时间：2023-09-25 17:59:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇工程项目代建制管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：建设项目；代建制；管理
中图分类号：C93文献标识码： A
前 言
目前，国有资金投资的经营性项目和公益性建设项目，通常采用投资方直接负责，由最终使用管理单位自建的管理方式。工程项目的管理机构常由非专业机构和非专业人员、甚至由抽调人员组成临时机构进行管理，技术力量薄弱，缺乏管理经验，项目责任主体虚位，投资与建设、建设与管理混为一体，缺乏有效的监督机制，容易导致决策失误或监督失效、失灵，不但不利于保证工程质量和工期，而且项目单位超投资、超规模、超标准的“三超”现象十分普遍，造成投资额度失控，浪费资源的同时也容易滋生腐败。
“代建制”的出现有效的解决了这个问题，“代建制”属于委托的法律范畴，委托是被委托人在委托人委托权限内从事被委托事项，并由被委托者承受结果和承担责任。工程项目代建制作为一种新的建设模式:是指由建设方委托有资质的专门管理机构，实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务，直至竣工验收后交付使用单位使用的一种制度。代建期间，代建机构按照合同约定代行项目建设投资主体职责，在权限范围内，根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作。代建机构虽然实施具体管理，但受建设方的监督制约，受权限的限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。因此，现有体制下的项目代建制说白就是代建单位受业主的委托，行使业主的权利，履行业主的义务。
投资方投资项目实行代建制，是国家《投资体制改革方案》的一项重要举措，是一项带有探索性的工作。实行预算内投资基建项目代建制，对国有资金投资项目、重大项目及限制类项目和一般竞争性项目分别实行审批制、核准制和登记备案制，组织实施预算内投资基建项目代建制方案，确定了一批能够从事项目代建的试点企业。从目前代建试点的效果来看，实行代建制的工程降低了工程造价和管理费用，提高了工程质量，缩短了工期，提高了国有资金投资项目实施情况的透明度和资金的有效利用。同时也应看到代建制作为一种新的项目管理模式目前还没有统一的概念，在法律上没有明确的定位，市场操作不规范，行业管理制度不健全。下面针对其中一些问题提出一些看法，供大家讨论。煤炭网
一、关于代建制中参建各方的定义和法律关系
通常代建过程中，参建方包括：项目法人即投资人、代建机构、使用单位、设计单位、监理单位、施工单位等。
项目法人是指依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。
代建机构，也称代建人是指具有工程建设管理经验，并且具备与项目相适应的造价咨询、招标、施工、房地产开发或其他相应的工程建设方面资质的专业法人或组织。
使用单位是指项目建成后实际接受、使用、管理并拥有项目产权的法人或组织。代建基本过程是由投资人通过招标方式或直接委托的选择代建机构，代建机构选定后，投资人、代建机构、使用单位签定项目相关代建合同，代建机构对国有资金投资工程的实施全面负责，包括：组织有关单位编制项目建议书、可行性研究报告、项目立项、土地征用拆迁、规划选址报批、代委托方缴纳税费及办理有关报建手续、组织招投标、选择施工、设计、监理部、编制项目年度投资计划和财务用款计划，报政府主管部门审批，组织编制项目概算、预算、和决算文件，项目完工后的项目移交。代建制中一个显著的特点是代建机构代表投资人的利益，在代建期间要具有项目法人地位，并承担相应的责任。
代建机构履行职责的法律环境尚不健全的情况下，细分项目法人、代建机构、使用单位的职责，明晰三者权利、义务对项目投资目标的实现非常重要。
二、关于代建机构的选择煤
代建机构必须是具有独立法人资格，自负盈亏的经济实体，具有同类工程建设管理经验和建设管理能力，并具有与项目相适应的经济实力，在项目建设中具有法人地位，拥有法人的权利，同时承担相应的责任。选择什么类型或选择具有什么资质类别的法人机构来作代建机构，现在还没有统一的认识和相关的政策规定。
按照国家目前可从事类似代建工作的法人机构来看，基本上分为两大类：一是管理咨询类公司，包括项目管理公司、工程咨询、工程监理、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司等。根据国有资金投资代建工程当前的要求，不论哪类公司必须具有2个或以上咨询资质（如工程造价甲级和招标甲级的资质），且具有建设项目全过程管理的能力或业绩。如何选择代建机构要结合国有资金投资项目的特点考虑，首先以满足使用人的合理需求为目的，兼顾资金来源、偿还及管理，综合各项因素使投资和建设的风险降到最小。工程造价管理公司和项目管理公司的特点是占有技术优势，具备很强的项目施工管理能力，但要作为项目法人仍然具有相当的难度，需要与业主相配合，才能实现项目目标。随着国家投资体制改革的进行，政府性投资公司的出现，笔者认为现阶段以同时具备两个及以上甲级资质的专业公司为形式的项目管理公司作为代建机构更为可行。煤炭
三、关于代建制的运作模式
煤炭关于代建制的运作不同城市采取的模式各不相同，现阶段大部分采用项目法人加代建单位的形式，由建设单位即项目法人负责提出项目的建设规模、建设标准和使用功能、编制项目建议书、可行性研究报告、办理立项、规划等报批、初步设计及与项目相关的土地、环保、消防等的报批，参与项目设计、施工、监理、招标，负责做好资金筹措和财务管理的基础工作，组织编制工程竣工决算。代建单位负责：办理施工许可证、施工图审查和工程实施中有关手续，组织工程监理、施工和材料设备采购的招标工作，工程相关合同的洽谈和签订工作，对合同进行全过程管理，组织工程中间验收和交工验收并按照国家规定实行终身负责制，审核签证工程进度报表及进度拨款意见，按进度要求上报年度资金计划并按月上报工程进度和资金使用情况，编制工程决算并负责工程竣工和相关资料的整理。这种方式的优点是：建设单位和代建单位的分工比较明确，可操作性强；强化了建设单位的地位和作用，监督作用强。缺点是：对不具备工程项目组织管理的单位，前期工作有一定的难度；同时代建单位的作用有所淡化，没有完全发挥其代建功能。
综合上面两种方式的利弊，可根据建设的需要，由投资人选择具有资格的代建单位，签署代建委托合同，在委托权限内，行使法人权力，对项目实施合同管理，从项目批复立项到保修期结束，进行全过程监督管理，并实行终身负责制。代建前期的工作重点应放在项目建议书、可行性研究上，为后续工作提供重要依据，在设计阶段充分统一使用单位意见，为后期项目顺利开展打下良好基础。实施阶段性项目代建（项目实施中期）是从建设许可证等工程建设相关手续开始的，该阶段的工作重点在施工过程的监督及建设资金的审核、批付上。网.cn提供内
四、关于代建制的行业管理
煤炭根据有关单位的调研，实行代建制的工程项目投资全部控制在预算范围内，尽管代建制还处于试点阶段，但是他的成效已经毋庸置疑。代建制仍然在发展探索中，目前问题多集中在行业管理上，诸如：法人公司和代建单位之间的职责不清、不合理，合同协议内容不全面、不明确；代建市场管理体制不完善、法律、法规不健全；法人公司、代建单位、施工单位、监理部以及各相关行业主管部门对项目代建制的理解观念不一、思想认识程度不同；政府部门、法人公司和代建单位各自所追求的目的不同以及利益冲突。为了顺利地推行代建制度，避免实施过程中不必要的反复，代建制度的建立要从实施代建制度的背景和法律环境，理论可行性和实施步骤（模式）、实施的政府控制手段等方面做系统性的考虑。以下是有关的几个问题：煤w.coa
