时间：2022-07-15 17:26:33
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇户籍制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
这些民间改革方案一经推出，便引来了社会各方的争议和讨论。赞同者认为异地高考有助于推动整个高考户籍制度的改革，反对者表示这样会造成新的不公平。如何理解高考户籍制度改革的民间方案？是合理诉求的表达，还是只为“倒逼”教育主管部门加速高考户籍制度改革的进程？高考户籍制度“谋变”真的能拿出“时间表”吗？
回原籍高考无奈复读
1997年，孔志夫妇俩从山东来北京发展，不久便购置了房产和汽车。随后，两人的事业也都稳定在了北京。1999年，孔志的儿子来到北京就读小学，从小学一直念到高三第一学期，直到今年3月才回到老家的一所中学准备高考。“之所以这么晚才把孩子送回去，是因为之前我不知道高考有户籍限制，也觉得不一定能在北京待这么多年。” 孔志说。
作为拥有“北京居住证”即所谓“北京绿卡”的外地人，孔志的孩子在北京读书时，免除了一笔高额的赞助费和借读费。但也正是这张“绿卡”给他们带来希望，而在孩子中考时未能及时抉择。
由于北京和山东的教材不一致，孩子在北京读书时还是班上的前十名，可在2011年的山东省高考中成绩并不理想，只达到当地三本录取分数线。为了让孩子考回北京，孔志夫妇决定让他在山东复读一年，尽管“复读生在学校和专业的选择上会受到很多限制”。
由于孩子一直在父母身边长大，极少回老家，巨大的落差也让孩子的心理产生了变化，“因为不适应，孩子就不停地吃东西，现在胖得已经不成样了，满脸都是痘……” 孔志说。
作为家里顶梁柱的孔志，为了孩子已经辞职回老家陪读。“这是我们把孩子留在身边必须要付出的代价之一。” 孔志的妻子说。
“黑户学生”和“被留学生”前途未卜
自1993年大学毕业后，贵州户籍的茉莉（化名）就留在北京工作。现年14岁的女儿从幼儿园、小学直至初中毕业都在北京就读，今年在北京参加中考。
茉莉告诉记者，早在三年前，女儿面临小升初的时候，他们一家就难以抉择。因为如果不在贵州中考，上高中就没有学籍，就不能参加高考，而如果把儿子送回去，“监护从何谈起”。为了女儿的高考和升学，茉莉甚至想过举家迁回贵州，但“如何挣钱养家”，“原本只是孩子的教育问题，却升级成了全家的生活问题”，痛苦地挣扎了许久之后，她最终选择让孩子继续留下来读初中。
参加中考前，茉莉全家做了一次人生的“赌博”，“赌的是自己孩子的未来”。中考结束后，茉莉走访了十几所中学，最终孩子被一所学校录取，“女儿上学了，成绩很好，但仍然是个黑户学生，因为无论在北京还是在贵州，孩子都没有学籍。”
茉莉称，如果延续现行政策，2014年，孩子有可能只能以社会人士的身份回贵州高考，但“社会考生不能参加军队、国防等类学校的招生，也不能参加全国名牌大学的招生，并且课本不一样，试卷不一样，难度程度不一样……”想到女儿将要面临这些，茉莉就泣不成声。
赵女士全家来京已十几年，儿子从小学二年级就开始在北京借读，今年高中毕业。因没有北京户口，他无法参加北京的高考，只能通过申请出国留学，继续求学之路。
“其实我们早就已经预料到这个结局。”四年前，赵女士通过申请“绿卡”（北京居住证）为儿子争取到了在北京考高中的机会。因为根据北京市引进人才的相关规定，拥有北京居住证的外地人可以在一定期限内转为北京户口，而在转为北京户口前，可享受与北京户籍一样的同等待遇。但从此，赵女士和老公就意识到要尽快帮孩子选国外的学校，以备无法在京高考，赵女士无奈地称自己的儿子是“被出国”。
许多持有北京“绿卡”的家长认为自己受到的待遇不公，他们常为了子女们小升初、中考及高考的权利不停奔走，“学籍与户籍分离不是一时半会儿能解决的问题，我只想让全家过正常的生活。”赵女士很平静。
她算了一笔账，大学四年，儿子出国留学的费用要比在国内学习的费用多100多万元。为了送儿子出国留学，赵女士夫妇拼命地工作挣钱，“我们的生活都很节俭，几乎从不打车，也很少添新衣服，甚至计划过把北京的房子卖了为儿子筹学费。”
高考户籍制度改革背景：2.2亿人“人户分离”
第六次人口普查结果显示，中国现有2.2亿人离开户籍地迁居异地工作和生活。这些人以中青年居多，如果结婚生子，他们的孩子即“流二代”，要么被留守在户籍地，要么随迁，但随迁最终还是需要面临在读初三时是否回户籍所在地的抉择。孩子不回家读初三参加中考，将不能在户籍所在地获得学籍，也就不能参加四年后的高考；如果选择回去，就必须承受至少四年的骨肉分离生活，让孩子成为“留守儿童”；如若举家回迁，工作难找，全家生活又成问题。
教育部副部长杜玉波3月4日表示，有关高考户籍制度改革的问题主要矛盾集中在北京、上海及广东。解决异地高考“既想到要解决随迁子女的考试问题，又不能影响北京和上海等当地考生的权益”。
似乎京沪考生成了异地高考的“拦路虎”。但高考改革牵一发而动全身，在户籍制度和资源配置没到位的前提下，高考改革很难单兵突击。
教育部之所以抬出“京沪考生”，也是有一定道理的。 2010年，进城务工人员随迁子女在流入地小学和初中就学的达到997万。京、沪、粤等地作为人口流动的集中区域，肯定问题最突出。
异地高考“全国一盘棋”，是需要实现条件的。它起码受着户籍制度、高考制度以及教育资源配置等多种限制。如果人口不是充分流动，高校还依赖于地方财政投入，教育资源还是存在着严重的城乡差距和东西部差距，高考录取还是像过去一样按地区分配，那么异地高考也会带来新的一些问题，北京、上海以及广东的高考竞争将会加大，京、沪、粤高考考生的上学机会将会降低，这也不是我们想看到的。
“京沪考生”的权益应该考虑，但这并不是不实行高考户籍制度改革的理由。改革要有“更大决心和勇气”，随着各项改革的推进，这一问题应该不难解决，但这并不意味此时只能被动等待。
我们要考虑到实际情况，在保证全国高考公平的前提下，允许北京、上海及广东的异地高考方案有适当不同。方法总是有的，关键是教育部门想不想找。我们可以看一看有关高考户籍制度改革民间方案的具体内容：
（一）随着父母在经常居住地上学至高中毕业，有3年以上连续学籍的，高中毕业即可在经常居住地参加高考和录取；
（二）北京和上海两地，随父母在经常居住地上学至高中毕业，有连续4年以上学籍的，高中毕业即可在经常居住地参加高考和录取；
（三）父母经常居住地是指公民在工作和生活所在地连续工作和生活一年以上，根据自愿原则认定为经常居住地。工作和生活的证明包括：工作和收入证明（劳动合同、单位出具证明、工资发放依据、纳税证明及社保证明等之一），租房合同（或房产证）及水电费收据等。
近年来，户籍改革的呼声日益高涨。农村人口和城市外来人口渴望平等享受城市户籍背后的公共福利和社会权利，从中央到地方也在逐步推进户籍制度改革。户籍改革的阻力是什么？改革应该怎么改？到底改什么？针对户籍改革的三大焦点问题，记者近日与多位专家展开了对话。
短期内改革成本大于改革利益是户籍改革的重要阻碍
以居住证积分制度为代表的户籍改革已提了很多年。很长时间里，一纸户口不仅是身份的象征，更负载着教育、医疗等各种公共福利。但有专家指出，户籍改革的背后是寻求公共服务和权利均等化，在这种情况下，一次性解决所有人的户籍问题，路途依然很遥远。
记者：户籍制度核心问题是什么？目前户籍改革遇到的阻碍有哪些？
中国政法大学法治政府研究院副教授王青斌：户籍改革的核心是解决两个问题：一是从农民到城镇居民的身份转化问题；二是不同地域之间人口流动问题。第一个问题的实质是解决农村户口和城镇户口在医疗、教育等诸多方面的不同待遇；第二个问题的核心在于因不同地域发展的不平衡，人口过度向大城市集中所产生的一系列问题。
北京大学政府管理研究中心执行主任阎雨：实现在法制基础上的居住和迁徙自由是我国户籍制度改革的目标。实现这个目标，是一个逐步剥离户籍附加成分，还本归原的过程。
但各地区之间、大城市与小城镇、城镇与农村之间，在就业、居住、社保等方面有巨大的政策性差异必然存在，仍然无法快速实现均等化。就地方政府而言，户籍改革就意味着给外来人口以市民待遇，也就意味着要扩大财政开支，就眼前的利益看，改革的成本是大于改革带来的利益的，短期内会花掉大笔的钱，而没有明显的政绩，这也是户籍制度改革重要的阻碍。
财税改革是破解城乡福利二元分割体制重要途径
城镇化改革方案的制定成为近日热点，其发展规划备受关注。与城镇化改革方案相配套的是备受关注的户籍制度改革。《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》要求，根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。
记者：阻碍城镇化的体制藩篱已严重制约经济增长，面对中国城镇化的改革难题，备受关注的户籍制度该如何突破？
阎雨：就城镇化进程而言，要把富余农村劳动力从土地上转移出来，首先必须拆除城乡壁垒，改革户籍制度，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导劳动力在城乡间的流动，建立城乡一体的劳动力市场，形成城乡人口有序流动的机制，创造自由流动的良好就业环境。
推进城乡间的户籍改革，有两种做法值得关注：一是许多省市在实行的积分入户，它包括基础分、附加分、扣减分，基础分包含个人素质、居住情况和工作经验三项内容。这一方式有个明显的特点：对入户条件有了明晰的规定。积分制促进了资源有限前提下的公平分配，条件清晰、简洁、公开，有利于避免暗箱操作和户籍腐败，为农民工入户打开了一扇大门。二是重庆的做法，它针对农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，为农民转户进程设计了“3年过渡、3项保留、5项纳入”的完整政策体系：一方面农村居民转户后继续保留农村土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权等农村土地权益，并保留原户籍地计划生育政策、农村中粮直补与土地相结合的各种补贴，为进城农民提供更多、更大选择余地；另一方面，确保转户进城的农村居民能够进入城镇就业、养老、住房、教育、医疗等保障体系，充分享受城镇公共服务。
大城市户籍放开的实质是资源配置实现均等化
在推动户籍制度改革过程中，有观点认为，大城市户籍如果放开，人们会“一窝蜂”涌入，大城市就业压力会变得更大，环境也会更加恶劣。以北京为例，有研究人员指出，若北京人口持续膨胀，那么南水北调的水量将会被快速增长的人口吞噬。因此有专家指出，对于北京这类大城市，“留京指标”是控制人口总规模的一步棋，与机动车摇号、房产限购出发点相似，即短期内遏制北京市人口不断膨胀的倾向。
记者：一方面户籍制度在进一步放开，另一方面大城市不堪人口重负，面对这样的矛盾，大城市的户籍改革该如何解决这一困局？
首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授王晖：由于北京这类城市已经具备了“垄断性”发展能力，使很多其他地区的人对一线城市产生了特别的“羡慕嫉妒”心理。目前通过户籍限制购车购房等，都带有某种“社会排斥”的倾向，本身不符合现代社会发展的要求。但是，如果不改变北京这种类似垄断性的城市发展格局，其吸引力只会增加，不会减少。户籍如果开放，那必然加剧这种潮流式人口流动，因为人们进入一线城市是想获得发展机遇和人生机会。所以，从这个层面理解，一线城市户籍的无条件开放，暂时还将存在巨大的压力。
要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。
一、小城镇户籍制度改革进程回顾
农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。
1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。
2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。
在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。
二、小城镇人口状况
关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。
表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料，表1是历史性的回顾，表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整，缺了接近2000个镇的数据，占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据，可以看出两者之间在平均人口规模上有比较大的差异，而在平均非农业人口规模上的差异比较小，导致这种差异的原因是统计范围的不同，前者是用镇行政区划统计，因此规模偏大，后者用建成区，因此规模偏小。由于农业人口大部分居住在镇的建成区外，用行政区与建成区不同口径统计导致的差距比较大。又因为非农业人口主要集中在镇的建成区内，所以用行政区与建成区不同口径统计导致的差距相对比较小。上述的两个资料都有缺陷，但是相比之下用建成区统计的资料更加符合实际情况。
[2]《中国人口统计年鉴》（2000年），中国统计出版社，2000年.
