时间：2023-09-27 09:39:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇征收土地管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
土地征收是国家为了公共利益的需要，按照规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地不仅是不可再生的资源，也是人类赖以生存的物质基础，因此历来为人们所重视。那么作为土地征收的有关立法也显得异常重要，但我国还没有专门的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整。这样的立法现状不但与土地征收的法律地位不相适应也显得有点单调。另外随着我国的飞速及各地化、城市化进程的加快，大量的土地被征收，用于非农化建设，农村集体土地征收的状况更加混乱。因此农村集体土地在征收过程中所暴漏出来的也就越来越多，有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。主要表现在以下几方面：如土地征收权被滥用、各地补偿标准及范围不合理、征收程序不规范不民主及以租代征等等。这一系列问题的存在如不加以妥善解决将直接侵犯广大农民的利益，另外也直接扰乱国家整个土地资源规划和利用，因此作者建议从以下几方面加以完善。一、首先从立法上明确规定“土地征收”和“土地征用”的区别。二、村民小组作为土地所有权人的法律地位应加以明确。三、严格限定土地征收的条件。四、农村集体土地征收应市场化运作，加强政府向服务型功能转化。五、扩大土地补偿范围，采取多种形式的土地征收补偿方式。六、完善土地征收程序，加强征地民主。七、“公共利益”应法定化。八、制定专门的土地征收法。
关键词：集体土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议，在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地，也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外，我国没有一部专门的《土地征收法》，这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快，大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用，用于非农化建设，有些纯粹是经营性的开发，完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意，所暴漏出来的问题也越来越多，已严重了我国土地征收市场发展的秩序，这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。
一 目前我国土地征收的法律概况
我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。
近年来随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果，它和经济的发展密不可分，经济越发达的地区，土地征收发生率也越高，这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议，如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。
实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象。另据有关部门统计：在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩，在这些减少的耕地中，其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。
二 当前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收权被滥用
当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。
（二） 土地征收补偿标准和范围不合理
1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据
按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。
2、征地补偿范围小、标准低
从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥
另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。
另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。
3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。
例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本
关键词：土地征收；补偿制度；可持续发展；和谐社会
一、我国土地征收补偿制度的发展现状
（一）《宪法》中有关土地征收补偿原则的缺失
尽管《宪法》于2004年给予“土地征收”以合理地位，即“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，对于未来理论的完善及实践的操作具有指导意义，但仍显不足。如未明确补偿原则、土地征收标准不统一、补偿结果差异性很大，失地农民的权益未受到平等保护。
（二）《土地管理法》中有关土地征收补偿规定的遗憾
1.土地征收目的不明确
（1）《土地管理法》第2条将土地征收的前提界定在以“公共利益为目的”，但何谓公共利益，并没有做出直接而明确的规定，反而由于“公共利益”自身是一个复杂、多变且具有高度抽象性的法律概念，导致实践操作中缺乏可行性，某些政府部门借故进行权力寻租，置失地农民利益于不顾。
（2）《土地管理法》允许单位和个人为建设需要，依法申请使用包括“国家征用的原属于农民集体土地”在内的国有土地。这意味着即使是为满足非公共利益需要，征收农民土地也是合情合理合法之事。
2.补偿范围小、补偿标准低
补偿范围和补偿标准是补偿双方最为关心的核心问题。其处理的得当与否将直接影响公、私利益能否平衡兼顾、国家建设能否顺利展开。
（1）补偿范围。我国将土地征收补偿范围严格限定在土地补偿、安置补偿、地上附着物和青苗的补偿，即与被征收土地有直接联系的经济损失上，而与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。这与国际的通行做法甚为不符，作为农民生存基本、生命依托的土地的“延伸价值”不能被忽视。
（2）补偿标准。如斟酌《土地管理法》对于补偿范围内各项费用的补偿标准的相关规定，可发现以下不足：
第一，补偿标准被束之高阁，缺乏灵活性与适应行。依据价值规律可知：当商品供小于求时，其价格高于价值。在我国严格限制农用地供给量、城镇建设用地量激增的今天，土地使用权的市场价格必然一路走高。而法定的、缺乏弹性的补偿标准使补偿额度固定化，脱离于市场价格之外。
第二，补偿标准忽视了土地的“新兴”价值。依现有法律，我们是以传统粮经作物测定前三年的农业产值作为基础来衡量补偿费的具体数额，较少顾及到现代农业的特点。随着现代农业的不断发展，农用地可以种植一些高价值的经济作物，可以发展生态农业、旅游农业等新型农业，其产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。显然，传统土地补偿额的计算方法当然不能客观地反映出被占耕地的实际价值，往往偏低。
3.补偿方式单一
现有的补偿方式主要是一次性现金补偿，对被征地农民离开土地后生活、工作的安排，思想意识的转变较少或未曾顾及，有限的金钱补偿并不能解决失地农民的实际问题。
4.补偿程序不完善
（1）征地前失地农民参与、知情权缺失。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种事后听证，忽略了农民的知情权和参与权，使公告环节及听取工作十分不规范，往往流于形式。即使农民对征地的认定、补偿费的确定和劳动力的安置等有不同的意见，农民的发言权也是微乎其微的。因为依据《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地部门可手持“公共利益”这一尚方宝剑“先斩后奏”，即使农民对于补偿安置方案有意见、生活出路未解决，都可以先行征地。
（2）征地后农民的司法救济途径不畅。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。”如此规定很难让农民信服：在出现征地争议、纠纷时，身兼征地决策者与土地争议裁决者双重身份的政府部门能秉公处理，给百姓以满意的答复。
二、可持续发展下土地征收补偿制度的完善
（一）合理界定公共利益范围
根据可持续发展原则的精神，追求资源的代际公平和合理利用，在土地征收中尽量减少对耕地资源的破坏，必然是应有之意；而合理界定公共利益范围，对政府的土地征收权进行有效的制衡便成为落实可持续发展原则的重中之重。一方面，在实体规则的制定上，为明确授权可将“公共利益的需要”直接指向国家安全和国防军事用地，科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地，公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地，具有公益性的国家重大经济建设项目用地之需；为避免立法的不足，还可以用一兜底性条款予以补充，如“其他以公共利益为目的用地”。为使得概念更加周延、严谨，可考虑设立一个排除性条款，明确排除不属于公共利益范围的用地，避免以“公共利益”为名，无视私权存在。
另一方面，可从程序规则入手，明确认定“公共利益”的审定程序。首先，为保证界定过程中的民主性、科学性、公开性，可预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权；对涉及公共利益的土地征收，应当务必保证听证程序的顺利进行，广泛征求相关当事人的意见；为督促征地决策者积极履行职责，必须以完善的责任机制为后盾，严格落实权责统一制度。其次，引入事后审查模式，借助司法机关，这一权威、独立、公正的第三方对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。
（二）注重社会公平，保障失地农民的利益
[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序
近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。
一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用
1.土地制度的设计存在缺陷
《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”
依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”
这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。
2.公共利益条款被地方政府滥用
在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。
日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。
二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害
按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。
其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。
再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。
三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障
1.土地征收程序仍不够细致完善
1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。
2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题
首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。
其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。
再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。
四、结束语
由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。
参考文献:
[1]李昌麒.经济法学.中国政法大学出版社,1999.
