时间：2023-09-27 09:35:21
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地出让收入管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词 房地产市场 土地收储资金 资产管理 收支预算
中图分类号：F127.3(263)
文献标识码：A
土地出让收入是地方财政收入的重要组成部分，是地方政府促进地方经济协调发展的重要保障。近几年来，云梦县财政局根据财政部和湖北省财政厅关于加强土地出让收支管理工作的要求，更新观念，积极探索，形成了“出让土地市场运作、出让收入全征全管、出让办证凭票把关”的管理模式。规范了国有土地资产管理，在土地供应上，做到了征地收购“一个口子进水”、土地储备“一个龙头放水”；在资金管理上，实现了收入“一个口径”，支出“一个漏斗”。使云梦县国有土地出让管理工作迈上新台阶。
一、执行政策，推进土地出让收支管理规范化
(一)建章建制，从制度上求规范。
为了贯彻落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([2006]100号)和湖北省财政厅等五部门《转发财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(鄂财综发[2010]3号)文件精神，结合云梦县实际，先后出台了《县人民政府办公室转发县财政局、县国土资源局关于进一步规范国有土地出让金征收管理意见的通知》(云政办发[2007]52号)，明确规定了土地出让收入的征收主体、规范了土地储备出让、收入征缴程序、初步建立了土地出让收支管理制度；《县人民政府办公室关于进一步加强国有土地出让收支管理的通知》(云政办发[2010]27号)，进一步明确了土地出让收入征管程序、征缴行为、基金预算、管理职责等管理规定，促进了土地出让收支科学化、精细化、规范化管理。
(二)夯实基础，从管理上求规范。
一是明确主体，规范管理程序。为了更好地履行国有土地出让收入征收主体职能，明确规定国土部门主要负责征地、收储、供应，同时将过去由县国土资源局代征国有土地出让收入、代开票据、代管资金的代征土地出让收入的管理模式，改为由财政部门直接征收。具体程序为：县国土资源局按土地供应方式填写《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，经财政审核无误后，财政局专人负责资金收缴、入库与填开专用票据，县国土资源局凭财政局开出的专用票据办理土地出让手续。确保国有土地出让收入全额征收并及时缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”。
二是组建专班，强化市场整顿。2009年，由云梦县监察局牵头，抽调县国土局、县财政局、县房管局部分人员，成立了“云梦县房地产市场专项整治工作办公室”，并印发了云房治发【2009】1号及云房整字【2010】1号文件。文件要求对云梦县2005年1月1日至2008年8月私自变更、划拨土地、协议出让土地使用权用地性质进行房地产开发，低于县城区基准地价进行协议出让国有土地使用权，未缴或少缴土地出让收入；通过以私人名义改建、联建、新建的私人住宅及小商品房，未按国家相关政策规定办理建房所需手续的种种违法违规现象，都要按规定进行依法补缴或全额征缴土地出让收入及相关所需税费，并对违法违规者处以罚金。整治专班的成立，规范了云梦县房地产市场秩序，减少了国有资产的流失，整治收缴土地出让收入431万元。同时，云梦县财政局会同国土局按照土地出让政策规定，结合行政许可的要求，及时下达土地出让收入催缴通知书，部分由县法院按法律程序收缴，共收历欠土地出让收入1465万元。
三是定期会商，实现信息共享。为了切实保障报表数据的准确性和完整性，云梦县财政局加强部门间的定期会商机制，县国土资源局和人民银行云梦县支行积极配合，按规定的时间和要求，向湖北省财政厅、省国土资源厅、人民银行武汉分行及时报送统计报表。除了按规定报送报表外，云梦县财政局在日常工作中，加强基础数据的统计工作，准确、及时登记宗地台帐、及时向领导报送宗地次报表及土地出让收入征收入库结算表，不断提高报表质量。
二、规范操作，推进土地出让收支管理精细化
(一)精细化编制土地出让收支预算。
土地出让收支预算是政府性基金预算的组成部分。云梦县财政局从2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原则，针对土地出让收入存在不确定性、不均衡性的特征，在确定土地出让收支预算的编制口径、编制方法、编制时间和编制程序的基础上，结合年度土地利用计划和土地供应计划确定的土地供应规模、供应结构、供应时间和控制基准地价等条件，编制了土地出让基金预算。2010年预计土地出让收入17330万元，其中：国有土地总价款13930万元、补缴的土地价款1400万元、划拨土地收入2000万元；支出计划为17330万元，其中：征地和拆迁补偿支出4366万元、土地开发支出4193万元、农业土地开发专项支出100万元、土地出让业务支出347万元、廉租房支出210万元、其他土地使用权出让支出989万元、土地利用规划修编50万元、全国土地第二次大调查100万元、基本农田执法管理及违法处理10万元、城市建设支出5930万元、农村基础设施建设支出1020万元、上解上级支出15万元。
(二)规范土地出让收入征缴行为，确保土地出让收入及时足额缴入国库。
一是实行彻底的“收支两条线”管理。根据土地出让招投标确认书、《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，县财政局将土地出让收入及时足额缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”；2010年，共计出让土地44宗，出让面积516.516亩，实现土地出让收入18472.09万元，超出基金预算收入6.6％，入库资金17405万元。其中：对县政府储备土地，主要用于住宅、商业、城区工业企业的土地，以招标、拍卖的方式出让土地17宗，出让面积410.946亩，征收土地出让收入10438.69万元，入库资金8756.2997万元；对乡镇工业企业用地和个人私房转让，以挂牌、协议的方式出让土地27宗，出让面积105.57亩，征收土地出让收入8033.4万元，入库资金4649万元。对已结清32宗土地，开具土地出让收入专用票据，并办理用地手续，对12宗未缴清土地出让收入的，只开往来收款收据，不办理用地手续。
支出按年初基金预算，实行“收支分离”，统一由云梦县城司代表县政府进行支出管理。2010年，累计支出12382.2万元。其中：征地拆迁补偿支出2819.1万元、土地开发支出3913.4万元、税金支出600万元、城市建设支出4817.6万元、土地业务费支出102.6万元、全国土地第二次大调查100万元、上解上级支出39万
元，占基金预算支出的72％。对未列入土地出让收支预算的各类项目，包括土地征收项目，一律不得通过土地出让收入安排支出，严格按基金预算实行“收支两条线”管理。
二是以票管收，规范征缴行为。每宗土地通过招拍挂方式出让的，应缴纳不低于起拍价80％的出让保证金。中标后，中标人分批缴纳土地出让总价款的，云梦县财政局每次只开具往来收款收据，待土地出让总价款结清后，再一次性开具土地出让收入专用票据，才能到国土部门办理《土地使用权证》。否则，不得办证。其目的，一是为了遏制土地使用者长期拖欠土地出让收入；二是规范了办理《土地使用权证》程序，遏制了分批办证的行为。
三是严格执行土地招拍挂出让制度。按照《湖北省招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理办法》规定，凡应通过招标、拍卖或挂牌出让国有建设用地使用权的土地，云梦县财政局对出让全过程做到事前参与，做好宗地核算，严格控制成本支出等相关工作，并遵循公开、公平、公正的原则。
三、转变观念，切实加强对土地出让市场的监管
国有土地既是国家的重要资源，也是政府管理的国有资产。加强土地资产管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，是地方各级政府落实科学发展观，促进经济社会协调发展的重要举措。
(一)规范出让程序，强化土地交易行为的监管。
严格按照《云梦县土地收购储备管理办法》(云政发[2007]9号)文件规定，规范云梦县国有土地使用权出让行为。逐步形成了由县土地储备中心对城区范围的国有土地依法实行“五统一”管理，即统一规划、统一收购、统一开发、统一供应、统一管理，高度垄断城市建设用地一级市场。县国土资源局建立规范的土地交易市场，国有土地使用权的出让必须通过招标、拍卖、挂牌等形式公开交易。强化了土地收储的管理职能，减少了协议出让土地的局面。
第一条为加强国有土地使用权出让收支管理，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[20*]31号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[20*]100号）和《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综[20*]68号）等有关规定，结合我市具体情况，制定本办法。
第二条本办法所称国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的土地价款。包括政府向国有土地使用权受让人收取的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本等收入。具体内容如下：
（一）以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本（不含代收代缴的税费）。
（二）转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款。
（三）处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款。
（四）转让房改房以及购买、转让经济适用住房（含按经济适用住房管理的住房）按照规定应当补缴的土地价款。
（五）改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。
（六）土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、区（县）人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用。
（七）市国土资源局依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入。
（八）出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益。
（九）其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。
按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。
第三条有关部门职责
市财政局会同市国土资源局、市建设管理委员会制定我市土地出让收支管理政策，指导区（县）财政局、市国土资源局区（县）分局以及区（县）房屋管理部门做好土地出让收支管理工作。
市财政局负责土地出让收入的征收管理工作，市、区（县）财政局具体负责土地出让收支预决算管理工作。
市国土资源局、区（县）房屋管理部门具体负责土地出让收入征收工作。
中国人民银行营业管理部市、区（县）支库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，及时向财政部门提供相关报表和资料。
第四条土地出让收支全额纳入市、区（县）政府基金预算管理。收入收缴按照非税收入管理制度改革有关规定执行，全部缴入市、区（县）国库；支出一律通过市、区（县）政府基金预算从土地出让收入中予以安排，按照政府收支分类科目进行核算。
第二章征收管理
第五条土地出让收入管理方式及收缴程序
（一）土地出让收入管理方式
我市土地出让收入实施非税收入管理，全市土地出让收入缴入市级国库，其中：远郊区（县）土地出让收入扣除应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费后采取调库的方式，分别划转各远郊区（县）级国库。
（二）收缴程序
1、城八区、*经济技术开发区、远郊区（县）缴纳的土地出让收入由市国土资源局根据土地出让合同或划拨用地批准文件，开具缴款通知书和《*市非税收入一般缴款书》，由国有土地使用权受让人依法缴纳土地出让收入。国有土地使用权受让人应按照缴款通知书的要求，在规定的时间内将应缴纳的土地出让收入缴入市财政局非税收入专户。
2、转让房改房以及购买、转让经济适用住房（含按经济适用住房管理的住房）按照规定应当补缴的土地价款，由市国土资源局和各区（县）房屋管理部门按现行的管理体制属地征收。市国土资源局和各区（县）房屋管理部门开具《*市非税收入一般缴款书》，由出卖人或买受人按照有关要求，在规定的时间内缴入市财政局非税收入专户。
3、市财政局将缴入非税收入专户的土地出让收入定期缴入市级国库，并将远郊区（县）的土地出让收入扣除应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费后采取调库的方式，分别划转各远郊区（县）级国库。
第六条市财政局从缴入市级国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中，按照市政府确定的比例或定额，计提国有土地收益基金。各远郊区（县）结合实际情况参照执行，并将提取的比例或定额报市财政局和市国土资源局备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。
市财政局和远郊区（县）财政局计提的国有土地收益基金，使用“预算收入更正通知书”分别从市级国库和远郊区（县）级国库“政府性基金收入”“土地出让总价款”（103014601）科目划入“国有土地收益基金收入”（1030147）科目。
第七条从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的政府收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中计提用于农业土地开发资金。
（一）计提标准
按照《关于转发〈财政部、国土资源部关于印发用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法和用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法〉的通知》（京财经二[20*]855号）执行。
