时间：2023-09-21 17:35:41
论文关键词 无因管理制度 权利 义务
一、我国无因管理制度的现状以及存在的问题
（一）我国无因管理制度的现状
我国关于无因管理制度规定的法律条文比较简单：第一，《民法通则》第93条“没有法定或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用”。第二，最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第132条规定：“民法通则第93条规定的管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用，包括在管理或者服务活动中直接支出的费用，以及在该活动中受到的实际损失”。第三，《物权法》第112条规定：“所有权人等权利人领取遗失物时，应当像拾得人或者有关部门支付保管遗失物等支出的必要费用所有权人等权利人悬赏寻找遗失物的，领取遗失物时应当按照承诺履行义务。拾得人侵占遗失物的，无权请求保管遗失物等支出的费用，也无权请求权利人按照承诺履行义务”。根据以上的三个法律条文可以看出，现阶段我国关于无因管理制度的规定都是在保护管理人的权利以及对无因管理的基本定义做解释，无因管理制度的规定在我国显得太过简单，立法上仍然存在着很多的问题，无因管理制度的设立总的来说是为了完善民法体系结构，更重要的是它符合中华传统文化观念，对于弘扬社会上助人为乐，帮助他人的行为起着深远的影响。我国无因管理制度在立法上的规定过于简洁，很难明确当事人之间的债权债务关系，并没有起到很好地调节作用，目前在我国还尚未形成一套完备的法律体系。
（二）我国无因管理制度存在的问题
1.我国关于无因管理制度的法律规定过于简单
我国无因管理制度，在法律条文中虽然有所规定，但规定十分简洁，并且漏洞百出，不仅数量少，而且质量也不高，因此难以形成一套完备的无因管理制度的法律体系。如：无因管理法律效果会产生很多赔偿问题，管理人因为管理事务而受到损害要求本人进行赔偿，管理人在管理事务过程中侵害了本人的利益，管理人应当进行赔偿等等很多问题，那么如何赔偿，怎样赔偿？现阶段无因管理制度关于这一方面的规定十分不清晰。
2.实践中操作性不强
（1）《民法通则》仅仅规定了无因管理的概念，对于无因管理的构成要件并没有做具体详细的规定，从而在司法实践过程中审判人员很难恰到好处的理解并且适用这一制度。（2）管理人义务问题的司法适用：《民法通则》、《民法通则若干意见》中规定的权利义务关系并不全面，仅仅规定了管理人的权利，忽视了管理人的义务以及责任，这对于本人来说是是不公平的，而且对于本人的利益保护也是非常不利的。（3）管理人权利问题的司法适用：关于无因管理制度在我国规定的几项法律条文中，其中仅简单的规定了管理人的请求权，对于管理人要求本人如何进行补偿或赔偿，具体的规定是空缺的。
二、国外无因管理制度的相关规定
（一）大陆法系关于无因管理制度的规定
1.法国无因管理制度
法国关于无因管理制度的规定是沿袭了罗马法的看法与观点，在法国无因管理被看做是一种准契约，法国民法典对无因管理共设有4条法规， 1372—1375条对无因管理做出规定第1372条规定了无因管理的性质以及管理人的义务，第1373条规定了无因管理与普通委任的区别，以及期限问题，第1374条对于管理人管理事务时的义务做了一些具体的规定，第1375条规定了管理人具体的一些权利，如：对本人的债务清偿等等。法国无因管理是继承了古罗马法的观点，将无因管理看做准契约，法国民法典对于无因管理的规定比较具体、清晰。
笔者认为法国无因管理制度有如下特点：（1）法国无因管理制度是沿袭了罗马法中关于无因管理制度的规定，设置在准契约这一章节中，这是法国法中无因管理制度自己独特的特点，由此可以看出法国并未形成独立的无因管理制度体系；（2）我国的法律条文中关于无因管理制度的内容十分简洁，并没有涵盖很多内容，适用范围也没有法国无因管理制度适用的范围广泛，在《法国民法典》中无因管理制度涵盖的内容十分多，这一点笔者认为是值得我国学习的。
2.德国无因管理制度
德国无因管理是紧接着《法国民法典》之后产生的优秀法律，它在继承了《法国民法典》的一些优点之后，又有一些自己的特点。德国法并没有将无因管理制度看做是一种准契约，而是把将无因管理作为一种债加以规定，德国民法典在第二编将无因管理与委托、保管等具体合同并列在一起加以规定，由此形成了完备的法律体系。值得一提的是，《德国民法典》中明确规定了不同类型无因管理的法律效果，大大推动了无因管理制度体系化的发展。最后德国法还创设了准无因管理。虽然德国关于无因管理的规定不如法国那么宽泛，但它对这一制度做出了十分具体明确的规定。
3.日本无因管理制度
日本关于无因管理制度的规定，有所沿袭也加以创新，日本法律将无因管理作为法定债的形式加以规定，在其民法法典第三编第三章做出规定，将无因管理与侵权行为、不当得利并收入民法法典第三编“债权”中，构建了债法的基本法律体系。关于无因管理共有6条法律条文加以规定。其中包括无因管理的概念、紧急无因管理、无因管理的义务、无因管理的权利 。值得注意的是，日本无因管理的规定将其作为独立的一章置于民法典中。
（二）英美法系关于无因管理制度的规定
无因管理逐渐发展，到如今已基本摆脱了契约地位，逐步成为独立的债的发生原因之一，而英美法系也受到了影响，众所周知英美法系一般是判例法，现在尚不存在完备的关于无因管理法律体系，他们十分注重保护私权利，将无因管理看做是一种爱管闲事的行为，是一种对私权侵犯的行为，所以在英美法系早期的判例中是没有关于无因管理的认同，但是随着英美法系与大陆法系之间的交流沟通，法律信息的互通有无，英美法系的国家开始逐渐的受到关于无因管理制度规定的影响，虽然没有明确的承认无因管理但在英美法系中还是将无因管理的内容纳入了返还法之中，由此可以看出英美法系国家关于无因管理的规定仍然是十分保守的，目前在英美法系国家对于无因管理，呈现着三种态度：一是逐步承认并接受无因管理的观念以及看法，并且在逐步适用于司法实践之中。二是认为应当将无因管理制度作为立法明确规定下来。三否定要求劳务的请求权。
三、我国无因管理制度的完善设想
（一）明确无因管理的概念
“ 没有法定或者约定的义务中，为了避免他人的利益遭受损失，而自愿管理他人事务或者自愿为他人提供服务的行为叫做无因管理”这里的“他人”应当不以自然人为限，还应当包括法人在内的所有民事主体。只有对无因管理的概念进行明确的补充，才能更加明确哪些情况属于无因管理，从而更加有利于司法实践。
（二）完善关于无因管理的法律条文
1.明确管理人的主观意思
管理人的意思是属于管理人的主观心态，如何确定管理人是否有为本人管理事务的主观意愿，对于无因管理十分重要，这需要从两个方面来判断，主观的有为本人管理事务的意思以及客观的为本人管理事务的行为。
2.明确管理人在管理过程中的权利义务
目前我国关于无因管理中管理人管理事务的义务并没有法律法规明确规定，借鉴国外先进的立法经验，应当对于管理人的管理义务进行明确的规定。
管理人在为本人管理事务的过程中，可能因此产生一些必要的费用，这就需要法律来细化分类哪些费用需要本人负担，支出的必要费用偿还请求权，管理人在管理事务的过程中为尽管理义务而产生的必要费用，本人应当偿还，并且可以要求本人负担自管理人支出费用之日起的利息。必要债务清偿请求权，管理人在管理实务过程中，因为管理事务而产生的费用，应当由本人偿还。但是本人清偿费用的范围仅限于因为管理事务而负担的债务，管理事务之外的债务应有管理人承担。损害赔偿请求权 管理人在管理事务中，因为管理事务而受到人身损害或者财产损害，本人应当赔偿，需要注意的是，这里的损害必须是因为管理事务，简而言之就是管理事务与损害之间必须有因果联系。如果损害的造成是由于管理人的过失造成的，那么本人可以不负担赔偿。
（三）明确本人利益受到损害本人的请求权
法律中关于无因管理的规定都是关于管理人的请求权，而本人利益损害时的请求权尚属于空白，我国法律应当明确规定本人利益受损失本人的请求权，包括两个方面：一是当管理人在管理事务的过程中因为管理人尚未尽到义务或者由于管理人的过错对本人的利益造成了损害，本人有权要求管理人进行赔偿，二是管理人在管理事务过程中利用管理行为侵害本人利益的，本人有权要求管理人进行赔偿。
（四）真正的无因管理以及不真正的无因管理
真正的无因管理与不真正的无因管理的区别在于管理人是否有为本人管理事务的主观意思，真正的无因管理就是通常所说的无因管理，所谓不真正的无因管理，实际就是具备无因管理的客观要件，但不具备无因管理的主观要件，又叫做准无因管理 。我国在准无因管理这一方面并没有做出明确的规定，仅有国外立法对此进行了规定，“不真正无因管理可以分为三类：不法管理、误信管理、幻想管理。 ”我国对于区分真正的无因管理与不真正无因管理并没有做出明确的规定，导致了在司法实践中判定困难，不同类型的无因管理会产生不同的法律效果，也应该适用不同的法律规定，因此笔者认为不论是在法律条文规定中还是司法实践中，区分真正的无因管理与不真正的无因管理是我国民法未来发展的大势所趋。
论文摘要：法治化是当今社会的普遍要求，高校人事管理法治化是高校依法治校的必然要求。文章对高校人事管理法治化的内涵、实践进行了研究分析，提出了高校人事管理法治化建设的几点思考。
法治是现代社会发展过程中的普遍要求，是市场经济充分发展出现的必然的一种社会状态。高校作为市场经济条件下的独立管理组织，有其独立的法人主体地位，同样，作为高校人事管理的相对人—教职工，也是市场经济条件下的独立主体之一。实践证明，市场经济越发达，管理双方的独立性就越强，因此，高校双方对法治的需求也必然越强。就我国而言，随着高等教育的改革和发展，随着高校各项事业改革的不断深化，劳动人事关系和经济关系随之发生了重大调整和变化，因此，迫切需要高校人事管理工作转变工作思路，改变工作方法，走法治化、规范化建设的道路。
一、高校人事管理法治化建设的内涵
高校人事管理法治化是依法治国、依法治校的具体体现，它是指高校人事管理以国家的法律法规为基础，在其精神指导下建立完善的规章制度体系，以限制和正确运用人事管理权力，实现管理行为的规范，管理结果的有效。高校人事管理的法治建设，可以规范高校人事管理的行政行为，保持高校人事政策的稳定性和连续性，使人事管理进入有法可依、有章可循的法治状态。
1．制度建设必须体现法的精神。高校人事法治化建设，首先应进行法制化建设。因为真正能促进人类幸福和自由的，是建立起一种崇尚秩序文明的制度。我们之所以认为制度建设相较于其他东西更为重要，就在于，制度和法的意志一样，遵循一个一以贯之的逻辑，使人趋利避害，有章可循。高校的人事法制化，要求在高校人事管理上须有一整套体现法律意志的规章制度，须有合理的人事权力结构形式和制约机制。法制化要求以制度化形式形成对管理者、被管理者和管理行为的规范，以制度化形式形成对教职工权利的充分尊重和实现。高校人事管理的法制化是高校人事制度改革的方向，民主和法制机制应该贯穿人事制度改革的全过程，人事工作制定的管理条例、规定、办法都要反映法的原则和法的精神，力求实现情、理、法三者的有机结合。
2．制度建设必须保障基本权利。人事法治将使人事管理行为更加规范，使教职工的权利与义务更加明确，更加具体。高校法治化建设，内在根基是以人为本。如今是尊重和保障人权的时代，教职工的基本权利，如生存权、发展权、经济分配权、知情权和民主监督权等都应得到充分保障。近年来，国内高校多数已进行了各方面的体制改革，反映在人事体制上，主要进行了以聘任制为核心的用人制度改革和内部分配制度改革。但体制改革不能漠视基本人权，以强制手段对待职工，不准他们表达自己的意见和捍卫自己的正当权益，其不良后果显而易见。因此，高校人事法制建设，必须建立起教职工申诉机制、表达机制、参与机制、利益协调机制、监督机制等，以确保教职工基本权利得到尊重和实现，确保高校教职工法律意识、竞争意识和权利意识得到尊重和实现。
3．制度建设必须保障权力的监督和执行。财政权力和人事权力，是构成行政管理的两大核心权力。人事权力的配置，权力不能缺乏约束。“一切有权力的人都容易滥用权力”，这表明行政权天生具有扩张性和渗透性。没有法律的牵制，必然走向专横。因此，高校人事法治化建设重在建立权力约束机制。制约是一种实在的需要，本质是保障权力的监督和执行。高校人事管理法治化，宗旨在以国家法律、法规为指导进行人事管理。因此，高校人事法治呼唤“阳光下的人事”，呼唤人事工作应增强公正性和透明性。人事法制化建设必须建立人事行政政务信息公开制度，以保障整个系统对人事行政权力的监督和执行。
二、高校人事管理法治化建设实践
高校人事管理，简而言之，就是关于高校“人”（教职工）的管理，具体而言，是高校人事部门以在高校中从事劳动的人和有关的事的相互关系为对象，通过组织、协调、控制和监督等手段，来谋求高校人与事以及共事人之间的相互适应。高校人事管理工作内容广泛，涉及教职工最切身的利益，具体包括了教职工“进、管、出”的全部内容，如人员的调入、调出、培训、考核、任职、聘任、评职、劳资、奖惩、档案、离退休等方面，如没有法治的规范，其具体的管理过程将存在很大程度的主观性和随意性。高校人事部门是学校内部任务繁重的部门，同时也是权力比较集中的部门，如没有法制的约束，国家人事行政权力将极容易被滥用。因此，高校人事管理工作法治化不仅是规范被管理者，更重要的是规范管理者的管理行为。高校人事管理从其人事制度的确立到人事制度的改革，再到人事制度的规范，在法治化建设道路上，已走出了关键性的一步。同时，在社会主义市场经济条件下，在“依法治国”方略的指导下，高校人事法治化建设也有了自己的管理实践和经验。目前，在初步探索的基础上，高校人事管理法治化建设正进入了逐步深入、不断深化的发展阶段。
1．国家人事法律法规逐步完善。高校人事制度改革经历了人事制度的确立（1949年-1978年）、人事制度的改革（1978年-1998年）、人事制度的规范（1998年至今）等三个大的发展阶段，以1998年10月25日国务院颁布《事业单位登记暂行条例》为标志，高校人事制度进行了市场经济条件下的规范阶段。2002年，国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（［2002］35号），以此为契机，大多数高校进行了人事聘任制度改革，初步建立了淡化身份、强化岗位的聘用合同制。2005年人事部以部长令的形式了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，规范事业单位的进人行为。从2005年开始，在经过广泛调查、深入研究的基础上，人事部起草了《事业单位管理暂行条例》，作为事业单位人事管理总章程性质的行政法规。同时，还将陆续出台公开招聘、岗位设置、绩效分配、人事争议处理等单项政策规定。另外，高校的管理体制、机构编制、社会保障等制度也在不断完善之中。国家关于事业单位的人事法律、法规、规定为高校规范人事管理提供了法治依据。
2．高校人事聘用制改革保障了教职工基本权利的实现。国家对事业单位人事改革的法律法规规定，是高校人事改革和创新的基础和方向。在国家的法律、法规、规定的宏观指导下，作为事业单位之一的高校，其人事管理应结合高等教育的具体实践，做到“本土化”。具体来说，就是高等学校的人事改革还应结合《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《高等学校教师职务条例》等法律法规的指导。同时，高校人事管理制度，一切均以保护教职工权益为根本出发点，在制度实施上，体现依法治校与人文关怀的完美统一。
