时间：2023-09-27 16:31:50
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇采矿权出让收益管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
各乡镇人民政府、街道办事处，市直有关部门：
近年来，市委、市政府创新工作思路，采取切实措施，进一步加强了以砂矿为主的矿产资源管理，推行了采矿权招标拍卖办法，增加了政府收益，矿产资源管理工作已开始步入正轨。但从前段全市矿产资源管理总体情况看，砂矿资源的管理已基本到位，其它矿种的管理仍存在一些亟待解决的问题。一是无证开采现象普遍存在。全市非煤矿山企业和采矿业户140家，办理采矿许可证的只有一半左右，特别是粘土矿和石矿，办证率更低。无证非法开采失去监督管理，不能纳入全市矿业发展规划，乱采乱挖，破坏不可再生的资源，导致政府收益流失。二是无序开采问题严重。有些单位和企业以及采矿业户只顾眼前利益和局部利益，不顾市场需求，盲目扩大产量，竟相压级压价出售，产出效益非常低。三是采矿权、矿产资源任意买卖。有的单位和基层村委无视国家法律法规，擅自以承包的方式任意买卖采矿权和矿产资源，造成国有资源大量流失。四是安全隐患非常突出。全市涉及到爆炸物品的80多家矿山企业，都未取得安全生产许可证，爆炸物品贮存、管理混乱，厂(矿)长、特种作业人员无证上岗，超层越界、陡壁开采现象严重。为进一步整顿和规范矿产资源开采运销管理工作，把我市矿产资源管理水平推向新高，根据国家有关法律法规和上级精神，特作如下通知：
一、加大宣传力度，进一步提高认识。改革矿产资源管理办法，实行市场化运作是形势发展的需要，也是经营城市的重要内容。下步，各新闻媒体要进一步加大力度，广泛宣传矿产资源法及其有关法律、法规，宣传我市对矿产资源实行市场化管理的重要性和必要性，努力在全社会营造依法开矿光荣、违法采矿必纠的浓厚的舆论氛围。各乡镇（街道）也要动用各种宣传工具加强宣传攻势，强化干部群众的矿产资源属国家所有观念和开矿必须依法有偿取得采矿权的意识，使矿产国有、有偿使用的观念真正深入人心。
二、加快矿产资源市场化运作进程。按照国土资源部国土资发（20__）197号《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》的要求，对所有探矿、采矿企业都要遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则出让采矿权。自20__年7月1日起，市国土、矿管部门要按照“五个统一”的原则，切实加强全市矿产资源规范管理工作。
一是统一规划定点。市矿管部门要根据《龙州市矿产资源总体规划》，结合市场需求和生态环保需要，制定矿产资源开采近期计划；对矿产资源开采实行统一定点，严格限定开采范围、深度和开采量；要建立环境保护和恢复治理履约保证金制度，确保生态环境保护和矿业可持续发展；市矿管部门根据规划和管理规定，对采矿点的设立进行审核后报市政府批准。
二是统一采矿权评估。对全市所有的建筑、建材用矿产资源，按矿种、矿产品质量及不同的开采条件，选择若干有代表性的点，聘请有评估资质的中介机构或者采取询价、类比等方法进行矿业权评估，作为采矿权有偿出让的依据和标准。
三是统一有偿出让。停止一切无偿方式授予采矿权，新办矿山企业或延续登记的矿山企业，采矿权一律有偿出让；所有以招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让采矿权的，以评估价作底价，最后成交价为全部采矿权价款（含采矿权使用费、采矿权价款、资源税、水土流失防治费、道路补偿费等）；采矿许可证到期的，需补交矿产资源补偿费和价款后，方可参预采矿权竞买。
四是统一收费标准。在出让采矿权的同时，其它需要买受人依法依规缴纳的各项费用一并收取；买受人一次性缴齐各项费用后，除办理各项有效证件需再缴工本费之外，任何单位和个人均不得到矿区收费；中标人或买受人支付的采矿权价款，扣除交易成本，其余全额上缴市财政，由市政府按4：3：3的比例在市、乡镇（街道）、村之间分配。
五是统一运销管理。出售矿产品必须使用带税章标记的销售发票，并按《全国票据统一管理办法》管理使用。矿产品的运输实行准运证制度，销售、收购、运输矿产品的单位和个人，须到市矿管部门办理登记手续，领取矿产品准运证后，方可从事经营运输活动。
三、加强领导，齐抓共管。
为加强我市矿产资源管理工作，市里成立了由分管副市长任组长、有关部门主要负责人为成员的矿产资源管理工作领导小组，负责协调解决矿产资源管理改革工作中遇到的矛盾和问题。领导小组下设办公室(设在市矿管办)，负责全市矿产资源的开采规划、采矿权出让及开采管理工作。公安、国土、矿管、水利、交通、农机等部门 要积极配合，严厉打击偷运贩卖矿产品的非法活动，共同维护好全市矿产品开采经营秩序；财政、税务部门负责搞好采矿权税费的征收管理工作；宣传部门负责搞好宣传报道，营造良好的舆论氛围。各有关乡镇(街道)要成立专门班子，主要领导负总责，分管领导具体靠上，及时有效地处理好所辖地域内遇到的问题，保证矿产资源保护、开发、管理等各项工作的顺利进行。
国务院公布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《实施细则》）第6条第2款中对采矿权予以了界定：采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。《物权法》清楚地将矿业权归入用益物权，确定了在学界备受争议的矿业权的法律属性。《物权法》第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。根据采矿权的法律内涵，可以看出其带有支配权的性质，是权利主体在国家对矿产资源所有权基础上享有的对特定区域矿产资源的勘查、占有、使用和收益的排他性的一种定限物权。其本质就是经行政特许授权而产生的准物权。物权是绝对权，具有可对抗世间一切人的效力。权利人在不违反法律规定的情况下，可以绝对实现自己的意志，更主要的是，除了权利人以外的任何一个第三人都负有不得侵害权利人合法权益的法定义务。因此，《物权法》将采矿权纳入物权范畴，强化采矿权的物权属性，可以切实保护采矿权人的合法权益。也为采矿权流转市场的形成和发展提供了坚实的法律保障。
二、采矿权流转市场的形成
在计划经济时代，我国矿产资源实行国家所有、国家开发政策，并未运用物权或产权机制，主要依靠政府直接管理监督探采企业的办法，开采矿产资源。改革开放后，我国逐渐走向国家所有、分散开采利用模式，并确立了物权性质的矿业权，包括探矿权和采矿权两种权利。《矿产资源法》第3条明确规定：“矿产资源属于国家所有”、“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”。这表明取得采矿权应当通过严格的行政程序来进行，但这并不意味着采矿权只是一种行政特许权而非民事权利。矿产资源因其不可再生性及对国计民生的不可或缺性，国家应当运用行政之力保障矿产资源的合理开发利用，以实现可持续发展。
采矿权依法流转的前提当然是采矿权主体从矿产资源所有者（通常是国家）手中取得采矿权。因此，采矿权的出让形成了以资源所有者和采矿者为市场主体的一级市场或称初始市场。相应地采矿权主体在其权利实施过程中因其他原因将其权利转让给其他单位或个人，此形式的流转即形成了采矿权的二级市场。其中采矿权二级市场的实现是以一级市场中采矿权的有偿取得为前提的。
我国起初并无采矿权的二级市场，1986年《矿产资源法》并未以物权的指导思想规范采矿权，对采矿权仍然实行由国家无偿授予并不得流转的制度，致使私营、外商等多种采矿主体出现后，国家对地质勘探工作的大量投入却被各种形式的矿山企业无偿占有，严重侵害了国家利益。随着土地使用权有偿出让制度建立后，对于矿产资源利用的物权化和可流转性提出了挑战，因此，1996年修改后的《矿产资源法》改变了采矿权绝对不可转让的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了采矿权的有偿取得和在某些特定情形下可依法转让的法律制度。采矿权作为一项具有诸多用益物权特性的物权，本身就是一种价值和利益的体现，在计划经济体制中采矿权由于行政授权无偿取得不得流转的制度，抹煞了采矿权的趋利特性，在市场经济条件下，无法充分发挥市场配置资源的作用，这直接导致了我国长期以来自然资源的低效利用和严重浪费，而修改后的《矿产资源法》和国际通行机制接轨，明确了采矿权的可流转性，为我国采矿权流转机制的形成与完善提供了法律保障。
三、采矿权的流转方式
采矿权的流转主要指在二级市场中的流转，具体表现为采矿权的转让、抵押、出租和承包等方式。
（一）采矿权的转让
我国法律明文规定的采矿权的流转形式主要是有偿转让。这里首先应明确，采矿权是由矿产资源所有权所派生出来的一种他物权，二者之间是母权利与子权利的关系。采矿权人通过依法有偿取得采矿权，并通过占有使用矿产资源进而获得收益。当采矿权主体因各种情况不再需要这个物权时，必须通过法定程序来进行采矿权流转。但应该明确，采矿权的转让不是矿产资源所有权的转让，无论什么人或单位，不按照《探矿权采矿权转让管理办法》进行的采矿权转让都是非法和无效的。同时也应明确，由于采矿权支配的客体所具有的不动产性质，采矿权在不同主体间的有偿转让时，必须经国土资源管理机关的登记和批准。
我国《矿产资源法》第6条第2款和《探矿权采矿权转让管理办法》第3条第2款均规定：已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并，分立，与他人合资，合作经营或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让与他人。因此在经原许可或批准单位批准的前提下，采矿权的转让只限于取得采矿权的企业的资产或企业变动而发生转移，也就是只有负载于原企业的变动而变动，不得单独转让给他人。具体而言，采矿权可能因下列原因而发生转让：
1．企业兼并导致采矿权的转让。这项内容设置之目的，在于化解现实中相当企业资金有余但开采能力欠缺的尴尬局面，他们可以通过兼并具备开采能力的企业而完善自身的采矿资质，在资金充足的情况下，这比通过自身技术上的集结力量扩大规模而具备采矿权主体资格要快而且容易得多。这也一定程度促进了社会资源的最优化配置。
2．企业破产拍卖导致采矿权的转让。在采矿企业破产的情况下，对企业资产的拍卖也必然会包括对采矿权的拍卖。在这种拍卖当中，竞买人若认为原主体的采矿设施还存有使用价值，可为采矿权的行使提供便利，那么，采矿权和相关资产的竞买就会合二为一；否则必然会出现单独竞买采矿权的情况，此时采矿权的转让已非原采矿权主体的自愿行动，而是在破产管理人与权利受让方之间进行的。应注意，整个拍卖过程应受到国土资源管理机关的严格监督，对参加采矿权拍卖的竞买人是否符合采矿权主体的资质要求进行审查，对不符合资质要求的禁止参加，以免导致程序资源的无谓浪费。
3．因企业的具体需要导致采矿权的转让。有些采矿权主体因为本身的具体情况会自愿转让其采矿权。例如在取得采矿权以后，由于某些非人为的因素导致企业丧失了开采能力，或者在法定时间内不能开始其开采活动，如不转让就会被终止其采矿权主体的资格，那么采矿权主体往往会把其未行使过的采矿权有偿转让出去等。对此类情况，国土资源管理机关应对采矿权的转让条件严格审查，以避免在转让采矿权的外形下，为牟取暴利而倒卖采矿权的违法行为发生。
（二）采矿权的抵押
采矿权抵押已成为国际化趋势，在许多情形下采矿权是一项最保险也是最有价值的财产，因此我们在基于引进外资及先进技术的需要而向外国银行贷款时，将采矿权作为抵押物往往是外国银行的首选。
对于采矿权能否抵押，我国大多学者对此持否定意见，理由是所谓权利抵押权，是指以不动产他物权为标的而成立的抵押权，是担保物权，依照物权法定意义，非依法律规定，不得创设物权，而我国现有法律没有明确将采矿权列为可以抵押的财产范围，所以，采矿权不能抵押。笔者认为，《担保法》第34条规定的可以抵押的财产中虽未明确将采矿权列为可以抵押的财产，但同时规定“依法可以抵押的其他财产”也可以抵押，采矿权作为财产权的一种，属用益物权，用其抵押融资以发挥资产的最大经济效益，符合市场经济的要求；同时，其他法律法规也没有“采矿权不得抵押”的强制性禁止规定，根据民法中“法无明文禁止即是许可”的原则，以采矿权作为抵押物用以担保债务的履行也是实现其财产价值属性的一种形式，其抵押应当是合法有效的。将于2007年10月1日实施的《物权法》使得采矿权抵押的法律效力进一步确定化、合法化。该法第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”将采矿权明确归属于用益物权。同时，第180条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押”，其中第（七）项规定：“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”。这条规定改变了《担保法》关于可抵押财产包括“依法可以抵押的其他财产”的规定，大大扩大了可抵押财产的范围。因此，采矿权抵押并无法律上的障碍。
采矿权抵押贷款既为矿山企业解决了融资担保难的问题，也充分发挥了采矿权作为物权的担保价值。对于银行来说，资金收回的可能性是左右其放贷与否的砝码，而抵押物的价值及社会需求度又直接决定了贷款的能否收回。矿产资源所蕴含的巨大经济利益必然导致采矿权拍卖时竞买者的络绎不绝，这在极大程度消除了银行放贷的后顾之忧，所带来的积极效应便会使资金融通更加顺畅，因此采矿权成为银行最理想的抵押物之一。另外，对于因采矿建设需要而向银行贷款的情况，银行在要求其以采矿权作为抵押的同时，还可以要求贷款企业必须把贷款全部用于矿山建设和矿山开采之中，并将所形成的矿山设备一并抵押，在其不能还贷的情形下可将用贷款购置的机器设备、建设的矿山工程等生产投入与被抵押的采矿权一起进行拍卖还贷，已经形成的生产规模和矿山生产提供的便利条件既有利于抵押权的实现，又同时避免了因重复建设而导致的资源浪费。
（三）采矿权的出租和承包
与抵押采矿权类似的是，对于采矿权的出租和承包，法律也未做出明确规定，如上文所述，采矿权只有在特定情形下才可以转让。除此之外，在其他任何情形下变更采矿权的，均不符合法律规定。这种法律界定的真空导致了现实中以出租、承包的形式将采矿权移转他人开采的现象大量涌现。对此，国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第15条虽然规定了严厉的处罚措施，但强大的利益驱使使得现实中擅自承包出租采矿权的现象屡禁不止，由此造成的严重危害后果显而易见：一方面采矿权被出租承包后，大多采矿权人对矿山的开采从生产到经营完全放任不管，而承包方或承租方为在有限期限内获得最大效益，必然采取采富弃贫的短期行为，使得国家“合理科学地利用矿产资源”的原则形同虚设，造成了极大的资源浪费；另一方面，由于规避了主管机关的行政审查，承租方或承包方的采矿资质无从保障，这不仅使登记管理机关在发证时对采矿权人的资质审查成为无用之功，而且还为安全开采和有效利用矿产资源深埋了隐患。因此，对采矿权出租和承包立法上应尽早地予以明确和规制，以健全完善其管理体制。
矿产信托融资特征
我国矿产融资有五个显著特征：一是融资额度大。同房地产行业相似，矿产资源的勘探和开采需要投入较大的资金成本，从取得矿业权到建设矿井巷道、购置设备、引进技术以及承担各种税费，加上资源整合政策对企业提出的新的要求，矿产能源企业普遍面临着较大的资金压力，资金缺口都较大。二是融资条件限制多。众所周知，矿产行业是一个高风险、高回报的行业。无论是投资者还是信贷机构，对矿产能源企业的融资行为都十分谨慎，为了最大限度地保证资金安全，投资人和信贷机构在通过企业的融资申请时通常会附加较多的条件或限制。三是融资时间紧迫。根据我国《矿产资源法》规定，探矿权和采矿权都有一定的期限，且权利人在登记的矿区内必须完成国家规定的最低投入，因此，矿产企业在融资过程中对时效性要求较高。四是融资担保较少。矿产能源企业最重要的资产就是矿业权，而其固定资产则相对较少，尤其是可用于担保的固定资产就更少。五是矿产企业往往不是银行合格的借款者，银行法律上也不是矿产的合格投资者。我国的《矿产资源法》及其实施细则、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规， 均强调矿业权的受让人必须符合规定的准入条件，但银行这类金融机构恰恰是最不符合直接投资矿业的机构。我国矿山企业的税费负担比例过大，矿山企业在矿山开发的初期的负债过大，需要矿山后期的规模开发产生的利润作为经济保证，而矿山企业经营初期的可担保资产十分有限，这更使得银行不能认可矿山企业的偿债能力。
矿产信托业的风险因素
矿产信托的风险既有技术性的，也有制度性的；既有能够克服避免的，也有难以避免的；既有企业内部管理导致的，也有法律环境、经营环境，以及矿产本身的内在特征决定的。由于矿产类资源都是深埋地下，勘探和评估的难度较大，其中的估值风险、监管风险和经营风险都会对信托的回款造成影响。
