时间：2023-09-22 09:45:29
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共安全服务，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文摘要：在服务型政府建设过程中，公共安全服务方式也要随之转变和优化。理论结合实际分析可知，这种转变和优化应当为公共安全服务的主体应当由一元转化为多元，将公民参与公共安全服务制度化，公共安全服务要向长效方向优化，要完善公共安全服务的公开、透明制度。
党的十七大报告明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。在服务型政府建设过程中，公共安全服务方式也要随之不断转变和优化。本文将拟对这种转变进行分析，以期对实战部门有所裨益。
一、服务型政府的概念、本质及特征
对于服务型政府的概念，专家学者已经进行了许多讨论。如果不能在理论上明确服务型政府的概念，在实践中就容易出现偏差。笔者认为，《服务型政府：从概念到制度设计》一书中阐述的服务型政府的概念是非常正确的，即服务型政府是现代民主政治的本质要求，重点强调权力的来源和归宿是人民，并且基于政府的公仆身份进行运作，最终实现公共利益最大化的一种政府体制。豍由此可见，建设服务型政府是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是践行科学发展观的核心以人为本的必然结果。服务型政府的本质就是社会本位、民本位。豎服务型政府强调政府公仆身份的确认，并把政府的服务性贯穿于政府行为始终，这也是服务型政府的最显著特征。在建设这样的政府过程中，作为公共服务中的一类的公共安全服务的服务方式也在随之不断地转变，这种转变使公共安全服务不断优化，使其变得更加科学、合理、有效。对于这一点，下文将进行详细论述。
二、从建设服务型政府相关理论角度分析公共安全服务方式转变
任何一项制度架构的建立都需要一系列的理论支持，服务型政府无论从政府理念还是制度设计都有其深厚的理论作支撑。笔者认为，新公共管理理论、新公共服务理论以及公共物品理论至关重要。新公共管理理论作为当今行政改革的主流理论，它很好地回答了如何提供高效率、高质量的服务问题，“公共服务”始终是新公共管理的核心价值和终极追求，致力于使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力，在很大程度上反映出了服务型政府的特色。新公共服务理论对“价值的许诺、服务大众、授权和分享领导权、务实的渐进主义和献身公共服务”豏的关注，使其观点建立在公共利益的观念之上，建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务的基础之上，可以说，从根本上触及了政府服务的内核，成为服务型政府非常重要的理论支持。公共物品理论认为，公共物品提供过程中存在市场失灵和政府失灵的情况，豐因而，完全由政府提供公共服务存在着一些弊端。此理论与服务型政府建设关系密切。
以上理论要求对公共服务方式进行变革。公共安全服务是公共服务的一个类别，它的方式也应该随之改变。运用公共物品理论的观点进行分析可知，公共安全服务可以分为以下四类，即(1)同时具有排他性与竞争性的纯私人物品，如私人保镖服务等;(2)具有排他性与非竞争性的俱乐部物品，如大型文体活动安全服务、娱乐业安全服务等;(3)具有非排他性与竞争性的公共池塘资源物品，如居民社区和单位内部安全服务等;(4)同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品，如警察刑事侦查活动和治安行政执法行为等。豑这四类中，除了纯公共物品必须由政府即公安机关提供之外，其他的均可由其他社会单元提供。那么问题就出现了，即公共安全服务全部由政府提供与只有其中的纯公共物品由政府提供，剩余的由其他社会单元提供这两种公共安全服务提供方式那个更科学、合理、有效。用新公共管理理论的观点进行分析就能找到这个问题的答案。新公共管理理论主张以公众的公共安全需求为导向，认为如果所有的公共安全服务均由政府来提供，政府的可用资源是有限的，没有充足的人力财力物力有效地提供这些公共安全服务。例如当前国内的警力不足问题。并且这种情形还会使政府权力扩张，效率低下等问题。相反，如果政府将公共安全服务的提供权下放，使其他社会单元提供其中的纯私人物品、俱乐部物品和公共池塘资源物品，不仅会节约政府开支，缓解政府资源紧张的压力，还在允许甚至鼓励其他社会单元提供公共产品的同时引入了竞争机制，促进公共安全服务的质量和效率的提高。在此基础上，新公共服务理论强调政府要与公民之间建立诚信关系，主张公民参与公共安全服务，公民参与公共安全服务的决策使决策体现公民的公共需求，公民对公共安全服务进行监督以提高其质量和效率等。
通过以上分析可知，在与建设服务型政府相关的理论视角下公共安全服务的主体应当有政府一元转变成由政府和其他社会单元组成的多元；应当使公民积极参与到公共安全服务的决策、监督、绩效考核等环节中去，以充分表达他们的公共安全需求，建立政府与公民之间的诚信关系，促进公共安全服务的质量和效率的提高。但是，理论必须要与实际相结合。仅仅从理论角度对于我国公共安全服务方式转变进行分析远远不够，还要结合当前我国的实际情况，从建设服务型政府的策略角度进行分析。
三、理论结合实际，公共安全服务方式转变分析
要想回答公共安全服务方式应当如何转变这个问题不得不考虑当前我国社会的基本情况。当前，我国社会正处在现代化进程中，正在经历社会转型期。在这个阶段，一方面，在改革开放的作用下，人民群众的生活水平不断提高，一些新的需求也在不断出现；另一方面，各种社会矛盾凸显，社会对公共安全服务的要求也越来越高。此外，在市场经济的作用下，人们的利益意识不断增强。再加上行政体制改革滞后于经济体制改革，旧的价值体系的不断解体的过程中新的价值体系还没有完全的建立起来。使得在利益的诱引下，社会规则的权威受到了极大的挑战，社会越轨和失范行为频频发生。
从我国社会处于社会转型期这一基本情况出发，上文提到的相关理论。笔者认为，公共安全服务方式应当有以下转变。
（一）公共安全服务的主体应当由一元转化为多元
通过上文分析可知，处在社会转型期的社会规则权威受到挑战，社会越轨和社会失范行为会频频发生，这使得公共安全需要增加，并且由于当前社会出现了阶层的分化，各个阶层的公共安全需要也有所不同。面对数量和种类不断增加的公共安全需求，政府由于资源有限及其他一些原因不能够有效地提供公共安全服务。新公共管理理论论证指出，服务型政府是以公共需求为导向的政府，政府要满足公共需求。这就要求政府将相应的公共安全服务提供权下放，使企业和其他社会单元也能够提供公共安全服务。如果政府与某些其他社会单元都提供公共安全服务，即使提供的种类不同也引入了竞争机制，这种竞争存在于政府和提供公共安全服务的其他社会单元之间，也存在于提供公共安全服务的社会单元之间，促使公共安全服务的质量和效率提高。从另一个角度考虑，如果政府不将相应的公共安全服务提供权下放，在巨大的社会需求和利益的作用下，一些社会机构会在“地下”提供公共安全服务，如私人侦探业和私人保镖业。它们在“地下”运作，政府不能对其进行有效监管，这反而使公共安全收到威胁甚至破坏。
（二）将公民参与公共安全服务制度化
服务型政府的本质是社会本位和人本位。新公共服务理论论证指出，公民只有参与到公共安全服务的决策、运行和监督中，才能真正通过决策表达其公共安全需求。在社会转型期，这一点显得更为重要。在这一阶段，公民的公共安全需求会不断增加，公民只有参与公共安全服务的决策才能使其公共安全需求充分的体现在决策中。此外，在这一阶段，社会秩序面临严重的危机，尤其是社会规范受到了前所未有的挑战和冲击。规则本身应有的权威受到了挑战，无视规则，亵渎、曲解甚至自立规则的现象随处可见。豒所以，即使公共安全服务的决策中充分体现了公民的公共安全需要，公共安全服务的主体是否会保质保量地提供公共安全服务还具有不确定性。这就需要公民的监督。所以，要将公民参与公共安全服务制度化。
（三）公共安全服务要向长效方向优化
当前我国社会处于社会转型期，各种威胁甚至危害公共安全的行为不断发生。在这种情况下，像“严打”这样的公共安全服务手段只能在一定时期内消除某些危害公共安全的问题，但之后这些问题还会卷土重来。不能长期维持社会治安的良好状态，所以，公共安全服务要向长效方向优化。
（四）完善公共安全服务的公开、透明制度
在当今处于社会转型期的社会中尤其重要。通过上文分析可知，当前的社会有越轨和社会失范频频发生。在私利性的作用下，提供公共物品的主体在缺乏有效监督的条件下往往损害公共物品的质量来满足自身的需要。公共安全服务作为公共物品的一种也是如此。而公开、透明的制度为公民有效监督公共安全服务创造了条件。
注释：
豍王丽莉．服务型政府：从概念到制度设计．北京：知识产权出版社．2009年版．
豎高小平，王立平．服务型政府导论．北京：人民出版社．2009年版．
豏罗伯特·B·登哈特．公共组织理论．北京：中国人民大学出版社．2003年版．
豐马纾．公共物品理论视野下的社区矫正——一种经济学的分析．甘肃社会科学．2007（3）．
目前，我国正处于突发公共安全事件的高发期，且这种情形还将随着我国城市化进程的不断加快而呈上升趋势，公共安全面临着极其严峻的挑战。松花江水体污染事件及前段时间发生的一系列公共安全事件给全社会敲响了公共安全的警钟。
突发公共安全事件包括自然灾害、事故灾害和社会安全事件等多种类型，是人们对所有危害公共安全的、难以预测的突发灾害事件的通称。而围绕社会各方面在预防、应对、处置各种突发公共安全事件过程中而形成的真实历史记录构成了突发公共安全事件档案的实质内容，具有重要的价值与作用。对于各级档案部门来说，采取必要措施，加大工作力度，完善对突发公共安全事件档案的管理是十分必要的。主要表现在以下几方面：
1.完善突发公共安全事件档案管理是档案部门为构建和谐社会伟大实践提供有效服务的必然举措
同志指出：“我们所要建立的社会主义和谐社会应当是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。构建社会主义和谐社会是全国亿万人民群众在新时期的共同追求。社会主义和谐社会是建立在资源节约、环境友好基础之上的。而突发公共安全事件包括自然灾害、事故灾害和社会安全事件等多种类型，极大地威胁着社会的稳定，是与构建社会主义和谐社会伟大实践背道而驰的危险因素，必须加以限制与消除。
作为一种专业档案的门类，突发公共安全事件档案真实、全面地记载了整个社会各个方面预防、应对、抗御及善后处置突发灾害事故的全过程，是人们与各种灾害事故英勇抗争的真实写照。对于回顾突发公共安全灾害事故的全景原貌、总结同突发公共安全灾害事故抗争的经验教训，探寻各种突发公共安全灾害事故形成、发展的规律，从而尽可能地避免和减少突发公共安全灾害事故造成的损失等都具有积极作用。完善突发公共安全事件档案管理，有利于人类社会寻求到通过事先投入与防范，把灾害事故消灭在萌芽状态这样一种经济、快捷、可行、有效的公共安全建设之路；有利于人类社会利用先进技术手段与设备，尽可能地避免或减少灾害事故、尤其是突发性灾害事故对公共安全造成的损失与威胁；有利于创建和谐的社会发展空间和营造良好的经济建设环境，加快推进社会主义现代化建设事业的步伐；有利于建立资源节约、环境友好、科学发展的社会主义和谐社会。不难看出：强化措施，完善突发公共安全事件档案管理是各级档案部门服务经济社会发展、投身构建社会主义和谐社会伟大实践的必然举措。
2.完善突发公共安全事件档案管理是档案部门在新的历史时期进一步丰富馆藏、改善馆藏结构的基本要求
突发公共安全事件档案作为一种具有较强专业性的档案门类，是整个国家全部档案信息资源中不可或缺的重要组成部分。从微观具体的角度分析，突发公共安全事件档案记载反映了特定突发灾害事故发生、发展直至善后处置的全过程，是社会各方面与“天灾人祸”进行英勇抗争的真实写照，也是社会各方面总结经验教训、制定科学防范措施的重要依据，极具查考利用价值；从宏观整体的角度分析，突发公共安全事件档案是历史发展和社会记忆的具体体现，与其他各种门类的档案共同“描绘”着以往社会发展的历史进程。同时，突发公共安全事件档案作为档案大家族的一员，除了具备档案在行政、文化、业务、法律等方面的共同作用表现外，还具有其重要的特殊作用。因而，完善突发公共安全事件档案管理是档案部门在新的历史时期进一步丰富档案馆藏、改善馆藏结构、进而增强开发利用档案信息资源的能力，服务人民群众的现实需要、服务经济社会发展的基本要求。
3.完善突发公共安全事件档案管理是档案部门履行工作职能、增强公共服务能力的具体体现
各级档案部门肩负着为社会积累保存和开发利用档案信息资源的重任，理应自觉地承担起自己的神圣职责，把形成、积累、管理和利用突发公共安全事件档案作为一项工作任务切实开展起来。由于整个社会以往对公共安全问题关注不够，各级档案部门并未将其置于突出重要的位置。伴随着社会经济的发展和城市化进程的加快，公共安全问题日渐显露，引起了社会的普遍关注，适时地开展突发公共安全事件档案工作顺应了这种社会关注的需要，尤其是突发公共安全事件档案所包含的内容贴近现实经济社会发展的现实需要、贴近人民群众的根本利益，完善突发公共安全事件档案管理既是社会经济发展的客观要求，也是各级档案部门履行工作职能的有效途径，有利于各级档案部门拓宽服务社会、服务经济建设的渠道，是档案部门在经济社会发展条件下履行自身档案保管与档案信息资源利用的职能、实现档案部门开展社会公共服务的根本转变、促进档案事业得到可持续发展的现实需要和具体体现。