教育部2000年颁发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》明确指出，实行合约管理是深化高等学校用人制度改革的一项主要内容，是推进高校人事管理工作向法治化轨道迈进的一项具体措施。2002年人事部颁发的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了高校教职工的各项权利，如以培训保障其发展权，以合约聘用待遇保障其经济分配权，以人事争议处理保障其申诉权。聘用制度最大的特点是以聘用合同的形式，实现了人员身份管理向岗位管理的过渡。聘用制度明确规定了聘用的原则、程序、聘用的考核、聘用的解除等，是目前高校人事管理改革的法律保障。合同形式，指当事人订立聘用的一种方式，具体有书面形式、口头形式和其他形式。目前高校大多以书面形式，一是强化管理规范的需要，意思表示更加充分，另一方面，提高管理效能。人事管理合约直接涉及教职员工的切身利益。合同聘用的基础是公正竞聘，竞争上岗是前提，选择什么岗位是教职工的自由权利，这正是体现契约化管理的意义所在。可见，高校人事合同聘用制改革，正是教职工基本权利得到法律明确保障和实现的最好途径。实践证明，高校人事制度改革，着力保护了大学教师的基本权利和尊严，制度化的人事政策，避免了大学当局在大学改革的过程中以改革为名任意侵犯大学教师的基本权益或伤害大学教师的人格尊严的发生。
3．社会主义市场经济条件下人事主体双方法律意识进一步增强。我国经济已全面进入社会主义市场经济发展阶段，在市场经济条件下，各个进入市场的主体平等竞争，自由发展。在这种经济体制下，市场及其市场中的各竞争主体都呼唤公平正义，而实现公平正义的最直接的手段就是法制的治理和干预。因此，“依法行政”、“依法办事”成为国家各项事务管理的基本准则。1999年，全国人民代表大会把“依法治国”写入我国宪法，依法治国正式成为我国具有法律意义的一种治国方略。党的十五大报告对依法治国的基本内涵做了高度概括：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行……＂在这种形式下，全体社会成员的法律意识都得到增强。社会上，法律、制度作为一把“卡尺”在判别人们的行为价值上发挥重要作用。高校是社会的组成部分，在依法治国方略的指导下，高校走上了依法治校的道路。此外，近年来《行政法》、《行政许可法》、《公务法》等法律的颁布实施，对高校人事管理依法行政也产生了重大的影响。事实证明，从人事工作的管理者到被管理者，“依法行政、依法办事”正成为人事管理方和管理相对方的共同需求。近年来，高校人事争议案件呈现上升趋势，人事争议调解和人事争议仲裁正成为一种制度，这正是人事管理主体双方法律意识增强的直接表现。
4．人事信息化建设促进了“阳光人事”。人事公平与公正是社会和谐的基础，是建设法制人事的核心价值追求和基本准则。实现这一重要目标，最为根本的措施就是全面推进人事依法行政，着实履行人事法律的各项规定，维护管理相对人的合法权益，彰显人事公平和正义。加强人事工作的公开性和透明性，必然应建立起“阳光沐浴下的人事—阳光人事”，主动接受各方面的监督。近年来，国内大多数高校在国家法律法规框架下，建立和完善了内部聘用制和内部分配制，高校内部规章制度对内部教职员工具有较强的约束力。例如，高校内部专业职务评审，直接决定了教职员工晋职发展的发展权，内部分配方案直接决定了部分劳动报酬的分配权，正是通过公开这些法律制度，使教职工清楚自己现实的权利和义务，清楚自己的所做所为。通过这些制度的公开，人事法规得到有效实施。近年来，实践证明，人事信息化建设大大推进了人事政务公开的发展。随着全球网络信息化的发展，借助计算机、网络等信息技术手段，人事政务走上了专业化和现代化管理的道路，人事政策法规、人事办事流程、人事工作指南、人事变动结果等都在政务平台上得到广泛宣传。在人事信息化的推动下，人事制度更加公开化，人事业务流程更加精确化，人事依法行政得到了最大程度的监督和实施。
三、高校人事法治化建设的几点思考
党的十六大提出了共建和谐社会的命题。党的十六届四中全会做出了和谐社会建设，应注重激发社会活力，促进社会公平和正义的决定。和谐社会，首先是人的和谐。落实高校科学发展，促进人事和谐，高校人事管理法治化是实现这一目标的必经之路。构筑法治人事，实现人事管理的法治化，是人事部门在新形势下的人事工作管理新模式。随着国家各项人事制度改革的深化，高校人事管理工作内容面临许多新的课题。从内容上说，高校人事管理从过去的被动执行，逐步转化到政策的制定。传统的高校人事管理，就是按上级规定调资，按规定评聘专业技术职务，按计划接收人员，而现在人事战略是高校管理的骨架，人事管理上要制定适合本校发展的专业技术职务评审办法、内部岗位设置、内部分配制度、进人战略等，人事管理从单纯的事务型向激发人的活力、促进人力资源开发的战略型转变。由此，高校人事管理法治化建设面临前所未有的挑战。
1．进一步加强人事改革立法，用制度规范行为。近年来，国家人事法制化得到了很大发展，但法的制定一般滞后于社会的发展。随着国家事业单位人事改革的不断深化，人事改革进入了攻坚阶段，人事矛盾日益凸显，因此，法制化建设仍是当前人事法治化的首要任务。（1）我国人事法制体制还不健全，须加大人事改革立法进度。例如在法律制度最为成熟的劳动合同制方面，反映在高校人事管理上也存在着诸多的尴尬。2002年国家人事部颁布了《关于在事业单位试行人员聘用的意见》，全面推行了事业单位的聘用合同制度，2006年颁布的《劳动合同法》，又全面推行了高校编制外用工的劳动合同制度，聘用合同制和劳动合同制虽说在本质上一致，但在具体实施范围上仍有很多不一致的地方，双重制度直接导致了双轨执行制，面对有些具体人事问题，高校人事管理在执行上仍面临着诸多的无奈。又如2006年国务院批准了《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》和《事业单位岗位设置管理试行办法》，初步建立了科、教、文、卫等11个分行业的岗位管理制度，但具体到高校岗位设置则缺乏现实操作性，目前高校的各职务岗位仅进入了最低级别的入岗状态，各职务岗位的分级仍在探讨论证之中。目前，人事部正在积极研究与事业单位机构分类、财政管理、社会保障等改革相配套的深化人事制度改革的意见，研究制订包括《事业单位人事管理暂行条例》以及十几个配套文件在内的制度规定。《事业单位人事管理暂行条例》将是高校人事管理的总章程性的行政法规，须尽快出台。（2）提升我国人事立法的层次。总体上，我国人事立法还面临着立法层次低的问题。国家机关工作人员的人事关系受《公务员法》的调整，企业工作人员的人事关系受《劳动法》、《劳动合同法》的调整，唯事业单位工作人员的人事关系受部门规章的调整，没有上升到法的层次和高度。因此，目前及今后一段时间，应大力加强事业单位人事方面的立法层次，进一步用法的形式确认和保障管理对像的各项权利，进一步用法的形式确认和规范高校人事管理行为。（3）注重将成功经验及时形成政策法规。从人事工作的角度，要努力克服人事立法工作中的等待、观望思想，主动地总结人事人才工作经验，将那些成熟的成功的经验形成规范的政策，条件成熟时，再将政策上升为地方政府规章乃至地方性法规。努力消灭人事管理中的政策空白点，这应当是人事立法上的最低要求。
2．进一步加强人事信息化建设，用信息化促进公开化。高校人事信息化建设在促进高校人事法治化建设方面发挥着重要的作用。高校应加大对信息化建设方面的人、财、物等资源的投入，来推进高校人事电子政务的发展，促进“阳光人事”。高校人事电子政务，并不单指政务上网和办公自动化、数据库的建立，而是借助信息化手段，改进“政务”治理理念和治理模式，达到信息公开化、制度规范化、业务流程化、人员现代化的目标。高校人事管理应通过信息化方式，建立校情公开公示制度，将与教职工切身利益有关的人事政策法规、办事程序、人事动态等内容及时上网，揭开高校人事管理“神秘的面纱”，及时准确地宣传高校人事政策，从而保障人事行政的履行自觉接受群众的监督。实践证明，高校借助现代信息技术手段，极大地提高了高校人事管理者的行政能力和执政水平，也极大地提高了为教职工服务的水平。
3．加强人事法治教育，用理论强化意识。法律意识属于社会意识的范畴，它包括人们对法的本质和作用的根本看法。加强法律意识培养是实现高校人事管理工作法治化的基础工程。在我国社会主义市场经济发展进程中，全体社会成员的法律意识普遍得到增强，高等学校人群具有知识密集型的特点，高校教职工法律意识较强，这是推进高校人事法治化进程的良好基础。因此，要加强高校人事法治教育和宣传，在全校形成尊重法律、尊重人权的文化氛围。（1）加强教职工法律、法规和制度教育。教职工法律意识增强，就会自觉用法律观点来衡量学校的人事管理工作，监督学校的人事管理工作。因此，学校应加大高校人事管理法制化的宣传力度，通过普法形式加强教职工有关法律、法规及制度方面的教育。具体通过组织教职工参与对《宪法》、《行政法》、《行政许可法》《教师法》、《高等教育法》、《社会保障条例》等基本法律的学习，同时，通过组织加强对人事部相关人事法规的学习和学校有关人事规章制度的专门学习，用理论强化意识，以期达到增强广大教职工法制观念的目的，达到增强其知法、懂法、学法、守法自觉性的目的。（2）高校人事工作者主动加强法律、法规和制度学习，提高法律素养。高校人事法治化对高校人事工作者提出了更高的要求。作为直接掌握高校人事权力的人事管理工作者，应首先带头维护人事法规的权威性，主动适应人事法治化建设的需要，通过对有关法律法规进行专门的专业培训，加强自身法律修养和道德修养。人事干部头脑中要时刻绷紧法律这根“弦”，工作中依法行政、依法作为。（3）人事部门必须在法定的范围内进行行政行为。人事部门制定的法律规范或政策性文件必须符合有关法律的立法精神和立法目的。首先，在法律没有明文规定，或在法律规定的范围和幅度，行使人事行政权力要符合法律的基本精神。再次，要遵守法定程序。尤其在做出涉及相对人权益的决定前，要充分尊重和保障相对人的知情权、申辩权、陈述权和救济权，否则，即使实体正确，也会因程序违法被撤消或宣布无效。
4．加强人事执法检查，用监督确保公正。权力不能缺乏监督，尤其是公权力，这是一条万古不易的定律。人事权力历来作为一种准公共权力，更不能缺乏约束。公权力是一柄“双刃剑”，既可以执政为民，也可以执政为私。监督机制不够严密的情况下，为公为私，全在掌权者的一念之间。因此，推进高校人事管理的法治化进程，必须加强人事执法检查，建立和完善高校人事执法体制机制，建立和完善高校人事行政执法责任制。高校按照“权责统一”的要求，做到执法有保障、有权必有责、有权受监督、违法受追究、侵权有赔偿的责任制度。具体措施：（1）强化高校人事部门的法律责任。建立高校人事责任问责制，对高校人事部门的人事行政行为及后果应建立能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范高校人事权力的行为最终达到为民所用的目的。（2）加强群众监督。整合现有监督形式和渠道，畅通教职工举报和建议的渠道，为教职工行使监督权创造有利条件。充分发挥广大教职工的监督作用，促进和监督高校人事行政执法主体严格履职，保证高校各项人事法律的正确实施。
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县委、县政府决定召开全县事业单位岗位设置管理工作动员会议，主要任务是贯彻落实省、市事业单位岗位设置管理实施工作会议精神，安排部署全县事业单位岗位设置管理实施工作。县委、县政府高度重视事业单位岗位设置管理工作，先后召开县委常委会、县长办公会议进行了专题研究，并制定了《××县事业单位岗位设置管理工作实施方案》。下面，我就全县事业单位岗位设置管理工作讲三点意见：
一、统一思想，充分认识做好事业单位岗位设置管理工作的重要意义
自20xx年开始，全县各级党政机关深入贯彻落实《公务员法》，对公务员进行了重新登记，并逐步推行了公务员工资和津补贴制度改革，目前全县《公务员法》入轨运行工作已全面完成，公务员工资和津补贴政策也已基本落实到位。党中央、国务院在规范党政机关公务员管理的同时，对事业单位干部人事制度进行了积极探索，制定了一系列政策和措施，不断推进事业单位人事制度改革。现在推行的事业单位岗位管理制度，就是在总结多年来事业单位管理经验的基础上，形成的一系列基础性制度。这一制度的出台，充分考虑了改革开放以来特别是推进市场经济和法治政府、法治社会建设的过程中，原有的事业单位人事管理模式已不能完全适应社会事业发展的需要，必须进行改革。通过改革，一方面加强对事业单位的科学化、规范化管理，另一方面进一步调动广大事业单位干部职工的工作积极性、主动性，更好地推进各项社会事业的发展。因此，各乡镇、各部门和事业单位要充分认识做好这项工作的重大意义。
(一)实施事业单位岗位设置管理是深化事业单位人事制度改革的内在要求。党中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》和《关于进一步加强人才工作的决定》都明确提出，事业单位人事制度改革要以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，建立符合各类事业单位特点的人事管理制度，促进由固定用人向合同用人、身份管理向岗位管理的转变。岗位设置管理工作就是要在事业单位建立一种既区别于党政机关，又区别于企业，充分反映从事专业化服务特点的新型事业单位人事管理制度。原人事部出台的《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见和省、市制定的事业单位岗位设置管理实施意见也明确要求，在事业单位开展岗位设置管理工作，建立岗位管理制度。这是贯彻落实中央深化干部人事制度改革要求和加强人才队伍建设的一项重要举措，是事业单位人事管理制度的重大改革，是由身份管理向岗位管理迈进的重要一步，是一项制度创新和政策调整。这项制度第一次明确规范了事业单位的岗位设置管理，制定了岗位设置的政策规定;第一次提出了事业单位通用的岗位等级，为人才成长搭建了通道;第一次阐明了岗位设置与岗位聘用的关系，为实现按岗聘用、合同管理创造了条件;第一次明确了根据所聘岗位确定岗位工资待遇，为“岗变薪变”提供了政策依据。
(二)实施事业单位岗位设置管理工作是事业单位收入分配制度改革的迫切需要。事业单位收入分配制度改革的着力点是改革制度、规范秩序、完善机制、严肃纪律，核心是建立体现事业单位特点的收入分配制度，突出岗位绩效的激励功能，建立岗位绩效工资制，逐步形成一整套科学规范的事业单位收入分配制度。《事业单位收入分配制度改革实施办法》明确规定，在按国家规定完成岗位设置和岗位聘用之前，专业技术人员暂按所聘职务对应岗位的最低等级套改岗位工资，待完成规范的岗位设置和岗位聘用并按规定核准后，再按明确的岗位等级执行相应的岗位工资标准。也就是说，事业单位在没有被认定完成岗位设置和岗位聘用前，专业技术人员的工资只能对应到岗位工资的最低等级。被认定完成规范的岗位设置和岗位聘用后，才能根据所聘岗位确定相应的岗位工资待遇。因此，我们必须抓紧实施事业单位岗位设置管理工作，缩短收入分配制度改革与岗位设置的“时间差”，以确保事业单位收入分配制度改革顺利实施。
(三)实施事业单位岗位设置管理工作是事业单位人事制度改革不断深化的必然结果。选人和用人是事业单位人事制度改革的基本内容。公开招聘制度作为事业单位选人的一项基本制度，实践证明，公开招聘对于创造公平、公正的社会竞争环境，提高事业单位人员素质，杜绝人事腐败现象，促进事业单位发展，都产生了很好的效果。聘用制度作为事业单位用人的一项基本制度，全县从20xx年开始，按照公开、平等、竞争、择优的原则，经过试点、探索和实践，全县事业单位已全面推行了公开招聘制度。在推行人员聘用制的过程中，一些单位积极探索岗位管理的路子，创造了许多成功的经验和做法。岗位是聘用的基础，岗位设置直接关系到聘用制度的实现。作为事业单位的一项基本管理制度，岗位管理要体现在事业单位人事管理的各个基本环节，成为公开招聘、竞聘上岗、岗位考核、岗位培训、收入分配等制度的基础和依据。推行聘 用制度，加强岗位管理，必须从规范岗位设置入手，做好基础性工作。