矿产储量及品质偏差风险
矿产资源勘探资料是评估采矿权价值的主要依据，一些地区出现了矿产资源勘探报告造假的问题。这是源头型风险，即矿场价值存在问题。
首先是矿产储量存在偏差的风险。（1）矿产在地下，储量预测不可能百分百精确，实际开采量和企业最终所获得的收益也就难以估算。（2）矿产企业所出具的评估报告都是企业自己请的评估公司做的。小型矿产企业很少去请可信度高的大型评估公司来评估矿权价值。（3）除去矿产公司恶意欺诈这一因素外，受天气、地形以及技术等条件的约束，矿产的储量同样会产生误差。
其次是储量或品位等的真实性信息难以获得的风险。尽管信托公司派出高管和聘请的技术人员前去要求打孔考察，但不少矿产公司会以钻孔太麻烦且耽误时间为由而拒绝。部分矿主甚至会把其他地方的好的岩心挪到钻孔里，造成出矿的假象，只有老地质人员才能发现。另外，储量探测报告仅仅是一份商业报告，并没有严格的流程和规范需要被遵守。
最后，即使矿山开出了信托公司所要求的承诺书，信托公司的能力范围也只能核查承诺书中所记录的不到10%的内容。由于信托项目期限临近，核查人员往往草草地承认了该承诺书的真实性。
矿业行业管理的高风险
行业管理的高风险特征决定了第二道风险，安全生产的风险。
矿业管理较混乱。一是从业人员的素质难以适应煤矿安全生产的需要。煤矿的从业人员绝大多数是家庭贫困、文化素质低的弱势群体，安全生产意识淡薄，业务素质上提高困难，自我规范能力不强。而且，人员流动性大也不利于安全教育。二是中小煤矿地质条件复杂，矿井规模小，装备条件差，抗洪排涝风险能力差。三是矿井专业技术人员严重匮乏，技术管理工作几乎无人能做。四是管理体制不顺，职责权利不明确。现在煤炭管理部门职权越来越小，责任越来越大，机构被削弱，缺乏权威性，难以发挥应有的作用。
一旦出现安全事故，矿山的经济效益就受到致命打击。采掘、生产过程中的不可预见因素，如顶板、瓦斯、煤尘、火灾、水害和中毒等，一旦造成安全事故，监管当局会要求暂停作业进行安全整改，甚至停止矿山勘查、开发。
市场风险
市场风险是第三道风险，即产品安全生产出来后，却卖不上好价钱，企业只能微利或亏损。
矿产资源的市场价格很大程度上影响还款来源的可靠性。如煤炭价格不断下行，库存超警戒线，使中小煤矿的生存面临危机，煤矿信托自然风险巨大。
首先，矿产的价格会受到国内外市场供求关系的影响。铜的价格从2001年到2006年涨了6倍，矿产资源的价格也不断飙升。铁矿石的定价权掌握在力拓等国际矿产资源垄断者的手上。国际资本市场能够准确预测中国矿产资源需求情况，从而牢牢地掌握了定价权。
其次，国际矿产品的价格易受美元汇率波动的影响。美元升降与国际矿产价格呈现一定负相关关系，自1971年以来，美元出现了四次幅度超过20%的贬值，在每次贬值的过程中，矿产价格都走出了一波大规模牛市行情。
信托公司的风险管理能力不足的风险
信托公司作为信托资金的运用者，它是矿产信托的第四道风险。
第一，信托业在与银行、证券、保险的激烈竞争中处于弱势，往往成为风险转嫁的对象。虽然理论上讲，信托投资公司可以选择证券投资、信贷、拆借或项目投资等多种途径进行组合管理，但资产规模小，营业网点少，难以开展这些业务。而银行、保险、证券业相继推出了委托贷款、分红保险、银证受托理财等一系列业务，借助其网点分布广泛、客户资源丰富的优势，占据了信托市场很大的份额。银信合作中，银行保留了绝大份额的收益，而将风险推给信托公司。
第二，信托公司对信托资金的运作管理不善而造成收益损失的风险。项目的选择和评估失误、违规经营、投资者不能胜任经营管理工作、运作模式和产品结构单一，甚至发生挪用资金等道德风险，势必会造成投资者的损失。
法律风险
法律环境方面的风险是矿产信托的第五道风险。
法人结构混乱，产权不清。一些矿产投资人采取承包、租赁、招聘和合作等形式取得矿产的股份，享有一定的矿产经营权，而各矿产工商登记的企业法人性质基本上是“集体所有”制，矿产的法人结构法律上与实际不符，结构混乱，产权不清。例如：许多村办矿产集体所有制性质实际上已成为多元投资主体，但此转让股份行为不符合法定方式，未进行工商变更登记，矿产企业在法律上仍是集体所有制性质，新的投资人不享有法律上的股权。这使得信托公司不享有法律上保护，投资没有法律保障。
由于矿产企业的法人结构混乱，采矿权与经营权相分离，无法发挥采矿权的抵押等融资功能，产权不清晰，一般所有权人不许或限制贷款，注册资本很低，无法得到金融部门的贷款支持。矿产在无法得到金融的支持下，只能靠经营者的实力投入，从而导致矿产在市场经济中的融资功能大大弱化。同时，投资人因矿产的投资得不到法律保障，投资人渐渐就会减少对矿产的投资，无形中降低了投资回报率，矿产的市场竞争力也会减弱。
以非法定方式擅自转让采矿权、经营权不受法律保护。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》和《探矿权采矿权转让管理办法》的相关规定，采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人。依《合同法》规定，违反法律、行政法规的合同无效。实践中，投资人大多通过签订承包合同、招聘经营、委托经营等方式取得的经营权，根据相关法律法规，采取这些方式取得经营权是不受法律保护的，会导致如下的法律后果。
第一，矿业转让的合同往往无效，采矿权人有权收回矿产。根据相关法律法规，矿业权可以出租，但应当同时具备以下条件：（1）承租人应当具备相应的资质条件；（2）矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条件；（3）由原发证机关审查批准；（4）矿业权人在矿业权出租期间继续履行矿业权人法定的义务并承担法律责任；（5）承租人转租的，必须经出租人同意。但是，在实际操作中，合同双方未严格遵循这些规定。
第二，经营权的取得不符合法定方式，导致其后的一系列行为无效。实践中，许多矿产投资人以非法定方式取得经营权后，并不关心其所取得的经营权是否有法律保障，就开始经营运作，日常经营中自然会发生的一系列经济行为，如签订购销合同、进行合作经营等，并期望通过经营取得收益。但以上这些行为由于经营权的不合法，使得这些经营行为无效或效力待定，法律上的风险根本无法避免，投资人的利益得不到保障。
“投资人”投资相互渗透，法律责任相互牵连。首先，“投资人”不享有法律认可的股份，投资人不能成为法律上的利益享有者。其次，投资人将承担无限责任。许多矿产投资人不只是对单个矿产投资，很多情况下都是同时投资数个矿产，并且这种投资方式大量存在。这种投资模式存在着很大的法律及责任风险。例如：矿产经营过程中，如果某个矿产发生问题需承担责任时，根据《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合伙企业法》，合伙人对其债务承担无限连带责任的相关规定。如果存在投资人同时投资数个矿产的情形，一个矿产发生问题追究投资人责任时，其余投资矿产也会被牵连，其余矿产的其他投资人势必受到牵连，所以投资人投资相互渗透模式存在的经营风险很大，必须设法隔离。
矿产信托的矿产权质押风险
采矿权质押是矿产信托常见的控制风险方法，但矿产权质押存在风险，主要表现为：
采矿权抵押和转让中尚存在较多操作性难点。1996年修订后的《矿产资源法》和国务院1998年出台的《探矿权采矿权转让管理办法》明确提出采矿权可以流转。2000年国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》，规定采矿权可以用于抵押，确立了采矿权市场建立和采矿权流转的运行规则。2011年1月公布的《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（简称《通知》）进一步对采矿权新立、延续和审批管理，以及采矿权抵押备案和注销条件进行了规范。
但是，金融机构不能成为采矿权的主体，只能委托法院或其他拍卖单位进行拍卖，获得相应的拍卖款补偿损失。根据《通知》第十三条，该等主体应具有独立企业法人资格，企业注册资本应不少于经审定的矿产资源开发利用方案测算的矿山建设投资总额的30%。通常，质押权人可能并不具备采矿权受让人的资质条件。这样，该采矿权就不能以合同约定的折价方式转让给质押权人，而只能按照一定的司法程序，转让给符合国家规定之资质条件的主体后，从处置的采矿权所得中依法受偿。
用于抵押的采矿权需满足一定的法定条件。根据《通知》，发证机关予以备案的采矿权抵押申请，应具备以下条件：（1）采矿权权属无争议；（2）矿业权税费已按规定缴清，即采矿权价款、采矿权使用费、矿产资源补偿费和资源税；（3）采矿权未被法定机关扣押与查封；（4）采矿权抵押期未超过采矿许可证有效期；（5）采矿权不处于抵押备案状态或债权人见就受偿关系达成协议。
由于矿业管理体制不完善及矿业登记制度不健全，部分企业采矿许可证的取得存在重大法律瑕疵，可能面临被发证机关吊销的风险。一旦采矿权人的采矿许可证被发证机关依法吊销，抵押物不复存在，抵押权极易落空。
所以，须认真对采矿权进行审查：一是审查《采矿许可证》的有效性和有效年限。采矿许可证期限届满前未依法申请续延，采矿权证可能被发证机关吊销。二是了解采矿权的权属及资费缴纳情况。到地质矿产主管部门，了解采矿权权属有无争议，是否存在共有以及转让受限等情形，是否存在出租或先行抵押等不允许抵押的情况；到采矿权登记机关，了解采矿权使用费及采矿权价款是否按规定足额缴纳；到矿产资源补偿费征收管理机关，了解矿产资源补偿费是否足额缴纳；到资源税征收管理部门，了解资源税是否足额缴纳。若采矿权或采矿权人在上述方面存在不足，应要求采矿权人补充整改，消除瑕疵。
矿产价值难以评估，且矿产价值可能发生递减的风险。矿产资源具有不可再生性，随着不断的开采，矿产资源数量和经济价值会逐年减少，其派生的采矿权权能价值也将随之缩小，直至最终消失。同时，采矿权很大程度上依赖于对矿体信息的获知情况，而矿产开采的技术特性和经济特性与其他资产不同，因此采矿权价值存在较大不确定性，随着矿产的开采，矿产价值可能递减。
规避矿产信托风险的对策
矿产公司的筛选与矿产储量的科学评估
筛选优秀的中小矿产公司。愿意支付信托资金高收益的都是中小矿业企业，特别是能源型中小企业。因为大企业能够从银行获得成本更低的贷款。如果信托公司管理较差，这样的信托产业高收益的背后必然对应着高风险。可以对矿业公司提出以下硬性管理条件：第一，矿产公司全面开展风险管理活动，建立持续风险评估系统。第二，建立严格的监督检查和报告制度，及时发现存在的隐患和不合规的情况。第三，实行鼓励事件报告制度，将不足全部暴露出来。第四，进行有效的事故调查，预防事故的再发生。
建立健全的矿产储量评估程序。在筛选了优秀的矿产公司之后，仍然要对矿产储量及其价值进行科学评估。避免储量误判和价值误判等重大差错。同时，要建立一定的责任机制。对于故意欺诈或腐败背景的价值评估，要追究相关人员的责任。因为集合信托牵涉到千家万户的，对金融风险也是敏感的。
信托公司风险管理能力的提升
规避价格波动的风险。信托公司应当寻找矿产资源种类丰富的矿产企业来设计信托产品，以分散风险。另外，由于矿产价格与经济周期、货币政策等密切相关，加强相关价格走势的研究也是必要的。
完善信托公司的管理经营机制。在与信托与银行、证券、保险合作机制中，通过法律法规等形式来维护信托行业的利益，避免合作收益大多为其他合作伙伴掠取，而风险却自留的非正常局面，同时信托公司要有专业人士操作，拥有自己的团队，对矿产有一个持续的长期的关注和研究。
法律风险的防范
聘请法律顾问，并对矿产投资的法律问题进行调研。构建企业法律风险防范机制为核心，建立健全内部法律顾问制度和法律事务机构制度。企业就专项法律业务外聘律师时，还应注重内部法律顾问制度与外聘律师事务所之间的工作衔接与密切联系。
信托企业在正式开展矿产公司投资活动前应聘请专业律师对投资的具体行业的准入制度、公司法律框架、税务体制、劳动法律制度、环保要求等与企业运营和收益密切相关的法律法规做详尽的调研和确认。律师事务所利用其专业优势完成该项工作后根据企业要求出具法律调研报告，这将成为企业决策时的核心基础和重要参考，并且企业应在投资过程中严格遵守法律法规。
执行严格的操作流程和规范。在协商过程中注意区分没有约束力的协议和不需要书面确认的一致意见；聘请专业律师、财务团队，进行细致的法律尽职调查、财务尽职调查，要求卖方允许全权查阅目标公司的所有账簿、记录和其他文件，并且全权接触目标公司的高级管理人员；在投资协议中加入全面的陈述与保证条款，由卖方对目标公司的资产与业务状态做出全面的保证；签订保密协议，防止信息泄露对上市公司的影响；在收购协议中针对恶意违约的情况专门约定高额惩罚性赔偿条款，用于偿付对方因前期收购活动所产生的内部成本、向中介机构（金融机构、律师、会计师事务所等）支付的费用以及其他损失。
关键词:采矿业;资源税费;国际比较;改革
矿产资源是不可再生性自然资源,随着工业化、城市化的快速推进,采矿业成为保障国民经济发展和社会稳定的重要部门。但由于我国采矿业现行资源税费制度不合理,造成采矿企业长期存在增长方式粗放,高消耗、高污染、资源浪费等现象,不利于矿产资源的合理开发利用和采矿企业的健康、稳定发展。建立矿产资源有偿使用制度,对我国采矿业资源税费存在的问题进行分析,并与国外采矿业资源税费制度进行比较非常必要。
一、我国采矿业现行资源税费制度
我国采矿业现行税费制度是在1994年税制改革后逐步形成的,由两部分组成:一是包括采矿业在内的所有工业企业普遍适用的税制;二是采矿业特有的资源税费制度。下面主要介绍采矿业特有的资源税费制度。
(一)资源税
资源税是为体现国家权益、促进合理开发利用资源、调节资源级差收入而对开采资源产品征收的一种税。1986年9月25日,财政部《财政部关于对煤炭实行从量定额征收资源税的通知》,即第一代资源税,同年对石油天然气征收资源税的计税方式作了相应改革,但当时的纳税对象仍局限于利润率超过12%的采矿企业。1993年11月国务院通过了《中华人民共和国资源税暂行条例》,规定在中国境内开采天然原油、天然气、原煤、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿或者生产盐的单位和个人,应当依法缴纳资源税。实行从量定额征收,采矿业具体适用的税额,由财政部商国务院有关部门,根据资源赋存状况、企业开采条件、资源等级、地理位置等客观条件差异,在规定的税额幅度内确定,资源税税率如表1所示。其中海洋石油资源税收入归中央,其他资源税收入归地方政府。
(二)矿产资源补偿费
矿产资源补偿费是采矿企业开采不可再生矿产资源而对作为矿产资源所有者国家的补偿。1994年2月国务院了《矿产资源补偿费征收管理规定》,以调整国家作为矿产资源所有者与采矿权经营者之间的经济关系。矿产资源补偿费率按矿产资源种类进行分档,大体为矿产资源品销售收入的1%-4%,平均为1.18%。由地质部门会同税务部门征收,主要用于矿产资源勘查和寻找新的矿产资源。矿产资源补偿费收入由中央和地方分享,中央与省、直辖市的分成比例为5∶5;中央与自治区(包括贵州、云南、青海)的分成比例为4∶6。
(三)矿区使用费
按照《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》,分别对在中华人民共和国行使管辖权的海域内依法从事开采海洋石油资源的中国企业和外国企业以及在中华人民共和国境内从事合作开采陆上石油资源的中国企业和外国企业征收矿区使用费,前者自1989年1月1日起施行,后者自1990年1月1日起施行。矿区使用费按照每个油、气田日历年度原油或者天然气总产量计征。
(四)石油特别收益金
2006年3月国务院通过了《关于开征石油特别收益金的决定》,财政部同时下发了《石油特别收益金征收管理办法》,对石油开采企业销售国产原油因价格超过40美元/桶所获得的超额收入,按5级超额累进从价定率的方式征收石油特别收益金。
(五)探矿权使用费(价款)
1999年6月财政部了《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》。探矿权使用费以勘查年度计算,逐年缴纳。第一个勘查年度至第三个勘查年度,每平方公里每年缴纳100元;从第四个勘查年度起,每平方公里每年增加100元,但最高不得超过每平方公里每年500元。探矿权使用费和国家出资勘查形成的探矿权价款,全部纳入国家预算管理。
二、我国采矿业现行资源税费问题分析
(一)资源税功能定位不准确
资源税设立初衷是为了对采矿企业因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入进行调节,是一种调节税。但1994年税制改革后的资源税既对非劣等资源收税,也对劣等资源收税,并且不管企业是否盈利,实行普遍征收。这使资源税既有级差收入调节税的性质,又有“资源补偿费”的性质。
(二)税金重复设计,资源税调节收益的级差功能没有充分发挥