[3]《中国人口年鉴》(1985)，中国社会科学出版社，1985年.
根据表2中的数据，从60年代初期开始到改革开放前的20年间，全国小城镇在数量和人口规模上长期处于停滞状态。改革开放以后，小城镇的数量从1980年不足3000增长到1999年接近2万个，平均每年增长率为10.5%；人口规模从5693万增加到37637万，平均每年增长率也为10.5%。虽然近年来小城镇有较大的发展，但是分析一下却可以看出小城镇发展有两个问题。第一个是作为小城镇主体的非农业人口，从1980年到1999年的平均年增长率只有2.8%，扣除了人口的自然增长因素，小城镇的非农业人口迁移增长率实际上是很低的。第二个是在1980年平均每个小城镇有1.5万的非农业人口，到1999年平均每个小城镇的非农业人口不到4000人。小城镇非农业人口规模的缩小主要有三个原因，一是部分人口规模大的小城镇发展为小城市，二是新增加的小城镇的人口规模小，三是因为户籍制度的限制，大量在小城镇从事非农业生产经营活动的“农业人口”没有被承认是非农业人口。
说明：①共17260个镇资料，根据这些镇的资料计算，下同。
②此表的人口指的是镇区的人口。
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
前几年大量的县城转变为城市，导致剩下的小城镇人口规模普遍不大，全国大约70%的小城镇的人口规模不到5000人，非农业人口规模不到2000人。小城镇人口规模超过2万，或非农业人口规模超过1万的小城镇，占全部城镇的比重在3%左右。从空间的角度看，小城镇的人口规模以东部地带为最大，中部次之，西部最低。例如东部地带小城镇平均人口规模比西部高76.4%，东部地带小城镇平均非农业人口规模比西部高65.4%。根据17260个镇的资料，在人口规模最小的2000个镇中，约50%在西部地区。
由于大部分小城镇人口规模小，只要增加几千人就可以让不少城镇人口倍增，由此带来生活环境恶化，就业机会减少等问题，因此短期内大多数小城镇人口增长的空间不大。
三、小城镇人口中实际非农业人口估算
在前面谈到小城镇发展过程中，大量从事非农业生产经营的“农业人口”得不到承认为合法的非农业身份，这部分人在目前的城镇人口中占相当大的一部分。同时在部分小城镇中存在大量的外来劳动力，在有资料的城镇中，有1226个镇的企业中的就业人数超过有当地户籍的劳动力人数，表明大量外来人口存在。这种情况以东部居多，数量最多的分别是广东、江苏和重庆。如果大量实际从事非农业工作者的身份得到确认，对城镇户籍管理有益，这些城镇将是户籍制度改革的最大受益者。
到底小城镇中有多少人口应该属于非农业人口，这是无法准确回答的问题，因为在小城镇中，有些家庭内部的成员可以分别从事农业与非农业工作，也有相当一部分人是同时兼职农业与非农业。不过还是可以对目前小城镇中实际非农业人口规模作一大略估计，下面是估计的公式：
期望城镇非农业人口＝1.8×（企业人员数＋劳动力人数×0.1）
这一公式的基本思路是：第一，按目前中国城镇的实际情况，每个非农业劳动力供养1.8人（包括劳动力本人在内）；第二，在一个镇内部的劳动力中至少有10%的人是从事行政管理、文教卫生、商业和服务业，应该说10%这一比重可能偏低。用这一公式计算出的城镇非农业人口规模，本文称为期望城镇非农业人口。表6是根据公式计算的结果，从中可知全国小城镇中，实际属于非农业的人口要比统计数多50%左右，其中东部地区大约多70%，中西部则在30%左右。要强调的是这些期望可在小城镇增加的非农业人口中，70%以上在东部地区。
从期望可增加的小城镇非农业人口数量上看，除了局部地区之外，小城镇非农业人口的增长并非是无限的，它受到小城镇就业条件的限制。除了少数以交通、旅游、集市贸易为主要产业的小城镇之外，大部分小城镇人口增长在很大程度上受到其企业发展的制约，只要没有一定数量和规模的企业存在，让小城镇人口大发展是空中楼阁。根据表2中的数据，全国平均每个小城镇只有大约1000人的企业员工。东部地区多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而从表7的数据中可知，全国接近40%的小城镇中，企业员工数量不足250人，在西部地区这一比重是接近60%。从企业情况看，目前大部分小城镇容纳大量人口就业的前景并不乐观。
从期望城镇非农业人口和小城镇企业规模的分析中可以得知，通过户籍制度改革可以让一些实际上已经在小城镇工作的人得到户籍，但是靠这类人口来增加小城镇人口的作法在东部地区可以比较有效，在中西部地区的效果不大
四、关于小城镇人口与小城镇户籍制度改革的几点讨论
在对小城镇人口状况有一定了解的基础上，可以从人口的角度对小城镇户籍制度改革作一点讨论。
首先，小城镇的人口规模普遍太小，对大多数服务行业来说，根本达不到许多服务业所能生存的“门槛人口”。在这些城镇中，要依靠企业中就业人口的大量增加，拉动服务业人口的增加才可能发展。其实从“自理口粮”人口对小城镇发展起的作用有限这一事实，也可以看到开放小城镇户籍对大部分小城镇的发展帮助有限。
其次，在市场经济体制下，人口的流动主要是受到劳动力市场的影响，从目前小城镇的人口状况看，大多数小城镇的劳动力市场潜力有限。大部分企业规模小，容纳劳动力的能力极有限。根据《中国农村乡镇统计概要2000》中数据计算，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。没有就业机会，白给农民一个小城镇户籍对农民没有实质意义。
第三，目前户籍制度改革并不限于小城镇，大多数小城市的户籍已经相当开放，甚至于石家庄这样大城市的户籍也基本上开放，与小城镇相比，城市的吸引力远大得多，而且对石家庄这样的城市来说，户籍开放后也没有出现大量人口涌入的局面。因此只要小城镇的就业机会无法超过城市，那么小城镇的户籍吸引力就有限。
第四，小城镇户籍改革的实质是什么，目的是什么。根据目前小城镇人口现状，小城镇户籍改革的实质是承认大批在小城镇工作、生活的人口，他们的身份已经不是农民，其目的应该是方便人口管理。如果把小城镇户籍制度改革的目的定位在促进农村城镇化上，从前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城镇户籍改革的效果存在地区差距。在东部地区小城镇的发展水平比较高，在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍，甚至是开放城市户籍，对城镇化的促进作用依然有限。
【参考文献】
[1]中华人民共和国全国分县市人口统计资料（1990年度与1993年度）.北京：群众出版社，1991、1993.