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一、我国农村土地征收补偿存在的问题
（一）征收补偿原则不明
《中华人民共和国土地管理法》第47条第1款规定，征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿。《宪法》对征地补偿应依据何种原则进行也并没有明确。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿原则缺乏宪法基础。
（二）征收补偿标准不合理
土地征收征用激发社会矛盾的直接诱因是补偿的公平问题。《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，是不合理的。
（三）征收补偿权利种类不明
虽然我国现行宪法规定了“对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但并未具体规定，补偿是何种权利，如果说宪法是根本大法，仅作了原则性规定，那《土地管理法》总应予以明确了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47条规定；征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿，也没去明确补偿是补偿何种权利损失，《物权法》对此也未给出答案。从征收对农村土地承包经营权侵害的分析可以看出，对补偿权利种类进行界定是十分重要和必要的。
补偿程序不完善
征收补偿价格确定的随意性则是未引入民主协商程序，目前农村土地征收补偿程序主要存在以下问题：一是农村土地征收补偿程序缺乏公正性。二是未设置事前补偿程序。土地补偿款屡被拖欠是因程序未作刚性限制，因《土地管理法》未明确将土地补偿规定为土地征收的事前程序，所以无法彻底杜绝拖欠补偿款现象。三是土地补偿救济程序缺失。任何权利的实施必须有保障，而程序无疑是最为有效的，但我国对农村土地征收补偿没有明确规定司法保障，没有为土地权益人设立出现争议后向人民法院的救济途径。司法实践中，有关土地征用补偿等问题出现争议，许多法院尽量不予受理，导致对公民财产保障的极度弱化。
二、完善我国农村土地征收制度的对策
（一）科学确定补偿原则
我国在宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但《土地管理法》规定：对土地征收实行按照土地原用途进行补偿，因此，在宪法中明确农村土地征收补偿原则十分紧迫。
（二）合理设定补偿标准
1、加快我国农用地定级估价步伐。土地征收补偿不论采取何种补偿原则，其核心问题关键在于土地价格的确定问题。为了避免地方政府为自身利益而在土地定价问题上侵犯农民利益，可由省级人民政府统一组织对未来一定时期可能被征收的土地委托中介机构进行价格评估并据此制订土地价格级差目录，用于指导土地征收补偿。
2、要适当提高现有补偿标准。在近期不改变农村土地征收补偿基本原则的前提下，可考虑适当再提高土地征收补偿标准，具体增幅可根据经济发展水平确定。
（三）建立土地发展权制度
土地发展权不论土地所有权属性一律归国家所有的制度安排不利于保护集体的土地财产权，因为照此按排农民集体将与土地发展权无关，农民集体权益没有得到落实，这是违背《宪法》关于农村土地归农民集体所有的规定的。既然是所有权，就应当包括发展权益，同时此种安排也不利于保护耕地，因为这样土地补偿价格仍旧是征收方一方说了算，农民没有保障。笔者主张我国可借鉴美国土地发展权归属于原土地所有权人的模式，规定土地发展权归原土地所有权人所有，即国有土地的土地发展权归国家，农民集体土地的土地发展权归农民集体，这样的制度设计既能做到公平，又能产生效率。
（四）完善补偿程序
法律的正义唯有通过公正的程序才能得以维护，法律程序是人治和法治的分水岭，是防止权力专横和权力滥用的屏障。笔者认为应从以下方面加以完善：一是补偿方案应将双方协商作为必经程序。二是有必要确定事前补偿原则。所谓事前补偿就是指政府在取得土地所有权之前，必须先对土地权益人进行补偿，至少必须与其就补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议。三是有必要明确土地征用补偿款的救济途径。有必要在立法上进一步明确农村土地征收补偿的司法救济途径。具体来说，就是要确定集体土地所有权主体，明确集体组织组成人员的成员权，确定成员的土地权利，确定他们的诉讼主体资格，要明确土地征收中哪些纠纷法院应该受理，包括被征收主体和土地需用人。
（五）建立补偿款分配监督程序
关键词：城市建设；收回土地；铁路；权益
中图分类号：D08 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-02
随着经济的快速发展，城市建设的步伐不断加快，现代化的城市对土地的需求非常迫切，地方政府往往以进行旧城改造等理由收回铁 路划拨土地使用权，这对铁路企业如何保护好土地权益的问题变得十分突出。
一、铁路划拨用地
1.铁路用地及其特点
铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。
铁路是城市工业、商业活动的中心和连接城乡的纽带。由于铁路运输事业在国民经济中大动脉的特殊地位，铁路用地自然地在城市发展中处于经济活动的中心，铁路为城乡之间架起了经济联系的桥梁，铁路用地的利用和发展必然成为城镇经济和周围经济发展的辐射源，很多城市是依托铁路逐渐发展起来的。同时，城市发展后，因为铁路用地对城市的所起到的分割作用，对城市的规划和交通等又形成一定的制约作用。
2.划拨土地使用权及其特点
我国目前土地使用权制度中，取得土地使用权的方式主要有两类，意识土地使用权划拨，而是土地使用权出让。北京局土地面积约3.1万公顷，其中的土地使用权类型为划拨用地3.07万公顷，占总面积的99%，所以是保护好划拨土地使用权权益对企业的意义重大。
《城市房地产管理法》中定义为划拨土地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本规定以划拨方式取得土地使用权的，处法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。
划拨用地使用权具有以下特点：
（1）划拨土地使用权是依照法律法规并经由批准权的政府批准。
（2）土地用途具有特定性，一般用于公益事业和涉及国计民生的项目。
（3）不需要缴纳土地出让金。
（4）划拨土地使用权没有使用年限的限制。
（5）依法对土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
（6）土地使用受到一定的限制，未经批准并补缴土地出让金不得转让、出租、抵押等。
二、政府收回土地使用权
1.土地使用权收回的定义
所谓国有土地使用权收回是指国家基于法律规定，有偿或者无偿地收回原土地使用权人对土地的使用权的行为。只有在土地所有人和土地使用人是不同的主体时，才存在所有权人对使用权人权利的收回。就铁路划拨土地来讲，国家是土地所有权人，铁路企业是土地使用权人。法定的土地管理机构映基于法定的收回事由，遵循法定的收回程序，并应给予合理的补偿。
2.政府收回土地使用权的主要依据
历年来政府及土地行政主管部门出台的一些法律、法规和政策，对政府收回土地使用权提出了行管规定。
《土地管理法》第58 条规定，为公共利益需要使用土地的和为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。它确立了政府收回土地使用权的基本权利。
国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47 条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让”