资源税具有调节采矿企业超额利润的功能。2006年,国家为了加大对石油行业高额利润的调节,又出台了石油特别收益金,其功能与资源税重复,而资源税调节收益的级差功能没有充分发挥,对资源本身的差异考虑不充分。例如,黑龙江开采褐煤的大雁煤矿,远离煤炭用户,且煤的发热量低,每吨煤的售价仅50元-60元,每吨煤的资源税为0.3元;而地处河南平顶山地区的平顶山煤矿由于交通方便,离用户近,煤质好,每吨煤售价约为200元-300元,每吨煤的资源税为1.3元。显然这种资源税是不能反映资源级差收益的。
(三)资源税费征收税率低,资源税征收方式和计税依据不科学
现行资源税率明显偏低,补偿费费率亦过低,国外多为2%-8%,我国平均只有1.18%,且税和费由不同的部门征收,各地在管理上不相一致,从而导致各地采矿企业税费负担高低不同。另外,目前资源税实行从量定额征收的办法,没有配合从价征收,计税依据是销售量,而不是实际开采量,不利于对资源的保护和合理开采。
三、国外采矿业资源税费制度
国外采矿业特有的资源税费制度主要包括权利金、资源超额利润税、耗竭补贴、采矿业权租金。
(一)权利金(Royalty)
20世纪末、21世纪初,英美法系国家普遍采用了权利金制度,这是矿产开采人向矿产所有人因开采不可再生资源而支付的补偿。它作为一种绝对地租,反映的是地下矿产资源的原位价值。各国权利金费率各不相同,多数在3%-8%之间,还有不少为5%。大多数国家采取从价计征或从量计征方式来征收权利金,还有一些按照采矿企业利润的一定比例计征。部分国家煤炭资源权利金费率的比较如表2所示。权利金一部分作为国家财政收入,一部分分给矿产资源所在地的地方政府,还有较大的一部分作为矿产资源勘查、开发管理以及环境保护、资源保护等活动的基金。
(二)耗竭补贴(Depletion allowance)
耗竭补贴是采矿企业独有的补贴,在美国年最早采用。它是指每个纳税年度从净利润中扣除一部分给矿产资源的所有人或经营人(矿权人),用于寻找新矿山,以替代正在耗竭的矿山。耗竭补贴与权利金的基础是相同的,即矿产资源是一种不可再生的可耗竭资源。不同点在于,权利金是补偿给矿产资源所有人(一般是国家)的,而耗竭补贴是补偿各矿权人(经营人),以鼓励他们更积极地从事矿产资源勘查开发工作。耗竭补贴有两种类型的补贴形式,即成本补贴和百分比补贴。部分国家资源耗竭补贴条款见如表3所示。
(三)资源租金税(Resource Rent tax)
资源租金税也称附加利润税,是对采矿企业所创造的超常利润征税。超常利润起源于矿产资源的内在质量、品位或可接近性,相当于一种级差地租。其目的在于通过国家的干预,调节采矿企业在不同自然条件下造成的收益显著差距,促使采矿企业在相对平等的条件下公平竞争。只有当采矿企业的经营实现了一个栅栏收益率时才征收,包括三个要素:累积率(也称为贴现率);税率或费率;可扣减支出。在未达到这个栅栏收益率之前,是不收取资源租金税的。
(四)红利(Bonus)
红利制度在美国对可租让矿产较为常见,这些矿权一般由政府招标出让。红利是在矿业权招标、拍卖过程中形成的矿业权出让费,由中标人向矿产资源所有权人一次性支付或分期支付。实质上反映了公司对租地远景的看法(包括政府是否做过工作以及取得的成果)以及机会成本。
四、国内外采矿业资源税费制度比较
国内采矿业资源税费制度与国外有很多相似之处,但理论依据不充分,税费功能设计重复。国外采矿业资源税费制度经过几百年变迁,在理论上非常成熟,税种设置上也很科学。国内外采矿业资源税费制度对比情况如图1所示。
权利金理论依据充足,体现了国家作为矿产资源所有者应得的权利。积极作用表现在:第一,国家对矿产资源的所有权在经济上得以实现。保证了政府在开始时就从生产中取得一些收入,不需要依赖对公司成本或利润的征税。特别是发展中国家,国有矿产资源多授权给跨国公司来开发,足额的权利金成为保证东道国所有者权益的一种重要形式。第二,保证探矿者和采矿者为使用耗竭性资源而支付机会成本,避免对矿产资源的滥采乱挖。第三,从理论上讲权利金与采矿企业盈亏无关,它属于必须支付的费用,但实际矿产资源价格下降或当矿山为边际经营时,对权利金会产生一定的影响。因此,政府在采矿企业开办初期及生产后期适当对权利金延期支付、减少或取消,使之成为采矿企业经济发展的调节杠杆。
参考文献:
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我市的地质环境整治工作始于。几年来，在市委、市政府和省国土资源厅的正确领导下，全市国土资源系统认真贯彻落实《地质灾害防治条例》、《省人大常委会关于限制开山采石的决定》、《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》等法规政策，从加强地质灾害防治和矿山环境保护入手，创造条件逐步开展地质环境整治工作。
近期我们先后到九里区、经济开发区、贾汪区、新沂市等地质环境治理项目现场进行了实地调查，并结合原来掌握的资料和当前工作实际，形成调研报告如下：
一、我市地质环境现状
从开始，我们先后组织开展了全市露采矿山地质环境调查、城市规划区及各县（市）地质灾害调查评价，基本查清全市地质环境现状。
1、地质灾害隐患点多面广。地质灾害种类有岩溶地面塌陷、采空地面塌陷和崩塌滑坡灾害等。岩溶地面塌陷主要分布在城区地面建筑密集区，受地质构造和地下水过量开采影响；采空地面塌陷分布于煤矿、石膏矿、铁矿区，由于地下矿产资源开采引发；崩塌滑坡分布在低山丘陵区，因开山采石和道路切坡引起岩体边坡失稳。据调查，全市各类地灾隐患点、危险点129处。
在自然因素和人类工程活动的双重影响下，来我市共发生小型地质灾害23起，其中地面塌16陷起、崩塌滑坡7起，没有人员伤亡，直接经济损失约70万元。
2、矿产资源开发利用引发大量矿山环境问题。全市采煤塌陷地面积达32万亩，煤矿、铁矿开采、加工、洗选过程中形成的废水、废气、废渣（煤矸石、粉煤灰、煤尘、煤泥等）占用土地、污染环境。长期以来的有山就开，导致全市大大小小的山头上分布有939个采石宕口，山体原有地形地貌和林木植被遭到破坏。特别是在城市规划区、自然风景区、铁路、高速公路及国道两侧，实行禁采后遗留下来的废弃采石宕口，对环境景观影响较大。
二、地质环境整治工作的进展
1、完成地质环境专项规划编制。《市城市规划区地质灾害防治规划》经市政府批准实施，《市矿山环境保护与治理规划》经省国土资源厅批准实施，以此指导地质环境整治工作。
2、基本建立矿山环境恢复治理制度。一是《关于进一步规范矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理的通知》，明确保证金收缴范围、标准、程序和时限要求，将缴纳保证金作为办理采矿许可证的前置条件，规定了新办矿山企业不缴纳保证金的不予办理采矿登记手续、已取得采矿权的矿山企业未缴或拖欠缴纳保证金的不予年检等管理措施。截至底全市累计收缴保证金1055万元。二是制定《市矿山地质环境治理专项资金使用管理办法》，明确了部、省财政补助经费项目的支持重点、申报程序、项目监督和资金管理等要求，为废弃矿山治理提供制度保障。三是发出“关于加强露采矿山环境保护工作的通知”，强化矿山环境管理。实行新设开山采石采矿权的矿山环境保护审查，按照“矿产资源开发利用与生态环境保护并重、预防为主、防治结合”的原则，禁止在完整山体和林木植被覆盖较好的山体新设采矿权，避免产生新的矿山环境问题。督促在采矿山增强矿山环境保护意识、自觉履行矿山环境保护承诺和恢复治理义务，落实边开采、边治理措施，最大限度地减轻矿业活动对生态环境的影响与破坏。
3、废弃露采矿山环境整治工作取得进展。几年来我市共争取国家和省级财政补助项目9个、经费2150万元。其中：新沂市马陵山关闭矿山治理项目已经完成，并通过省国土资源厅组织的竣工验收；铜山县皇姑窝、新沂市陆庄一期废弃矿山治理已经完成，等待验收；铁矿集团西马山采区地质环境治理项目已完成工程量的90%；九里山襄王路口、贾汪大吴虎山口治理项目正在施工；新沂陆庄二期、铜山大刀山、九里区大孤山治理项目即将启动。
在国家和省级财政补助项目带动下，地方财政和社会资金也开始投资废弃矿山治理。两山口废弃矿山治理被列为48项城建重点工程之一，亚美房地产公司投资200多万元进行边坡治理和场地平整绿化，由于治理效果不明显，市财政又投资850万元对两山口废弃矿山进行治理，采用台阶式挂网喷播技术，治理岩石边坡约1.7万平方米，有效地改善了新老城区结合部的山体景观。有关县（市、区）国土资源局也积极争取地方财政资金投入，开展了铜山县三堡洞山、睢宁乔山和汉画像石馆新馆后侧边坡治理等废弃矿山整治试点。“陡峭悬崖下建起小学校”经媒体报道后，日成房地产开发有限公司投资205万元，委托香港东阳绿化有限公司采用台阶式挂网植生技术、鱼鳞坑植生技术，对铁刹山4200㎡的岩石边坡进行 综合整治，有效地消除安全隐患、美化小区环境。
4、地质灾害隐患得到治理。贾汪区东大洼耐火粘土坑塘渗水危及韩桥煤矿井下安全，为此贾汪区会同矿务集团投资113万元进行防渗治理。幼儿高等师范专科学校投资400多万元对办公教学楼后侧的洞山西坡进行爆破削坡，清理危岩5600m2；利用山势建成攀岩场地。鼓楼区实施天齐南路拓宽改造工程，有效消除山体崩塌隐患。
5、采煤塌陷地生态修复开始启动。九里湖生态湿地公园建设全面推进，九里区完成投资1.4亿元，建成了800亩东南湖和1700亩西湖，水景景观区初见规模。贾汪区投资5100万元实施小南湖扩建工程，因地制宜地整治采煤塌陷地，建设生态景观公园。社会资金投入近万元，对市区三环西路西侧、废黄侧的亩采煤塌陷地进行综合治理，初步建成桃花源休闲旅游度假村。
三、存在问题
1、历史欠帐多，整治任务重。一是全市禁采区（带）内有废弃采石宕口464个，岩石面积约200万m2、废弃地面积约670万m2。二是据初步调查，常年积水、不适宜复垦的采煤塌陷地约5.6万亩需要进行生态修复。
2、治理资金需求量大，经费筹措难，多元化投资机制尚未形成。初步估算，464个废弃采石宕口治理约需经费8亿元；常年积水的5.6万亩采煤塌陷地生态修复整治约需经费20亿元。
地质环境治理注重的是社会效益和环境效益，投入大，见效慢或经济效益不明显，因而社会公众参与度低，投资地质环境治理工程的积极性不高。仅仅依靠争取国家和省级财政补助经费，远远解决不了我市的地质环境历史欠帐。作为振兴老工业基地的一项特殊政策，对煤炭企业税前按吨煤20元提取可持续发展准备金用于采煤塌陷地生态修复整治，迟迟不能落到实处。
3、露采宕口整治技术难度大，地方承诺的配套资金不到位。我市城市周边山体主要由石灰岩、白云岩等岩石组成，由于上覆土层较薄或岩石直接，在山体上植树绿化本身就较为困难，而在高差大、坡度陡的废弃露采宕口边坡进行生态环境恢复治理，其难度更大。南方大多采用的喷播复绿技术，在我市的气候条件下很难全面推广；九里山襄王路项目和铜山县皇姑窝项目，虽然设计为刻槽台阶式复绿，但在实际施工过程中难度大、成本高。由于各县（市、区）地方财力有限，近几年争取的部、省补助项目，申报立项时承诺的地方配套资金基本没有落实到位，因而就只有按照上级下达的项目补助经费进行招标和施工，造成了工程施工进度慢、效果差。
4、治理责任制度和补偿机制尚未真正形成。在矿山开采过程中，采矿权人不惜以浪费资源、破坏环境为代价获取经济利益，重开采、轻保护、不治理的现象还是大量存在。开山采石企业以采矿权有偿取得、负担过重等种种理由为借口，想方设法不缴或少缴矿山环境恢复治理保护金，即使足额缴纳了保证金，也不愿意履行恢复治理的义务，因为治理的投资额远远大于所缴的保证金数额。而对于煤矿、铁矿、石膏矿等地下开采的矿山而言，尚未落实矿山环境恢复治理保证金制度。
四、建议
1、进一步加强露采矿山采矿权设置管理。一是按照《江苏省地质环境保护条例》要求，加强山体资源保护，划定山体资源特殊保护区。在山体资源特殊保护区内禁止开山采石；在山体资源特殊保护区外要实行限制性开采。二是对允许开采的山体，要集中设置采矿权，直至这一山体全部开采完毕，不得开采地面标高以下部分。三是采矿权要设置到山体顶部，推动自上而下的分水平台阶式开采；不要设置到山体一侧，禁止斜坡式、一墙式开采。四是在现有基础上，继续促进开山采石企业规模化经营，发展大企业，既可实行类似于中联的台阶开采，又可保证经济建设的资源需求，同时还可避免产生新的矿山地质环境问题。
2、严格执行矿产资源开发利用方案。对于历史遗留的矿山环境欠帐，各级政府将付出巨大的代价来进行整治，而目前在建和生产的矿山企业能否规范作业，成为是否会产生新帐的问题关键。而当前，大多采石矿山不按照已批准的开发利用方案，仍是斜坡式、一墙式开采，在采矿许可证到期后，留下新的采石宕口和高陡边坡，或存在隐患，或影响景观。在石膏矿山，也不同程度的地存在违反开发利用方案现象，有的甚至引发地面塌陷。
因此，要切实加强对采石矿山的监督管理，督促矿山企业严格执行矿产资源开发利用方案，不留新的环境欠账。
3、建立矿山环境保护诚信准入制度。对没有履行矿山环境保护与恢复治理义务或不缴、少缴、拒缴保证金的矿山企业，列入矿山环境保护诚信档案黑名单，采取不予其办理采矿许可证延续或变更登记、不受理其新的采矿权申请等管理措施；对黑名单矿山的开办、投资、入股、出资、控股单位和个人，限制其进入采矿权市场参加竞买的资格。
4、开展“绿色矿山”创建试点。督促矿山企业落实边开采、边治理措施，推广台阶式、机械化开采，推广无尾矿、清洁生产，减少废弃物排放量，实现矿山环境保护与矿产资源合理开发利用的相协调，最大限度地减轻矿业活动对生态环境的影响与破坏。建立“绿色矿山”激励机制，对列为“绿色矿山”创建的在采矿山，可由企业提出整治方案，由收取保证金的国土资源主管部门批准后实施，项目竣工经验收合格后，其整治经费可从该矿山上缴的保证金中按整治面积比例进行返还。矿山最终闭坑时必须完成矿山环境治理。
5、进一步落实矿山环境恢复治理保证金制度。加大矿山环境恢复治理保证金收缴力度，严格按照规定标准，足额收缴保证金。开展保证金收缴情况清查，依法限期追缴。拒绝缴纳保证金的，不予办理采矿许可证年检、注销采矿许可证。
6、地质环境治理资金筹集。在加大政府投入基础上，完善市场化运作、多渠道筹集，广泛吸纳包括外资在内的商业投资。一是对于历史遗留的矿山地质环境问题，尤其是老矿山的生态环境问题，考虑其为地方经济建设做出了巨大的贡献，矿山企业所获得的利润绝大部分都已上缴国家，因此，其治理应以国家投资为主；同样，生态环境破坏严重且责任主体缺失的废弃矿山，其环境治理也只能以国家投资为主。治理资金可采取市、县（市、区）财政共同出资，并积极争取中央财政和省财政的补助经费支持。二是矿山治理后可作为建设用地的国有矿山废弃地，纳入政府土地储备，土地使用权有偿出让，其土地出让后的净收益可部分或全部用于其它矿山的治理；整治后转为农用地的，经验收合格，可以进行建设用地指标置换，并从土地复垦资金中安排一定费用作为治理专项资金。三是根据治理规划，对残留山丘和高陡岩质边坡可实施修复式整治，在消除安全隐患的同时，取得余量资源收益可作为矿山环境综合整治资金。四是按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，制定优惠政策，鼓励社会各界投资废弃矿山环境治理，凡经政府批准治理立项的单位或个人，优先享有土地使用权，并减免与治理工程相关的税费。五是按照《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》，足额收取保证金、专门用于矿山环境的整治，不列入地方财政预算，不得挪作他用。对不予返还的保证金，统筹用于急需治理的矿山。
一、严格耕地保护坚守耕地红线
（一）严格保护耕地和基本农田。一是严格执行楚雄市基本农田保护“九条措施、五项制度”和楚雄市基本农田监督管理体系的相关规定，严格按照“图上有标识、地上有标志、责任有文件、面上有示范”的要求建立健全基本农田监督管理体系，确保全市43929.81公顷基本农田总量不减少、质量不降低、用途不改变。二是严格执行《楚雄市耕地保护责任目标考核办法》，认真落实耕地保护目标责任制，以及市、乡（镇）、村委会和村民小组四级签订的《基本农田保护责任书》和《耕地保护责任书》，明确了职责和义务。三是严格执行占用耕地补偿制度，占用一般耕地的用地项目，其占补平衡指标均落实到了补充的土地开发（占补平衡）项目。截至底，我市耕地保有量为49920.59公顷，高于—规划期间耕地保有量不得低于48002.23公顷的目标。四是投资4万元在苍岭、吕合、东华、子午、紫溪新设5块基本农田保护标志牌，切实加强基本农田的保护和监管。
（二）大力实施土地开发整理（中低产田地改造）。积极开展土地开发整理复垦项目申报和实施工作，一是组织实施了楚雄市西舍路等四乡（镇）“11.02”灾毁土地复垦整理项目,建设规模11913.45亩，总投资万元，项目于去年6月底竣工。二是组织实施三街镇土地开发整理项目，建设规模2518.2亩，总投资482.32万元，项目正在实施。三是组织实施东华、紫溪两镇土地开发整理项目一期，建设规模11944亩，总投资2636.52万元，项目正在实施。四是组织申报了楚雄市东华、子午、紫溪三镇土地开发整理项目二期和苍岭镇土地开发整理（占补平衡）项目。
（三）积极开展三项整治和城增村减工作。“三项整治”和“城增村减”是国土资源管理的一项重要工作，我局高度重视，精心组织认真抓好此项工作。一是组织实施原云机四厂工矿废弃地整治项目，项目建设规模31.121公顷，经整治后可新增耕地20公顷，项目正在审计阶段，待审计结束即可提请州局验收。二是对苍岭、鹿城、紫溪、子午等4个乡镇的第二批符合“三项整治”和“城增村减”地块进行实测和规划设计，目前正在进行规划方案编制工作，预计总建设规模为2300亩，待州下达计划后即可组织实施。