一、组织领导
区管委成立由分管领导为组长，管委办公室、宣传部、社会事业局、政法委、经济发展局、投资贸易促进局、财政局、建设局、科学技术局、农业经济发展处、市政公用事业管理处、服务业发展局、安全生产监督管理局、教育局、城市管理局、经济和信息化局、公安分局、高新技术创业服务中心等部门负责人为成员的公共安全视频监控系统建设工作领导小组，统一领导全区公共安全视频监控系统建设工作，统筹推动总体规划及重点工程的组织实施。领导小组办公室设在公安分局，负责公共安全视频监控系统建设日常工作。
二、总体目标
围绕“平安”、“智慧”建设，按照管委领导、公安主导、部门协同、社会参与的总体要求，坚持统一规划、统一标准、统一平台和分级建设、综合应用、统筹管理、资源共享的原则，积极推进全区公共安全视频监控系统规范化、网络化和智能化建设，到2015年基本建成与经济社会发展和公共安全需要相适应的公共安全视频监控系统。重点实现三个目标：一是建成标准化的区视频监控信息中心、公安分局视频监控信息中心及区域和行业分中心、单位视频监控室，基本实现公共安全视频监控网络全覆盖；二是跨区域、跨行业、跨层级的视频监控互联共享机制初步形成，管理维护和网上值守机制有效落实，公共安全视频监控系统的应用成效进一步提升；三是多元化投资、市场化运作的建设维护经费长效保障机制基本形成，公共安全视频监控系统建设管理更加科学规范。
三、主要任务
（一）区公共安全视频监控专网建设。以“两大信息中心、六大信息平台”建设为抓手，依托云计算技术和VPN网络，在全区建成公共安全视频监控专网，并建立科学统一、行之有效的信息共享机制。全区各区域、行业及单位的视频监控均架构在区公共安全视频监控专网上，实现互联互通、资源共享。同时要实现区公共安全视频监控专网与市级公共安全视频监控中心的联网对接。
2014年建成全区公共安全视频监控专网，为全区公共安全视频监控建设提供基础网络；各区域、行业及单位监控接入公共安全视频监控专网的联网率达到70%。
2015年继续加大公共安全视频监控的建设和联网力度，各区域、行业及单位监控接入公共安全视频监控专网的联网率达100%。
牵头单位：公安分局、城市管理局。
（二）视频监控中心（室）建设。区视频监控信息中心和公安分局视频监控信息中心要建成具有系统管理、实时监控、智能分析、视频转发、数据共享、综合应用等功能的视频监控管理平台，作为全区公共安全视频监控资源集成管理和使用的中枢。怡园、田和两个街道要建设区域视频监控分中心，建设局、农经处、安监局、教育局、经信局要分别建设居民生活小区、森林防火和水库除险、危险物品、校园安全及重点企业等行业视频监控分中心，并负责本行业监控的联网协调、建设督导、实时监控等工作；其他行业主管部门可根据各自工作需要，建设标准统一的视频监控分中心。其他各单位应建设本单位的视频监控室。全区各监控中心、分中心和监控室要通过区公共安全视频监控专网进行有效对接。
2014年各监控中心、分中心全部建成并投入使用，其他单位监控室建成使用率达到70%。
2015年全区各级各类监控中心、分中心和监控室建成使用率达到100%。
牵头单位：公安分局、城市管理局，各相关部门、单位。
（三）公共安全视频监控网建设。在区公共安全视频监控专网的框架内，按照“谁管辖谁投资、谁主管谁投资、谁受益谁投资”的原则，加快推进全区公共安全视频监控网建设。
1.居民小区视频监控网。全区所有居民小区要在出入口、主要道路、健身休闲区等重要部位安装视频监控摄像机，并建成小区视频监控室，有效记录过往行人及车辆信息，提高社区治安防控水平。
2014年全区所有居民小区监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、建设局，各镇、街道。建设局负责在建未验收小区的督导落实；各镇、街道负责已建成小区的督导落实。
2.森林水库视频监控网。在重点林区及大型旅游景区的制高点、主要通道、森林防火以及小（Ⅱ）型以上水库、部分重点塘坝的重点部位安装视频监控摄像机。
2014年完成所有中型以上林区、旅游景点、小（Ⅱ）型以上水库及部分重点塘坝视频监控建设。
2015年森林水库视频监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、农业经济发展处。
3.危险物品视频监控网。全区所有民爆危化物品单位要在危险物品生产、储存、经营、使用场所，按照联网标准安装高清红外网络摄像机，运输车辆要全部安装卫星定位、车载视频监控和3G图传联网设备，爆破施工人员要配备便携式摄录设备。危险物品单位要建设视频监控室，实现对民爆危化物品的全过程监控。
2014年全区所有民爆危化物品单位监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、安全生产监督管理局。
4.校园视频监控网。全区所有大中专院校、中小学校和幼儿园及其他教育培训机构要在学校出入口、主要通道、操场、食堂、财务室等部位以及校车上安装视频监控摄像机，并建设单位视频监控室，对出入人员、车辆和内部状况实施监控。
2014年全区大中专院校、中小学校监控覆盖率达到100%，幼儿园及其他教育培训机构监控覆盖率达到85%。
2015年全区所有院校及教育培训机构监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、教育局。公安分局负责大中专院校的督导落实；教育局负责中小学校、幼儿园及其他教育机构的督导落实。
5.重点企业视频监控网。全区所有重点企业要在财务、仓库及生产等重点部位安装视频监控摄像机，并建设单位视频监控室。
2014年全区所有重点企业监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、经济和信息化局、投资贸易促进局、建设局、高新技术创业服务中心。经济和信息化局负责区重点内资工业企业的督导落实，企业所在辖区镇、街道配合；投资贸易促进局负责区重点外资企业的督导落实，企业所在辖区镇、街道配合；建设局负责房地产、建筑施工企业的督导落实；高新技术创业服务中心负责孵化企业的督导落实；各镇、街道负责辖区重点企业的督导落实；公安分局负责市属及其他重点企业的督导落实。
6.金融机构视频监控网。全区各银行和金融网点要在营业柜台、自助网点、运钞车交接款通道、金库、客户区域及其他现金、有价证券、重要凭证、金银等贵重物品存储、交接部位安装视频监控摄像机，并建设单位视频监控室。
2014年全区所有银行和金融网点监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、经济发展局。
7.文体娱乐场所视频监控网。全区所有歌舞娱乐、电子游艺、网吧、旅馆及博物馆、档案馆、图书馆、运动场等要在出入口、收银台、安全通道及其他重点部位安装视频监控摄像机，并建设单位视频监控室。
2014年全区所有文体娱乐场所监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局。
8.镇村视频监控网。初村镇和双岛街道及其所辖各村要在主要道路、重点场所、要害部位安装视频监控摄像机，并分别建设视频监控分中心和监控室。
2014年镇村监控覆盖率达到85%。
2015年镇村监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、初村镇、双岛街道。
9.机关单位视频监控网。中央、省、市属驻区单位及区直部门等独立场所办公的党政机关和事业单位要在停车场、出入口、大厅、主要通道、办事窗口及其他重点要害部位安装视频监控摄像机，并建设单位视频监控室。
2014年中央、省、市属驻区单位及区直部门等党政机关和事业单位监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、区直各部门。公安分局负责中央、省、市属驻区单位的督导落实；区直各部门负责本单位的落实。
10．服务业视频监控网。全区所有宾馆酒店、商场超市要在停车场、出入口、大厅、收银台、主要通道及其他重点要害部位安装视频监控摄像机，并建设单位视频监控室。
2014年星级宾馆酒店监控覆盖率达到100%；小型宾馆酒店和商场超市监控覆盖率达到85%。
2015年全区所有宾馆酒店和商场超市监控覆盖率达到100%。
责任单位：公安分局、服务业发展局。
11.医疗卫生视频监控网。全区所有医院、社区卫生服务站及其他医疗卫生机构要在停车场、出入口、大厅、挂号、收银、取药、主要通道及其他重点要害部位安装视频监控摄像机，并建设单位视频监控室。
2014年区级以上医疗卫生机构监控覆盖率达到100%；其他医疗卫生机构监控覆盖率达到85%。
2015年全区所有医疗卫生机构监控覆盖率达到100%。
责任单位：公安分局、社会事业局。
12.其他行业视频监控网。全区所有特种行业、废旧物品回收、二手市场、集贸市场、“五小场所”及收费停车场、游乐场等治安重点区域、重点部位均要安装视频监控摄像机，规模较大的行业场所要建设单位视频监控室。
2014年其他行业视频监控覆盖率达到85%；
2015年其他行业视频监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局。
13.公共区域视频监控网。在全区交通路口、公交站点、商贸集中区、广场公园和治安复杂部位建设公共区域视频监控网。所有交通路口、公交站点要全部安装高清全景视频监控摄像机；商贸集中区、广场公园及治安复杂部位要在周边出入口、主要通道及重点场所、部位安装不同类型的视频监控摄像机。要在城市监察、市政工程建设和管理养护重点及难点部位安装视频监控摄像机。
2014年上半年完成89个公共区域监控点建设；2014年底前，重要路口、重点路段和治安复杂区域监控覆盖率达80%；城市监察、市政工程建设和管理养护重点及难点部位监控覆盖率达到100%。
2015年全区公共区域监控覆盖率达到100%。
牵头单位：公安分局、市政公用事业管理处。公安分局负责交通路口、公交站点、商贸集中区、广场公园和治安复杂部位等公共区域的监控建设；市政公用事业管理处负责城市监察、市政工程建设和管理养护重点及难点部位的监控建设。
14.边界视频监控网。在进出的主干道路上安装高清电子卡口，记录过往车辆信息；车站、码头等部位实现视频监控全覆盖。加快推进海防视频监控站建设，实现对近海海域全面监控。
2014年上半年在主干道路上建成8个高清电子卡口；2014年底前，主干道路高清电子卡口建设率达到80%。
2015年进出的主干道路高清电子卡口建设率达100%；完成车站、码头及海防视频监控建设任务。
牵头单位：公安分局。
15.无线指挥视频监控网。采取单兵、车载、临设等方式，在所有公共勤务的车辆上，构建集视频指挥、治安巡控、信息采集、现场取证、实时监督等功能于一体的无线指挥视频监控网。政法系统所有制式警车及路政、卫生、水务、燃气、电力、热电等部门的抢险救援车辆，要全部安装无线移动视频监控设备，实现图像信息实时上传。
2014年公安、检察、法院、路政、卫生、水务、燃气、电力、热电等部门的警车、抢险救援车辆无线移动视频监控设备安装率达到100%。
牵头单位：公安分局、各相关单位。
四、工作要求
（一）加强组织领导。全区各级各部门和单位要在区公共安全视频监控系统建设工作领导小组的领导下，结合各自的工作职责和任务，成立专门班子加强对公共安全视频监控建设的组织领导，并根据本实施方案的要求，制定目标明确、措施具体、责任到位、步骤清晰的具体工作方案，认真组织实施。
（二）落实职责分工。管委办公室负责协调推进资源整合利用和信息共享，为全区公共安全视频监控系统建设提供运算、存储、安全、接入等平台支撑。财政部门做好资金保障，满足公共区域、重点部位视频监控网建设资金需求。供电部门做好公共安全视频监控前端设备供电保障。通信部门做好视频监控资源网络传输工作。根据现有监控实际，经过前期考察论证，区公共安全视频监控系统建设工作领导小组办公室拟定了社会单位第一批633个监控探头（见附件）要尽快建设完成，各部门、单位在全面部署本单位、本行业、本区域视频监控建设的同时，配合公安分局于2014年上半年先期完成第一批监控建设任务。
（三）强化资金保障。坚持政府投入和市场化运作相结合，多渠道解决公共安全视频监控系统建设管理资金问题。对机关事业单位，教育、卫生、农林水、公共区域等行业部位，按财政开支渠道解决。对重点企业、金融机构、文体娱乐、商贸流通服务等行业部位，由相关企业单位自行筹资解决。对新建居民小区，由规划和建设部门统筹规划，在项目审批时一并纳入准入条件，由开发商筹资解决。对老旧生活小区，采取财政补助、协调物业服务企业等社会单位投入等方式筹资解决。鼓励企事业单位投资建设本单位周边区域视频监控系统。对公共安全视频监控系统后续建设及应用所需的网络租赁费、管理维护费、值守人员工资报酬等，各单位要纳入资金保障范围，一并考虑、同步解决，充分发挥视频监控系统应用效能。