（二）计提程序
1、市国土资源局按季提供各区（县）及*经济技术开发区的土地出让面积、土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）和应提取的金额。并于季度末当月的20日之前将全市的提取金额（含电子版）送市财政局；对12月21日—30日全市的提取金额（含电子版）于12月30日送市财政局；12月31日全市提取金额转入下年度办理。
2、市与各远郊区（县）财政局根据市国土资源局按季提供的土地出让面积、土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别），提取用于农业土地开发资金。
（三）计提手续
市财政局和远郊区（县）财政局使用“预算收入更正通知书”分别从市级国库和远郊区（县）级国库“政府性基金收入”“土地出让总价款”科目（103014601）划入“农业土地开发资金收入”科目（1030148）。
第三章使用管理
第八条土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。
第九条征地、拆迁补偿和土地开发支出。主要指政府收购及储备土地的前期成本等。
征地和拆迁补偿支出包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，按照有关标准执行。
土地开发支出包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等支出，按照财政部门核定的预算安排。
土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出、通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本。
第十条支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。
（一）保持被征地农民原有生活水平补贴支出和补助被征地农民社会保障支出，应严格按照《*市建设征地补偿安置办法》（*市人民政府令第148号）执行。
（二）用于农业土地开发支出。按照《关于转发〈财政部、国土资源部关于印发用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法和用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法〉的通知》（京财经二[20*]855号）的有关规定，以及财政部门核定的预算执行。
（三）农村基础设施建设支出。从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目支出，按照市、区（县）政府规定，以及财政部门核定的预算执行。
第十一条城市建设支出。含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。
第十二条其他支出。包括缴纳新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费用以及土地出让业务费等。
（一）缴纳新增建设用地土地有偿使用费。按照《*市财政局*市国土资源局中国人民银行营业管理部关于转发财政部等部门调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的补充通知》（京财经二[20*]823号）执行。
（二）国有土地收益基金支出。从国有土地收益基金收入中安排用于土地收购储备的支出，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出，按照市、区（县）政府批准的收购土地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行。
（三）城镇廉租住房保障支出。按照《关于印发〈*市关于落实城镇廉租住房保障资金实施意见的通知〉的通知》（京财经二[20*]3070号）规定以及财政部门核定的预算安排。
（四）支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。根据国家有关规定，从破产或改制国有企业土地出让收入中，统筹安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。
（五）土地出让业务费。包括出让土地需要支付的土地勘测费、评估费、公告费、场地租金、招拍挂费和评标费用等，按照财政部门核定的预算安排。
（六）其他支出。市政府规定的其他支出。
第十三条土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费，切实保障被征地农民的合法利益。在出让城市国有土地使用权过程中，涉及的拆迁补偿费要严格按照我市有关规定支付，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法利益。
土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。
城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。编制政府采购预算的，应严格按照政府采购的有关规定执行。
第四章收支科目管理
第十四条我市国有土地使用权出让收支科目的管理执行《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综[20*]68号）中对《20*年政府收支分类科目》调整的有关规定，并结合我市实际情况增设部分目级收入科目和部分项级支出科目。
对《20*年政府收支分类科目》附录二基金预算收支科目具体调整情况请详见本办法的附件1。
为了准确反映我市各级政府土地出让收支状况，本办法仅对调整后政府收支科目的正确使用做出说明。
第十五条删除了《20*年政府收支分类科目》收入分类103类“非税收入”项下01款“政府性基金收入”32项“国有土地使用权出让金收入”及目级科目。
第十六条在《20*年政府收支分类科目》103类“非税收入”01款“政府性基金收入”科目中，分别设立了下列科目：
（一）设立了46项“国有土地使用权出让金收入”科目。
对01目“土地出让总价款”，做出了如下说明：反映以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本，扣除财政部门已经划转的国有土地收益基金和农业土地开发资金后的余额。
对02目“补缴的土地价款”，做出了如下说明：反映划拨国有土地使用权转让或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款、处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款、转让房改房以及购买、转让经济适用住房（含按照经济适用住房管理的住房）按照规定应当补缴的土地价款以及出让国有土地使用权改变土地用途和容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。
对03目“划拨土地收入”，做出了如下说明：反映土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、区（县）人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用。
我市新设立95目“区县土地出让总价款调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本。
我市新设立96目“区县补缴的土地价款调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）补缴的土地价款。
我市新设立97目“区县划拨土地收入调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）划拨土地收入。
我市新设立98目“区县其他土地出让金收入调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）其他土地出让金收入。
对99目“其他土地出让金收入”，做出了如下说明：反映市国土资源局依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入、出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益等其他土地出让收入。
（二）设立了47项“国有土地收益基金收入”，其科目说明为：反映从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中按照规定计提的国有土地收益基金。
（三）设立了48项“农业土地开发资金收入”，其科目说明为：反映从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中按照规定比例计提的农业土地开发资金。
第十七条对《20*年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”08款“国有土地使用权出让金支出”科目已进行了下列调整：
（一）01项“前期土地开发支出”已经修改为“征地和拆迁补偿支出”，并对科目说明进行了调整为：反映地方人民政府在征地过程中支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。
（二）02项“土地出让业务费用”，已经修改为“土地开发支出”，并对科目说明进行了调整为：反映地方人民政府用于前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出。
（三）03项“城市建设支出”科目说明已经修改为：反映土地出让收入用于完善国有土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设支出。
（四）04项“土地开发支出”，已经修改为“农村基础设施建设支出”，科目说明已经调整为：反映土地出让收入用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出。
（五）05项“农业土地开发支出”，已经修改为“补助被征地农民支出”，科目说明已经调整为：反映土地出让收入用于补助被征地农民社会保障支出以及保持被征地农民原有生活水平支出。
（六）06项“土地出让业务支出”，科目说明已经调整为：反映土地出让收入用于土地出让业务费用的开支。
（七）保留了07项“廉租住房支出”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于城镇廉租住房保障的支出。
（八）我市新设立了94项“破产或改制国有企业职工安置费”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于破产或改制国有企业职工安置费的支出。
（九）我市新设立了95项“旧城区解危排险专项资金”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于旧城区解危排险专项资金的支出。
（十）我市新设立了96项“缴纳新增建设用地土地有偿使用费”，科目说明为：反映从土地出让收入中缴纳的新增建设用地土地有偿使用费的支出。
（十一）我市新设立了97项“污染扰民企业搬迁资金”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于污染扰民企业搬迁的支出。
（十二）我市新设立了98项“绿化隔离地区基础设施支出”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于绿化隔离地区基础设施的支出。
（十三）99项“其他土地使用权出让金支出”，科目说明已经修改为：反映从土地出让收入中安排的其他支出。
第十八条在212类“城乡社区事务”中设立了10款“国有土地收益基金支出”，其科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于土地收购储备等支出。
01项“征地和拆迁补偿支出”的科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。
02项“土地开发支出”的科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出。
99项“其他支出”的科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于其他支出。
第十九条在212类“城乡社区事务”中设立了11款“农业土地开发资金支出”，科目说明为：反映从农业土地开发资金收入中安排用于农业土地开发的支出。
第二十条在《20*年政府收支分类科目》支出经济分类科目310类“其他资本性支出”中增设了下列科目:
（一）09款“土地补偿”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的土地补偿费。
（二）10款“安置补助”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的安置补助费。
（三）11款“地上附着物和青苗补偿”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的地上附着物和青苗补偿费。
（四）12款“拆迁补偿”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的拆迁补偿费。
第二十一条按照财综[20*]68号文件的规定，国有土地使用权出让金支出、国有土地收益基金支出、农业土地开发资金支出应根据经济性质和具体用途分别填列支出经济类相关各款。
第五章预决算管理
第二十二条建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。有关部门要严格按照部门预算管理的规定编制下一年度土地出让收支预算，并分别纳入政府性基金收支预算，报经财政部门按规定程序批准后执行。土地出让收入资金的拨付，按照财政国库管理制度有关规定执行。
（一）土地出让收支预算编制
编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。其中：属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算，并严格按照政府采购的有关规定执行。
1、收入预算的编制