二、拓展作为空间，保障用地需求
（一）主动报批用地。一是贯彻落实国土资源部“保增长、保红线”的决策部署，积极为“保增长、保民生、保稳定”涉及我市的国家、云南省390个重点项目及州、市重点项目提供用地保障服务，发出用地预审催办函3份。二是全年共上报省、州审批楚雄市第一批、第二批、第三批、第五批、州第一批、州第二批共六个城市批次建设用地和中石化西南成品油输油管线油库建设项目、鑫贸民用爆炸物品仓库建设项目及110kv龙潭变电站建设单独选址项目用地三个，报批用地总面积为362.7036公顷（5440.554亩），涉及农用地转用301.9935公顷（4529.9亩），需占用耕地184.3886公顷（2765.83亩），其中：第一批、第二批、第三批、第五批报件235.5053公顷（3532.58亩）已上报省国土资源厅获批准；其余的州第一批、州第二批、中石化西南成品油输油管线油库建设项目、鑫贸民用爆炸物品仓库建设项目及110kv龙潭变电站建设项目用地162.436公顷（2436.54亩）已通过州人民政府及州国土资源局审核并已上报省国土资源厅，但由于指标原因正在加紧协调。第二污水处理厂、第二自来水厂、东西环线、楚广公路建设项目，广大铁路扩能改造项目等建设项目用地正在组织报件资料、协调用地指标和开展前期征地拆迁等工作。三是在征地拆迁方面，紧紧围绕国家、省、州、市重点项目建设，配合市重点工程征地拆迁协调领导小组指挥部在时间紧，任务重，工作面广，矛盾十分尖锐的情况下，克服重重困难，共为29个项目签订征地协议70份，征用土地222.3881公顷（3335.822亩）；签订房屋及地上附着物拆迁补偿协议62份，拆迁房屋总建筑面积178.13平方米，拆迁各类管线32.21公里。四是确保元双二级公路建设，按时完成我市境内所涉及的4个乡镇、15个村委会、103个村民小组土地权属调查，签订征地协议112份，征地总面积2252.4883亩；签订房屋、坟墓、管线拆迁协议223份，拆迁房屋面积23731.3772平方米，坟墓248冢，管线111.399公里；签订临时协议20份，面积247.47亩，并完成涉及我市61.1
1公里公路用地范围内的勘测定界、用地报件、占用林地报件的上报审批工作，大力推进征地拆迁工作，及时提供建设用地。（二）节约集约用地。认真贯彻执行《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[]3号），加强土地利用总体规划管制，严格控制新增建设用地规模，提高土地利用效率，严格实行建设项目用地预审制度，坚持先规划后用地。按照规定做好建设用地预审，办理建设项目用地预审9件，预审总面积83.4388公顷，其中耕地面积34.6220公顷。其次是对不符合土地利用总体规划的建设项目用地都依法、按程序进行了规划调整，全年上报规划调整1件，总面积72.9公顷,没有违反规划和突破计划用地的行为发生。
（三）清理闲置土地。今年在存量土地供应调查摸底和对历年来建设用地使用资料调查的基础上，通过现场勘察，逐宗核对用地材料，没有发现闲置土地案件的发生。
（四）加强批后监管。及时供地，确保全年供地率在50％以上，及时建设用地信息，采取催办、约谈、督查等办法，敦促业主办证及投建，对发现的问题采取有效措施进行认真处理，催缴土地出让金8000多万元。今年根据市政府的工作部署，我局对已批10个项目用地加强批后监管，促进项目落地建设。
（五）服务新农村建设。认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（[]71号）及《楚雄州农村村民住宅用地审查报批管理办法》，加强农村建房用地的监管，为村级组织建设和新农村建设提供用地服务，今年共受理农村村民住宅建设用地申请指标面积41.1333公顷（617亩），开设绿色通道，为“11.02”受灾农户办理农房用地707户，面积265.07亩。
三、优化资源配置，推进市场建设
（一）进一步规范土地市场。全面落实经营性用地招拍挂制度，规范国有土地出让行为，今年收购国有土地26宗51.32亩，支付土地收购补偿费533.2万元。以出让方式提供用地38宗166.9627公顷（2504.44亩），土地出让成交总金额39538.1868万元；补办土地使用权出让及转让432宗，面积2.18公顷（32.75亩），收取土地使用权出让金112.9905万元；收缴土地收益金97.9858万元。完成公益性土地评估14宗，评估土地面积1132.343亩，收取土地评估费23.775万元，今年共收取土地有偿收入价款3.5亿元，占计划的219％。
（二）进一步规范矿业权市场。全面推进矿业权市场建设，建立严格的矿业权管理制度，新设矿山一律采用招拍挂方式出让采矿权，提高办理采矿许可证的准入条件，今年共挂牌出让采矿权5宗，征收采矿权价款收益13.8万元。
（三）进一步规范国土资源交易行为。简化办事程序，实行一站式办结，办理国有土地使用权转让432宗，面积32.75亩。办理抵押登记137宗，抵押金额8418.93万元，为全市各行各业土地融资提供便捷高效的服务。
四、持续治理整顿，规范矿业秩序
（一）加强矿产资源开发秩序整顿。为进一步提高矿产资源保护和开发利用水平，杜绝非法开采，促进我市矿业秩序健康有序发展。2月6日，市委副书记、市人民政府市长袁鹏召开专题办公会议，研究关于打击私挖滥采矿产资源违法行为有关问题，成立以市长为组长的打私工作领导小组，负责规范矿产资源开发秩序，开展打击私挖滥采矿产资源专项整治行动。从市国土资源局、市经委、市安监局、市监察局、市工商局、市公安局、市检察院、市法院等相关部门抽调了素质高、业务强的工作人员组建打击私挖滥采矿产资源专项整治办公室，办公室主任由市国土资源局局长担任，市人民政府安排了相应的工作经费25万元，实行合署办公，联合执法组在开展工作以来，始终保持高压态势，出重挙、下狠手，严厉查处和打击私挖滥采矿产资源违法行为。一年来，共开展动态巡查65次，检查煤点100余处，采取炸、封、砌、堵、埋的方法取缔小煤点20个，立案查处矿产资源违法案件10件，罚款12.64万元，没收暂扣采矿工具25件、设备8台，拆除供电设备12处，强制整改、关闭12个煤矿探矿权硐口，没收无烟煤541吨，遣散农民工35人。配合市法院强制执行2件，罚款2.5万元。配合市公安局对三街镇非法采煤者瞿某调查取证，现瞿某已被刑事拘留，即将公审判实刑。
（二）认真组织开展矿山年检工作。采用“基层所初审，市局终审”的分级年检制度，重点检查矿山企业矿产资源补偿费、采矿权价款、生态环境恢复治理保证金及矿产资源开发利用方案执行情况，年检矿山采矿权113个、探矿权26个、年检率达100％。全市共取缔关闭无证采矿159起，组织征收矿产资源补偿费58.79万元，完成州下达任务数的101％。
（三）认真开展矿业权核查工作。矿业权核查工作由于时间紧、任务重、质量要求高、费用大，为了按时、按质完成核查工作，楚雄市成立了矿业权实地核查工作领导小组、制定了矿业权实地核查工作实施方案，明确了矿业权实地核查工作中由矿业权人自行承担的费用为：148万元（其中：采矿权80万元，探矿权68万元）。全市矿业权实地核查采矿权矿山企业101个、探矿权26个，整个
核查工作于10月19日已通过州级验收。五、注重和谐民生，维护社会权益
（一）抓好地质灾害防治。一是强化防灾责任。召开地质灾害防灾培训及多次专题会议，结合“4·22”世界地球日和“5·12”全国防灾减灾日宣传活动，开展《地质灾害防治条例》和地质环境保护宣传，共发放宣传材料2265份，设立咨询点15个，接待咨询586人（次），召开群众座谈会167场（次），参会人数达4257人。部署汛期地质灾害防治工作，切实履行国土资源管理部门地质灾害防治工作职责，在全市14个乡镇全面推行乡镇领导班子成员负责挂点联系地质灾害隐患点制度，进一步明确了领导责任。将防灾责任落实到国土资源所、村两委及监测人员，做到任务到人、责任到人。二是完善防灾预案。成立了楚雄市地质灾害防治工作领导小组，制定楚雄市地质灾害防治方案及楚雄市地质灾害应急预案。组建了楚雄市国土资源局汛期地质灾害防治应急分队，把突发性地质灾害应急预案的编制延伸至自然村，把防治措施落实到自然村和农户，进一步夯实防灾工作基础。三是落实防灾措施。开展主汛期前的险情排查，加强对167个地质灾害隐患点（其中重点监测49个、一般监测118个）的监测，落实监测人员167名，发放避险明白卡3200份，工作明白卡270份，监测记录本170本，在地质灾害危险区设立警示标志牌510块；认真落实“五项制度”——即汛期值班制度、灾情速报制度、地质灾害险情巡查制度、地质灾害“两卡”发放制度和地质灾害应急调查制度。四是开展地质灾害隐患点治理。积极向国土资源部、省国土资源厅争取立项治理原宜茨乡政府驻地及学校滑坡、中山集镇及中学滑坡和三街集镇及周边地区滑坡等3个较大地质灾害隐患点治理项目工作，总投资2087万元，其中国土资源部投资260万元，省级投资1827万，治理项目于6月15日开工建设。
（二）积极处理历史遗留问题。由于城区个人住宅土地使用权遗留问题比较复杂，原始权属材料残缺不全，为切实解决群众办证难题，我局在土地登记工作中，本着尊重历史，面对现实的原则，认真把关，实地核实，共受理解决个人土地登记历史遗留问题12起。进一步规范了我市土地登记发证工作，保护土地权利人合法权益。
（三）畅通群众诉求渠道。进一步探索国土资源案件调查、调处、反馈的运行机制，发挥国土资源所网络作用，依法及时办理群众案件，局领导亲自督办件，对群众反映强烈的土地和矿产热点、难点问题进行认真排查，切实做到事事有回音、件件有反馈。全年共受理各类国土资源案件57件（其中上级交办7件、来信5件，来访36件，网上10件），办结率为100％。
（四）维护被征地群众权益。切实做好重点项目征地拆迁工作，严格依法依程序征地，认真实施“两公告一登记”制度，切实保障被征地农民的知情权和参与权，高度重视被征地农民合法权益，严格执行将征地补偿费纳入工程总概算制度，尽量杜绝出现新的拖欠，没有发生因拖欠征地补偿费而导致上访的事件。
六、严格依法行政，推进执法监察
（一）加大法律宣传。开展全市乡镇村级干部国土资源法律宣传教育培训活动。利用地球日、土地日、安全生产宣传月的宣传，通过在州、市电视台播报新闻14条，设立咨询台，举办专栏，发放资料，悬挂横幅，张贴标语等形式，广泛深入地开展国土资源法律法规宣传，共发放《土地日特刊》500份、《全国土地日知识手册》500本、《农村土地整治典型示范案例专题教学片》5套，编发《国土资源局简讯》6期116篇。结合打击私挖滥采矿产资源违法行为专项行动，我局联合市经委、市安监局、市监察局、市工商局、市公安局、市检察院、市法院在有矿乡镇举办了“法律知识进矿区”培训活动，通过通俗易懂的案例，教育引导广大矿业权人依法采矿。此外，在土地执法过程中，以预防和查处相结合的原则，发现一个，查处一个，教育一片，让广大干部群众真正树立“节约集约用地，坚守耕地红线”的观念，宣传效果进一步提高。
（二）强化执法监察。一是落实责任。进一步明确乡镇人民政府和国土资源所的工作职责，强化市、乡、村三级国土资源管理责任，探索多部门齐心协力抓好执法监察的工作机制，执法监察力度进一步增强。二是依法办案。严格履行执法办案的工作程序，依法操作案件的受理、立案、调查、处理、告知、听证、决定、送达、执行、结案等程序和时限要求,“规定动作要完成，程序要合法”。建立集体研究案件、集体决定处理意见的工作机制，使执法监察人员在办案中提高素质。三是加强巡查。执法大队、矿产科及国土资源所都实行定期巡查工作机制，共出动执法人员480人次，制止违法苗头42件;立案查处26件（土地违法案件14件、矿产资源案件12件），狠杀偷采、盗采矿产资源行为及不批就占、少批多占建住宅的歪风。
七、夯实工作基础，增强保障能力
（一）科学编制两个规划。一是编制楚雄市土地利用总体规划。根据国家、省、州关于土地利用总体规划（-2020年）修编工作的安排部署，以及4月底全省土地利用总体规划修编观摩培训会议的相关要求，认真和技术协作单位做好各类用地空间布局图、基本农田调整分析图和建设用地空间布局图的制作，将新增中央投资计划项目和省州市重点项目全部纳入新一轮土地利用总体规划统筹安排。目前“三张图”已通过省国土资源厅预审查，《楚雄市土地利用总体规划大纲（-2020年）》也已通过州级评审和省厅审定。二是编制楚雄市第二轮矿产资源总体规划。根据《矿产资源法》、《矿产资源规划管理暂行办法》和《国土资源部关于开展第二轮矿产资源规划编制工作的通知》等相关要求，我市在成立矿产资源规划修编组织机构、制定规划编制工作方案、落实修编经费和专业队伍的基础上，今年年初完成基础资料收集和社会调查工作，4月初正式转入前期专题研究、规划文本、附图、附表和相关附件的编制。目前第二轮矿产资源规划编制工作已通过州国土资源局审查。
（二）开展第二次全国土地调查。加快推进第二次土地大调查工作，按照经费落实、人员到位、保证质量的要求，加快调查进度，全面掌握土地资源家底，为土地管理宏观调控和土地资源管理提供科学依据。我市第二次全国土地调查工作按照省州二调办的统一安排部署开展工作，农村外业调查于4月7日通过省级验收，内业建库已通过省、国家的核查；城镇土地调查完成外业工作，已转入内业建库；一般建制镇调查已落实专业队伍，正在按照省州二调办的统一要求和部署开展工作，圆满完成了第二次全国土地调查年度任务。第二次土地大调查工作的开展为全市土地利用总体规划修编和土地开发复垦整理的规划实施提供了详实的基础数据及基础资料，同时也为今后几年内实现耕地占补平衡、拓展建设用地空间打下了坚实基础。
（三）规范土地登记。认真贯彻落实《土地登记办法》，规范土地登记行为，严格履行土地登记程序，确保土地登记的合法性和土地权属的合法、准确、有效，共完成土地登记发证2136宗。集体土地确权发证已纳入二调工作同时开展，已按照二调的要求完成了集体土地所有权界线的标绘和面积量算工作，按照第二次全国土地调查的要求完成了年度工作任务。
（四）加大信息化建设投入。根据国土资源信息化“十一五”规划和云南省“金土工程”建设总体方案要求，局领导高度重视，积极安排布置，扎实、稳妥、有效地推进国土资源信息化建设。在
经费十分紧张的情况下，多方筹集资金购置硬件、软件等相关办公配套设施。目前，局各科室及乡镇国土资源所办公电脑都已配齐，局域网和土地利用计划管理信息系统、用地报件系统、公文传输系统、供地系统、采矿权审批系统、地质灾害管理系统、执法监察系统均已建成，迈出了我市国土资源信息化建设一大步。八、加强廉政建设，提高队伍素质
（一）加大轮岗交流。认真执行干部队伍考核考评制度，并结合工作实际制定了《楚雄市国土资源局股所级干部选拔任用工作实施办法（试行）》，按照“能者上、庸者下”的原则加大对局机关职能科室、国土资源所所长和干部职工的轮岗交流。按程序选拔任用了7名股所级干部，对局机关部分职能科室和直属事业单位的10名股所级干部、3名国土资源所所长和24名职工进行了轮岗交流，充分挖掘潜力，调动主观能动性，促进干部职工尽职尽责，爱岗敬业，团结协作的谋事氛围。
（二）落实阳光政府四项制度。为了加强对政务公开工作的领导，一是健全阳光政府组织机构，完善各种制度。及时成立阳光政府四项制度领导小组及办公室，并下发了《楚雄市国土资源局关于成立贯彻落实四项制度领导小组的通知》、《楚雄市国土资源局关于调整充实全面贯彻落实行政问责办法等四项制度工作领导小组的通知》、《楚雄市国土资源局重大决策听证制度实施办法》、《楚雄市国土资源局重要事项公示制度实施办法》、《楚雄市国土资源局重点工作通报制度实施办法》、《楚雄市国土资源局政务信息查询制度实施办法》、《楚雄市国土资源局实施阳光政府四项制度的具体规定》等文件以及《96128政务信息查询专线联络员服务规范》；二是明确阳光政府四项制度的责任领导和牵头科室以及局政务信息网络查询管理员、档案查询管理员和96128政务专线信息联络员，并组建了局政务信息中心；三是实施了重大决策听证事项2项，重要事项公示1项，重点工作通报15项；四是印发了《阳光政府四项制度工作简报》5期；五是接听并答复96128政务信息查询专线咨询电话9个，极大地增强政务工作透明度，提高服务水平。
（三）是抓效能促行风。全面实施行政问责办法、服务承诺制、首问责任制、限时办结制等四项制度，加大问责工作力度。由局班子领导对各科、室（队）、所贯彻执行四项制度的情况开展经常性的监督检查，确保四项制度的贯彻落实，认真落实《干部职工工作出勤考核办法》，以严格干部职工工作纪律为切入点，加大对“四项制度”的督促检查和机关纪律作风集中检查整顿力度，强化工作责任问责问效，着力解决部门内群众关心的热点、难点问题，切实纠正损害群众利益的不正之风。积极开展计生、综治、平安、保密、群团、精神文明等创建工作，做好老干部工作。