1、完善法律制度。国家的法律、法规有关代建制还是空白。没有一个严谨、统一的概念，代建公司的存在还没有明确的法律定位。
2、建立行业标准。比如市场准入制度，代建单位的资质等级、注册资本金、技术力量、代建业绩等。以保证代建公司的水平，保证代建质量。
3、制定代建合同的标准范本。明确规定项目建设过程中合同各方的权利和责任，确定各方在协议中的风险，内容应该涵盖项目全过程。
4、统一代建费用标准。目前普遍做法是代建费用占羡慕概算费用1%-8%，其中根据前期和实施阶段工作比例，前期代建费用占总代建费用的10%-30%。通过统一费用标准，防止代建标准达不到要求和市场恶意竞争。
5、建立奖惩措施。对达到设计标准和建设要求的项目颁发完工证书，对无法达到设计标准的要进行惩罚或罚款或拒收项目，因此对代建单位管理费及包干结余奖励应做出明确规定。煤炭
综上所述，代建制虽然未能全面推广，但随加入WTO以后的全面解禁，代建制一定会在不远的将来在中国大地全面实施。
参考文献：
关键词：代建制；管理模式；工程管理
中图分类号：TL372+.3 文献标识码：A
1 代建制管理模式的定义及作用
1．1 代建制管理模式的定义
受托人管理模式从广泛的专案赞助者委托有相应资质的建设工程项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工管理、过程管理，并根据施工工期和设计要求完成建设任务，直到项目竣工验收后交付用户建设项目的管理模式。从狭义的角度来看，政府投资项目代建制的“代建制”是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人代表，全权负责项目建设全过程的管理，使政府投资项目的“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
1.2 政府投资项目代建制管理模式推行的必要性
我国直接投资的项目管理模式。长期以来一般实行财政投资，政府管理的管理模式，即“投资、建设、监管、使用”多位一体的模式。该模式在刚推行时发挥过一定作用，但随着项目的迅速发展和庞大，随之爆发诸多及其不适应。一个负责政府部门审批、管理规范建设市场投资和直接组织工程建设和项目的实施，导致政企不分未知易腐败。政府投资项目的一个临时建设集团负责组织实施，缺乏建筑工程管理、技术人才，并没有与项目管理相关专业技术、经验和水平效率不高。政府投资项目建设单位自用，使用单位对自身利益的驱动，极易造成项目，争取资金导致“钓鱼”项目，其规模如果施工、现象如预算产生。政府投资工程建设行业的垄断是严重的，不能适应市场的需要改革。政府投资项目的每一个组织建设、难以实施有效监督，难以纠正施工过程中的违法问题，难以真正建立起有效的责任制。
2 代建制管理模式在现实中的应用
2.1 代建制管理模式的发展历程
在我国，“代建制”是对政府投资项目进行优化管理的重要举措和新的尝试。2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。2003年12月2日，国家发改委主任马凯在内部的工作会议上提出，要“积极推行代建制试点”。推行“”在附近步伐的加快，和举世瞩目的成就，加上政府公益事业工程项目建设投资的严重腐败现象，使我们的政府在2004年7月22日颁布的《关于投资体制改革的决定》明确提出，政府投资项目的业务，加快实施“人”，为项目招标选择通过垄断所有者。到目前为止，从中央到地方，“人”模式逐渐进入系统。
2.2 政府投资项目采用代建制的现实意义及目的
传统建设模式中政府投资项目多实行财政投资，政府管理的单一模式，政府集“投资、建设、管理、运营”于一身。这种单一的模式下，项目实施中普遍存在超规模、超标准、超概算的“三超”现象。“代建制”模式下促使政府投资项目中这四个环节互相分离彼此制约。行政权力，使政府从“建设投标、材料采购”两个关键退出，通过合同约束建设单位。建设单位基于法律约束的条件下，成本控制的考虑利润，严格履行合同、建立严格的内部管理机制，实现防止角色贪污。
3 目前代建制管理模式实施中的问题和建议
3.1目前代建制管理模式在政府投资项目中遇到的问题
虽然近两年来代建制开始全面推行，但总体上看仍处于探索和完善阶段，由于思想认识不统一、规章制度不完善、实践经验不足等原因，在实施过程中遇到了一些困难和阻力，需要不断的解决和完善。根据国家有关规定，建设单位有质量的生活责任制度，店主是投资者，整个施工过程是对建设单位委托管理责任的一部分转让给投资商建设单位，在这个过程中，业主应避免越权。但在实施管理，许多业主或多或少越权行为，建设单位的部分拥有者设定、材料供应和均匀设计的计划并没有让参与建设单位、施工单位的管理带来了很多的障碍。目前，许多投资者和项目的施工单位的合作关系的部分工程的建设是主要问题。投资者需要建设服务的单位，应当建立共识双方互信，如果不能给建设单位一定的权力，处处限制的正常工作的建设单位、施工单位在去年传递信息，使它失去了它的角色管理建设。
3.2 当前代建制管理模式发展改善的一些建议
代建制的形式是一个新生事物,并非工程建设管理的唯一模式,在实践中还需要不断地完善和改进。
3.2.1 公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位,用经济合同来约束项目代建单位,执行合同代建任务,享受应有的权利,同时也承担相应的义务。
3.2.2 加强代建的行业管理。代建制度的建立要从实施代建制度的背景和法律环境、理论可行性和实施步骤、实施的控制手段等方面做系统的考虑。
3.2.3 代建制应以政府委托独立中介机构和实行全程代建管理为终极目标。代建单位可以从项目设计阶段入手对投资人负责,防止项目使用单位在初始设计上提高标准和建设规模,从源头上防止项目建设中的铺张浪费和华而不实。
3.2.4 抓住商机才能进入市场。商机和挑战，因为政府需要，向投资者提供整体施工企业项目管理服务，目前我国有这种服务能力的工程项目管理企业很少。为了解决这样的问题，中小工程咨询企业可以利用优势互补、联合报价的方式进入建筑市场的健康发展。对大型工程咨询企业，它应该重视发展能力，尽快全过程的能力，项目管理服务，不只是第一阶段的项目提供的咨询服务，或者仅仅提供了施工阶段的工程建立，进而形成整个项目管理服务的竞争能力。
3.2.5 关于代建的法律法规有待健全。从代建制的构成要素来看,不论是采购主体、资金来源,还是采购对象,代建制项目都属于《政府采购法》所规范的范围,属于现行法律效力范围。诚然,若能尽快制定一项专属法律来对其有所规范,就再好不过了。
结语
推行项目代建制是工程建设市场经济体制改革进一步深化的必然趋势，它更有利于发挥市场配置资源作用，解决效率低下和人、财、物资源的浪费,最大限度地优化资源配置。当然，任何一种模式都有自己的缺点，但是随着市场的发展和需求，他们将会不断提高，甚至被一个新模型。虽然在这一制度的实施过程中，仍然存在许多项目问题和困难，程度的知识是不够的，制度不完善、市场还不是很健全，但是工程项目管理实践施工后，建设单位项目施工管理为主体，能充分发挥其社会化、专业化、商业优势，工程施工带来益处。我们需要转变观念，提高认识，积极努力地寻求解决问题的办法，通过逐步完善法律、法规、培养良好的代建队伍，从而创造一个健康、公平、竞争的代建市场。
参考文献
[1]甘文成.政府投资项目代建制试点模式的比较分析与研究[J].中国房地产金融，2005（2）.
[2]毛寨汉，李景茹，刘祥恒.政府投资项目实施代建制的分析[J].广东水利水电，2005（6）.