(四)实施事业单位岗位设置管理工作是加强事业单位人事规范管理的必然要求。加强事业单位人事管理，是政府的重要职责。随着经济社会的发展，事业单位在人事管理方面出现了不少问题，随意进人、违规进人、超编用人等问题比较突出，人员超编、使用临时人员等问题大量存在，管理很不规范。据不完全统计，全县各级机关和事业单位共有866名临时聘用人员，其中事业单位有739人。过多的聘用临时人员，不仅加重了财政负担，而且扰乱了正常的用人秩序，削弱了政府对事业单位的有效监管，直接影响了社会的和谐发展，规范事业单位人事管理显得尤为重要和迫切。规范事业单位人事管理，必须从规范岗位设置入手。各乡镇、各部门和事业单位要认清形势，提高认识，切实增强工作的主动性，以实施事业单位岗位设置管理工作为契机，严格规范事业单位人员公开招聘、竞聘上岗、岗位培训、收入分配等各项人事管理工作，把加强政府宏观管理与事业单位岗位管理、用人自主权、分配自主权有机结合起来，努力推动事业单位人事管理走向制度化、规范化、法制化。
二、严格政策，扎实推进事业单位岗位设置管理工作
(一)要认真学习领会有关文件精神。根据国家、省、市关于事业单位人事制度改革的总体部署和要求，原国家人事部、原省人事厅、市人事局从三个层面上制定了事业单位岗位设置管理的政策文件。第一个层面是原国家人事部制定的《事业单位岗位设置管理试行办法》、《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》。《试行办法》是岗位设置管理的基础性文件，主要对岗位设置管理的原则、权限、程序、范围、类别、等级及监管等方面作出了原则性规定，旨在建立基本制度;《实施意见》是解决实施中基本问题的具体政策规定，以保证顺利实施。第二个层面是省根据国家的《试行办法》、《实施意见》，结合本省实际，研究制定的《湖北省事业单位岗位设置管理实施意见》。该《意见》根据我省事业单位的实际和社会事业发展的要求，从不同性质、不同类型事业单位的实际出发，对岗位类别、等级、聘用程序和权限、监管等方面作出了具体明确的规定，提出了具有较强操作性、可行性的指导意见，保证该项工作全面推进。同时，原省人事厅会同科技、教育、文化、卫生、农业、广电、体育、新闻出版、民政等行业主管部门，根据有关国家部委行业指导意见，结合我省实际，制订出台了9个行业指导意见。这是对《事业单位岗位设置管理试行办法》及实施意见的细化、具体化，充分体现行业特点，以保证同一类型事业单位的岗位设置大体相同。第三个层面是市人事局制定的事业单位岗位设置管理各项工作的具体操作办法。
我县的事业单位岗位设置管理工作实施方案，就是根据这三个层面的政策文件精神，结合全市动员会精神和我县的实际情况，在广泛调研、反复论证和征求意见的基础上制定的。县委、县政府经过多次讨论研究和审核同意，并得到市人事局核准，是指导全县事业单位岗位设置管理工作的政策性文件。希望各乡镇、各部门和事业单位在组织实施工作中要认真学习，深刻领会，全面把握文件精神，不折不扣地把文件规定落到实处。
(二)要努力适应新的管理机制。事业单位人事制度改革的重点是推行聘用制度和岗位管理制度。实施岗位设置管理是对事业单位人事管理政策的重大调整，核心是实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的转变。各乡镇、各部门和事业单位要迅速适应这种转变。在观念上，必须从旧的管理模式中摆脱出来;在工作中，必须适应新的岗位设置和管理办法;在管理上，必须充分体现这种转变，对不同的岗位应该有不同的管理方法和管理制度。对专业技术岗位，要坚持择优聘用，今后事业单位除国家有明确规定的专业技术职务外，必须按照核准的结构比例,在岗位空缺情况下，根据事业发展需要进行评聘。对管理岗位，要建立体现管理人员水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的职员等级序列。对工勤技能岗位，要建立和完善岗位等级，规范工勤技能人员“进、管、出”等环节的管理。
(三)要扎实做好岗位设置管理的实施工作。全县事业单位涉及各行各业。各乡镇、各部门和事业单位要认真领会国家和省、市、县有关文件精神，按照全县事业单位岗位设置管理实施工作的要求和部署，广泛征求和听取各方面的意见，研究制定具体实施方案和配套措施，确保改革工作有目标、有计划、有步骤、规范稳妥的推进。各乡镇、各部门和事业单位一方面要抓紧组织人员深入调查研究，进一步摸清底数、建档立册，为岗位设置管理工作的顺利开展奠定基础;另一方面要召开岗位设置管理工作的动员会，广泛宣传政策，周密安排和部署这项工作，切实把广大干部职工的思想统一到这项工作的总体部署上来。根据规定，事业单位岗位设置实行核准制度，并按照分级分类管理原则，确定了不同的核准权限，各乡镇、各部门和事业单位要按时限要求，务必于11月底前将岗位设置方案和实施方案报县人事局核准。要精心组织好岗位分类定级、竞争上岗等工作，确保12月底基本完成实施工作。
(四)要做好思想政治工作。改革必然会触动部分人的既得利益。事业单位岗位设置管理作为事业单位人事管理的单项制度，不可能解决事业单位人事制度改革的所有问题，也不可能解决需要其他制度改革来解决的问题。此次开展岗位设置工作，我们必须从实际出发，坚持规范用人的改革方向，妥善处理改革中带来的各类问题，维护好职工利益，维护好队伍稳定。坚持从实际出发，积极稳妥推进改革，认真做好思想发动和疏导工作，为推进改革营造良好的环境。
三、加强领导，确保事业单位岗位设置管理工作顺利实施
(一)要高度重视。岗位设置管理工作是一项复杂的工作，是一件大事、难事、好事。这项制度的实施，从根本上改变了过去事业单位人事制度，是事业单位人事制度变革中一个有着里程碑意义的工作，因此是大事;这项工作的实施，涉及全县事业单位近5000名干部职工的切身利益，实施中必然会遇到来自传统观念和原有制度的阻力，遇到许多新情况、新问题，所以是难事;这项工作的实施，将进一步提高事业单位管理的科学性，充分调动事业单位工作人员的积极性和创造性，切实做到人尽其才，使事业单位的工作有新的起色，因此是好事。各乡镇、各部门和事业单位一定要高度重视，按照县委、县政府对实施工作的总体安排和时间要求，切实加强领导，精心组织，周密安排，确保实施工作积极稳妥地开展，确保实施中绝大部分人员的利益得到充分体现。
(二)要加强领导。各乡镇、各部门和事业单位特别是各级领导要把实施岗位设置管理工作作为当前事业单位人事制度改革工作的重中之重来抓，要结合本部门、本单位的实际情况，周密部署，稳妥实施。为加强对全县事业单位人事制度改革的领导，县政府已经成立了事业单位岗位设置管理工作领导小组。各乡镇、各部门和事业单位也要成立专门的班子，组织精兵强将，明确责任，集中精力做好实施工作。
(三)要严格政策。各乡镇、各部门和事业单位特别是人事主管部门要认真履行职责，切实加强监督检查，维护政策的严肃性和权威性。在实施工作中，要尊重事业单位广大工作人员的意愿，最大限度地调动他们参与改革、支持改革的积极性。要坚持以人为本的原则，充分考虑历史原因和客观实际，统筹协调和妥善处理好各方面的利益关系，切实把广大工作人员的切身利益维护好。决不能借改革之机打击报复，甚至剥夺工作人员的劳动权利，也决不允许以搞活单位内部分配为幌子，侵占工作人员应得的合法报酬。事业单位的岗位设置方案及其他涉及广大工作人员切身利益的重大事项，必须充分征求广大职工的意见，充分考虑大家的意愿。
【关键词】学生事务管理，制度建设，管理效能
【摘要】在学生事务管理工作中，应将文化因素作为一个活跃的开放系统，把传统文化精华与时下流行文化中的可取元素及世界优秀文化成果融入其中，使之与制度建设进行有机调整，化消极因素为积极因素。[9]在当前的高校教育管理的制度建设中，应尤其重视文化因素的作用，正视学生作为独立、自主个体存在的现实，尊重学生的个体价值，使学生进一步参与到自身事务的管理中来。通过学生事务管理制度的构建，有力地推动健康、和谐的校园文化的形成，发挥文化作为潜在教育载体的持续、稳定功能。
社会主义市场经济的发展，高等教育领域的改革对学生事务管理工作提出了新的要求。本文认为，在新形势下推进学生事务管理，应加强制度建设、确立方向，同时积极推进校园组织文化建设，在实现有效管理的过程中提高效能。
一、学生事务管理制度建设的理论溯源
“学生事务管理”这一概念发端于上世纪中期的美国。在《学生事务观点》（TheStudentPersonnelPointofView）一书以及1949年美国教育协会发表的年度述评中，要求把学生看作“完整的人”，进而全面关注学生的生理、社会、情感、精神和智能发展。[1]根据SLI理论，学生事务管理以促进学生学习能力和个人发展为核心，充分反映了学生事务管理的基本规律，具有普遍性与特殊性相统一、理论性与实践性相结合的特点。（SLI理论是美国高校学生事务工作的特有名词，是涉及学生所有课外活动和非学术事务的所有概念、项目和活动的集合和总称）。在该理论的指导下，美国的学生事务管理根据管理的项目设置专门的人员，并建立了较完善的学生事务方面的专业培养体系，从而实现了学生事务管理者的专业化和职业化。这一理论对我国高校学生管理制度的建立与进一步完善具有重要的借鉴意义。制度分析自从诞生之日起就在经济学、政治学和社会学等社会科学研究领域稳站一席之地。20世纪后半期，经济学在批判新古典经济学的基础上建立了新制度经济学，与政治学社会学的新制度理论共同构成新制度主义。这之后，新制度理论开始引起了越来越多的教育管理者的关注与探讨。罗万和密斯科尔的《制度理论和教育组织研究》（1999），对新制度理论及其在教育组织研究中的应用情况进行了总结；麦耶的《教育中的新制度理论》（2006），也对新制度理论在教育研究中的应用进行了回顾和评述。将教育组织和教育活动放在一个宏观的社会制度背景下进行考察和分析已经成为新制度理论在教育研究中的两个明显特点之一。[2]学生事务管理的目标是实现大学生综合素质的提升。大学生应该在认识问题、运用知识处理实际问题等方面具有较高的素质。这对于其知识水平和理解能力、课内外和校内外的经历都至关重要。由于制度规则所具有的强制力使组织目标最大化的实现更有保障，在探索学生事务管理的过程中，进行制度分析和制度建构就成为致力于提升管理效能的必需路径。
二、关系梳理———制度建设在学生事务管理中的必要性论证
在学生事务管理领域论及制度建设，就是要制定和运用各种制度对学生非学术事务进行管理，并在此过程中提升管理效能。在高等教育领域，国家统一制定的法律法规以及高校学生事务管理部门在其职权范围内制定、修订并执行的规章制度，共同形成一个规范体系。这种体系不仅规定了学生事务管理工作者的职能和工作程序、规范学生的行为方式，也对学生的成长方向发挥着有力的、保障性的引导作用。（一）制度建设是学生事务管理效能提升的内在要求从当代学术界对于学生事务的界定上看，学生事务可以分为管理性事务及指导与服务性事务。管理性学生事务强调的是按照规章制度面向全体学生进行规范化的指导；指导与服务性事务是按照一定的理论、技能支撑和规范的流程对学生进行个性化的工作。[3]从二者定义及功能可以看出，科学规范的制度是学生事务管理的基础与必备条件。从学生事务的参与主体来看，学生事务管理是涉及学校、教师与学生三方面的事务，三者之间的权利义务关系必须通过规范的制度来建立。制度把学校学生管理的任务、服务内容逐项分解，以求分级管理、权责明确。从管理实践的角度看，美国高校学生教育和管理以依法治校为指导思想，制定了健全的与学生工作相关的规章制度，如《美国高等学校学生事务管理人员行为规范》、《高等院校学生事务管理》等。这些规章制度为学生事务管理提供了很好的依据和有效的手段。[4]我国近年来大力加强学生事务管理的法律法规的制定完善工作，如中央16号文件《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育工作的意见》、教育部财政部《关于印发的通知》等文件的出台都充分说明了制度建设既是学生事务管理性质的体现，也是加强管理效能的内在要求。（二）学生的差异性是学生事务管理制度建设的逻辑起点当前，高校学生大多数出生于80年代后期及90年代初期，长于社会变革时代。在这一时代背景下，社会的组织形式、生活方式等发生了巨大的变化，同时，由于社会生活的多样化，不同个体在不同的区域、家庭中所形成的价值取向也有很大的不同，这使得不同人之间的价值观、个人需求、目标以及表现行为方面的差异越来越大。很多学者对学生差异性进行过研究。其中，伯顿?克拉克指出：大众化教育，甚至是普及化教育的实现不仅意味着学生人群的增加，而且还意味着更多不同类型的学生的出现。[5]制度作为要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，能够对不同人进行统一的引导与规范，这就使得用制度进行管理成为高校事务管理必然途径。通过不同制度对不同类别的学生进行规范管理既有利于对学生进行有针对性的服务与辅导，也节约了管理成本，使管理可行且有效。（三）学生的认知过程的特点是制度建设的基本依据首先，个体的认知过程中对外在的、刚性制度的服从是内化成为其个人品德的前提和有效引导。美国心理学家科尔伯格（LawrenceKohlberg）提出了人类道德发展的顺序原则———三水平六阶段道德发展理论，指出：人类道德认知的发展是先他律而后自律的，因此要培养优良的品德，宜先教个体遵守既定的行为规范。[6]在学生阶段对其进行制度化管理，有利于将制度内化为其个人的规范，对学生个人素质的提高大有益处。其次，制度化可以引导学生向优的方向发展，形成榜样与示范的引导力量。美国心理学家阿尔伯特?班杜拉（AlbertBandura）于1977年提出了社会学习理论[7]。这一理论认为榜样的影响很大，人的行为可以通过观察学习过程获得，但是获得什么样的行为以及行为的表现如何，则有赖于榜样的作用。虽然同一制度在面对不同的对象时产生的引导效果有所差异，但是如果通过制度的完善与执行，将引导有效的学生树立为榜样，就会对更多的学生产生影响并使制度的影响不断扩大，进入一个良性循环的轨道。（四）学生事务管理制度建设是学生工作精致化的必然要求“精致化是高等教育发展改革深层次推进的必然结果。”[8]学生工作精致化不仅是高等教育发展改革深层次推进的必然结果，也是学生工作实现制度化的必然要求。同时，精致化强调要“把技术化、个性化的人才培养规律转化为现实性的可操作的实践体系，必须要有终结性的因素发挥支撑、保障作用”，即主张建立科学合理的工作模式，实现可持续的科学发展。[8]而这首先需要的就是制度体系的建立，通过制度的不断修订、完善加强这一工作的效能与公信力，从而在探索与实践和科学优化对学生的服务、管理和教育、引导等职能过程中发挥更好的作用。
三、加强学生事务管理制度建设的思考与建议
（一）制度的层次化学生个体的差异性决定了高校学生管理的区别性。这要求高校学生事务管理制度的制定必须依照因材施教、区别对待的原则。从整体看，对于学生的管理分为宏观和微观两个层次。在管理制度制定和实施过程中，必须按其不同特点注意层次的区分度。对于大的方面，应该尽可能宽松，给学生以自由选择的空间。如学业生涯规划、选修课程安排等，应尽可能给予其自主决策、自主选择的空间。同时，对于小的方面或具体环节，则必须规定明确，增强学生事务管理制度的量化性和可操作性。如考试纪律、奖励评选、统一活动安排等，在制度规定中有必要进行精确考虑。（二）制度的体系化从横向看，高校学生事务管理制度的完整性要求必须有配套的健全的管理制度，实现制度体系化。通过制定和完善管理制度，推动学生管理的规范化，以推动学生全面发展为根本出发点，构建和实施全面管理制度，将制度设置过程中的过程控制、预防和纠正措施、检查总结、质量责任制等都用规则、制度等形式规定下来。从纵向看，制度构建过程是一个制定、执行、分析、修订、执行的循环的过程，通过这种反复考量，分析有关制度执行过程中的信息反馈，并根据时代演进、社会发展、环境变化和学生思想、行为特征变化、学生成长要求的变化，及时调整、修订、完善有关规章制度，使之具有更强的科学性与可操作性，更符合学生事务管理的需要。（三）以学生管理事务制度建设推动高校的组织文化建设文化是制度环境系统中较稳定也是影响最深远的因素。高等学校教育中的文化环境既有积极的因素，也有消极因素。
【参考文献】[1]蔡国春.中美高校学生事务管理模式比较研究[M].北京:中国海洋大学出版社，2007:2.[2]阎凤桥.大学组织与治理[M].北京:同心出版社，2006:17.[3]储祖旺，蒋洪.高校学生事务管理概念的演变与本土化[J].高等教育研究，2009，(2).[4]窦学欣，王硕.论美国高校学生事务管理及其启示[J].辽宁行政学院学报，2010，(10).