摘要：当前，城市公共安全治理问题研究普遍倾向于将政府视为一个整体，而对城市政府内部治理结构及各政府行为主体间的关系问题重视不够，这在很大程度上影响了城市公共安全治理的绩效。基于此，有必要厘清城市公共安全治理中的“府际关系”，分析城市公共安全治理中阻碍“府际合作”的客观因素，进而建构一套行之有效的伙伴型“府际合作”新机制。
关键词：城市公共安全；治理结构；“府际关系”；伙伴型“府际合作”机制
中图分类号:D63文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0008-04
基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“‘双维度、多线性’：弹性化城市公共安全管理体系研究——以天津市为例”（TJZZ11-009）的阶段性研究成果。
作者简介：王雪丽（1978-），女，辽宁海城人，天津商业大学公共管理学院行政管理系副教授,南开大学政府管理学院博士研究生，主要从事政府间关系、地方政府与政治等研究。一、问题的提出
道萨迪亚斯(C.A.Doxiadis)指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”城市作为人类政治、经济、文化交流的集中地和社会生产、生活的中心枢纽，其公共安全状况既是经济社会正常运行和可持续发展的重要基础，也是城市竞争力和城市形象的重要表现。当前，随着城市化步伐的加快和城市经济的快速发展，各种社会矛盾开始凸显，各类公共安全事件屡屡发生，城市公共安全问题已经成为妨碍城市和谐发展的重要因素。与此同时，学界对城市公共安全问题的研究也开始呈现蓬勃兴起之势。总体来看，学界对城市公共安全问题的研究主要集中于三个角度：第一类，重点在于抛出问题，旨在描述性地对城市公共安全问题进行全景式的呈现，如《中国城市安全警告》《城市突发公共事件的内涵、类型与风险识别研究》和《社会转型期的城市公共安全分析》等；第二类，从国际比较的视角，旨在介绍西方发达国家在城市公共安全治理方面的经验，并力求通过对比发掘有益借鉴，如《国外大城市危机管理模式研究》和《美国公共安全管理模式及其启示》等；第三类，着眼于对策研究，具体研究视角各不相同，早期有“政府中心论”，认为政府是提供城市公共安全的唯一主体。后来，政府在城市公共安全领域的管理“失灵”，促使一些学者开始反思传统城市公共安全管理模式的弊端，越来越多的学者开始从多元治理的视角出发，探寻城市公共安全治理的新模式，如《转型社会的公共安全治理———从公民社会的维度分析》和《城市公共安全服务供给的合作网络》等。从目前已有研究来看，在构建城市公共安全治理机制时，绝大部分的文献倾向于将政府视为一个整体，而忽视了其内部的复杂结构，因而其研究多注重政府与公众、媒体、非政府组织、私人部门之间的关系协调问题，而对政府系统内部的“府际合作”问题关注和研究不够。然而，毋庸置疑的是，政府在城市公共安全治理结构中始终处于核心地位，政府系统内部各个行为主体间的关系运行情况，必然会影响到城市公共安全治理的绩效。基于此，本研究试图厘清中国城市公共安全治理中涉及到的各种“府际关系”，挖掘阻碍各个政府行为主体在城市公共安全治理中深度合作的各种因素，并在此基础上，提出在城市公共安全治理中构建伙伴型“府际合作”机制的设想。
二、城市公共安全治理中的“府际关系”
城市公共安全治理过程中，始终伴随着“府际关系”因素的影响。从某种程度上说，由政府内部复杂结构引致的“府际合作”状况会深刻影响城市公共安全治理的绩效。因此，厘清城市公共安全治理中的各种“府际关系”，对于提升整个城市公共安全治理水平不仅非常必要，而且有着重大意义。具体来说，城市公共安全治理中涉及到的“府际关系”包括如下三个方面的内容：
1.市、区两级政府间的纵向“府际关系”。除县级市及少数辖区范围较小的地级市外，目前中国绝大多数城市都设置有市辖区建制。市辖区是设置在城市中的一级行政建制，与城市中的市政府之间具有上下级的行政隶属关系，在市与区的职责划分中处于从属地位。从一般意义上说，由于城市管理强调整体性，市辖区政府在城市管理过程中，通常要绝对服从市政府的统一安排和调配。然而，由于城市公共安全治理有其特殊性，因此，市、区两级政府在公共安全治理中的职责划分和权力配置等方面也应该具有一些特殊性。特别是在公共安全事件突发的非常状态下，市政府向区政府授权的限度和原则如何把握，市、区两级政府之间的职权运行如何实现无缝隙的有机对接，市、区两级政府在城市公共安全治理中的责任如何动态认定等，都是需要重点关注的问题。
2.城市政府内部各职能部门间的横向“府际关系”。无论是日常管理，还是危机状态下，规范化的部门间合作机制，都有助于提升城市政府公共安全治理的绩效。目前城市公共安全仍然是以分部门、分灾种的分散式管理为主，各种类型的灾害与突发事件都有各自对应的专业职能部门来处理。在这种体制下，横向职能部门之间的职责分工并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调，极易演绎成“有组织的不负责任”局面。[1]当前，尽管多数城市政府都组建有专门的应急管理办公室，但该机构无论从行政级别，还是职权规定上来看，都难以承担起统筹城市公共安全事务和协调部门间关系的重任。一方面，由于缺乏实质性的制度保障机制，各专业部门在政策制定、信息共享、资源调配等方面都很难实现真正意义上的合作，无法形成畅通的常态工作联动机制；另一方面，专业部门在面对突发公共安全事件时，往往各自为战，甚至是相互掣肘，不仅造成了公共安全资源的严重浪费，而且，由于各部门间的职权交叉，还很容易出现推诿、扯皮和责任难以认定等问题。
3.区域内平行政府间的横向“府际关系”。重大公共安全事件通常具有跨行政区域性，其引发的危害性后果很容易扩散到周边的行政区域，有时甚至需要整个社会共同承担。公共安全事件的扩散效应使得一个城市政府内部的公共安全治理问题，有可能延伸到周边其他城市。国外发达城市的经验表明，加强与周边城市的合作，对于有效预防和联合控制潜在公共安全事件的负面影响具有十分重要的战略意义。因此，如何协调好区域内平行政府间在公共安全治理方面的关系显得尤为必要。当前，城市政府间的合作关系多体现在经济领域，公共安全领域的政府间合作并不多见。即便有，与发达国家和地区相比较，其规范化程度也比较低，往往是出了问题，临时抱佛脚，危机排除后，又恢复各自为战的状态，尤其缺乏公共安全治理的常态化合作机制。究其原因，在于城市政府之间缺乏一个有效的“府际合作”平台和制度化的区域公共安全协同治理机制。
关键词：旅游业公共安全对策
旅游业是一个敏感型产业，易受经济、政治、自然以及社会因素等外部环境变化的影响，特别是近期发生的公共安全事件，使旅游业应如何面临公共安全问题成为关注的焦点。
我国旅游业的发展现状
随着世界经济的发展和人们生活水平的提高，旅游已经成为全球最大的产业，超过了汽车、电子、钢铁和农业等传统产业。旅游业的发展不仅给许多国家提供了大量的就业机会，而且还为它们带来丰厚的外汇收入。同时，在旅游经济的带动下，交通、建筑、通讯等相关产业及配套环境的建设也得到了发展。
我国的旅游业属于一个新兴行业，虽然起步较晚，但已形成一定的规模。2002年，全国的旅行社总数已经达到11552个。据国家旅游局的旅游业统计公报显示，2000年全年旅游业总收入达4519亿元人民币，比上年增长12.9%。2002年，我国旅游业总收入为5530亿元，占当年国民生产总值（GDP）的5.4%。各类旅游人数及国际、国内旅游收入逐年上升，我国的旅游业处于平稳的发展阶段。然而，我国旅游业的收入仅占国民生产总值（GDP）的比值的5%，还远远小于世界其它国家的旅游业在国民生产总值（GDP）中的比重。但作为国民经济的重要产业和新的经济增长点，旅游业有着巨大的市场潜力。根据2010年的远景目标纲要：2010年我国旅游业将成为国民经济的支柱产业，旅游收入占GDP的比重达到8%。
公共安全问题对我国旅游业的影响
公共安全事件的爆发，使我国旅游业直接或间接的受到不同程度的影响。以下主要通过“非典”（SARS）和禽流感疫情，这两个典型的公共安全事件来分析公共安全问题对我国旅游业的影响。
中国入境旅游人数下降
2003年初，肆虐的非典疫情使我国的旅游业受到了极大冲击。自世界卫生组织宣布中国的多个省市属于重度非典型肺炎（SARS）的疫区后，相继有100多个国家与中国取消了彼此间的出入境旅游业务。2003年下半年开始，旅游业才慢慢开始恢复，并在恢复中谋求发展，外国人旅华市场也渐渐出现快速恢复的态势。8月以后的各月，中国的入境人数以及外汇收入波动减小并趋于稳定。12月份，入境总人数和外国人入境人数同比分别增长1.22%和1.14%，旅游业结束了4月份以来持续8个月负增长的局面。
2004年初始，受马来西亚、泰国、日本、新加坡、菲律宾等5个亚洲国家的禽流感影响，我国2004年初期的入境旅游人数开始出现大幅度下滑，2月，我国的入境人数已明显减少至753.3万人，达到自上年旅游业恢复发展后的最低点。
旅游消费及外汇收入的减少
两次疫情相继来袭，不仅导致旅游人数的下降，还使消费者在一定程度上产生了恐惧心理，人均花费有所降低。根据近几年的旅游抽样调查资料显示，国内游客和入境旅游者在餐饮、购物、娱乐及住宿方面的支出比重分别为45%和50%左右，而非典疫情导致人均支出下降了30%。全国旅游外汇收入比上年下降了14.61%，仅为174.06亿元。旅游总收入同比减少了2768亿元，使我国旅游业面临1989年以来第一次负增长的严峻形势。接踵而来的禽流感疫情，在短短一个月内席卷亚洲，造成我国2004年1月至2月的累计入境旅游人数为1562.04万人次，比上年同期下降1.82%，全国旅游外汇收入累计测算数为30.77亿美元，比上年同期下降3.11%。
旅行社收入减少，旅游团队取消比例增大
面临突发的公共安全问题，由于旅游人数的减少，旅行社的营业收入也相应下降，一些旅游的团队甚至被迫取消。2003年肆虐的非典疫情，造成上百个国家对中国公民入境旅游提出限制，使中国公民的出境旅游受到严重的影响，与此同时，国外的旅行团也纷纷取消了来华的旅游计划，据报道，上海的国际旅行社营业收入比2002年同期下降了78.62%，北京的海外市场也迅速滑坡，4月份接待海外来京游客11.6万人次，同比下降59.9%。
相关行业的连带影响
旅游业的连带性特点使得它在面对公共安全问题受到冲击的同时，其它的相关产业也受到了影响。根据《国民经济行业分类与代码》中所确定的行业，与旅游业相关程度较大的有运输业、零售业、餐饮业、娱乐服务业。2003年“非典”疫情使旅游业、餐饮业、水产品加工业、娱乐服务业、运输业等9个产业部门的GDP下降幅度超过10%，特别是旅游、餐饮业和娱乐服务业，其产出下降超过40%。其中，旅游业所受的直接影响为-62.17%，综合影响则达到了-78.45%。
2004年初，禽流感疫情的扩散使大部分游客“谈鸡色变”，餐饮业遭受重创。许多餐厅纷纷把鸡肉菜肴撤下菜单，或从未暴发禽流感的国家和地区进口鸡肉。以经营炸鸡和鸡肉汉堡为主的肯德基连锁店生意受到了较大影响，由于越南的严重疫情，肯德基于2004年1月27日被迫宣布暂时关闭越南境内所有9家分店。航空业作为运输业的主要组成部分，在2003年遭受了历史上从未有过的极大冲击，SARS使民航客运自3月开始下降，直到5月份仍在下滑，累计班次同比下降61.1%，客运量同比下降81.2%。除此之外，类似旅游专卖店的零售业也由于旅客人数的减少受到波及。
中国旅游业面临公共安全问题的相应对策
完善突发公共安全事件的管理制度
加强危机意识2003年上半年，SARS的暴发给我们应对公共卫生突发事件的应急反应能力敲响了警钟。综观中国针对历次突发公共安全事件采取的措施，不乏是促进旅游客源的多元化、调整旅游市场结构、调整旅游产品的产业结构等，基本上为事件爆发后的应对措施。虽然这些措施能使旅游业在危机事件爆发后得到恢复及进一步的发展，但是，仅仅在危机爆发后采取措施是不够的，不足以抵挡下一次可能到来的危机。我们应当强化企业和个人的危机意识，做到“居安思危”，才能从根本上减少危机事件对旅游业的冲击。
建立危机管理体系2003年5月，世界旅游组织了《旅游业危机管理指南》(CrisisGuidelinesfortheTourismIndustry)，指导成员的危机应对和管理工作。但我国目前并没有建立起危机管理体系，通过“9.11”事件，人们认识到，即便是富足、安全的美国也无法免受危机的伤害，加上蔓延全球的非典疫情，更让人们感受到了危机带来的冲击。目前，危机问题成了当代世界各国政府共同面临的挑战，我国旅游业要尽快的引入危机管理概念，借鉴国内外学者对危机与危机管理的研究成果，建立旅游业的危机管理体系。
及时更多的公共安全信息我国是地质灾害最为严重的国家之一，许多旅游资源丰富的省区由于自然地理因素，是地质灾害的频发区，每年5-9月的旅游旺季更是呈现高发的特点，对旅游交通和安全都造成很大的影响。自2003年6月起，国土资源部和中国气象局联合了一项与旅游业密切相关的公共安全信息——在每天的中央电视台电视天气预报节目中“全国地质灾害气象预报预警”信息。随着预报区域划分、等级划分、标准的完善，这项工作的精确度将逐步提高到可对具体地点的居住者、旅游者、生产者等提出安全警示。诸如此类的公共安全信息的，不仅可以减少因地质灾害给旅游交通和安全带来的不便，同时还为旅游者的出行提供了参考，及时的公共安全信息将促进旅游者的旅游愿望和信心，从而促进旅游业的发展。