《物权法》第148条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”
3.政府收回土地使用权的理由
鉴于土地使用权是一种用益物权，政府收回划拨土地提前收回依法划拨的国有土地使用权只能基于重大的正当理由，即所谓“因公益事业收回”，在实际工作中主要有公共使用、旧城改造、土地储备等。
（1）公共利益。相关法律法规都提到因公益事业可以提前收回铁路用地。单就因公益收回土地使用权而言，行政机关在做出收回土地使用权的行政决定时，所依据的公共利益的范围没有准确的界定。一般来讲狭义的公益利益主要是指公共使用，例如政府主持修建公共道路交通设施、河道、机场车站的修建等。
（2）旧城改造。广义上讲旧城改造也可以算是公益事业，但根据《土地管理法》地58条专门对旧城改造进行了叙述，也可以看出法律法规暗含了旧城改造不属于狭义的公益事业。事实上，旧城改造是政府提前收回土地使用权的主要形式，也是实际工作中遇到最多的。
（3）土地储备。《土地储备管理办法》第12条规定，因旧城区改建需要调整土地的，应有国土资源管理部门经由批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权，对政府有偿收回的土地，与土地登记机关办理土地登记手续后纳入土地储备。由此可见土地储备是以旧城改造等收回土地后的一种方式。实际工作中，很多城市的土地储备中心直接依据城市规划进行土地收储，同时政府收回的土地需经土地储备后进入市场出让。
三、收回铁路划拨土地的补偿
1.铁路划拨土地其实不是无偿取得
通常人们认为铁路划拨土地为无偿取得，除部分接收敌伪土地外，建国后新建铁路用地均系国家无偿划拨，不需要支付相关费用。但实际工作中，铁路建设征（拨）用土地需要依法对原土地使用者支付土地房屋搬迁、安置、补偿的费用。近年来，随着土地价值的不断攀升，征地拆迁费用越来越高，尤其在城市市郊，征拆量大的地块，越来越接近土地出让金的价格。同时，铁路企业在多年使用划拨土地时对土地进行了投入，应该依法享有土地的权益。
2.划拨土地补偿的依据
前述1990 年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》虽仍然没有废止，但其中的有些内容已经不适应当前经济、社会发展的需要了，不能再机械的进行套用搬用。国土资源部于2001 年公布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，第一次明确了企业国有划拨土地的权益，承认国有划拨土地使用权是一种财产权。《土地管理法》第58 条也明确规定，在公益事业及旧城改造情形下政府收回国有土地使用权应当予以适当补偿。该条款未限定国有土地使用权的取得方式，应当认为同时适用于出让土地使用权和划拨土地使用权。无论土地使用权人是单位还是个人，均需给予适当的补偿。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》和《土地管理法》对收回是否补偿有冲突。从时间上可以看出立法的趋势是从无偿到有偿，划拨土地使用权的权益日益被重视。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》是法规，《土地管理法》是法律，依据下位法服从上位法的原则，应该承认，收回国有划拨土地使用权应给予原土地使用者一定的补偿。同时，依据法律适用中的“新法优于旧法”原则，也应当在收回划拨国有土地使用权时，予以土地使用权人一定的补偿。
3.划拨土地补偿价格如何确定
《土地管理法》第58条只规定了应给予适当补偿，但是如何补偿，该法没有明确的规定，相应的法规、规章都没有述及。相应的法规、规章都没有述及。《城镇土地估价规程》中规定：“划拨土地使用权价格与土地出让金之和为出让土地使用权价格”。实际工作中，可依据《城镇土地估价规程》对涉及的划拨土地使用权进行评估后按照评估价格给予补偿。根据宗地条件评估出该地块出让土地使用权的价格，一般设定为该用途的最高使用年限，计算并扣除土地出让金，得出该宗土地的划拨土地使用权价格。
四、实际工作中出现一些问题
1.划拨土地收回补偿法律的缺失
目前执行的法律法规没有明确指出划拨土地使用权的补偿方法和程序，所依据的法律主要是前文提到的《土地管理法》的58条相关描述，相对于出让土地使用权较为补偿标准界定模糊不清。《物权法》中没有明确对划拨土地使用权的补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对土地收回的补偿更是只字未提。因此，应当通过对相应法律、行政法规的修改，将收回划拨土地使用权补偿制度具体化。如通过修订《土地管理法》或《土地管理法实施条例》，加入明确收回划拨土地使用权补偿的内容；在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，明确在进行建筑物补偿的同时， 应当同时对土地使用权进行补偿。
2.收回土地使用权的主体不清
收回土地使用权的批准权限，是有批准权的人民政府或原批准用地的人民政府，既可以是县级以上人民政府，也可以是有关人民政府土地行政主管部门。在实际工作中，具体组织实施土地收回工作的，往往是公益设施、城市改造的土地征收往往由建设单位或建设指挥部或者开发商牵头，补偿协议往往由建设单位或工程指挥部担当，实际这些单位没有收回土地使用权的职能。随着国家相关制度的逐步完善，近年来这种状况也将得到了一定改善。
3.征收房屋和收回土地使用权并行
首先，在收回国有土地使用权的情形下，很难将其与不动产公益征收区分开来。由于我国坚持的“房地权利一致”的原则，二者的效果都是将土地使用权与建筑物的所有权同时征收。实际工作中有些是依据《土地管理法》等收回土地使用权同时对房屋进行征收补偿，即所谓“房随地走”；有些是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等通过征收国有土地上房屋，同时收回土地使用权，即所谓“地随房走”。这样造成征收程序和补偿标准的不一致。
4.补偿标准的不确定
相对于出让土地使用权，政府部门在实践中对划拨土地使用权补偿的思路非常清晰，大多是不予补偿。一些地方出台地方文件，明确对国有划拨土地不予补偿，一些地方只对征收的房屋进行补偿，不对划拨土地给予补偿。完全不考虑被拆迁人对其土地使用权享有的相关利益，必然会引起拆迁部门与铁路被拆迁单位之间的冲突。
五、保护铁路划拨用地权益的几点措施
1.坚持有偿收回的原则
铁路划拨土地使用权因公益收回必须以补偿为前提，即必须通过法定的程序，在取得铁路部门同意、给予充分补偿的基础上，才能收回铁路划拨土地使用权及相关建筑物的拆除。房屋征收与土地使用权征收在程序上同步，由统一的部门负责，土地使用权征收程序前置于房屋征收程序，土地使用权征收与房屋征收分别补偿。
2.坚持土地置换的方式
土地是一种不可再生的资源，政府往往以低价收回胡波土地使用权，在通过市场进行土地出让。对政府依法收回铁路用地，铁路企业可采取与政府协商采取土地置换的补偿方式。利用政府收回铁路用地的契机，经土地评估，择地置换给铁路企业土地用于生产建设。如需经营开发，可采取土地出让的方式，补缴土地出让金后去的出让土地盘活土地资产。
3.积极参与城市建设规划
铁路企业应依据城市总体规划、土地利用总体规划，根据铁路中长期的发展并结合近期发展目标，满足铁路运输生产和经营需要，通过与政府规划部门协商，把铁路用地规划纳入城市总体规划中去，对铁路用地的进行统筹协调，合理安排铁路用地的利用。同时，对因生产运输需要，不宜有政府收回的地块，应与政府积极协商变更或调整城市规划。
4.开发利用盘活土地资产