一、铜仁市开展户籍制度改革的条件分析
1 制约因素：铜仁市与江津、都江堰等户籍制度改革开展较好的地区相比，进城落户的门槛更低，但多年来转户情况并不理想。究其主要原因，一是经济发展相对滞后。2011年铜仁市GDP总量357亿元，不到江津区的一半；财政总收入50.6亿元，都江堰作为一个63万人的县级市，财政总收入就超过80亿元，差距极为明显。二是城市吸引力不强。从城镇化率看：2011年，铜仁市城镇化率为32.7%，全省排名倒数第二，武陵山区排名挂末，大大低于全国平均水平。从城镇规模看：无论是铜仁城区还是各县城，一个共同的特点是：城市规模小、人口少、基础设施落后、竞争力不强。三是社会事业发展相对滞后。与周边市州相比，教育方面，全市78.21万学生只有各类学校1745所，而怀化市70.02万学生有学校2244所，湘西州43.96万学生有学校1277所，教育资源严重短缺：卫生方面，全市病床总数不足一万张，仅为怀化市的41%，湘西州的74%。此外，保障性住房还难以满足城市低收入人口需要，城乡社会保险还未普及。四是改革的要素资源尚未完全激活。农村产权制度改革特别是土地制度创新尚在探索之中，农村土地资源还未形成资产化，出现城市发展用地严重受限、农村土地一定程度上闲置的状况。五是农民进城顾虑较多。一方面由于土地还未能从根本上变成农民的财产，农民进城后带不走，农民担心进城后丢失财产，导致进城缺乏动力。另一方面目前部分农村人口在就学、就医、计生、社保等方面享受的待遇比城镇人口还优惠，导致部分农民不愿进城。加之近年来国家惠农政策不断增多，部分农民不愿离土离乡。
2 有利条件：尽管制约因素较多，但近年来铜仁市政策机遇好、经济发展快、思想动力足，户籍制度改革具备难得的有利条件。一是国家赋予先行先试的使命。二是铜仁市面临的政策机遇前所未有。从武陵山片区范围看，铜仁市是支持政策较多的地区，除武陵山扶贫攻坚规划外，国发[2012]2号文件、新一轮西部大开发等叠加政策为铜仁市加速发展、后发赶超提供了千载难逢的机遇。三是近年来的快速发展为改革奠定了基础。户籍制度改革必须有较强的经济实力作支撑。近年来铜仁市紧扣“两加一推”主基调和工业强省、城镇化带动主战略，深入实施“构建两带两圈产业体系、推进六个新跨越”发展战略，各项经济指标保持了较高增速。四是一些政策措施的出台为户籍制度改革创造了条件。近年来，铜仁市在深化改革、创新体制机制方面进行了富有成效的探索，农村土地和房屋产权制度改革、农村“三权抵押”金融服务创新工作已启动，《铜仁市农村集体建设用地使用权流转实施意见》即将出台。这些都为户籍制度改革积累了经验、创造了条件。
二、推进铜仁市户籍制度改革的思考与建议
1 科学合理规划，积极稳妥推进。建议按照“统筹规划、积极稳妥、综合推进、以人为本”原则，重点围绕铜仁中心城市、县城和乡镇（集镇），推进“两区一村”户籍制度改革。“两区”指铜仁中心城市及各县的城规划区、各类园区，建议采取吸引与助推方式，强力推进户籍制度改革，引导转户农民向铜仁中心城市、县城和产业园区集聚转移。“一村”指依托乡镇所在地、集市所在地，按照“社区综合体”模式统一规划、建设新村，采取用优惠政策吸引为主的办法引导农民集聚转移。
2 深化产权制度改革，全面激活农村资产。坚持户籍制度改革与农村产权制度改革协同推进，严格按照《省政府关于开展农村产权制度改革试点工作的意见》要求，重点深化三项改革：即农村房屋产权、土地承包经营权和林权改革，让农民既拥有资源，又拥有资产，放放心心进城。建议建立农村土地自愿、有偿、弹性退出机制，对“两区”范围内转户农民的农村房屋产权、土地承包经营权和林权改革，设立3至5年退出过渡期。过渡期内转户农民原来享受的各类优惠政策一律不变，待其实现城镇社会保障和就业保障后，按有偿退出方式一次性给予适当的退出补助，切实维护群众产权收益。对“一村”范围内的转户农民，建议不设过渡期，让群众长期拥有农村产权。其产权由村级集体负责统筹，采取转让、流转、租赁、入股等方式实现城乡资源共享。加快“三权”确权颁证步伐，鼓励和支持金融机构开展“三权”抵押放贷，为转户群众提供资金支持。
3 坚持统筹兼顾，加强制度衔接。一是建议制定铜仁市城乡社会保障体系一体化转移衔接办法。以建立健全社会保障体系为导向，取消城乡社保制度差别，全面推行一体化、多层次、可衔接的社会养老保险制度。建立城乡一体化的多层次医疗保险体系，完善城乡一体化的新型社会救助体系，实行社会保障体系城乡之间的“无缝”衔接。在城乡社会保障体系未形成一体化之前，本着“就高不就低”原则，允许转户农民自愿选择参加城镇或农村的各类社会保障制度，全面解除转户农民后顾之忧。二是建议做好城乡惠民政策衔接。对现有的就学就业、粮食直补、农机具补贴等惠民政策进行清理，制定具体衔接办法，确保政策效应的最大化。三是建议做好计划生育政策衔接。农民转为城市居民后，建议给予5年的生育政策过渡期，过渡期间继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策以及农村计划生育奖励扶助或特别扶助政策。如未能享受城镇居民最低生活保障或未进入城镇职工基本养老保险体系的，应允许长期享受原户籍地农村居民计划生育优惠政策。四是全面落实《贵州省流动人口服务管理条例》，推进户籍制度改革进程。《贵州省流动人口服务管理条例》明确规定居住证持证人享有1 2项权益。建议市直相关部门结合《条例》出台具体细化对接措施，抓好政策的贯彻落实，保障流动人口应有的合法权益。
4 做大城镇规模，提高承载能力。一是提高城镇聚集能力。加快完善铜仁城区和各县城的城镇基础设施建设，尽快拉开城市骨架，做大城市规模，完善城市功能，提高城镇综合承载力，满足转户进城农民基本生活需求。二是建议加大黔东工业聚集区及产业新城建设力度，加快环梵净山“金三角”文化旅游创新区中江口、碧江、松桃、万山核心景区建设步伐，实现玉屏、大龙、万山、碧江、大兴、松桃、江口同城化发展。三是尽快扩大城镇教育和医疗卫生资源。按照城市功能区布局和户籍制度改革总体规划，合理布局学校、医院和社区卫生服务医疗机构，完善教育医疗服务设施，保障转户农民享受优质的教育和医疗卫生服务。四是加大新村建设力度。下决心整合资源，重点抓住国家实施生态移民、农村危房改造、特色小城镇建设、新农村建设等机遇，抓紧规划编制一批新村建设项目，集中力量、捆绑资金推进新村建设，为转户农民集中居住创造条件。五是做大做强城镇产业。加大项目争取和招商引资力度，大力引进带动力强、产业链长的劳动密集型企业，加快发展商贸物流、文化旅游、中介家政服务、金融储蓄服务等第三产业，为转户农民提供就业机会。加大转户农民就业培训力度，引导转户农民到工业园区、中小企业等实现稳定就业。鼓励转户农民自主创业，为其提供政策咨询、创业培训、项目推荐、贷款担保、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。
[文献标识码]C
[文章编号]1005-0019(2009)7-0285-01
[摘要]随着社会主义市场经济的不断发展,我国现行户籍制度的弊端日益暴露出来。为了适应社会的发展,我国正在进行户籍制度的改革,必然给社会的各个方面带来影响。计划生育首当其冲,因此,本文研究的重点就是如何使户籍制度改革与计划生育相适应的问题。
[关键词]户籍制度;改革;计划生育;方法
从我国户籍制度的发展进程来看,保证了我国人力资源的有效配置;其次是通过控制人口从农村到城市的大量迁移,较好地避免了城市人口的过分膨胀以及由此带来的城市社会问题;通过一致的人口登记措施,严格控制人口的流动,从而起到了预防犯罪、有效侦破案件、维护良好社会秩序的作用;保证了计划生育工作和人口微观控制的有效进行,保证了人口统计和人口宏观控制的顺利实施。
1户籍制度与计划生育的关系
户籍管理制度是一项基本的国家行政管理制度,是指政府的相关管理部门对其所管辖的民户的基本状况进行登记和管理,其内容包括常住人口登记和上报制度、居民户口或身份登记即管理制度、暂住人口登记制度、出生人口登记制度、迁移登记制度、变更更正登记制度等。户籍制度的主要作用在于统计人口数量,维持社会稳定。而计划生育是国家的一项基本国策,旨在通过宣传与教育,并采取其他措施来放慢人口增长速度,控制人口数量,以适应环境的承受力。这两项措施的范围及于全国,深刻影响着人们的各个方面。二者之间的联系既对立又统一,互相促进,互相制约。
户籍制度建立之初,严格限制人口流动,人民群众被死死的钉在固定的地方。社会经济学认为,社会经济的发展是在生产要素的不断优化组合和流动中实现的,各种社会资源自由式流动,进而能实现人尽其才,物尽其用,发挥人力物力的最大效能。其中最重要的元素人力资源的流动至关重要,但传统的户籍制度不是从社会资源利用的最大化出发鼓励劳动力由经济势能低的农村、小城镇向中等城市、大城市迁移,而是从保护城市的利益出发,采取种种措施,设置重重障碍阻止劳动力的合理流动。它反而鼓励人口由城市到农村、由发达地区到欠发达地区的流动,使生产要素难以实现最佳配置。这是违背市场经济原则的。同时劳动力合理流动的不能实现,遏制了农村剩余劳动力的转移,不利于形成城乡统一的劳动力市场。这不仅会挫伤劳动者的积极性,也损害了人民群众的利益,造成了社会资源的严重浪费,给现代化建设增加了不必要的制度成本,延缓了我国社会发展的进程。
20世纪90年代以来,由于我国户籍制度做了相应的调整,不再严格限制人口流动,因此,我国人口迁移与流动呈现出大规模的跨区域、长距离的特点。据有关部门分析估计,随着经济的进一步发展,流动人口还将以平均每年500万左右的速度增长。发展经济学的理论和实践也均已证明:经济越发展,农村劳动力向城市流动就会越多。虽然流动人口的增多,会造成一定的负面影响,给计划生育工作带来一定的问题,但从总体上说,它有利于人口与计划生育工作,有利于全面建设小康社会的建设和实现。因此,对流动人口不能排斥和歧视,应注重把流动人口纳入当地的户籍人口管理的轨道,与户籍人口同宣传、同管理、同服务,切实维护好流动人口的合法权益。户籍制度不管是对于人力资源的分配,还是对于人口数量的控制都有着深刻的影响力,因此,户籍制度的改革必然会引起计划生育相关政策的调整。
2户籍制度改革背景下的计划生育工作新措施
我国户籍管理制度改革将逐步全面实行公民在居住地登记户口的原则,形成由户口登记、迁移为基础,居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度,以居住地划分城市人口和农村人口,以职业区分农业人口和非农业人口,建立城乡统一的户口登记制度。当然户籍制度的改革面临一个非常敏感而棘手的问题,就是户籍性质变更现象普遍化和台法化后的生育政策该如何制定和掌握呢?