一、意思自治原则的确立及其体现
意思自治原则是国际私法上合同制度中的一项基本原则，也是目前各国在处理涉外合同的法律适用问题上普遍采用的主要原则。所谓意思自治是指合同当事人有权协议选择解决争议的法律。这项原则的适用，有利于稳定当事人的法律关系和及时有效地解决争议，因而为多数国家所采纳，并在仲裁法中作为一项基本原则予以确认。我国《涉外经济合同法》同样把意思自治原则作为合同法律适用的首要原则，从而使我国涉外仲裁直接受该原则的影响，并将其贯穿于仲裁的全过程，使涉外仲裁与国际仲裁制度基本一致。但是，我国国内仲裁情况则不同，由于受当时计划经济体制的影响，当事人的经济活动和经济纠纷过多受国家行政和司法的干预，使当事人意思自治无法在仲裁制度中得到体现。
社会主义市场经济体制的建立及其在我国实践中的执行，为我国仲裁制度的完善提供了良好的契机。市场经济的发展必然要求“当事人意思自治原则”在我国民商法律制度包括仲裁制度上的适用，为了顺应历史发展的潮流，我国《仲裁法》将“意思自治”确立为一项基本原则并在其相应内容中得到全面体现。
第一，当事人采用仲裁方式解决纠纷，必须出于双方自愿并以书面表示。这就是说，双方当事人在订立合同时，如果约定将未来发生的纠纷提交仲裁的，则应当在合同中订入仲裁条款；如果当事人在订立合同时就仲裁问题未达成协议而在纠纷发生后双方约定将其提交仲裁的，则应签订独立的仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁机构不予受理。
第二，仲裁地点和仲裁机构，均由双方当事人共同选定。涉外仲裁首先遇到的就是仲裁地点的选择，按我国法律的有关规定，仲裁地点包括本国、被诉国和第三国，当事人只能从中择一；国内仲裁的当事人则应约定国内某个具体的地点。无论涉外仲裁还是国内仲裁，当事人均应在仲裁地点确定后选择具体的仲裁机构，并将地名和机构全称列入仲裁协议。
第三，仲裁事项，由双方约定。仲裁事项是指法律规定的仲裁范围内的一切商事性质的关系所引起的事项。按照《仲裁法》的规定，仲裁事项可以理解为除婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷，行政争议和刑事事件以外的因执行合同所发生的或与合同有关的一切争议。至于具体仲裁事项，由双方当事人在仲裁协议中约定。没有约定或者约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的，仲裁机构无权仲裁。
第四，仲裁员由当事人选定或委托指定。当事人不但可以选择或委托指定仲裁员，还可以约定由三名或由一名仲裁员组成仲裁庭。当事人如果约定由三名仲裁员组成仲裁庭的，应当各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定一名仲裁员，第三名仲裁员即首席仲裁员由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定；当事人如果约定由一名仲裁员成立仲裁庭的，则必须共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定仲裁员。
第五，仲裁是否开庭与公开进行，由当事人协议。仲裁法原则上规定，仲裁庭应当开庭但不公开进行，但是，如果当事人协议不开庭的，仲裁庭应采纳当事人的意见并根据仲裁申请、答辩书以及其他材料作出裁决。如果当事人协议仲裁公开进行的，仲裁得公开进行，但审理内容涉及国家秘密的则除外。
第六，在仲裁过程中，当事人可以自行和解和自愿调解。既然仲裁是当事人自愿选择的，那么，在申请仲裁后，当事人也就可以自行和解，达成和解协议，也可以撤回仲裁申请；在仲裁庭作出裁决之前，只要当事人自愿，仲裁庭应当调解，调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书，调解书与判决书具有同等效力。
第七，裁决书是否写明争议事实和裁决理由，由当事人协议。《仲裁法》原则上规定，裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用的负担和裁决日期，但当事人协议不愿将争议事实和裁决理由在裁决书上写明的，可以不写。
上述各项内容均是“当事人意思自治原则”在我国仲裁制度上的充分体现。当然，这项原则在我国仲裁制度上的适用与在合同制度的适用一样，均受到一定的限制。在仲裁制度上，当事人可以自愿选择仲裁，但这种意愿须以书面表示，即须订立书面仲裁协议；当事人可以约定仲裁事项，但约定的仲裁事项不得超出法律规定的仲裁范围；当事人可以选择仲裁员，但选择的范围仅限于仲裁机构提供的仲裁员名册中的仲裁员；当事人在仲裁过程中可以自行和解和自愿调解，但必须在仲裁庭作出裁决之前进行。以上各项自由和限制，既符合仲裁的特点，也符合仲裁制度发展的客观规律。
二、协议仲裁制度的实行
协议仲裁制度是指当事人依据合同约定的仲裁条款和事后达成的书面仲裁协议将纠纷提交仲裁机构仲裁的制度。协议仲裁制度的一个最大特点是以当事人自愿为基础，包括在协议中约定仲裁事项、选择仲裁机构、仲裁地点和指定仲裁员等，使仲裁协议能发挥以下三个作用：第一，仲裁协议能约束当事人。既然，仲裁协议是双方当事人达成的，当事人就必须自愿受其约束。在纠纷发生时，就必须将其提交仲裁，如有任何一方不按仲裁协议规定提交仲裁，而向法院起诉，另一方则有权请求法院终止诉讼程序。第二，仲裁协议是仲裁机构受理案件的依据。仲裁协议都必须指定仲裁机构，被当事人合法指定的仲裁机构即取得该案件的管辖权，应予以受理。第三，仲裁协议能排除法院的管辖权。联合国《承认及执行外国仲裁裁决公约》第2条第3款规定：“当事人就诉讼事项订有本条所称之协议者，缔约国法院受理诉讼时应依当事人一造之请求，命当事人提交仲裁，……。”这一规定肯定了仲裁协议具有排除法院管辖权这一作用，只要有合法有效的仲裁协议存在，即使一方当事人违反协议向法院起诉，法院也不能受理，而应命其提交仲裁，即使受理了，另一方当事人也有权请求法院终止诉讼程序。当然，无效的仲裁协议例外。根据我国《仲裁法》第17条的规定，凡约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的仲裁协议；无民事行为能力或者限制民事行为能力人订立的仲裁协议；一方采取胁迫手段，迫使对方订立的仲裁协议，均为无效仲裁协议。
由于协议仲裁最能体现当事人的意思自治，故为国际公约和西方国家仲裁法规所普遍采用。在我国的实践中，按照《涉外经济合同法》第37条第2款、《技术合同法》第51条第1款、《著作权法》第49条第1款的规定，我国对外经济贸易仲裁和海事仲裁、技术合同争议仲裁和著作权合同纠纷仲裁，以及经济合同仲裁机关受理技术合同、企业承包和企业租赁经营合同纠纷案件均已实行国际上普遍采用的协议仲裁制度。而国内经济合同争议仲裁按照《经济合同法》（1981年）和《经济合同仲裁条例》（1983年）的规定并没有实行该项制度，按其规定，只要经济合同发生纠纷，任何一方当事人均可向国家规定的合同管理机关申请仲裁。申请仲裁时，一方当事人须向仲裁机关递交申请书，仲裁机关收到申请书后，经审查符合条件的，则在7天内立案。这种仲裁不要求当事人订立仲裁协议，因而不能充分体现各方当事人的意愿，不利于纠纷的有效解决。直到《民事诉讼法》（1991年）施行之后，国内经济合同争议仲裁才实行协议仲裁制度。《民事诉讼法》第217条和修改的《经济合同法》（1993年）第42条以及《仲裁法》（1994年）第4条、第21条第1款和第58条第1款的规定均明确肯定了该项制度的实行，使我国内外仲裁均统一适用了协议仲裁制度。
三、协议管辖制度的确立
由于协议仲裁已成为仲裁制度的一项基本制度，因此，凡实行协议仲裁制度的国家均同时实行协议管辖制度，此项制度的实行是由合同当事方在仲裁协议中指定管辖和审理该合同纠纷的仲裁机构和仲裁员，即仲裁机构对某一合同纠纷的管辖和审理权产生于合同当事人的授权。
仲裁中的协议管辖与诉讼中协议管辖虽然都为国际上普遍承认，两者均赋予当事人自由选择解决纠纷的机构的权利。但选择的自由度有明显区别，当事人在协议选择管辖法院时，受法律规定的某些条件的严格限制，如须以书面表示；不得协议选择上诉法院；对合同争议案件，只能协议选择与该合同有密切联系的地点的法院等。我国《民事诉讼法》第244条同样对诉讼中的协议管辖作了限制性规定，即涉外经济纠纷的当事人可以协议选择管辖法院，但必须符合以下三项要求：（1）协议选择管辖法院必须以书面形式作成；（2）选择的法院必须是与争议有实际联系的地点的法院；（3）选择我国法院的，不得违反我国法律关于级别管辖和专属管辖的规定。但合同当事人在选择仲裁机构时，除须以书面表示外，不受以上其他条件的限制，这是由于仲裁自身的特点所决定的。
从我国仲裁的管辖制度看，曾一度实行地域管辖、级别管辖、指定管辖和移送管辖相结合，而以地域管辖为主的制度。在这项制度下，当事人无权选择仲裁机关和仲裁员，仲裁机关也无权受理不属于自己管辖范围内的案件。仲裁机关受理案件的权利由国家法律硬性规定。根据《中华人民共和国经济合同仲裁条例》的规定，各仲裁机关对案件的管辖主要是根据地域管辖和级别管辖来划分的。前者是确定同级仲裁机关对案件的管辖权，它是根据仲裁机关的管辖区域、当事人的住所和纠纷的主要发生地来划分的；而后者则是确定上下级仲裁机关对案件的管辖权，它主要是根据案件的社会影响和争议金额多少来划分的。因此，在一般情况下，经济合同纠纷案件由合同履行地或签订地的仲裁机关管辖，在执行中有困难的也可以由被诉方所在地的仲裁机关管辖。由于实行地域管辖和级别管辖制度无法体现当事人的意思自治，使仲裁的特点与优势得不到发挥，因此，它不受当事人的欢迎。
随着协议仲裁制度的实行，我国《仲裁法》明确了协议管辖制度。《仲裁法》第6条规定：“仲裁委员会应由当事人协议选定”。“仲裁不实行级别管辖和地域管辖”。根据这一规定和《仲裁法》的其他有关规定，可以从以下三方面来理解：第一，仲裁机关对纠纷案件的管辖权来自当事人的协议，只有被当事人在协议中指定的仲裁机关才对该案有管辖权；第二，否定级别管辖和地域管辖的实行，即明确指出我国原来实行的地域管辖和级别管辖制度已由协议管辖制度所取代；第三，仲裁员对纠纷案件的审理和裁决权来自当事人的协议，非当事人选定或委托指定的仲裁员无权审理和裁决有关案件。
协议管辖制度的确立有助于意思自治原则在仲裁中的贯彻和协议仲裁制度的实行。意思自治原则能否在仲裁中得以贯彻，很大程度上取决于协议仲裁制度和协议管辖制度的实行，只有全面实行这两项制度，意思自治原则才能在仲裁中得到具体体现。
四、民间性仲裁机构的设置
仲裁机构的设置是仲裁制度的组织性制度，仲裁机构是执行仲裁制度和实现仲裁任务的组织保证，正确确定仲裁机构的性质，设置反映仲裁特点的民间性仲裁机构，是公正解决纠纷，提高仲裁质量，完善仲裁制度的一个至关重要的问题。
仲裁机构从广义的角度讲，包括仲裁管理机构和仲裁裁决机构，从狭义的角度讲，它仅指后者。前者包括常设的仲裁委员会、仲裁协会和临时组成的仲裁庭，它们是对仲裁日常事务、仲裁人员、仲裁工作进行管理、协调和组织的机构；而后者仅指临时组成的仲裁庭，它是唯一有权对当事人提交仲裁的争议进行审理和裁决的机构。仲裁机构的管理权直接渊源于仲裁法律规范，它主要在仲裁机构系统内部起组织、管理和协调作用；而仲裁机构的裁决权不仅渊源于仲裁法律规范，而且基于当事人在仲裁协议中的授权，其作用是对当事人的有关纠纷通过裁决予以解决。这两种权力虽然作用不同，但两者有着密切的联系，仲裁管理权服务于仲裁裁决权，而仲裁裁决权以仲裁管理权为依托，没有仲裁委员会管理仲裁工作，就无法保证仲裁庭对当事人提交仲裁的争议及时、正确、有效地行使裁决权。
纵观我国仲裁机构的设置和布局状况，其种类繁多，性质各异。涉外仲裁的仲裁机构是中国国际经济贸易仲裁委员会和中国海事仲裁委员会，它们均隶属于中国国际贸易促进委员会（中国国际商会），仲裁员由中国国际贸易促进委员会从对国际经济贸易、科学技术和法律等方面具有专门知识和实际经验的中外人士中聘任，是民间性仲裁机构；但国内仲裁的仲裁机构包括各级工商行政管理部门设立的经济合同仲裁委员会，省级以上（含国务院批准的较大的市、计划单列市和经济特区等）的科学技术行政管理部门设立的技术合同仲裁委员会，国家与地方各级房地产行政管理部门设立的房地产仲裁委员会和县级以上地方人民政府劳动行政部门设立的劳动争议仲裁委员会等。以上几种仲裁机构（除技术合同仲裁委员会外）均设置于各自的行政管理部门之下，并受其领导，业务上受上级仲裁委员会的指导和监督，仲裁员主要由各有关的行政管理人员兼任，当事人无权选择仲裁机关和仲裁员，其行政性质相当明显。从仲裁制度的本质看，它是民间性质的，因为，仲裁机构的仲裁权来源于争议双方当事人的意愿，即当事人的授权是仲裁权形成的前提，这就决定了仲裁机构的仲裁权有别于国家法律赋予有关机关行使的行政管理权，从而也就决定了行使仲裁权的机构的独立性与民间性，我国原有某些仲裁机构的行政性，与仲裁制度的本质属性相悖，仲裁的特点与作用因而未能在我国国内仲裁中得以发挥。
针对这一现象，《仲裁法》对仲裁机构的设置进行了改革，首先，确定了仲裁管理权由社会团体法人中国仲裁协会行使，改变原来仲裁管理权由行政管理机关行使的做法。中国仲裁协会由仲裁员组成，仲裁委员会均为中国仲裁协会的会员，仲裁协会对仲裁委员会和仲裁员主要起协调作用。第二，仲裁委员会视需要而设。《仲裁法》第10条规定：“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。”这一规定改变了原来仲裁机构按行政区划和行政管理隶属关系层层设置的做法。第三，确定了仲裁机构的独立性与民间性，根据《仲裁法》第14条和第13条的规定，仲裁委员会是独立于行政机关的机构，仲裁委员会之间也没有隶属关系，仲裁员从各行各业的专家、学者和专门技术人员中聘任，这就革除了以往仲裁机构受制于行政机关，行政管理人员任仲裁员的弊端。我国《仲裁法》确立了仲裁机构的民间性，体现了仲裁制度的本质。
五、或裁或审和一裁终局制度的适用
或裁或审制度是指当事人有权选择仲裁或诉讼之一种方式解决纠纷的制度。在这种制度下，当事人如果选择仲裁解决纠纷，就必须在合同中订入仲裁条款或者在纠纷发生后订立仲裁协议将纠纷提交仲裁，仲裁机构受理案件的依据是仲裁协议。法院只受理没有仲裁协议的案件。一裁终局制度是指仲裁机关对当事人提交的案件作出裁决即具有终局的法律效力。在这项制度下，仲裁机关作出的裁决，对双方当事人均有约束力，双方必须自动履行，而不得要求该仲裁机关或其他仲裁机关再次裁决或向人民法院起诉，也不得向其他机关提出变更仲裁裁决的请求。或裁或审和一裁终局制度是国际上普遍实行的制度，关于仲裁的国际公约和绝大多数国家的仲裁法均确立了这两项制度。例如，联合国《国际商事仲裁示范法》第2条第1款规定：“向法院提起仲裁协议标的诉讼时，如当事人一方在其不迟于其就争议实质提出第一次申述的时候要求仲裁，法院应让当事各方付诸仲裁，除非法院发现仲裁协议无效、不能实行或不能履行。”这一规定确立了或裁或审制度，《国际商事仲裁示范法》和《承认及执行外国仲裁裁决公约》均有类似规定。这些规定均为各国仲裁制度的统一提供了法律依据。
我国仲裁的一个突出特点是，涉外仲裁和国内仲裁均为各自独立的体系，适用不同的法律、规则和程序。涉外仲裁的各项制度，包括或裁或审和一裁终局制度均已与国际仲裁制度接轨。但国内仲裁则不然，尤其是经济合同仲裁，在实行或裁或审制度之前，它经历了只裁不审、又裁又审和可裁可审等阶段。只裁不审是指经济合同发生纠纷后，只能报有关主管机关裁决，而不可向法院起诉。新中国成立至1978年期间，经济合同纠纷的解决就适用了这项制度。又裁又审是指经济合同发生纠纷，当事人只能先提交仲裁，对仲裁机关的裁决不服的，当事人才可向法院起诉。1978年至1981年，经济合同纠纷的解决就是适用这项制度的。但根据《中华人民共和国劳动法》第79条的规定，劳动争议的解决依然适用该项制度。可裁可审是指经济合同发生纠纷时，任何一方当事人既可以向法律规定的经济合同仲裁委员会申请仲裁，也可以向法院起诉。但当事人一方或双方对仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起15天内，向法院起诉。因此，可裁可审制度实际上也就是“裁审自择”和“一裁两审”制度。1981年至1991年新《民事诉讼法》施行前，即适用该项制度。可裁可审与只裁不审、又裁又审相比，虽有明显的优点，如当事人有权选择不同的方式解决纠纷，对裁决不服还可向法院起诉等。但其本身也有许多不足之处：第一，当事人意思自治无法体现；第二，仲裁裁决的法律效力得不到肯定；第三，仲裁迅速、及时、有效等优势难以发挥。
关键词：依法治国；高等学校；人事管理