市国土资源局编制全市以及城八区、*经济技术开发区及各远郊区（县）下年度的土地出让收入计划、缴纳新增建设用地土地有偿使用费计划、用于农业土地开发资金的提取计划、国有土地收益基金提取计划。并按照部门预算报送时间将土地出让收入等上述计划报送市财政局，同时将土地出让收入计划分别通知*经济技术开发区财政局和各远郊区（县）财政局。
市财政局根据市国土资源局提供土地出让收入等计划，编制土地出让收入预算。
市财政局根据市国土资源局提供的城八区当年1-3季度土地出让项目签订的合同价款，按照返还城八区的比例，于10月底之前向城八区财政局提供下一年度政府性基金补助收入计划。城八区财政局据此编制土地出让收入预算。
*经济技术开发区和远郊区（县）财政局根据市国土资源局提供的土地出让收入等计划，编制土地出让收入预算。
2、支出预算的编制
财政部门根据土地出让收入情况，按照国土、发改、建设等有关部门提供资金需求情况和项目管理要求，编制各项支出预算。
（二）土地出让收支决算编制
每年年度终了，各有关部门应当严格按照财政部门的规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，报财政部门审核汇总后，向同级人民政府报告。上报时间按照决算编制要求的时间报送。
第二十三条国土资源管理部门与财政部门、房屋管理部门要加强协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度。国土资源管理部门应当将年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地出让总价款、约定的缴款时间、缴款通知书等相关资料及时抄送财政部门。
第二十四条财政部门、国土资源管理部门、房屋管理部门要与市区（县）国库建立土地出让收入定期对账制度，确保有关数据的准确无误。
第二十五条财政部门要会同国土资源管理部门、房屋管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表以及分季收支统计明细报表体系，统一土地出让收支统计口径，确保土地出让收支统计数据及时、准确、真实，为加强土地出让收支管理提供准确的基础数据。
第六章以前年度土地出让收入专户结余资金处理
第二十六条使用以前年度土地出让收入专户结余资金时，通过调入资金的方式，调入基金预算。其中：
（一）用于本级支出时，在土地出让收入相关的政府收支分类科目中反映。
（二）市财政局用于城八区支出时，直接通过“政府性基金补助支出”安排到城八区，城八区财政局通过“政府性基金补助收入”列入基金补助收入。
（三）市财政局用于远郊区县支出时，仍通过土地出让收入专户拨付到远郊区（县）土地出让收入专户。远郊区（县）使用时，也通过调入资金的方式，调入基金预算，并在土地出让相关的政府收支分类科目中反映。
（四）此文下发之前已发生的以前年度土地出让收入支出应补办预算指标下达手续，并进行相应的账务处理。
第七章监督检查
土地出让金的征收管理
第二条土地出让金是指政府出让国有土地使用权而向土地受让人收取的国有土地有偿使用费（即地价款）。土地出让金是国家财政性资金，必须全额上缴市财政，实行收支两条线管理。
第三条市财政局是土地出让金管理的主管机关，市国土资源局是土地出让金的代征机关。
第四条市国土资源局必须按出让合同约定的缴款时间和金额向土地受让人开具省财政厅印制的“省行政事业性收费专用缴款书”，土地受让人直接将资金缴入市级财政专户。
市国土资源局依法负责土地出让金的催缴工作，保证土地出让金按时足额缴入市级财政专户。
第五条市国土资源局应及时向市财政局报送每宗出让土地的出让收入、征地成本、应提税费和出让收益的分解清单。市财政局对出让清单审核后，及时确认出让土地收益并将有关征地成本拨付到相关账户。
第六条市财政局可按缴入金库土地出让金总额的2%提取土地出让业务费，作为土地出让专项资金，列入国土资源部门预算收入，由财政监管使用。
第七条市财政可在收储土地的出让收益中提取8%的土地储备资金，专项用于政府对土地收储资金的积聚和运作，任何部门和单位不得移作他用。
土地出让收益的使用管理
第八条土地出让收益是指土地出让收入扣除征地成本、应提税费后的余额。土地出让收益分市级收益和乡镇收益。
第九条镇乡（街道）财政根据市政府有关国有土地收益分配政策取得乡镇土地收益，并负责本乡镇土地收益的使用管理，按规定向市财政上报所属乡镇的土地出让收益预决算。
第十条市级各管委会、指挥部开发区域内的土地出让收益均为市级土地收益，列入年度市级土地出让收支预算。
市经济开发区、振东新区管委会根据市政府有关国有土地收益分配政策取得市级土地收益的切块资金，用于区域内的项目建设和基础设施配套。
第十一条市发展计划局会同市国土资源局于每年10月底前提出下一年度全市国有土地出让计划的初步意见，并预测下一年度土地出让金收入和收益情况。
第十二条市财政局根据市政府批准的土地出让计划、项目建设计划和市国土资源局预测的土地出让收入及收益情况，编制市级土地出让收支预算，汇总编制全市土地出让收支预算。
第十三条市财政局编制的全市土地出让收支预算以及土地出让的调整预算，经市政府同意后，报市人大常委会审批。市财政局根据市人大常委会批复的收支预算，在一个月内及时批复给收入组织单位和项目建设单位的主管部门。
第十四条各项目建设单位应自觉按政府批准的土地出让收支预算执行。根据工程进度向财政部门办理资金拨付手续。市财政局要逐步转变资金拨付方式，向国库集中支付转变。拨付的建设经费能够直接支付的，直接拨付到项目施工单位。
第十五条市财政局要严格按预算管理的要求，对于有预算安排的项目支出，将根据出让收益收支相匹配的原则，及时将资金拨付到位。对于无预算安排的项目支出，不得支付。
第十六条在预算执行过程中，土地出让收益达不到年初收入预算数，或土地出让支出预算的调整超过年初收入预算的，必须调整土地出让收入预算。收入预算的调增，需兼顾土地供应量；收入预算的调减，要相应调减支出预算。
根据项目建设的实际情况，确需调整支出预算的，由项目使用单位的主管部门向市财政局提出申请，按下列权限报批：
当年新增建设项目需市政府常务会议讨论批准。
原定项目资金超过预算或新增建设项目需追加预算指标的，资金额度在1000万元以下（含1000万元）的，报市长审批；资金额度在1000万元以上的，报市政府常务会议讨论批准。
全年调整金额增加数超过全年预算10%，以及单个项目追加投资3000万元以上（含3000万元）的，需报市人大常委会审批。
第十七条市财政局必须建立土地出让预算周转金，用于调剂预算年度内季节性收支差额，以保证及时用款。预算周转金每年按土地出让收益预算的5%来设置和补充，其总额达到年度土地出让支出预算的30%后不再提取。
第十八条年度结束后，项目建设单位应根据当年收支执行结果，向市财政局报送建设项目年度收支决算，市财政局经审核汇编成市级土地出让年度收支决算。
附则
第十九条市财政、审计、监察、国土资源部门要加强对土地出让金征收使用的管理、监督、检查，对违反财政、财务制度，土地出让金不缴市财政的，要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》给予单位和主要负责人相应的处罚。
第二条 我市行政区域内土地出让金的征收管理，均按本规定执行。
第三条 土地出让金包括：
（一）国有土地使用权出让时，土地使用者依法交纳的土地出让金。
（二）国有土地使用期满后，土地使用者需要续期而交纳的续期土地出让价款。
（三）原通过行政划拨获得国有土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。
（四）土地合作者未按合同约定期限对土地进行投资建设而依法交纳的土地闲置费。
（五）依法获得土地使用权的土地使用者，在承租年限内，按规定向政府交纳的土地使用费或土地租金。
（六）土地出让金的存款利息。
（七）土地出让金征收管理的罚没收入和土地出让金收入。
第四条 市财政部门是土地出让金的主管机关。
市土地管理部门是土地出让金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收。
第五条 土地基准地价、标定地价应由市规划、土地管理部门会同市财政、国有资产、房产、物价等管理部门，依照国家有关规定共同制定，报市政府批准后实施。
第六条 土地出让金必须全部上缴财政，由财政列入预算管理，专款专用，用于城市基础设施建设、土地开发和发展农业。
土地出让金缓征、减征由市财政部门负责办理。
第七条 国有土地使用权有偿出让合同签订后，市土地管理部门根据土地出让合同，负责填发“缴交国有土地使用权出让金登记单。”
第八条 土地受让方必须根据交款通知单规定的金额、开户银行和帐号，按规定的时间将土地出让金直接缴入“土地出让金财政专户。”
第九条 土地受让方按合同规定全部付清地价款后，市财政部门应为土地受让方开具“土地出让金专用票据。”市土地管理部门根据“土地出让金专用票据”及有关规定，办理土地产权登记手续，填发土地使用证。
第十条 市土地管理部门应当依法行政，对未依法足额交纳土地出让金的单位和个人，市土地管理部门应解除土地使用权有偿出让合同，不予办理土地产权登记手续，不发放土地使用证，并可追究受让方的赔偿责任。
第十一条 外国投资者为获得土地使用权所支付的土地出让价款，需用外币支付，也可将外币兑换成人民币支付。
第十二条 市财政部门应在银行开设“土地出让金财政专户”，用于土地出让金的专项存储和核算。并在每月份终了五日内和市土地管理部门核对，清算当月的土地出让金收入支出。
第十三条 市财政部门应根据市土地管理部门填报的清算单，及时清算、拨付有关费用，并按2%核拨土地出让业务费。
第十四条 清算核拨有关费用后的土地出让金净收益，应按季缴入财政金库，纳入当年的全市城建投资计划，专项使用。资金的使用由市财政部门根据有关部门申报的具体开发建设项目所需费用，审核后下达预算支出指标，拨款并监督使用。
第十五条 沈阳经济技术开发区、沈阳市南湖科技开发区、沈阳商贸金融开发区、沈阳市辉山风景区开发和沈阳市沈河开发区的土地出让金收入，由市财政部门委托开发区的财政部门负责统一征收管理，全额纳入开发区的财政预算管理，专项用于基础设施建设和土地开发。
上述开发区的财政部门，应在每季度终了十日内，与市财政部门和市土地管理部门办理土地出让金的缴拨手续。
第十六条 市土地管理部门和开发区财政部门，应在每季度终了后十日内，向市财政部门送土地出让金收入和支出季报表。
第十七条 新民市、辽中县、法库县、康平县，要根据本规定，结合本地实际情况，制定本县（市）的国有土地使用权出让金征收管理办法，报市财政部门备案。
〔关键词〕 土地财政;经济增长;转型
〔中图分类号〕F812.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）01-0028-07
〔作者简介〕葛扬，南京大学经济学院、长江三角洲经济社会发展研究中心教授、博士生导师;
钱晨，南京大学经济学院硕士研究生，江苏南京 210438。
一、引言
土地财政在我国GDP近十多年持续高速增长中的作用不可小觑，主要体现在以下三个方面：一是通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以此带来高额营业税、企业所得税等地方税，并随着土地出让，建设用地增多必将带来周边其他项目的投入增长，进而带动整个区域经济增长;二是通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展<sup>〔1〕</sup>;三是以土地进行银行抵押贷款，获取城市基础建设资金。如此，土地财政成为地方政府建设城市必不可少的一部分。<sup>〔2〕</sup>
目前学术界对土地出让收入所引发的土地财政问题研究基本上是定性分析，而且多持批判态度。<sup>〔3〕</sup>但是，“土地财政”并没有因为人们的批判而消失。“土地财政”的出现及其存在有其必然因素，也应该有一个客观的认识和分析。本文采用计量分析方法，从定量的角度就“土地财政”对地方经济增长的影响进行实证研究，并探讨处于不同经济发展阶段的不同地区“土地财政”作用的差异。既客观地认识“土地财政”对地方经济增长的作用，也不回避“土地财政”所产生的负面影响，从而为“土地财政”转型提供理论依据。
二、现阶段我国“土地财政”的构成和特征
土地财政收入的构成，不仅包括由政府行使土地所有者权利过程中形成的权益性的各种土地税收收入，而且包括政府作为社会管理者依法强制征收、为公共服务提供财力支持的各种非税收入包括土地出让收入。前者是制度内土地收入，后者是制度外收入。
1.制度内土地收入
现阶段我国制度内土地收入以土地税费为主，包括与土地直接相关的税收、与土地间接相关的税收和部门收费项目三大部分。<sup>〔4〕</sup>
（1）与土地直接相关的税收，是指土地使用和转让过程中需要缴纳给政府的相关税费，主要有城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税等，这些税种在分税制改革后均归地方所有，由地税部门收取。自2001年开始，与土地直接相关的税收以较快速度增加，而此部分税收基本上全部归属于地方政府的财政收入。
（2）与土地间接相关的税收，主要是指土地征用以及与房地产业有关的税费。这部分土地收入主要是由建筑业和房地产业带动产生的税收，包括房地产税、房地产业和建筑业的营业税、所得税等。与土地间接相关的收入应该还包括其他一些方面，在此无法一一赘述。由于地方财政可以取得建筑业和房地产业的所得税（2002年后与中央共享）和营业税等税收收入，并且这些税收收入已经成为地方政府预算内收入的重要来源，在强烈的税收收入激励下，地方政府多年来一直乐于推动城市化建设，且在此过程中获取了更多与土地间接相关的税收。考虑到仅房地产业、建筑业已产生较大规模的土地间接税收，而其他产业如第三产业也有许多收入与土地征用、出让有关，因此本文判断土地财政被低估的可能性极大。
（3）部门收费项目，是与土地直接有关的收费。指根据政府文件规定的项目和标准，用地者在办理征（拨、使）用地手续或办理土地登记和变更登记时应缴纳的各种费用。主要包含耕地开垦费、土地复垦费、征（拨）用地管理费、新增城镇建设用地有偿使用费、土地出让业务费等。另外还有政府各部门在土地征用、出让、房地产开发过程中所收取的种类繁多、内容复杂的收费项目，如土地证书工本费、建设用地批准书工本费、土地登记费、土地权属和用途变更费等。
2.制度外土地收入
我国现阶段税费外土地收入指土地出让金。土地出让金并非税费，而是政府出让土地得到的租金，也叫“国有土地使用权出让收入”。分税制改革后，在2007年以前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿、拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，属地方政府性基金预算管理，这便使土地出让金收入明确地归属了地方政府，成为地方政府的预算外财政收入，所以土地出让收入一直游离于政府财政预算管理体制之外，仅被作为政府财政预算外资金或非预算资金管理。如此一来直接形成了土地出让收入的“管理体制外、收支预算外”模式。