2.1实行双轨制生育政策:《人口与计划生育法》已经明确规定,“国家稳定现行生育政策”,因此,暂时不能以“一元化”的生育政策来适应“一元化”的户籍制度,而应当采取过渡的方式来执行现行城乡有别的生育政策。目前,在基层调查时,有些计划生育工作者提出了不少看法,其中一种即在一定时间内,户口落在村民委员会并分到责任田的,适用农民生育政策;没有责任田而从事其他职业的,适用城镇生育政策。采取这样的办法执行现行生育政策,既有利于提高城市化水平,也有利于稳定低生育水平,基层计划生育工作人员也便于操作。当然了,这种城乡有别的生育政策也会带来一些问题,例如当我们不能区分城市,还是农村人口时,我们应该适用怎么样的政策呢?因此,们现在做的也只能是根据实际情况,调整做出相应的计划生育政策。
社会等级制
元朝的统治者是来自北方草原的蒙古人，在逐步统一中国的过程中，有些区域较早纳入元帝国的版图，而有些区域则较晚。于是，统一中原后，元政府便依次把蒙古人、色目人、汉人和南人作为公民的四个等级。
蒙古人位于等级制的最顶端，是绝对的特权公民；而所谓色目人是早期跟着蒙古人打江山的西域、中亚、西亚和欧洲的白种人；汉人是指淮河以北，原金朝统治下的汉族人、契丹人、女真人和高丽人等，也包括南宋覆亡之前云南、四川等地的汉人和其他少数民族；南人就是南宋遗民，他们是最后被元帝国征服地区以汉族人为主体的南方人。
这种等级划分，既主要源于民族差异，又不完全归因于民族差异。譬如，同为汉人，北方的汉人与南方的“南人”，就分属两个不同的社会等级。而名为色目人的白种人，居然在中国比汉人的社会地位要高。等级制度最直接的体现就是政治地位。在元代中央政府中，高级官员一般由蒙古人和色目人担任，汉人和南人基本不任用。在地方，汉人和南人即便特别优秀，也只能担任副职，而且即便担任副职，也是少数特例。
在司法上，汉族人杀了蒙古人，死罪无疑；而蒙古人杀了汉族人，则一般不判处死刑。在科举考试上，蒙古人和汉族人实行两个标准，蒙古人的考卷难度远低于汉族人。在科举最高等级考试殿试中，蒙古人和色目人的文章字数只要求500字，而汉族人则要求1000字。蒙古人和色目人30岁以上的，如果两次考不中科举，则可以授予其地方教育机构的官职；而同样情况下，汉族人的年龄标准要提高到50岁。
与社会等级制度相对应的还有职业上的等级制。元政府把全民的职业分为十大类。知识分子处于第九等，排在僧人和道士甚至妓之后，仅仅比最后一个等级的乞丐高一级。这是中国历史上最歧视知识分子的年代。其实，歧视知识分子，也是一种变相的民族歧视，因为知识分子大都是学习儒家经典的汉族人。
而且，这种职业等级制只针对汉人和南人，蒙古人和色目人被排除在外。此举就是在蒙古人和色目人这两个统治阶级内部实行职业上的无歧视，而在被统治阶级内，大搞等级森严的职业歧视。
复杂的户籍制度
古代社会的等级制度是户籍制度的基础，从某种意义上说，户籍制度是社会等级制度的延伸。不平等的社会等级制，也就意味着不平等的户籍制度，而元朝尤为突出。它把全国的户籍主要分为民户、军户、匠户、兵户、站户、盐户等，还有独立设置的宗教人员户籍，专门侍奉蒙古皇室打猎和放鹰的“打捕户”和“鹰房户”，以及单独隶属于各贵族、勋戚和功臣的分封户，甚至还有一些为蒙古贵族提供奢侈服务的各种特殊户籍，如专门在贵族养老时服役的养老户。
每一类户籍中，又按照家庭收入被分为9个等级。以上各类户籍还算是良民，还有几类户籍，如乐户、户和奴婢是贱民。元代因来自草原，还留有奴隶社会的残余，完全依附于主人的奴隶也大量存在，他们被称为“驱口者”。这种人相当于无户籍的“黑户”，其生活状态连牲畜都不如。
民户是元代户籍人口中最大的一类，以农民为主体，也包括商人和手工业者等，由中央六部之一的户部管理；军户是专门服兵役的家庭，兵户专门为军队提供补给，站户就是在国家驿站服务的人员，这三种户籍的人由兵部管理；而僧人、道士却由元代负责管理边疆少数民族事务的宣政院管理。元代中央和地方没有统一管理所有户籍人口的机构。各种不同户籍的人，分别由相互独立的机构来管理，效率非常低下。
户籍类型不同，其享受到的国民待遇就不同。如民户的赋税和劳役最重，他们是元帝国财政收入的第一来源。
军户是第二大类户籍群体，他们虽然在法律地位上与民户一样，但他们享有一定的特权，可以不用缴纳民户所负担的繁重和多样的差役，甚至可以蓄奴。
匠户是全国第三大类群体，他们主要是政府所设立的各种制造业和和手工业机构的工人和技术人员。匠户在元帝国稳定天下之后，待遇比民户和军户要强。因为匠户很大一部分是给蒙古贵族生产和制作奢侈品的人，所以他们享有优待，除不用负担差役之外，他们在完成政府所规定的工作量之外，还能自己单干，出卖自己的手工业产品，获得不错的收益。
盐户很有意思，是专门生产食盐的人群，他们在很多朝代都具有独立的户籍，是中国户籍史上的一大特色。但是，综合来看，元代的户籍制度，不仅比起它之后的朝代，而且比起它之前的朝代，都要复杂，也就难以有效管理，也不可能激发民间的创造力和生产力。
户籍制度的弊端
如此复杂的户籍制度，与之相对应的却是古代社会十分落后的技术条件，其户籍管理的效率显而易见非常低下。尤其是元代，它算是中国古代户籍制度混乱和繁杂登峰造极的时期。而这种繁杂的户籍制度，即便在今天技术能力十分发达的社会，都有点无所适从，更遑论700多年前的元朝。
一则出土的元代文书记载，有一户蒙古家庭，户主由祖父变成了孙子，至少前后42年期间，这一家人户籍上的人口、田产、牲畜等方面的变化毫无记录。可见，低效率的户籍制度，因技术能力的低下而愈发没有可操作性。一个毫无实操性的制度，要么造成社会运行的效率低下，要么造成社会的极大不公平。
元代的户籍类型如此之多，每一个类型又分为9个等级，每个等级按照不同的标准来进行纳税和服役。所以，那些被编入上等的大户人家，为了减轻税负，便往往贿赂各级官员，谋求将自己的家庭列入较为低下的等级。这种富户逃避税收的不公平现象，在元帝国特别严重。
为了在技术上弥补户籍制度的低效率，元政府在局部地区还推行了一种荒诞的政策。据意大利人马可・波罗的记载，杭州城的160万户家庭都必须把他们的家庭成员（包括使用的奴婢）和产业财富写在一张纸上，并把这张纸贴在大门外。可见，户口的管理方式，基本上是粗放式的和表面化？的。
从农村到城市
为了控制劳动力流动，中国政府从1958年开始在全国范围内推行户籍制度，这一制度在农村与城市之间划下了一道鸿沟。1983年，随着乡镇的繁荣，中央政府开始允许农民在城镇居住，带来了第一波农民向城市转移的浪潮。20世纪90年代，中国市场经济导向的经济体制转型导致城市劳动力需求大幅增长，形成了第二波更为迅猛的转移浪潮。
改革开放初期，中国城市人口占全国人口总数的17.9％，2007年这一比例增至44.9％。在此阶段，中国人口总量从9.63亿增至13.21亿，城市人口从1.72亿增至5.94亿，年增长率为4.27％。同期，农村人口由7.9亿下降至7.28亿，年均增长率为负的0.28％。
而20世纪80年代初期开始实行的计划生育政策使出生率大幅下降。因此，导致城市人口数量迅速增长的主要因素有两点：农村人口向城市的迁移和流动人口的增加，以及现有城市的扩张和新兴城市的发展。
中国的流动人口
在中国，“流动人口”基本上是指居民的长久居住地发生了改变，但户口却仍然保留在原居住地。1982年，中国流动人口总数达到657万，占当时人口总数的0.66％。自上世纪80年代中期城镇向农民开放，1987年流动人口迅速增至1810万，1990年则增至2135万。其后，这一数字迅速增长，1995年为7073万，2000年时则上升至1.0229亿。
中国人力资源和社会保障部的一份调查显示，流动大军的主要组成部分是农村人口，2005年5月，在非户籍所在地工作的农村人口达1.2亿，其中1亿工作在城市。2005年，中国流动劳动力总数在1.4735亿左右，占全国人口总数的11.3％。
人口迁移，尤其是农村向城市的转移，给中国经济和社会发展带来了重大而又意义深远的影响。
首先，人口迁移为中国提供了廉价劳动力的比较优势，有力地支持了经济的飞速发展；其次，这种流动增加了农村地区居民的收入(例如，2005年农村家庭总收入的36％来自打工工资汇款收入)；再次，它促进了城市中心区基础设施和公共设施的发展。最后，它增加了流动劳动力人群的人力资本储备。
城市化运动
中国的城市化进程促进了全国各地已有城市的大幅扩张，以及新兴城市如雨后春笋般的出现。
中国国家统计局2008年11月份的统计数字显示，截止2007年年底，全国城市总数达到655个，比1978年增加了462个。建制镇的数量也达到了1.9249万个，几乎是1978年的8倍。
城市规模的迅速扩大最令人感到惊奇。2008年，人口数在100万到200万之间的城市就达到了83个。人口超过200万的大城市由1978年的10个上升至2008年的36个。
此外，在这36座大城市中，20座城市的人口超过了500万。像上海、北京、天津、重庆、广州和深圳这几座城市的人口均超过1000万。
其中，深圳是这一现象中最具代表性的城市。1979年，深圳刚刚被划分为经济特区时，仅拥有31万人口，而现在则拥有1000多万人口。
结构冲突
户籍制度所带来的直接后果是，中国社会被划分为两种结构：城乡二元结构和区域二元结构。
这两大结构的基础是户籍制度和这一制度导致的社会福利方面的体制安排，这类社会福利包括教育、就业、住房、医疗保险和社会保障等。作为计划经济的产物，户籍制度以及相应的体制安排却在改革时期被大体保留下来。
政府建立户籍制度的初衷是为了保证工业化所需资本的高积累。其后，与初衷不符的是，户籍制度一直成为中国政府控制农村人口向城市迁移，甚至是限制不同城市间劳动力流动的有力手段。
在农村地区，户口仍然是为农民分配土地的基本依据。因此，户籍制度在中国远不仅仅是一种登记制度，事实上它更是一种分配社会及公共资源，调节政治权力的有力手段。
随着中国经济的持续发展，不同城市间劳动力流动的增加，体制上的矛盾日益突显。这一矛盾导致了两大独特社会群体的出现：“流动人口”和作为城市新社会群体的“农民工”。
此外，过去二元社会主要是指农村和城市之间的隔离，现在这一问题延伸至了城市内部。
尽管农村劳动力可以进入城市用工市场，但是他们没有资格享有与本地有户口居民同等的权利和待遇。户籍制度在城市居民和农村居民之间树起了一道“柏林墙”，二者在收入、社会保障、医疗教育等方面的待遇都存在着差距。
因此，社会变革所导致的城乡结构的冲突，导致了不仅是大量廉价劳动的出现，而且还有城市社会阶层中新式低级阶层的出现。由于像社会福利和社会保障这种体制改革的缺乏，此种情况只会更为恶化。
一些地方政府已经开始革新这一陈旧的体制，建立新的规章制度。新制度，在不考虑户口的情况下为所有居民提供平等的机会。从另一方面来讲，户籍制度完全成为家庭登记体系的一种机能，仅保留其人口统计、社会、经济发展计划和城市管理的价值。
改革大门
中国国家人口计生委的数据显示，未来25年，中国城市化每年增幅为1％，城市化水平在2025年将达到60％，2030年达到70％。这意味着，至2030年，中国城市人口将达到10.5亿，比当前的水平增加了将近5亿人。
如此迅猛的结构性改变对于中国的经济和政治结构来讲，定会产生意义深远的影响。目前为止，中国富于弹性的社会结构可以适应过去30年的经济和城市化发展。
然而，有证据表明，中国社会结构的弹性已经被逼到了(接近)底线。当工业化和经济发展比城市化更具活力的时候(为城市化积累了更多的能量时)，政府推行的户籍制度以及附带的社会福利体制将无法继续支持城市化进程。正相反，这一制度将导致中国社会出现动荡与不安，并且将抑制经济的可持续增长。
因此，近年来，解决户籍制度带来的不平等问题不仅仅是中国人民最急切的政治诉求，而且也是中央政府工作的头等大事。户籍制度的背后是人民渴望享有同等国民待遇的权利、消除社会不公平、缩小社会差异、改变中国社会的二元结构。