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出要全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。由现行治理模式全面转化为依法治国，是国家治理领域的一场重大变革，需要党和政府带领全国人民进行艰苦卓绝地努力。高等教育作为社会主义事业的重要组成部分，在法治国家建设中有着极为重要的地位，人事管理制度改革作为高等学校内部治理的重要内容，法治化程度将在很大程度上影响高等学校的法治化建设进程。
一、依法治国的内涵
《决定》指出依法治国要求在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。孙国华教授认为，全面推进依法治国，是全国人民在中国共产党的领导下，建设中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴的“重器”，对此必须高度重视，并通过法治国家建设，使法治成为广大群众的共同信仰，从而贯穿于社会生活的方方面面、各个领域。吴月冠研究员认为依法治国具有稳定性、可预见性、保障性和强制性，有利于充分体现和凝聚人民意愿、引导人民意愿、服务和实现人民意愿。要加强依法治国各环节的公众参与度。笔者认为要实现依法治国，应坚持立法先行，通过完善的程序，建立法律的立、改、废机制，不断完善法律制度，健全社会主义法治体系；保持法律的稳定性，不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏，不因言废法、以言代法，确保法律的可预见性；通过完善民主制度，提高民主化水平，提升民众的参与积极性，保证广大群众有效参与社会主义立法，提高立法质量；法律的生命力在于实施，各级行政机关要严格依法办事，提高依法行政的水平和能力；司法机关独立司法，确保司法公正，增强民众对法律的信仰，提高法律的权威性；加强法治宣教力度，积极营造良好的法治氛围，提高民众的法律意识。
二、高校人事管理法治化内涵
人才是高等学校各项事业发展的先决因素。加强人才队伍建设、激发各类人才活力、充分调动各类人才积极性、最大限度挖掘各类人才潜力、提高办学效益，是高等学校内部治理的永恒主题。人事管理是保证高等学校各项工作顺利有序推进的重要枢纽，在高等教育改革中具有极其重要的地位和作用。高校人事管理法治化是依法治国、依法治校的具体表现，是指高校人事管理以国家的法律法规为基础，在其精神指导下完善的规章制度体系，以限制和正确运用权力，实现管理行为的规范，管理结果的有效。高校人事管理法治化建设是一项系统工程，受国家人事管理政策、劳动法律、制度和各类规范制约，国家应该提高人事管理制度立法层次，完善人事管理体系；高等学校要转变人事管理理念和用人机制，建立契约化用人机制；通过不断完善高校内部人事管理制度，保证人事管理制度的连续性、稳定性，确保教职工行为预见性；完善高校人事管理体系，规范高校的人事管理行为。通过提高教职工的参与积极性，提升制定程序的民主化、科学化水平，提高制度的法治化程度。
三、高等学校人事管理法治化建设面临的挑战
1.人事法制体系不健全，立法层次较低。目前，高校人事管理面临着诸多法律尴尬。首先，我国的人事法制体系极为不健全。高等学校编制内教师被视为国家干部，与学校存在着强烈的人身依附关系。根据《人事争议处理规定》《事业单位人事管理条例》等相关规定，高校与编制内教师之间成立人事关系，产生纠纷提起的是人事争议。其实，这种做法严重混淆了高校与国家机关在性质、职能上的重大差别。1994年出台的《劳动法》明确了企业与员工之间是劳动关系；2005年《公务员法》出台后，国家机关、参照公务员管理的事业单位与其工作人员之间的关系受到公务员法的保护；2007年出台的《劳动合同法》将高等学校编制外教师纳入了劳动法调整。但是，编制内教师与高校之间的用人关系，一直被排除在法律调整范围之外。其次，人事管理制度规范立法层次较低，政策性较强，规范性文件较多，内容较为混乱。《事业单位人事管理条例》作为第一部相关的行政法规，首次对人事关系的成立、管理、流通以及争议的处理作了规定，但是相对于《劳动法》《公务员法》《劳动合同法》等法律来说，立法层次仍然较低。国家和各省关于人事管理的文件分散于各类管理规范中，并且时间跨度极大，有些文件从20世纪80年度甚至更早一直沿用至今，有些规定明显不合时宜，比如退休年龄的规定。国家各部委、各省市不同时间出台的政策之间冲突较多，比如对于教职工婚假的规定，各地差异极大。但是国家一直没有对相关政策做一个全面清理，适用难度极大。
2.人事管理观念、模式较落后。由于公立高等学校的事业单位属性，一直被视为行政机关的隶属部门，人事管理沿用公务员管理的相关规定。教职工一旦取得编制进入高等学校工作，就意味着终身具有“干部”身份。高等学校承担了教职工从“摇篮”到“坟墓”的福利，除非出现重大过错，造成极其严重后果，否则，不会被“解除”工作关系。编制内教职工和学校之间存在着事实上的用人终身制，单位不想用的人出不去，由于编制关系，想进的人又进不来。这种“单位人”的身份管理，长期的积累出现了高等学校行政权力泛化，民得不到充分尊重，管理制度不完善、管理不到位等问题。管理体制上，政府与高等学校人事管理权不明晰；聘用制度上，不利于人才流动与日常管理；考核与激励机制无法切实反映高等学校工作的特殊性和特殊要求。管理方式上，大多数高等学校仍然按照传统人事管理方式，重视甚至完全按照身份进行管理，“身份”是人事管理中的主要因素，且往往终身不变，不同的身份划分是管理的重要标志。而对岗位管理的重要性认识不足。学术权力在高校被弱化，人事管理制度内容不够科学，部分内容甚至与现行法律和国家政策相冲突，制定程序不规范，没有充分征求教职工意见；管理理念不能与时俱进，管理方法主动性不足，管理人员服务意识较差。随着改革的不断推进，社会对高等教育的要求越来越高，倒逼高等学校进行内部改革，随着高等学校内部治理结构改革的持续深入，高等学校逐渐凸显出管理机构过多，人员臃肿，人浮于事、教职工投身教学科研的积极性不高、主动性不强等弊端。
3.高校内部管理制度不完善。亚里士多德曾说：“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。《决定》也认为依法治国要求良法善治，对于高等学校人事管理来说，要加快高等学校人事管理的法治化水平，必须要制定出一套在内容和程序上都符合良法善治要求的人事管理制度。但目前国内高校的人事管理制度建设很不完善，很多学校直接适用国家或各省的人事管理政策，但是由于这些政策要照顾不同地区、不同办学层次的高校，政策弹性太大，导致不同地区、甚至相同地区不同高校在人事政策差异较大。各高校在人事政策的制定过程中民主化程度不够高，没有充分调动教职工的积极性，教职工的参与性不强。
4.人事管理干部和教师法律素质有待提高。人事管理干部作为学校人事管理制度制定主要参与者和直接执行者，其法律素养的高低直接影响高校人事管理法治化水平，高校人事管理法治化建设要求人事工作者具有较高的法律素养、良好的法律思维。但是，目前人事管理干部由于学科专业背景差异、长期形成按政策、指令办事的思维定式，法律知识较为匮乏、法律意识不强、对法律重要性认识不足，没有养成依法办事的思维，法治素养不够已成为人事管理法治化建设的制约性因素。教职工是学校各项工作推动的重要力量，是学校各项管理制度的切身体验者，制度的优良与否，教职工有着最直接和深刻的体会，教职工的发言最具权威性。教职工法律知识的多寡、法律意识的高低决定了教职工在管理过程中的参与程度。但是目前，很多老师由于专业背景的差异，法律素养与依法治国的要求还有差距。
5.高校与政府之间的管理错位。高校作为一个独立的法人，理应有权独立决定学校的办学方向、规模、管理方案、薪酬待遇、人才流通机制等。然而现实中，公立高等学校在人员编制数、招生规模、职称评审、薪酬绩效等方面很大程度上受制于行政主管部门，高等学校与政府之间、高等学校编制内人员与高等学校之间都是一种行政依附关系。组织和制度架构上都具有高度行政化的特征，高校的办学自非常有限，造成政事不分，管办不分。
6.监督机制不完善。人事权力，是行政管理的核心权力之一。绝对的权力导致绝对的腐败，唯有阳光是最好的防腐剂。高等学校人事管理权力在运行过程中，不能缺少有效监督。行政权具有天生的扩张性和渗透性。没有法律的牵制，必然走向专横。高校人事法治化建设重在建立权力约束机制。但是目前，我国高校的人事管理制度监督机制不健全，体制极不完善，教职工和社会对参与人事管理监督的积极性不高。
四、依法治国背景下高等学校人事管理的法治化路径
1.加强人事管理立法，提升立法层级。应充分认识到人事管理法治化建设的重要性，通过制定人事管理法规，完善人事管理制度，提升立法层级。改变目前高校人事管理制度无法可依的局面，明确将高校人事制度应该纳入与《劳动法》《公务员法》同层次的法律调整范围，从程序和内容上对高校人才招聘、引进、退出等流通机制，职称评审，岗位聘任等晋升流转机制；虽然《事业单位人事管理条例》作了相关规定，但是很多内容还需进一步完善，立法层次还需进一步提高。及时清理各部委、各省市不同时期的人事管理政策、文件，做好高校人事管理文件的立、改、废工作。废除、修订明显不合时宜的管理制度，及时制定新的符合时宜的管理政策，明确文件冲突处理方案，尝试将成功经验及时形成政策法定，努力消灭人事管理中的政策空白点。
2.转变管理理念和用人机制。在依法治国背景下，高等学校人事管理部门要积极转变管理理念，从传统的行政隶属式管理模式向依法治国背景下平等契约管理方式的转变。学校通过与教职工签订聘用合同建立起新型的人事关系，体现强制性正式契约关系中双方平等人事主体的法律地位，通过签订契约明确学校与教职工之间的权利和义务。在协议制定、签订过程中，双方的地位完全平等，可以就协议中任何内容进行平等协商，在自愿的前提下，达成一致。打破学校与教职工之间的身份限制，打通高等学校教职工的流动通道。高等学校内部应该打破教职工身份的终身制，通过科学设置各类岗位，明确各岗位的名称、职责、任务、工作标准和任职条件，以岗择人、以岗定薪、优胜劣汰等改革措施调动不同岗位工作人员的积极性、创造性。
3.合法、科学地制定人事管理制度。要充分认识校内管理制度的重要性，建立规范化的人事管理制度，保证人事管理制度的稳定性、公开性、保持政策之间的协调。内容上，要做到合法、科学、合理。高等学校的人事管理制度首先不能和国家现行的宪法、法律、法规、人事管理制度相冲突，同时还要适合各高校自身的办学理念、特色，要在法律允许的范围内突出本校的“灵魂”和“初衷”。应通过不断完善校内人事管理制度，打破论资排辈，倡导竞争上岗，使真正素质高、业务精的骨干人才能够脱颖而出，形成各类人才能进能出，职务能上能下的有利局面，真正实现人尽其才，物尽其用。确保制度制定程序的合法性。丹宁勋爵曾经说正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。在人事管理制度制定过程中，要充分保证制度制定程序的合法性，不断转变思路、更新观念，营造民主和谐的良好氛围，拓宽教职工高效、有序参与人事管理制度制定的途径。建立和不断健全人事管理制度的起草、论证、审议、公布和反馈机制，最大限度地听取教职工的意见，推进人事制度制定程序和体系的精细化。
4.提高人事干部和教师的法律素养。人事干部作为学校人事管理制度的直接执行者，要不断学习国家法律、法规，熟练掌握国家人事政策和各项规定，不断丰富自身法律知识，提升法律修养和法律思维能力，让法治精神浸润心灵，形成内在的心理秩序，尽可能将国家人事管理制度、劳动法律和学校办学实际有效衔接，提高管理效率和法治化水平。“徒法不足以自行”，制度的生命在于实践。要实现高校各项人事管理制度的价值，必须把人事管理制度付诸实施，人事部门应该严格按照现行法律、法规和各项人事管理制度办事。在管理事务中，人事管理干部要树立法律至上的思想，常怀对法律的敬畏之心，时刻牢记法律的“紧箍咒”，严格依法作为、照章办事。不逾越法律红线、不突破制度和政策规定，不触碰法律底线，不做有违法律精神和法律制度的决定。在做出涉及教职工切身利益的决定前，及时履行告知义务，充分尊重和保障相对人的知情权、申辩权、陈述权和救济权。高等学校要有效提高人事管理的法治化水平，应通过多种形式、多种途径加大对教职工进行《宪法》《行政法》《教师法》《劳动法合同法》等基本法律和公平意识、平等观念、法治理念、权利义务等法学理论等和内部人事管理制度的学习。用理论强化意识，指导行为，达到增强广大教职工法治观念，站在法律立场上衡量、监督学校人事工作的目的。
5.政府要及时转变身份。政府主管部门应该转变管理观念，明确自己的角色定位。政府与高等学校之间不应该是行政隶属的管理与被管理关系，政府不应该是高等教育管理的直接行政领导者，而应该定位于高等教育事业的规划者和协调者；在管理方式上，应该改变过去以行政手段直接管理为主的管理方式，通过完善法律、制定规范等方式间接来规范教育行为和活动。还高校在管理和经营方面的自，充分尊重和保障大学的办学自。高校有权在国家法律和政策允许的范围内决定自己内部的干部任免以及职工的招聘、培养、引进、使用、激励和医院内部的绩效考核和奖罚。
6.完善人事管理过程监督。人事监督检查是高校人事管理法治化进程中不可缺少的因素，高等学校要积极探索高校人事行政执法的监督机制和责任追究制。做到执法有据、权责一致、监督不缺位、违法受追究的责任制度。整合现有监督形式和渠道，畅通教职工举报和建议的渠道，为教职工行使监督权创造有利条件。充分发挥广大教职工的监督作用，促进和监督高校人事行政执法主体严格履职，保证高校各项人事法律的正确实施。
参考文献
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一、事业单位财务管理中存在的主要问题
（一）在执行制度方面存在的问题
(1)财经纪律观念淡薄，执行财经法规制度不严格，办事不讲规则和程序，凭习惯、凭经验办事。(2)财务工作缺乏连续性，经常出现“领导变，会计换”的现象，客观上造成了财务管理工作的混乱。(3)少数单位对发票、支票等重要管理制度的重要性认识不足，不按财务管理要求制定票据管理制度。一些单位即使有相关的财务管理制度，也往往流于形式，执行力度不够或不执行。(4)事业单位财务管理制度的修订不够及时和完善。
（二）财务管理内部控制中存在的问题
(1)内部管理制度不够健全和完善。部分单位内部未设专门的财务管理机构，内部审核监督仅由一人或多人专职或兼职。部分单位内部未实行统一的财务管理。财务管理制度不健全、不完善，但更多的还是有章不循，将已订立的制度“印在纸上，挂在墙上”，不按制度执行，遇到具体问题时过分强调灵活性，使内部控制制度名存实亡。(2)会计岗位设置和人员配置不够合理，业务交叉过杂，人员兼职过多，职责不明确，也缺乏对财务人员的培训。(3)内审机构不健全、审计监督作用没有充分发挥。有部分单位未设内审机构，有的单位虽设立了内审机构，但安排的专业审计人员少，加上缺乏必要的专业培训和后续再教育，使内审机构不能发挥应有的作用。(4)个别单位为了小团体利益，要求会计人员在会计账目上做文章，假账真算，或真账假算，造成账实不符，虚盈实亏，或虚亏实盈，以达到少缴税或不缴税、隐瞒资产、搞虚假业绩的目的。
（三）会计核算及资产管理方面存在的问题
(1)会计核算不规范，财务信息失真，财务管理人员素质较低。主要表现：一是一些单位会计核算随意性较大，财务报表不真实；二是将收入私自列为暂存款、应付款，在往来账目中核算收入和支出，致使收支不实；三是虚列支出或超标准、超范围支出；四是不认真执行会计制度，有意混淆会计科目；五是不认真执行“收支两条线”和“收缴分离、足额缴存财政专户”的规定。(2)资金管理不严格。一是出借资金，不严格履行审批手续，私自出借资金，造成资金长期不能收回或形成损失；二是往来款项挂账时间久，不及时清理，有些单位相当一部分资金已形成呆账、坏账，给国家和单位造成了损失，如有些单位职工借用公款没有及时催收形成呆账；有些单位对有偿资金不及时清算形成坏账；有些单位购车、买设备或其他物品，汇给商家的钱多，购物金额少，因结算不及时，产生债务纠纷，无法收回形成呆账；个别单位违规为其他单位或个人提供贷款担保，由于借款人不能到期清偿而承担连带责任被银行硬性将款项扣回，单位求偿未果形成呆账。三是一些事业单位的会计、出纳等不相容职位没有严格分离，有的岗位互串，单位对出纳工作监督不到位，很少对库存现金进行盘点。四是有些单位违反现金管理规定，超限额、超范围大额支付现金的问题比较普遍，特别是在专项资金、运输费、维修项目的支出尤为突出。五是白条抵库、公款私存现象在部分单位中依然存在。(3)固定资产管理不严格。一些事业单位对固定资产的存量及流量管理不严，普遍存在“重购建、轻管理”的现象，固定资产的使用、维护、处置、出租、出借以及调拨、报废等方面管理不规范，资产使用效率低下，并造成了国有资产的流失。具体表现：一是在固定资产管理上随意性大，设施和设备购建论证不充分，造成闲置。二是有的单位不按要求对固定资产定期进行清理和盘点，或者是固定资产不入账，形成账外资产，致使总账与明细账不相符、账面资产与实际资产不相符。三是部分单位对购置列入政府采购目录的固定资产，不按规定办理政府采购手续。四是有的单位没有明确的固定资产管理制度，或者有制度，但执行力度不够。