铁路企业及时掌握铁路用地利用现状，对一些生产力布局调整后空置的土地，及时提出调剂利用方案。对因废弃铁路用地、城市零散地块，可以与政府协商进行土地置换或合作开发，盘活铁路用地资产，确保铁路用地保值增值。
【关键词】土地征收；征地补偿；村干部
1 在农村土地征地过程中，厘清征收和征用的概念
近来，一些文章、报道常常将“土地征收”和“土地征用”两个概念混用，主要原因是在实践中人们对此还存在模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者确有共同之处，但又存在较大区别。根据相关法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，经省级人民政府或国务院批准后依法对农村集体所有土地实施征收并给予征地补偿。土地征用是指国家在紧急状态下，基于公共利益的需要，依法以强制方式在一定期间内使用集体土地的行为。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。区别在于，征收涉及所有权的改变，征收后的土地由农民集体所有变为国家所有；而征用只是使用权的临时转移，土地所有权仍然属于农民集体，且在使用结束后国家应当返还征用的财产，并支付必要的费用。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。在厘清征收和征用概念的基础上谈征地问题，不仅有助于大家根据情况正确使用，也有利于大家在解读相关政策规定时能更加清楚自己的权利义务。
2 农村土地征收过程中的常见问题
2.1 补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡（镇）、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。乡村干部在征地补偿款的分配上有很大自，这就导致了，一方面，由于村委缺乏投资理念，将巨额土地补偿款用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，使得集体资产蒙受巨大损失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆铺张浪费，白条入帐，再加上乡村干部贪污、挪用土地补偿款等腐败行为频发，土地补偿费截留现象严重。
2.2 重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展
从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。
2.3 征地程序不透明，农民参与程度低
虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。
3 作为村干部如何做好土地征收工作
随着城镇化发展的进一步推进，农村工作的复杂性增强，尤其是在土地征收过程中，涉及了政府、农民、村组织、开发商等多方利益主体的博弈，利益分配的矛盾也愈加复杂，要在贯彻党和政府政策的执行与保障村民利益的最大化中间，找到一个平衡点，确实不易。在土地征收过程中，除了要尽职尽责做好本职工作，还必须做好以下几方面工作：
3.1 熟悉土地征收相关的法律政策
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。
3.2 做好群众征地工作，构筑起化解的第一道坚固防线
多年来，因为土地征收问题造成的频频发生，因为该问题而造成的人员伤亡等恶性事件让人触目惊心，这不仅严重影响了社会秩序和稳定大局，也影响了党和政府在农民心中的形象。在征地过程中，我们首先应该认识到，土地是农民的根本，失去了土地，农民就失去了生存之本，农民因此而产生的恐慌不安、思想波动，要从感情上进行理解。其次，要深入群众，耐心听取群众反映的困难和问题，并千方百计帮助其解决。最后，要处事公道，对群众合理的要求，尽快予以满足；对一时无法解决的，要解释清楚，争取他们的理解和支持；对不合理、不合法、侵犯群众利益的规定、做法，要及时予以修正。除此之外，要做好群众的思想工作，积极引导他们按照国家政府相关政策、法律、程序办事和维权。把解决群众实际困难和做好群众思想工作结合起来，构筑起化解的第一道坚固防线。
3.3 征地补偿款的发放要公开、公平、公正、及时
征地补偿款的发放，是征地过程中，群众最为关注的焦点，是最为敏感的“漩涡”，也是最容易出问题的环节。千百年来，我国农民信奉“不患寡就患不均”，大家对于公平、公正的追求是至上的，村干部作为征地补偿款发放的主体，如何公平、公正、及时的将补偿款发放到群众手中，让群众满意，是征地过程中极为重要的工作。首先，我们要让群众清楚地知道，征地补偿相关的种类构成、各种补偿的补偿标准、人头的确定办法、费用计算方式等等，用公开、公正、公平、统一的规则来确保公平的实现。其次，在补偿款到账后，村领导要尽快规划安排，及时将补偿款发放到群众手中，让群众得实惠、得安心，将恶性事件扼杀在萌芽当中，也使我们的城镇化顺利进入下一阶段。
【参考文献】
【关键词】农村土地纠纷；新农村建设
中图分类号：S-9
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2013）03-019-01
一、经济原因
社会经济的发展，土地增值效益的大幅提升，是土地纠纷案件增多的直接原因。
1 在工业化、镇化加快的情况下，占地过多过快，征地补偿仍然是城乡二元化的，这不仅加剧了城乡收入差距，而且造成了农民心理不平衡，导致农民与政府、与开发商之间的矛盾。现行征地办法，基本都是给予失地农民一次性补偿。集体土地被征收以后，往往能为征地一方带来很大的增值收益，而被征地一方所获得的补偿相对较少。集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上上涨幅度。依照我国现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费，由三部分组成：一是土地补偿费，标准为该耕地征用前三年平均产值的6-10倍；二是安置补助费，为该耕地年产值的4-6倍；三是被征用土地上附着物和青苗补偿费以及当地政府以国有土地有偿使用收入所做的补贴，总和最高不超过具体地块平均亩产的30倍。但因农地产值相对不高，导致补偿费用偏低，按照法定标准计算出来的补偿费有限，抗风险能力差，难以解决失地农民的长远生计，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大。宅基地的补偿则没有明确的统一标准，在实践中，有些地方按着附着物补偿，而有些地方则单独补偿。
2 土地既是农民的生活资料，也是生产资料，如果土地不被征收，农民可以自己耕种，还可以得到国家补贴，取得不错的收入。而土地被征收，征地补偿费用仅考虑被征收的土地原用途和原价值，不考虑土地本身的价值、增值价值及预期收益，补偿标准过低，计算依据不合理。
3 政府征用土地时，土地补偿费集体占了大多数补偿款，由集体统一支配。而政府对集体如何使用土地补偿款缺乏细化，缺乏可操作性的规章制度，致使乡、村层层克扣现象比较普遍，再加上缺乏严格的财务监管监督机制，补偿款发放存在漏洞。
二、政策及法律法规，现行有关土地方面的政策及法律制度设计缺失，是土地纠纷产生的根本原因
（一）政策调整
农业政策的调整，是导致农民收益的变化的根本原因。改革开放后农村实行了，农民承包土地30年、50年不变的政策已深入人心，但在政策执行过程中各级政府提高征收各种税费标准，加上物价上涨等因素，农民种地无利可图，打击了农民生产的积极性。国家适时进行了政策调整：让农民重新看到了种地的益处；免征各种税费，提高农民生产积极性，对种地农民实行政府补贴，提高种地农民待遇。加上粮食价格的提高，外出务工农民即使不出家门，土地也会给自己带来比较满意的收入。