根据旅游者旅游理念改变积极开发新的旅游资源
据世界旅游组织的统计资料表明，在各国旅游群体中，以消遣娱乐、健身休闲为目的旅游者所占比例最大。在欧洲和北美，旅游客源输出的70%以上是休闲度假。据美国专家预测，到2030年，旅游业将成为全世界80%以上人员的必需，而健康休闲则更具有广阔的国际市场。
据国内旅行社的盘点情况来看，我国的休闲游也逐渐成为旅游热点。随着人们生活水平的提高，休闲游将成为旅游者选择出游的主要方式。特别是“五一”和“十一”的黄金周，已形成观光和度假的两个市场。由于自然资源丰富，并且距离市区近，近郊地区日益受到旅游者的青睐。旅游业应积极开发相应的旅游资源来满足消费的需求。以北京市怀柔区为例，目前已开发景区26个（其中国家级“4A”级景区3个），宾馆饭店100多家，其中星级饭店53家，直接从业人员9860人。2002年旅游接待705万人次，旅游收入5.08亿元，旅游收入占GDP的15.9%。
增强服务意识和质量提高旅游业的综合竞争力
尽管国内旅游企业已经看到了市场的前景，然而，目前我国旅游企业的自身水平还远远落后于世界同行，旅游企业专业化水平还亟待提高，这就需要旅游业提高综合竞争力求得发展。
面对突发的公共安全事件，旅游业应当更新营销观念，加强与旅游者的沟通，让游客看到为防止突发公共安全事件所做的措施和应急预案，强化消费者的认同感。推动旅游企业重组，提升旅游企业素质。但重要的是，不能够一味的关注经济效益而忽视了服务的质量，只有提高了服务的意识和水平才能够更沉稳的应对突发事件的来临。其中，酒店、宾馆是旅游者出行的重要部分，好的住宿、餐饮条件可使旅游者的出行更加愉悦。提高酒店、宾馆以及旅行社的服务质量是势在必行的。旅游者更新的消费观念，向旅游行业及相关产业，特别是在公共健康、饮食卫生、交通运输卫生等方面提出了更高的要求。因此，要改革旅游企业传统的经营方式，全面落实星级饭店、宾馆的经常性防疫措施，执行公共卫生和健康的行业规范标准，建立旅游企业健康运行的市场秩序。除此之外，旅行社应当向规模化发展以适应市场的需求。
在积极开发丰富的旅游资源时，要注重旅游经济的可持续发展。目前，世界各国在发展旅游经济的过程中，都把保护自然生态环境和对旅游资源的可持续性开发放在十分重要的位置。旅游经济的可持续性发展成为现代旅游发展的特点之一。
随着人们对旅游活动与自然界生态环境之间依存关系有了更进一步的了解，明白了旅游活动的开展是以生态环境为依托的，良好的生态环境才能增强旅游景点的吸引力，虽然在经历了突发公共安全事件之后，根据消费者行为模式的变化，旅游业应当积极的开发新的旅游资源，但是必须在保持旅游经济的可持续发展的条件下，否则无计划、无控制的开发旅游资源最终会使人类的生活质量遭到损害。
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关键词：公共场所；公共安全；安全保障能力
本文是河北经贸大学2014年省级大学生创新创业训练计划项目《城市公共场所安全保障能力调查研究――以河北省廊坊市火车站为例》（项目编号：201411832023）阶段性研究成果
中图分类号：F29 文献标识码：A
原标题：城市公共场所安全保障能力调查研究――以河北省L市火车站为例
收录日期：2015年4月2日
一、公共场所与公共安全
（一）公共场所及其特点。公共场所是供公众从事社会生活的各种场所的总称，是供公众进行工作、学习、经济、文化、社交、娱乐、体育、参观、医疗、卫生、休息、旅游和满足部分生活需求所使用的一切公共建筑物、场所及其设施的总称。
公共场所因其所承担的功能不同，存在方式具有很大的差异，在此仅以火车站为例介绍其特点。
1、人流量大。中国人口众多，人们长途出行大多会选择乘坐火车。尤其是近十几年来，乡城间的人口流动现象不断升温，对火车站的接待能力和安保能力构成了严重挑战。
2、具有时间或季节周期性。火车站的时间或季节周期性通常是和国家节假日相关联的，国家法定节假日期间，火车站所承载的人流量较大，属火灾、踩踏等意外事故高发期。此外，季节等因素也会在一定程度上影响其客流量。
3、建筑封闭，出口通道较多。售票室、候车室等候车站主要建筑虽然处于较封闭的室内，但通常设有多个安全通道，方便人们进出，除了可以有效缓解高峰时期的人流量外，一旦发生突发事件，也可以保证群众的及时疏散。
（二）公共安全。所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。公共安全包含信息安全、食品安全、公共卫生安全、公众出行安全等。
除了上述内容外，广义的公共安全主要涵盖以下四个方面：即自然灾害、生产事故、公共卫生和社会治安。公共场所安全保障能力的高低与公共场所对以上四类问题的防御程度息息相关。
二、L市火车站安全保障能力简述与评估
（一）L市火车站简述。L市火车站即高铁站于2011年6月份建成并投入使用，其位于京沪高速铁路，北距北京约40km，南距天津约60km，是重要的交通枢纽。L火车站处于市区常甫路东北一侧，与客运车站南北对应。L站为2台4线横列式站型，设正线2条，到发线2条，设450×9.0×1.25m侧式旅客站台2座，站台上设宽12m旅客地道2座。最高聚集人数1，000人。站房主体最高点距地面19.4m，无站台柱雨棚长422米，投影建筑面积19，630平方米。建筑抗震设防烈度为8度，结构安全等级为二级。
（二）调查结果与问题探究
1、问题分析。根据前面阐述的公共安全问题的覆盖范围，可以从自然灾害、生产事故、公共卫生及社会治安四个方面对L市火车站的安全保障能力进行分析研究。
（1）自然灾害。对L站的安全运行能够产生主要影响的有地震这一地质灾害以及近几年兴起的雾霾这一“城市气象”灾害。
L地区位于华北平原，附近基本无高山、火山等，因此火山爆发或者是滑坡、泥石流等地质灾害在L地区出现的可能性很小，但L地区处于华北地震带上，再加上曾经发生过的1969年河北三河8.0级地震事件以及1976年河北唐山7.8级地震事件，可以判断该地震带比较活跃，因此需要对地震这一地质灾害加以防范。
另外，L地区属于温带季风气候，其特点是夏季高温多雨，虽然降水主要集中在夏季，一般情况下不会影响到火车的运行及火车站的日常营运，不过需要注意的是火车站候车大厅的顶棚设计以及站台雨棚设计要不断完善。2014年8月份出现的石家庄站漏雨事件就是一个例子。
除此以外，由于工业化的快速发展，与之相伴的日益严重的雾霾污染也在一定程度上影响了火车的按时运行以及火车站的正常运营，并且由于雾霾天气会诱发呼吸道疾病，这使得每天都拥有大量人流的候车大厅必然会出现疾病传播的现象。从性质上看，这其实属于人为造成的归咎于公共卫生的次生的公共安全问题。需要对其表（疾病传播）里（雾霾）进行共同治理。
（2）服务（设施）事故。由于火车站不存在生产性问题，因此将第二类公共安全问题改为服务（设施）事故。这一类问题主要指的就是由于火车站内部服务人员的服务内容、处理问题的相关程序出现问题或者是因为站内的一些公共设施出现故障而导致的安全性问题。比如说火车站内部电梯等设备出现故障而造成的对乘客的伤害。由此可以看出，这一方面是完全由火车站自身来控制的，一旦出现问题便于及时救治伤者和纠正问题，因此人民群众对这一方面发生安全性事故的担忧较少。不过，值得注意的是可能会发生由于相关服务或者设施存在不到位而出现的属于其他类型安全事故（公共卫生，社会治安）的事件。
（3）公共卫生。此类问题影响面最广且由于其产生原因复杂多样因而不易控制。火车站属于人口密集的公共场所，每天都要接待大量的旅客，在空气不是十分畅通的情况下，极易发生病毒传播的现象。L站由于刚刚开通，车次不是特别多并且其内部十分宽敞，通风状况良好，另外站内卫生也注意时刻保持。因而疾病传播几率较小。
（4）社会治安。这类问题是当前火车站也是所有公共场所面临的最主要问题。并且由于最近相关事件频繁发生，公共场所相继加强了各自的安全保障能力。2014年，我国公共交通场所安全事故频发，如，“3.1”昆明火车站案、“4.30”乌鲁木齐火车站恐怖袭击事件、“5.7”广州火车站持刀砍人事件等，这一系列发生在公共交通场所的恶性治安案件严重扰乱了人们的出行安全及正常的社会秩序。
社会治安问题是人们最为关注的一个问题，社会治安包含的问题有很多，其中包括各种恐怖袭击事件、械斗、群体性的违法与抗法事件、交通拥堵现象、爆炸、纵火、投毒、抢劫、偷窃、踩踏等严重的扰乱社会秩序事件等。其中，踩踏事件算是一个特例，造成其发生的原因可能为公共场所的服务不到位，安全设施不齐全，也有可能是人们自发拥挤造成该事件，因而难以从原因上对其分类，但踩踏事件的发生扰乱了正常的社会秩序，因而在这里将其归为社会治安一类。根据笔者对火车站周围人群的调查，发现80%左右的民众更关注社会治安类的事件，如火灾、盗窃、踩踏等。
2、调查结论。通过对L市火车站相关工作人员的走访以及对100名群众进行的问卷调查，针对以上四项问题得出了一个初步的结论：首先，群众最为关注的是社会治安方面的问题；相比较之下最不重视的是服务（设施）事故这一类；雾霾天气造成的公共卫生环境差也是火车站出行群众提及频率较高的问题。同样的，对于工作人员也是如此，问题表现大体上和群众基本一致，只是由于其工作主要负责服务群众和火车站内部的相关设施，因而在服务（设施）事故方面占的比重较大。
三、火车站公共安全问题应对措施
针对这一调查结果，可以发现火车站的服务人员和群众所关注的问题基本保持一致。社会治安及其他公共安全问题的解决顺序存在一致性会使得政府或者火车站针对其问题出台的相关政策和办法符合群众的内心想法，进而更便于实施运作工作。
针对以上调查反映出来的现象，根据“监控――信息传达――问题处理――反馈”的这一火车站发现问题和解决问题的模式，可以认为工作人员需要解决的问题主要包括以下几个方面：
（一）加强监控。火车站必须实行设备监控与人为监控相结合的监控模式，通过摄像头等仪器和工作人员以及警卫员的联合监督，准确判定事故发生的时间、地点。由于火车站具有相当独立的各个功能空间，因而监控范围需要包括售票区域（注意购票队列），候车区域（注意候车大厅及站台的人口密集区），办公区域（注意工作人员的工作行为），设备区域（注意安全设施状况）等几个方面。
（二）提高信息传达能力。火车站等公共场所发生安全事故在很多情况下是因为信息传达不到位，不及时导致的。警力以及相应的安全应援队伍虽然不像影视作品中表现的那样“姗姗来迟”，但其效率问题仍然让人们十分担忧。居住在廊坊本地的王先生表示火车站有时会存在找不到工作人员的现象，有什么问题想要咨询却找不到人，总不能去人口密集的售票口去问。当然，这并不算公共场所的安全事件，但是从平常的小事反映出的信息传达的效率问题却更令人担忧。这需要火车站内部增加服务人员配备的数量并且对其进行规范性培训，从而保证他们时刻坚守岗位，及时为民众排忧解难。
（三）增强应急处理能力。这是解决问题的直接环节，工作人员除了要提醒群众注意自身生命财产安全之外，还应做到对上述事件的预防和事件发生后的及时补救性工作。尤其是针对恐怖袭击事件，虽然大多数火车站并没有实际经历过，但要做到防患于未然，加强个人信息的审查、火车站警力布置、逃生通道的安全畅通等相关工作。交通拥堵问题则需要火车站工作人员和交警的紧密配合，尽量减少交通拥堵现象。
（四）建立部门联动机制。现在，国内大部分火车站都增加了警力布置，火车站不远的地方总是可以看到警车、警察甚至是一些武警官兵。这是在2014年频频发生的火车站恐怖袭击事件之后火车站所作出应急措施，这其实就算是反馈的一个方面，虽然这样的恶性事件只发生在少数车站，并没有发生在其他大部分地区，但是绝大多数的公共场所都应以此为鉴。在笔者调查时，L市火车站前的广场上也能见到警车和警察，虽然人数不多，但是可以应对一些临时的突发状况。同时这也能为群众和火车站的工作人员提供心理上的安全保障。
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第二条*办法规定的*市非指定公路道口是指无动检、公安、陆管、路政等职能部门日常管理的公路道口。
第三条根据市政府《*市人民政府办公厅转发市食品安全联席会议办公室关于加强*市食品安全监管工作意见的通知》文件精神，区县人民政府主管辖区内非指定公路道口的动物防疫、食品安全监管及公共安全信息员管理工作。
市和区（县）动物卫生监督所具体负责*市非指定公路道口动物防疫监管及公共安全信息员管理和业务指导工作。
第四条非指定道口公共安全信息员的具体职责：
（一）劝退驶入非指定公路道口的运载动物、动物产品车辆；
（二）对当事人进行宣传教育，并告知就近公路指定道口动检站的方向；
（三）对劝退车辆的相关信息进行登记；
（四）及时向动物防疫监督部门上报逃逸车辆的情况；
（五）发现疑似重大疫病及病死畜禽及时上报相关部门；
（六）定期向上级管理部门上报工作情况；
（七）其他上级管理部门要求开展完成的工作。
第五条非指定公路道口动物防疫、食品安全监管工作应具备的条件：
（一）有固定的办公场所（面积不低于20平米，有水、电、通讯等基*设施）；
（二）有检查需要的场所；
（三）有开展工作所需的标志及停车牌、反光衣等人员安全防护设备和夜间监督检查所需的照明设施；
（四）有开展动物防疫安全检查工作的公共安全信息员（每班不少于2人）。