【关键词】 代建制管理模式；业主方；风险预警；物元理论
1 引言
代建制管理模式经过15年的实践应用证明，在代建制项目建设过程中，由于诸多因素的不确定，导致代建制项目存在一定的风险，如何有效规避和防范风险应该引起注意；总结现有代建制管理模式实践的研究成果，研究多集中在针对代建制管理模式中存在风险的理论探讨[4～8]，但基于业主方在代建制管理模式下的风险预警研究尚缺，因此，本文应用物元理论和模糊集理论，构建了代建制管理模式下业主方风险预警模型，用以合理评价业主方在代建制项目建设过程中面临的风险，有利于业主方及时对可能存在的风险进行防范，提高代建制项目高效、成功运营。
2 业主方预警指标体系的建立
参考文献[3]中的部分研究成果，并结合代建制项目的发展现状，按照科学性、系统全面性、稳定可比性和可操作性的原则，构建了包含政治、经济、社会因素，自然环境因素，项目决策与前期工作，设计，施工，资产移交使用7个准则层23项具体指标的指标体系（表1），将上述指标按风险程度分为低风险、较低风险、中度风险、较高风险和高风险5个等级。代建制管理模式下业主方的风险预警指标均为定性风险指标，对定性风险指标，可由专家给出定性的评价，并对专家的信息进行集成，以确定各定性风险指标的风险水平。风险水平测算和评估之后，就可以参考文献[4]，根据事先确定的预警区间确定风险因素的预警信号，根据风险由低到高的程度将预警信号分别设置为蓝灯、绿灯、黄灯、橙灯、红灯。（如表1）
3 业主方风险预警指标的数据处理
由于业主方风险预警指标，均为定性指标，其指标值和权重都难以用数据准确表示，但可给出大致范围的模糊评价，因此根据模糊集理论，用模糊语言对权重和预警指标赋值并用对应三角模糊数表示；权重和预警指标的语言评价与三角模糊数之间的对应关系如表2 。
设位决策者将独立给出预警指标的权重和评价值，表达式分别为和，其中，和用模糊数表示分别为和。对这位决策者给出的信息集成化，得到指标权重向量和指标评价值向量，其中，，。
依据文献[5]将模糊数转化为非模糊评价值的方法如下：设三角模糊数为，其非模糊评价值为，两者之间的关系为
，即
（1）
根据公式（1）则有
（2）
（3）
将权重归一化得
（4）
运有上述公式（2）～（4）即可计算出风险预警指标的权重和评价指标值。
4 代建制管理模式下业主方风险预警物元模型
物元理论已形成了系统的理论基础，并在各领域得到广泛应用。本文以物元理论为基础，建立代建制管理模式下业主方风险预警模型。其基本思想是：建立待评价代建制管理模式下业主方风险物元模型与各风险等级所取的数据范围，并通过可托集合中的关联函数描述二者的接近度，对待评价的代建制管理模式下业主方的风险状况进行评价。
4.1 确定模型的经典域
将建立的代建制管理模式下业主方风险预警指标体系中的7 项指标为基础建立综合评价物元模型：
。式中：表示代建制管理模式下业主方风险状态物元模型，表示所划分第个风险等级，表示风险等级的第个评价指标；表示经典域，是关于指标所规定的量值范围。
4.2 确定模型的节域
代建制管理模式下业主方风险评价各指标的允许取值范围形式的物元模型为：
。式中表示代建制管理模式下业主方风险状态的物元模型，表示风险等级的全体，表示节域，即关于取值的允许范围。
4.3 确定评价物元
对待评价的代建制管理模式下业主方风险，把专家评判得到的数据或分析的结果用以下的物元模型表示：
式中表示代建制管理模式下业主方风险状态的物元模型，为待评价业主方的风险状态，表示待评价业主方的第个风险指标的评价值。
4.4 关联度的计算与风险等级的确定
计算代建制管理模式下业主方风险等级的关联度时，必须先计算下层物元中各风险指标关于各等级的关联度。令
（5）
式中、分别表示点与区间和的距。其中
（6）
（7）
根据模糊群决策方法，确定各风险指标的权系数，且满足，计算待评价代建制管理模式业主方关于风险程度等级的关联度。若，则评定待评价代建制管理模式下业主方风险属于等级。
5 实证研究
本文以北京市某区治理工程为算例。该工程总投资控制在26200万元内，资金全部由市政府固定资产投资安排解决，该工程拟采用代建制方式实施。由于我国目前施行的代建制管理模式尚不成熟，在有关政策和法规方面都有诸多不健全的问题，所以，在具体实施过程中应加大对风险预警的力度。经过招标公司进行招标，某项目管理公司中标成为该工程的代建方；政府部门为了有效防范风险，成立专门风险防范小组，建立了代建制管理模式业主方风险预警系统，并邀请了五位资深专家，对采用上述指标评价业主方可能面临的风险进行了咨询。专家给出的权重和评价矩阵的评价值分别见表3（1）、表3（2）和表4（1）、表4（2）。
表3（1） 指标权重的语言评价
表3（2） 指标权重的语言评价
表4（1） 评级矩阵的评价值
表4（2） 评级矩阵的评价值
根据表3和表4对应的三角模糊数，由公式1～4计算各指标权重和指标值，见表5和表6。
表5 集成后的各物元权重值
表6 集成后各指标的评价值（1）
表6 集成后各指标的评价值（2）
根据上述表5和表6，得到各指标的综合评价值。
表7 集成后各指标的综合评价值
根据前面给出的公式5～7，可以计算出该项目风险的综合评价结果，如表8。
表8 代建制管理模式业主方风险评估结果
从表8可以看到，该代建制项目业主方风险状态物元的，表明总的代建制项目业主方风险处于警级为黄灯，即中度风险状态，分析下层物元可以得到： ，，，，，，，即政治经济社会因素风险、自然环境因素风险、项目决策与前期工作风险、资产移交使用风险处于中度风险（黄灯），第三方因素风险与各方关系因素风险处于较低风险（绿灯），施工风险处于较高风险风险（橙灯）。
6 结束语
本文将物元理论与模糊群决策理论运用到代建制项目预警中，建立了基于模糊决策物元综合评价方法的业主方风险预警模型；该预警模型能够综合业主方可能面临的各种风险，对业主方面临的综合风险进行总体评价；该模型经验证，结果可靠，计算方便，值得今后在代建制管理项目中推广应用。
参考文献
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[2] 胡文发.基于BP算法的国际工程项目政治风险评价模型[J].重庆建筑大学学.2006（4）： 98-100
[3]郭嗣琮.基于结构元理论的模糊数学分析原理[M]. 沈阳.东北大学出版社，2004
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[7]翁谦.浅谈我国代建制的风险及控制模式[J].中国工程咨询.2005.4（28-29）
【关键词】公路；代建制；管理模式
1.代建制模式的概念
代建制是指政府对其所投资建设的项目，按照招标等规定的程序，委托社会专业化的项目管理单位作为代建单位，由代建单位负责实施项目的组织、建设，建成后交付给项目使用单位的项目管理模式。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离。代建制作为一种新型的基础设施项目管理模式，它的产生是我国政府对投资体制进行改革的产物。
“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用；“制”是制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。
2.公路建设项目实施代建制的意义
2.1解决“三超”，遏制腐败
传统建设模式中政府部门集“投资、建设、管理、运营”于一身，独掌勘探、设计、施工的招投标、物料采购大权，存在缺少约束、监管失控、责任不明、利益不清的缺陷，容易产生“三超”（超投资、超规模、超标准）及行贿受贿等一系列问题。
代建制模式促使公路工程项目的4个环节彼此分离、互相制约，通过合同约束代建单位。政府行政权力从施工招投标、物料采购两个关键环节退出，代建单位基于法律约束、成本控制和利润追逐的考虑，将严格执行合同，建立严密的内控机制。
2.2提高质量，落实责任
实行代建制，可促进工程项目管理的专业化、职业化，提高管理水平。代建单位具有丰富的项目专业管理经验，能够提高管理水平、降低管理成本、方便监督管理、提高政府投资项目实施情况的透明度。另外，依照代建合同，代建单位向政府缴纳履约银行保函，便于从经济上对代建单位的违规行为进行监控和制约。同时，实行代建制，迫使专业单位提高自身水平和服务意识。
2.3促进政府转变职能
实行代建制，可完善公益性项目的法人责任制和促进政府转变职能。实行代建制，项目使用单位可以从盲目、繁琐的项目管理业务中解脱出来有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性，并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。公路工程实行代建制，纠正了项目使用单位既当“裁判员”，又当“运动员”的局面，改变过去政府批项目、管项目、经营项目的格局，将政府职能重点转移到培育市场、规范和监督市场主体行为上来。
2.4促进公路工程咨询业发展
实行代建制，可以促进我国工程咨询业的发展。强大的工程咨询是实行代建制的必要基础。在我国，工程咨询包括项目管理、监理、造价管理、招标等。经过近20年的发展，形成了一支相当规模的队伍，但这支队伍十分分散，综合实力很差，与国外的公路工程咨询业相比，还存在很大的差距。整个公路工程咨询还没有形成产业规模，更缺少著名的公路工程咨询公司。这与代建制对其的要求还有较大的差距。代建制中的方，即项目管理公司介于业主和承包商之间，是保障双方履行合同重要的监督方。FIDIC要求工程师以其熟练的职业技能和良好的商业信誉为业主服务，它应当具有独立性、公正性和权威性。因此，推行代建制，可借机大力培育发展我国的工程咨询业，使之进一步专业化、规范化、市场化，这是当前建设行业与国际接轨的重要任务之一。
3.代建制模式的组织形式
在我国目前的公路工程市场环境下，公路工程代建项目的运用存在着两个方面：一方面业主与代建单位签订委托合同，代建单位协助业主组织项目实施；另一方面代建单位与专业设计单位签订设计合同、与施工承包商签订施工承包合同、与监理单位签订监理合同，同时授权代建管理机构对工程进行管理和控制，而业主对工程进行协调和决策。代建制模式的基本组织结构形式如图1。
图1 代建制管理模式
4.公路工程代建制的基本程序
根据前面对代建制的概念的解析，结合当前我国代建制的应用情况，参照现行公路建设项目基本工作程序要求，公路工程建设项目的代建制实施的基本工作程序如图2所示。
图2 公路建设项目代建制的基本程序
【关键词】工程项目管理;代建制;必要性;对策
本文简要介绍了工程项目管理代建的含义，分析了工程项目管理实行代建的意义及应注意的问题，并探讨了推行工程项目管理代建的必要性及其对策。