（二）法律、法规频繁修订
法律和政策的契合不协调是纠纷产生的法制性根源。自实施到现在，国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律法规不断出台，如《中华人民共和国土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等，有关的政策条例不胜枚举。由于国家整体处于社会转型、经济转轨过程中，使得已有的法律、法规很难适应现实的变化，经常被补充和修订。如《中华人民共和国土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修订，每次都有新增添的内容。法律、政策的灵活性和多变性与土地变动滞后性和缓慢的过程产生矛盾。针对这种情况，即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义。
三、社会保障缺失
“地不要人”是不少地方的征地补偿方式。被征地农民一次性拿到补偿款，如同国有企业职工买断工龄一样，实质上都是失业，但是工人享受社会保障，被征地的农民却没有。在城市化进程中，出现大批种田无地、上班无岗、社保无份的“三无”农民，他们失去了生存、就业、养老的根本保障，没有办法融入城市，也没有生活的最低保障，从而引发社会问题。
四、征地理由不充分
政府在对农村集体土地进行征收时，利用“公共利益”一词的模糊性，随意将征地原因解释为“公共利益”。没有及时向农民宣传好相关的法律法规，不能将补偿标准及办法及时公开的向被征地农民展示。按照现行法规，土地使用权归农民，而产权属于村集体，在征收及补偿的程序上不完善，农民缺乏有效的参与。在“双主体”制度下，强势“集体”往往会导致失地农民“被代表”。
为依法禁止和严格处理随意占用、破坏耕地和基本农田，越权征地，不履行用地报批手续等违法违规使用土地行为，切实加强土地管理，规范土地市场秩序，根据《土地管理法》、《国务院深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《省政府关于进一步加强土地管理和调控有关工作的意见》等法律法规规定，结合我县实际，现就进一步加强我县土地管理工作有关事项通告如下：
一、加强土地利用规划管理。严格土地用途管制，建设占用土地必须符合土地利用总体规划、城乡建设总体规划和土地利用年度计划。在土地利用总体规划确定的建设用地范围外，不得选址进行非农业建设，尤其要杜绝建设项目选址在基本农田区范围内的情况。对选址不符合规划的项目，不得通过项目用地预审，项目建设单位向发展计划等部门申报核准或审批备案建设项目时，必须附国土资源部门出具的项目用地预审意见，没有预审意见或预审未通过的，一律不得核准或批准建设项目，城建及国土资源部门不得为其办理规划选址和用地手续。
二、规范土地征收和供地行为。严格执行《土地管理法》第四十六条由县级以上人民政府组织实施土地征收的规定，县境内所有征地行为，必须由县土地统征储备交易中心代表县政府组织实施土地征收并予以公告，任何项目建设需征用农村集体土地的，必须报请县政府批准后，由县土地统征储备交易中心进行统征，实施政府垄断土地一级市场，统一供地。对商业用地必须以招拍挂形式供地。用地单位不得自行与乡、村、组或农户签订征地协议，乡镇政府不得越权自行征地供地，不得多头征地。坚决制止和纠正假借招商引资或举办企业未批先建；坚决制止和纠正在招商引资项目建设中不按土地出让合同和划拨决定书约定开发利用土地，使投资规模达不到约定要求，导致土地闲置圈占；坚决制止和纠正不按期缴纳土地出让金或擅自批准减、免、缓交出让金，擅自改变土地用途甚至非法转让土地等行为。对违反土地征收程序，不履行土地征收报批手续，私自随意征地以非法征收、非法占用查处。对擅自将企业用地改变为其他商业用地的，将限期整改，除追回招商引资时享有政府的各种优惠政策外，其圈占闲置的土地以及改变土地用途用地必须重新评估竞价。对历史遗留问题县政府将采取一事一议的办法严格依法调查处理，并切实完善招拍挂相关程序。
三、严格征地补偿标准。各类建设项目的征地补偿标准，须严格按照《土地管理法》第四十七条之规定和全县征地统一年产值补偿标准进行计算，不得随意降低或提高补偿标准。尤其要杜绝一些不符合政策的安置途径和方法，甚至扰乱正常的土地征收秩序，恶意抬高征地价款。严禁通过私下协议、“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设。
四、严管集体土地。农村集体所有土地除依法征收外，不得私自交易和买卖，不能随意改变农业用途搞经营开发。本集体经济组织成员建房必须符合《土地管理法》一户一宅的规定，建房面积须符合政策规定，严禁在县城、集镇周边、公路沿线或城乡结合部假借新农村建设或自建住房等名义变相搞房地产开发。城镇居民不得违反规定在农村购买宅基地。不得假借办经济实体私自在农村买地、囤地，不得以“非转农”名义到农村申请宅基地、建住宅。严禁借新居工程之名用农村集体土地变相进行房地产开发，严禁以联建、集资建房等方式用农村集体土地进行房地产开发，严禁集体土地修建的用于安置拆迁农民的住房和农民的住宅向城镇居民出售，严禁集体土地向城镇居民及本集体经济组织以外的公民出售或出租用于修建住宅，严禁以民生工程为名变相修建楼堂馆所从事非民生活动。违反上述规定的建设不得办理任何规划及用地手续，对违法建造和购买的住宅不得发放土地使用证和房屋产权证，对违法建设者要依法追究法律责任。
五、严格审批管理。所有建设用地均应按审批权限报批，国土资源部门根据土地利用总体规划，按照项目用地预审、项目立项、规划选址、县政府审核程序，依法逐级报批。用地项目批准后，由国土资源部门颁发《建设用地批准书》，建设项目竣工验收后核发《土地使用证》。项目建设须严格按照申请及批准的用途进行建设，禁止随意改变土地用途。由于城市规划调整等原因，确需改变用途，应向国土资源部门提出用地申请，办理土地用途变更手续，重新计算用地年限，补缴出让金。各类用地须缴纳的土地价款、出让金、税费等必须及时缴纳，严禁以各种名义偷逃、拖欠。对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源部门将不予办理用地审批手续和核发国有土地使用证。对长期供而未用，造成闲置的土地，将严格按照闲置土地处置办法，收取闲置费或收回土地使用权，并按规定进行处罚。
六、加大查处力度。各乡镇人民政府、各有关部门都要进一步强化土地法制观念，相互配合。土地管理部门和执法监察部门要认真落实责任制，切实加强土地管理和监督检查，加大对土地征收、使用中违法违规行为的执法力度，坚决纠正有法不依、执法不严的现象。对越权征地供地，不符合规划未批先用，非法占用、转让土地等各类违法行为，尤其是在土地卫片执法检查中造成恶劣影响的案件，要依法严肃追究有关人员的责任，情节严重涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。要进一步建立健全土地动态巡查制度，及时发现和制止土地违法行为，加大对违法违规用地行为的查处力度，切实维护我县土地利用和管理的良好秩序。
一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。
在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。
名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）
实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。
在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。
土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。