（四）是抓队伍促廉政。以制度建设为切入点，狠抓制度落实责任制，切实加强党风廉政建设。一是认真落实局党组与市委、州局党组签订的《党风廉政建设责任书》，分别与局班子成员和14个国土资源所、局机关13个科室签订《党风廉政建设责任书》，将目标责任层层分解，逐项落实，并定期、不定期地对各科室和基层所执行党风廉政建设情况进行督促检查，加大党风廉政建设目标责任奖惩力度，保障党风廉政建设的深入贯彻执行。二是按照“政治过硬、业务精通、爱岗敬业、求实创新、廉洁勤政”的要求，局党组制订下发《党风廉政建设实施意见》、《干部理论学习安排意见》、和《楚雄市国土资源局党组关于<贯彻落实建立健全惩治和预防腐败体系—20__年工作规划>实施方案任务分解的通知》到各基层所和机关科室，采取各种措施抓好党风廉政建设宣传和警示教育活动构筑拒腐防变的思想防线。三是按照深入开展学习实践科学发展观活动中局领导提出“向我看齐，对我监督”的要求，自觉接受全系统干部职工在学习、勤政廉政、遵纪守法等方面的监督，逐步建设成为一支用心做事、和谐共事、廉洁办事的干部队伍，推动国土资源事业持续发展。
同志们：
刚才，市非税局的银局长和市财政局的殷局长都作了很好的发言，既客观总结了去年工作，又对当前工作进行了科学全面部署，我完全同意。一年来，全市各收入单位和非税局认真贯彻落实《省非税收入管理条例》，强化非税收入“收支两条线”管理，以组织收入为重点，以深化改革为动力，以强化监管为手段，较好地完成了市委、市政府下达的收入任务。下面，根据大会安排，我再强调三个方面的意见：
一、树立信心，正确认识当前面临的形势和问题
今年，市委、市政府提出了非税收入增长12%的目标，我们在看到任务艰巨的同时，更要树立坚定信心。从不利因素来看，受国际金融危机及国家产业政策调整影响，我市财政收入增长面临了极大困难与挑战，去年全市仅煤炭税费一项就比前年同期减少近1000万元，下降了40%；今年随着增值税全面转型、小规模纳税人征收率降低、企业所得税税率下调、营业税提高起征点，以及有可能出台的个人所得税提高扣除额标准等政策的实施，全市财政收入增长又将会受到重大影响。从有利条件来看，虽然金融危机的深层次影响尚未消除，但全球经济稳步复苏，今年有望继续增长。同时，国家中部崛起、西部开发战略、省湘西开发战略深入实施，扶持力度继续加大；加之今年国家将实施积极的财政政策和稳健的货币政策，重点鼓励和倾斜“三农”、欠发达地区、民生和社会事业、结构调整、战略性新兴产业等，国家和省里支持的方向与我们需要加强的薄弱环节非常吻合，为我们争取政策、争取项目、加快发展提供了有利机遇。有压力才有动力，有难点才有重点，有差距才有追赶的目标。面对新形势和新问题，我们必须要有清醒的认识，在困难和任务面前，既要充分估计，又要坚定信心，切实做好今年的各项工作。
二、突出重点，努力挖掘非税收入增收潜力
为保证2011年度非税收入任务的顺利完成，我们要切实做好以下三个方面的工作：一是要加强对罚没收入（物资）的管理。罚没收入管理的好坏涉及政府形象，也体现财政部门和各执法部门的管理水平。下一步的管理工作重点是规范执法单位行为，健全各项管理制度。要逐步实行“罚缴分离”制度，健全罚没收入收缴管理办法，取消罚没收入过渡账户，防止截留、挪用罚没收入，保证罚没收入及时、足额缴入金库。严禁任何部门或单位下达罚没指标。建立健全罚没物资的管理制度，规范罚没物资的收缴、保管以及评估、拍卖和处置办法。二是要加强国有资产和国有资源收益的管理。强化对企业国有资产经营收益和产权转让收入的财政财务管理。建立健全行政事业单位资产配置、使用、调配和处置管理的新机制，整合资产管理、预算管理和财务管理；健全对国土收益、矿产资源收入、旅游资源收入等的管理制度，建立公共资源有偿使用制度。严格执行国有土地有偿使用及其价格形成的有关规定，建立健全财务管理制度，加强国有土地收益的征收和管理。规范土地收购成本及征地补偿成本管理，坚持宗地核算原则。强化对土地出让收入底价标准的监督，严格土地出让收入减免的审批程序。提高土地出让合同的法律约束力，按规定征收土地出让收入滞纳金和土地闲置费。强化矿产资源使用补偿费、探矿权采矿权使用费和价款以及水资源有偿使用收入的征管。三是要加强社会抚养费的征收力度。征收社会抚养费是国家推行计划生育的一项必要的经济限制措施，不符合法律法规规定条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费，是对社会相应增加的公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任。我们要严格执行征收标准，做到应收尽收，争取今年全市社会抚养费征收到位率达到80%，实现突破3000万元台阶。
三、明确责任，强化非税收入征收管理
今年非税收入的重点是，严格执行《省非税收入管理条例》，继续完善和规范有关专项收费管理，确保“过半”任务及全年任务的全面完成。一是要尽快制定《市非税收入执行工作责任制规定》。各执收单位必须加强对非税收入管理工作的领导，督促和指导有关人员抓好非税收入执收工作责任制的落实。按《规定》完成非税收入执收工作的考核、检查、问责、奖惩，决不能走过场、流于形式。我们将把考核结果纳入政府部门绩效考核重要内容，将非税收入执收工作与税收征管工作一起研究、统一部署、一并考核、一同落实。二是非税部门要完善票据管理。进一步明确票据使用范围，会同税务部门认真研究和明确界定非税收入票据与税务票据的发放和使用范围，防止执收单位串用票据而逃避财政部门和税务机关的监管，以有利于更好地加强税收和非税收入征管，有效堵塞财政收入流失的漏洞。三是要严把收入入库关。严格执行收支两条线，非税部门要加强对收入入库的检查工作，把收入入库工作作为稽查工作的重点，严禁坐支挪用，对不执行非税收入政策的，一经查处，按有关规定严肃处理。四是要加强资金管理。对非税收入一方面要加强征收，另一方面要加强资金管理。不管采取哪种方式征收，资金都必须按规定及时足额缴入“非税收入汇缴结算户”，执收单位不得开设过渡性账户。一经查实，按“小金库”性质处理。最后，我再另外强调一点，根据规定，从2011年1月1日起，除教育收费和彩票公益金外的所有预算外资金全部纳入预算管理，希望各相关部门单位理解、配合。
同志们，面对财政改革发展的新形势和新要求，今后一段时期非税收入管理工作的任务将更加艰巨，责任更加重大。希望大家再接再励，克服困难，进一步做好非税收入管理工作，为我市深化财政改革、强化财政管理做出新的贡献！
林区是江河之源、生态之源、水土保持之源。认真研究“林业、林区、林农”问题具有十分重要的战略意义。按照市委、市人大、市政府、市政协的统一部署和要求，我们深入双牌、江华、金洞等林区县（场）的部分乡镇，走访了近百户林农，直接听取了基层国土资源部门和林农对加强林区国土资源管理的意见。调查情况表明，林区地质灾害、矿产资源开发利用、耕地保护、移民安置用地、旅游项目开发用地等问题，直接影响和制约林业经济可持续发展，林区社会稳定，林农增产增收。因此，加强林区国土资源开发利用与保护是解决林业、林区、林农“三林”问题的迫切要求和紧迫任务。一、林区国土资源的基本特征
1、林地集中连片，面积宽广。我市林地主要分布在西北越城岭，西中都宠岭——阳明山，南部萌诸岭——九嶷山及其余脉山丘地带。越城岭余脉舜皇山、牛头寨山等矗立于我市西北境地，呈陡峭的自然阶梯向东南湘江河谷低降，构筑成我市的北部林区。都宠岭虎居我市西部湘桂边陲，其支脉紫金山、阳明山横贯我市中部，山体蜿蜒达两百多公里，构成我市中部林区。萌诸岭、九嶷山屹立在我市南疆，构成我市南部林区。我市重点林区乡镇68个，占乡镇总数的36.2，林区总面积达136.47万公顷，占全市总面积的61.1，人平土地面积19.49亩，比农区人平土地面积高33.1。
2、耕地零星分散，质量不高。我市林区耕地大都分布在山间溪流边，也有小部分“挂”在坡度相对较缓的山坡上，成梯形状。耕地零星分散，质量不高。据统计，我市林区土地中，耕地占36.75万亩，人均耕地面积仅0.32亩。特别是江华、东安、宁远、道县等部分林区人均耕地不足0.2亩。林区的耕地中，坡度大于20度的梯田占林区耕地总面积的71.2，且大多是望天田、旱地和菜地，平均产量低。山间耕地因日照时间较短，绝大多数只能种一季水稻，能种两季的耕地少。江华县林区10个乡镇，粮食能基本维持自给自足的，仅有3个乡镇，大多数林农靠销售木材换取粮食。
3、矿产资源较丰富，但基础性矿种和富矿少。我市地处南岭有色金属成矿带中部，境内地层出露较齐全，构造发育良好，岩浆活动强烈，成矿条件较好，矿产资源比较丰富。到20__年底，全市已发现矿产地119处，矿种57种，矿产潜在价值1318亿元。优势矿产有：锰、稀土、铷、锂、锡、铅、锌、锑、银等，储量均居全省前列。这些矿产主要分布在交通不便，较偏避的林区。北部以非金属水泥灰岩、煤、锰为特色，主要分布在东安、冷水滩、芝山、祁阳林区；南部以有色金属、黑色金属、稀土为特色，主要分布在江华、蓝山、道县、宁远林区。林区矿产资源虽然比较丰富，但资源构成存在贫矿多，富矿少，伴生矿多，单一矿少，小矿多，大矿少等问题。目前全市矿产资源开发利用方式粗放，集约化程度不高，矿业企业规模偏小，矿产资源综合利用水平不高，精深加工产品、高附加值产品少，矿山所在的林区植被破坏较严重，生态环境问题较突出。截止20__年底，生产矿山和闭坑矿山占用土地和破坏土地植被面积近112106亩。其中，林区的林地和草地面积80305亩，占总面积的71.6，近几年恢复林区植被面积1909亩，土地还绿率仅为8.6。
二、林区国土资源开发利用存在的主要问题
1、宜林地面积宽广，但难以开发利用的比重大。我市林业用地面积大，宜林地面积达1446万亩，占山地总面积62。多年来，经封山育林和建设高效林业基地，特别是近几年限额采伐，林业产业化建设不断加快，植被覆盖率大幅提高。但林区难利用土地比重仍然较大。全市林区有紫色土和溶淋石灰性土等“三难地”14.5万公顷；还有草甸土和风口土1.1万公顷，占林业用地面积的11，紫色土土层微薄，岩石浅露，开发利用难度大。由于土地贫瘠和管理粗泛，全市疏林地面积达4.05万公顷，占有林地面积11.1。
2、耕地资源珍贵，但保护的难度大。在林区耕地普遍偏少，特别是水田少，且大多耕地分布零散，山高坡陡，不适于机械作业。林区人平的0.32亩耕地是林农粮食自给的保命田，对于交通运输极不方便的林区来说，这点有限的耕地尤为珍贵。调查表明，大部分林农缺粮6个月左右，人平均购粮200公斤以上。保护林区有限的耕地资源，提高林区耕地质量和单产意义重大。但随着社会经济的发展，部分林区大部分林农外出务工经商，林区有限的耕地仍有抛荒弃耕的现象。同时，部分林农为减少建新房的成本，有的把房屋建在冲口平坦的耕地上，乱占滥用耕地的现象时有发生。另外，由于林区汛期降水集中，山洪和地质灾害频繁发生，每年均损毁部分耕地，而林区由于受地形地貌等自然因素制约，开发耕地成本高，难度大，林区耕地保护任重道远。
3、矿产开发利用粗放、水土流失严重。由于林区受交通、电力等各方面基础条件制约，矿产资源开发利用方式粗放，集约化和综合利用水平不高，对矿业“三废”治理力度不够，土地复垦率、还绿率低，造成植被破坏、生态环境污染等比较突出的问题。特别是一些小矿山、个体私营矿山，既无水土保持方案、矿山污染整治计划，又无 环保设施，随意排放废水、废气、废渣，植被遭到破坏，水土流失严重。随着采矿权有偿出让的力度加大，对林区采矿区污染治理、水土保持和植被恢复将带来新的挑战。
4、地质灾害频繁，治理难度大。我市山区面积占全市国土面积62，属全省地质灾害高发区之一。20__年，全市发生大小地质灾害835处，因灾死亡3人，伤87人，毁坏农田324亩，房屋218间，公路2280米，造成直接经济损失9467万元。我市地质灾害类型主要有山体滑坡、泥石流、崩塌、地面塌陷等。发生时间主要集中在5—8月期间。发生区域主要集中在江华、双牌、宁远、道县、蓝山、金洞等林区。双牌县林区的永江乡共有9个行政村，71个自然村，每年发生不同程度的地质灾害至少有45个自然村。去年，该乡的盘家洞村八公里自然村因山体滑坡等地质灾害，损毁耕地157亩，57户林农被迫搬迁至3公里之外安置。由于地质灾害面广、点多、交通不便，治理难度大。目前，我市林区地质灾害防治主要存在四个方面的问题。一是林农的地质灾害防治意识淡薄，大部分林农没有掌握或掌握不多地质灾害预防、识别、避险、救护等有关知识和技能，仅依靠当地乡镇临时紧急通知后，才匆忙撤离和疏散，没有形成群测群防。二是林区地质灾害防治还没有统一的规划，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，防治工作十分被动。三是林区基层地质灾害防治机构不健全，仅靠乡镇国土资源所几个国土员很难完成调查、监测、预警以及对地质灾害隐患点评估、勘查等工作。四是防治技术力量不足，资金匮乏。地质灾害防治工作技术含量高，工程量和资金需求量大。而国家和省里对我市的地质灾害防治技术指导还不够，特别是每年下拨的地质灾害防治专项资金十分有限。20__年，我市上报地质灾害防治项目12个，需防治资金2500万元，国家和省里仅下拨40万元，20__年下拨42万元，防治经费缺很大。由于目前我市市、县财力都不强，专项用于防治地质灾害的资金更是微乎其微，有的县几乎没有安排地质灾害防治工作经费。双牌县是地质灾害多发县之一，仅近两年灾后移民的搬迁、安置、灾毁治理至少需要20__万元，而国家、省、市仅下拨治理资金249万元，缺口资金1000多万元。
5、非农建设用地增加，用地矛盾加大。随着经济的发展，林区国土资源开发利用力度加大，非农建设用地逐年增多。前些年，林区除少量农民建房用地外，大的工程用地极少。近几年来，林区非农建设用地猛增，加剧了用地矛盾。一是在林区大力开发水电站，修建水库，林区有限的耕地变成水淹区，林农粮食自给能力下降，人均耕地占用量锐减，人地矛盾更为突出。据统计，1990年林区人平耕地为0.65亩，20__年下降到0.43亩，20__年仅0.32亩。二是占用耕地建住宅的林农越来越多。过去，林农分散在林区山上建房的多，现在在交通较方便的公路沿线两旁建房的多。同时，由于开山凿石平整宅基地的投入较大，一些林农在平坦的耕地上毁田建房。仅20__年，全市林农使用耕地建房就达639户，占用耕地143.7亩。三是因地质灾害，林农搬迁安置困难。由于林区长期较闭塞，林农“土生土长”的思想根深蒂固，不愿意异地搬迁移民。特别是因修建水库、水电站等公益性建设需要搬迁的，林农更不愿意移民他乡，他们对拆迁房屋和征用土地补偿标准的意见很难统一，对安置生产、生活用地的数量、质量等顾虑重重。
我市林区自然景观独特，旅游资源丰富，开发前景广阔。但我们在调查中了解到，目前旅游项目建设用地越来越难。旅游用地属经营性用地，按有关法律法规规定，不仅要依法征用，而且必须进市场公开招拍挂出让。况且，旅游项目用地面积一般都较大，用地涉及的地类多样，按《土地管理法》和市政府[20__]9号文件，征地拆迁安置补偿标准较高，报批土地应交纳的税费较多，开发建设成本增加，影响了开发商的投资热情。如，宁远县通过招商引资，引进外商开发建设舜帝陵旅游项目，需征地120亩，按《土地管理法》和市政府[20__]9号文件计算，需补偿被征地群众225万元，到省政府报批这些土地需交各种税费150多万元。仅旅游用地这一项开发商就必须承担375万元的开发成本。
三、林区国土资源开发利用优势
林区土地面积占全市总面积占全市总面积的比重大，人平土地占用面积优势明显。积极挖掘林区国土资源开发利用优势，对于加快林区致富步伐意义重大。归纳起来，我市林区国土资源开发利用优势主要表现在四个方面：
1、耕地保护和开发利用优势。耕地资源是保障林农粮食自给的基础，对于交通不便的林区来讲粮食自给意义格外重大。林区有广阔的山地，非农建设包括公益事业和林农个人建房应禁止使用耕地，鼓励林农利用山地就近搞非农建设。同时大力开发耕地后备资源。在调查中发现，林区自给能力强的乡村，主要开发利用山谷平地和溪流两岸做耕地。1990年，江华、双牌两县以补助的形式发动林农自发开垦耕地每年达1000亩以上。由于当地政府补助资金的有限，有许多可以开发耕地的潜力远远没有挖掘。据初步统计分析，我市林区可开发为耕地的零星小块资源在3万亩以上。
2、矿产资源开发利用优势。我市林区的矿产资源开发利用还属初始阶段，已探明的矿种和储量优势比较明显。以江华大竹源铁矿为例，现有资料证实该矿山的铁矿储量达4500万吨左右，开采总价值评估价可达40多亿元。林区的矿产资源，通过利用山区丰富的水电资源优势进行精深加工，延长产业链增加附加值，矿产资源经济效益将更为可观。
3、旅游资源开发优势。我市北缘的四月山，西北界的越城岭，西中部的都宠岭——阳明山，南部的萌诸岭——九嶷山等中山、中低山、低山其总面积9806平方公里，占全市总面积的43.9，地质构造属加里东——燕山运动构造褶皱上升区，地貌类型复杂，坡高谷深，脉络清楚。九嶷山、阳明山、舜皇山、千家洞、金洞是天然的地质公园，有悠久的历史人文资源，在国内外颇有知名度。充分利用这些资源建设国家地质公园并加以配套开发，林区的旅游产业将会更加光辉灿烂，同时还会促进林区农副产品和民间艺术、手工业的开发利用。随着旅游资源的不断开发，信息流、科技流和物流将会不断加快，林区经济将会得到更快、更大的发展。
4、矿泉水资源开发优势。我市林区矿泉水资源极为丰富，溪水含有多种人体需要的微量元素，没有污染，具很大的开发利用价值。从已开发的小量饮用矿泉水看，具有很好的经济效益和社会效益。