随着我国国民经济的发展、建设脚步的加快，工程建设在我国的国民经济建设中占据了越来越重要的地位。在政府投资工程领域里推行代建制，是我国政府在现行体制下的一种制度创新，它不仅是改革开放建设领域改革成果的体现，也是国外先进经验的借鉴．是一种具有中国特色的政府采购制度。
一、“代建制”的起源和含义
项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。
政府投资项目代建制，是指政府对非经营性投资项目通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，控制项目投资、保证质量和工期，项目竣工验收后移交使用单位。
二、国内、外关于“代建制”的探索
（一）国外实行情况
近代项目管理起源于上世纪50年代，特别是60年代美国在阿波罗计划中运用CPM（关键线路法）和PERT（计划评审计划），使项目管理研究进入了一个飞速发展的时期。目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包（Design-Build），承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（Engineering Procurement Construction），总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；（3）交钥匙总承包（Turnkey），与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。
（二）国内推行情况
国家对政府投资项目管理方式的改革高度重视。2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。2004年7月16日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
代建制在我国已经有相当多的省、市、地区在实行或者试行。厦门市从1993年开始，并于 2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海市收教收治综合基地项目开始了财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点，2004年，北京市发展和改革委员会发出关于《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》。
三、推行“代建制”的必要性和意义
长期以来，我国各级政府对投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式。随着改革开发的不断深入，我国政府投资工程项目已由单一的投资主体改变成了多元的投资主体，该模式即显露出诸多的弊端：1）、政府投资项目管理水平较低，工程质量难以保证；2)、政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制；3)、政府投资项目的投资决策机制不够完善。
为了适应社会的发展，政府在建设领域也推行了一系列的改革，监理制度、项目法人制都是应运而生的新生事物，在一系列的改革基础上2004年国家提出了在政府投资建设项目里推行代建制的管理模式即是多年经验的积累也是与国际接轨的举措。工程项目管理实行代建后,代建单位作为项目建设的管理主体,可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势,给项目建设带来益处。
因此，对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。
四、推行“代建制”应注意的问题
虽然代建制从国外到国内都已经实行了很多年，现在可以说在国内也比较普及，但是我国的代建制可以说仍处于一个不成熟的探索阶段，要使代建制真正发挥其优势，还需解决好以下问题：
（一）克服固有习惯是当前推行代建制存在的主要问题
一项制度设计的宗旨如何才能体现在实践中，是这项制度实行成败的关键。首先，要克服固有的习惯让“投、建、管、用”各施其责、各尽其能，摆正自己的位置，在思想上树立立党为公、执政为民的思想；其次尽快制定相关法律，用法律的形式规范、监督政府投资的运行过程；再次，加强代建制的宣传及培训工作，让这项新的制度深得民心，执行的过程中各个环节都能摆正位置真正克服习惯造成的先天疾病。
（二）选择代建单位是实行代建的关键
用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位，执行合同约定的代建任务，享受应有的权利，同时也承担相应的义务。因此，应首先把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。
针对目前代建制发展中所存在的问题，政府应建立一系列的激励机制和对策，促进代建单位发挥其作用，对政府项目进行优良的管理．代建单位是由政府业主根据其能力和业绩进行选择的，政府是代建单位的激励主体，有权利和义务加强对代建单位的激励约束．激励机制分为内部激励机制和外部激励机制．内部激励机制可通过报酬激励机制和风险分担机制来实现；外部激励机制可通过业绩和信誉机制及市场选择机制来实现［4］．
2以报酬为主要特征的内部激励机制
内部激励可通过代建合同，以报酬（货币或非货币）的形式协调政府与代建单位的利益关系，使两者形成一致的利益关系，从而将代建单位的短期利益和长期利益与政府的整体利益和长期利益结合起来，以避免代建单位为单纯追求自身利益和短期利益而侵害政府利益．代建单位和政府之间的合同，应明确双方的法律地位，确定双方的职权，赋予代建单位真正的权利．另外代建管理中的管理报酬和剩余索取权（如：质量奖金、提前完工奖、诚信评价、市场声誉宣传、后续工程签约等）是内部激励的主要内容，而风险分担机制，则可以明确双方应承担的风险范围，政府通过合理的风险收益或风险损失制定相应的对策，并将代建单位所承担的风险转化为激励性的报酬，以促使代建单位对风险进行规避．为了调动代建单位的积极性，激励其长期行为，代建单位的报酬形式应是多样的，既包括固定收入，也可以包括不固定的收入或风险收入．对于经济比较发达和工程项目管理水平较高的地区，例如可以采用剩余索取权制度，可以更好地激励代建单位通过采用先进的管理手段和管理方法，优化施工工艺，以达到减少投资、加强质量、缩短工期的目的；而对于经济欠发达地区，固定收入则更有利于保障项目的稳步推进．因此不论采取何种报酬激励方式，只要能确保代建单位的能力与其承担的责任相适应，这样代建单位就会从维护自身利益、规避项目风险的利己角度出发，增加对代建项目实施过程的监管，最终实现代建单位的利益、政府利益与社会公共利益的共赢．
3以市场竞争为特征的外部激励机制
市场竞争的外部激励，是通过工程项目的招投标，利用优胜劣汰的竞争市场机制来实现对代建单位的激励和约束．政府投资项目多为大中型工程项目且涉及公众的利益，因此在对代建单位选择时，要求其必须具备一定资质．所以代建单位可通过代建项目取得良好的业绩和信誉，而良好的业绩和信誉反过来又可增强其市场的竞争力，同时在一定程度上也可决定代建管理费的高低．因此，业绩和信誉机制与市场选择机制对代建单位行为的约束作用将发挥重要作用．从长远看来，业绩和信誉机制和市场选择机制作为内部激励机制的有益补充，可以发挥更大的作用．
4政府投资项目实行代建制的对策
通过对我国政府投资项目代建制管理实施情况的分析，本文认为在进一步推行代建制的过程还有以下几方面的问题需要改进．
4.1完善相关法律，出台相关法规，确立代建制的法律地位［5－6］
从政府投资项目代建制管理的现状看，国家应尽快出台关于规范代建制管理的相关法律、法规，进一步明确政府投资项目代建制的实施范围、代建条件、代建单位的资质（如注册资金、工程建设工作经历、工程管理人员和信用记录等）要求、合同双方的职责分工、代建费用的标准、支付程序和调整办法、奖惩规定等条件，并制定标准的招标文件、合同示范文本、管理办法和规定等．
4.2提高代建单位和项目管理人才的素质，增强企业核心竞争力
从政府监督角度出发，鼓励行业内的企业采用合并、联合等方式扩大业务范围、拓宽建设领域，使他们逐步具备进行承担大型投资项目的能力．通过不断增加代建机构的数量，形成有竞争力的代建市场，以实现代建单位的可持续发展．
4.3采用资质评审法评选代建机构
政府投资项目具有特殊性，其代建行为属于一种管理服务，因此，在招标活动中不宜采用低价中标而适宜采用资质评审法进行评审，即根据代建单位提供的资质说明和相关资料，在确定合格代建单位后，通过协商确定代建费用．采用资质评审法时，需侧重对代建单位的专业人员素质、项目管理人员素质、项目管理经验、经济实力、企业信誉和业绩进行考察和评价．
4.4健全代建费用标准
代建费用标准在确定时，要考虑建设项目的投资额度、工程构造、技术要求、复杂程度、难易程度和质量、工期要求等多方面因素，不同的项目因自身特点的不同其代建费用的收费比率也不尽相同．代建费用的收费标准不只关系到一个代建项目是否可以实现既定经济目标，而且还影响到一个地区代建市场是否能够健康成长．因此，要结合工程的实际情况，确定合理的代建费用．
5结语
Abstract: Since the "Decision of the State Council on Reform of Investment System" (2004) proposed non-profit government investment projects are carried out the agent-constructionmanagement model for trial, namely, to professional construction project management unitresponsible for the implementation by bidding,strictly control of project investment, quality and duration, completion, acceptance and transfer to the using units. "agent-construction system", as an important measure in Chinese investment system has been widespread concerned. The implementation of major importance agent system is of great significance.