二、加强事业单位财务管理的对策
为了解决好上述问题，必须加强财会队伍建设，对财会人员进行专业培训和政治思想教育，增强财会人员的监督意识。加强全员素质教育，首先从企业领导做起，不断提高全员法律意识，增强法制观念和管理理念。
(一)提高认识，加强领导
财务管理工作是一项重要而有复杂的工作，要做好此项工作，一是要提高认识。要充分认识财务管理工作的重要性，加强科学的财务管理，对领导干部定期进行财经法规和财务管理知识的学习培训，增强单位领导的财经法纪意识。二是加强领导。各单位主要领导和分管财务的领导要高度重视财务管理工作，把财务管理工作提到议事日程上来，切实加强领导。要把财务管理工作的好坏直接与主要领导干部的经济利益挂钩，建立奖惩制度。对于管理好的要在物质上和精神上给予奖励；对于管理不好的要对主要领导干部进行批评、教育，甚至给予一定的经济制裁。第一，要加强对主要领导干部和分管财务的负责人有关政策、法律、法规知识、经济管理知识的培训，使他们具备良好的道德修养和廉洁奉公的品质，不断提高政策水平和经营管理能力。第二，稳定财会人员队伍，单位应配备政治和业务素质过硬的财务人员，并保持人员相对稳定。单位主要领导要积极支持财会人员依法履行职责。第三，要切实加强对财会人员的培训，财会人员的业务素质是加强财务管理的内因，必须加强对财会人员的培训。通过培训不断提高财会人员的政治和业务素质，提高财务管理水平，要求财务人员严格按照财务制度和会计准则的规定约束和规范会计核算行为，保证会计信息的真实性、合法性、有效性。通过《会计法》、《会计工作规范》、《财政违法行为处罚处分条例》、《预算外资金管理办法》以及行业会计制度、会计核算、会计分析等内容的学习培训，增强防范意识，严肃财经纪律，严格执行有关法律法规，增强依法理财、管财和治财的自觉性，坚决杜绝违法违纪行为。
(二)建立和完善制度、健全内审机构，加大处罚力度
1．建立和完善各项内控管理制度。各事业单位应根据《中华人民共和国会计法》、《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》以及其他有关财经法规的规定，并结合本单位的实际情况，及时制定或修订各种内部财务管理制度，即建立健全《财务管理制度》、《财务收支预决算制度》、《票据管理制度》、《开支审批制度》、《现金管理制度》、《银行存款管理制度》、《固定资产管理制度》、《财务报表和财务档案管理制度》、《财会人员管理制度》等方面的规章制度，有了制度，就要严格执行，充分发挥财务管理制度的约束作用。
2．建立和完善事业单位的内部监督机制。一是事业单位领导应充分重视单位内部审计机构的设置以及相关审计人员的配备。没有建立内审机构的单位，要建立内审机构，把那些精通会计业务和审计业务的人员调整到内审部门。加大对所属单位的审计监督力度。进一步开展以干部任期、离任审计为重点的经济责任审计监督工作。加大审计力度，狠抓问题整改成果，提高审计监督成效。对财务收支违纪问题要高度重视，严肃对待，研究制定切实可行的措施，从根本上加以解决。二是事业单位内部有条件的应设立专门的财务管理机构，或确定专职的内部审核监督人员。严格财务管理程序，明确职能，强化责任。并定期开展内部财务检查，对单位财务收支进行全面审查，向单位行政办公会或职工大会通报检查结果并提出改进措施，及时发现和纠正财务管理中存在的问题和不足。
3．加大处罚力度，强化责任追究。目前对财经领域的违规违纪行为普遍存在重处理、轻整改，重对单位的处理，轻对责任人的处罚。因此，各监督单位必须认真履行职责，加强监督，严格按《财政违法行为处罚处分条例》的规定执行，加大对单位负责人和具体责任人的处理处罚力度，建立严格的责任追究制度。
(三)规范会计核算、加强资产管理
1．加强和规范会计核算。事业单位要严格执行《中华人民共和国会计法》、《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》以及其他有关财经法规的规定，将各项收入进行统一核算和管理，各项支出应严格遵守国家规定的收费范围及标准，严格执行支出审批程序，应按实列支各项费用。
2．加强资金管理。制定相关的资金管理制度，以制度管人，不允许私自出借资金，违反规定要加大处罚力度；加大往来款项的清理力度。根据单位账面反映出的往来款项余额，要由单位负责人组织会计人员和相关责任人，查清债权发生的时间和事由，调出原会计处理的原始凭证，与债务人对账，发出催款通知书，责令其限期归还。一时难以还清的，可签订还款计划，分期归还。依法确认坏账损失并及时核销。财政部门要坚持对历史负责，对会计信息真实性负责的态度，完善对坏账损失的审批处理程序。会计出纳等不相容职位要严格分离，定期对库存现金进行盘点，严格执行现金管理制度，严禁白条抵库和公款私存。
第一百二十四条 上市公司设董事会秘书,负责公司股东大会和董事会会议的筹备、文件保管以及公司股东资料的管理,办理信息披露事务等事宜。
【释义】
本条是关于公司的规定。
随着我国《公司法》的修订,我国关于董事会秘书的立法正逐步走出起步阶段,董事会秘书的法律制度逐步走向规范化,以期真正发挥董事会秘书在现代公司治理中的作用。根据在我国修改后的《上市公司章程指引》的规定,董事会秘书主要职责有:(1)负责公司股东大会的相关文件及筹备、记录、文件保管事宜;(2)负责董事会会议的相关文件及筹备、记录、文件保管事宜;(3)负责公司股权管理;(4)负责办理信息披露事务。
〖评析〗
董事会秘书在英美公司法上被称作公司秘书,最早追溯到1841年的英国法报告的案例中。董事会秘书制度的发展在英国基本可以分为三个阶段:最初,董事会秘书仅作为公司的普通雇员,处理一些文书事务,与普通的“秘书”无本质区别,在公司法上甚至没有规定董事会秘书制度是公司的法定机关。1948年,公司法仍然明确规定当缺乏明确的授权时,董事会秘书的职权仅限于公司的内部管理事项。第二阶段,董事会秘书所承担的责任越来越多,在公司中的地位日益上升,开始发挥重要作用,1971年,董事会秘书作为公司法定机关的地位得到确认,其职权扩大到可作为公司代理对外签订合同。英国1985年公司法和1989年公司法都对董事会秘书的任职资格、职权与责任等方面进行了更为详细的规定,特殊属性的赋予使董事会秘书开始在公司治理结构中成为关键因素。第三阶段,在20世纪末期,董事会秘书的地位和职能被重新认识,出台了一些关于公司董事会秘书设立可由公司自主决定的规定。2002年,英国政府出版白皮书提出取消立法中对小型私人公司董事会秘书的强制性规定。争议意见来源于由此可能引发的董事会秘书职能的缺位,即一个有效的董事会秘书是保证“不老实”的董事不偏离正常轨道的主要制约因素,不设立董事会秘书会在一定程度上减少了对董事滥用职权行为的制约力。
董事会秘书作为高管人员在中国公司设置,经历了从境外上市的外资殷,到境内上市的外资股,再到境内上市的内资股的渐进过程。中国公司法上的董事会秘书制度开始于深圳市,1993年,深圳市人民代表大会制定的《深圳经济特区股份有限公司条例》专条规定,董事会设秘书,秘书负责董事会的日常事务,受董事会聘任,对董事会负责。1996年3月,上海市证券管理办公室、上海证券交易所发布了《关于B股上市公司设立董事会秘书的暂行规定》,要求B股公司必须设立董事会秘书,董秘为公司高管人员,明确提出任职条件和职权,旨在规范上市公司行为,提高董事会工作效率,保护投资者利益。1996年8月,上海证券交易所发布了《上海证券交易所上市公司董事会秘书管理办法(试行)》,明确所有获准上市的公司必须聘任董事会秘书,强调董事会秘书为高级管理人员,同时提出五条任职条件,九条职权范围,六条任免程序,以及三条法律责任,基本确认了董事会秘书制度的框架。1997年3月,上海证券交易所、上海市证券管理办公室联合发布了《关于建立上市公司董事会秘书例会制度并进一步发挥董秘作用的通知》,强调建立董事会秘书例会制度,涉及董事会秘书的人选配备、工作条件及职责权限等方面,该通知对支持和推动董事会秘书工作,提升上市公司董事会秘书地位及促进上市公司规范化运作有重要意义。1997年12月,中国证监会发布《上市公司章程指引》,专章列示“董事会秘书”条款,要求所有上市公司都必须配备董事会秘书,作为上市公司的“根本法”真正确立了董事会秘书在上市公司中的地位和作用。2001年,深沪证券交易所修订的《股票上市规则》中都肯定董事会秘书为高管人员,并对董事会秘书任职资格、职责、任免作出更详尽的规定。2004年,沪深证券交易所修订的新版《股票上市规则》中进一步强调了董事会秘书在上市公司中的高管资格和相关职责,一增加了董事会秘书职权范围的规定,董事会秘书有权要求公司董事、监事和其他高级管理人员对其工作予配合与支持;新《规则》对董事会秘书任职资格提出更高的要求,并明确规定上市公司不得无故解聘董事会秘书,规范了公司在董事会秘书出现空缺、不能履行职责等特殊情况下的应对措施。新《规则》表明,董事会秘书的任命并不只是公司内部的事情,董事会秘书成为投资者与上市公司沟通的重要桥梁。
[page] 在英美法系国家,董事会秘书制度设置的最初目的是为了完善公司内部的管理,使公司运转更加规范和协调。它随着公司制度的发展而衍生,并从公司法角度进行规制。在中国设立董事会秘书制度的主要目的是为了满足公司上市后的规范运作和监管要求,也更多地表现为证监会和证券交易所从证券法的角度进行规制。纵观中国与在英美法系国家董事会秘书制度设立与制度变迁,其核心区别体现在立法目的、法规的制度主体及对公司治理的影响三个方面。在各国董事会秘书制度的发展中,共同之处是当面对取消董事会秘书强制性规定的建议时,都会伴有争议或否决,这在一定程度上说明了董事会秘书在公司发展中日益重要的地位和作用。
英美法系国家董事会秘书的法律地位经过了一个不断上升的过程。在英国,董事会秘书的职责涉及处理董事会相关文件及联络等事宜、签署根据董事会决定授权发行的公司股份证书和行政管理性合同、及时信息披露文件和信息等方面。英国董事会秘书在公司管理方面的职权具体包括:(1)参加包括董事会会议在内的公司的所有会议,并负责会议记录;(2)保管公司的各项会议记录、决定、合同、股东名册等文件,并证明其与其副本的真实性;(3)认定所有发出的通知依公司章程细则而言均属正当,或均为法律所要求;(4)作为公司印章的保管人,并认定公司印章在所有文件上代表公司的使用均系经过正当授权}(5)根据公司主管机关的要求及时准确地提供和披露有关文件和信息;(6)与总裁或一名副总裁一起,签署根据董事会决定授权发行的公司股份证书;(7)据董事会的随时指定,主持处理其他属于董事会秘书处职责的事务等。
在我国,根据中国证监会、沪深证券交易所制定的有关规定,上市公司均应设立董事会秘书。董事会秘书属于公司组织机构的一部分,作为上市公司高级管理人员,负责处理董事会执行职权所产生的事务,但缺乏规范性,很多公司董事会秘书难有实质意义的高管地位。大型国有企业改制后的上市公司,董事会秘书的地位和收人大多与部门中层管理人员相当,很难发展为尽职的高管人员,更无法实现披露、协调及监管联络的治理职能。
与英国公司法规定有限责任公司和股份有限公司均需设立董事会秘书不同,我国新公司法只规定上市公司须设立董事会秘书,而对未上市的股份有限公司和有限责任公司却没有同样的规定。实践中,董事会秘书在处理董事会执行职权所涉及的事务中起着不可或缺的作用,为了健全公司组织机构,更好地发挥董事会职能,应当尽早将相关证券规章中涉及公司治理结构及董事会秘书的章目纳入公司法规定。凡依照《公司法》所成立的公司均应设立董事会秘书,并明确其作为公司高级管理人员的法律地位。
1.1安全管理及安全管理制度概述常言道：没有规矩，不成方圆。安全管理在企业生产经营活动中处于非常重要的地位，是生产经营活动不可或缺的一项管理，为生产经营保驾护航。可以说，只要安全管理做到了位，企业就不会发生安全生产事故，不仅为生产经营活动立下了赫赫战功，更是为树立和提高企业的外部形象，有着十分重要的意义。安全管理重在人、机、环、管四个要素，人又是非常核心的要素。据资料显示，近年来所发生的事故，有90％以上是由于人的不安全行为造成的。因此要实现安全管理，管好人是重中之重。要管好人，安全管理制度是核心，安全生产责任制更是核心中的核心。安全责任制是根据我国的安全生产方针“安全第一，预防为主、综合治理”和安全生产法规等，建立的各级领导、职能部门、各级人员在生产过程中对安全生产层层负责的制度，充分体现“横向到边、纵向到底”的原则。安全责任制是企业岗位责任制的主要组成部分，是企业中最基本的安全制度。实践证明，凡是建立、健全了安全生产责任制，并切实严格执行的企业，发生工伤事故和职业性疾病的几率就会减少。反之，会出现职责不清，相互推委，安全生产工作就会出现无人负责，无法顺利开展的被动局面。随着生产的发展、科技水平的提高、人们安全意识的提高，安全责任制在不断地进行修订和完善，从而达到科学化、合理化和规范化。要使安全工作得到提升，就要对安全工作的各个环节加强控制，运用精细管理的思想，细化每个工作步骤。通过事前制定标准，事中控制过程，事后评价考核，实行对安全生产的全天候、全过程、全要素、全方位的管理与控制。
1.2安全管理制度的分类安全体现全员、全过程的管理，体现设备、工艺、电气、土建等各专业的管理。其安全管理制度主要包括：综合管理制度和技术管理制度，如：安全生产责任制、安全教育制度、建设项目安全“三同时”制度、安全检查制度、安全奖惩制度、安全检维修制度、事故隐患与排查制度、工艺安全管理、设备安全管理、承包商安全管理制度、人员行为安全管理、作业过程安全管理、特种作业管理制度、重大危险源管理制度、厂区交通安全管理、消防管理制度和安全操作规程等等。安全管理不但要从手段和技术上，使物处于安全状态，更是要通过制度来规范人的不安全行为，从而在人、机、环、管四个方面采取措施，斩断事故发生的各个链条，进而杜绝生产安全事故的发生。
1.3安全管理制度在安全管理中的作用安全管理制度是安全管理过程的法宝，在安全管理过程中起着不可替代的作用，主要包括以下几个方面。(1)明确安全生产职责。以制度的形式，明确企业各级各类人员、各级部门的安全生产职责，使全体从业人员知道“干什么”和“怎么干”，以及“由谁来干”，有利于避免相互推诿，有利于实现各在其位、各司其职、各负其责。(2)规范人员的安全行为。企业的安全生产规章和操作规程，规定了生产操作时应“怎样干”，有利于提高操作水平和技能，避免因不安全行为而导致事故的发生。(3)建立和维护安全生产秩序。企业明确规定了贯彻执行国家安全生产法规的具体方法、生产的工艺规程和安全操作规程等安全生产规章制度，使企业能建立起安全生产的秩序。企业建立的安全管理制度、安全生产制药机制，能有效制止违章和违纪行为，激励员工自觉、严格地遵守国家安全生产法律法规和该企业的安全生产规章制度，有利于企业完善安全生产条件，维护安全生产秩序。
2安全管理制度可能存在的问题
2.1安全管理制度本身存在缺陷(1)安全管理制度针对性不强。安全管理制度是安全管理的行为规范和准则，目的是要让员工学会、读懂，并严格执行。但是，企业的安全管理制度有一个明显的问题，就是针对性不强，洋洋洒洒几万字甚至几十万字、几百万字，作为企业的员工真的会去熟记于心吗。国家安监总局危化司王浩水司长曾经讲过一个案例：他曾经到一个企业进行安全检查，企业负责人拿出一大本安全管理制度，但一尘不染，当即问他，这么厚的管理制度，大家都熟记于心了吗，都能熟记于心吗，我看这么新，估计束之高阁很长时间没有看吧，说得这位企业负责人“无地自容”，连忙承认确实没有熟记在心，将在以后的工作中进行认真整改。(2)安全管理制度注重形式，内容空洞。“安全第一、预防为主、综合治理”是国家安全生产工作的方针，近年来上至国家，下到各企业集团、个体企业都把安全工作放在非常重要的位置。企业为搞好本单位安全工作，在消化吸收国家、部委下发相关安全文件、安全条例、规章的基础上，制定了大量安全文件和管理制度，但在实际的安全生产工作中，安全事故还时有发生。追根求源，就是在制定制度时重形式、轻内容，重制定、轻操作。(3)安全管理制度面面俱到，操作性差。现在企业的安全管理制度可谓是面面俱到，国家安全法律、法规、文件、标准等要求的要一个不漏的制定，别家企业有的也要仿照制定，唯恐差缺。其实制度不在于多，而在于精炼，在于实用、在于有用。当然国家要求的基本制度，适合企业自身的其他制度，必须制定，且应当具有较强的操作性。(4)安全管理制度来源于上级，吸收不好，转化不细。近年来，国家安全生产工作总体稳定，事故指标连续趋好，这与国家高度重视安全生产工作分不开。在事故发生后，从国家层面连续不断地出台安全文件、安全标准，无疑为提高安全生产工作水平起到了积极的作用。为此，企业在这些制度、标准出台后，往往根据自身特点，进行消化吸收，并进而转化为企业的安全管理制度。从初衷看，肯定是非常好的，也是必要的，但从实际来看，企业在吸收和再制定过程中，存在吸收不好、转化不到位的现象。这样一来，企业职工就对安全管理制度有一定的抵触情绪，可能造成适得其反的后果。(5)安全管理制度仿照其他企业，照搬照抄，不切合实际。企业的安全管理制度，一般不是“闭门造车”而来的，往往会到其他企业进行考察和学习，初衷是“它山之石、可以攻玉”。但实际上，可能没有认真地分析企业间的时间、空间差异，就盲目照搬照抄，存在不切合企业自身实际的可能性。