第六条各区县政府应当组织有关部门对非指定公路道口的动物防疫安全监管工作及公共安全信息员进行考核，定期开展培训工作，并向上级部门汇报考核与培训情况。
第七条非指定公路道口公共安全信息员应着装统一、整洁，坚守工作岗位，严格遵守法律、法规，热情服务。
第八条非指定公路道口应当在醒目的位置公示公共安全信息员上岗人员情况、工作职责等制度，公开监督电话，接受社会监督。
第九条非指定公路道口公共安全信息员的人员与工作经费应有保障。
第十条非指定公路道口动物防疫安全监管工作应当积极与纠风、公安、交通等部门配合，严格履行职责。
第十一条非指定公路道口公共安全信息员违反有关法律、法规，将依法追究工作人员*人及主管人员责任。
建立健全我国卫生评价制度
社会团体发展的前瞻与思考
加强智库研究建设新型智库
做好社会救助和慈善资源的对接
完善我国志愿服务体系的建议
“三社联动”的问题与优化策略
用治理理念推动公共文化服务发展
完善社会保障管理体制的几点建议
改进我国儿童安全保护工作的思路
徐州市街居体制改革的实践与思考
维护国家文化安全的核心与对策
新常态下中国式邻避困境的解决思路
完善促进大学生就业创业的政策体系
在完善制度中全面推进社区矫正工作
民间公共资源的传统利用与乡村建设
推进新型城镇化和流动人口社会融合
基于近年来几起重特大事故灾难的分析
创新社会治理需要全面提升领导力
英国开放公共服务改革及其启示
加强社会治理创新推进社会治理现代化
总体国家安全观下的公共安全与应急管理
加强国家安全管理体制的系统性设计
运用协商民主创新社会治理的有益尝试
县域社会协同治理的“田东经验”分析
社会治理创新视域下的微信谣言治理
组织社会力量参与社区治理的实践与思考
重庆城乡社区服务差异分析及政策建议
加强网格化服务管理体系构建的几点建议
引导新文艺组织和文化群体参与社会建设
行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战
扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革
全面推进依法治国进程中我国社会发展展望
从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战
社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策
在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用
正确认识和处理新形势下改革与法治的关系
开启中国社会学研究的新“黄金时代”
中国合和式风险治理的概念框架与主要设想
新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考
清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略
人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议
推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践
《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理
总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化
推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设
深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考
客家家训——客家人修身处世创业持家的座右铭
关键词：城市街区；城市人行道；公共安全
目前，人们对城市人行道发挥的公共安全功能重视度不够，街区的治安管理也多数依赖传统的模式，而发挥人行道自身的安全自治化活力不够，街区居民参与安全管理程度不高，街道安全管理环境也急需优化。
一、城市人行道的公共安全功能
传统上城市公共安全的提供是来自国家，而公共安全建设也因缺少市民的参与而减少了其公共性。正如亚里士多德在论述以何种方式建立城邦时所提到的人们对公共事物与私人事物的不同态度问题时所说，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[1]在现代社会中，人们越来越意识到事物的普遍联系性，不仅自己和他人有着密切联系，个人和环境也相互影响，单纯在乎“私人事物”是远远不够的，越是公共的，越是私人的。
人们在城市人行道行走或是驻足，总会有是否“安全”的顾虑。因为如果该街区或是人行道是“安全”的，就不会考虑是否安全的问题了。人不是被动的安全受益者，也不是无助危险的受害者。而一个城市街区的基本安全原则是人们在人行道上身处陌生人之间必须感到人身安全，必须不受潜意识感觉到陌生人的威胁。因此，城市的人行道必须具有而又实际具有城市公共安全的功能。
二、城市人行道存在的安全问题及其原因
（一）城市人行道安全活力不高
维护城市安全是警察的责任，但是城市的公共安全不应该单是主要由警察来维持。而且，目前街道的警力不足这一现实状况，更加凸显出街道安全活力不高的问题。城市的公共安全主要应该是由一个相互联动、非正式的网络来维持——一个有着自觉的抑止手段和标准的网络，它由人们自行产生，也由其强制执行，这就是城市街区自己的安全活力，它可以依靠街区人行道的安全功能发挥出来。而目前大部分的街区既没有一个自制网络来抑止不安全事故，又没有完全依靠发挥人行道的安全功能，使街区自身在街区公共安全上无所作为，致使安全活力不高。
（二）街区居民的参与程度不高
城市街区管理离不开居民参与，没有居民参与，街区犹如“无源之水”、“无本之木”。而缺乏居民参与是当前中国城市街区管理所面临的主要问题之一。在“街道办”和居委会的全面管束下，居民一方面缺少参与街区事务决策和管理的途径；另一方面他们早已习惯于事先有事直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，因而缺乏参与街区活动的积极性。至于街区的人行道，除了主要发挥其行走功能外，居民们几乎忽略它的公共安全功能。多数人没有形成一定的观念和意识，对街区的陌生人或者是异常行为和现象缺乏警惕，行走在人行道时也缺乏交流，哪怕是眼神的交流，这样，人行道没有充分发挥出保障街区的有序和稳定的功能，居民也就不能以人行道为纽带增进居民的归属感。
（三）人行道周边的安全环境急需优化
1982年，美国犯罪学家乔治·凯令和詹姆斯·威尔逊在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全:破窗》一文，他们首次使用“破窗”一词，并系统的阐述了“破窗理论”[2]。“破窗”(brokenwindows)是一种比喻，指的是街区中出现的扰乱公共秩序、轻微犯罪等现象就像未被修理的窗户，给人造成街区治安无人关心的印象，如果任其发展，将导致更为严重的犯罪。破窗理论说明街区治安管理需要良好的外部环境，消除潜在的治安隐患。但是，中国街区治安管理的外部环境并不理想，单从人行道这一点就表现出：（1）亮灯工程不够。不少街区不仅很多人行道两侧没有路灯，而且许多居民楼道也没有感应灯。黑暗不仅会给预谋违法犯罪，破坏公共安全的人提供可趁之机，也给行人、治安巡逻人员带来诸多不便，增加了街区治安隐患。（2）街区环境净化、美化不够。许多人行道旁的街心公园都已经废弃，无人管理；或者成为流浪者和乞讨者的露宿地。这不仅影响街区的美观有序，而且也可能为犯罪分子提供了窝藏地点。
三、解决街区公共安全问题的措施
（一）激发街区自治化活力
加强城市街区的公共安全建设关键是依靠街区自身，激发其活力，加强其自治化程度。其途径很多，比如可以通过推动民间社会组织的发展来实现。民间社会组织是街区建设的主体之一，也是街区管理体系的有机组成部分[4]。如何培育和管理民间社会组织，是激发街区自身活力的主要内容。一方面要扶持、引导民间社会组织发展，但更关键的是要建立一套有效的自我监督管理制度。
由于街区居民共享着地理位置，穿插交汇的人行道使他们在空间上相互联系，日常行动和生活，更是很大程度上依赖于他们的街区。因此，城市街区在自治方面还应当具备一个功能，就是当街区遇到自己解决不了的问题时，必须及时地找到有效途径，将街道的意见反映到上级主管机关，这也能促使将反映民生的意见变成城市的政策。
（二）增强街区居民的归属感
一个成熟的街区，不仅要具有界限明确、相对稳定的地域和并存互动关系的人口群体以及街区成员共同生活所需要的公共设置，而且更要具有一定的街区管理水平和街区居民的认同感[3]。人们相互间即使没有任何关系，但必须存在对彼此的公共责任感，这一责任感源于对街区的归属感、认同感。街区居民对街区有没有亲切感、归属感、自豪感、荣誉感等感情，是一个街区是否成熟的重要标志。在对街区公共安全的管理时，可以通过不间断的开展治安防范工作，有效地防止街区违法案件的发生，营造街区良好的治安环境；通过端正街区民警的执法思想，树立为民服务的意思，建立了良好的警民关系，培植良好的社会风气。实践证明，实施街区治安管理，不仅可以建立融洽的警民关系，增强街区居民的归属感，而且也可以为街区的发展提供保障作用。这样，居民将把作为公共产品的街道视为自己的家，将街区视为自己的家，无疑将促进整个社区的和谐发展，加强城市公共安全。
（三）树立居民自觉监管意识
激发街区自身活力，增强街区居民的认同感后，必须树立起自觉监管意识，或者说是自觉树立起自我监管意识。一个有活力的街道不仅有行人，也有观看者，人行道上的行人不仅在行走，同时也在对公共安全实行监管，街区的居民更是主要的监管者。这些行人和居民就成为监管街道安全的有效的人力资源，而要成为有效的，则必须有种自觉的监管意识。否则，即使有再多的监管者去监管公共安全，在灯火通明的火车站也会有骇人的犯罪发生。培养自觉监管意识的主体则主要是临街的居民和人行道边的店主。
老城市貌似缺乏秩序，其背后神秘的秩序、安全和自由，其实质就是城市相互关联的人行道的用途，为它带来一个又一个驻足的目光，正式这种驻足的目光构成了城市人行道上的安全监视系统。因此，街区的居民应当起到榜样作用，树立起自觉监管意识，由此来带动街道上的行人，在人行道上发生众多微不足道的公共接触，由这些行为构成城市街道上的信任，它来源于迎面走过时的眼神停留，排队等号付款，对有伤病的路人表示同情。而这种信任的培养不能依靠机构来进行。在街区范围内平常的公开的接触所有的事都是个人自己去做，并非强迫，其总和是人们对公共身份的一种感知，是公共尊重和信任的一张网络，是在个人或街区需要时能作出贡献的一种资源，这些都是自愿形成。而缺少这样的信任对城市的街道公共安全是相当不利的。如果街区居民树立起自觉的监管意识，那么街道上的每个人都有一种关注街道的潜意识，尤其在关键的时刻，那么城市的公共安全程度将大幅提高。
（四）充分利用街心公园提高城市公共安全
充分利用街心公园提高城市人行道的公共安全，是建设城市街区公共安全的有效途径之一，而主要问题就是街心公园的规划。无论该街区公园是成为流浪、乞讨者的聚集点，或是废弃品堆放的地点，还是犯罪发生点，也可能是街区居民游憩点、路人交流点、风景点，建立公园的目的都是为了将人聚集在一起，而不是建在人口较为密集的地方。而将人群聚集起来的目的就是为了增强城市公共安全度。一个熟悉的道理：一条经常使用的街道相对安全，一条废弃的街道很可能不安全。不安全问题并不能通过分散人群、降低稠密度、用郊区的特征来取代城市特征。所以，要充分利用街心公园的特点，将聚集起来的人群成为自觉监管城市公共安全的人力资源，以此来保障人行道这一公共产品的公共安全，从而保障整个街区和城市的秩序和安定。
四、结语
城市人行道对街区的公共安全有着较大影响，是研究城市公共安全重要的一环。随着城市化进程的推进，城市公共安全问题，尤其是城市人行道公共安全问题会越来越受到社会重视，一些传统的街道和街区治安管理模式会逐渐改革，存在的一些问题会逐步解决，那么必然会出现新的问题，尤其是城市交界的“真空带”的公共安全问题会日益凸显，所以必须根据不断出现的新问题、新情况，对解决对策作出适时的调整与完善。总而言之，研究城市人行道对街区公共安全的建设任重而道远！
参考文献：
[1][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1981：48.
[2]MutumaRuteere,Marie一EmmanuellePommerolle.DemocratizingSecurityRepressionTheambiguitiesofcommunitypolicingin
Kenya[J].Africanaffairs,2003，（10）.
[3]俞雷.我国社会治安综合治理的战略[M].北京：中国检察出版社，2003.
[4]郁建兴.中国民间组织的兴起与国家——社会关系的转型[J].人文杂志，2003，（4）.
[5]金国华.关于社会治理的几点思考[J].政治与法律，2003，（2）.
[6]浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法[J].政治学研究，1998.