2007年12月15日，主席在17届党代会的演讲中强调，中国政府将建立一个覆盖农村和城市的基本社会保障体系，使人人都能享有基本的生活标准。
由于中国快速的城市化进程，现在的收入分配和社会保障体系正承受着巨大的压力。应对这些挑战需要中国政府实施彻底的户籍制度改革，重建社会福利和保障体系，彻底根除限制人口流动的制度。
(一)工作目标。我市户籍制度改革以邓x理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和xx系列重要讲话精神为指导，坚定不移地推进新型城镇化发展，合理引导农业人口有序向城镇转移，逐步完善来穗务工人员市民化成本分担机制，积极推进常住人口享有城镇基本公共服务，逐步实现人口管理一体化，基本公共服务均等化;到2020年，全面建成与小康社会相适应，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，实现人口规模适度、结构优化、分布合理和素质提升的人口发展格局。
(二)基本原则。坚持积极稳妥、以人为本、切实尊重居民意愿、维护群众合法权益的原则;坚持总量控制、有序推进的原则;坚持政府主导、多方参与、权责匹配的原则;坚持统筹规划，全面布局，着力完善相关配套制度政策的原则;坚持因地制宜、保障就业，全力促进地区经济社会发展和提高城市综合承载能力的原则。
二、进一步调整城市户口迁移政策
(三)科学控制城市人口规模，优化人口结构。广州作为超大城市，要严格按照党的xx届三中全会“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”精神，根据我市综合承载能力和经济社会发展需要，严格控制人口规模，不断优化人口结构，逐步形成与我市经济发展、产业结构相匹配的入户政策体系以及非户籍常住人口市民化的政策体系，重点吸纳我市社会经济发展急需的高层次人才和技术技能型人才落户。(市发展改革委牵头，市公安局、人力资源和社会保障局、来穗人员服务管理局配合)
(四)有序解决来穗人员落户。重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应产业转型升级和市场竞争环境、长期从事特殊艰苦行业一线、为广州作出特殊贡献的人员落户问题。进一步完善积分制入户政策，按照总量控制、公开透明、公平公正的原则，达到规定分值、符合相关条件的来穗务工人员，可以申请登记常住户口。(市发展改革委牵头，市来穗人员服务管理局、人力资源和社会保障局、民政局、公安局配合)
(五)积极推进设立公共集体户。在各区推进设立公共集体户并完善日常管理，解决我市户籍管理工作中的落户地址“兜底”问题及人才类集体户口人员结婚难、子女入户入学难等问题。各区设立至少一个公共集体户，并安排人员专职负责日常管理。(各区牵头，市发展改革委、公安局、人力资源和社会保障局配合)
三、创新人口管理
(六)实现城乡户籍“一元化”登记。在全市范围内取消农业、非农业以及其他户口性质划分，统一登记为广州市居民户口，实现户籍“一元化”登记管理，真实反映户籍制度的人口登记管理功能。(市公安局牵头，各区配合)
(七)完善与户籍“一元化”相适应的社会服务管理制度。加快建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、住房、民政、社会保障、土地及人口统计规划等制度，实现户籍制度改革各项工作紧密结合，整体推进。(市社工委牵头，市发展改革委、国土规划委、住房城乡建设委、财政局、法制办、公安局、教育局、人力资源和社会保障局、来穗人员服务管理局、民政局、卫生计生委、统计局等部门配合)
(八)建立居住证积分管理制度。建立以居住证为载体、以积分制为办法的基本公共服务提供机制。根据居住证持有人连续居住年限、合法稳定就业、合法稳定居所、文化程度、缴纳社保、依法纳税、技术能力、社会服务等情况进行积分，阶梯式享有劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、住房保障服务、社会救助及社会福利服务、公共文化服务等权利。各部门要积极创造条件，不断扩大向居住证持证人提供公共服务的范围，积极拓展居住证的社会应用功能。(市来穗人员服务管理局牵头，市发展改革委、住房城乡建设委、财政局、人力资源和社会保障局、教育局、卫生计生委、民政局、文化广电新闻出版局等部门配合)。
(九)加强人口基础信息平台建设和人口信息管理应用。建设和完善覆盖全市实有人口，以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的人口基础信息库。结合市“五个一”(一卡、一号、一格、一网、一窗，即市民卡、12345政府服务热线、社区网格化服务管理、网上办事大厅、政务服务大厅)社会治理政府公共平台建设，依托市级政府信息共享平台，整合各有关部门的人口信息资源，建立市级人口综合信息服务管理平台，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族、养老等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。建立健全实际居住人口登记制度，完善实有人口动态采集更新机制，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况，提升人口基础信息采集率、准确率。实时掌握人口变化情况，加强人口数据统计分析，为政府决策提供参考依据。(市工业和信息化委、政务办牵头，市公安局、发展改革委、人力资源和社会保障局、统计局、来穗人员服务管理局、教育局、国土规划委、卫生计生委、住房城乡建设委、民政局、文化广电新闻出版局、工商局、地税局等部门配合)
四、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益
(十)完善农村产权制度。加快推进农村土地承包经营权确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，建立健全农村产权流转管理服务平台，开展集体林权抵押担保、继承等制度改革试点，探索建立转户农民权益保障机制，鼓励户口迁出集体经济组织的农民按照依法、自愿、有偿的原则通过市场流转方式流转承包地，并获得财产收益。(市农业局牵头，市发展改革委、国土规划委、林业和园林局、住房城乡建设委、城市更新局配合)
(十一)有序推进基本公共服务向常住人口覆盖。
1.积极推动城乡教育事业均衡协调发展。根据常住人口规模，进一步加大财政教育投入，合理规划公办学校布局，进一步挖掘公办学校潜力，扩大服务容量，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，落实《广州市xx政府关于促进民办教育发展的意见》(穗府〔2019〕12号)，继续加大民办学校补助力度，切实保障来穗务工人员适龄儿童少年平等接受免费义务教育的权利;进一步完善义务教育经费保障机制，推动标准化学校建设，提高办学质量，促进义务教育均衡优质发展。建立非义务教育多元投入体制，重视继续教育和职业培训，最大限度地满足城市新增居民多样化的学习需求，加强面向农村的职业教育培训，探索制定以积分制为办法的来穗务工人员随迁子女享受公共教育政策。逐步完善来穗务工人员随迁子女学前教育、中等职业教育、普通高中教育的招生和教学。(市教育局牵头，市发展改革委、财政局、人力资源和社会保障局、来穗人员服务管理局配合)
2.进一步建立健全统一的人力资源市场。完善“培训券”职业培训补贴制度，做好“培训券”政策与省技能晋升补贴政策的衔接;积极整合职业培训资源，推进职业技能实训基地建设，强化企业开展来穗务工人员岗位技能培训责任;加大来穗务工人员创业政策的扶持力度，健全来穗务工人员劳动权益保护机制。(市人力资源和社会保障局牵头，市来穗人员服务管理局、民政局配合)
3.加快统一城乡居民卫生计生服务制度。将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系;健全基层医疗卫生服务体系，实施好基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目。建设覆盖全部实有人口的计划生育服务信息网络，有序调整计划生育服务政策。(市卫生计生委牵头，市人力资源和社会保障局配合)
4.建立完善统一的城乡居民社会保障和医疗保险制度。落实好《广州市社会医疗保险办法》，进一步完善医疗保险转移接续、异地就医实时结算等方面的政策措施。完善以最低生活保障制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。(市人力资源和社会保障局、民政局牵头，市发展改革委、教育局、财政局、卫生计生委、来穗人员服务管理局及各区配合)
5.加快构建健全有序的住房保障体系。研究制定来穗务工人员住房保障政策文件，市、区两级政府和用人单位共同负责，以用人单位为主，鼓励其他社会力量参与，逐步解决来穗务工人员住房困难;加大保障性住房建设力度，多渠道增加保障性住房用地来源和建设资金等，推动民间资本参与保障性住房建设运营，鼓励社会力量利用自用土地建设公共租赁住房，着力解决户籍(含新增入户)低收入家庭的住房困难问题;探索完善城乡居民住房公积金制度，充分发挥住房公积金支持城乡居民住房消费的作用。(市住房城乡建设委牵头，市发展改革委、国土规划委、住房公积金管理中心、来穗人员服务管理局、财政局及相关各区配合)
6.加强基本公共服务财力保障。建立健全由政府、企业、个人共同参与的来穗务工人员成本分担机制，初步形成与常住人口规模相适应、事权与支出责任相匹配的来穗务工人员市民化财政成本分担机制;完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，市和区按照事权划分相应承担和分担支出责任。(市财政局牵头，市发展改革委、来穗人员服务管理局配合)
五、切实加强组织领导
(十二)落实组织领导责任。在市层面建立户籍管理制度改革工作协调机制，确定1名市领导总负责，市发展改革、人力资源社会保障、来穗人员服务管理、民政、教育、公安、财政、国土规划、住房城乡建设、卫生计生、农业、法制等部门积极参与，统筹领导和协调推进户籍管理制度改革工作。相关职能部门要确保改革工作落实到位，加强考核督查和行政问责，实施成效纳入科学发展评价指标体系。各区要充分认识户籍制度改革的重大意义，进一步统一思想，加强领导，周密部署，积极稳妥推进。
关键词 土地承包经营权流转；户籍制度；城乡二元体制；全国社会保障体系
中图分类号 F301.1
文献标识码 A
文章编号 1002－2104(2010)07－0097－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包经营权，是指公民或集体经济组织及其成员对集体所有或国家所有由集体使用的土地享有的占有、使用、收益的权利。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在“用益物权”一编规定了“土地承包经营权”，将这一权利明晰为一种具有财产属性的用益物权，结束了几年来对其根本属性的争论，进而促进了土地承包经营权走向商品化和资本化。法律为土地承包经营权的流转提供了稳固的制度保障，繁荣的土地承包经营权二级交易市场的形成理应指日可待。