土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？
宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）
前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。
从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。
三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。
土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。
土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。
“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。
[关键词]土地征收 补偿制度 土地立法
一、土地征收补偿制度之现状
根据宪法和土地管理法的规定,国家征收集体土地应当对被征收土地的农民进行不降低生活水平为原则的补偿,从所有权占有、使用、收益、处分四项权能分析,任何标的物的流转应当遵循等价有偿原则,否则违背市场经济规律。在美国,财产法将宪法规定的合理补偿规定为补偿所有者财产的公平市场价格,包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。“对抗政府的一系列的干预,补偿可能是一个很有力的武器。”我国现行的土地补偿制度主要体现在以下几方面。
1.补偿原则
各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度,我国也不例外,目前通常采用的补偿原则主要有三个;一是征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;二是按照被征收土地的原有用途补偿;三是依照法定标准予以补偿。随着我国《物权法》的颁行,对征收补偿又作了更加明确具体的规定,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。新的规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。
2.补偿项目及支付对象
1998 年修改后的《土地管理法》规定,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。2007年颁行的《物权法》增加了新的规定:征地补偿费用包括依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用。
支付对象是向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。
3.补偿安置费用标准
征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 至10 倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3 年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前3年平均年产值的15 倍。至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省、自治区、直辖市的规定执行?
二、当前土地征收补偿制度存在的主要问题
1.“公共利益需要”缺乏明确的法律界定
如同前面分析,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但是现行法律、法规并没有对“公共利益”作出明确规定,哈耶克指出,社会为之组织起来的“社会目标”或“共同目的”通常被含糊其辞的表达为“公共利益”“全体福利”或“全体利益”。实践中建设项目繁多,“公共利益”需要的尺度很难把握,政府在巨大经济利益的驱动下,极易打着公共利益的幌子,将商业目的用地纳入土地征收的范围,从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。
2.土地征收补偿标准过低、范围过窄
(1)土地补偿标准过低。低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性、严重侵害相对人权益?补偿标准不够科学合理,补偿方式单一,安置责任不明确,甚至使失地农民彻底失去生存的依靠,现行的征地补偿标准很难以保证被征地农民维持现有的生活水平,更忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。
(2)低价征收,高价出让,补偿费用难到农民手中。我国土地管理法中明确规定了土地征收补偿的标准,这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高,但仍存在着不足。在实践中,有的县级和乡镇政府也参与到补偿收益的分配中,从而导致集体经济组织和农民个人得到的补偿减少。同时,土地补偿费及安置补助费的使用、管理缺乏必要的约束和监督,农民得不到妥善安置的情况时有发生。
3.征地程序欠缺,透明度不高,将农民置之度外
科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规定其决策的依据和步骤,避免行政机关专断和,保证土地征收的顺利进行。但是在我国,土地征收程序的规定过于简单,缺少必要的监督机制,容易带来行政权力的泛滥。且由于土地征收费用低,很多土地被征收后闲置,造成大量土地资源的浪费,使农村土地流失严重。被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位,如补偿方案的确定是由政府核准并实施,征收程序的公正性难以保障。农民寻求救济往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法,成为社会的不稳定因素。
三、土地征收补偿制度完善的主要思路
1.民主的决策。明确界定“公共利益”,“公共利益”一定要通过“公共程序”去寻求。因此,必须明确以下两点:一是将商业性用地严格排除在外,当土地与商业性相联系时,就不能通过土地征收的手段来实现;二是应当严格控制土地征收的范围,尽可能减少征收集体土地,只有合理规划,严格审批,才能有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。土地征收过程中,注重被征收土地者在整个过程中的参与,设置科学合理的救济措施,保证在发生争议时,被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。
2.科学的立法。在立法方面要完善相关制度,包括有关土地征收的法律法规。土地征收补偿标准的设定随着经济的发展不断提高,基本上保证农民不因土地征收降低生活水平? 细化补偿项目,扩大补偿范围,从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,以法律的形式完善土地征收补偿程序。
3.平衡型的城市规划。在城市规划中,在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间,谋求一种平衡――通过公众的参与,通过各利益主体的博弈,实现权利和义务的动态平衡,公民权利和公共利益的平衡。既防止公民权的滥用,同时也防止行政权的滥用。
参考文献:
[1]郭洁.土地征用补偿法律问题探析.当代法学,2002.