一、主要内容
切实加强对应急管理宣传教育工作的组织指导，充分发挥各级政府和部门，以及新闻媒体和社会各界的作用，深入开展应急管理宣传教育活动，大力提高公众的公共安全意识和自我防护素质，提高社区、农村、企业、学校、医院等基层单位应对突发公共事件的能力，保障公众生命财产安全，维护社会安全和稳定，有力推动社会主义和谐社会的建设。
(一)以市总体应急预案为核心，做好预案的宣传和解读工作
市、县区政府和有关部门要结合实际，深入分析公共安全形势，宣传政府切实履行社会管理和公共服务职能、做好应急管理工作的重要意义、总体思路和具体措施；宣传预案的主要内容和处置规程，落实预防为主的方针，加强预案演练，不断完善各级各类应急预案。具体有：
1.围绕市总体应急预案进行深入报道。市总体应急预案简本公布后，由**日报全文刊登，同时配发短篇评论文章。广电总台在**新闻等节目中摘要播出。“一报两台”、**在线、市政府门户网站等刊登或播出介绍制定市总体应急预案的背景、目的、意义、原则和主要内容的通稿。各级主要新闻媒体要及时报道各级政府采取积极有效措施，认真贯彻落实市总体应急预案的做法，切实做好应急管理工作的情况(由市应急办会同市委宣传部负责落实，县区政府、有关部门和新闻媒体共同配合)。
2.开展专项预案和应急保障行动方案的解读宣传。市专项预案和应急保障行动方案简本公布后，由**日报、**广电总台和**在线等新闻媒体陆续刊登可对外公开的市专项应急预案37个、应急保障行动方案7个简本及其解读文章、背景材料，稿件由专项预案牵头起草部门负责提供，经市应急办统稿后供媒体选用(由市应急办、市级主要新闻媒体和专项预案牵头起草部门共同负责，在总体预案简本公布后1个月内陆续刊登)。
3.进行典型案例的宣传。一是选择有代表性的典型案例，对县区、各部门成功应对突发公共事件以及在应急处置中涌现出的先进集体和先进个人进行宣传报道。原则上，对外公开的市专项预案和部门预案各选一个典型案例。此外，由市级主要新闻媒体采访有关政府部门负责人、基层干部和专家，以及曾受到突发公共事件严重影响的普通群众，请他们根据自身体会谈对贯彻落实应急预案的感想和看法。二是介绍市内外应对突发公共事件的正反两方面案例，剖析公众在遭遇突发公共事件时，临危不乱、灵活运用自救互救知识，配合政府救援、减少人员伤亡的正确做法，增强公众“思危有备，有备无患”的忧患意识和法制意识，提高公众应对突发公共事件的综合素质。同时，总结分析案例中使用的处置手段、采用的应对措施等，进一步提高应对和处置突发公共事件的能力和水平(由市应急办协调市公安局、市民政局、市交通局、市规划建设局、市卫生局、市安监局、市防汛防旱指挥部办公室、市科技局等部门提供有关材料，请市委宣传部负责安排新闻媒体采访)。
(二)以应急知识普及为重点，增强公众的预防、避险、自救、互救和减灾等能力
以出版和发送《公众防灾应急手册》为契机，进一步宣传普及公共安全知识、灾害知识和公众自救互救知识。按照突发公共事件发生前、中、后的不同情况，分类宣传普及应急知识。事发前，能使公众了解突发公共事件的种类、特点和危害，掌握预防、避险的基本技能；事发中，能使公众掌握自救、互救知识，普及基本逃生手段和防护措施，在事发的第一时间作出迅速反应，如何自救、互救；事发后，能够抚平公众心理创伤，恢复正常社会生产生活秩序等，提高公众应对突发公共事件的综合素质。具体有：
1.开辟公共安全和应急知识专栏和系列访谈。在市内有关新闻媒体，包括广播、电视、报刊、杂志、网络，开辟形式多样的专栏、专版、专题、专刊和系列谈等，介绍普及公共安全知识、灾害知识和公众自救互救知识(由市应急办会同市委宣传部、市文广新局负责组织，有关新闻媒体具体落实)。
2.编辑和发放科普读物。充分整合我市科普宣传、音像制作方面的优势，广泛收集有关灾害和应急处置方面的资料，分类别整理有关应急知识，编辑出版科普读物，制作和播出有关电视、广播等作品(由市科技局、市科协、市民政局、市卫生局、市公安局、市文广新局、市防汛防旱指挥部办公室、市气象局、市安监局等部门和单位负责组织实施)。
3.举办报告会、论坛、讲座等活动。组织相关部门、单位和专家，就当前公共安全形势、政府社会管理和公共服务职能、应急体系建设和应急管理等问题，举办形势报告会；依托电视台、广播电台、图书馆、科技馆等载体和场所，举办多种形式的论坛、讲座、科普展览、知识竞赛，从不同层面加大应急管理工作研讨、交流和宣传的力度(由市应急办、市委宣传部会同有关部门负责组织实施)。
4.开展应急宣传教育进社区、进农村、进企业、进学校的“四进”活动。根据全省应急管理工作会议提出的“把乡村、厂矿、街道、学校的处置公共危机工作做细做实”，“防灾救灾到户到人、应急救援到点到位”的要求，开展应急管理特别是公共安全知识进社区、进农村、进企业、进学校的活动。结合区域特点和应急工作实际，山区农村以防御自然灾害为重点，企业以安全生产为重点，社区、学校以平安建设为重点，采取典型示范、案例引导、培训演练、宣传教育等方法，加强宣传工作的针对性和实效性（由县区政府应急管理机构与经贸委（经发局）、建设、民政、农业、教育、安监等部门以及基层组织共同负责组织实施）。
5.针对特定人群进行应急知识宣传教育。对外来民工、暂住流动人口和外籍在湖人员，采取集中宣讲《公众防灾应急手册》、出墙报、放幻灯片、放映时插播应急救护知识内容的短片等方式进行宣传教育。在聋哑学校、福利院、敬老院等特殊人群和场合，对不具备阅读能力的人进行讲解和帮助阅读，进行专题讲解或演示，制作宣传橱窗，进行持久而深入的宣传（由县区政府应急管理机构和宣传部门会同公安、民政、建设、农业、安监等部门以及基层组织负责实施）。
6.开展心理咨询服务的宣传。通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂信息，预防和克服危机中的恐慌心理（由市委宣传部、市卫生局会同市级各主要新闻单位组织实施）。
（三）以专题宣传活动为载体，增强公共安全意识和社会责任意识
1.开展公共安全主题宣传活动。通过公共安全宣传周和每年“国际减灾日”、“世界气象日”、“全国消防日”、“全国科普日”、“科技活动周”、“安全生产月”、“法制宣传日”、“110宣传日”、“人防宣传月”等，开展形式多样、内容丰富、声势浩大的公共安全主题宣传活动，使社区、乡村基层群众了解公共安全知识，增强公共安全意识，掌握避险和自救、互救等基本知识(由市应急办会同市民政局、市科技局、市科协、市安监局、市卫生局、市公安局和市防汛防旱指挥部办公室、市气象局等部门负责组织实施)。
2.宣传普及应急管理法律法规知识。结合普法、依法行政等宣传活动，联系我市应急管理工作实际，宣传普及有关应急管理的法律、法规知识(由市应急办会同市司法局、法制办等有关部门负责组织实施)。
3.结合政府应急能力建设进行宣传。宣传政府加强应急体系和平台建设、加强专业队伍建设、提高政府预防和处置突发公共事件能力等方面的内容(由市应急办和市委宣传部等有关部门负责安排)。
(四)以不同特定岗位为对象，有针对性地开展公共安全教育培训
1.学校教育。积极参与编写大、中、小学及幼儿园公共安全课程教材，使应急防护知识尽快进入课堂(由市教育局负责组织实施)。
2.公务员培训。制订培训计划，对各级领导干部进行培训，不定期举行短训班或专题研讨班；对各部门的应急管理机构人员进行应急处置和救援等方面的专业知识教育；对公务员进行相关知识培训和案例教育。要在调查研究的基础上，依托和利用现有条件，整合各方面资源，建设应急管理培训和教育平台，加快人才培养步伐(由市应急办会同市委组织部、市人事局、市教育局、市行政学院和市政府新闻办负责组织，分步实施)。
3.职业培训。对高危行业的从业人员进行安全知识的教育培训，在职业资格认定考试中增加相关内容(由市劳动保障局和市安监局等部门负责组织，分步实施)。
4.志愿者培训。加强应急技能的培训(由市应急办会同团市委、市民政局等单位负责组织实施)。
(五)以公共场所为阵地，组织开展形式多样的宣传教育活动
一是制作宣传海报，在社区、农村、企业、学校以及工地、车站、市场、广场、公园等公共场所广泛张贴；二是拍摄公益广告和应急知识短片，在市、县区电视台播出，在公共汽车等运输工具上广泛宣传；三是在主要公共场所设立宣传栏，摆放展板，悬挂标语，发放宣传提纲，逐步在公众中推广应急识别系统；四是不定期开展应急知识和技术展览等活动；五是利用电子信息显示屏、手机短信等形式扩大防灾信息及应急科普知识宣传；六是创造条件建设公共安全教育基地(由市、县区政府应急管理机构负责组织实施)。
二、工作要求
(一)积极配合新闻媒体，主动开展应急管理宣传教育工作
市政府有关部门要根据统一安排，成立由本部门负责人牵头的工作小组，细化方案，分步实施；同时要落实责任，及时提供素材，主动接受采访，积极做好科普宣传教育工作。县区政府负责组织本地区的宣传教育工作。工作中要注意把握好以下几个方面：
1.制订宣传教育工作计划。从今年开始，利用4年的时间，在全社会树立起比较牢固的公共安全意识和社会责任意识，普及基本的预防、避险、自救、互救、减灾等安全防护知识和技能，宣传“以人为本”的理念，营造人人关心公共安全、家家知晓应急防护知识的氛围，倡导健康文明的生产、生活方式，减少突发公共事件的发生；妥善应对突发公共事件，减少生命和财产损失。
2.多形式宣传教育。采取群众喜闻乐见、寓教于乐的方式，利用广播、电视、报刊等多种媒体，发挥网络资源在知识普及、宣传教育中的作用，同时将科技馆等列为应急管理宣传教育的重要阵地，细分受教育者的层次，尽可能使用通俗语言，简明扼要，多题材、多角度、有针对性地进行宣传教育，将宣传教育工作的触角延伸进社区、农村、企业、学校和家庭，并努力取得实效。
3.健全宣传教育长效机制。将日常宣传与重、特大突发公共事件发生后的宣传教育工作结合起来。建立和健全应急管理宣传教育的长效机制，经常性地开展公共安全和应急管理宣传教育。特别要利用突发公共事件发生后，社会各界广泛关注的有利时机，结合救援和调查等工作的开展，及时、动态地进行宣传教育，扩大宣传效果。
4.开展应急咨询服务。随着应急观念的深入人心和各种应急工作的不断开展，社会公众将从被动接受宣传向主动了解、学习相关应急知识转变，应急管理也要从宣传教育向应急咨询转变，要充分利用网络等条件，建立完善全面的应急知识咨询库，在政府门户网站的醒目位置进行宣传，及时更新网页，建立互动机制，并将各种短期与长期宣传方式结合起来，设立和公布相关咨询机构、网站、论坛的地址、联系方式，畅通群众了解、学习应急知识的渠道。
5.动员社会各界积极参与。要动员社会团体、新闻、文化、教育等事业单位、企业以及志愿者等社会力量，充分发挥其在科普、宣传、教育、培训等方面的作用。
(二)加强组织指导和督促检查，确保宣传教育效果
市应急办会同市委宣传部、市文广新局共同负责宣传教育实施方案的指导和协调工作，对县区、市级有关部门宣传教育工作进行督查，确保宣传教育工作取得实效。每年进行一次回顾和检查，对宣传教育阶段性任务基本完成情况作出评估，对存在的问题进行整改。
(三)提供专项经费保障，确保宣传教育工作顺利进行
各级政府及有关部门开展应急管理宣传教育工作所需经费，同级财政部门应予积极支持。市级有关部门开展宣传教育工作所需经费，原则上在各部门相关预算中优先安排，需增加的经费在年度预算中申请。同时，也要动员、鼓励、支持媒体和社会团体、企事业单位等社会各界发挥好公益宣传作用。
总理对制定规划的要求
第一，要有一个正确的指导方针，这是我们制定规划的基础；
第二，要确定主攻方向和目标。规划最终要落实到重点项目、重点课题上，这是我们用一年零三个月的时间作规划的最终结果；
第三，要实行决策的科学化、民主化。规划是一个庞大的系统工程，制定规划应成为一个发扬民主的过程，集思广益的过程。
（一）战略研究的目标：力争实现“三个突破”
第一，要在科技发展的总体战略上要有突破。要提出未来15-20年我国科技发展的总体战略、指导方针和切实可行的战略目标。
第二，在重大科技发展任务上要有所突破。要根据国家长远发展和近期需求，提出我国科技发展的战略重点、优先领域和关键技术等，要能凝练出类似过去“两弹一星”那样的具有重大战略意义的科技发展任务和项目。
第三，要在科技环境、科技政策上有所突破。根据科技发展需要，提出科技投入的增长和保障机制，配套基础条件，政策措施等，确保规划任务的顺利完成。
（二）战略研究的主要内容：
第一部分：科技发展的宏观战略问题研究。重点研究当前世界政治、经济、社会、军事、文化、公共健康、资源与生态环境等方面的发展趋势与科技发展之间的互相影响，研究分析社会主义市场经济条件下我国经济与社会发展以及国防建设对于科技的需求和新的阶段性特点，客观评价我国的科技实力、存在问题和国际竞争中的地位；同时研究国家创新体系建设的现状、薄弱环节及组织特点，包括军民创新体系的融合等。设置两个专题：
专题1：科技发展总体战略研究。
专题2：科技体制改革与国家创新体系研究。
第二部分：科技发展的重大任务研究。围绕全面建设小康社会、国民经济和社会发展、国家安全和可持续发展的迫切需求，筛选出需要科技支撑的战略性问题和重大瓶颈问题，分析各有关领域的科技发展趋势，提出本领域的科技发展战略目标与重大科技任务；依据科技自身发展的规律，从世界众多科技发展前沿中，准确把握和提出对我国未来经济、社会和科技发展产生重大影响的科学问题和战略高技术问题，研究科技基础设施建设问题。设置13个专题：分别是