2.2安全管理制度在宣传贯彻上存在问题(1)宣传、教育力度不够。制度制定的再好，若没有人知道，没有人理解，也就无法落到实处，无法顺利执行。因此，安全管理制度若要得到员工的认同、理解，教育和培训显得格外的重要。但实际情况，往往不令人满意。制度后，没有进行必要的宣传和教育，或宣传的力度不够，有的只是在报纸上走走形式，没有得到广大干部职工真正的理解和认同，员工知之甚少，或根本就不知道，在这种情况下，能不折不扣的执行吗？答案是明确的，不可能实现不折不扣的执行，这是安全管理的大忌，出现安全生产事故有必然的趋势。(2)宣传、教育形式单一。制度出来后，要得到广大职工的遵守，除了要强化教育力度外，教育培训方式也必须多样化，简单的形式得不到较好的学习效果。目前，随着社会的进步，信息传输便捷，可供宣传教育的手段非常多，不仅要利用好传统的宣传手段，更要利用好现代的宣传方式。形式多样化，更能得到广大员工的认同，能让员工在不经意中获得相关信息，且记忆深刻，员工也才可能在日常的生产活动中严格执行安全管理制度。(3)宣传、教育针对性不强。安全制度“只对事，不对人”，也就是说安全制度人人平等。但是，安全制度的培训教育一定要有强烈的针对性。在进行安全教育的时候，一定要分清受教育和培训的对象，针对不同的对象，采取不同的方式进行。且在分清对象的基础上，分重点进行教育和培训，不能“眉毛胡子一把抓”。如:分管理层、技术层和操作层进行分期分批地宣贯和教育，做到有的放矢、各取所需。(4)宣传、教育形式主义严重。制度要深入人心，只注重形式是远远不够的。在宣传教育和培训过程中，不能只就制度而制度，一定要从制度制定的背景、来源，以及结合没有执行这些制度而发生的生产安全事故，进行宣传和贯彻，还可以辅以必要的考试来检查和督促宣贯的效果。只注重形式而轻视内容的教育和培训，一定达不到良好的效果，且容易使人产生厌倦和疲惫，甚至产生抵触情绪，“费力不讨好”，后患无穷。
2.3安全管理制度在安全管理活动中执行不力的原因分析(1)领导没有以身作则，带头模仿作用未充分体现。对于各项制度，首先应得到领导的大力支持，才能顺利实施和推进。安全管理制度的执行，更是离不开领导层的“以身作则”。这里指的领导，不仅包括高层，更包括中层和基层领导，甚至班组长。实际情况，往往不容乐观。领导的带头和模仿作用十分见效，但不“以身作则”造成的负面影响更是不可估量，因此，领导一定要以身作则，率先垂范地严格遵守安全管理制度，为广大员工树立榜样。(2)学习、宣传不够，员工对安全管理制度不理解、不知情。制度是规范人的行为，是防止发生安全事故的法宝。但是由于宣传教育培训不到位，安全管理制度没有得到广大职工的理解和认同，往往是发生安全生产事故的罪魁祸首，这是安全管理的大忌，因此，制度不在于多，在于精，在于职工理解和认同。只有职工学懂了安全管理制度，知道了安全管理制度的作用，才会主动去遵守和执行，才会有效地避免事故，有效地为生产经营活动“保驾护航”。(3)责任心问题，认为不严格执行也不会带来不良后果。责任心是做好安全生产工作的基本前提，没有了责任心，任何事情都做不好，在安全生产上会无穷后患。责任心注重细节，安全管理、安全生产也必须注重细节，细节是做好安全生产工作的必要条件，那些“大而华之”“差不多”思想的泛滥，必将对安全生产工作造成不良后果。责任心的养成，在于平时的积累，在于做事的态度，在于素质的提高，一个国家、一个企业集团、一个个体企业，一定要重视教育，注重责任心的培养，只有这样国家才能发达、企业的生产经营才能经久不衰。(4)由于人的经验、懒惰、逆反、侥幸等心理，故意不严格执行。人是自然的人，更是社会的人，有着千差万别的性格和千差万别的习惯，对事、对物、对制度的理解和执行也会千差万别。管理制度对于个体的人来讲，由于经验、懒惰、逆反、侥幸心理的影响，确实存在对制度执行的差异，认为过去的经验、不严格按照制度也没有发生事故，在这种心态的支配下，忽视了安全管理制度的严格执行。虽然，事故的发生存在一定的偶然因素，但是一旦事故链条被全部接通，事故的发生肯定就是必然的，因此一定不能报有侥幸心理，认为这次未发生，下一次也一定不会发生，那就大错特错了。(5)人的素质较低，无法完全落实制度。人的素质有高有低，素质的高低决定了工作能力的大小，但不应是不严格执行安全制度的借口。但人员素质的低下，确实有可能导致安全管理制度的不严格执行，尤其是企业承包商外聘的相关人员，由于文化水平较低、物质精神需求较低，在工作的过程中往往认识不到危险的存在，认识不到危险有害因素，工作常常是我行我素，不按照有关的规定和制度办事，无法完全落实相关的制度。在实际工作中，对安全管理带来了很大的隐患，务必针对这些实际情况，不厌其烦地讲解制度、规定，让他们真正懂得安全管理制度、规定的内容，并严格执行。
3如何制定完善的安全管理制度，提高安全管理水平
3.1安全管理制度在设计上要充分体现“安全第一”“以人为本”的思想(1)安全管理制度应精炼，且具有可操作性。安全管理制度是为了约束人的安全行为，规范办事的程序，因此务必做到精炼、精简，容易理解，利于操作。制度要有层次，要分类别，既要顾及全面，也要分清主次。安全生产责任制是安全管理制度的核心，在制定过程中，一定要“横向到边、纵向到底”，不留真空，不留死角，力求做到不交叉、不重叠，责任明晰，职责分明。注重岗位职责，不管个人喜好，只要你是这个岗位，就应当履行这个职责。务必实现制度面前人人平等，考核过程一视同仁。(2)安全管理制度要切合企业实际，不能照搬照抄。不同行业、不同企业有着不同的背景和特点。企业务必根据装置要求、工艺要求、人员结构、原料性质、产品性质等自身特点，制定出切合自身实际的安全管理制度，绝不能生搬硬套、照搬照抄。(3)安全管理制度应严谨，决不能模棱两可。制度既然是约束人的安全行为，规范做事的程序，务必要做到科学、严谨，经得住推敲，经得住考验，决不能这样也可，那样也行，这是制度能严格执行的前提条件，否则既不能约束人的安全行为，也不能规范做事的程序，还会适得其反。(4)安全管理制度前应充分征求意见。安全管理制度在前，应向各部门、各级各类人员征求意见，并在收集意见的基础上，进行认真讨论、研究，把符合的意见写进制度。制度正式后，需一段时间的试运行，一旦正式实行后，就应当不折不扣的执行。
3.2安全管理制度的贯彻要有的放矢，形式多样，注重形式和内容的统一制度已然制定，决不能束之高阁，一定得让职工学习、理解，并在此基础上不折不扣的执行。为了让广大职工理解和认同，制度的宣传贯彻就显得非常重要和迫切。为了达到事半功倍的效果，宣传贯彻的方法和形式就显得特别重要。如在时间和空间上进行强化，注重内容的同时，注重外在形式，采用寓教于乐、案例结合等方式，有的放矢地开展教育和宣贯工作。
3.3领导要“以身作则”，带头严格执行安全管理制度安全管理是一项系统工程，领导必须重视，才能形成一种高压态势，使各级管理人员不敢有丝毫懈怠。领导是企业的决策层和管理层，要搞好安全生产管理工作，务必齐抓共管，照章办事，坚持原则，做严格执行制度的典范，给员工树立榜样，做到上行下效，才能有影响力和说服力。
3.4安全奖惩制度应做到奖罚分明、奖罚及时安全绩效考核一定要奖罚分明、奖罚及时，严禁奖罚失衡、时效滞后、避重就轻、考核不公和尺度不一。企业务必按照奖惩的相关条款，进行及时有效的奖罚。
3.5安全管理制度的执行必须持续、持久、固化制度一旦，务必持续、持久执行，决不能“三天打鱼、两天晒网”，今天严格，明天松懈，这边严格，那边松懈，更不能“搞运动”，一定把制度进行固化，在执行上一视同仁，并逐步形成企业的安全文化。
3.6安全管理制度应与时俱进，进行适时修订和完善随着时间的推移，相关情况发生了变化，制度也会存在过时或不适应企业发展的状况，因此，制度一定要与时俱进，适应企业的发展需要。一旦存在不适应企业发展需要，一旦与国家新的制度相抵触时，务必进行及时的修订和完善。
4结论
〔关键词〕民事诉讼;程序管辖制度;规避管辖
我国民事诉讼中的管辖制度的判断标准不统一，法律条文的规定柔性有余而刚性不足，造成了目前司法实务中规避管辖行为不断滋生的现状，这一现象成为现代诉讼制度中一个亟待解决的问题。［1］
一、民事诉讼中规避管辖的现状
(一)规避地域管辖
民事诉讼中的地域管辖是以法院所在的管辖区域和相关案件的隶属关系来确定诉讼管辖的，即确定同级人民法院之间在各自的区域内受理第一审民事案件的分工和权限。［2］我国法律对于民事案件的地域管辖确立了两项重要原则，一是民事诉讼法第二十一条规定的被告住所地人民法院管辖原则。二是该法的第二十三至三十三条规定的特殊地域管辖原则，即以引起法律关系发生、变更、消灭的法律事件的所在地或被告的住所地作为规避管辖的衡量标准。在民事诉讼实践当中，这两项原则对确立民事案件的管辖法院具有非常重要的作用。也正是由于这两项原则的并用，在民事诉讼实践当中给当事人带来诸多方便的同时也为规避管辖提供了条件。由于我国民事诉讼法中对于遏制地域管辖的规定不完善，诸多的法律漏洞使得司法实务中规避地域管辖的现象时有发生，规避手段更是花样百出，其中比较常见的手段主要有三种情形:第一，案件当事人通过虚列被告，扩大有管辖权的法院范围，其特点是通过虚列非真实责任人为被告，扩大了有管辖权的法院范围;第二，改变真实责任人的诉讼地位规避实际有管辖权的法院的管辖，其特点是通过改变案件中被告和第三人的诉讼地位，从而改变管辖法院的方式来达到规避管辖的目的;第三，人为的改变案件当中地域管辖的被告住所地以及债权转让等联结点转移案件管辖权，使得原本没有管辖权的法院具有形式上的管辖权。
(二)规避级别管辖
级别管辖是指按照一定的标准(标的额、影响范围、繁简度等)，划分各级人民法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。［3］在司法实践中，案件当事人错级，规避级别管辖的情形主要有三种:第一种情形是初始的违反级别管辖规定，即案件当事人在向法院时的诉讼标的额实际上已经超出了该法院管辖受理的范围;第二种情形是后发的违反级别管辖的规定，即案件当事人在向法院时的诉讼标的额在该法院管辖的范围之内，但在举证期限届满之前原告又变更了诉讼请求，致使该案件的诉讼标的额发生改变，造成改变后的诉讼标的额与原告时的法院的管辖范围不符。第三种情形是“化整为零”的做法，即案件当事人在时将本应该作为一案处理的案件拆开划分成几个案件，使得拆分之后的案件的诉讼标的额达到其理想的法院的管辖范围。从司法实践来看，案件当事人规避级别管辖的情形既可能发生在阶段，也可能发生在法院受理案件之后举证期限届满之前。根据法律规定，在法院开庭审理过程中，原告有增加诉讼请求的权利，被告有提出反诉的权利，第三人也有权利提出与本案有关的诉讼请求，如果案件当事人在案件审理过程中使用这些权利就有可能使得案件的诉讼标的额超出受诉法院的级别管辖范围。法律允许案件当事人在诉讼时变更诉讼请求，原本是为了方便案件当事人进行诉讼，但如果案件当事人不正当行使法律赋予其的这项权利，而是以此为突破口寻求级别管辖的规避，则有悖法律设置的初衷。最高人民法院在《关于案件级别管辖几个问题的批复》第二条规定了管辖恒定的例外情形:“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的金额，致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的，一般不再变动。但当事人故意规避有关级别管辖权限等规定的除外。”此规定看似束缚了规避级别管辖的情形，但是对于如何认定“故意规避”并没有明确的规定，这一漏洞使得规避级别管辖的状况得不到有效的遏制，规避级别管辖的现象越来越严重。
二、民事诉讼中规避管辖现象存在的原因
(一)现有管辖制度的漏洞
1．管辖标准难以把握。最高人民法院的各种司法解释、规定、意见、批复繁多，这使得很多没有深入研究的人很难准确的把握管辖制度。比如就级别管辖的判别标准来说，我国几乎每个省级地区都有一套自己的关于级别管辖的判别标准，这些不同的判别标准增加了管辖标准的复杂性，加大了判别管辖标准的难度。对于地域管辖的标准来说，一个合同履行地判定就成了一个难题，最高人民法院通过各种解释对其进行规范但效果却并不显著，各种规定前后标准不一致、相互冲突，有时甚至与民事诉讼法的一些基本原则产生矛盾。2．管辖规则模糊，可操作性差。在我国民事诉讼法中，很多管辖规则过于概念化，缺乏具体的执行标准，想要通过管辖规则来解决规避管辖的问题，在司法实践中很难对其进行把握，这是产生管辖争议的一个重要方面。管辖规则的模糊性，加剧了我国司法实践中规避管辖的现象。3．管辖规则不具有刚性。在我国，即使违反了管辖规则，也是不需要承担什么相应的程序后果的。对于管辖规则来讲，因为其缺乏刚性从而给人一种“无关紧要”的表象，导致管辖规则成为一纸空文，这也就意味着它可以随意被违反，这同时也是造成混乱的管辖局面的重要原因。因此，可以说管辖规则缺乏刚性是导致“规避管辖”的制度。4．管辖救济制度不完善。我国管辖救济制度的不完善使得诉讼当事人本应享有的法定管辖的权利形同虚设。这种不完善主要体现在两个方面:一方面是管辖权异议制度的程序救济功能不完善，难以保障当事人本应当享有的管辖权利;另一方面是缺乏对于滥用管辖选择权和异议权的程序制裁措施。
(二)司法腐败问题
近几年来，我国反腐案件频出，即使在高压的反腐政策下仍然有许多人铤而走险，私相授受。这反映出当前我国腐败问题的严重性，权利成为了人们谋求利益的一种手段，在这种观念的影响下，一些意志比较薄弱的司法机关工作人员禁不起利益的诱惑，将为人民服务的宗旨抛诸脑后，把手中的权利作为为己谋利的一种工具，与一些投机取巧的人进行权钱交易。而造成这一切的主要原因是司法工作人员的素质不高，在司法队伍当中，一些专业素质和思想素质不高的人依靠裙带关系混入其中，个别党政部门的领导有时也通过一些行政手段对司法工作进行干扰，使司法无法独立，工作无法展开。司法腐败抑而不止，使得管辖混乱的局面成为一种必然。如果说法院是实现社会正义的最后一道防线，那么审判人员便是这道防线的守门人。如果审判人员无法做到严于律己，坚守社会正义的防线，那么规避管辖问题也会屡禁不止。
(三)当事人基于个人利益的价值考量
1．当事人基于诉讼方便及诉讼成本的考虑。是否方便诉讼是诉讼当事人选择规避管辖时考虑的一个利益因素。由于我国的国土面积太大，当事人到异地进行诉讼和在本地进行诉讼的诉讼成本显然是不一样的，异地诉讼会增加案件当事人的诉讼成本，特别是诉讼的标的额不大而又要跨省的案件或者是一些案情比较复杂，需要多次开庭的案件，此时，案件当事人便会考虑诉讼成本的问题，这就会诱发当事人去选择规避管辖。2．当事人意识中的司法或审判“地方保护主义”观念。虽然案件当事人在进行诉讼时会考虑诉讼经济利益因素，但相较于地方保护主义因素，案件当事人对诉讼经济成本的考量指数就比较小了，因为诉讼便利与否关联的是诉讼经济利益问题，而“地方保护主义”关联的则是诉讼成败的问题。当事人之所以选择规避管辖，主要来自于他们的潜意识中存在着司法或审判“地方保护主义”的观念，这直接导致了很多人都希望能够寻求本地法院来解决矛盾纠纷。3．当事人对法院系统整体公信力的否定评价。如今，在司法实践中存在的枉法裁判、裁判不公、司法不严等现象并不鲜见，这实际上影响了当事人对人民法院居中审理、公正裁判案件的期望和信心，案件当事人不相信法院会秉持公平公正的态度来处理案件，当事人对法院系统的不信任感直接导致其“为个人利益担忧，进而促使其千方百计为自己寻求保障”。而这种情况往往会导致其使用规避管辖的手段以达到个人利益最大化的目标。
三、遏制民事诉讼中规避管辖问题的建议
(一)建立健全规避管辖权的制度