四、林区国土资源开发利用的对策与建议
1、实行战略性保护。一要在林区加大对《土地管理法》、《森林法》、《湖南省林地保护管理办法》、《永州市土地利用总体规划》等法律法规政策的 宣传教育和贯彻落实力度，坚持对征占用林地实行林业主管部门初审和林地使用许可证制度，对占用林业用地的要坚决按规定收取森林植被恢复费。要科学制订和严格实施林业用地开发利用规划，能集中的不分散审批，能少征的不多审批，可以不征的坚决不审批，在林区开采砂石、取土的，要及时复垦，恢复地力，永久改变林业用地用途的，要异地择地恢复森林植被。有偿使用林业用地的收益，要尽量用于营造、经营其他林业用地，或用于林业用地复垦及地力恢复。同时，要充分发挥乡镇基层国土资源所的作用，加强对林区林业用地的动态巡查，依法查处违法征占用林业用地的案件，确保林业用地不受损害，为切实解决“三林”问题夯实物质基础。
2、强化林区耕地保护工作。我市林区耕地十分珍贵，用林农的话说“宁愿少种10亩林，不愿损毁一分田”。针对林区地广人稀，耕地分布零散的特点，应建立健全乡镇驻村干部、基层国土员、村组干部，耕地保护联防联管机制。应聘请部分责任心强，敢于负责任的林农担任耕地保护信息员、监察员，把监管网络延伸到林区村组和林农群众之中。要积极引导林农珍惜十分有限的耕地，建房搭棚等非农建设尽量不占用耕地。要严格控制非农建设占用林区耕地，必须占用的，不仅要严格依法报批，交齐税费，而且必须实施“占一补一”政策，保质保量补充林区耕地。要积极向上争取耕地开发整理项目，特别是要加大对林区耕地整理的力度。要通过加固耕地护坡、平整土地、规整地块、复垦废弃地、整治河溪、改善水利灌溉、拓宽道路等各方面整理和改造，完善林区耕地的沟、渠、路等配套设施，提高林区土地利用率，增加有效耕地面积，改善耕作条件，提高耕地质量。同时，对因开矿采石、修路、建水库水电站等挖损、塌陷、压占及各种污染、地质灾害、山洪冲刷等造成破坏、废弃的林区农用地，要采取工程和生物整治等措施，恢复生产耕作，增加林农收入。
3、严格规范林区矿业秩序。应根据林区经济发展和生态环境保护需要，适时修编《永州市矿产资源总体规划》；结合矿产资源特点、环境破坏程度，及时调整矿业结构。应全力推进矿业权的资产化管理和矿业权招标拍卖挂牌出让，充分发挥市场配置矿产资源的作用，积极培育和建立全市统一开放、竞争、有序的矿业权市场体系，坚决依法查处非法采矿、转让采矿权、乱采滥挖等行为，促进林区矿业健康有序发展。同时，应严格限制在自然保护区、水土保持区、基本农田保护区、地质环境脆弱区、地质灾害危险区多发区等开采矿产资源。对生态环境有不可恢复的影响，在国家和省划定的自然保护区、地质遗迹保护区、风景旅游区、饮用水源保护区等所在地，应禁止开采矿产资源。应严禁大矿小开、一矿不开、乱采滥挖，应淘汰和关停并转技术、工艺落后、资源浪费严重、环境污染严重的小矿山。建立比较完善的矿山生态环境保护与治理法规政策体系、监督体系、技术保障体系和整治经费保障体系。实施矿山生态环境恢复治理工程，生态环境破坏治理率要达到30以上。新建、改建、扩建矿山应提高拟建矿山环境影响评价报告，对环境破坏（“三废”污染、损毁土地、破坏植被、次生地质灾害等）进行危险性评估与预测，矿产资源开发利用方案中应包括矿山地质灾害防治方案、水土保持方案、土地复垦实施方案，并在开采过程中切实施行。矿山环境保护设施应与矿山生产设施同时设计、施工、使用。采矿权人应按规定交足环保基金和矿山生态环境恢复治理履约保证金。闭坑或停产矿山应切实落实地质灾害防治、水土保持、废水废渣处置、土地复垦等工作。市、县应建立完善矿山地质环境治理恢复保证金制度，通过法律结合和行政手段，督促矿山企业对矿产资源开发利用中破坏的矿山生态环境及时治理恢复，逐步形成与生产同步的生态环境恢复建设机制，努力实现经济效益、社会效益、资源效益与环境效益，合谐统一，走可持续发展道路。
4、加大地质灾害防治力度，切实保护林农生命财产安全。一是宣传和普及地质灾害防治知识，提高林区全民防灾治灾意识。应在林区广泛深入宣传《地质灾害防治管理办法》、《水土保持法》等相关法律法规，普及包括滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地质灾害知识，增强林农对地质灾害的判别能力和防灾意识，提高地质灾害易发县区、乡镇、村组干部防灾、避灾、抗灾、治灾调度水平和林农的快速避灾技能。二是利用编制和严格实施市、县地质灾害整治规划。三是科学实施退耕还林，加强生态建设。对坡度大于25度的低产坡耕地，应科学实施退耕还林、退耕还草，加快植树造林和生态工程建设步伐，让茂密的森林改变区域气候和脆弱的地质环境，抵御、遏制、减少地质灾害发生。四是规范人类工程建设活动，避免人为因素诱发地质灾害。按照国土资源部《地质灾害防治管理办法》和《湖南省地质灾害防治管理办法》的规定，在兴建大中型建设项目前，必须进行建设用地危险性评估和地质环境影响评估，确认没有地质灾害隐患，方能破土动工。在进行采矿，抽排地下水、岩土工程等容易诱发地质灾害的工程施工过程中，应严格按有关规定予以规范，避免人为诱发地质灾害。五是建立健全监测和预警网络。对地质灾害高发、易发的林区，建立和完善乡、村、组主要负责人负责的监测机制。对地质灾害隐患点实行定点、定桩、定人、定时监测。林区应把准确到乡、村、组、点的地质灾害的监测实行网络化、网点化管理，发现异常及早启动应急预案和预警系统，实施紧急避灾疏散，把损失降到最低点。六是建立地质灾害防治基金。依据《湖南省地质环境保护条例》，各级财政部门应根据国土资源部门每年初编制的《地质灾害防治预案》确定并落实地质灾害防治经费。七是建议国家和省里在地质灾害防治技术力量和资金方面应加大对我市林区的倾斜和扶持力度。我市属经济欠发达地区，特别是林区经济落后，财力弱，防治频繁发生的地质灾害必须依靠国家和省里的关心支持，在技术力量上，建议派出专家组深入林区灾点勘查、规划和指导防治工作。在资金上，建议调整矿业权出让收入的分成比例，把5：2：3分成，调整为3：2：5，即：矿业权出让收入省占30，市占20，县占50，把矿业权出让收入大头给县区用于治理地质灾害。同时，建议林区县每年上缴的矿补费，全额返给林区县用于地质灾害防治。
关键词：煤炭产业；垄断租金；制度设置
一、在煤炭资源开采方面，政府的资源垄断置换为企业的产品垄断
根据市场经济发达国家的经验以及我国《反垄断法》规定的内容，非公用事业的垄断形成于市场的进入障碍和经营者集中。然而，我国煤炭产业的垄断却来自于政府的进入障碍和经营者集中。
1、将公有资源视作公用资源的政府垄断成为市场进入障碍
煤炭开采，既是高危行业又是影响生态环境的典型行业，如果自由进入，会给社会造成难以挽救的后果。为此，进入开采市场时实行严格的市场准入制。只有在资金、技术、设备、开采计划、生态恢复方案、健康安全措施等各方面均符合开采要求的申请者，经相应政府职能部门审查批准并进行登记后，才能具备煤炭开采权。一般将这种严格批准的许可授权称为“特许权”，属于政府对于市场的社会管制内容。矿业开发设立特许权是政府的事先管制，其目的是防止有害的经济外部效果损害社会公众利益，这是世界矿业发达国家的通常作法。如《法国矿业法》第22条规定：即使地表主人的开采也只能是依特许权而进行。特许权设置，普遍地禁止一切私人擅自进入的严格性，确实属于设置了进入障碍。但是，这种设置并没有排除、限制竞争。政府的社会管制与经济管制的主要不同点是：社会管制对象没有数量限制。政府特许时所运用的标准和条件是公平竞争的内容，平等地适用一切竞争者。凡符合法定资质要求的，则可跨进市场准入的竞争行列。但前提是必须具备非社会性管制条件，方能进入开发市场。这就是说，严格的特许制度不是进入障碍，关键是符合法定开采资质的竞争者，能否在市场获取开采对象是进入市场的前提。
同时，如果企业退出时没有沉没成本，不会在退出市场的过程中落下任何东西，则进入是自由的。煤炭开采属于不完全竞争市场，生产的平均成本高于价格时的退出可能并不自由。采掘煤炭的最初进入的大量投入没有任何收益，直到采出第一吨煤以后的边际成本才能递减。初期的这些成本投入中，除部分设备以外的不变成本以及一些可变成本，都可能成为退出时的沉没成本。退出时不可转换的资本投入及其技改费用是潜在竞争者的进入障碍。但是，根据煤炭市场进入因素的复合性，能够竞争进入特许权资格的人，足以预期进入与退出该市场因成本带来的潜在风险，其盈利能够弥补在沉没成本上的投资。而且，这种预期不会受到来自正在开采的现有企业的威胁，因为煤炭资源属地不同和消费者不固定等因素，现有企业难以实施把价格压低到成本以下的战略以惩罚新的进入者。因此，处于市场大门之外想要进入者不会担忧沉没成本，害怕的倒是进入市场后煤炭资源供给的可持续性。因为可确定的长期契约能提供风险分摊并允许非转换资本的增加，那么，只要煤炭资源不会断供或枯竭，就不会在退出时落下任何东西。这就继续说明，能否进入市场的关键是不断地获得长期补偿投资成本的开采对象。
然而，我国民事物权属性的煤炭资源并非来源市场而是被政府垄断，即由政府以强制性行政许可决定方式直接配置。《矿产资源开采登记管理办法》第13条规定：采矿权，可以通过招标的方式有偿取得，由行政登记管理机关组织评标并确定中标人。该规定关于由公权力机关确定中标人和发给行政许可证的行政确认方式，被《行政许可法》上升为行政决定方式。《行政许可法》第12条第2项规定：有限自然资源的开发利用需要赋予特定权利的，可以设定行政许可；该法第53条规定：“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件”。从法律规定可以看出，采矿许可证属于行业特许权授予，认可了特许权人市场准入的资质，有作用于劳动对象的权利，但不是产权证，无法证明取得了直接支配的劳动对象本身，煤炭资源资产权仍然归属于政府支配。《矿产资源法实施细则》第6条规定更具体：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。其中“采矿许可证规定的范围”，是指限制在一定的地域范围内通过劳动将国有公共资源的物态和价值形态转移到私人所有的矿产品上。这是“矿产资源无偿使用的做法，使国家所有权不能实现”。[1]问题的严重性不是国有资产流失，在于限制了市场竞争。开采对象归属于一人所有并由政府垄断供应，全国的煤炭开采行业就像一个独立的特大企业，“采矿许可证规定的范围”相当于企业劳动过程中的车间，各个“车间”联合起来共同作用于同一劳动对象、开采同一所有权的客体——公共煤炭资源。煤炭资源就成了“公共池塘”资源，由各车间共同使用。那么，公共所有物成为公共开采物，可排他性支配的行业因共同使用同一对象而异化成公用事业的性质。公用事业的进入可视为自然垄断。最早制定反垄断法的美国，反垄断的《谢尔曼法》与后来的《克莱顿法》将电力、电话、铁路等公用事业称为自然垄断。[2]由于政府独家垄断煤炭资源供应市场，那么，即使具备开采资质和风险承担能力的竞争者，也因无法从市场自由地藜取开采对象而被阻挡在市场以外。所以，政府的社会管制、矿山退出的沉淀成本没有成为进入障碍，倒是政府阻碍了潜在竞争者的市场进入。
2、整合煤炭资源的产业政策取向限制竞争的经营者集中
上世纪80年代中期以后，乡镇企业经济的迅速发展导致中小型矿山企业也迅速设立，当时的《民法通则》以及《矿产资源法》明确支持乡村矿山企业和个体采矿者。诱致性的法律制度催生了煤炭企业的遍地布点，有煤的地方就建有煤矿。到本世纪初，市场经济体制基本建立，社会开始认同科学发展、统筹发展的重要性，反思经济增长和效率优先的代价，认识到规模小、布点多的煤炭开采对资源、环境、健康安全所具有的负面效应。于是，下决心出台行业政策来整合资源，指令性关闭产能、技术等方面不足的煤矿，全国大约三分之一左右的煤矿被关闭。关闭时，由未被关闭的煤矿给予关闭者一定的补偿，被关闭者的煤炭资源配置给支付补偿费的煤矿。实质上这就是企业的吸收合并，属于《反垄断法》关于经营者集中的行为。经营者集中并不一定构成排除、限制竞争的垄断趋势，而且“我国正处于加快产业结构调整、推进产业升级的关键时期，随着经济体制改革的不断深化，经营者集中作为中国企业改革中资产重组的一个重要方式推广，并日渐形成潮流”。[3]尤其是矿山企业的规模经济，不仅是增强竞争力，更在于有效开发资源、保护公共利益以及经济可持续发展。但是，经营者集中是同一硬币的两面。任何横向合并都将减少提供煤炭产品的竞争者数量，一旦市场本身高度集中、参与集中的企业规模很大时，会导致经济力量过度集中而严重削弱竞争。根据合并的这种双重属性，我国《反垄断法》既保护依法实施的集中，又将有排除、限制竞争后果的集中归入反对范围。
煤炭行业整合资源时关闭中小煤矿的合并有垄断趋势：骤然间关闭大量煤矿，使煤矿企业的市场结构明显改变，一些大煤矿所占市场份额迅速膨胀；依行政手段强制收回所有许可证照和资源，并将收回的资源配置给其他煤矿的集中，不是市场中公平竞争时优胜劣汰的自由选择的结果，在此，行政强制与市场垄断在方式上是孪生兄弟———均属绕过市场的市场外决策；集中后开采煤炭的“车间”大量撤走，合并后的市场结构为保留的“车间”储备了限制竞争的机会。政府为了整合煤炭资源的合并冲突了《反垄断法》，其根源还是在于政府的垄断性“公共池塘”资源与政府的特许批准赋于一身，能够便利地避开市场和绕过法律。
二、在煤炭产品交易方面，企业垄断状态的定价权催生了超额利润
1、以煤炭企业的垄断状态控制了定价权
一般认为，煤炭坑口价格上涨是因为供需关系和物价结构综合引起的。但是，坑口价格中并没有含环境影响，也不是完全的资源成本等,而高于毒成本的煤炭坑口价缘于隐藏在综合原因后面的进入壁垒：垄断状态下的横向协议定价。
虽然各煤炭企业的煤炭资源供给市场由政府垄断，但政府是虚拟的人格，不能实际地利用资源，必须由各企业开采；各企业开采同一客体的公用事业性质的“自然垄断”，阻止了潜在竞争者进入；现有企业通过开采劳动，将公共所有的由政府分配的煤炭资源转化为自己所有的煤炭产品；因而政府对煤炭资源供应市场的垄断，在经过一定的劳动后置换为各“车间”共同对煤炭产品销售市场的垄断；整合资源时使“车间”数大减，更有利于矿山企业之间的横向联合以加强对煤炭产品销售的控制。这一切都顺理成章地使煤矿企业能够避开市场而掌握定价权。同时，因为矿业特许权与划定的范围是绑定的，所固定的“车间”不能挪到其他地方重复使用，那么，所划定的范围基本归于煤矿企业开采，除非继续遇到整合资源的强制政策，一般不必急于开采，反正多生产或少生产都能有好价格，自然性地联合起来防止竞争性的生产而控制产量。为提高价格而限制产量，可以少做而多得，于是，煤矿发现井口排长队等着装煤的车多了，就把信息传递给周围企业，接受信息的企业不但让其排更长的队，而且发出了可能涨价的信息，一旦有企业明确涨价就会一路反馈回来。其中，领头企业的行动影响着市场其他企业，其他人跟着领头企业走，接受领头企业提高价格的邀请。横向的隐性协议催生了联合涨价的隐蔽同谋，导致本应竞争的煤矿企业能顺利地限制、排除竞争。处于联合的企业不愁煤炭生产数量，只要不出现安全事故，就会有超额的垄断租金。
、铁路的支配地位控制煤炭运输的价格
煤炭的坑口价与港口价区别很大，这个差额基本上是运输价格。在煤炭运输方面，铁路有条件滥用支配地位来控制运输价格，这在其他国家也同样存在。在美国，“铁路便和天然气与石油运输管道一样，具有瓶颈性的垄断地位。依赖具有垄断地位的铁路的煤发电厂称为被制约用户”。[4]山西做为全国产煤大省，就是因为瓶颈效应而申请地方修建铁路运输煤炭。
按照《反垄断法》的规定：市场支配地位是指经营者在相关市场控制商品或服务的能力。铁路运输服务是否处于支配地位的关键问题是如何认定“相关市场”，即相关服务市场和相关地域市场。在上世纪初，一般把铁路运输与电力、电话、石油运输等列入网络式自然垄断，后来由于公路、航空、船舶事业的发展，带来一定的相互竞争，铁路很难完全处于市场支配地位。但是，内蒙古的煤炭产品运到广东时，则其他运输方式无法与火车竞争。其一，在相关地域市场，不是短距离而是长距离的全国范围内运输，其他运输方式无法替代。其二，在相关服务市场，没有交叉需求弹性：铁路运煤价格的变动，寻求其他运输方式替代的可能性很少。替代程度低，说明这些运输不属同一服务市场。当然，如果不是煤炭的运输，而是电器产品或者其他价值大的产品，可选用汽车运输。因为需求者考虑的是运输成本在运输标的的总价值中所占的比例，比例太高会吞掉生产者的利润甚至生产的成本价格。汽车长途运输煤炭的成本甚至还要高于煤炭本身的价格，这样，长距离的煤炭运输被迫依赖于铁路。这样一来，当铁路运输价格上升导致运输任务减少时，同样能抵销其损失并可以获取超额利润。因此，铁路运煤价格上升，各个关卡都加价，与煤炭运输并无关联的人也时常掌握车皮运煤计划等等，这些当属于铁路在煤炭运输方面滥用其支配地位的行为，符合《反垄断法》第3章规定的调整对象。
三、在煤炭产业管制方面，应构建反行业垄断的系列制度
《反垄断法》规定了滥用行政权力来支持市场主体排除竞争的行为属于反垄断对象，而对行政主体直接排除竞争的行为没有也不便于规定；反垄断的环节注重在行为实施过程中和实施终了后，没有关于行为实施前进行控制和预防的规定。反垄断立法的局限性制约了煤炭产业反垄断的法律适用。因此，必须从源头上进行改革、治理，以此建立反垄断的长效机制。