我国土地实行公有制，为了规范国有土地使用权出让收支管理，近年来中央政府已相继制定了一系列管理办法和措施加以规范。本质上，土地出让金的性质与税费不同，为政府出让土地使用权所得租金，是土地使用权利的价格体现。以城镇土地出让为例，住宅用地、工业用地和商业用地这三类用地的出让使用年限分别为70年、50年和40年。理论上看，土地出让金应该等于今后若干年土地租金收入的贴现值，但实际操作中，土地出让金的金额却是根据土地市场供求情况，采取公开“招、拍、挂”方式确定的。
3. 土地财政的特征
土地税费收入和土地出让收入构成了我国“土地财政”的基本内容，且具有如下特点：
（1）土地出让收入所占比重快速提升，地方政府对“土地财政”依赖过度。研究表明（如图1）， 2000年以前，土地出让收入在地方财政收入和全国财政收入中的占比都维持在10%以内的较低水平，2001―2003年二者占比持续上升至近几年最高值，此后一直高位徘徊，2009年土地出让收入在全国财政收入中占比达25.07%，在地方财政收入中占比达52.69%，成为地方财政收入的支柱性来源，导致地方财政收入增长结构单一，地方财政对土地及房地产业依赖过度。而地方政府支出对土地财政收入的高度依赖本质上是对土地资源开发利用的依赖。
图1 1996-2009年我国土地出让收入在
全国财政收入占比和地方财政收入占比
数据来源：1999-2010年《中国国土资源年鉴》，1997年《中国土地年鉴》，1997-2010年《中国统计年鉴》。
（2）土地收入支出明确，形成显著的“二元”路径。一是以隐性“土地财政”推动工业化进程，地方政府通过压低地价或者相关土地税收优惠政策、甚至免费方式将土地提供给投资方，进行招商引资，加速地方的产业发展。实际上地方政府是以特有的土地“一次性投入”在推动工业化并换取工业化之后的产业年度税收收益。二是以显性“土地财政”推动城市化进程，地方政府通过不断提高的地价获得高额土地出让收入，以此作为城市建设资金，用于城市基础设施和公共设施建设。
（3）土地税费项目的设立缺乏合理性，相关管理制度不完善。土地收费项目几乎全部出自地方性法规，不少收费项目都是由地方政府自行制定的，这就导致地方政府在有关土地税费征收上具有很大的随意性。从土地财政收入构成看，土地直接税收有四种，但其中有两种是按面积征税，还有一种基本处于停征状态，没有能够体现级差地租收益。间接税收以建筑业和房地产业的营业税为主，主要来自投资和建设规模，而不是来自地方产业升级及经济可持续发展。尤其值得关注的是，目前地方政府对土地出让金的成本核算透明度不高，对土地税费的管理和使用效率的监督更处于明显滞后状态。
三、我国土地财政对地方经济作用的实证分析
1.计量模型的建立和数据说明
本研究运用的生产函数模型是有三种常规投入（土地、劳动、资本）的柯布―道格拉斯函数，以具体分析土地各要素对地方经济增长的影响。依据经济增长与土地、资本、劳动力等因素的关系，本文选取各地区生产总值表示被解释变量，用Y表示;选取土地出让收入表示解释变量之一的土地生产要素建设用地出让成交价款，此处土地出让收入的统计口径是《中国国土资源统计年鉴》，用land表示;选取固定资产投资作为解释变量之二的资本要素投入，用capital表示;依据我国经济的增长与第二、三产业发展的密切关系，选取第二、三产业就业人数总和表示解释变量之三的劳动要素投入，用字母labor表示;剩余的变量为截距和随机扰动项，截距表示除基本要素投入和制度因素之外的其他因素对地方经济增长的影响，由此得到下面的估计等式：
lnYi=α0+α1lnlandi+α2lnlabori+α3lncapitali+εi
这里α是需要估计的参数，ε是误差项。各地区生产总值Y、土地出让收入X和固定资产投资K的单位为亿元，第二、三产业就业人数总和L的单位为万人，这四个变量均是对数形式。本研究所采用的相关数据均来自国家统计局编制的2010年度《中国统计年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》，并以地方数据为考察对象。
2.计量结果的说明和分析
本文首先选取2009年31个省（市、自治区）的截面统计数据进行研究，考察所选取的各种生产要素与其生产量之间的关系，以此分析地方土地出让收入对地方经济的影响。考虑到地区差异的影响，本文先对各省份进行回归分析，然后再分别对东中西三大地带内部各省份进行回归分析比较，最后选取典型城市1998-2009年的面板数据进行回归分析。
（1）全国省份回归分析
将选取的31个省（市、自治区）的数据代入模型，利用最小二乘法回归得到如下结果：
本文采用的数据为2009年31个省市自治区的截面数据，由于地区之间存在经济发展差异，因此土地出让收入对各地经济会产生不同程度的影响，这种差异使得模型很容易产生异方差，从而影响模型的估计和运用。为此，本文利用White检验对该模型是否存在异方差进行检验，由检验结果可以看出，nR2=7.444816，但不可以拒绝“不存在异方差”的原假设，得出原模型不存在异方差的结论。
原模型回归结果可以看出：R2接近96%，修正后的R2也高达95.5%，F值在99%的水平上显著，模型拟合度较好;ln（land）前的系数为0.172965，且在1%的水平上显著为0，在99%水平上拒绝β为0的假设;ln（labor）前的系数为0.177956，且在12%的水平上显著为0，在88%水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.650414，且在1%的水平上显著为0，在99%水平上拒绝β为0的假设。以上结果说明，从31个省（市、自治区）综合来看，土地出让收入对地方经济增长有显著正向推动作用，2009年经济数据的回归结果显示土地出让收入每增加1%，对地方经济增长就有0.173%的推动作用。随着近年土地出让收入规模的扩大化，其对我国地方经济增长的影响不断提高，地方经济增长对土地出让收入的依赖性也逐年增强。
（2）东、中、西部省份回归分析
由于地区之间存在经济发展差异，因此土地出让收入对各地经济会产生不同程度的影响。下面对我国大陆东、中、西部三大经济地带的经济数据进行分区域研究，以此比较各区域土地收入对区域经济不同的影响程度。目前统计上东中西部的划分是：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11省市;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西12省区市。
由东部经济数据回归结果可以看出：R2接近95.4%，修正后的R2也高达93%，F值在99%的水平上显著，模型拟合度较好;ln（land）前的系数为0.320483，且在11%水平上显著为0，在89%水平上拒绝β为0的假设;ln（labor）前的系数为0.377208，且在10%水平上显著为0，在90%水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.323822，但是不能拒绝此系数为0的假设。以上结果说明，在经济发达的东部11省市，土地出让收入对地方经济增长有显著正向推动作用，回归结果显示2009年东部地区土地出让收入每增加1%，对东部地区地方经济增长就有0.320%的推动作用，较全国整体对地方经济增长影响有约超一倍的贡献度。
中部地区OLS回归结果如下：
中部经济数据回归结果所得出的是一个与东部不同的结论：R2接近92%，修正后的R2也较大，F值在95%的水平上显著，模型拟合度较好;ln（land）前的系数不同于一般情况，为-0.354329，且在10%的水平上显著为0，在90%的水平上拒绝β为0的假设;ln（labor）前的系数为0.606827，且在5%水平上显著为0，在95%水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.425886，但是不能拒绝此系数为0的假设。以上结果说明，在资源丰富、重工业基础较好的中部地区8省，土地出让收入对地方经济增长有显著负向推动作用，不同于全国整体和东部地区的情况，中部地区地方经济对土地出让收入依赖较小，土地出让收入对地方经济无明显促进作用，相反有一定负面影响，中部地区经济增长更多地依赖劳动力和固定资产投资增长，二者及其他经济因素对地方经济有一定的正向推动作用。
西部经济数据回归结果如下：虽然R2接近99%，修正后的R2也高达98.9%，F值在99%的水平上显著，模型拟合度较好;但是ln（land）前的系数较小，接近0，为0.001332，且不能拒绝此系数为0的假设;ln（labor）前的系数为0.081255，也不能拒绝此系数为0的假设;ln（capital）前的系数为0.936781，在1%的水平上显著为0，在99%的水平上拒绝β为0的假设。以上结果说明，在经济欠发达的西部地区12省市自治区，土地出让收入对地方经济增长虽有正向推动作用，但不明显，接近于0，劳动力的增长对西部地区的经济有一定正向影响，但同样作用较弱，对西部经济的增长产生显著正向推动作用的因素为固定资产投资。近年西部大开发如火如荼，国家对西部的固定资产投资在很大程度上拉动了地方经济增长，相对土地出让收入，西部地区的地方经济更多依赖于地方投资的增长。
综合东中西部三地区回归分析结果可以看出，东部地区地方政府更多依赖土地出让收入拉动地方经济增长，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资的增长，而西部地区则更多依赖固定资产投资的增长。经济越发达的地区，地产价格越高，房地产市场越繁荣，投资回报收益越高，土地出让收入越丰厚，政府的土地财政对地方财政就有更大的占比，地方经济的增长也更多地依赖土地出让收入的增长，所以东部地区的地方经济对土地出让收入的依赖较重;而中部地区有着丰富的煤矿资源，重工业基础较好，经济发展更多依赖地方工业的发展，地方政府通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，土地出让收入较少，对当期地方经济影响很小甚至为负向作用，土地的价值更多地反映在长期;西部地区因开发历史较晚，经济发展和技术管理水平与东、中部差距较大，但目前国家正在积极推行西部大开发，政策扶持力度很大，所以地方经济更多依赖固定资产投资，同时由于西部国土面积较大，开发较晚，地价较低，土地出让收益较少，眼前对地方经济增长的促进作用显得微乎其微。
（3）东部发达地区面板数据的回归分析
上文分析看出，经济越发达地区，地方经济对土地出让收入的依赖性越强，但鉴于截面数据分析的局限性，未能把时间维度纳入分析框架。下面选取1998-2009年经济发达的四个地区――北京、上海、广东和江苏的经济数据进行面板数据分析，考虑到物价水平的影响，先对地区生产总值Y、建设用地出让成交价款land、固定资产投资capital三项变量进行剔除物价的处理，扩展模型如下：
lnYit=α0+α1lnlandit+α2lnlaborit+α3lncapitalit+εit
A. 单位根检验
为避免伪回归，需对模型中的变量进行单位根检验，以检验其平稳性。本文将分别采用LLC检验（Levin、Lin和Chu，2002）、IPS（Im、Pesaran和Shin，2003）、Fisher-ADF和Fisher-PP检验（Maddala和Wu，1999）四种单位根检验方法，且均假定H0存在单位根。结果显示，所有变量通不过单位根检验，所有变量一阶差分可以形成平稳序列，但因变量和解释变量之间的关系还须进行协整检验。
根据前面的分析可知，lnYit、lnlandit、lnlaborit和lncapitalit都是一阶单整变量，继而可以进行协整检验。为了保证结论可靠，分别采用Pedroni的统计量和Kao的ADF统计量进行面板协整检验。检验结果如表3所示：
从检验结果可以看出，大部分检验方法的结果在显著水平下拒绝原假设，因此，本文认为地方经济增长与土地出让收入、劳动力投入及固定资产投资之间存在着长期稳定的均衡关系。
C.实证结果
在确定地方经济增长与土地出让收入、劳动力投入及固定资产投资之间存在协整关系之后，本文将以下模型
东部发达地区北京、上海、广东和江苏1998-2009年的面板数据回归结果显示：R2较高接近95%，修正后的R2也高达94.5%，F值在99%的水平上显著，充分表明模型拟合度较好;ln（land）前的系数为0.007724，但不能拒绝此系数为0的假设; ln（labor）前的系数为0.235698，且在1%的水平上显著为0，在99%的水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.842636，且在1%的水平上显著为0，在99%的水平上拒绝β为0的假设。这一结果说明，土地出让收入对上述发达地区地方经济增长的正向推动作用不明显，在过去12年的时间维度上，土地出让收入产生的影响较弱，以往长期看地方经济主要依靠劳动力投入和固定资产投资拉动，土地出让收入的正向影响是近几年才逐渐显现的。
综合2009年横截面数据回归分析结果和1998-2009年面板数据回归分析结果看，经济越发达的地区，地产价格越高，房地产市场越繁荣，投资回报收益越高，土地出让收入越丰厚，政府的土地财政对地方财政有更大的占比，地方经济增长更多依赖土地出让收入的增长，所以经济发达的东部地区地方经济对土地出让收入的依赖较重;加入时间维度研究后发现，土地出让收入对发达地区地方经济产生较大影响是在近几年逐渐显现的，随着房地产市场逐渐繁荣，地价逐渐飙高，发达地区地方经济的发展近几年更多依赖土地出让收入的增长，正是更多的土地收入使得地方财政较充裕，从而更大程度地刺激了地方经济。
四、“土地财政”在正、负效应中如何转型
通过以上实证研究可以发现，2009年横截面数据表明东部地区地方政府更多依赖土地出让收入拉动地方经济增长，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资的增长，而西部地区则更多地依赖固定资产投资的增长;1998-2009年发达地区的面板数据表明，在过去12年的时间维度上，土地出让收入的影响较弱，以往长期看地方经济主要依靠劳动力投入和固定资产投资拉动，说明土地出让收入对发达地区地方经济的正向影响是在近几年才逐渐显现的。随着近几年国内经济发达地区房地产市场的繁荣，地价逐年升高，发达地区地方政府的土地出让收入比较丰厚，政府的土地财政对地方财政有越来越大的占比，地方经济的增长也更多依赖于土地出让收入的增长。