[2][美]路易斯•亨金等著,郑戈等译.与权利.生活•新知•读书三联书店,1996.157 .
Abstract: In today's accelerated development of urbanization, more and more farmers lost land in land acquisition process, and their post-impact protection has become an important topic of China's peaceful rise. So we propose to revise laws and regulations, give farmers more rights, strengthen social insurance and employment protection and so on.
关键词： 失地农民；保障；法律机制；措施
Key words: land-lost farmers；protection；legal mechanisms；measures
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）01-0303-01
1我国迫切需要加强失地农民权益保障法律机制建设
我国当前之所以迫切要求建立更强有力的失地农民权益保障法律机制，其基本出发点是土地对于农民的重要性。我国十三亿人口中有九亿农民，而土地是农民的安身立命之本，是其生存权的最后一道保障。近7年来全国失地农民至少有4000多万，其中2000万以上是“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民。更令人担忧的是，今后每年需征用土地约400万亩左右，每年约新增500万失地农民。从社会稳定和国民经济持续平稳发展的角度出发，我国迫切需要建立失地农民的社会保障法律机制。
2现阶段我国失地农民后期保障法律机制存在缺陷
2.1 在所有权及使用权分配及保护方面，农民个人权利被架空
当前法律虽然规定了集体土地所有权的权利主体是农民集体，但未明确规定农民集体的组织形式。一旦土地被征用，农民个人总是处于弱势地位，在法律体系中的实体权利易被架空，加之《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”使农民维权难上加难，甚至出现村委会侵害农民权益的事件。
2.2 现阶段征地相关规定已不能满足国家政策与宪法根本要求土地管理法规定对征用的土地按照原用途给予补偿，以年产值为依据。因其未考虑土地综合利用价值，使农民在此过程中权益受损。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出要“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，“使被征地农民的长远生计有保障”，但实际上大部分农户失地后生活水平均有所下降。这种法律制度层面的脱节，导致大部分人享受了因社会公益征地带来的好处却使小部分的农民背负权益损失。
2.3 缺乏全国统一征地法规，难以有效约束地方政府行政侵权
目前征地补偿依据以及细则，均是国务院的部门规章或地方条例。当部门规章与省级地方条例冲突时，根据《立法法》第八十六条规定，需经法定程序由国务院或人大常委会确定。这无疑造成司法困境，也使当事人难以适从。在部分以卖地为重要财政收入的地区更易发生颁布地方条例以规避国务院部门规章的状况。
2.4 过分依赖一次性补偿，缺乏农民失地后长效保障法律机制
地方政府和企业为了自身利益往往对失地农民的处境视而不见，而农民作为特殊群体，文化素质普遍较低，对生计缺乏长远规划，易在短期内用尽补偿金；加之受自身能力及条件限制，无法顺利融入城市工作生活，只能被边缘化；遭遇养老、医疗保险不力时往往难以安度晚年。补偿金只是“输血”系统，失地农民更需要适合的“造血”系统解决其长远生计问题。
3对于失地后农民社会保障法律机制的完善与构想
3.1 明确公权范围，赋予农民保障自身土地利益的各项权利 被征地的农民个人直接面对国家公权力，因此必须严格限制“公共利益”的范围。在因公共利益而征地时，应当确保其生活水平不低于征地前。笔者建议“公共利益”应该严格控制在公共交通、基础设施、公共教育、公共卫生、社会保障、环境保护等方面。如出现争议，建议通过诉讼形式由该土地征用许可审批机关的同级法院予以确认，避免行政权的过分扩张。建议将土地权能分为：土地所有权（国家土地所有权、集体土地所有权）、土地用益物权（建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权）与土地抵押权。使失地农民在其权利范围内具有更多参与权、决定权，包括知情权、协商权、在建筑用地征用过程中就征收与否、补偿安置方案的表决权、失地后以土地份额入股享受分红的权利等。笔者认为可以尝试在农民个人权益和社会公益中寻找最佳平衡点，建立健全征地过程中的公众参与制度，建立“征地门槛制度”，即当地农村集体中反对征地的农民人数比例达到三分之二以上，征地方案将被否决。
3.2 建议修改《土地管理法》，制定颁布《国家土地征收法》建议在修改《土地管理法》时授权国务院颁布全国统一的行政法规或单独立法。主要修改内容除上述土地权能界定、公众参与制度外，还应包括：
3.2.1 建立市场化的征地补偿机制征地补偿应当包括失地农民的实际损失，土地现有功能价值、土地增值部分以及失地农民社会保障等部分。制定征地统一年产值标准和区片综合地价，做到征地补偿同地同价并建立征地补偿标准动态调整机制。
3.2.2 在《土地管理法》中确立土地监察制度此部分可授权国务院制定具体条例，授权国家土地监察机构依法监督检查各级人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况。对不符合法律法规、国家政策的行为及时予以纠正，若地方政府严重失职或不能按时有效达到纠正要求，追究主要行政人员责任。
3.3 在养老、医疗保险与就业保障方面确保失地农民老有所养
根据“政府为主，个人为辅”的原则，养老保险应依据年龄确定缴费比例，按当地经济水平确定缴费数量，并且做定期动态调整。在医疗保险方面应加大对农村医疗的支持力度，失地农民转为城镇户口后不应直接进入城镇医疗保险体系，而应平滑过渡到新型农村合作医疗系统中。最后，政府应进行合理的城市规划，将劳动密集型企业安置在城市郊区，在政策上鼓励服务型行业招收农转工，并提供免费上岗培训，以保障失地农民的可持续生计。
参考文献：
[1]陈磊，薛兴利.城市化进程中失地农民社会保障问题研究[J].前沿，2005（05）.
