出规定：不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用，以及不按规定程序进行公务员录用等，“由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，区别不同情况，分别予以责令纠正或者宣布无效”。这是典型的主管部门“既当运动员又当裁判员”现象。在实际执行过程中，这条表述笼统且操作性不强的规定难以奏效，流于形式的监督使得违规风险与成本很小，屡屡发生违规操作并不奇怪。
在实际招录过程中，公务员的招录人员执掌着众多候选人的生杀大权，权力缺少监督必然会导致腐败，而要对权力进行有效监督，立法保障是必不可少的基础环节。综观美国对职务犯罪的立法，四万多页的公职人员准则大多是可操作的预防性规则，惩罚条例则较少。而当前我国的公务员招录监督体制多是事后监督，而且多是被第三方（如媒体、网友）披露后不得已而监督之，因此，亟待完善预防为主的事前监督和补救为主的事中监督，尤其要制定适用性、可操作性强的具体规定，使得公职人员在工作中有章可循，也让廉政人员的监督有法可依，从而从源头上堵住漏洞。
完善公务员立法迫切需要明确公务员招录的监督主体，对其职责和权限作出明确规定，提高监督效能。而为了维护监督体系的良性运转，加强现行公务员招录体制之外的监督机构建设至关重要，它是切实完成监督工作的保证。西方发达国家大多设立了具有较高权威性的对公务员实施监督的独立机构，如美国国会的独立调查机关――联邦审计总署（GAO）、英国议会的调查审计机构――国家审计署（NAO）；全球清廉指数排名靠前的亚洲国家新加坡，很大程度上依靠的是直接隶属于总理公署的贪污调查局（CPIB）所发挥的巨大作用。法治要想取得良好的效果，严谨的立法只是基础，更为需要的是实践这一过程中倾注的努力。为了避免监督主体的设立流于形式，监督机构应当被赋予相应的监督与检查权力，并对公务员招录过程进行独立的专门监督，同时注重与举报人制度等社会预防相结合、补充，从而使监督落到实处、发挥时效，确保人才考评和选拔过程的客观性与公正性。
参考文献：
〔1〕陈振明.公共管理学――一种不同于传统行政学的研究途径〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1999.