关键词：代建制；工程项目管理；绩效管理
Key words: agent-construction system；engineering project management；performance management
中图分类号：TU72 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2010）33-0048-01
0引言
本人所在企业是国内知名工程管理咨询公司，近年来有很多项目实行代建制项目管理模式，有着一定的管理经验，我结合自己参与的代建项目谈谈对代建制的看法。
1代建单位
代建单位应通过招标方式选择专业化的项目管理企业，企业必须具备相应的资质和具备一定实力的管理团队，好的代建单位能为项目的实施提供可靠保障，能为建设单位提供优质服务。
2项目管理组织
为了保证工程项目的顺利进行，代建单位必须按照工程项目不同阶段的实际需要以及工程项目委托代建合同的约定，依据项目的特点、性质、复杂程度、委托的需求等，建立专门的代建项目管理组织机构，全面负责代建项目的组织管理工作，并有效发挥其作用。
3项目经理
项目经理是代建单位的法定代表在该工程项目上的全权委托人，是负责工程项目组织、计划及实施过程，处理有关内外关系，保证项目各项目标实现的项目负责人，是工程项目现场的直接领导和组织者。
4项目团队管理
代建单位项目团队管理即项目人力资源管理，包括项目团队组建和管理的各个过程。项目团队包括为完成项目而分派有角色和职责的人员。项目人力资源管理过程包括：人力资源规划、项目团队组建、项目团队建设、项目团队管理。
5目标管理
项目管理的核心是目标管理，建设单位应通过合同的形式确定项目的目标，目标主要包括：质量目标、工期目标、成本目标、安全目标、环境保护及文明施工目标等。项目目标应通过招标形式约定并以合同形式确定。代建单位在签订合同后应围绕项目目标进行一系列的规划，实行目标责任制，并同项目经理签订目标责任书。目标管理包括质量、进度、成本、安全、环境保护及文明施工等管理过程的启动、规划、执行、控制、收尾等过程。
在项目管理过程中围绕各项计划做好变更控制系统，规定每项变更所应遵循的手续，包括书面申请、追踪系统以及核准变更的审批级别；绩效衡量系统，及时反映进度偏差、成本偏差，进行偏差分析，制定绩效报告，绩效报告可以使建设单位及时了解项目进展情况，同时也可使代建单位了解自身管理的情况，对薄弱环节及时采取补救措施；同时也可利用因果图、控制图、流程图、直方图、帕累托图、趋势图、散点图、统计抽样、检查、缺陷补救审查等实施控制。
根据需要制定切实可行的项目目标，并采取一定的激励与处罚措施，这样才能使项目朝着预定的目标前进。
6招标管理
项目招标管理即招标人在购买大宗物资、发包工程项目或进行某个有目的的业务活动前，按照公布的招标条件，公开或书面邀请投标人前来投标，以便从中择优选择的一种交易行为。管理过程包括：招标规划，确定采购何物及何时如何采购；发包规划，记录产品、服务或成果要求，并确定潜在卖方；询价，根据情况获取信息、报价、投标书、报盘或建议书；选择卖方，评定报价，在潜在的卖方中进行选择，并与卖方洽谈书面合同；合同管理，管理合同及买卖双方之间的关系，审查并记录卖方当前的绩效或截止到目前的绩效，以确定所需的纠正措施，并为将来与卖方的关系提供依据，管理与合同相关的变更，并在适当时管理与项目外部买方的合同关系；合同收尾，完成并结算合同，包括解决任何未决问题，并就与项目或项目阶段相关的每项合同进行收尾工作。
7信息与资料的管理
项目信息与资料管理是指对信息与资料的收集、整理、处理、储存、传递与应用等一系列工作的总称。项目信息与资料是工程建设项目的一个缩影，及时收集整理与工程建设有关的信息与资料并加强整理，有利于代建单位准确了解工程的建设情况，加强对工程的监督和管理里，为项目代建管理提供必要的过程决策信息。从某种意义上讲，做好工程信息与资料管理与建设好工程具有同等重要的价值。
工程信息与资料管理是项目代建管理的重要部分，随着工程项目，尤其是大型、复杂的建设工程项目的启动，与项目有关的合同、图纸、报告、文件、照片、音像、模型等各种各类纸介质和非纸介质信息会层出不穷地产生，项目信息与资料的管理变得越来越重要。
8现行代建制项目管理的问题及对策
①代建管理费偏低，代建单位派驻人员缺位现象比较普遍。对策：适当提高代建费，吸引更多、更有实力的单位加入代建行列。②银行履约保函在执行中难度较大。对策：降低代建人准入门槛，多方面综合考虑履约保证问题。③代建人的收益与风险和责任不对等。对策：制定有效的奖励、激励办法，逐步形成风险和收益对等机制。④代建制项目缺乏统一的财务考核指标。对策：制订并统一的代建制财务考核指标。
9结束语
“代建制”作为一项新的制度，其对改善非经营性政府投资的效率及项目管理具有重要的意义，在政府里实行项目代建制是一项创新，但在实践中尚有许多问题亟待研究与探讨。作为业者，我们期待着“代建制”不断走向成熟。
参考文献：
[1]范道津，杜亚灵.政府投资项目企业型代建制实务[M].天津：天津大学出版社.
要想对现阶段我国市政工程建设管理模式进行创新，需要对我国以前的市政工程建设管理模式有所了解，在此基础上，结合我国当前的实际国情，对各种影响因素进行充分分析，对新形式的市政工程建设管理模式进行创新。
（一）代建制模式
代建制的管理模式主要是指项目管理公司，受到工程建设项目业主的委托，对工程项目招投标、实际勘探、设计规划、项目施工及工程监理等环节进行管理，直到整个工程项目竣工以后，再把其交付到业主手中。在采用代建制管理模式的初期，在市政道路项目建设中往往都会采用BOT的管理模式，并用公开的形式，向同区域内的投资商开展招投标活动，在这个时期，国有企业、具有实力的民营企业等会成为公路项目建设的法人。由于代建制管理模式刚刚投入使用，导致项目公司的工作经验不足，政府部门为了加强控制，逐渐引入了市场法规，并邀请一些熟悉工程项目管理的代建单位来协助项目法人来对工程项目进行管理，并逐渐将这种管理模式应用到了市政工程的其他建设项目中。
（二）工程总承包模式
对于市政工程项目而言，工程总承包模式并不是简单的指普通工程中的总包和分包中的总包形式，而是把业主最终产品交付的服务作为目的，进而对整个工程项目进行整体的构思、设计、安排，对工程项目前后承接情况进行合理组织，详细分析，主要包括了遵循工程项目的合同约定，承包商需要对工程项进行勘察、设计、材料选购、项目施工及竣工检验，并且可以对上述各个环节进行整体承包。建筑管理体制改革推进了工程项目总承包管理模式的发展，并且在《建筑法》中做出了明确规定，对其概念做出了准确的诠释，促使工程总承包模式在全国范围内得到了推广。
（三）其他管理形式
随着经济的发展，政府加大了对市政工程项目的管理力度，同时组织临时工作人员组建成了了一个具有临时性的管理小组对市政工程项目进行管理，当工程项目施工结束以后，再解散各个管理小组。这种灵活性的管理模式，利于工程项目的推进，但是这种临时的管理小组在由政府投资的工程项目管理中比较适用，而对于由社会团体投资而形成的项目，在管理中通常不会采用该形式，而是会采用指挥部与工程项目公司相结合的管理模式，指挥部在项目建设管理中发挥了重要作用。
二、市政工程建设项目管理模式改革
工程项目的管理模式往往产生于特定的时代背景中，上述三种工程项目的管理模式，尽管在一定时期内发挥出重要作用，但是在实际应用过程中，还受传统管理模式影响很深，未能从而管理层面入手，对整个工程项目进行有效的管理。时代在不断发展，院有的工程项目管理模式不能很好的满足当前工程项目建设管理的需求，而且在管理过程中多弊端不断显现，降低了市政工程建设项目管理工作的积极性与效率。为了克服这种弊端，在新时期对市政工程建设项目的管理模式进行了改革，呈现出了一些新形式的管理模式，在对市政工程项目的建设管理中呈现出了新面貌。
（一）建立起了专业化的投资公司
随着工程项目建设数量的增多，在社会经济快速发展的形势下，我国多个省市逐渐建立起了专业化的投资公司。正常情况下，每个市区的市政工程项目管理局需要对市政工程项目的监管起到主要作用，并对市政工程项目进行规划、调研、制定节点目标及相应的管理措施，而投资公司会将政府制定出的规章制度为基准，对工程项目的施工、验收以及转交等工作负责。
（二）建设单位进行整体规划
由于市政工程建设规模逐渐加大，为了更好的应对市场的变化情况，很多建设单位会对市政工程建设项目进行整体规划，这也是工程项目管理改革的一个比较重大的举措，增强了管理的力量，促使各个建设管理单位的优势互补，推动了“政企分开”改革的步伐，同时也为代建制管理模式的改革与发展奠定了基础。
（三）市政局管理职能逐渐分离
在新时期的工程项目建设管理中，各个市政局下设的工程项管理处的管理职能也做出了相应改变。例如上海市公路建设公司隶属于上海市市政局，而在管理模式改革的浪潮中，上海市公路建设公司的建设职能逐渐被剥离，其相应的管理职能逐渐转移到了投资公司中的其他部门中。随着工程项目管理模式改革的推进，公路管理处和市政工程管理处将不再直接负责市政工程项目的建设，而只负责市政工程建设的行业管理。
三、新时期市政工程建设管理建议
市政工程建设管理经过几年的改革以后，取得了一定成就，逐渐形成了“管办分离、政企分开”的管理模式，不仅体现出国家出台政策的理念精神，利于建设项目的统一管理，同时也为新时期市政工程建设管理模式的创新创造了良好条件。在当前社会，政府的管理智能相对弱化，人们对政府的服务职能提出了更高的要求。尤其是在当前网络平台大众化的今天，倡导言论自由，形成“阳光”政府的呼声日渐强烈。在这样舆论压力下，首先，市政工程项目的相关负责人，需要对工程项目进行科学规划，合理决策。由于每个工程项目实施周期中的各个阶段对整个工程的建设质量都起到了影响作用，因而要做好规划，要求每个部门都相互配合，为后续施工创造便利条件。其次，加强监管，制定出严格的法律法规。在现代的市政工程项目管理中，尽管建立起了科学、严谨的管理模式，但是在实际工作中，各项规章制度未能真正落实，时常会出现政府越位的现象，这种做法不仅会增加政府部门的工作压力，同时由于直接参与工程项目的管理，也会导致工程参建单位对政府产生依赖心理，出现问题就会找政府帮忙，而且政府的过度干预会使一些建设单位产生逆反心理，导致政府对相关工程项目监管效果不够理想。因而政府要以法律手段为依托，加强引导，对各种管理要素进行全面分析，实现多种资源的优化配置。最后，要加强沟通，提高服务职能。市政工程项目的管理部门，需要与各个参建单位进行沟通与交流，增加与其他相关部门的联系，了解彼此的需求与施工要求，共同协商，促进市政工程项目的管理水平的提升。