1、政府既维持铁路垄断状态又加强经济管制
铁路的自然垄断可以满足帕累托效率。铁路垄断往往是消费者的处境没有变坏而铁路的处境比以前更好；可以有效地配置资源，发挥规模经济效应。因此，尽管在自然垄断的管制方面是从紧还是放松，一些市场经济国家为此经常反复，但政府保护其垄断状态的指导思想始终不曾变化。美国曾经为了解决铁路运输煤炭的瓶颈，内务部长在上世纪70年代初批准了与石油管道类似的水煤浆管道运营项目，终因水、土资源浪费，被最高法院维持了美国地区法院和第八巡回法院关于撤销水煤浆管道运营项目的判决。在我国，《反垄断法》明确规定只反垄断行为不反垄断状态，主要也是为了资源的科学配置。因此，为缓解煤炭运输的现实而另外专修铁路，也是无效率的资源配置。
经济效率上更加优越的方法是加强政府对自然垄断的管制，即实行与社会管制并列存在的经济管制。经济管制的主要目标是保护与控制相结合，防止过度进入以保护有效率的垄断地位，同时控制垄断者的垄断行为能力。经济管制的主要手段是价格的费率管制，强迫铁道部门把服务价格定在合理的水平上，政府根据运输服务的成本和一般的利润核准服务价格，让铁路执行，通过“价格控制用以削减由进入壁垒造成的垄断租金。”[5]费率管制会提高反垄断委员会和反垄断执法机构的行政成本，并需要相关专业人才，但很有利于社会效率和社会公平。经济管制的主要任务是明确自然垄断的边界。并不是所有的铁路运输服务都属于自然垄断，应根据服务替代率来界定自然垄断的范围，尽量将一些应当参与潜在竞争的服务内容放在自然垄断之外。如国内铁路的旅客运输，属于汽车、飞机等相互竞争的服务项目，不应列入自然垄断，可以放松管制；煤炭、农产品、救灾物资以及跨国运输等必要自然垄断应适用严格的经济管制。
2、政府退出煤炭资源的垄断市场
学者认为：政府垄断矿产资源，致使市场价格体系的激励功能弱、配置效率低。[6]深入分析可知，功能和效率只是一个侧面，更重要的是政府的垄断排除矿业市场竞争和阻碍矿业市场建立。如果“要有效地制约政府这种垄断性质的决定权，就要求政府适当地退出对矿业权的直接经营”。[7]政府退出煤炭资源市场的直接配置，归位到纯粹的社会管制职能上来。矫正政府职能的首要问题是：国家的民事和行政主体地位明确分开。
宪法和法律规定煤炭资源属国家所有，国家所有者是民事主体性质。我国《物权法》明确国有物权、企业物权与个人物权平等地受保护。这就要求包括煤炭资源在内的国有自然资源资产与国有经营性资产一样，由平等的民事主体性质的国有资产民事管理组织而不是公权力主体性质的管制机关，将规划开采的特定煤炭资源资产推向市场公平交易，依据价格信号确定资源去向。由市场价格机制而不是政府公权力决定的国有公共产权出让，是受让人获取排他性支配权的前提，也是排他性私人物品在市场自由流转的基础。因摆脱了公权力束缚的单一物权可以自由让渡，使具备开采资质并预期潜在风险的竞争者能在市场上获取劳动对象，则潜在竞争者可以依靠市场能力进入；现有的“车间”上升为独立的矿山企业后则能够挪动而重复利用，以此防止“一矿一企业”的企业资源闲置。
在市场公平交易后受让的特定煤炭资源，明确了排他性归属权并进行民事物权登记，依此设立的纯财产性“矿产权”，是法定采矿权中“采矿许可证规定的范围”所暗含的资源产权的明晰。法定“采矿权”分离出以“矿”为主的矿产权以后，剩下的是以“采”为主的开采权。开采权就是公权力社会管制的内容，也是独立存在的、标示出市场准入的、完成了行政登记的特许授权。就像国有土地使用权与建筑开发准入资格分立一样，特定煤炭资源的矿产权与对该煤炭的开采特许授权分不同程序设立，政府公权力管制不再涉及煤炭资源的直接配置。创新矿产权与开采权分别独立，构建排他且可转让的完整产权加政府管制的矿业制度，是政府退出煤炭资源垄断市场的长效机制，也是政府职能归位的关键。
3、科学构建煤炭产业的法律体系
首先，形成行业政策服从于竞争政策的制度习惯。产业政策的目的是提高自身的竞争力，然而，任何产业政策都会导致市场现存结构的改变，影响和制约整体性市场竞争。[8]所以，除了农业政策以外，应当是整体竞争制度优于产业政策。煤炭生产行业通过产业调整和资源整合以提高行业竞争力的产业政策，必须在《反垄断法》规定的原则范围内行为，以此维护整体的市场竞争，维护《反垄断法》的小宪法地位。
其次，多层次界定煤炭资源的法律地位。煤炭的法律身份十分复杂，受到不同层级的法律调整，明晰法律地位和理顺法律关系，是煤炭产业法治建设的当务之急。煤炭资源属于矿产资源已纳入《物权法》，该法的法律层级决定其只能做出原则性的规定；煤炭资源归于自然资源资产应纳入《国有资产法》的范围，与其他国有资产并列明确归属和发挥效用；因煤炭资源的重要能源属性，其开发、规划、战略储备、节约利用等内容应属于《能源法》的调整对象；产业循环利用、空气清洁、生产的健康安全等方面立法都应分别考虑煤炭立法。
最后，煤炭产业法律化。在煤炭法律身份理顺以后，应当专门制订一部《煤炭产业法》作为特别法：一是以“煤”为主要对象的财产性规定。根据《物权法》、《国有资产法》，《矿产资源法》等，明确煤炭资源的物权属性、物权归属、物权流转、国有产权价值实现以及配置资源的市场建立。二是以“业”为主要对象的社会性规定。规范政府对煤炭产业的经济管制与社会管制内容，明确政府的职权和职责；突出煤炭的产业地位，防止成为下游产业的附庸；注重内部化煤炭生产的社会成本。财产性和社会性规定分开，从制度上保障政府职能的根本转变。
四、小结
煤炭产业的反垄断应视为受管制市场中当事人之间的博弈，政府是博弈过程中的仲裁者而非参与者。博弈中的市场失灵时才是政府干预的依据和理由，政府可以直接干预市场的资源配置机制，但不可以直接决定资源配置的归属。政府在博弈中的根本目标是维护市场的整体性竞争格局，为了效率与公平的统一，既要保护一定的垄断状态，又要反对泡沫价格挤占了真实成本价格的垄断行为。
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一、取水权转让合同及相关概念
我国《水法》第四十八条第一款对取水权进行了界定，除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的以外，任何单位和个人直接从江河、湖泊或者地下取用水资源，应当申请领取取水许可证并缴纳水资源费，才能取得取水权。取水权，是水权的一类，是指权利人依法从地表水或地下水引取定量之水的权利[2]。取水权有狭义和广义之分，传统取水权理论中所说的汲水权、引水权等可以叫做狭义的取水权，而广义的取水权则包括汲水权、引水权、水力水权、航运水权、竹木流放水权和排水权等①。我国现行关于取水权的规定正是采用了广义的取水权的概念。但是，汲水权、引水权的行使可以使取水权人得到水所有权，而广义取水权中的水力水权、航运水权等则不会产生这样的效果。为此，本文主要从狭义的取水权概念为出发点对取水权转让合同进行研究。取水权转让，是指基于一定的事由，取水权脱离取水权人，转归他人享有的现象[3]。此处所说的“事由”，既包括行政行为，也包括法律的规定，但其中最为常见的应是取水权转让合同。取水权转让作为一种事实行为，产生了取水权从取水权人手中转移到受让人手中的变动结果。取水权转让合同是取水权人将取水权转移于受让人，而由受让人支付转让费的协议。由于我国现行法中并没有对取水权转让合同进行直接规定，根据合同法的规定，除适用《合同法》总则的规定，可以参照与其相似的买卖合同的规定。取水权转让合同是引起取水权转让最为常见的一种法律事实，换言之，取水权转让合同是取水权转让的基础行为，而取水权转让是取水权转让合同生效并履行的结果。
二、取水权的用益物权性质
在分析取水权转让合同之前，有必要对取水权的性质首先进行明确的界定。目前，对于水权性质的界定有多重观点：用益物权、他物权、准物权、特许物权、特别法上的物权等等，其中以准物权为通说。取水权，是从水资源所有权中所派生的，分享了水资源所有权中的使用、收益权而形成的物权。所谓准物权，不是属性相同的单一权利，而是由一系列性质有别的权利所共同组成，包括取水权、矿业权、渔业权和狩猎权等，最多可包括权利抵押权和权利质权。其性质主要是用益物权。但对于此种准物权含义，学术界争议颇大。暂且不说准物权所包含的这一系列权利存在很大的差异，光从“准”字来看，以其作为法律概念的情形亦不同：“准侵权行为”和“侵权行为”共性大于个性，法律效果基本相同；“准法律行为”和“法律行为”虽本质上不同，但准用法律效果；“准契约”和“契约”个性大于共性，法律效果差异甚大；“准无因管理”和“无因管理”本质上不同，法律效果完全不同。由此可见，“准物权”的概念与“物权”的概念极易让人误解，且对其含义学界并未达成一致的意见，从中也无法得出取水权的内涵和权利特性。上述争议持续已久，直至《物权法》颁布。由于《物权法》明确将取水权规定在《物权法》用益物权编中，基于物权法定主义，我们应当明确取水权的用益物权性质[4]。我国水资源归国家所有，但实际上国家无法直接使用和收益水资源，真正直接使用和收益水资源的人往往是大量的水资源非所有权人。这样，在不改变水资源所有权的前提下，就产生了由非所有权人向所有权人支付一定费用后，取得利用并收益所有权人所拥有的水资源的权利。这种权利与典型物权相比具有特性：第一，取水权不要求其客体具有特定性[5]。取水权的客体是池塘之水的场合具有特定性，而其他情形下，取水权通常不具有特定性。第二，取水权具有优先性，但通常不具有排他性。取水权与典型物权一样具有优先性，但所有权和用益物权都具有排他性，而取水权作为用益物权却不同。在特定区域上数个取水权之间并不互相排斥，这些取水权之间的效力冲突也无法用排他原则来解决。第三，取水权具有占有权能的特殊性。汲水权、引水权等狭义的取水权不具有占有的权能。第四，不用则丧失取水权原则。取水权人不利用取水权达到一定期限，其取水许可证将被注销，不再享有取水权，但基于河岸权所产生的取水权不受此限①。第五，取水权是具有公权属性的私权。绝大多数取水权都须经水资源行政管理部门的许可才产生，且水资源作为一种社会资源、经济资源和环境资源，其中的社会因素几乎能够起到决定性的作用[6]。上述取水权的特殊性使得其与典型物权的区别十分明显，但同时我们应该看到，取水权具有绝对性、支配性、对抗性以及物上请求权，基于物权法定主义的要求，其与典型物权的共性显然应当处于更重要的地位。尤其是物权法第一百二十三条的规定也体现了我国法律对于取水权用益物权性质的肯定。诚如崔建远教授所言，我们可以把《物权法》在用益物权编规定探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权，作为第二次的准物权回归物权体系之中[7]。区别于取水权的“准物权”界定，笔者认为确定其物权，具体为水资源用益物权性质更符合取水权的内涵和特性。
三、取水权转让合同与物权变动效力
我国水资源归国家所有，但在市场经济体制的背景下，为解决市场主体的用水紧张局面，通过允许市场主体以协商订立合同的方式转让取水权，是缓解当前水资源短缺的有效方式和途径。我国《取水许可和水资源费征收管理条例》（简称《条例》）、《取水许可管理办法》（简称《办法》）都承认了取水权的转让②。我国物权变动的模式基于发生法律事实的不同，分为民事行为和民事行为以外的原因，其中合同是取得物权最常见的法律事实。取水权作为不动产用益物权，取水权转让合同为取水权发生物权变动的最常见原因。实务中，转让合同生效和物权变动效力的纷争时有发生，我国现行法中对于取水权转让合同和物权变动效力的相关规定并不完善，因此有必要在此进一步探讨。我国物权变动采折衷主义模式，不动产物权的变动除当事人之间达成一致的意思表示尚且不够，还需要履行登记的法定方式。即通常情况下，不动产物权变动以生效的合同和登记作为生效要件。那么，合法有效的取水权转让合同再加上登记，就发生了物权变动即取水权转让的效果。此处，登记只是取水权转让这一物权变动的生效要件，而非取水权转让合同的生效要件③。取水权转让合同的生效可以参照合同的生效加以判断。仅有合法有效的取水权转让合同尚不能发生物权变动的效力，其只是物权变动的基础行为和原因行为，而登记则是取水权转让的要件。综上，取水权转让合同和物权变动各自具有不同的生效要件和效力，取水权转让合同具备法律行为的成立和生效要件即可产生法律约束力，在转让方不履行合同义务办理登记时，受让方可要求对方继续履行，也可追究对方违约责任以弥补损失；若取水权转让合同不成立、无效或被撤销，取水权则因丧失法律上的原因而导致无法办理登记手续，即使已经办理转移登记手续，转让方也可基于不当得利而主张返还[8]。
四、取水权转让合同中若干法律限制
（一）构建取水权转让合同中的平等交易主体取水权转让合同的主体是依法获得取水权的单位和个人，广义上的取水权转让包括取水权的出让和转让两种情形，而狭义的取水权转让仅指取水权的转让。出让，是指水权的初始配置方式，主要通过国家收取水资源使用费、发放取水许可证的行政许可方式来进行的，是一种不平等主体间的行政行为，不具有民法意义上的转让合同主体的平等性。只有在二级水市场上的取水权转让才是真正的平等主体间的转让。从理论上讲，取水权交易的主体应当包括中央和地方各级政府、各类企、事业单位、农村集体经济组织、家庭和个人。然而，我国现阶段取水权的主体绝大多数为公共机构，如水利管理机构、地方政府部门、村委会等，虽有少数供水公司、用水企业、事业单位等，但大多可以由国家直接进行干预和控制[9]。甚至有学者直接认为水权的主体有两类：一类是政府，一类是法人①。可见家庭和个人这类取水权主体在现实中严重缺位，而取水权主体也并未形成真正多样化的结构。我国要真正实现水资源的市场配置，必须在高效的前提下兼顾公平，满足各社会阶层和个人对水资源使用权的需求，赋予所有取水权交易主体以平等的法律地位，不论行政级别的高低，不论政府和个人，均应平等地在自愿协商的基础上按照法律规定的程序和方式进行取水权交易，在享受权利的同时必须履行相应的义务。只有这样，才能真正实现民法意义上的取水权转让。
（二）对取水权转让合同中取水期限的限制《条例》对取水人的取水权进行了诸多限制，如取水期限、取水量、取水用途、取用水源、退水地点和方式等。其中，取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。取水许可证的期限虽然可以延续，但需要提前进行申请，并由原审批机关作出是否延续的决定。不仅如此，《条例》和《办法》中都规定了“连续停止取水满2年的，由原审批机关注销取水许可证”这一“不用则丧失取水权原则”，对取水权人提出了不得长时间（达到一定期间）不利用水资源的要求，否则将丧失取水权。这一规定借鉴了美国西部水权取得先占原则的内容②，这些对取水权的限制，尤其是对取水权期限的限制，符合效率原则，有利于在水资源短缺的情况下分配有限的水资源。但针对取水权转让合同而言，这些限制不仅是对取水权人取水权的限制，亦是对取水权转让合同中受让人的取水权的限制，尤其是在取水权期限临近届满时，增加了取水权转让的难度。通常来说，用益物权人获得用益物权后，无论用益物权人是否行使其权利，该用益物权都会存在，除非该权利因违反法律规定或社会公共利益被取缔③。对取水权期限的上述限制也让我们认识到，我国现阶段所规定的取水权，不是一项可以闲置、囤积、永久保有的财产，而这一内容是和财产法的精神相违背的。而对于“不用则丧失取水权原则”，现美国也已摒弃[10]，我国在当前积极探索取水权转让的大背景下，更应考虑废除这一原则。取水权的期限，适当的进行限制是有必要的。笔者认为可以参考土地使用期限并结合我国现阶段不同取水权的具体情况区别对待。如建设用地使用权可以采用划拨、出让和流转方式获得，其中以出让方式获得的建设用地使用权是无期限的。参考此种情况，我国的取水权也应当设立永久性取水权、季节性取水权、临时性取水权等不同类型，针对那些具有社会公益性内容的取水权应当设置无期限的水权，当然这种“无期限”并不是永远无期限、无条件的获得取水权，政府可以根据公共利益的需要在符合法定情形下依法收回取水权。季节性和临时性取水权可以针对不同情况设置合理而明确的期限，而不应用“一般为5年，最长不超过10年”这一模糊概念代替，在缺水季节的取水权转让中，应当优先满足农业用水，剩余水量再补充工业用水。对取水权期限的分类及合理界定，有利于提高我国水权交易的效率，也可避免取水权转让合同中的纠纷。
（三）取水权转让合同的范围限制《意见》规定了取水权转让的限制范围，其中第九条至第十三条分别规定了5种“不得转让”的情形①。另外，《条例》第二十条规定了取水申请不予批准的8种情形，对于取水权转让合同而言，即规定了取水权受让人能够获得取水权的8种限制条件。通过对上述一系列规定的整合，我们不难发现，对于取水权转让合同中的受让人，我们附加了过多的限制，也使得能够转让的取水权范围非常狭小，现实中的取水权转让所起到的调剂水资源余量、实现水资源高效分配的作用十分有限。因此，应当积极发挥通过合同方式转让取水权的优势，充分尊重合同双方当事人的意思自治，政府只在其中发挥适当干预的作用即可，切不可因干预过多以致打击合同交易双方的积极性，从而鼓励通过取水权转让实现水资源的高效合理配置。