理论上，作为稀缺生产资料的土地，所有者或使用者利用其参与社会经济活动并获得收益是一种合理的经济行为;同样，政府作为公共产品的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应的税费措施也属于以政控财、实现政府调控经济目标的合理内容。从制度框架看，我国实行的是土地公有制和土地用途管理制度，因此，政府兼具土地资源管理的规划、审批、执行及使用占有等多重任务，调控土地资源具有独有的强势地位。目前我国仍处在以城市化为主要内容的产业转型升级阶段，今后一段时期内必然还将继续在某种程度上发挥“土地财政”的历史作用。因此，无论从理论上还是从制度上看，政府依靠土地优化资源配置、将土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段本身并无问题。
回顾我国的工业化、城市化进程，土地财政发挥过重要的、积极的作用，随着改革的深入，其制度弊端越来越明显和突出，已经成为经济社会可持续发展的障碍。但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现出“以经济建设支出为主要支出，以土地收入为主要收入来源”的特点，土地配置与财政分配有所游离，造成地方财政收支结构扭曲。土地是一种稀缺资源，这就决定了土地出让收入为主的“土地财政”具有典型的不可持续性，资源开发得越深入，问题就会越突出。首先，地方政府通过“土地财政”的融资模式，与银行等金融机构相结合，以举债方式实现了资金的融入，以土地作抵押融资进行基础建设，在现行体制下融资规模容易失控。地方政府对土地财政依赖程度越大，土地储备贷款额度通常越大。但是，一旦土地出让价格出现波动，地方政府将出现财政危机。其次，我国的土地融资由于缺乏监管，以及土地出让和抵押在实际运行过程中存在巨额利益因而常常出现违约、寻租等情况，导致腐败的滋生和土地资源的不合理配置，比如政府土地征管中的不合理征用，以及征用后补偿不合理等因素对被征地人利益的损害。发生这种情况时，征地行为对被征地者而言就是对其财富的掠夺，有可能间接减少收入，使其处境恶化。这无疑为社会安定积累了不利因素。再次，在城市化和国民经济高速发展条件下，我国房地产市场需求旺盛，高地价必然向下游商品房价格传导，高额回报的房地产业必然吸引其他产业资本进入，影响其他实体经济发展，阻碍产业转型升级。最后，由于金融体系的高杠杆特征，一旦出现问题，损失往往被放大，甚至可能影响整体经济的运行。
显而易见，“土地财政”背后是有原因的。从财政收入分配的角度看，分税制改革导致了“集权”的出现，因为作为地方政府税收主要来源的增值税增量由中央政府直接控制。但是，从财政支出的角度看，中央财政支出和地方财政支出的格局并没有因为分税制而发生明显改变，而且还呈现放大趋势。由于分税制集中了地方预算收入，却并没有改变中央政府和地方政府的支出格局，结果中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府支出。值得注意的是，经过上述“一上一下”的过程，地方政府可以自由支配的财政收入份额明显减少，但支出压力并没有减轻，甚至还出现增加的势头，这就是学界通常所说的分税制“财权层层上收、事权层层下移”而导致地方政府事权、财权不对称的问题。这种制度压力使得地方政府必须寻求新的地方财政收入增长源泉。作为财政包干制下形成的追求财政收入增长的利益主体，在分税制后，地方政府的这种利益主体意识非但没有削弱，反而被大大加强了。对于地方政府而言，急迫的问题是如何寻求新的、能够自主支配的财政收入以缓解支出压力。“土地财政”便应运而生并且快速膨胀起来。可见，“土地财政”是其内、外因素使然的结果。对于“土地财政”的简单否定或者简单肯定都不是科学的态度。
总体来看，在现行制度框架下，“土地财政”仍不可或缺，且主要还应该用于地方经济增长和城市建设。离开土地财政，将城市化带来的城郊土地非农使用增值收益全部留给农民，这与当前中国土地制度安排中的“涨价归公”基本原则也是相悖的，而且对中国经济未来发展可能造成致命的伤害。因此，不能因为土地财政本身存在弊端就采取完全否定和彻底取消的态度。正确的态度应该是不断地完善土地财政，推动其转型。
从短期角度看，应侧重于采取相关治标措施。第一，以构建“公共服务型”政府体制为原则，改变GDP导向的干部考核机制，在干部考核指标体系中增加民生指标权重，将土地财政状况纳入地方政府官员的考核和离任审计内容，完善对地方政府的政绩考核，促进地方政府关注社会和谐和可持续发展。第二，从土地财政收入中截取一部分设立专项资金，解决土地财政可能带来的生态破坏、被征地人员后期安抚等社会问题。第三，逐步改变目前我国税收制度中增值税占比过大的问题，将政府税收的主要来源由增值税过渡到所得税。第四，完善土地出让收支管理制度，将土地出让收支全部纳入政府性基金预算管理，使土地出让收入和支出实现全过程透明化。
从长期看，土地的稀缺性和公共性决定了土地的增值收益应该以社会和人民为本<sup>〔5〕</sup>，必须立足社会和谐可持续发展而创新制度。第一，财政体制改革应与土地制度改革同步进行，以改变地方政府对土地收益的财政路径依赖，通过改革土地制度，保障土地产权的社会公平进而推动构建稳固的地方公共财政制度基础。改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，将土地经营职能分解出去，打破地方政府垄断土地一级市场的格局，完善土地增值收益分配机制，逐渐改变当前财政分成体制;第二，规范国家对土地收益的使用支出，可以考虑把土地财政收入纳入中央政府专项收入，实行基金式管理，让中央政府承担原来由地方政府承担的一些教育、社会保障和农业科技事业支出。第三，通过再造预算约束政府，推进预算改革，引入现代预算制度，将各级政府包括“土地财政”在内的各种行为展现在阳光下。第四，重新构建中央和地方的税收和财政关系，按照事权与财权相统一的原则，调整中央与地方政府的税收来源和财政支出结构，减轻地方政府预算内的财政压力。将土地预算纳入中央范畴，由中央统一调配审核土地资源预算，适当限制土地供应量。第五，中央和地方政府应努力开拓新税源，将原有的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税进行综合改革完善，以“简税种、宽税基、低税率”的原则开征房地产税。第六，探索完善地方政府发债融资制度，使地方政府形成合乎逻辑的融资途径。中央政府应着手制定有关政策和法规，对土地储备的宗旨目的、收储范围、机构设置、法人地位、储备土地的贷款资格、抵押方式等作出明确的法律规定，结束政出多门、各行其是的无序状态。
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根据省监察厅等五个部门《关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知》（监发〔5号）的部署和要求，我市开展了国有土地使用权出让情况专项清理。省监察厅等五个部门于年月对我市国有土地使用权出让情况进行了检查。重点检查年月日至年12月31日期间供应的所有建设用地。通过省检查组检查，发现部分县（市、区）在国有土地使用权出让收支管理上存在土地出让收支管理不规范、土地出让收入使用超范围、土地出让价款被拖欠、违规返还土地出让金等问题。市检查组也发现有的县(市、区)在土地出让工作中也不同程度的存在一些不规范的行为和作法。各县(市、区)、东侨开发区和有关部门要针对此次出让情况检查中发现的问题，根据实际情况查找原因、认真整改，并在今后的国有土地使用权出让中要从以下六个方面着手，进一步规范工作程序、严格土地出让金收支管理。
一、县(市、区)人民政府、东侨开发区管委会要高度重视国有土地使用权出让工作，主要领导和分管领导要高度负责，各相关部门要与时俱进，认真履行职责，处理好服务经济建设与依法行政的关系，秉公办事、不循私情、反腐倡廉，避免国有资产流失。
二、宗地供应应符合城乡规划各项要求。城乡规划行政主管部门要依据控制性详细规划出具规划设计条件和附图；规划设计条件应明确出让宗地的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界限、开发期限等要求。
三、依法确定供地方式。国土资源管理部门要严格按照《划拨用地目录》、《协议出让国有土地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》等规定确定供地方式。
四、规范供地过程。土地出让应符合规定的程序，规范制定土地出让方案，按照法律规定的审批权限要求进行审批；出让计划、出让公告及出让结果应按照规定在中国土地市场网上公布；出让底价应经过集体决策；宗地的出让价格应不低于最低价标准、不低于政府拟定的宗地出让底价；土地出让后应签订规范的出让合同。
五、严格土地出让金征收、管理和使用。土地出让金征收应直接进入地方财政金库，严格按照出让合同的约定按期足额征收土地出让收入；不得擅自减免或同意缓交土地出让收入；土地出让金管理和使用情况应符合有关规定，不得以各种名义向用地单位返还或“借出”资金，不得超出土地出让金使用范围。
六、严格依法使用土地。供地后不得擅自改变用途、容积率等规划条件的情况，符合改变规划条件的用地，应按权限审批；经批准改变用途、容积率等规划条件后，应重新签订合同并补交土地出让金；经济适用房用地不得改变为经营性商品房用地。
一、项目概况
项目位于经济开发区新城二十路以东，新城十三路以西，铁路以南，大道以北，占地3574.96亩。项目建设内容包括征地拆迁、土地平整等。
二、项目实施单位
市区土地整理收购储备供应中心作为项目主体，负责项目投融资、项目管理工作，并对项目土地实施收储、整理和开发等工作。区发展和改革委员会、区财政局、区国土资源和规划局、区审计局等有关部门，配合做好项目资金的审核、拨付、监督使用，确保项目的顺利实施。
三、项目资金来源
项目总投资55856.57万元，其中项目资本金15856.57万元，申请农发行政策性中长期贷款40000万元，贷款期限3年。项目资本金由区财政局按照项目实施进度分期配套及时到位。当项目总投资超概算时，由区财政局负责筹集落实资金缺口，确保项目资金的及时投入和工程顺利完工。
四、项目土地出让收益分配
依据项目实施方案，本项目实施后，可整理产业用地共计2840.79亩，其中净用地1832.77亩，代征地1008.02亩，预计形成固定资产投资100亿元，实现年产值350亿元，年利税总额100亿元，解决劳动就业5000余人，土地出让收入合计为78787.10万元。项目建设涉及的农村土地整治费用及经营期利息全部纳入项目土地储备开发成本，由区财政局负责将项目用地的土地出让收益连同土地储备开发成本一并全部返还市区土地整理收购储备供应中心在农发行开立的专用账户，用于平衡项目资金需要。
五、贷款担保方式
本项目贷款采取国有土地使用权抵押担保的贷款方式，确保农发行的贷款风险实现全覆盖。
五块已办理土地证地块提供抵押，总用地面积为334.63亩。
六、项目资金管理
为保证项目资金合理合规使用，由区财政局与农发行、市区土地整理收购储备供应中心签订《市区街农村土地收储整理项目资金使用管理协议》，明确项目建设资金的具体管理方法。
隶属中冶集团的中冶置业集团表现抢眼， 2012年11月30日，该集团以56.2亿元的底价竞得南京下关滨江G50地块，这一成交价远超2012年单幅土地成交价纪录。
针对各地频出“地王”，2012年12月18日，国土资源部召开新闻会，要求各地采取分割出让、综合竞标、配建竞标、提高付款难度等方式，避免出现“地王”。
但仅在一周后，上海国际港务集团旗下威旺置业有限公司以56.8亿元竞得上海海门路55号地块，再次刷新全国年度单幅土地成交价纪录。
2012年末土地市场的火热，迥异于上半年的冷清。多位受访的业内人士认为，虽然中央多次强调坚持房地产调控政策，但地方政府迫于财政压力，仍会不断试探政策底线，2013年土地市场应当有所回暖。
部分房地产公司相信，中央推进城镇化战略，旨在中长期支撑土地市场的活跃。习惯性的以“土地”为主的城镇化会带来土地供应增量，垄断土地供应的地方政府仍可以卖地生财。只是在土地财政模式渐入末路的背景下，最后的盛宴难以持续太久，当下应及早为土地财政退出历史舞台绸缪。
“冰火两重天”
年末土地市场的红火景象，与2012年上半年形成了强烈反差，其中缘由引人注目。中国指数研究院测算发现，2012年上半年全国300个城市土地出让金总额6525.98亿元，较去年同期下降38%。其中上海丢失蝉联的冠军宝座，收得土地出让金184.2亿元，仅为去年同期的40%；北京更是无缘前十，土地出让金总额为144.88亿元，较去年同期猛降55.65%。
财政部公布的土地出让收入数据也证实了这一点。2012年前七个月，全国土地出让成交额大幅下降，国有土地使用权出让收入13490亿元，同比减少5009亿元，降幅27.1%。与之相伴缩水的还包括土地税费收入、房地产税收等，这对各地方政府财政收入的影响明显。
《财经》记者获悉，早在2011年底，各方已研判出2012年土地市场会骤冷，国务院亦主动调低了2012年全国国有土地使用权出让收入预算，全年2.7万亿元的年度目标，远低于此前两年的2.8万亿元和3.1万亿元。
其后，2012年上半年出现的土地出让收入下滑，开始令部分地区财政吃紧。下半年全国土地交易出现了解冻迹象，这其中，地方政府“功不可没”。
部分地方政府出面组织土地出让推介会，试图改变上半年的萧条状态。随即，各地推出的地块增多，相对价格并不高，多以底价成交。比如，浙江温州一次性推出52宗共计3220亩土地，杭州土地交易会上推出的七宗地块，有四宗地以底价直接成交。
2012年12月，全国土地供应量、成交价格齐升，一派红火景象，这也让土地出让收入大幅缩减的预测没有出现：12月11日，财政部公布的财政收支数据显示，2012年1月-11月土地出让成交额下降，国有土地使用权出让收入23478亿元，同比减少4983亿元，下降17.5%。
2012年土地市场前冷后热的态势表明，地方政府无法长期忍受“第二财政” ——土地出让收入的过快下滑，它们仍有较强的局部调控手段，可以通过控制土地供应节奏来影响土地价格、交易量。但与此同时，浙江、深圳等发达地区并不令人乐观的实际情况也证明，卖地生财之路将越来越难以为继。
土地蛋糕日益稀薄
全国土地市场的总量数据，隐藏地区间的差异和更多的局部问题。大多数城市面临的问题，并非政府延缓推地节奏，而是无地可推。
浙江省绍兴市财税部门一位官员表示，这些年绍兴的城市建设任务很重，但由于可利用土地不多，来自土地财政的收入有限，只能另想他法。
“今年的税收任务很重，支出压力又大，各部门都在想办法。”上述官员说。
与浙江其他大部分地区一样，绍兴的民营经济比较发达，但现在可开发利用的土地太少，城市核心区的土地更是捉襟见肘，当地的一些企业开始向外转移，到中西部地区发展。
上述财税部门官员说，由于可利用土地越来越少，尤其现在房地产形势不好，土地无人竞拍，土地收入更是见少。这也促使绍兴的经济发展走上一条“去土地依赖化”的道路。