关键词：省级政府；投资项目代建制；实践过程
中图分类号：F830.59 文献标识码：A
引言
国务院于2004年《国务院关于投资体制改革的决定》，提出对非经营性政府投资项目加快推行"代建制"，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。福建省政府于2007年6月了《福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）的通知》（闽政[2007]11号），在我省试行代建制。虽然代建制在我省也已经走过了七年的历程，但目前仍然属于代建市场起步阶段，有必要对这几年的经验进行回顾、总结，希望能达到共同提高的作用。根据目前代建过程普遍存在的问题，结合我司这几年的代建管理经验，本人提出如下几点意见供大家一起探讨。
一、法律地位问题
目前我省的代建制主要依据是福建省政府的《福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）的通知》，《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》等国家层面有关工程的法律、法规中，都没有与代建制有关的内容，代建单位在实施代建管理过程中没有明确的法律地位。代建单位在办理各项建设项目审批手续时，往往得不到政府主管部门的认可，主管部门经常要求建设单位和代建单位共同派人前往办理相关手续，使代建单位处于十分尴尬的地位。
福建省现行的代建制管理办法中过于强调代建单位的责任、义务，没有赋予代建单位相应的权利，其承担的责任与具有的权利不对等，制度的设定偏向于委托人，对其应承担的责任、义务规定的太少，使得代建单位处于更加不利的地位。代建实施过程经常碰到委托人不放权，干预代建单位太多，领导一句话说了算，外行指挥内行，代建单位无法发挥真正的“管理核心”作用。无“权”，有“责”是典型的现象，代建单位经常被沦为“替罪羊”。
福建省的代建制管理办法中还赋予监理单位监督代建单位的职责，存在明显的不合理现象。如规定：需要变更核定的项目总概算的，由代建单位提出，经项目监理单位同意后报使用单位。从这种制度的设置上可以反映出，目前政策的制定者对代建单位还存在不信任，既然代建单位代表业主统筹整个项目的管理，代建管理办法也已经规定由于代建单位的原因造成的投资增加，代建单位负有赔偿的责任，就应该相信代建单位会进行有效的投资控制，而不应该再有监理单位监督代建的单位的上述规定。代建单位是代表项目业主行使其项目管理职能，负责管理并协调项目实施过程的勘察、设计、监理、施工等各参建单位，在要求代建单位承担责任的同时应赋予其相应的权利，由代建单位主导项目管理过程，并发挥其专业化管理的优势，这样才能真正达到实行代建制的目的。
经过这么多年的试点，国家在总结各地试行代建制的经验基础上，也应当适时出台相关的法律、法规，对代建单位的法律地位予以明确，以利于代建行业的发展。
二、代建费问题
目前代建费标准太低，体现在以下两方面：
一方面：代建费系数标准太低。2004年财政部出台了《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建［2004］300号）。按照该文件要求，代建管理费应按不高于《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）中的项目建设单位管理费的标准进行控制。全过程代建管理费比照建设单位管理费标准确定（约为项目总投资的0.5%～1.5%），实施阶段代建管理费按全过程代建管理费标准的70%确定（约为项目总投资的0.35%～1.05%）。该标准至今已经制定十一年多了，这几年人工工资、物价水平已经大幅上涨，原标准已经明显不适应现在社会的经济水平。
另一方面：代建费包括的内容不完整。根据《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）有关规定，建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。因此，建设单位管理费是非完全成本型的，不包含项目开工前的管理费用；同时工作人员一般都是抽调人员，不包含在原单位发放工资的工资、“五险一金”等，也不涉及税金、利润和风险成本，但这些都是作为独立机构的代建单位必须纳入的成本，而且还必须包含办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、现场津贴和其他管理性质开支，以及因开具保函和承担风险所支出的财务费用和合理的利润。代建制是由项目管理公司对建设项目实行社会化、专业化的管理而获得报酬，是以盈利为目的。建设单位管理费与代建管理费在内涵方面存在很大的差异。
通过套用建设单位管理费标准所确定的代建管理费，没有客观地反映代建工作的内容、责任和风险，取费标准明显偏低。致使代建单位不仅无法从代建业务中赚取合理利润，就连正常的代建管理成本也难以从代建管理费中获得足够的补偿。很多单位宁可承接监理业务，也不愿意承接代建业务。代建单位工作内容比监理单位多，责任比监理单位大，代建工期比监理工期长，人员综合素质要求比监理单位高，工资成本比监理单位多，代建取费标准反而比监理费低，明显不合理。收费标准太低不利于吸引好的人才流向代建行业，人才水平不能提高又影响代建行业的发展，如此陷入“恶性循环”，只有大幅提高代建费标准，而且应高于现行监理费标准，才可能使代建行业步入良性循环的轨道。
三、代建履约担保问题：
福建省代建管理办法规定代建单位应当向组织实施部门（即委托人）提供银行出具的金额不低于项目代建管理费100%的履约保函。按现行的相关管理规定，代建单位需要设立专用的基本账户对建设资金进行管理，同时定期向组织实施部门和省财政厅报送相关材料，符合在线监控要求的省级政府投资项目，应按规定纳入在线监控。组织实施部门与代建单位共同对专用账户进行管理，不存在代建单位挪用建设资金的问题，资金的使用比较安全。代建项目工期比较长，一般都需要2~3年，有的甚至更长，履约担保费用开支对于代建单位来说也是一笔不小的费用开支，要求代建单位全额、全过程提供履约担保也不合理，履约担保比例偏高。
四、管理体制、行业监管问题
管理体制方面，目前没有专门机构对代建行业进行管理。按省代建管理办法规定，福建省发展改革委负责指导和协调省级政府投资项目推行代建制工作，对代建项目实施投资管理和监督。省财政厅负责代建项目的财政财务管理和监督。省建设、审计、监察等行政管理部门按照各自职责做好项目代建过程中的相关管理和监督工作。部门之间存在职责分工不清、交叉现象，不利于代建项目的管理。广东省政府为了实施代建制，专门成立了广东省代建项目管理局负责省政府投资项目代建管理工作，代建单位受其委托承担代建任务，再由其向发展改革部门、财政部门、建设部门报告项目进展情况。代建单位不存在多头管理，便于开展工作，这是一个比较好的经验，值得借鉴。
行业监管方面，在招投标阶段，目前我省规定代建招标时，招标人需要将招标文件向省发改委、住建厅、财政厅报备，接受行政监督，由于存在多部门管理，实际工作中，往往没有哪个部门有对招标文件的内容进行审查、监督。代建单位在投标时也属于弱势群体，希望主管部门能够加强对代建招标文件及其合同条款的审查，规范业主的招标行为，切实维护代建单位投标单位正当、合法的权益。
招标文件是合同的重要组成部分，实践中存在业主在招标文件中设置霸王条款现象。一方面在招标文件中规定，由于代建人的原因造成工期延误的，代建单位应支付工期违约金，但由于委托人的原因引起的工期拖延，代建费不予补偿。另一方面，为了向上级领导汇报项目已经动工，采取“钓鱼”模式，在征地、拆迁还没全部完成情况下，先行开展零星工程建设，要求代建单位员到位进行管理，但代建工期拖延又不给予补偿，给代建单位造成重大损失。因此，需要监管部门对项目是否具备招标条件进行把关，在不具备招标条件下坚决不允许进行招标，并对招标文件中存在的霸王条款要求招标人进行纠正，从公平公正的角度，切实维护合同双方的正当权益。也建议监管部门能够制定代建招标文件范本和代建合同范本，以利于规范行业行为。
五、代建管理人才问题
代建管理需要高素质的复合型人才，特别是项目负责人，既需要熟悉项目基本建设程序，又要懂技术，既要懂得投资、质量管理，还要懂得协调管理，是综合型的全面型的人才。
我省试行代建制才6年，很多人对代建行业还不了解，缺少熟悉或了解代建工作的管理人才。这些年房地产发展比较好，待遇好，很多优秀的人才都流向房地产行业，目前代建管理费又偏低，人员工资水平比房地产行业低，代建企业很难与房地产企业竞争人才，很多企业不愿承接代建业务。代建人才缺乏也对整个行业造成 不利影响，致使我省代建行业管理水平偏低。本人认为，可以通过以下两个方面进行逐步改善：①提高代建管理费取费标准，调动企业积极性，吸引优秀人才加入代建行业；②成立代建行业协会，加强代建人员培训，提高代建人员水平；积极开展与省外同行的交流，引进先进省份的优秀代建人才和管理经验，提升本省代建管理水平。
结束语
总之，建设工程推行项目管理模式尤其是在政府投资项目中推行代建制试点，这是深化我国投资体制改革的一项有益探索，是工程项目管理机制改革的重大进步。尽管各地在实践中出现了诸多偏差和问题，但只要在实际操作中不断地总结经验教训，不断地采取对策进行规范和完善，同时相关主管部门能够与时俱进地制订相应的法规加以引导、统一，我们深信政府投资项目代建制将会逐步与国际通行的工程项目管理惯例相接轨，在投资领域发挥更大的作用。
参考文献：
[1]绍兴市发展和改革委员会.关于绍兴市政府投资项目代建制实施情况的调研报告[R].2006,05,22.