专题3：制造业发展科技问题研究
专题4：农业科技问题研究
专题5：能源、资源与海洋发展科技问题研究
专题6：交通科技问题研究
专题7：现代服务业发展科技问题研究
专题8：人口与健康科技问题研究
专题9：公共安全科技问题研究
专题10：生态建设、环境保护与循环经济科技问题研究
专题11：城市发展与城镇化科技问题研究
专题12：国防科技问题研究
专题13：战略高技术与高新技术产业化研究
专题14：基础科学问题研究
专题15：科技条件平台与基础设施建设问题研究
第三部分：科技发展的投入与政策环境研究。重点研究与科技发展相配套的基础条件、政策措施等，如科技投入的增长和保障机制、科技资源的优化配置，科技人才资源的开发与科技普及，科技知识产权的管理，促进科技发展的法制环境建设，研究区域科技发展问题等，为科技发展和规划任务的顺利实施提供条件保障和政策环境。设置5个专题：
专题16：科技人才队伍建设研究
专题17：科技投入及其管理模式研究
专题18：科技发展法制和政策研究
专题19：创新文化与科学普及研究
专题20：区域科技发展研究
（三）当代科技发展趋势与我国的战略选择
1科学技术已经成为推动经济社会发展的主导力量
2促进科技创新成为世界主要国家的基本战略
3我国科学技术发展取得巨大成就，但尚未成为对世界有重要影响的科学技术大国
4走创新型国家发展道路是我国面向2020年的战略选择
（四）科技成为推动发展的主导力量
1科学技术发展不断突破人类传统认识极限，引发新的科学和技术革命
2科技成果产业化周期缩短，造就新的追赶和超越机会
3科学理论超前发展，引领新的技术和生产方向
4科技全球化加快，自主创新能力成为国家竞争力的决定性因素
（五）促进科技创新成为基本战略
1把科技创新作为国家战略
2把科技投资作为战略性投资
3超前部署和发展战略技术及产业
后发国家既可以借助科技革命的历史机遇，利用后发优势实现社会生产力的跃升，也可能拉大与先进国家的发展差距，最终被边缘化。
（六）我国科学技术发展现状
1我国科学技术发展取得巨大成就，但尚未成为对世界有重要影响的科学技术大国我国科技创新能力在49个主要国家(占世界GDP的92％)中位居第28位
2关键技术自给率低
3发明专利数量少；科学研究质量不高
4尖子人才匿乏；科技投入不足
（七）走创新型国家发展道路是我国战略选择
1全面建设小康社会的目标的需要
2解决人口众多和资源环境的瓶颈制约的需要
3保障国防安全、经济安全和公共安全的需要
4我国已经具备了建设创新型国家的一定基础和能力
（八）我国科学技术发展的指导方针
以人为本，自主创新，重点跨越，支撑和引领经济社会持续协调发展。
1坚持以人为本?基本思想
2加强自主创新?战略基点
3实现重点跨越?有效途径
4支撑和引领经济社会持续协调发展?根本任务。
（九）我国科学技术发展的发展思路
1发展路径?跟踪模仿为主向加强自主创新转变
2创新方式?注重单项技术的研究开发向以重大产品和新兴产业为中心的集成创新转变
3创新体制?以科研院所改革为突破口向整体推进国家创新体系建设转变
4发展部署?以研究开发为主向科技创新与科学普及并重转变
5国际合作?一般性科技交流向全方位、主动利于全球科技资源转变
（十）我国科学技术发展的发展目标
到2020年科技创新能力从目前的世界第28位提高到前15位，进入创新型国家行列，为全面建设小康社会提供支撑，并为我国在本世纪上半叶成为世界一流科技强国奠定坚实基础。
（十一）重点领域和重大技术
1把发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置，下决心解决制约国民经济发展的重大瓶颈问题。
2以获取自主知识产权为中心，抢占信息技术战略制高点，大幅度提高我国信息产业的国际竞争力
3大幅度增加对生物技术研究开发和应用的支持力度，为保障食物安全、优化农产品结构、提高人民健康水平提供科技支撑
4以信息技术、新材料技术和先进制造技术的集成创新为核心，大幅度提高重大装备和产品制造的自主创新能力
5加快发展空天技术和海洋技术，拓展未来发展空间，保障国防安全，维护国家战略利益
6加强多种技术的综合集成，发展城市和城镇化技术；现代综合交通技术；公共安全预测、预防、预警和应急处置技术，提高人民的生活质量、保证公共安全。
（十二）重点任务
1加强国家创新体系建设，优化配置全社会科技资源，创造科技产业化良好环境，为全面提高国家整体创新能力奠定坚实的基础。
2深化改革，构建适应市场经济体制和科技自身发展规律的新型国家创新体系
3强化国家公共科技基础条件平台建设，为全社会科技创新与产业化活动提供有效支持
4创造良好发展环境，加速实现高新技术产业化
（十三）重大措施与政策建议
1建立以企业为核心、产学研有机结合的技术创新体系
2构建军民结合、寓军于民的国防科技创新体系
3建立科学技术研究与高等教育紧密结合的知识创新体系
4增加国家科技投入，提高科技投入效率
5造就良好环境，培养和凝聚高层次优秀人才
6改善国家科技基础条件，实现科技资源共享
7加强科技宏观管理，整合国家创新资源
8积极扩大国际合作，广泛利用全球科技资源
9发挥区域优势，构建富有特色的区域创新体系
10提高全民科技素质，培育创新文化和全社会创新精神
二公共安全科技发展战略研究
公共安全领域是国家中长期科技发展规划纲要强化公共安全科技创新有力保障国民安全和社会稳定
（一）战略研究：我国公共安全现状
（1）涉及生产安全、食品安全、防灾减灾、核安全、火灾爆炸、社会安全、突发事件与反恐防恐、出入境检验检疫及国家重大基础设施、重点场所安全保障等重大问题。
（2）每年由公共安全问题造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过300万人。
（3）每年由公共安全问题造成的损失超过GDP总量的5%。
（二）总体考虑
未来国家公共安全的保障体系：
1基础设施方面的保障（如，公共安全信息化技术与装备等）
2管理（体制、机制与法制）方面的保障
3管理与科技专用人才培养体系与全民公共安全教育方面的保障
4强大的公共安全科技支撑方面的保障
公共安全科技支撑：
（1）以科技创新为中心，按重大和重点项目促进公共安全技术的自主原始创新和集成创新；
（2）建立强大的公共安全研究开发与测试基地；
（3）研究促进公共安全自身发展的创新机制，实现以政府为主导的，政府、企业和科研单位协调互动、良性循环的持续发展??举例：保险与公共安全结合的机制
（4）自我发展态势。??举例：美国国土安全部与企业结合的机制
（三）公共安全总体框架
1安全类型
生产安全食品安全防灾减灾社会安全与反恐防恐核安全火灾与爆炸国境检验检疫
2体系
理论体系技术创新与标准研究与测试基地学科与人才培训体系科技支撑体系和产业链
（四）共安全科技创新体系
实现公共安全有效防控、科学预测与高效应急，是新时期我国公共安全科技保障体系建设的核心。
基于对公共安全问题复杂机理和规律的科学预测，发展以现代高技术集成创新为主的信息化与智能化预防监控、快速反应和应急决策技术，是公共安全科技创新的重点。
（五）总体目标
实现公共安全从被动应付型向主动保障型、从传统经验型向现代高科技型的战略转变，全面提升国家抗御和应对突发公共事件的能力。
（六）未来15年公共安全科技发展总体目标
面向国家公共安全重大需求，瞄准世界公共安全科技前沿，实现公共安全科学理论、方法学及预测、预防、预警与应急管理等关键技术及其集成的持续创新；
研究建立实时和精确识别、定位的国家公共安全立体监测监控系统；
建立公共安全技术平台、研究及测试基地、数据库和技术标准体系、学科和人才培养体系，形成公共安全关键特种装备与专用设备的自主开发能力；
提高全社会的公共安全意识和整体水平，使公共安全问题造成的国民经济损失占GDP比例接近中等发达国家同期水平。
（七）未来5年的阶段目标
初步建成国家公共安全保障、预警和应急技术平台，实施阶段性示范工程；
初步构建公共安全科学基础理论体系，建立公共安全检测、风险辨识评价、监测、预测、预防、预警、应急反应与决策等关键技术体系；
建立一批公共安全综合性和专业化的研究基地和实验室，初步形成公共安全关键特种装备与专用设备的自主开发能力；
建立公共安全学科和人才培养体系。
基本扭转公共安全的被动局面，犯罪率明显上升趋势得以遏止，特大事故次数明显下降，自然灾害影响大幅度降低，食品污染比例降到中等发达国家水平，基本控制外来生物入侵、有毒有害物质及化学危险品入侵上升势头；全社会公共安全素养和整体水平得到较大提高。
（八）国家公共安全科技研究体系
1重点针对公共安全领域的生产安全、食品安全、防灾减灾、社会安全与反恐防恐、核安全、火灾爆炸安全和出入境检验检疫等，实现公共安全科学理论、方法学及预测、预防、预警与应急等关键技术及其集成的持续创新；
2形成公共安全特种装备与专用设备的自主开发能力；
3实现公共安全从被动应付型向主动保障型、公共安全科技从传统经验型向现代高科技型的战略转变。
4在公共安全领域需要政府引导和重点安排的重大任务，重点反映公共安全急需解决的突破性和紧迫性课题，明确发展目标、主攻方向和需要攻克的关键技术。
5在公共安全领域重点任务中，目标明确、对国民经济带动性强、具有重要标志性意义的战略产品和系统工程。要明确表述发展目标及实现目标的技术路径等。
（九）攻关项目形成依据
公共安全各领域共性的科学和技术问题
科技攻关项目的重要根据
1优先主题中涉及的重点任务
2支撑重大专项实施的重点关键技术
3各部门根据实际提出的紧迫性重大课题（技术研究和产业化开发）
4按世界科技发展趋势提出的公共安全领域前瞻性的重大课题
（十）研究重点
1针对矿山、重点石油与化学工程、重点基础设施等，重点研究生产安全监测监控、预警与应急救援技术、标准及装备，为扭转生产事故高发的态势提供技术支撑。
2针对食物中毒和外来有害生物入侵，重点研究食源性疾病与食品污染、出入境检验检疫的危险性分析与溯源、标准、监测等贮备性技术和装备，保障食品安全与出入境检验检疫安全。
3针对严重危害社会安全的犯罪与恐怖事件和火灾等，重点研究信息化和智能化的刑侦技术、恐怖有效打击技术和火灾高效防控技术及相关标准与装备，提高社会安全的综合防御能力。
4针对地震、台风、洪水、森林火灾和滑坡、泥石流等重大突发性自然灾害，重点研究灾害立体监测、危险性评估、预警和应急救助技术及标准，提高灾害预测水平和综合抗御自然灾害的能力。
（十一）优先任务
1生产安全监控、预警与应急救援
2食品安全与出入境检验检疫关键技术
3社会安全保障关键技术
4重大自然灾害防御关键技术
5城市重大灾害事故耦合派生防御技术
三构建国家公共安全应急技术平台
（一）总体原则
1以构建国家应急体系技术平台为主线；
2以充分利用现有部门和地方公共安全资源为基础；
3以现代先进信息技术和科学预测为支撑；
4以应急技术标准化为前提条件；
5以立足自主创新和强化科学管理为原则；
6以某些行业、系统和城市为重点。
（二）总体目标
建立统一指挥、反应灵敏、功能齐备、先进可靠、实用高效的国家公共安全应急体系技术平台。
（三）城市公共安全问题的应对
1洪水、台风、地震、火灾、爆炸、毒物泄漏、交通事故、放射源、SARS、禽流感、食物中毒、刑事案件、恐怖袭击……
面对纷芜繁杂的突发公共事件，如何有效获取和分析所关心的信息？
2事故地点、风速、风向、降雨量、泄漏物质、存储压力、存储总量、物质毒性、周边环境、居民数量、建筑结构、避难场所……
面对不同条件下的突发公共事件，如何科学预测其趋势、后果、危险性并快速预警？
3现场情况、疏散人群、组织救援、调集资源、调集设备、提供补给、最短路径、最佳方案、防化灭火、水电气供应……面对跨部门重大突发公共事件，如何科学决策和高效处置？
（四）城市公共安全应急平台关键功能
1突发公共事件的信息获取与分析；
2灾害事故的发展预测和影响分析；
（五）预警分级与；
1人群疏散与避难的评估；
2应急方案的优化确定与启动；
3现场与应急的信息实时获取；
4动态的应急决策指挥和资源配置；
5应急总体功效评估；
6应急行动的结束、记录与总结。
（六）公共安全重大任务：国家公共安全应急技术保障工程
三大核心技术功能
1.全方位无障碍危险源探测监测与精确定位技术
全面监控自动处置
2.多尺度动态准确预测与快速预警技术
科学预测快速预警
3.基于危险性分析的优化决策与救援处置技术
优化决策高效救援
将核心技术集成创新并结合一体化应急技术标准体系和决策指挥平台安全保障技术所提供的技术支持共同作用于公共安全决策指挥平台
一、城市大型建筑的运营现状
我国建筑业长期存在重建设、轻运营维护的弊端,城市建筑物在长期运营过程中累积了诸多安全隐患,致使其安全运营事故频发,引起巨大的生命和财产损失,其中尤以受地下工程施工影响、围护结构高空坠落最为常见,已严重危害到广大居民的生命和财产安全。