[2]国土资源部2002年重点调研征地制度改革课题组.征地制度改革研究课题总报告[R].北京，2002.
[3]农业部.关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见.北京，2005.
【关键词】绝对地租；土地产权；征收补偿
一、马克思绝对地租理论
根据地租理论，主要是由绝对地租和级差地租组成。绝对地租，就是土地所有权的经济实现形式。绝对地租又主要分为农业绝对地租和城市绝对地租，其中在农业地租中，绝对地租是指耕种任何土地都必须交纳地租，主要是因为土地所有权的垄断而必须交纳的地租；城市绝对地租则主要是由于土地所有权的存在而最终产生的地租。绝对地租在一定意义上就是国家收取的赋税，它体现了土地所有权的统一。绝对地租是以农业资本有机构成低于社会平均资本有机构成为条件的，农业资本有机构成一般低于工业部门。绝对地租的数额，与农业和工业的相对发展程度有关，所以，绝对地租会跟着农业资本有机构成的相对提高而缩小。
二、我国土地产权与征收补偿存在的问题
1、我国土地产权的界定不明确
我国《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民村民委员会经营、管理。”这就表明，我国农村土地的经营主体不再是私人或地主，而是集体经济组织。目前，我国土地经营方式是家庭联产承包制的方式，土地经营主体是农村集体，使用主体是农村家庭承包户，土地经营组织的经济实现形式是土地承包费。土地承包费就是农村集体经营土地的地租收入。
我国集体所有的土地产权界定不清晰，主体不明确，农民集体所有权是一种受限制的产权，国家实际上是农地产权的实际控制者和潜在所有者。由于农民土地处置权的缺乏，是农民在征地过程中始终无法成为有力的参与者和决策者。更加要注意的是，农民的土地产权不明确，使得征地的完全补偿没了产权的支撑，农民征地补偿和收益分配在产权上失去了本源性的依据。
2、“公共利益”定义不明确，征地范围无法界定
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。上述规定都在强调征收土地的前提必须是为“社会公共利益的需要”，但现行的法律条文并没有明确定义和界定“公共利益”。《土地管理法实施条例》规定，在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益目的”使用土地。而在实际情况中，实施城市规划征收土地后，许多经营性项目和房地产开发也在征收农地。
3、我国征地补偿费用偏低
我国现行的《土地管理法》虽规定了关于土地征收补偿的标准，也在原有《土地管理法》规定的基础上有所提高，但是这以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿费，必然受自然条件和市场因素的变化及因为种植农作物种类的不同而不同，不能真正的反映土地的真实价值，同时这种补偿只是对集体和农民的一种不完全补偿，不包括因征收土地导致集体和农民的间接损失。根据《土地管理法》，现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，也就是征收土地补偿法，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费，为该土地被征收前3年平均年产值的4—6倍。这种测算方法不是很合理，理由如下：首先，以农作物的生产产值作为征地补偿的标准不是很合理。土地征收相关单位在征地过程中，基本都是运用国家标准进行补偿的，按照传统的粮食经济作物来测定前3年的农业产值，没有或者很少顾及现在的城郊农业已经不是传统的农业。还有生态农业、休闲观光农业和精品农业为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已经不是普通的粮食或者蔬菜价值能够相比的了。所以，这样的土地征收价格必然不能反映被征收土地本身的产出价值，而是偏低的价格。其次，征地补偿标准没有包含土地增值的部分还有就是忽视不同经济发展区域的土地价格差异。农地一旦被征收后，用途的改变通常会导致地价的飙升，但在制定和修改补偿标准时却没有考虑增值因素。忽视不同地区经济发展水平，采用同类补偿标准的办法，也无法反映不同地区的地价。
4、设置补偿项目不合理，安置劳动力困难
我国设置的土地征收补偿项目主要包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资和土地所有权转移的一种补偿或者“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，劳动力安置补偿费是计划经济时期的产物，实质是一种实物补偿的异化。计划经济时代，劳动力就业的安置是确保农民生活水平不下降的有力措施，随着现代企业制度的建立，工厂、企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗的威胁。还有，劳动力安置的是否成功，主要取决于企业的经济效益，如果在竞争中企业被淘汰，劳动力的生活将面临困境，这是与劳动力安置的初始设计的目标相背离。
三、解决我国土地产权和征收补偿问题的对策和建议
1、重构集体土地所有权主体
现在，我们完善农民土地产权制度的首要任务就是重构集体土地所有权主体。也就是要通过制度的设计来实现真实存在的农民集体，是农民对集体土地的所有权落到真正的实处。集体土地所有权必须体现集体成员的意志和利益。我国现行的法律规定农村集体土地所有权主体为农民集体，但对集体的具体内涵的规定是不清晰、不统一的。我国农村集体组织必须是以村为共同体还必须具有村民成员标志，而且是组织成员与集体组织的权利义务关系互相交融的团体。
2、确定合理的征地补偿标准
主要分为两个方面：首先，实行以区位和土地质量为基础的统一的征地补偿标准。从全国各地的补偿标准来看，一般经营性用地补偿标准较高，非经营性用地补偿标准偏低，尤其是高速公路等国家基础设施建设项目，政府往往采取强制措施，单方面确定征地补偿标准，因此而造成补偿费同地不同价，优地低价补偿的不合理现象。所以应该借鉴沿海发达城市改革的成果，实行以区位和土地质量为基础的统一的征地补偿标准。按照土地的质量，比如水田或者旱田，确定每一级别土地的补偿倍数。
第二，用综合年产值代替前三年的平均产值。产值是用来计算征地补偿费的重要的指标，我国法律规定的“前三年平均产值”只体现了土地作为生产资料的价值，却无法体现土地作为农民生活保障的价值。因此，不能简单的根据耕地的实际利用情况确定年产值，而要综合考虑本地经济发展水平、人均占有耕地面积、土地供需状况等因素，这样来计算每一级别，不同质量土地的综合年产值。
【参考文献】
[1] 聂华林,马增明.甘肃农民失地问题调查与分析[J].甘肃理论学刊，2007（1）.
[2] 张千帆.“公正补偿”与征收权的宪法限制[J].法学研究，2005（2）.
[3] 陈泉生.论土地征用之补偿[J].法律科学，1994（5）.