摘 要：在政府投资的建设工程领域，一种新兴的工程管理模式，即代建制正引起业界的关注。该文主要探讨代建制内涵、起源及发展状况、与相关建设管理模式的比较、实施程序、经验与启示及其在烟水基础设施建设中应用的必要性，旨在推广该管理模式，提升烟水基础设施建设质量和项目实效。
关键词：烟水 代建制优势 应用
1 代建制的内涵
代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
1. 2 代建单位内涵
代建单位是社会专业化的项目管理单位，是具有项目建设阶段的法人地位、拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)的经济主体，要求为具有相应的设计、监理或咨询等资质并经政府投资或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或企业法人。其单位性质是企业，其盈利模式是收取费、咨询费、投资节约提成等；其风险是承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险。
2 代建制的源起及其在我国的发展状况
项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托建设经理来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说,精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在人的定义上还是在选择程序上，代建制都更具科学性和先进性。
3 代建制与相关建设管理模式比较
根据不同划分标准，建设项目管理模式有多种分类方法。按业主参与工程项目管理的程度划分，可分为业主自行管理、业主与专业工程师并行管理和基本由专业工程师进行管理三种模式。
1)业主自行管理模式：由于该模式具有政府主导、非专业化和归责不明等问题，除少数重大建设项目外，我国已基本不采用该模式进行工程建设。
2)业主与专业工程师并行管理是目前我国建设工程中主要采用的建设管理模式，该模式以业主为合同发包主体，专业工程师提供智力和技术辅助，分设计、招标和施工阶段进行工程建设。这一管理模式以建设监理制度为核心，是我国改革开放以来参照国际惯例设计出的具有中国特色的工程管理模式，对提高我国工程质量和管理效率起到了重大作用。但是，在我国政府投资项目中，代表业主的主体并不明确，而该模式中业主又是工程管理的主体和核心，所以经常会造成由于业主(即政府)的盲目指挥导致工程投资失控。
4 代建项目组织实施程序
1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报政府投资主管部门审批；
2）政府投资主管部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；
5代建制管理的经验与启示
代建制是当前工程建设项目投融资体制改革和政府职能转变过程中出现的建设体制的创新，是与国际上通用的建设制的接轨。各地实施“代建制”，从改革的取向和总体效果来看是有成效的，已实施“代建制”的项目投资全部被控制在概算范围内，工期也能按计划完成，克服了以往项目建设管理体制中存在的多种弊端，最大限度地优化资源配置，取得了明显的社会效益，主要特点：
1)代建制改变了以往政府/投资、建设、监管、使用多位一体的状况，有利于各自责任的落实。即业主负责投融资及工程重大事项决策方面的工作，施工、设计、监理单位负责完成建设任务，代建单位负责建设管理工作，政府部门负责监督工作。
2)实行代建制有利于政府监督、管理水平的提高，使政府主管部门的工作职能发生了很大转变，让政府部门从/办事转变为/管事，政府将有更多的精力来从事宏观层面的监管工作。
3)实行代建制后，克服建设项目非专业化管理的难题，让真正具有工程项目管理的专业化人才发挥其自身优势，有利于提高工程整体的建设管理水平，使项目最大限度地发挥投资效益。
6当前烟水基础设施建设工程项目管理模式及弊端
过来，烟水基础设施建设工程项目基本上都是通过烟草行业内部组建烟叶基础办或项目组进行建设管理。这些烟叶基础办班子通常缺乏全面专业化的建设管理经验，缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法，在规划设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以达到专业化标准，往往造成基建班子人员花费了成倍的精力，却常常不得要领；行业投入了大量资金，却未能收到预想的功效。因此，难免出现各种管理不善的现象，资金使用不当就当交了学费，结果造成巨大的浪费。
8结束语
推行项目代建制是工程建设市场经济体制改革进一步深化的必然趋势，有利于发挥市场配置资源作用，最大限度地优化资源配置。烟水基础设施建设工程要转变观念，提高认识，积极努力推行代建制，建设好一流的现代烟草农业基地单元。
参考文献
[1] 国务院关于投资体制改革的决定，2004年7月
[2] 建设工程项目管理试行办法，建设部，2004年11月16日
[3] 政府投资项目管理模式研究 ，尹贻林、严孝砚，南开大学出版社2002年版
一、存在的问题
随着我国经济建设的发展，我国工程建设管理有了很大的改进。但迄今为止，各政府工程的投资主体仍是沿用过去投资、建设、管理、使用的“四位一体”的模式，多数工程还是自建、自管、自用，导致诸多问题。
（一）业主单位缺乏专业知识，工程隐患多。建设单位业主负责制情况下，业主单位既要参与项目前期的策划、编制项目建议书、可行性研究等工作，有要参与工程建设的准备和实施工作，包括基地选址、拆迁、组织勘察、设计和施工招标等，应当说这些工作的专业性很强。由于业主单位原专业不是工程建设管理，缺乏这些必要的专业知识，难以负起建设工程质量工期投资计划和投资效益的责任。投资主体缺位的后果是投资规模无法控制，腐败现象发生工程质量难以保证，建设秩序被破坏等。
（二）临时组建基建班子，缺乏稳定性。我国一直采取行政部门组建基建指挥部（办公室）的方式来组织建设，政府每上一个新项目就专门成立一个基建班子，这使很多行政机构人员膨胀，且这种临时性的基建班子大部分专业不配套，也没有工程管理经验的积累，该项目完成竣工后，面临无事可干的问题，聘用的专业技术人员临时观念较严重，责任心较差，难以提高建设管理水平。
（三）建设实施各环节之间责任不明、利益不清，导致投资无法控制。现行的工程项目建设单位又是建成后该项目的使用单位，为了本单位的利益，往往在设计、施工阶段随意修改设计扩大规模，增加设备提高标准互相攀比，造成了工期延长，投资大大超标，追加预算，形成钓鱼工程。据有关数据，我国政府投资工程真正按计划投资完成的极少，多数都超过预算的20％～30％，超过1～2倍的也屡见不鲜。
（四）现行管理制度不科学、不完善。政府投资项目管理体制下，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府在整个项目实施过程中缺乏很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资项目的监管实际上处于失控状态。
二、政府投资项目管理代建制提出的必要性
代建制是进行工程项目的组织建设与建成后的使用管理相分离的改革，对政府投资项目分别由国家和地方相应的政府主管部门直接组织工程建设，在建设过程中实行严格规范的项目法人责任制，项目建成后再交使用单位或部门管理。这种模式主要是政府将投资项目交给专业机构进行建设管理，该专业机构不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，实行项目管理社会化，专业机构对政府负责。具体特点有以下三点：
社会化 “代建制”充分发挥了社会化分工的优势，实行项目管理社会化，通过把政府投资项目交给专业机构进行建设管理，专业机构对政府负责，同时又对使用单位负责，理顺了政府投资工程中各方主题的责、权、利，从而促使政府职能的转变，由以前的项目的实施者转变为对项目实施监督的监管者，使工程项目的监管得到加强。
职业化 依靠社会专业机构实施代建，促使项目管理专业化。利用代建机构的专业技术力量，以科学的论证按基本建设程序为工程创造条件。
商业化 代建制实行商业化运作，能自觉地按投资主体的要求严格控制投资，较主动的按照经批准的规模和标准实施项目建设。
代建制度是社会发展的产物，它是计划经济向市场经济转型过程中，要求政府从直接的工程建设管理向依照市场规划进行宏观的、间接的工程建设管理方式转变的一种制度形式，在工程项目管理领域具有进步意义。
三、国外政府投资项目管理模式
国外、尤其是发达国家与地区，对政府投资建设工程项目的管理，一般采用工程总承包和工程项目委托管理两种。
（一）工程总承包
1、设计―建造总承包（即D－B）。承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责。D－B模式是一种项目组织方式，业主和设计―建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本和缩短工期。同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目。
2、设计―采购―施工/交钥匙总承包（即EPC/Turkey）。总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。
（二）工程项目委托管理
1、项目管理服务（PM）。是指工程咨询公司按合同约定，在工程项目的决策阶段，为业进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段，为业主提供招标、设计、采购、施工、试运行的管理和服务，代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，并按照合同约定收取一定的报酬和承担一定管理责任的服务方式。