从“九五”期间,我国开始重视建设工程安全问题,以城乡居民住宅工程、特种工程、城乡建设为重点,解决建筑设计、产品开发、工程施工和管理中的关键技术难题,研究超高、大跨度建筑、城市地下空间和水下工程、隧洞工程等特种工程的设计方法、结构和施工技术。随着各类城市公共安全事故的升级,国务院以及上海市政府都将城市公共安全作为重点发展领域予以关注,对城市预防公共安全事件及应付突发事件的能力提出了新的要求。“十一五”期间,国家科技支撑计划不断加大对公共安全领域的支持力度,重点开展重大工程活动与自然环境相互作用及诱变灾害的机理、预测和防治研究。“十一五”科学技术发展规划中就公共安全领域确定“国家公共安全应急技术保障工程”为重点项目,提出研究城市灾害和工程事故类别及其应急救援措施和快速反应的指挥与装备,提高城市生命线工程和地下空间的抗灾能力。“十二五”期间制订了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》和《国家“十二五”科学和技术发展规划》,围绕社会安全等多个领域的重大科技需求,加强基础理论研究和技术攻关,力争实现突发事件预防控制、监测预警、应急处置等关键技术的持续创新,形成公共安全核心技术与装备的自主研发与工程技术能力,大幅度提升公共安全科技支撑突发事件的预防、准备和应对的能力。此外,《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》提出了防灾减灾工作的主要任务和保障措施,是各级住房和城乡建设主管部门履行公共服务职能、制定防灾减灾政策、安排防灾减灾工作的依据,指导公共安全领域基础研究、技术研发、集成示范、成果转化和产业培育,重点解决公共安全领域的共性关键科学技术问题,形成公共安全综合保障与应急处置关键环节的核心技术,构建多学科交叉的公共安全信息共享平台。
综上所述,“九五”期间国家将建设工程提到重点发展领域,“十五”以来逐步开展了工程安全的机理、预测、防治、应急等各个方面的研究,工程安全首次作为战略任务被列入发展规划;“十一五”将公共安全提升到新的高度,建设行业针对城市生命线、地下空间等重点工程的安全防灾进行了广泛深入的研究。“十二五”更是聚焦公共安全等多个领域的关键问题,强调突发事件预防控制、监测预警、应急处置等关键技术的持续创新,提升公共安全科技支撑突发事件的预防、准备和应对的能力。
虽然城市建筑运营阶段的安全风险已逐渐成为关注的焦点,但重大安全运营事故仍频繁发生,折射出我国城市建筑的安全运营保障技术落后、安全运营控制与预警响应方法和手段欠缺,不利于现代化城市健康运行和可持续发展的需要。城市大型建筑运营安全风险评价与控制研究是十分困难和复杂的课题,与城市的经济发展水平直接相关,我国近几年来的高速发展对城市大型建筑安全运营公共安全造成了很大的压力。如何提升城市建筑安全运营风险的评估、监测、预警、应急响应及安全保障水平显得越来越重要,只有通过高效的信息化监测、预警和应急响应风险管理体系,才能最大限度地降低大型建筑安全运营风险,减少经济损失、人员伤亡,切实降低社会负面影响。
二、城市大型建筑安全运营问题原因分析
城市大型建筑运营安全问题与人民社会生活息息相关,它以大型公共建筑为载体,涉及范围之广、影响程度之深、牵涉因素之多、突发能力之大,任何其它社会经济问题均无法与之相比。
(一)城市大型建筑运营安全问题的特点
第一、大型建筑安全运营事故往往损失巨大、修复难度高、恢复期长,可能带来严重的人员伤亡、财产损失、社会与经济次序的破坏以及生产系统紊乱等后果。大型建筑空间的集中性、人口密度的集中性和经济的密集性决定了运营突发事件损失巨大的特点。一般城市建筑发生突发事件时,影响范围小,其功能的基本恢复需要一个月以上,而对于大型公共建筑,一次突发灾害可能影响整座城市的正常运行,恢复难度高,代价巨大。
第二、大型建筑安全运营风险种类多样,原因复杂,包括建筑自身因素、外界环境干扰、人为因素等等。其中,由于城市灾害的多样性,使得城市大型建筑所受灾害复杂,包括受地震、风灾、海啸、洪灾、地质灾害的威胁等。多种原因共同作用导致的运营风险往往难以控制。 第三、大型建筑安全运营风险连锁性强,影响面广。一方面,由于大型建筑依托城市功能网才能正常运行,城市功能网的整体性强,当一种功能失效时,常波及建筑中其他系统的功能;另一方面,大型建筑的灾害链发生明显,一种灾害常诱发一连串的灾害,如1995年神户地震,由大型建筑的电力系统短路发生的火花引爆煤气管网,导致煤气泄漏,最终造成巨大的火灾。
第四、大型建筑风险防范难度大。由于城市大型建筑不仅基础设施等物理功能网复杂,而且组织结构也复杂,在防灾减灾措施或法律法规执行的程度很难保证达到统一标准,其中有些灾害是由于操作不当、人为造成的,无法实现风险的前期预测和主动控制。
(二)城市大型建筑安全运营风险的原因
1.建筑
自身素质 所谓的建筑素质是指构成建筑的结构、设施设备、系统等等组成建筑实体的软硬件条件。建筑自身素质是影响城市公共安全的因素之一,而且某种程度上代表城市建筑抵御公共安全问题的一种能力。影响建筑素质的主要因素包括建筑的设计合理性(空间设计、结构设计、防火设计、抗震设计等等)、施工质量、工程结构耐久性、设施设备条件(建筑内部给水系统、燃气及热水供应工程、建筑消防给水、建筑通风及高层建筑防排烟工程、供热工程、空气调节工程、电气照明及设备安装、检测与控制仪表)、系统(管理体系、预警应急防范措施等软件配备)等。
由于建设期施工质量不合格造成的建筑在运营期发生公共安全事件的案例数不胜数。1995年6月29日韩国首都首尔市三丰百货大楼突然发生坍塌事故,造成501人死亡,910人受伤。事故原因调查表明,三丰事件的根本原因在于偷工减料:混凝土质量差;浇注立柱的沙子是从海滩运回的,因含有盐份致使钢筋腐蚀;楼顶混凝土预制板的厚度比当初设计的厚度大25厘米,造成大厦楼顶不堪重负。
运营期的建筑改造也会影响建筑结构的安全。住宅拆改是一个十分严重的社会问题,如原设计无地下室改出来一个地下室,原来基础变成了挡土墙,原来埋在地下的给排水管道暴露于外;原来符合抗震的建筑,由于增加了地下室,拆改了墙,可能不符合抗震设计要求。原来墙被拆掉、被凿洞、被位移,楼下拆墙,楼上有的墙就等于作用在板上,有的开大门窗洞口,横墙嵌入暖气片,厨房、卫生间排气道缩小嵌入横墙内造成横墙断开。这就给建筑物的耐久性和特殊荷载带来潜在的危害,家庭装修往往其荷载都比原设计超载,这种不利情况的组合加剧了安全问题的几率。例如,衡阳大厦“11·3”火灾事故中,大楼在救火过程中倒塌,致使20名消防官兵牺牲,很大程度上也是由于开发商擅自改变设计,并采用不合格材料。
2.外界环境影响
影响城市建筑公共安全的另一个因素就是外界干扰,包括各种自然灾害、人为灾害、生命线工程灾害,如火灾、风灾,水灾(包括城市型水灾、洪灾等)、地震等,人为灾害如恐怖袭击,以及供水、供气、供电、通信系统不作为的生命线工程灾害等。
3.时间效应
对于城市建筑而言,建筑运营期远远长于建设期,长达数十年、上百年。随着时间效应的增加,建筑结构自身素质渐渐下降,在经历过数次外界干扰后,发生公共安全问题的概率会越来越高。例如,国家规范明确要求各省地市按抗震区划图进行抗震设防,同时提出未抗震设防之前的建筑加固问题,有关地市1994年开始抗震设防,但由于认识和财政资金方面存在问题,抗震加固几乎没有进行。在2008年发生“汶川地震”之后,暴露了我国抗震规范相关规定已不满足建筑实际抗震要求,尤其是1990年代以前建造的建筑抵御外界灾害的能力弱,是城市建筑中最脆弱的一环。
建筑耐久性下降导致安全问题也是运营期常见的案例。例如由于材料开裂、木结构腐朽等原因,建筑承载能力会不断减弱,特别是在环境污染严重的城市里,这一趋势更快更严重。建筑结构老化容易在一些不利荷载作用下发生突然破坏并造成灾害。
三、城市大型建筑保障安全运营对策
根据我国的政策需求和城市大型公共建筑安全运营的特点,安全运营风险问题一方面需要站在战略的高度进行宏观的研究和判断,以确定管理机制、政策、力量配置、资源储备等多方面的宏观决策;另一方面,公共建筑安全问题又是具体的,是由大量琐碎的日常管理缺位、硬件老化、矛盾冲突等“隐患”与“缺陷”导致的具体事件表现。建筑运营安全的宏观分析力求对城市公共安全的整体形势、中长期发展走向、重大城市公共安全事件的显现特点与规律、国家有关城市公共安全的法规与政策体系建设、各级政府层面的应对策略与力量配置等重大问题做出科学和客观的判断与建议。微观分析则是针对具体的建筑运营安全隐患排查、风险分析、异常判断、预防与预警、应急处置、善后处理等展开有深度的研究,力求分门别类地提出对具体风险事件管理的行动建议。大型公共建筑安全运营问题的宏观与微观研究相互间有着极强的关联与支撑作用,缺一不可。
对于城市大型建筑运营安全风险管理而言,风险控制策略在很大程度上体现于日常管理架构、法规制度、日常管理实践,以及对重大公共安全事件的应对预案之中。因此,在对建筑物安全运营风险做出评估之后,如何抓住各类风险事件的防控关键因素做出合理的统筹部署,成为了城市大型建筑公共安全风险控制的关键问题。针对城市大型建筑运营安全问题给出以下建议:
(一)强化风险评估技术创新和集成应用,系统评估运营安全风险
高效的风险识别和风险评估技术是城市大型建筑安全运营风险管理的基础和保障。建筑物安全运营风险评估和管理是一个动态的过程,为了有效防范、化解和处置社会稳定风险,在建筑物运营过程中,需要根据建筑物运营的实际情况,对建筑物进行动态监测,更新识别的主要风险因素,评判风险等级,为优化完善风险防范、化解和处置措施提供基础。建筑物安全运营风险控制需要从风险的识别和评估开始,根据建筑物功能特性、外界环境变迁、突发事件等动态变化,形成具有持续性、动态性的预控、预警、应急救援为一体的动态风险控制机制。准确识别风险是成功进行风险评估的基础。风险识别是一个系统、持续的过程,应尽可能详尽地占有和分析项目信息,包括项目方案、项目所在区域的环境资料、类似项目的管理经验和教训、已有的风险管理数据和模板等。通过对上述信息的整理和分析,可以有效识别出影响建筑安全运营的潜在风险。只有通过运行数据的实时监测,建立基于信息共享、协调控制、技术集成等于一体的城市建筑安全运营风险评估体系,对大型建筑各类运营安全关键技术和管理技术进行梳理和分类,集成应用大型建筑安全运营风险性状跟踪、监控、预警、应急等专项技术,才能提高建筑安全运营风险的识别和评估技术水平,实现安全运营风险的系统评估,从而提升风险跟踪监测与预警能力和应急管理水平,缩短预警和应急联动控制反应时间。 (二)完善城市监测预警和应急管理体制,明确风险主动控制措施
应急管理是指对于已经发生的灾害或突发事件,根据事先制定的应急预案,采取应急行动,控制或者消灭正在发生的灾害或突发事件,减轻灾害危害,保障系统的运营,保护人民生命和财产安全,一般包括灾前的减灾、防备、预报、预警和应急,灾后的应急、恢复与重建。应急预案的具体组成包括准备程序、基本应急程序和特殊应急程序等内容,具体体现在如下若干方面:(1)对灾害或突发事件、事故的辨识与评价,确定响应的应急启动机制及应急管理等级;(2)对人力、物质和工具等资源的管理、确认和准备;(3)指导建立现场内外合理、科学、高效的应急组织实施体系;(4)涉及应急行动开展的程序及战术;(5)制定训练及演习计划;(6)针对特殊灾害制定的专项应急计划;(7)制定灾后的现场评估、整理与恢复措施等。
以数据监测预警为基础的主动控制措施是改善城市大型建筑运营安全问题的关键技术之一。建立监测预警和应急管理体制需要考虑多灾种可能性及紧急事件的复杂性(风灾、水灾、火灾、地震灾害、恐怖袭击),以及报警层次多(紧急事件报警、灾害发生
报警、小中大灾报警)等原因,须对各种报警信息进行分类与分级,以便准确地启动各种联动模式(火灾联动、区段联动、灾间联动等)与各级应急预案。由于建筑通常有多个运营管理主体的客观存在,预案启动须考虑到灾害的影响面,即集中救灾力量至灾害发生面,同时兼顾可能的蔓延面或影响面。 健全的应急管理体制能够最大程度弱化突发事件带来的后果。一旦发生风险预警后,由监控信息管理机构首先接受报警信息,立即通知应急管理中心和灾害现场监测指挥机构在最短事件内确定灾情,并赶往灾害现场,应急中心根据反馈信息启动应急预案,开展应急指挥与调度,并保持与现场应急救援联系,对现场实施必要的管制,同时将相关信息向上级主管部门和相关人员,从支持保障机构调动应急所需的人员、技术支持和物质投入到灾害现场救援工作,信息管理机构则同步为其它各机构提供信息服务,实现统一管理,分工协作,确保应急救援的快速、高效和有序。
(三)探索BIM技术和数字化管控技术应用,构建公共安全信息平台
BIM技术应用的意义是使建筑信息在规划、设计、建造和运营、维护各阶段各参与方中充分共享和无损传递,为建筑全寿命周期的管理决策提供可靠依据。借助BIM技术和数字化管控技术构建基于数字技术的公共建筑安全运营管理系统,与大数据、物联网相结合,形成公共安全信息平台,从而实现对大型公共建筑的智慧运维和管理,包括设施空间实时状态管理、实时构件健康监测信息反馈以及智能化运维预警。目前,有效的公共安全信息平台应包括以下几点功能:
1.公共安全信息平台必须实现各类灾害报警事件集中处理,历史事件管理及查询;预先设定各类事件联动接口,并记录所有枢纽运行紧急事件及处理过程。
2.通过公共安全信息平台实现对事件进行联动处理,用户可定义报警事件的级别、报警联动流程、报警事件处理流程、报警显示与提示信息等;当重要报警发生时,实现集中显示、报警定位、报警统一处理。