针对这种现状，绍兴提出“回归经济”和总部经济的口号，试图创造更多条件吸引走出去的企业再回来。由于土地稀缺，绍兴还提出腾笼换鸟，力图把原来对税收、就业、GDP贡献不大的产业逐步淘汰，扶植贡献更大的产业。
“经营城市”、卖地生财，曾经是江浙等发达地区津津乐道的发展“秘笈”，在运行几十年后已渐至末路。而在欠发达的中西部地区，土地出让收入规模虽然不大，但地方经济对其依赖丝毫没有减弱，卖地生财依然大行其道。
包头市某经济技术开发区负责人称，在包头市的各个区，土地出让金与政府财政收入的占比虽各不相同，但可以说都比较倚重。纳税大户包头钢铁公司所在的区稍好一些，但土地出让收入仍占相当大的比重。
过去由于可用土地较多，开发区很看重土地出让收入，而2012年上半年土地出让减少，已影响到政府财政收入，支出出现亏空，无奈只能向上级政府申请财政补贴。该负责人说，2012年总体而言包头市的财政收入情况不好，个别区财政收入减少甚至影响到教师工资发放。
土地“钱袋子”收紧造成的短期阵痛和可开发利用土地只会越来越少的远景，开始倒逼当地政府谋划长远。“为了增加政府收入，目前能做的就是培养企业快速成长，使之更多地缴税，但这至少也要等三五年的时间。”该负责人表示。
现行的土地出让金支付方式是土地批租制，即开发商向当届政府一次性支付几十年的土地出让金，从本质上说这是“寅吃卯粮”、透支未来。这一土地出让制度的缺陷，也决定了土地财政不可持续，当届政府越是大量卖地，越会导致下几届政府的“钱袋子”趋紧。
进入地方政府“钱袋子”的是土地出让收益，即土地出让总收入中扣除土地出让成本后的盈余部分。市县政府在征地和收购土地时，需要垫付征地和拆迁补偿费用、对失地农民的补助、前期土地开发费等。剔除这些成本后的收益，约占总收入的四成以上，“货真价实”地进入地方财政账户。
按规定，教育、保障房建设、农田水利建设资金支出，与各地土地出让收益挂钩，各自计提均不少于10%。2011年以来，各地区这一轮土地出让收入下滑，势必影响上述各项民生支出。
影响更大的是各地的城市基础设施建设，以及“土地财政”“土地金融”蕴含的风险。以土地为抵押品、土地出让收入作为偿债来源，从而撬动银行巨额贷款，便是公开的卖地生财秘密。
据了解，城市基础设施投资70%-80%依靠土地抵押融资。由于土地成交量下降，土地出让收入随之减少，这又会导致地方政府融资和偿债能力下降，财政、金融风险进一步凸显。
安邦咨询研究团队认为，土地财政是一个无法循环玩下去的游戏，一旦土地储备枯竭，游戏终结。可怕的不仅仅是金融系统坏账的泛滥，更是产业结构畸形和贫富分化的进一步加剧。对于中国经济和社会而言，过度依赖土地财政，最终是一个多输而不是多赢的结果。究竟是什么造就了中国特色的“土地财政”难题？
告别土地出让狂欢
中国的土地财政历史并不长，其火热更是最近十几年的事。
1987年12月1日，深圳在内地第一次举行国土有偿使用权拍卖会，深圳房地产公司以525万元的最高价获得了罗湖区一块8588平方米土地的使用权。这一事件标志着中国国有土地的使用由过去行政划拨向有偿出让转变。
但直至最近十几年，土地出让金才逐渐成为地方政府的“第二财政”。
1994年分税制改革后，各地的土地出让收入划归地方政府支配使用。这一在当时看来并不起眼的政策性安排，导致土地出让金收入在最近几年出现井喷，并在过度透支后，随着房地产调控而发生逆转。
1999年至2004年，全国土地出让收入规模不大，占地方财政收入的比重总体上呈稳步上升趋势，但在这五年间，多数地方政府尚未形成对这一收入的过度依赖。
由于全国投资增长迅速，部分行业出现过热，中央政府于2005年初加大了宏观调控力度，土地首次与货币、财政一道成为宏观调控的政策工具。土地“闸门”收紧，导致2005年土地出让收入锐减，其占地方财政收入比重由2004年的54%降至39%。
但随着土地出让制度的改革，尤其是房地产开发迅速回潮，新一轮的土地收入上升期很快来临。
由于中央实行经营性土地全部招标、拍卖、挂牌方式出让，鼓励价高者得，各地土地出让收入在2005年后快速回升。虽然受国际金融危机影响，2008年国内土地市场冷清，当年全国土地出让收入9600亿元，比2007年减少2000多亿元，但这只是接下来更为疯狂的地价游戏的一次暂停。
2009年，在中央经济刺激计划全面实施的背景下，各地大量上马投资项目，土地市场也开始好转，地价相继攀升，当年全国土地出让收入达1.4万亿元，与2008年相比猛增近一半。
之后两年，可谓各地方政府土地财政的狂欢年。重新火热的房地产市场，带动了土地市场急速升温，房价、地价交替上升，地王纪录不断被刷新。2010年，全国国有土地出让收入达到2.8万亿元，是2009年土地出让收入的2倍多。2011年更是达到3.2万亿元，相当于2008年的3倍多，而在此背景之下的全国房价上涨，亦达到决策层和公众的容忍临界点。
虽然数量可观，各地方政府却是冷热不均。
在全国土地出让收入的总盘子中，北京、上海、广东等沿海大城市和省区依然占据“大头”，约七成的土地出让金集中分布在沿海经济发达地区，这给上述地区带来了巨大的财政收入与支出景气，但同时也为接下来的收缩埋下隐患。
卖地机制如何打破
伴随全国各地房产市场的日益壮大，近年土地出让金规模越来越大，在地方财政收入中的分量也越来越重。
更为重要的是，在运作土地过程中，江浙等经济发达地区发现了一条以土地为杠杆撬动银行资金，从而快速扩张城市的发展之路。这一模式被更多地方政府仿效，其后果即是土地出让价格和房地产开发热潮的交替上升。
土地财政促进了地区经济发展，但带来了诸多短期、扭曲的行为。部分地方政府为了卖地生财，大举进行城市扩容，强行征地、拆迁，引发诸多社会矛盾，在改进城市面貌、推进城镇化的同时，亦埋下诸多隐患。
地方政府之所以有恃无恐，与现行的土地管理制度安排有很大关系。按现行法律法规，农村集体所有的土地必须通过国家征用转为国有后才能进入土地交易市场，交易的主体是政府，而非农民个人。
地方政府既是土地管理者，同时又是土地经营者，通过对土地供应的垄断地位，推高地价、房价，获取高额土地出让收益。在这场由地方政府主导、以廉价方式购买（补偿）的土地国有化过程中，地方政府为追求土地收益最大化，在实际操作中，容易在征地时刻意压低补偿标准，突破耕地保护政策红线，擅自更改土地利用规划，侵害农民利益事件时常发生。
在地方政府垄断土地供应的既有格局之下，地价、房价下跌与其利益相悖，因而会采取减少供地面积等方式维持高地价、高房价。这也成为近年中央数次房地产调控政策难以奏效的一个重要原因。
中国土地学会副理事长黄小虎认为，只有将地方政府经营土地职能剥离出来才能解决问题，否则将管理和经营职能混在一起，管理必然是虚的。
更多的建议指向是，现行土地批租制亦需改良，遏制地方政府的卖地冲动。
“2009年我们提出分期支付土地出让金的建议。”安邦集团高级研究员唐黎明指出，这样可以较好地解决政府和开发商的短期行为，在政府、开发商、购房者之间形成相对的利益平衡。
各地现行的土地出让制度为批租制，即一次性收取未来几十年的全部地租，这一制度安排饱受争议。除了批租制外，国际上还有年租制（按年收取地租）、混合制（既有批租，也有年租），混合制以香港为典型代表。混合体制包含“价”和“租”两个部分：土地使用权拍卖时，一次性收取土地出让金；出让期内，按年征收租金。
唐黎明建议借鉴香港经验，她认为，实行混合体制后，土地的初始出让价格会下降，因为一部分地租会从初始地价转变为年租金。
香港的土地基金制度，亦得到多方重视。在此制度下，土地批租的一半收入归当期政府使用，另一半收入归未来政府使用。这样既可以满足土地收购储备制度的资金需求，又可以抑制地方政府过度出让土地的短期行为。
改变土地权利二元结构，打破政府对土地市场垄断，改良土地批租制，是旨在建立合理的激励机制，矫正过往的短期、扭曲行为，遏制地方政府强烈的卖地冲动。
但不少人提及，要根治土地财政难题，尚需合理划分中央和地方的事权、财权，同时要为地方政府寻找一条稳定的收入来源，部分学者建议开征物业税逐步替代土地财政。
新税源与城镇化契机
深圳市是“卖地生财”的发源地，曾高度依赖土地财政。不过随着辖区内可利用土地的逐渐减少，土地出让收入占政府收入的比重已日益见小，甚至出现无地可卖的局面。2011年，深圳财政收入超过1300亿元，在全国各城市中名列前茅，而土地出让收入不足100亿元。
深圳市房地产研究中心主任王锋告诉《财经》记者，深圳每年的基础设施建设投入都很大，但已经走过基础设施建设主要依靠土地出让收入的阶段。
“十二五”期间，深圳将重点加强东部轨道交通建设，到2016年将拥有10条地铁线路，形成348公里的轨道交通网络。如此大规模的城市基础设施建设，所需资金规模可想而知。据了解，地铁建设投入除了一部分公共财政投入外，主要靠市场化运作筹资。
在“土地生财”之路走不通的时候，深圳市寻找新的税收增长来源，即通过发展高新技术产业、战略性新兴产业优化财政收入结构，逐步摆脱土地财政。
深圳市颇具代表性，它所遭遇的困惑与被迫转型亦可为其他地区借鉴。
在王锋看来，很多地方政府热衷参与大量经济建设活动，而税收收入又有限，只能依赖土地财政。对土地财政依赖过大，导致对土地粗放型的利用和无序的使用，本就不可持续。
国家推行城镇化战略，或许是土地财政的最后盛宴。
十报告提出，要优化国土空间开发的格局，推动城镇化，这其中就有城镇化战略和布局的问题。土地的城镇化将是不可忽视，也无法越过的一环。在此政策号召下，一些地方政府势必做大土地供应增量，继续走卖地生财老路。
土地出让金下滑态势不可逆转，土地财政模式亟须改革已成共识，受访的专家建议政府部门应及早为土地财政退出历史舞台绸缪。
国土资源部副部长胡存智在“财经年会”上称，要按照市场化的方向走，绝不仅仅是对现行制度断然否定，或者不加条件地肯定。这个制度支撑30年高速发展，有它的合理性，但它同样存在缺点，在现行机制的运行下，它仍然有一定的作用和向前推进改善的地方。
“土地财政改革的方向要非常明确，这是一个宪法问题！”北京大学教授周其仁说，靠政治强制力得到市场，在宪法上是不可以的，它歪曲了社会、国家、公民市场之间的关系。这么多地方政府介入土地财政，是一个现实问题。
“一个池子蓄水”――
优化储备机制，充分挖掘土地潜力
土地储备是政府高度垄断土地一级市场的重要手段，是一个蓄水的“池子”。衡山县加大储备工作力度，强化储备职能，采取了统一归口管理、多渠道融资、保障群众权益、转化储备成果等措施。
细化归口管理职责。2011年，衡山县重新成立了“土地储备与经营委员会”，由县人民政府县长任主任，常务副县长、分管副县长任副主任，提高了“储委会”规格，扩大了职能，特别强调做好“土地经营”这篇文章。县国土资源局负责土地储备总体运作，县城乡投、工交司负责组织实施县政府指定作为业主的建设项目运作，县经济开发区负责园区内工业项目的土地运作，县财政局负责土地储备资金筹措、土地前期开发的审核、土地价款收入等土地出让收支管理，县规划局依法做好储备土地的规划控制等相关工作。
构建储备融资平台。土地储备资金主要来源于县财政拨款及融资两个方面。县城乡投、工交投两个融资平台通过与政策性银行、国有投资公司对接，已先后为县城建设募集资金0.9亿元。土地储备中心及经济开发区主要通过财政拨款实现：一方面，土地组织出让后，由财政在土地出让价款中返还土地储备成本，另一方面，通过建立土地储备基金，将土地出让收益的40%再投入到土地储备。
保障群众合法权益。现阶段征地拆迁是社会矛盾中最为突出的问题。衡山县采取了提高补偿标准、合理安置、失地参保等措施，现在征地补偿平均达到了5万元/亩，大大超过了湖南省人民政府《关于公布征地补偿标准的通知》（湘政发【2009】43号）所规定的补偿标准；对拆迁户除了进行合理补偿以外，还进行商铺安置；对于失地农民，符合参保条件的，做到了应保尽保。到目前为止，衡山县已有32个自然组，约1500个失地农民参加了社保，做到了失地不失业，生计有着落。
转化成果服务民生。对于确定的廉租房、经济适应房及以棚户区改造等保障性住房用地，国土资源部门优先在土地储备计划、年度用地计划中予以保证。目前衡山县有廉租房及霞流冲煤矿、贯塘茶场、紫巾山林场棚户区改造等几个保障性住房开工建设，其所使用的土地共计2.74公顷已全部供应到位，衡山县财政从出让金中划拨413万元用于安居工程建设。
“一个龙头放水”――
规范出让程序，尽力彰显土地价值
为促进节约集约用地，进一步规范国有土地使用权出让管理，衡山县将土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，不以各种名义和形式减免出让收入，对土地出让管理程序、预决算管理等作出明确规定，确保规范土地出让收支管理政策落实。
联动协作，设立专户促“公正”。衡山县成立了国有土地、矿产资源使用权出让领导小组，涵盖国土、财政、审计、纪委等部门，以集体会审的形式确保出让依法依规，形成了国土、财政、审计、纪委四部门环环相扣、相互制约又密切配合的协作机制。同时，成立“衡山县国土收入征管办公室”，负责全县土地收入征收、管理工作。
提高比率，市场配置促“公平”。针对竞得人长期拖欠价款的现象，衡山县把土地出让保证金提高到50%。通过实践证明，提高保证金比率既有利于全额收缴出让金，也打击了一部分通过低保证金的便利，随意投标以获取非法利益的行径。根据地块位置、类型等情况，灵活性选择土地出让形式，对地理位置优、竞争性较强的地块采取公开招标、拍卖形式出让，对地理位置偏、竞争性较弱的地块采取公开挂牌形式出让，力求资源配置最优化，着力凸显土地价值。自2010年以来，衡山县共公开出让土地55宗，总面积68.86公顷，成交价款1.99亿元。其中，公开招标、拍卖出让土地36宗，挂牌出让17宗，改变用途2宗。
信息透明，及时促“公开”。利用网络覆盖面广、接触人群多的特点，及时把宗地出让信息在“中国土地市场网”、省市县国土资源门户网站上，并通过电视、广播、报纸等传统媒体公布信息。宗地出让成交后，将土地面积、出让单价、竞得人等内容及时告知当地群众与竞投标方。
“多管齐下清淤”――
强化批后监管，全面提升土地效益
土地公开出让后，受竞得方主客观因素影响，能否及时足额收缴土地出让金，以及如何确保投资强度是最关键的问题。衡山县为进一步提高节约集约利用土地水平，采取了一系列行之有效的措施，积极有效应对建设用地使用权批后监管出现的新情况、新形势，保障了县域社会经济发展对土地的合理需求。
强化用地合同管理。进一步健全完善土地履约保证金制度，在土地划拨或签订土地出让合同时，按划拨或出让土地总价款的3%收取履约保证金，根据用地单位履约情况，扣除或退还履约保证金。对不完全缴纳土地出让价款的，不交地、不办理土地使用权登记；土地出让后交款期限原则上不超过3个月；延期交款3个月以内的按每日3‰收取滞纳金，超过3个月收回土地使用权。
打击擅自改变容积率行为。近几年来，随着房地产市场的发展，房地产开发项目也逐步增多，虽然大部分开发商能够按照合同约定的条件开发建设，但也有个别的通过调整容积率等违规行为获得非法利益。为了保障国有资产不流失，衡山县组织对近年来的房地开发项目进行彻底清查，对于擅自改变容积率的行为进行查处，补交土地出让金，并引入楼面地价来管理改变容积率的行为。