但是，在现实中，土地承包经营权并未如立法者所愿，通过市场交易创造出更大的价值，种种制约因素的掣肘，致使其实践成效大打折扣。其中，户籍制度便是诸多亟需克服的制约因素之一。随着我国完成由计划经济向市场经济的转型，户籍这一形成并发展于计划经济时期，以稳定社会、保障经济建设为目的而建立的旧制度愈发制约着经济发展和社会进步。当前，我国正处于改革开放向纵深发展之际，人口的大规模迁移，特别是农民进城务工已经成为与城市化进程相伴的社会趋势。然而，现行城乡二元的户籍制度却阻断了作为农民工进城务工配套制度出现的土地承包经营权流转的可行性与有效性，致使我国出现了城市化进程不彻底和农村土地制度改革低效率的双重不利局面。因此，我们需要在认识和分析户籍制度与土地承包经营权流转相互关系的基础上，提出以户籍制度改革为核心完善土地承包经营权流转的制度建议。
1 土地承包经营权流转的理论基础与现状
理论上，土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转两方面。其中，土地归属关系的流转，是指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等；土地利用关系的流转，是指在土地所有权不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变。社会主义公有制的所有制形式决定了我国的土地属于国家或者集体所有，不存在土地私有的现象。因此，我国土地权利交易市场的客体为土地使用权，而非土地所有权，土地流转实际上仅指土地利用关系的转变。具体到农村土地权利交易而言，主要是指土地承包经营权的流转，即在不改变集体土地所有权性质及其农业用途的前提下，土地承包经营权在二级交易市场上发生的权利主体的转变，包括转让、出租、入股、互换、抵押等多种形式。
从现实情况来看，尽管我国的土地承包经营权流转市场已经初具雏形并日渐成熟，但近年来，这一市场的发展并不如人们所预期之繁荣顺畅。事实上，虽然我国的法律与各项配套政策已经为土地承包经营权的流转提供了依据与基础，但现实中各种制约因素仍然在对这一过程发挥着制约作用。一方面，土地承包经营权无法完全走人交易市场，真正作为生产要素供给手段的功能难以发挥，土地资源优化配置难以实现；另一方面，农民通过土地承包经营权获取资本性收入的预期难以达到。因此，促进土地承包经营权的流转必须减少上述阻碍因素，使土地使用权能够充分发挥投资功能，在市场经济中显示出巨大威力。
2 户籍制度对土地承包经营权流转的制约
2.1我国的城乡二元户籍制度
我国的户籍制度是以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度，以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面。在计划经济时期，这种社会身份与经济身份相包容的城乡户籍差异在解决社会问题、稳定社会秩序等方面发挥重要作用，使中国在建国初期没有出现西方国家所普现的城市贫民问题。
改革开放之后，随着单一的公有制模式被以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的模式所取代，城市中的私营企业和个体工商户开始活跃起来。在市场化改革的影响之下，城市居民脱离了国营、城市大集体单位，其依托于国营、大集体单位的经济身份自然而然地随之消失，成为了不受所属经济组织形式约束的自由人。与此同时，城市居民能够基于其所具有的社会身份获得城镇的养老、失业、医疗等社会保障，使其在自主地选择职业、居住地的同时毫无后顾之忧。然而，在广大的农村地区，以还原经济自由为导向的经济身份改革未能在农民身上得以实现，同时，社会身份又决定了他们在离开土地、脱离集体经济组织后没有新的社会保障来源，因此，农民仍然需要依靠土地维系生存，无法以自由人的身份去寻求更广阔的发展。可以说，现行城乡分割的户籍制度犹如一道无法跨越的藩篱，束缚着城乡各阶层之间的人员流动和信息交换，由此引发城乡社会经济结构的二元化走向。
2.2户籍制度与土地承包经营权之间的关系
户籍制度与土地承包经营权之间通过农民所具有的集体经济组织成员的身份发生联系。
根据我国《农村土地承包法》，对于农民集体所有的土地，发包方为农村集体经济组织或村民委员会，承包方为集体经济组织成员，交易仅局限在本集体经济组织之内。对于集体经济组织以外的人，取得农村土地使用权可以通过两种途径：其一，通过参与招标、拍卖、公开协商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；其二，从发包方处直接取得农村土地承包经营权，但要受到严格限制，“应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。
也就是说，在土地承包经营权初次分配的过程中，只有具备农村集体经济组织成员的身份才能够以家庭承包的方式取得土地承包经营权，对于非集体经济组织成员，特别是想要承包农村土地的城镇居民，只能通过招标、拍卖、公开协商等方式取得“四荒”土地的承包经营权。在土地承包经营权二次分配的过程中，如果本集体经济组织成员为受让方则不受限制，而受让方非为本集体经济组织成
员，需要取得集体经济组织一定数量以上成员的同意，并经乡或镇政府批准。对于农村人口来讲，集体经济组织成员的经济身份决定其有资格作为承包方，与农村集体经济组织签订土地承包合同，取得土地承包经营权。而对于非农人口，不属于集体经济组织成员，土地承包经营权的取得就要受到严格限制。
2.3现行户籍制度制约土地承包经营权流转之原因
农村土地对农民具有生存保障与投资的双重作用，并且随着市场经济的发展，土地功能的长期趋势将呈现为从生存保障走向投资。在此背景下，土地承包经营权的流转实际上具有多重功能：其一，打破原有的静态财产权分布格局，盘活农村土地资产，刺激土地投资价值的实现，促进土地作为生产要素功能的进一步市场化；其二，为打破城乡二元化的社会结构奠定经济基础，为农民的自由流动创造制度可能；其三，为实现土地所承载的农民社会保障功能的货币化创造制度支撑。
如前所述，市场经济体制改革实现了城镇居民的经济自由，但对于亿万农民来讲，社会身份和经济身份都没有随之改变，他们的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于农村集体经济组织。现行户籍制度对土地承包经营权流转的根本制约就在于：这种身份差异所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致土地承包经营权流转的三项功能难以实现。分述如下：
第一，现行户籍制度引发的二元就业制度阻碍农民的自由流动。随着工业化、城市化的迅猛发展，农民工们挥汗如雨的工作场景在城市中随处可见。尽管如此，由于农村居民的社会身份没有得到转变，很多工作岗位都将农民工拒之门外，想要在城市中找到有稳定收入的工作难上加难，例如很多收入高、待遇好的岗位在招工的范围上有严格限制，唯有城市居民才属于被招用的对象，没有城市户口的农民只能望而兴叹。在市场化改革下，城镇居民在经济身份上摆脱对国营单位的依赖，获得职业选择的自由。但对于农民工来讲，他们进入城市却仍然属于农村村民，社会身份没有能够转变为城市居民。在这种情况下，尽管土地承包经营权的流转为农民的流动创造了制度可能性，但现行户籍制度导致农民工无法自由选择职业，使得这种可能性难以成为现实。
第二，现行户籍制度制约土地社会保障功能的货币化。对于农民来讲，一方面，土地上之权利作为一种动态财产权，能够通过市场化流转的途径实现价值，促进土地投资功能的发挥；另一方面，作为必不可少的生产资料，土地是农民最基本的生存依靠，负有生活、就业、养老三重社会保障功能。因此，土地承包经营权的流转应当能够使土地的投资与社会保障双重功能的价值实现货币化。
然而，现实的情况却并非如此。一方面，农民在转让土地使用权后，只获得了土地作为生产要素的部分资源性价值，土地的级差地租远远没有在土地流转的对价中反映出来；另一方面，土地所承载的社会保障功能的货币化未能得以实现。其根本原因就在于，土地社保功能货币化实际上是农民进城后基于身份转变而应当取得的城镇社会保障，而城镇户籍与农村户籍的区别化使得农民在转让土地承包经营权后，无法完成由农民身份到城镇居民身份的社会身份转化，从而导致农民在退出集体经济组织，丧失作为集体经济组织成员的社会身份后，无法取得城市居民的社会身份，从而不能获得与城市居民相同待遇的社会保障。这一项对于农民安身立命至关重要的功能无法实现必将造成两重后果，并且该后果将根本制约土地承包经营权的流转。
其一，土地承包经营权的流转价值应当囊括土地的两项基本功能：生存保障和投资，即土地承包经营权流转应当是这两项功能转向货币化的过程。然而，土地社会保障功能货币化无法实现，直接导致土地承包经营权本身的市场价值大幅减损，由此引发的后果就是土地承包经营权转让的货币价值降低，使土地作为生产资料的财产性价值被制度性压低。长此以往的交替循环就造成了土地承包经营权不值钱的怪现象。
其二，对于很多进城务工的农民，他们早已摆脱了土地的束缚，却无法摆脱农民的身份，他们走进城市之中，却无法成为城市的主人。转让土地承包经营权就意味着将丧失土地这一自然的社会保障基础，同时他们又无法像城市人那样享受各种社会福利性救助，一旦遭遇失业将毫无生存保障。而事实上这种状况已经发生，据农业部农村经济研究中心的一份调查报告显示，2008年约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡，而在这些返乡农民工中，有1000万早已没有“承包地”，他们正面临着失业又失地的生存问题。严峻的现实状况加重了农民的“惜地”心理，“土地是农民的命根子”的想法愈发根深蒂固，他们宁愿“撂荒也不转让”的保守态度，导致土地承包经营权流转市场出现有效供给不足，明显制约着土地承包经营权的流转。
可见，现行户籍制度是直接造成土地社会保障功能货币化无法实现的重要根源，也是间接压低土地资源性价值的重要根源。它使得土地承包经营权流转制度的后两项功能落空，即农民在城乡间的自由流动受阻，土地社保功能货币化无法实现。而建立动态土地资产的第一项功能在很大程度上依赖于农民的自由流动以及土地社保功能货币化的实现。由此，土地承包经营权流转制度本应发挥巨大作用的三项功能基本被抽空，而其弊害则是深远的。
其一，违背建立平等、自由的共同体成员关系的正义伦理。这里所说的社会共同体，主要表现为国家。平等意味着一国之内的所有公民应当享受最基本的权利和受到最基本的保护，国家不应根据人们的出身、职业、居住地等在政策和制度上区别对待公民，而应当对所有公民一视同仁。很显然，现行户籍制度无形中造成了户口身份的高下、贵贱之分，进而引发制度歧视。
其二，阻碍生产要素在市场间的合理流动。市场经济要求土地、劳动力等生产要素依靠价值规律的调节在市场上自由流动，现行户籍制度却极力限制土地、劳动力在体制内的流动和转移，而且继续为各种不平等的行政政策的执行提供依据和条件。这一制度早已与市场经济的客观规律不相协调，与如火如荼的城市化进程背道而驰。
其三，侵害了国民于城乡间选择生活方式的权利。这种阻隔不仅表现在阻止农民获得城市居民的身份，同时还表现在阻止城市居民购得土地承包经营权，并基于取得土地承包经营权而获得农村集体经济组织成员身份并享有成员权的可能。
长远来看，这种制约将造成我国城乡二元化的社会结构由形式矛盾走向实质矛盾，成倍放大未来改革的成本。
3 户籍制度改革的制度构造与功能分配
根据以上所述，针对现行户籍制度对土地承包经营权流转的制约，为了使土地承包经营权流转制度的功能有效发挥，本文提出以户籍制度改革为核心的制度建议，根本目的在于协调户籍制度与社会保障制度，为土地承包经营权的流转扫除障碍。具体表现为：
第一，农民转让土地承包经营权后，需要以新的社会保障方式替代土地的社会保障功能，从而使土地社会保障功能货币化得以实现；