1．扩大协议管辖的范围，建立默示协议管辖制度。在完善管辖制度时，首先应当在民事诉讼中扩大协议管辖的范围，允许案件当事人在法律允许的范围内协议约定管辖法院，同时建立默示协议管辖制度，承认当事人的应诉管辖，这是对案件当事人选择权的一种尊重。对于默示协议管辖而言，有两种情形:第一种是无论被告是否知道该法院具有实际管辖权，只要其应诉答辩，该法院就具有管辖权。第二种是经法院告知后，明知该法院没有管辖权仍然明确表示接受该法院管辖。目前我国多数学者都认为第二种情况适合我国的司法模式，因为这不仅体现了法院对案件当事人处分权的尊重，也有利于提高法院的办案效率，节省司法资源。2．进一步完善管辖权异议处理机制。从目前的管辖权异议的处理状况来看，现有的管辖权异议处理机制过于行政化，仅由法院依职权进行书面审查，缺乏案件当事人的有效参与，这样的审查过于形式化。如果让当事人参与到异议处理机制当中进行证据质证，则可以克服法院依职权进行形式审查的弊端。在司法实践中，案件当事人在提出管辖权异议时，不仅需要说明该案管辖错误之处，而且有时也会提交一些证据用以证明其所提出的管辖异议是否正确，这些证据如果不经过当事人的质证而直接由法院依职权予以采纳，不仅让人无法信服法院决定采纳的证据，也会让当事人对法院的公正性产生怀疑。3．明确管辖标准。目前对于管辖标准的确定，各种规定、意见、批复过多，甚至有相互冲突的地方，且规定繁杂不易把握，不利于管辖的施行，容易产生管辖争议，因此统一管辖标准具有十分重要的现实意义。4．合理限制诉讼标的额的调整。法律赋予案件当事人变更诉讼请求的权利，其初衷是为了方便案件当事人进行诉讼，而不是让案件当事人滥用这项权利，因此有必要在案件受理之后，对案件当事人提出要变更诉讼标的额的情形进行合理的限制。比如，案件当事人为了达到级别管辖标准而减少诉讼标的额的，对于减少的部分再次以相同的事实理由的，或者在案件的举证期限届满之后案件当事人又增加诉讼请求使得案件诉讼标的额增加，而增加之后的诉讼标的额超过受诉法院管辖的，法院可以不再受理。但是对于确实需要变更诉讼标的额的情况，法院可以让变更诉讼标的额的一方当事人承担举证责任，证明其行为不属于规避级别管辖的情形。5．加强管辖规则的刚性。管辖规则的刚性是一种强制执行力，是保障管辖规则能够得到有效施行的必不可少的一个方面。管辖刚性是指管辖规则不能够任意的违反，一旦违反管辖规则就应当承担其所带来的不利后果，比如判决无效、承担相应的程序费用等。对于故意违反管辖规则的审判人员应当实行问责，保证管辖刚性具有权威性与严肃性。管辖规则的刚性，可以说是防范管辖规则被随意违反的防火墙。
(二)加大规避管辖行为的处罚力度
1．对于案件当事人的处罚。诉讼迟延是规避管辖造成的后果之一，而“迟延诉讼或积案实际上等于拒绝审判。”［4］这不仅会造成案件审理的不公正，还会造成司法资源的浪费，长此以往，对审判程序是一种不小的危害。故而，对规避管辖者有惩戒之必要。但不是所有的规避管辖行为都要对其进行惩罚，对于法院尽到告知义务，但被告仍然应诉的法院可以继续审理，这种情况不具有处罚的必要性。而对于主观恶性大，对管辖进行刻意规避且屡教不改的当事人就有惩戒之必要。“对这类行为的惩罚可以从两个方面着手，一方面是建立因滥用诉讼权利而给他人造成损害的侵权赔偿责任制度。即对当事人滥用诉讼权利或者其他规避管辖的行为适用一般侵权责任，让其承担因此给他人造成损害的侵权赔偿责任，赔偿其因规避管辖造成的另一方诉讼当事人额外增加的诉讼成本。另一方面是设立程序性的处罚制度。”［5］即通过程序性处罚机制对当事人进行规制，比如，将滥用诉讼权利的行为认定为无效、判处罚款等。2．对于审判人员的处罚。法官是国家机关工作人员，也是司法权的执行者，其行为公正合法与否直接影响到国家司法的权威性。法官作为案件的居中裁判者，应当加强个人自身修养，对于法官因严重不负责任、罔顾法律、贪赃枉法、滥用私权为己谋利等行为而致使违背管辖规定的情形出现的，应当实行错案追究机制，设置相应的刑罚条文规制此种行为，从重、从严处罚，以达到威慑的作用，使法官能够自省自律、严于律己。同时规定给当事人造成损失的应当对当事人进行赔偿。
(三)完善规避管辖的救济程序
摘 要 无因管理法律效果制度需要完善，其中最主要的是管理人的义务体系。我国无因管理制度中没有规定管理人的继续管理义务、注意义务、通知计算义务以及管理人违反这些义务是否需要承担相应的责任以及如何承担。
关键词 无因管理 损害赔偿 体系
无因管理中的损害赔偿，包括管理人因管理事务受到损害的赔偿问题，也包括本人因管理事务受到来自管理人或第三人的损害如何处理的问题，同时也可能涉及到管理人在管理过程中给第三人造成损害由谁来赔偿以及如何赔偿的问题。目前无因管理制度对这方面问题的规定非常简单，尚未形成制度体系。
考察无因管理制度，从最初罗马法上的准契约允许类推适用有关契约的规定，到德国、日本等诸国或规定为无委任之事务管理，或视为债之发生原因之一，各国立法均设立专门章节对其进行规定，明确了管理人与本人之间的有关权利义务关系，无因管理制度在立法上已经趋于成熟。相比较而言，我国的无因管理制度，在立法上、在对这一制度的立法目的和现实意义的理论研究上都显得比较模糊。立法上，《民法通则》及其《意见》的规定比较简略，很难完全明确当事人之间的权利义务关系，也没有对当事人的利益做出进一步的衡量和协调；理论研究上，尚未形成深入、系统、全面的符合我国法律调整目的和道德判断的理论体系。
1．我国目前被认为明确规定无因管理制度的只有《民法通则》第93条和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第132条，而且这两个法条只涉及了无因管理的构成要件及管理人支出的必要费用求偿权和损害赔偿请求权。关于无因管理制度的其他内容，诸如当事人之间的其他权利义务，未能做出全面规定。这对于一项法律制度的建设来说远远不够。其中，管理人支出的必要费用求偿权和损害赔偿请求权的规定，属于无因管理的法律效果问题，涉及到了无因管理的损害赔偿。但条文虽然对管理人的损害赔偿请求权作出了直接的规定，但过于简单的立法不能满足现实司法的需要，大量的立法空白只能依赖于理论界的学理解释及观点，缺少直接的立法依据，给司法适用带来了许多的困难和争议。
2．关于无因管理制度体系之建立，必须明确区别两个基本概念：一为事务管理之承担；二为事务管理之实施。前者是指开始管理事务之行为，后者指承担事务管理后，管理事务所采取的措施和方法。关于事务管理之承担，又应分为两种基本类型：一是管理事务利于本人，并不违反本人明示或可得推知之意思；二是管理事务不利于本人，违反本人明示或可得推知之意思。民法上之无因管理体系，系建立在这两个基本类型的基础之上，赋予不同的法律效果。这两个基本类型，代表了两种不同的利益状态，也表现了立法者的利益衡量原则。现代大陆法系许多国家如德国、瑞士、日本的无因管理制度，为保护本人利益，防止第三人不正当干涉他人事务，规定了管理人应以符合本人意思的方式进行管理，是为本人利益计而对管理行为所作的方向性要求。而我国目前的无因管理制度没有将合理干预他人事务的行为与不合理干预他人事务的行为加以区别对待，因此，影响了对管理人和本人之间的权利义务的合理分配。由此产生了违反本人意愿、不利于本人等行为造成损害时，是按照无因管理进行赔偿还是直接认定为侵权行为承担相应的赔偿责任的问题。而这个问题，直接影响到了无因管理损害赔偿制度的整个体系问题。
管理人在管理过程中，假借为本人谋利益的幌子，违背本人的意愿进行行为，故意或过失的侵害了本人的利益，此种情形如何对待，我国法律也未能做出规定，理论界也存在很大的争论。德国民法典第678条规定，事务管理人若未能站在本人的立场考虑本人对该事务是否会做同样的处理，就是违反了本人明示或可得而推知的意思，构成不正当干预，即为侵权。此条是就管理事务的承担而言的。
3．无因管理法律效果制度需要完善，其中最主要的是管理人的义务体系。我国无因管理制度中没有规定管理人的继续管理义务、注意义务、通知计算义务以及管理人违反这些义务是否需要承担相应的责任以及如何承担。而无因管理成立之后，管理人就负有了一系列的债务履行义务，其他国家立法规定管理人负有通知的义务、继续管理的义务、适当管理的义务、报告与计算的义务。而我国《民法通则》对此未作规定，甚属缺漏，可资借鉴其他国家的相关规定加以完善。
4．是关于管理人责任规定的缺漏。管理人的责任，是指管理人违反了上述适当管理的义务，因而应当承担的债务不履行责任。我国目前法律中没有关于管理人责任的法律适用规范，当出现管理人应承担责任的情况时没有直接的法律依据用以调整。对于管理人，如果其管理行为如前所述的符合本人的管理意思和管理要求，但在管理过程中其管理方法或管理措施不当，给本人造成损失时，管理人应承担什么样的责任，我国法律也未作规定。对此，大陆法系一般认为，于此场合，管理人应就各种过失负责任。同时，各国立法普遍有急迫情形下管理人赔偿责任的减轻规定，我国法律将来对此问题也应该予以修改完善。管理人在管理开始后，对本人就应履行上述所负义务，若未履行其中一项或几项义务而致本人利益受损者，以其故意或过失为限，负其责任。此种责任应与一般债务不履行责任同性质，亦适用民法关于债务不履行的一般规定。我国《民法通则》第106条就规定：“公民法人违反合同或不履行其他义务的，应当承担民事责任。”其他义务就包括无因管理人的义务，因此，管理人于管理过程中故意或过失侵害本人其他合法权益的，应负侵权赔偿责任。
参考文献：
关键词：正规化建设 海事机构 法治政府
党的十把“法治政府基本建成”作为全面建成小康社会的重要目标之一，提出“法治是治国理政的基本方式”的工作要求。面对新形势新要求，对于各级海事机构来说，当前最重要而迫切的工作任务之一就是如何响应部党组号召，全面、扎实推进正规化建设，着力打造海事法治政府部门，高效服务航运经济发展和人民群众方便快捷出行。
以直属海事系统“三定”方案实施为契机，进一步修订完善加强各项工作制度体系
对各级海事机构而言，“三定”方案的全面实施，意味着全新的海事管理模式开始运行。新的管理组织架构、人员组合、工作职能，必须配套新的管理制度和体系，必须根据新情况对原有的管理制度和体系进行进一步的调整、修订、完善和加强。正如在中纪委第二次全体会议上讲话时指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。具体而言，就是要充分利用“三定”之后新的管理模式运行之机，以强化法制为重点，按照《公务员法》等法律法规规章的要求，结合海事工作实际和服务型政府建设的需要，全面梳理、检讨、调整相关制度规定，及时废止终止不符合海事依照公务员管理新要求的制度规定，及时修订完善符合海事发展新要求的考勤制度、工作制度、学习制度、考核制度、督查制度，全面推行岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、办事限时制、否定报备制、AB岗工作制和一次性告知制等制度，加大贯彻执行制度的力度，促进以制度管人、管事、管用机制的形成，为海事科学发展夯实基础。制度修订完善过程中，要做到“对接上级、衔接平级、下级接着、群众接受”，注意统一性、整体性，分门别类、编印成册，及时利用信息手段建立网上制度库，推进制度信息化建设。
丰富法制教育培训形式和手段，全面提升海事依法行政能力和规范意识
随着“三定”方案的全面实施，各级直属海事机构身份发生重大转变，由法律法规授权的事业组织转变为行政执法机构；海事执法人员全部转换成为国家公务员，行政主体身份发生了巨大的变化。全新的身份意味着全新的定位，迫切摆在海事部门和海事执法人员面前的第一课题就是如何适应这种转变并在转变中全面提升行政执法能力和意识。一方面，要做到“走出去、请进来”， 通过召开海事法治建设恳谈会形式，邀请人大、政府法规部门和公、检、法、司、海事律师等相关人士座谈，集聚外部智慧，共谋海事法治；通过开辟“依法行政讲堂”、“法治论坛”等形式，组织基层行政执法人员以案说法、现身说法，集合内部智慧，砥砺奋进；适时建立海事法治顾问团，以适当形式邀请社会贤达共助海事发展。另一方面，要着眼全面履职加强海事职业教育培训，通过积极开展岗位培训、案例教学、案例研讨等学习活动，努力提高执法人员的业务素质和执法能力，让执法人员对本单位、本岗位的执法职职责熟记在心、外化于行。可以考虑通过每年选派部分行政执法人员与系统其他单位、外部执法部门的双向干部交流挂职等，进一步开拓视野，提高依法行政意识；通过每年开展“十佳依法行政案例”评选，进一步提高依法行政荣誉感、责任感。
创新推进地方性和特色法规规章制度建设，破解制约海事依法行政的各种体制机制障碍
海事法治政府部门建设必须有一整套完善的法律法规规章制度作为支撑。近年来，国家海事局在对现有海事法规体系加以认真研究的基础上，理清完善海事法规体系思路，制定科学合理的立法工作计划，把解决海事管理中带有普遍性、共同性、规律性的问题确定为立法重点，以法律手段促进海事管理方式的根本性转变，制定推动出台了大批海事法规规章规范，在国家层面使得法律法规基本能够满足海事发展需要。作为各级海事机构而言，也要充分认识地方海事立法对中央海事立法的补充作用，在注意维护法制统一性和严肃性的前提下，主动提出、引导地方人大、政府制定海事地方性和特色法规规章。在地方性立法方面，可以根据社会发展需要考虑开展海上休闲活动管理、新兴水上运动设施管理、极端天气海上交通管理、防范应对台风管理和游艇邮轮管理等方面展开立法；同时，各地海事机构还可以根据当地特点开展特色立法。同时，在地方性立法，各级海事机构应当注意争取承担部、部海事局和地方人大政府重要课题，与地方人大政府法制部门加强紧密联系，开展共建活动。
抓好海事履约、法制管理和综合管理体系结合，不断提升海事管理现代化水平
部海事局于2010年根据中国接受IMO自愿审核的情况，决定在全国直属海事系统建立覆盖相关海事管理活动的履约管理体系，并制定和实施有关海事履约体系的标准和工作程序。与此同时，部海事局和各级海事机构还分别建设有海事法制管理体系和综合管理（质量）体系，这三大体系既相对独立又相辅相成，构成海事法治政府部门建设的三大基石。它们既是各级海事机构现代化建设的需要，也是各级海事机构信息化建设的体现，有效充实了海事法治政府部门建设的内涵。因此，各级海事机构应当根据《中国海事履约规则》和《海事履约体系管理标准》要求，将海事履约工作全面纳入法制管理和综合管理体系，实现海事法治工作的统一化、系统化和标准化。各级海事机构应当将三大体系建设与“三保一维护”中心工作联系起来，与年度考核、各专项业务考核实现对接，重点做好体系文件的适用性和覆盖性，及时修订与法律法规和工作实际不相符的内容，使辖区重大安全隐患和监管重点难题得到有效控制和解决，从而在规范与高效的动态结合中，形成系统性的法治监管闭环。
全面推进行政执法正规化建设，打造“三优”海事法治政府部门品牌
建设法治政府部门，是交通运输部党组在新的历史条件下审时度势后对各级海事机构提出的新目标、新任务、新要求。在海洋强国和发展蓝色经济的今天，海事工作民生性强、社会关注度高，与人民群众出行安全和港航经济建设密切相关，各级海事机构只有做好依法行政，做到依法决策、依法监管，才能切实履行好保障好水上交通安全的工作，使公民、法人和组织充分感受到海事工作的重要性和有效性，才能树立海事法治政府部门“名片”和品牌。从这个意义上说，海事法治政府部门建设成效如何与各级海事机构的级别高低、辖区范围大小、工作人员数量多少、船舶交通流量多少、船员数量多少、经济社会发展水平高低等各项通常的业务指标都没有直接的关系和影响，而与各级海事机构和所属行政执法人员是否牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局为基本内容的社会主义法治理念，是否具有依法行政的意识、运用法治思维和法律手段解决交通运输建设管理中突出矛盾和问题能力，是否养成自觉依法办理的习惯密切相关。因此，可以考虑通过规章制度的形式进一步完善定岗定编定责，重点明晰部门职责和岗位人员职责；引进绩效评价体系，重点加大奖优罚劣工作力度；完善政务公开举措，重点落实服务型海事要求；修订完善海事业务运行控制体系，重点保障海事中心工作顺畅运转等等。上述这些工作和任务都是各级海事机构推进正规化建设必须面对和破除的瓶颈，也是海事法治政府部门建设的必由之路。从这个意义上说，打造“三优”（法治意识优、执法水平优、服务效果优）海事法治政府部门是一项能够科学衡量各级海事机构正规化、革命化、现代化建设水平的重要指标之一。
强化海事行政执法监督，严格落实执法责任制
用权受控，是海事法治政府部门建设的重要内容之一。从广义上讲，海事行政执法监督，包括上级机关、司法机关、党政机关、人大政协、新闻媒体和包括行政相对人在内的人民群众等所有社会力量对各级海事机构及其所属行政执法人员的监督。但是，最重要也是成本最低的行政执法监督应该是上级机关对下属行政执法人员的监督，这也是严格意义上的行政执法监督。近年来，各级海事机构认真履行法定职责，严格内部管理，在规范行政执法和强化执法监督等方面取得明显成绩，依法行政水平得到较大提高，但与形势发展的需要和社会公众的诉求相比，少数海事人员执法不公、行政不作为乱作为现象依然存在。因此，我们要以规范执法为重点，强化执法监督，创新管理方式，运用海事廉政执法课题科研成果，加大对重点岗位和重点工作的执法监督和执法检查，建立行政执法防控和联动体系；及时推进建立执法人员岗位轮换交流制度，建立岗位人员自查互查制度，定期有针对性地选择1-2个行政执法案件进行个案评议，形成长效机制；进一步强化以海事行政执法督察、案卷评查、执法考评和责任追究为主要形式的行政执法监督，对执法部门和执法人员进行实地执法监督检查，对发现的执法问题采取纠正措施，确定执法监督的结果与评价等级，总结与通报执法监督工作情况。要严格行政问责制，健全海事行政执法过错错案追究制度，明确首问负责制、被诉倒查制、责任追究制等工作要求和措施，防止行政权力失控、行为失范，实现海事行政执法管理向规范化、法制化的根本转变。
全面开展法制宣传教育工作，塑造海事法治政府部门新形象