2、项目管理承包（PMC）。即项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的总体规划、项目定一、工程招标、选择设计、采购、施工承包，并对设计、采购、施工进行全面管理。
四、我国政府投资工程项目管理代建制的做法
（一）加强代建单位及其相关管理。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设实施的管理者和政府投资管理部门控制投资意志的执行贯彻者，但面对这种新的管理方式，我国目前有能力接受工程项目全过程委托管理的比较独立、成熟的企业或集团并不多，我们国家对这行业的管理还是个空白。
按照工程项目管理代建制的需要，首先要加强代建单位市场准入管理。代建单位应当具备一些条件：一是有法人资格或依法成立的其他组织；二是有一定的资金实力，能够承担起一定的经济责任；三是有与项目建设管理相适应的专业技术人员和管理人员队伍以及科学严密的工作制度；四是曾经政府投资项目管理应作为重要业绩保存在历史记录中，以发挥多次的优势。其次要加强代建单位资格管理。代建单位应当具有同类工程建设管理经验，具备与项目相适应的监理、施工、房地产开发或者其他相应的工程建设方面的资质。
（二）加强代建合同管理。在市场经济中，工程建设甲乙双方之间靠合同来连接，社会资源的配置通过合同来体现和落实，合同是业主和承包商双方关系的基础，是双方在约定的项目中一切生产活动的依据。政府对建设项目的管理逐步由行政手段向法律和经济手段转变，是政府职能转变的重要内容，加强对代建合同的管理是政府部门对代建制管理最有效和有力的核心手段。具体做法有：代建合同需要明确政府是确定项目投资的最终决策人，尤其需要明确政府决策人、使用单位和代建单位各自控制变更的权力范围，明确责任和权力，并且进一步公开和透明，有效杜绝机会主义，杜绝公共项目投资膨胀的可能性；为有效的发挥所有项目参与人员的作用，合同应明确代建的组织规划、项目班子组建、角色和职责的分派、项目班子建设和项目各参与方之间争议的解决等内容；合同中应该明确规定违约的赔偿责任问题，除了一般的违约责任外，还要明确若政府单方终止合同的违约赔偿问题。
通过编制标准合同文本可以简化委托谈判的过程，明确代建企业实现项目工期、成本控制与质量控制目标的责任及权限，规范业主委员会的行为，确定业主委员会对代建企业进行监督检查的方式方法。
（三）加强费用管理。费用控制包括费用的预算和控制过程。原有的监理方式在一定程度上已无法履行三控二管一协调的监理责任，原有的监理收费也无法涵盖工程项目全过程管理的实际费用，所以应由有关部门尽快根据工程项目全过程管理的实际费用情况编制新的收费标准和方法，以规范委托代建双方的收费行为。在关键的款项支付上，必须制定严格的程序，执行按工程进度拨付工程款的规定，如需在现场监理、代建合同双方这三方都一致认可的条件下，才可拨付建设资金。
摘要：我国公共水利工程建设管理面临的问题越来越多地体现在体制性上，并非在工程本身上。代建制是建设管理体制改革的一种较好的选择。本文总结了面向代建制的公共水利工程行政管理体制转型政策依据，分析了转型的方向、内涵和职能，提出了两种转型路径及其影响的关健因素。
关键词：公共水利工程；代建制；行政管理
1公共水利工程行政管理体制转型的政策依据及职能在进行专业化建设管理体制改革前，我国主要实行的是项目业主责任制和项目法人责任制。
1992年11月，国家计委颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。规定中指出政府主管部门的主要职能是政府依法对项目企业进行监督、协调和管理，并对有政府投资的项目进行审批。各级政府要为项目企业建设和生产经营创造良好的外部环境。帮助项目业主协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安等问题，并搞好其它各项服务工作。在不久之后，水利部于1995年颁发了《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，国家计委也颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。接着，在2000年5月日，国家发展计划委员会、财政部，水利部、建设部联合出台《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》。从这些规定和意见中不难看出，政府通过政策引导建设管理体制改革向项目法人制转变。在项目法人制中，政府主管部门的职能有了一些变化，主要是专门行使宏观调控职能负责项目审批立项在环保、移民、质量等方面进行监督和协调政府授权的投资机构以股东的身份参与经营。
根据投、建、管、用四分离原则，代建制是建设管理体制改革的一种较好的选择。但是对于还在试行阶段的代建制的政策支持目前仅限于具体城市。如《北京市政府投资建设项目代建制管理试行办法》、《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》、上海在2001年就先后出台的《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。在这些办法和规定中，政府主管部门的职能大同小异，主要是审批立项授权的主管部门或投资主管部门会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择代建单位、代建制的指导和协调工作、代建制的组织实施工作。财政局对代建制项目的财务活动实施财务管理和监督，有关行政主管部门做好相关监督管理工作:质量监督、安全监督的管理，组织竣工决算和竣工验收项目后评价工作。
可见，随着体制的变化，建设管理模式中行政管理的职能及与其他主体的关系均发生了一些变化。在项目法人制中，行政管理部门开始行使宏观调控职能，在环保、移民、质量等方面进行监督和协调，行政职能弱化。在代建制中，行政管理部门继续进行宏观调控，承担监督管理工作，对质量和安全的监督工作进行管理，所以改制前后政府行政管理部门的职能不断弱化，监督协调职能加强。在项目法人制中，项目法人一般由行政管理部门委托或指派，隶属于行政管理部门;而在代建制中，行政管理部门会同项目业主，通过市场配置选择专业的项目管理公司进行代建，两者间的委托一的关系通过合同契约的形式确定。
2公共水利工程行政管理体制转型的内涵和方向在现行管理体制下，许多政府投资公共水利工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织公共水利工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”，没有一个合理的制度和方式来管好大量的公共水利工程和建筑市场各主体。所以，公共水利工程行政管理体制要进行相应的改革，转变观念、转变旧的建设管理模式以适应时代的要求，走向专业化及其代建制的道路。
公共水利工程行政管理体制转变的主要内容是政府职能的转变，解决越位问题。其方向是深化政府机构改革，将具体的建设管理职能转移给专业化的建设管理单位。这样，各政府委、办、局就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。同时，这一改革还将从制度上减少和杜绝的现象。
3公共水利工程行政管理体制转型的路径从上世纪9()年代中期开始推行项目法人责任制，在取得一定的效果后，项目法人责任制的推行扩大到了包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。然而从十几年的水利工程建设管理项目法人责任制实践情况中可以发现，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，政府投资项目行政模式中出现了种种弊端，使得政府投资项目管理方式的改革势在必行。目前，以我国改革实践中出现的问题为导向，立足解决政府投资项目“投、建、管、用”一体化委托关系的弊端，借鉴国外发达国家经验，以政府投资项目业主市场化、专业化模式为取向。根据这个改革取向，全国各地组织了一些试点，提出了在名称上具有中国特色的政府投资项目“代建制”管理模式。从一些较为成功的案例和经验中总结出政府职能转变有以下两种路径第一、由政府设立专门的代建项目管理机构进行项目管理在该种路径中，由政府建立专业代建项目管理机构，作为项目法人，负责项目的融资、投资，经过招投标择优选择代建单位，项目管理机构向代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等等。代建项目管理机构不直接参与管理工作，而是通过向代建单位发出宏观指令和对后者管理工作的监督来实现自己的管理目标。
第二、由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设在该种路径中，由政府部门建立专业代建项目公司，作为法人负责项目管理和监督工作，它往往拥有自己的工程师和造价管理人员，能够对公共投资工程项目进行有效的监控。这种做法主要是借鉴香港工务局做法而产生的。香港工务局是香港特别行政区政府建设最高主管部门。它是在财政部门内部下设的一个管理部门，对公共工程的管理是工务局的重要任务。工务局承担项目的所有管理工作.对于项目造价的管理主要通过其雇佣的工料测量师进行专业控制。深圳市在全国范围内，较早地借鉴香港的这一做法，在建设局下面建立了建筑工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的由政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。