第二，城镇市民受让土地承包经营权后，应当避免出现既享有城镇社会保障，又拥有土地使用权的“超级公民”待遇。因此，土地承包经营权人转让权利后如何办理城市社保接续和城镇居民购得土地承包经营权后如何实现社保关系的转移是解决问题的关键。对此，可以采取以下两种对策：
其一，彻底取消城乡二元分割的户籍体制，实现全国户籍的统一，进而实行全国一体的社会保障体系。结合国外户籍管理的经验来看，户籍制度的根本功能在于作为公民身份的证明以及国家统计人口的工具。而自19世纪形成以来，我国户籍制度所发挥的作用已经远远偏离了其原初的功能。其实，现行户籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承载了太多原本不应当具有的社会功能。因此，改革户籍制度的根本目标在于恢复户籍制度的单一功能，取消附着于户籍制度上的种种附加值，使其从区别公民待遇的手段转变为纯粹的公民身份证明和政府人口统计工具。只有建立功能一元化的户籍制度，才能保证城乡居民具有统一的公民身份，平等地享有权利、承担义务。
事实上，现行户籍制度造成的身份差异最主要体现在城乡社会保障制度的差异化，依据城里人或农村人的不同，享有的社会保障也不相同。目前，我国城镇的养老保险实行的是省级统筹，有些地方是地市级统筹。由于农民工普遍在其居住地以外的省市打工，他们无法取得工作地的城镇户口，该省市的养老保险制度也就完全将户口不在本省市的农民工排除在外，造成了农民工无社保的问题。解决这一问题的办法之一就是提高养老保险的统筹层次，建立养老保险基金全国统筹，并设立覆盖所有公民的普遍社会保险金制度，实行全国统一的社会保障体系。针对这种普遍性的社会保险，公民均有资格成为投保者，并且只要投保达到一定年限，同时符合该项社会保险对领取者的要求就可以享受社会保险金。这种打破旧体制而重新建立的统一社会保障制度不仅能够减少不同地区转养老保险基金的管理成本，有助于建立统一的劳动力市场，而且将从根本上解除土地承包经营权流转的制度障碍，以新型的社会保障方式取代土地的社会保障作用，充分实现土地承包经营权的货币价值。当然，这种较为激进的破旧立新式改革，显然需要付出较长的准备时间方能实现。
其二，维持现有城乡二元的社会保障体制，仅将城镇的社保体系加以改造，使其不再设置户籍限制而向农民开放，即“以土地换社保，变农民为市民”的改革方法。城市居民“有社保无土地”、农村居民“有土地无社保”的现实状况是由城乡居民不同的生活条件决定的。相比之下，城市居民的生活风险在一定程度上比农村居民要大，因为城市居民一旦失业，将会完全失去收入来源，而农村居民尚有土地可以依赖。这种原本相安无事的局面随着农民大量涌入城市被打破，对于农民工而言，他们的身份实质已由农民转变为工人，但却无法以城镇居民的身份获得相应的社会保障，由此引发出失地农民的生存问题。其根本原因在于公民没有自由选择生活方式的权利，即“放弃土地以换取社保”或“放弃社保以换取土地”的选择模式没有形成。
因此，在维持现有二元社会保障体系的条件下，进一步改造城镇社保体系可以作为解决问题的方式之一。对于在城市有稳定收入，愿意放弃土地承包经营权转变为市民的农民工，应当允许他们通过缴纳一定社会保险费用的形式加入城镇的社会保障体系之中。也就是说，进城农民以放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提，真正转变为城镇市民，有资格参加城镇的社会保障。这样做便于操作和管理，可以解决失地农民和农民工的保障问题。而对于那些想要投入到农业生产中的城市人，购得土地承包经营权后应当放弃城市给予的社会保障，由城镇市民转变成为农村集体经济组织成员。
4 结语
2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，终结了长达数十年的严格的户籍管理。提出到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
《意见》的出台，标志着“农民工”、“外来人口”、“非城市户口”等具有时代特征的称号和标签，将成为历史。二元户籍制度将退出历史舞台[1]。随着户籍制度的取消，不管原来是农村还是城市户口的人，只要符合条件都将成为城市的居民，在医疗、教育、社会保险和其他公共服务方面，都享受同样的待遇[2]。
新户籍制度下，农村成人教育培养人才定位分析
新户籍制度下，农村成人教育培养人才的定位基于以下原则：首先基于人的发展的原则。教育的目的是通过学习，引导受教育者不断自我发展，提高学习者适应社会的能力，提高其生命质量。农村成人教育也不例外。
再次是基于城乡一体化发展的原则。三是基于人和自然和谐发展的原则。新户籍制度对大城市的入户标准进行了相应的限制，放开了中小城市的落户限制，这也说明了大城市的自然资源是极其有限的，不可能无限制的开发利用。具体而言，新户籍制度下，农村成人教育培养人才定位应该体现在以下几个方面：
1.定位于新型户籍制度下具有高素质、多技能的农业生产人员培养。新户籍制度下，农村成人教育培养人才的定位首先应该是具有高素质、多技能的农业生产人才。
2.定位于农产品流通、信息技术服务方面的人才培养。媒体上经常可以听到芹菜、西瓜等经济农作物滞销，农民遭受重大损失的报道。农村缺乏信息技术服务方面的人才，如现阶段农村经济作物的生产还存在着“一哄而上”的现象，这种现象的存在很重要的一个原因就是农村缺乏信息沟通、交流、农业情报搜集分析等方面的人才。
3.定位于城市未来有知识、有技能、有良好个人修养的新居民的培养。未来几年我国仍然处于城镇化快速发展时期，城市的发展需要农村源源不断地提供高素质的劳动者。
4.定位于城乡间“两栖”流动人才的培养。随着我国政治、经济的不断发展，新户籍制度的变革，将使农村和城市间会出现越来越多的“两栖”流动人才。
5.定位于城市第三产业服务型人才的培养。城镇第三产业从业人员的培养，单靠城镇各类培训机构的培养远远不够，仍需要广大农村为城镇培养大量第三产业服务型人才。
目前农村成人教育培养人才存在的问题
1.对农村成人教育的认识不到位。农村成人教育目前还没有得到应有的重视，其主观原因主要是部分农村适龄人口还没有充分意识到接受教育对于个体发展的重要性。客观方面，一是成人教育的所带来的政治、经济效应滞后，现有政绩考核制度下，各级政府部门缺乏相应的推动力;二是农村适龄人口忙于日常繁琐的劳动，没有时间接受教育;三是对我国经济转型所需要的高端劳动力认识不足，认识仍然停留在农村受教育者初级技能培训阶段。
2.专门针对农村成人教育的组织机构缺失。作为农业大国，我们却没有专门针对农村成人教育的机构，虽然现有各职能政府部门每年都有一些针对农村成人教育计划，各县区教育局职成科也开展一些培训活动，但整体上缺乏统一安排，也缺乏长期性、针对性、深层次性的教育培训方案，而且各培训主体各自为政，没有很好地将各类教育资源统筹利用，很难形成合力。
3.从事成人教育教师的素质有待进一步提高。受制于县、镇文化科技发展水平所限，目前参与农村成人教育的师资大部分为抽调相关行业人员临时担任，使得从教者的个人素质、专业技能水平参差不齐，很难适应农村成人的学习需要。
4.农村成人教育政策保障不到位。从受教育对象的人员数量而言，也亟须建立一整套针对农村成人教育的法律法规，规范成人教育行为，鼓励各类社会主体积极参与农村成人教育的工作中来。
新户籍制度下，农村成人教育培养人才的途径与策略
1.坚持教育是缩小城乡差距最有效的理念，变“人口红利”为“人才红利”。“农村是社会的基础，改造社会必须从改造农村着手，而改造广大农村，必须从发展农村教育入手。[3]”发展农村成人教育，使农村普通劳动者掌握一技之长，一方面能保障他们的生活没有后顾之忧，能够安居乐业;另一方面通过教育可以提高他们的文化素养。
2.提高教师素质，坚持“塑道德、强技能、关注生活”的培养途径。商品经济的大力发展，使得农村的小农经济模式遭受冲击，农村成人教育首先要提高受教育者的道德修养。要加强农村成人受教育者的工作技能的提升。
3.坚持市场化、个性化、专业化的培养策略。新户籍制度下农村成人教育应该坚持市场化的教育策略。通过向广大农村成人发放教育券等形式，吸引政府和民间有资质的机构积极投身于农村成人教育中。市场化的策略，一方面可以让农村成人选择自己理想的学习机构;另一方面也促使各类机构互相竞争，提高各自办学水平和教学质量。
4.逐步完善各项保障措施，提高农村成人教育质量。政府建立专门的农村成人教育组织机构，具体规划、组织和实施本地的农村成人教育工作。
【关键词】 户籍改革 转市民意愿 土地流转 重庆
2010年8月15日起，重庆市户籍制度改革在全市范围内正式施行。重庆计划推进两年300万、十年1000万的农民进城计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。本文以调查问卷的数据为基础，分析了在重庆户籍制度改革背景下重庆江北区五保镇各社区一百多农户对户籍制度改革农民转市民及土地流转意愿的情况。调查结果表明，农户对转市民态度较为积极，同时也存在着不少担忧：城市生活的保障、土地流转的补偿。分析结果也显示：农户的转户意愿受到其收入水平、是否有家庭成员在城市务工等因素的影响。
一、调查及资料基本情况
2010年8月课题组深入重庆江北五保镇各社区开展了农户调查研究，调查按每十户抽一户的比例选取样本，共获得有效问卷数127份。
127户农户中，农业户口性质的有118户，非农业户口的有9户；家庭人口数平局每户3.6人，其中60岁以上老人和15岁以下小孩分别平均为1个和0.9个；127户中有耕地的119户，无耕地的有8户，耕地总面积为309亩，户均耕地2.64亩；林地面积总209亩，户均面积2.3亩，宅基地户均170m2；具有养老保险的农户为69户，占调查农户数的37.9%，具有医疗保险的农户数为108户，占调查户数的59.3%，其他保险种类几乎没有。
二、调查情况分析
1、农户转市民及土地流转意愿情况
（1）农户转市民意愿情况。被调查的农户中大多对户籍改革农户转市民持积极态度，调查结果显示，有78户农户（61.4%）想转市民，21户（16.5%）对转市民表示犹豫，有28户明确表示不愿意（22.1%）。
分析农户对转市民持各种态度的原因，可以发现，城市提供的优于农村的市民身份所特有的生产生活条件（最低生活保障、就业机会等）是吸引农户到农村的重要原因；农村和城市生活的隔离、农户的经济负担较重是农户对转市民持保留态度（“犹豫”）的原因所在；而目前城市的高房价及社会保障的不完善更是直接导致农户对转市民持否定态度的因素（“不想”）。
（2）农户土地流转意愿情况。土地流转能有效地促进农业生产要素的合理流动，实现土地资源的优化配置和规模经营，加快农业结构调整和农业产业化经营，推动农村剩余劳动力转移和小城镇建设，为全面发展农村经济作出了重要贡献。土地流转在农户转市民的过程中是非常重要的一个因素，农户能够积极主动的参与土地的流转，能有效地加速农村户籍改革和推进农户转市民过程。调查表明，有77.2%的农户愿意流转自己承包的土地，14.2%的农户表示犹豫，8.6%的农户不愿意土地流转，这表明大多数农户希望参与土地流转，对户籍制度改革的意愿较为积极。
从进一步的分析中可以看出，土地流转中农户所关心的核心问题是土地流转的资金补助问题：表示愿意的农户中有61.8%是因为可以从土地流转中得到相应的资金补助而想参与土地流转，这反应出农户目前的耕地收益不高，希望从土地流转中获得更高收益；表示犹豫的农户中有48.3%的农户担心补助不足；不想参与土地流转的农户也有超过30%的农户对土地流转价格和收入保障表示出不满意和担心。
2、农户转市民及土地流转影响因素分析
（1）农户转市民影响因素。一是收入水平。本次调查中收入较高的农户，其收入大多来源于非农业收入，即外出务工。与常年在城市务工的农民相比，主要以耕地为生的农户对城市生活有着较强的适应性与更强的融入城市生活的渴望。调查表明，农户家庭收入水平与转市民的意愿存在着较为明显的相关性，随着收入水平的提高，愿意转市民的比例也不断提高，两者呈正相关。