严格处置闲置土地。对因土地使用者自身原因造成土地闲置满2年的，依法无偿收回；土地闲置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费。对因规划调整等不可归于用地者的原因造成的闲置土地，通过协商和合理补偿，采取改变用途、等价置换、纳入政府储备或安排临时使用等途径及时处置、充分利用。
规范处置改变土地用途行为。对于城市规划确定需要改变用途的土地，在确定其价值的过程中引入竞争机制。由县政府行使优先购买权，回购土地使用权，然后通过挂牌或拍卖的方式公开出让调整后的土地使用权，进一步凸现土地价值。近年来成功出让2宗改变用途的土地，实现土地收益1539万元。
内容摘要:本文探讨了我国实行土地出让金制度带来的问题,并分析了目前关于物业税研究的若干分歧,提出应当从把握好物业税改革出台的时机、妥善处理原土地出让金、实现平稳过渡等方面来推进物业税改革。
关键词:物业税 改革 探讨
土地出让金制度存在的问题与物业税的引入
我国分税制改革以来,地方政府缺乏稳定的收入来源,地方主体税种不稳定(易刚,2008),在实践中,地方政府为弥补支出缺口,纷纷将土地出让收入金作为当地财政收入的重要来源,造成了一系列的负面效应。我国目前实行的是一次性出让30-70年期限的土地使用权转让制度,地方政府能够在短期获取大量的收入,同时也带来了以下问题:
(一)地方政府行为短期化
当届政府通过出售土地使用权获取了大笔的可支配财政收入,而当城市土地出售殆尽时,后届政府将没有足够的收入来维持地方政府正常运转,提供充分公共品的供给。这种制度如果长期实行将会影响到当地财政收入的稳定性,不利于土地这一不可再生资源的高效利用。这一潜在风险已经在2007年以来的金融危机的冲击下凸显出来,一些地方政府在房地产业增长乏力、土地出让收入锐减的情况下,已经面临支出困难。
(二)存在财经违纪和腐败的风险
大量的土地出让收入以预算外收入的形式游离于预算控制之外,将孕育着财经违纪和腐败的风险。目前按照我国预算管理制度,土地出让金作为地方的预算外收入而存在,处于人大预算监督之外,在一部分地区,土地出让金甚至被挪用、贪污,或者成为有关部门的小金库被挥霍掉。
(三)房价上涨与居民收入水平脱离
近几年,我国房地产价格迅速上涨,远远超过居民可支配收入的上涨幅度,我国的居民房价收入比远远超过国际标准。按国际惯例,居民房价收入比一般为4-6倍,但对北京、上海等城市的大多数人来说,这个指标早已超过了10倍。以北京为例,2007年每个家庭可支配的收入是6.6万元,而四环内房子均价是每平方米1.84万元,房价收入比是27.8倍,即便是六环外的房价,也比国际房价收入比的警戒线高出一倍。而其中开发商一次性支付的40-70年的土地使用费用(土地出让金),其数额接近房价的50%(张琼、彭杏芳,2007)。
(四)孕育金融风险
从防范和化解金融风险来看,一旦过热的地产市场出现逆转,将出现大量的不良贷款,可能带来金融风险。在国际范围内,2007年,美国次级住房抵押贷款危机引起金融市场震荡,众多美国金融机构减记巨额资产。 2008年,美国第五大投资银行贝尔斯登公司被摩根大通公司收购,美国最大住房抵押贷款融资机构“房利美”和“房地美”遭政府接管,美国第四大投资银行雷曼兄弟控股公司申请破产保护,第三大投资银行美林公司被美国银行收购,陷于破产边缘的保险巨头美国国际集团将被政府接管。
房地产价格最近几年的迅速上涨,我国积累了大量的住房信贷,房地产市场的平稳发展不仅关系到本行业的发展,而且关系到我国整体经济的平稳运行。对此,理论界提出未来将物业税作为地方的主体税种,并借此完善分税制,充实地方税源。
研究物业税如何设计,如何从目前的土地拍卖出让形式平稳过渡到征收物业税的新形式,对于完善我国财政分权体制,保证地方政府的财政稳定性和对于保障房地产市场的平稳发展,防范和化解金融风险将起着重要的作用。
物业税的研究现状分析
(一)物业税能够克服地方政府行为的短期化
地方政府依靠土地出让金方式筹集财政资金,带来了未来财政收入的不可持续性,造成地方政府行为的短期化,以物业税的形式将为地方政府提供可持续的财政收入形式。国内学者注意到了目前地方政府在财政收入方面对土地出让收入的依赖及其造成的一系列的负面影响:地方政府行为短期化,当届政府出售更多的土地就可以获取更多的收益,造成政府寅吃卯粮。据有关资料统计,2003年全国土地收益已达5200亿元,占到了当年预算内收入的1/4。2003年和2004年的土地出让金纯收益都占到了全国预算外收入和地方预算外收入的1/2左右,“成交价款”的规模更是超过了预算外收入的规模(白彦锋,2007)。高地价推动了目前的高房价。
出售的土地资源消耗殆尽后,针对未来地方政府可能出现的收入危机,不少学者提出了开征物业税来加以增加地方政府的收入(白彦峰,2007)。
(二)关于原体制下土地出让金能否归并到新体制的物业税中存在争论
从目前实行的土地批租制度转轨到物业税制度,关于以前一次性转让40-70年土地使用权所获得的巨额土地收入中是否与新体制下的物业税有重合部分,学者存在很大分歧。
一些学者从理论分析出发,把地租与税费看作是政府分别执行土地所有者和公共服务提供者所应当获取的收入,认为两者是完全不同的经济范畴。土地出让金是国家凭借土地所有者一次性获取的地租收入,是市场范畴,而物业税是公共分配范畴(傅光明,2006;陈志勇、姚林,2007;何振一,2004 ),而将土地出让金并入物业税将不利于土地资源的节约使用(钟晓敏、叶宁,2005)。即物业税可以认为是未来地方政府的一种新增的财政收入。
另外一些学者对此持完全不同的看法,他们从目前地方政府获得的巨额土地出让收入、土地成本在房价构成中的高比例出发,认为目前土地批租制度下的土地出让金将可以直接转化成新体制下应该缴纳的财产税(吴俊培,2004),对于已购住房已经一次纳土地出让金的原有住房免除物业税或者给予优惠(陈琳,2007),有的学者指出事实上地方政府进行地方公共设施建设的资金主要来自于土地出让金,既然引致不动产价值提升的地方公共建设资金来自于不动产拥有者支付的土地出让金,在此基础上就应当免除物业税,否则就是事实上的重复征税(何秋仙,2007)。有的学者根据2003年十六届三中全会关于《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所指出的“实施城镇建设税费改革,条件具备是对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”的原则性指导意见,指出目前对房屋、土地征收的房产税、城市房产税、土地增值税、契税,以及政府对开发商凭借政治权利征收的费用如绿化费、防洪费、人防设施费等合并为物业税。
(三)对于开征物业税是否能起到降低房价等作用尚未达成共识
一些学者认为,通过提高房地产所有者的使用成本,从而大幅降低购房成本;通过规范房地产业税费,降低开发商的开发成本;同时物业税是对社会财富的存量征税,能够在一定程度上发挥调节收入分配的功能(陈琳,2007)。
另一派观点认为,目前我国不宜对房地产税期望过高,在大城市中,房地产属于稀缺性资源,在租房需求比较旺盛的地区,房地产投资者可以很容易地将增加的税收转嫁到租房者身上(陈金磊、李雪淋,2007),通过设置物业税制止房地产投机的设想可能落空。对于自用型住房,征收物业税却是会加大他们的负担(艾茜,2007)。这种结果与原先设计的通过设立物业税调节住房消费的初衷背道而驰,结果是原先拥有很多住房投资者通过提高租金将物业税的负担转移到租房者身上,而拥有真实需求的自用房者却负担了新增的物业税成本,结果就是打击了穷人,而影响不了富人。另外,由于房地产价格属于市场调节,在目前房地产市场信息不对称,有大量人口需要从农村转移到城市,住房需求刚性情况下,降低开发商的成本未必能够最终降低购房者的支出,结果只能是增加房地产商的利润。
以上研究进展无论在理论和实践中都存在较大的分歧,因此物业税在我国还处于讨论、空转试行阶段,无法推出。
推进物业税改革应当注意的问题
(一)明确物业税的功能定位
不少学者注意到了土地批租方式带来的地方政府短期收入剧增、长期收入得不到保障等问题,提出了通过设立物业税解决地方政府行为短期化的问题,然而一些学者对于物业税的收入功能强调过多,而对于国外,事实上把物业税作为地方政府公共服务的基金却提及较少,未能将地方政府通过物业税的收入与其服务有效性联系起来。在这种情况下,新增的物业税无疑为地方政府解决未来可能出现的财政危机提供了一部分新的收入来源,然而却缺乏对于地方政府运转绩效的有效考核手段,如果无法提高政府的运转效率,即使从短期来说解决了地方政府的财政危机,长期来看,当这部分收入消耗殆尽,可以预见的是地方政府将会不断提高财产税率以至采取土地私有化方式为其低效率付出代价,从纳税人那里不断获取税收或者产权转让收入,这事实上违背了设立财产税的初衷。
从短期来看,实行物业税无疑会降低地方政府可利用的财源,在实践中目前地方政府对于实行物业税并不热衷,在当前的情况下地方政府宁愿采取土地批租制度获取更多的收入。然而可以预见到的是,当越过某个平衡点,地方政府预见到通过物业税获取的收入更多或者可出售土地消耗殆尽时,地方政府将成为物业税的积极推动者。
部分学者和地方政府仅仅关注到物业税的开辟新财源的功能而忽视建立分级财政体系,反映地方公共服务水平、筹集维护地方政府运转资金的功能,有可能在未来使物业税偏离应该具有的轨道,使物业税的开征面临很多困难。
(二)妥善处理好物业税改革与土地出让金制度的衔接问题
不少学者从理论上分析土地出让收入与财产税的本质区别,其分析过程无疑有很大的可取之处,然而深入探讨将会发现该结论强调了理论概念区分的极端重要性,对于我国改革历程和体制演变过程缺乏细致的分析,其间忽略的问题却是极其重要的。
我国改革开放以前,地方政府同时作为国有土地的所有者和地方公共服务的提供者,采取的是直接的土地划拨体制。跟国营企业大一统的财政体制相类似,城市的建设基金也由政府统一安排。
在国营企业大一统的财政体制下,国营企业上交的利润按照现在的观点应当看作目前体制下国家作为所有者的收益和公共管理者的税收合二为一的,按照目前的观点,这同样是两类性质完全不同的收入,对于利润和税收的本质区别泾渭分明,但并没有妨碍改革开放前三十年在我国高度集中的财政体制中一直在实行。
而改革开放以来,我国经济体制逐步由计划体制转轨到市场经济体制。我国实行了土地使用权有偿转让制度,地方政府的建设基金也来自于土地出让收入,从资料中也可以看出地方政府对于土地出让金收入的依赖程度,即过渡时期的国有土地出让收入理应理解为双重职能的收入,包括作为国有土地的所有者的地租收入和同时作为地方公共服务的提供者一次性收取多年的城市建设维护基金,而此部分在西方国家的财政体制下恰恰归属于物业税的范畴。
例如,我国对于国有企业的改革,区分了国家作为所有者的收益和公共管理者的税收,实现了产权的可流动性,目前对于企业的所得税降到25%,显著地与改革开放前企业几乎没什么剩余资金的情况迥异。
沿着这种思路分析下去,我国土地出让金制度获取的高额收入应当视为包含新体制下土地出让金和承诺提供一定时期的公共服务而预先一次性收取的物业税。那么,我国开征物业税,就需要对于已经征收过土地出让金的物业所有者给予减免一定时期的物业税的优惠,否则就会造成物业所有者的双重负担。
关于我国现行土地出让金的功能
现有的部分研究中偏重于理论分析,但数据支持方面稍显欠缺。如果仅从理论出发将国家土地出让金收入与物业税区分是可行的,然而如果通过有关城市的数据加以实证研究将发现,现有的不同性质用途的土地转让价格的巨大差异和地方政府对于土地出让金的依赖的现状,不支持我国现行体制下土地出让金仅仅包括地租的说法。
若现行的土地出让金仅仅是地租,反映由于城市土地的稀缺性,且国家作为国有土地所有者职能和社会公共事务的职能能够完全分开,则可推论如下:国家作为土地所有者以土地出让金的形式获取收入,而国家所提供的公共服务的费用由物业税来统筹。一个理性的地方政府在选择出让不同用途的土地时,相邻地段土地的稀缺性是相同的,其单位面积的年租金应该相等,否则政府倾向于将土地出售给年租金高的用途的需求者,以至于其他用途的需求者不得不以提高支付的租金方式到同一水平获取土地使用权,或者政府给予补贴。同样一个理性的投资者在选择投资不同用途的土地时,对于相邻地段,土地的稀缺性应该是相同的,他只愿意支付其相等的单位面积年租金,除非政府愿意给予某种补贴。
要检验以上结论是否成立,只需要找到相邻地段的不同性质的土地单位面积的年租金是否相同。如果确实相同,可以认为我国目前实行的的土地出让金确实仅仅反映了土地的稀缺性,可以认为是一种一次性收集的若干年的地租。反之,如果发现相邻地段的不同性质的土地单位面积的年租金存在较大的差距,就可以得出不同性质的土地出让金所包含的内容是不同的这一结论。
我们得到的数据(数据来自于武汉市人民政府文件武政〔2004〕39号)却无法支持有关学者认为国内实行的土地出让金仅仅是地租转化形式的理论:
从地价的总体上来看,无论任何地段,地价均呈现商业用地价格大于住宅用地价格,住宅用地价格又高于工业用地价格,其中在选取的例子中最繁华地段三者比例为167:52:13(约13:4:1),然而在最偏远地段三者悬殊比例下降到16:11:6。
商业用地呈现最强的地域性,以年租金看,最高与最低约相差10余倍(167:16);住宅用地呈现较强的地域性,以年租金看,最高与最低约相差5倍弱(52:11),工业用地地段特征不强,以年租金看,最高与最低约相差2倍强(13:6)。
在剔除政策优惠修正后的数据,在最偏远地段可以支持最边远地段土地出让金仅仅是地租的理论,而在城市中心地区明显不符合实际情况。
该市在制定地价政策中,据其文件所称执行以下政策:“实行该体系的最低地价,在基准地价最低值的基础上,商业、住宅等经营性用地下调10%,工业用地考虑到国家的产业政策下调了50%左右,并根据实际情况作了进一步的修正”。则可以推断出该市在最偏远地段的地价剔去上述实行的优惠其地价比应该约为4:3:3,接近1:1:1,即外推理论中的所谓不含任何其他垄断租金的无差异地价;而城中心经修正后为13:4.5:2,即可认为是6:2:1。
本出如下推断:仅在最边远地段能够符合土地出让金仅仅是地租的理论,即不同用途地价差异不大;而在城市中心地区明显不符合实际情况。这样的分析了主张我国土地出让金仅仅是地租的理论,即目前我国土地出让收入还包括其他的组成部分。
同一地段的土地如果应用于不同种性质用途能够形成超额收益,是由于该地段的对于不同行业的便利程度不同,按照地租理论的解释,这种级差收益的不同来自于政府公共服务的不同水平及其地段的不同,差额收益由级差地租及其各种税费来调节。事实上,这种级差收益的不同来自于政府以往对该地区的投资或者未来政府持续投资的预期和该地段离城市中心的距离。本文通过查到的数据发现相邻地段的不同性质的土地单位面积的年租金存在较大的差距。因此,可以推断我国现行的土地出让金制度事实上包括了政府投资与公共服务的因素,甚至在城市中心,此部分占据了主要部分,此部分也就是可以过渡到物业税的那一部分收入。