二是文化程度。被调查的农民文化程度普遍不高，小学和初中文化程度占大部分，高中以上文化程度较少，大学文化程度仅有3.9%。调查结果显示，文化程度对农户转市民的影响并不显著，并没有表现出人们预想中的文化程度越高，转市民的愿望越强的情况。
（2）土地流转影响因素。一是收入水平。同收入水平对农户转市民的影响相似，农户的收入水平同土地流转存在一定的耦合关系。从事非农产业的收入水平更高，流转出其闲置土地的可能性较大。调查结果显示，随着农户收入水平的提高，农户愿意参与土地流转的比例也越高，两者存在较为明显的正相关性。
二是文化程度。传统观点认为“农民受教育程度愈高，接受事物的能力和适应能力愈强，外出创业或发展高效农业的成功率就愈高，因而有流转土地的愿望”，调查结果表明，不同文化程度户主家庭发生流转的比例相差不大（见表6）。本文认为此结果是提高文化水平带给农民就业的多样性形成的非规律性结果：随着农民文化水平的提高，非农就业机会相应增加，可能引起土地转出增加；同时，当农民掌握较高的科技知识后，可以从经营土地中获得较高收入，便不再愿意转出土地。
三、农户转市民需求分析
1、家庭转市民方式
户籍制度改革的背景下，对农民来说，户口的变化意味着生活方式的变化：一方面要离开土地，放弃以土地谋生的农村生产生活方式；另一方面能享受到城市的各项优惠的福利保障，比如说子女求学等。这两个方面较大的变化在很大程度上是要以家庭为单位的，这就使得在户籍改革的背景下，农民将选择举家转市民的方式转户口，调查结果也表明了这一点。
2、农户转市民定居城市类型偏好
农民对居住城市类型的期望受农民自身观念、生存能力、收入保障、城市环境等方面的影响。农民安土重迁的思想观念自古根深蒂固，恋土恋乡情结较重，对于住惯了农村的农民来说，不是出于生存等重大需要，一般不太愿意离乡太远，到达城市中去生活；而另一方面，大城市生活成本较高，城市空间也较为拥挤，环境相对中小城市较差。从这两方面来看，农民转户口一般更倾向于离农村不太远的中小城市定居。从调查数据看，农户对中小城市及农村定居的选择意愿较为平均分散。
3、农户转市民政府征地补偿方式意愿
在土地流转后，部分土地或全部土地转出的农民生活保障来源是一个值得关注的问题。土地流转出去意味着农民将失去依赖土地生存生活的方式，如何在土地流转出去的同时保障以后的生活是农民极为关注的问题。调查的结果显示，农户对土地流转出去不仅希望有合理可观的一次性租金要求，也更注重失去土地后的生活来源问题，希望随着土地流转，自己在生活和以后的持续收入方面有可靠的保障。
四、政策建议
首先，积极建设中心城市城镇及大城市郊区，建立转户农民定居城市的平台。完善中小城镇的配套设施，积极吸纳就近定居的户改农民。在有条件的城镇及城市郊区，加快相关基础设施的建设，加大相关城市公共产品的供给，为转户农民居住创造有利条件。
其次，完善土地补偿制度，健全完善农村社会保障体系。对积极参与到土地流转的转户农民，应建立起合理的补偿标准，同时把土地流转农户统一纳入到城市社会保障体系中来，实行农村和城市无差别的社会保障体系。着手建立新型农村养老保险制度，以弱化土地作为保障的功能。应充分考虑农民的缴费能力，在建立新型农村社会养老保险制度中政府要加大投入。
再次，有的放矢，有层次、分批次地展开户籍制度改革。对已经在城市就业的农民工、非农收入较高的农民，率先鼓励其积极参与户改，加入城市户口，起到示范效应，从而带动更多有意愿有条件的农户加入到户改中来。
最后，积极保障和完善转户农民的住房、低保、教育等城市社会保障体系，制定相关标准，将转户农民优先纳入城市廉租房住房保障、城市最低生活保障和子女的教育保障，消除转户农民对城市高房价、生活保障和教育不公平等问题的担忧。在农民工市民化过程中，结合政府财政的承受能力，为其构建相对独立的社保体系并出台社保关系异地转移接续办法，并完善农民工的最低生活保障、医疗保险、失业保险、子女就学和廉租房制度，从而构成一个福利体系，尤其要把农民工普遍纳入城市失业保险应保人群中，这直接影响土地租赁市场的发展。
（注：本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助“城乡统筹视角下的我国城乡商贸流通体系研究”(项目编号：09JZD0029)和重庆市教委人文社科研究项目“城乡商贸统筹与重庆市流通产业转型升级研究”(项目编号：10SKH16)的阶段性研究成果之一。）
【参考文献】
[1] 余鹏翼、李善民：中国发达地区农地使用权流转性问题探讨――以广东省南海市为例[J].中国农村经济，2004（12）．
[2] 张丁、万蕾：农户土地承包经营权流转的影响因素分析――基于2004年的15省（区）调查[J].中国农村经济，2007（2）．
[3] 骆东奇、周于翔、姜文：基于农户调查的重庆市农村土地流转研究[J].中国土地科学，2009（5）．
一、问题的提出
根据现行政策规定，对于中等城市、大城市及特大城市需满足“参加城镇社会保险达到一定年限”条件，这在一定程度上也限制了部分流动人口落户城市，因此在享受户籍改革后的住房待遇方面受到影响。那么，在户籍制度改革的背景下，流动人口的住房现状如何？不同类型的流动人口分别在住房方面遇到了什么问题？应该采取怎样的措施来解决这些问题等有待于深入挖掘和系统分析。鉴于对现阶段我国城市流动人口异质性研究不足的情况，本文将切实根据现行户籍新制度，以是否符合各城市落户标准为依据，通过个案访谈方式，分别对不同类型流动人口在住房方面面临的新问题进行比较分析，揭示不同流动人口群体的住房需求，并探索出进一步改善流动人口问题的对策建议。
二、流动人口住房问题的个案分析
通过实证调研发现，发现有落户打算的流动人口与无落户打算的流动人口之间在住房需求、住房意愿等方面存在较大差别。基于此，本文根据其能否符合不同城市落户标准为依据，将流动人口分为准落户流动人口和无望落户流动人口两类，分别对两类群体中的住房问题从住房质量、住房环境及个人支付能力等方面进行具体分析。1.准落户流动人口的住房问题案例：王某，男，23岁，未婚，河北承德人，现于河北唐山市某医疗机构工作，月薪3000-4000元，租房居住，在唐山工作两年，期间更换租赁住所3次，目前合租于两室一厅的廉租房，租金为每月600元人民币，住房面积约20平方米，与他人共用客厅、卫浴、厨房，住所距离工作单位较远，约20公里。通过对案主进行访谈，租住房屋是其现阶段的理性选择。笔者发现，在住房方面其存在的问题如下：首先，支付能力低。在选择房源过程中，王某表示房租是其考虑的第一要素。在初来唐山工作的时候，由于工资较低，案主甚至尝试过5人共用两室一厅，由于房间数量有限，案主只得居住在客厅，做出这种选择的原因在于，经济收入较低，难以支付更高价格的房租费用。其次，租住房质量较差。王某在两年内租赁的三处住所中，两次为老式楼房的改建房，即将原本完整的一套房间通过隔板隔开形成6-8间左右的小房间，房间内除去一张床几乎没有任何家具、电器，卫浴、厨房则与其他5-7间房间租房者共用。此外，居住空间狭小，一套普通楼房在分割之后，面积为10-15平方米。再次，与其他租客之间关系淡漠。在经常搬迁的原因中案主提到，租客之间时有出现关系僵化的问题。在谈及第二次搬迁原因时，王某表示，室友们在结算水电费问题上产生了分歧。由此产生矛盾，最终导致案主搬迁。最后，住所稳定性差。作为一名租客，王某经常搬迁，不得不时时关注房源公告及相关信息。在访谈过程中，笔者了解到，案主正在计划着三年内的第三次搬迁。当问及为什么经常更换住所时，王某表示，主要原因有以下三个方面：第一，房租涨价。第二，希望找到更合适的房源。第三，出于安全性考虑。2.无望落户流动人口的住房问题案例：李某，女，25岁，普通本科院校应届毕业生，经校园招聘会应聘入中国银行客服部，现在北京工作，月收入3000元左右。现与三名同学合租于一间住房，住房面积30平米左右，卫浴设施差，无厨房，无任何家具电器，常年无日光照射。由于所处地区偏远，住所周围5公里之内餐饮娱乐行业稀少，交通不便。通过对案主的访谈和观察，笔者发现其在住房问题上存在的问题有三，具体表现如下：第一，住所质量较差。通过调查发现，案主居住于一所专门用于租赁的公寓，其结构类似于普通的学生宿舍，由于楼距较近，案主虽然居住在向阳面，屋内仍然常年不见阳光。由于空间狭小，房间里除去四张单人床只有两张桌子和一个小衣柜。第二，周围环境恶劣。案主居住在北京市五环之外，几栋专门用于出租的楼房里挤满了各地前来北京打拼的蚁族，并渐渐形成了一条小街。街道两边是简易平房，人们在这些平房里置办些货物就变成各色的小店铺。周围环境恶劣，主要表现在两方面，其一是自然环境，稍有风吹就尘土漫天。其二是人文环境，这些租客们平时经常光顾的小店面里，货物种类不多，餐饮卫生水平都难以保证。更无任何娱乐设施，租客们的闲暇时间更多用于睡觉休息和闲聊。第三，交通不便。由于住所偏远，缺乏必要的公路交通路线，路边停靠着几辆客运机动三轮车是这些租客最常用的交通工具。在提供便利的同时，非法经营的三轮车一要价偏高，二存在较大的安全隐患。从以上分析中可以发现，本文涉及的个案中，未婚青年在住房问题方面存在的问题略有差异，准落户青年群体的住房问题主要为交通不便、稳定性差、房屋质量差，而无望落户青年的住房问题则主要集中在住房质量及其周围环境上。究其原因主要是这些流动人口在经济方面支付能力不足，他们在选择住房时，考虑第一要素是租金，如果有足够收入来支付质量好、交通方便的住所，他们也会选择质量更好的房屋。因此，住房问题的症结在于工资待遇与房屋租金之间的不平衡，在流动人口的支出中房屋租金占据较大比例。
三、户籍改革背景下流动人口问题的解决方案
由于不同类型的流动人口面临的住房问题存在差异，如何针对不同群体的需求提出解决方案，是当前社会管理和政策设计的重要内容。1.严格规范房屋租赁市场秩序目前，流动人口的住房以租赁为主，根据全国第六次人口普查数据显示，流动人口住房拥有率仅为41.87%，在浙江、广东、福建等沿海城市住房拥有率都低于30%，地区的流动人口住房拥有率最低，达到15.38%。在不拥有住房的流动人口中，租赁是其居住房屋的主要来源，因此，要解决流动人口住房问题就要严格规范房屋租赁市场秩序，这就需要政府主导，建立一套覆盖整个城市的房屋租赁管理系统。一方面严格监管房屋质量，帮助制定合理的房屋租金，从而提高流动人口的居住条件，减轻流动人口的经济压力。另一方面，将所有租赁信息统一管理，统一，使流动人口在寻找合适房源过程中更加方便、快捷。另外，有关部门需要加强对租赁房屋中居住设施的监管，对那些居住质量差的租赁房屋进行整改。政府可通过减免税收或直接的财政拨款来帮助拥有大量短期流动人口的企业建立达标的公寓，提高房屋质量，保障流动人口在住房方面的基本需求。2.建立流动人口住房保障系统由于流动人口在住房方面普遍存在问题，政府可成立专项基金用于对流动人口住房的保障。此项住房基金可由流动人口数量较多的企业进行申请，并由企业按照实际情况进行分配，也可由流动人口本人进行申请。另外，可根据流动人口的居住年限对其进行不同水平的住房保障。通过企业和个人共同负责的住房保障体系，对流动人口发放一定数量的住房基金等。3.严格整顿集体住房周围环境在流动人口密度较大、较偏远的地区增加资金投入和监管力度。政府可通过政策扶持，帮助一部分非正规就业流动人口在这一区域创业，进行合格、正规的餐饮、娱乐、日常用品的店铺经营。在整治环境的同时可带动流动人口的就业，解决流动人口生活不便、食品不安全等问题。同时，在交通方面，政府可设立条件，当某一地区居住人数达到一定数量，并且这些人口日常的移动具有一定规律性的情况下加设公交车辆。
作者：张晓琼 任兰兰 单位：华北理工大学人文法律学院