参考文献:
1.陈淑云,王志彬.从李嘉图等价命题看物业税的开征[J].当代经济,2007(3)下
本文作者：张敏陈妙英工作单位：广西财经学院
土地使用权出让是指国家作为土地所有权人授权地方市、县人民政府与受让人签订土地使用权出让合同，将指定地块以合同约定的条件出让，受让者以支付约定年限的土地使用费为对价，获得对指定地块的开发经营权。自2000年以来，我国的土地市场进行了一系列卓有成效的改革，以市场为主导的土地出让制度基本建成，全国各地都已经逐步建立起了由政府统一储备、统一供应的土地供应机制，地方政府调控土地市场的能力逐步提高，土地市场取得了较大程度的发展。以广西为例，已经初步建成市场化为核心的土地配置机制，未来将进一步完善土地使用权市场公开交易制度，并配套完善相关决策、审批和操作制度。依法采取公开招标拍卖挂牌等方式出让，完善信息公开制度，积极推进网上交易和网上监管，防止“暗箱操作”，着力解决国有建设用地出让中规避招拍挂，违反规定设置出让条件的问题，构筑公平公正的市场机制。但笔者调查广西国有土地出让的市场及法规现状，发现广西国有土地出让法律制度仍存在较多问题，亟需规范。
一、广西现行的国有土地出让市场现状及法律制度
（一）广西现行的国有土地出让市场现状1.地方政府在国有土地出让过程中的双重身份导致造成土地管理部门的管理职能与其自身的经济行为不分根据我国当前的管理机制，国家虽是国有土地的所有权人，但授权市、县一级政府土地管理部门来负责国有土地的出让。这就使得地方政府土地管理部门在土地出让过程中具有了双重身份：国家土地所有权人的受托人与对土地出让行为进行监督的监督者，即常说的既是运动员又是裁判员。这种双重的身份极易造成土地管理部分根据自己的利益出发，跨界，利用土地管理的权力来损害合同相对方的合法权益，既有违公平原则又损害了公平的市场竞争秩序，还滋生土地腐败等行为，不利于社会主义市场经济的健康发展。2.土地招标、拍卖、挂牌交易程序未真正落实，土地出让存在人为操纵现象根据规定，从2005年1月1日开始，工业用地和经营性用地，须通过公开招标、拍卖和挂牌的方式转让。但有些地方政府从自己的利益出发，存在人为操纵土地出让的现象。例如有的地方表面实行的是“招拍挂”形式，实际却是按协议方式出让；有些地方虽然建立了土地交易制度，实行土地出让信息公开、地价评估和集体决策等制度，但只是流于形式。有的地方在竞标过程中存在以各种方式私下操纵土地的招标价格。有的地方违规向用地单位变相减免出让金。等等现象都表明在土地出让环节虽然有法律的明文规定，但却被歪嘴的和尚念歪了经，地方政府在土地出让方式上背离了公开透明和公平竞争。3.不注重实施土地储备制度，导致存量土地日渐减少调查表明，部分地方政府因不注重土地储备和后续开发，导致可用土地存量和耕地面积日渐减少。使得政府对土地的调控能力相当薄弱。同时，土地作为不可再生资源，在当前耕地面积不断减少的情况下，更应该注重土地的复垦和后续开发，尽可能增加可利用土地面积，提高单位土地产能，但很多县市都没有执行这一政策。4.土地出让金被纳入政府基金预算管理，成为政府的额外财源2005年，财政部和国土资源部联合发文，要求将土地出让金全额纳入政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中安排。但调查表明，许多地方政府都将土地出让金挤占挪用，使其成为政府临时性支付、预算外支出的主要来源，导致本应用于土地储备、整理、征地补偿的资金不当减少，进而损害到公共利益。
（二）广西现有的国有土地出让的法律制度现状目前，广西土地出让方面的地方性法规非常少，主要有《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《广西壮族自治区土地监察条例》，对土地的管理和利用主要是通过政府规章的形式出台的，如《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>办法》、《广西壮族自治人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》、《广西壮族自治区国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行办法》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。考查广西关于国有土地使用权出让的法规体系，笔者存在的主要问题是相关单行规范的缺失，如广西尚未对土地利用总体规划、土地储备、出台相应的地方性法规，理论与实践的脱节导致广西国有土地使用权出让的快速发展与机制、制度建设相对滞后之间的矛盾仍然突出。
二、广西国有土地出让法律制度的规范
随着广西国有土地出让市场的快速发展，为规范国有土地使用权出让行为，促进土地资源的有效利用，保护土地受让人的合法权益，促进广西土地出让市场的良性即可持续发展，必须针对广西现有国有土地出让制度存在的缺陷，从立法思路、指导思想、具体制度等方面来完善我国现有国有土地使用权出让制度。当前我国的国有土地使用权出让法律体系由一系列单行法律法规组成。《宪法》确立了国有土地使用权出让制度，此外，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《招标拍卖挂牌出让让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权操作规范》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《土地利用年度计划管理办法》等法律规范对国有土地出让的各个方面进行规范调整。从另一角度而言，国有土地使用权出让的法律制度应包含三大组成部分：以国有土地使用权出让合同为载体建立的出让合同法律制度、以国家对国有土地出让市场管理职权为基础建立的监督管理法律制度、以保护土地资源、保持土地可持续发展为目的而建立的环境监管法律制度。笔者认为，要构建规范的广西国有土地法律体系，需从以下几个方面着手：
（一）确立构建规范的广西国有土地法律体系的基本原则1.公开、公平、公正原则在国有土地使用权出让行为中，公开土地出让的相关信息，基本的出发点是通过建立信息公开机制，保障受让人和社会公众的知情权，以此来避免暗箱操作、歧视对待。地方政府代表国家以出让人身份与受让人签订出让合同，双方当事人之间的法律地位宜确立为平等，以保障受让方平等受让土地使用权的权利，避免歧视对待，从而保障国有土地使用权出让的顺利进行、促进我国土地使用权出让市场的长期稳定、繁荣；公正原则要求土地主管部门作为行政主体应秉公执法，不得循私舞弊，从而保证国有土地使用权出让市场的健康发展。在国有土地使用权出让制度中确立并切实贯彻公开、公平和公正原则将会极大的推动国有土地使用权出让制度的健康发展。2.保护、合理利用出让土地的原则土地资源是不可再生资源，加强对土地资源的合理利用和保护，树立对土地资源的保护意识，是广西建立健全国有土地使用权法律体系的基本出发点。在国有土地使用权转移完成后，土地受让人如何有效的利用和保护受让土地，需在立法中予以明确。在国有土地使用权出让的法律体系中确立保护、合理利用出让土地的原则，对于促进土地资源的保护和可持续发展有着及其重要的意义。
（二）构建良性而完善的国有土地使用权出让立法体系要建立健全广西的国有土地出让法律体系，首先需明确相关国有土地出让的地方性法规、政府规章、政府文件等都必须与国家相关的上位法律法规相一致。笔者认为，在与上位法保持一致的前提下，应参照《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定条例》、《城市国有土地使用权出让、转让规划管理办法》、《协议出让土地使用权最低价确定办法》、《外商投资开发经营成片土地暂行处理办法》、《城市规划法》等法律中的相关规定，参照这些规定结合广西的土地出让的具体情况进行合理的调整、删除和整合，以此来作为广西国有土地使用权出让的法律规范指导。其次，应完善《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>办法》、《广西壮族自治区人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》、《广西壮族自治区国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行办法》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，从而完成国家与地方法律规范间的衔接和协调，以规范国有土地使用权出让行为的国家调控行为。此外，还需构建出让土地资源的保护制度。建议以现有的《环境保护法》、《土地管理法》为基础，结合《环境影响评价法》等有关土地资源保护的规定,对出让国有土地的保护做出有针对性的制度设计，从而形成从国有土地使用权的出让、项目建设到项目的竣工的全程土地保护制度体系,有效保护出让土地资源。通过以上方面的规范，以期对广西国有土地使用权作出针对性的制度设计，构建以国有土地资源法律法规为指导，由民事法律规范、经济法律规范和环境法律规范共同组成的广西协调而统一的国有土地使用权出让制度体系。
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图1 土地财政收入各组成部分占地方财政收入比重变化图（2003-2012年）
通过两种统计口径计算可得，从2003-2012年，与土地直接相关的税收增长比较缓慢且占土地财政总收入的比重大概在10%左右，而土地出让金总体呈下降趋势但仍占据主要地位。其中，在2008年因受到金融危机的冲击，土地出让金收入迅速下滑，但2009年又迅速反弹。根据两种口径统计出，这十年土地财政收入占土地财政总收入的平均比重为（47.36%，45.69%），若将土地间接税、相关部门收费和土地借贷收入考虑进去，其占土地财政总收入的比重将远不止50%。总之，江苏省政府对土地财政的依赖程度较大，而如此大的依赖程度也容易引发一系列的问题，如2012年江苏省出现多地政府出现强行向职工借钱还债的问题[2]，在这些数字背后我们需要思考究竟是什么原因造成这一事实？
二、“土地财政”产生的原因
经过对江苏省土地财政基本状况的分析，总结出造成“土地财政”存在以下几点原因：
1.1994年分权分税体制改革的不完善是产生土地财政的根源：分权分税体制使中央财力趋于强化而地方财力趋于弱化，事权却由中央到地方不断下放，地方政府财政收支缺口增大。根据江苏省统计局数据计算可知，从2000年以来其财政缺口一直在扩大，截止2012年已达到1031.24亿元！因此财政收支的不平衡使得地方政府把眼光投向了土地这块肥肉[3]，就看上去十分“合理”。
2.地方政府的政绩考核制度也是造成土地财政不断扩大的原因：
总理在天津夏季达沃斯论坛上的讲话曾指出：“一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。而宽马路、大广场又表现出自己所谓的政绩，这又同官员的考核制度有关”。从江苏省统计局数据计算可得，2000年以来，江苏省GDP年均增长水平超过10%，2003-2007年财政收入均增速在20%左右，近年来财政收入增长水平超过GDP增长水平已成为不争的事实，足见考核制度已成为推动“土地财政”大发展的直接动因。
3.土地出让金管理制度存在缺陷：由于《土地管理法》对于土地出让金的分配和使用没有作明确规定，故使得巨额的土地出让金游离于法律法规之外，被违规使用。根据江苏省审计署调查显示，地方政府存在将应通过招标拍卖挂牌出让的土地违规协议出让和向有关拖欠土地出让金的开发商违规发放土地使用证的行为。新浪地产曾报道“江苏仪征：土地出让金涉嫌违规进入企业‘腰包’”。[4]
三、相关政策建议探讨
目前江苏省土地财政带来了一系列问题，如失业农民大量增加、土地违法事件频增、耕地资源浪费严重等。为了更加优化江苏省财政收入的构成比例，有效解决由土地财政带来的“余波”，保持地方财政收入的持续健康发展，本文提出以下几点政策建议：
1.合理分配事权与财权，调节财政收支
在事权上，应明确各级政府职能划分，保证地方政府处于“一级政权”和“一级事权”的地位，以减少地方政府支出负担，如中央政府可加大对地方政府转移支付的力度，特别是对贫困地区的支出；在财权上，应处于“一级财权”的地位，明确并合理划分政府税种和分配税收比例，建立地方政府属于自己的主体税种。同时，进一步深化推进财政层级扁平化措施，使省直管县，乡财县管落实到实处。
2.完善政府性基金预算管理体制，透明土地出让金收入
通过核算发现江苏省未将土地出让金全额纳入基金预算管理，存在很大一部分基金流失，降低了该部分基金的使用效率，导致这部分收益会被个体占为所有，造成社会分配不公。所以，在编制预算时应做到细致、全面地反映基金收入的具体情况，同时也应加强对预算的监督能力，使其趋于透明化。
3.完善地方政绩考核制度，经济发展稳中求快
我国土地资源有限，若地方财政一味依赖“土地财政”一定会有终结的一天。故应打破地方政府只以GDP增长为标准的政绩考勤制度，应将当今社会面临的诸多民生因素考虑进去，如社会保障、失业、生态环境、教育、低收入群体的收入问题等，构建一个趋于完善，更加合理的考核模型，让经济水平不满足于增长，应力求于发展。
4.建立农业专款专项基金，保护失地农民利益
相关调查显示， 江苏省土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%-70%，村一级集体经济组织得25%-30%，农民只得5%-10%。[5]故为了从根本上保护农民利益，政府应建立专项基金，用于对失地农民的补助和相关就业培训等，保证基本生活、养老、医疗、住房等方面得到切实供应。
5.加强对土地监管力度，保护耕地资源
据江苏省国土资源部统计，2008-2011年土地违法事件总数为8201件。因此，必须加强对地方政府土地利用规划和土地征用的监管；同时应严格执法，有效地保护耕地资源，让土地资源可持续发展。
注释：
①江苏省土地出让金在2007年以前被纳入预算外资金账户，2007年以后被纳入政府性基金账户；从2011年起取消预算外资金专项资金账户，将预算外资金纳入政府预算管理。
参考文献：
[1]孙忠伟.安徽省土地财政状况及影响因素的研究[D].南京：南京财经大学，2012：19-20.
[2]新京报.江苏多地政府靠土地财政还贷高息融资年利率15%[EB/OL].，2012-11-27.
[3]孔善广.分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究[J].经济社会体制比较，2007（1）.