（四）取水权转让合同的生态化要求“水资源取之不尽，用之不竭”是我国长期以来的传统水资源价值观念。现实生活中，水资源长期被无偿利用或者仅收取少量的水费，造成了水资源的巨大浪费以及非持续开发利用，并有逐年加重的趋势。为此，我国在相关法律法规中开始尝试保护水资源。例如，《水法》提出了一系列行之有效的用水管理制度，以保障节约用水、防止污染。2008年，我国再次修订了《水污染防治法》，明确将“保障饮用水安全”作为立法目的，并将“优先保护饮用水水源”放在了首位[11]。随着水资源危机的日益严重，人们开始认识到传统的物权制度在促进水资源高效利用方面发挥了巨大的优势，但由于其以功利主义为主要导向，加剧了人与自然尤其是人与水资源之间的矛盾和对立，从而导致了全球范围更大规模的水资源危机。在这一背景下，水资源生态化的观念逐渐兴起。通过合同方式实现取水权的交易，取水权人可以节约用水，将剩余的取水权全部或者部分转让给他人获得。现实中往往出现农业用水大量转向工业和城市生活用水的情形，这种转让能够提高水资源的利用效率，但同时也会增加水污染的治理成本。对此，我们必须对取水权转让合同附加关于生态保护的限制，有些水不能简单转让，否则会对自然环境造成损害。例如，剩余农业用水不能简单转给工业。因为在通常情况下，农业用水污染少、排水多，而工业可能污染多、排水少。即使用水总量一样，用水带来的结果可能完全不同。通过合同方式转让取水权不仅仅要考量水量的问题，更要兼顾生态问题[12]。针对此种情况，可以参考德国“附保护第三人的契约”制度，在取水权转让合同中，强调对于第三人以及社会公共利益的保护，探索取水权与排污权同步交易的合同形式。同时积极研究水环境侵权的相关问题研究，从而从根本上杜绝水资源浪费和污染问题。
五、特殊的取水权转让合同效力分析
（一）转让人未获得取水许可证的取水权转让合同取水权人取水权的取得主要依赖取水许可证，取水许可证由水行政主管部门或流域管理机构所颁发，若转让人并未获得取水许可证而与受让人签订取水权转让合同导致合同无法履行，根据《合同法》第五十一条的规定，属于无权处分行为，合同效力待定。但根据《买卖合同的解释》第三条的规定①，无权处分的买卖合同为有效合同。取水权转让合同参照买卖合同的规定，那么，上述无权处分的取水权转让合同则属于有效合同，受让人可主张违约责任。根据梁慧星老师的解读，《买卖合同的解释》第三条的适用范围是：所有人处分自己的财产而因某种原因处分权受到限制的案型和将来财产买卖合同案型②。笔者认为，取水权转让合同虽可以参照买卖合同的规定，但其不同于将来财产买卖合同。我国现行法律法规对于取水权转让的前提就是“依法获得取水权的单位或者个人”，即转让人必须具有合法有效的取水权，获得取水许可证。对此，应区分情形对待：第一种情形：该合同签订时转让人不具有取水权，且国家尚未出让该取水权。若转让人嗣后不能也不可能获得该取水权，将构成自始履行不能，该转让合同无效，受让人可主张缔约过失责任。第二种情形：该合同签订时取水权归属于他人而非转让人。此种情形可有两种做法：其一，受让人知道或应当知道此种情形，可准用《合同法》第五十一条的规定，转让合同效力待定。若取水权人不追认，该转让合同无效。其二，受让人不知此种情形，可准用《合同法》第一百五十条的规定，认定该转让合同有效，转让人承担违约责任。也可直接准用《买卖合同的解释》第三条的规定，认定该转让合同不因转让人无权处分而无效，由转让人承担违约责任。
关键词：山西煤炭行业 循环经济 发展策略
中图分类号：F127 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）02-155-04
一、引言
作为不可再生资源煤炭随着开采设备、技术及相关政策的完善产量急剧下降。而以开采煤炭而兴起的煤矿企业及矿区，也会随着煤炭资源的不断开发，从兴起到鼎盛，再到衰落。因此，实现煤炭矿区、企业的可持续发展问题越来越被重视。循环经济作为一种经济持续发展、社会全面进步、人与自然和谐相处的发展模式，是构建新型的煤炭矿区经济结构与模式的重要手段，是煤炭产业经济增长方式实现根本转变的有效途径。
山西省是煤炭蕴藏资源大省和煤炭资源开发大省，煤炭工业是山西经济的支柱性产业，同时山西煤炭工业在全国煤炭工业中占有重要地位。一直以来，对于煤炭资源的开发利用缺乏合理规划和有效管理，煤炭资源多年来的无序开采积累了大量的问题，集中概括起来主要是环境污染和资源浪费两个方面。煤炭开采中的污染物主要有洗煤水、矿井水、矸石溶淋水等，大量的未经处理的矿井水和洗煤水直接排放对山西环境造成了严重污染，也是对缺水大省山西水资源的极大浪费。山西煤炭开采中的固体废弃物煤矸石的大量堆积，既占用土地资源，又造成环境污染，同时煤炭开采造成的采空区地表塌陷成为困扰山西煤炭资源型城市的难题之一。因此山西煤炭行业发展循环经济成为根本上减轻环境污染的有效途径和落实科学发展观的必然要求。
二、传统经济模式下的山西煤炭行业
（一）传统煤炭行业特征
传统的煤矿在生产上是以煤炭资源的开采和洗选粗加工为主，生产经济的增长是按照“资源产品废物排放”的模式来实现。在为社会提供大量煤炭资源的同时也带来一系列的环境问题。一方面生产过程中排放的大量煤泥、煤矸石、开采引起的土地资源破坏、井下排水是导致生态环境破坏的主要因素；另一方面大量开采废物作为可以再生利用的资源长期以来也未能系统有效地加以利用。
（二）传统煤炭行业的开采特征
1.煤炭工业对生态环境破坏严重。地面水位下降。在煤炭开采的过程中矿井水大量外排，因此导致地下水水位下降，引起地面水位下跌。给居民饮用水和农作物生长带来困难，同时，由于地下水位下降，地表含水层的含水量也会减少，使植被生长受到影响。
地表下沉与地层错动。由于在矿井下作业会使水大量外抽，导致矿井上的底承载能力下降，同时大部分小窑煤井在开采过程中，忽略了预留煤柱等预防措施，甚至有些小窑煤井对国有煤矿预留煤柱肆意采挖、破坏，导致了地层错动，地表下沉，使得一些地方出现严重的道路塌陷、地面建筑物墙体开裂等现象。
煤矸石占地及风化污染问题。由煤矿排出的煤矸石一般都会选择就近堆放，这样可以节省大量开采成本。但随着堆存量的不断增加，导致堆场的占地面积也逐年扩大。煤矸石经风化、雨蚀、自燃后，表面的风化层物质会在风力作用下进入大气，对大气环境造成严重污染。雨天，在雨水的冲刷下，又会携带其表层的小颗粒物质流入附近河道，还会将煤矸石伴生的硫铁矿中的亚铁离子和硫离子等浸取出来，污染水体环境。
地面水质受到污染。矿井废水中悬浮物、有害化学物质等污染物浓度较高，尤其是流经含硫铁矿煤层的矿井水，酸性很大。此类矿井废水如不经处理就外排，将严重污染地面水体，淤塞河道和农田渠道，造成土壤板结，对农作物的破坏很大。
二次扬尘污染问题。煤炭靠汽车运输的比例很大，绝大多数运煤车辆路经城镇的主要街道，加对上路面破损、车辆超载又不密封等原因，导致路面抛洒、撒漏现象非常严重，大量煤炭流失，同时使街道煤尘飞扬，大气环境中的悬浮颗粒物浓度严重超标。
2.共伴生矿利用率低，煤炭回采率低。由于我国采煤方法落后，煤炭资源回采率一直非常低下，目前中国煤矿的平均资源回收率为45%，不足世界先进水平的一半。
与煤共伴生的固体和液体矿物质大多属于可利用资源，在煤炭开采过程中却被大量地作为废弃物直接排放。传统的煤炭开采忽视了与其共生、伴生矿物的开采、加工、利用，造成了资源浪费。另外固体废物的随意存放造成严重的环境污染和生态环境破坏。
3.产业技术进步缓慢。我国目前煤炭产业技术进步的缓慢严重滞后了煤炭产业的发展速度，煤炭资源型城市发展循环经济需要理论和科研上的支持。现阶段我国在这方面的理论研究还没有达到很高层次，不利于煤炭循环经济发展的实践。
（三）山西煤炭工业可持续发展面临的挑战
在传统工业社会的经济模式下，山西煤炭工业发展以粗放型经营作为模式，其特征是高开采、高消耗、低利用、高排放和高污染，给经济的可持续发展带来了严峻挑战，主要体现在以下几方面：
1.煤炭资源日益减少可采年限日益缩短。改革开放以来，煤炭开采强度日益加强，导致煤炭资源可采储量锐减，可采年限迅速缩短，按2000年生产能力估算，山西省一些主要产煤地区的煤炭储量只能开采30多年，“吃资源饭”的日子面临着严重危机。
2.煤炭资源综合利用程度低。长期以来，山西煤炭总体资源回收率偏低，资源损耗严重。2010年山西省煤炭总产量7.4亿吨，平均资源回收率仅40%，与煤炭共生的多种伴生矿大部分没有能够得到综合利用。
3.煤炭开采利用对生态环境破坏严重。传统的工业化是以机械化和自动化为主要模式的。可以这样说，目前山西省的煤炭综合开发利用技术落后，筛选、洗选、炼焦、发电在煤炭加工转化的整体数量中占有绝对比重，科技含量高、附加值高的清洁能源产品和技术，如工业型煤、干法洗煤、水煤浆、煤焦油深加工、煤层气开发、醇基液体燃料产品基本上停留在初级阶段。型煤、洗煤等煤炭深度加工转化和资源综合利用企业绝大多数没有达到经济规模，规模小、档次低、抗市场风险能力差。据研究表明，山西省中煤利用率不到40%，矸石利用率不足20%，粉煤灰利用率为54%。与煤伴生的焦化工业煤焦油、粗苯等化工产品回收率低，每年排空焦炉煤气80余亿立方米，煤焦油100万吨，其它化工原料50万吨。山西省焦化工业每年浪费优质焦煤和焦炉煤气、煤焦油等其它化工原料，据专家测算，直接经济损失达29亿元。
三、发展循环经济是山西煤炭行业的必由之路
（一）循环经济的含义
循环经济是一种以资源的循环利用和高效利用为核心，以“减量化、再利用、再循环”为原则，以低排放、低消耗、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。
循环经济实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最大的发展效益，实现从末端治理转向源头污染控制，从工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济增长方式，是从单纯的科技管理转向经济、社会、自然复合生态系统，从根本上缓解日益尖锐的资源约束矛盾和突出的环境压力，促进人与自然和谐发展的现实选择。循环经济本质上是一种生态经济，是可持续发展理念的具体体现和实现途径。
（二）煤炭行业发展循环经济的必然性
1.我国有限的煤炭资源要求行业发展循环经济。在我国能源资源的特点是“富煤贫油少气”，已探明的能源储量中，煤炭占94%，石油占5.4%，天然气占0.6%，因此决定了我国能源生产与消费以煤为主的格局长期以来难以改变。有关专家分析，煤炭供需缺口到2014年是2.5亿吨，到2020年将是5.9亿吨。煤炭在需求与生产的增长上形成巨大反差，我国煤炭的有效供给严重与实际需求脱节，支撑超常发展更是无法实现，所以煤炭行业发展循环经济事在必行。煤炭在我国能源消费结构中长期占据主导地位的现实，让“抛弃煤炭谈能源”在短期内不可能实现；但当节能减排日益成为共识，煤炭污染重的弊病让山西经济发展陷入两难。
2.矿区脆弱的生态环境要求煤炭行业发展循环经济。煤炭产区生态环境相对脆弱，常年收到煤炭开采的严重破坏，通过发展循环经济，由单纯的科技管理转向经济社会自然复合生态系统，实现从末端治理转向源头污染控制，从根本上改变目前煤炭企业的生产方式和生产状况。大力发展循环经济，通过发挥煤炭企业的“废物资源”优势，可将煤炭开采活动对生态环境的影响降到最小，可以有效解决经济发展与生态环境保护之间的矛盾，从而实现煤炭企业与生态环境的和谐发展。
3.山西煤炭产业现状要求加快循环经济建设。当前世界上的先进产煤政府，普遍通过对大公司、大集团发展的扶持，形成相对垄断的市场竞争格局，从而大幅提高煤矿安全保障水平。我国煤炭企业相对小而分散的发展格局，既不利于形成以煤炭资源开发为基础的产业集群，也不利于安全保障水平的提高。发展循环经济，有利于煤炭企业延伸产业链条，实现资源利用的最大化和废弃物的最少化，把过去需要花钱处理和破坏生态环境的废弃物转化为可以创造效益的资源，形成新的经济增长空间，提高企业经济实力和市场竞争力。
（三）山西煤炭行业发展循环经济的潜力分析
1.煤炭清洁开采是煤炭行业发展循环经济的基础。煤炭清洁开采指在生产高质量煤炭的同时，做到对生态环境污染降低到最低程度。煤炭清洁开采技术是一种事前防止污染的专门技术，可以从源头上减轻和阻止污染产生，同时又达到减轻污染后的治理难度及工程量。煤炭清洁开采是围绕减少煤炭生产过程中产生的废渣、废水、废气以及对生态环境的损害而进行的。
2.煤炭资源综合利用是煤炭行业发展循环经济的核心。煤炭是一种不可再生资源，要保障煤炭企业的可持续发展，提高竞争力，必须实行循环经济，严格遵循循环经济的3R原则，改变传统煤炭行业“两高一低“的线性经济模式，综合利用资源，做到废物最少化、无害化、资源化。
根据循环经济理论，煤炭开采与原煤洗选加工只是循环经济产业链和产品链的起点，而作为煤炭生产加工过程中排放的煤泥、煤矸石、开采破坏的土地以及矿井废水都是可利用的资源，存在着潜在的经济价值。
3.延长煤炭企业生产链是煤炭行业实施循环经济的方向。建立合理、科学的产业链是调整和优化煤炭产业、产品结构，提升煤炭企业竞争力的战略措施，也引导煤炭企业实行循环经济的发展方向。煤炭作为初级产品，无法构成完整的工业生态循环，因此传统煤炭行业的循环经济发展空间十分有限。煤炭行业在实施循环经济送我过程中，要想获得更大的收益，必须要延伸产业链，拓宽产业面。延伸产业链，就是向煤炭的下游产品深入，，由一次能源向二次能源转化，在转化的过程中提升煤产品的附加值。拓宽产业面，就是要以煤炭为原料，发展煤的衍生产品，主要是煤焦、煤电、煤化工等产品。
四、煤炭行业发展循环经济的主要障碍
（一）政策原因
从整体来讲，过去我们一直在对待经济发展问题上，存在指导思想的偏差，只是片面强调地方利益和经济指标的增长，注重眼前利益，忽视长远利益，从而形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长此以来，煤炭工业形成了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举，政府、集体、个人一起上”的方针，导致乡、镇、个体煤矿迅猛发展甚至失控，导致大量资源贝占用。这些小煤矿大多布局不合理，技术力量薄弱，设备简陋陈旧，环保措施不到位，其回采率仅10%，远低于政府规定的标准，这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染。
（二）观念原因
煤炭资源是一种不可再生资源。由于我国煤炭资源分布广泛，储量丰富，使人们对煤炭资源产生“取之不尽，用之不竭”的错觉。以及我国在计划经济时期，将一次能源的煤炭与二次能源的电力相比，其价格相差巨大。因此，人们认为煤炭资源是无偿或廉价的。这种错误认识导致的直接后果就是对煤炭资源的私挖乱采、过度开发和浪费。
（三）技术原因
煤炭资源的调查规划和勘查工作有待进一步加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采煤方法落后，科技含量不高，煤炭的深加工和综合利用水平低，洁净煤技术推广范围小，这都严重影响煤炭行业循环经济的发展。
（四）法律原因
法律手段是煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段。近些年来，我国先后颁布了《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》和《节约能源法》，目前正在研究制定《循环经济促进法》。这些法律法规都为发展循环经济提供了依据，但是相对于发展循环经济所需的法律保障体系而言还存在一定差距。另外，我国在相当一段时间内，对煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不足，执法力度不强。
（五）缺乏煤矿企业循环经济发展的鼓励和支持性政策
循环经济的发展，尤其是在煤炭行业建立循环可持续型产业，需要有废物回收、利用、处置等方面的经济政策予以支持。对此，单纯依靠煤炭行业自身难以推动。此外，发展循环经济和生态工业的工作还未能与现有的、执行较好的环境管理制度和政策融为一体。例如，循环经济和生态工业的理念与环境影响评价制度的结合，环保基金对循环经济和生态工业项目优先支持等。
煤炭循环经济本身是一个新兴的经济发展模式，发展水平关系到生态环境的保护、政府的能源安全、经济社会的可持续发展。目前政府对煤炭资源型城市循环经济项目的发展，在政策上还未体现出明显的优先扶持。
（六）缺乏实施循环经济的制度、规范和指标
当前煤炭行业发展循环经济在全国全面推进的一个主要障碍是，缺乏系统和规范的管理办法、规范技术性指南。各地方政府和相关职能管理部门在发展循环经济和生态工业过程中因缺乏明确的努力方向和管理依据、企业缺乏技术依据和指南，均在摸索中前进。由于发展循环经济所包涵的内容和实施的范围更为广泛，与生态工业建设相比，有关的制度、规范和指标更为缺乏，而要将循环经济落到实处，制度、规范、指标、技术指南尤其重要。另外，由于施行试点的时间较短，范围不足，短时难以总结出完善的指标、规范、技术指南等。
五、山西煤炭行业发展循环经济的对策建议
（一）转变观念实先导
山西煤炭工业实现可持续发展必须大力发展循环经济，因此，我们必须摒弃传统的发展思路和发展模式，彻底改变片面地追求GDP增长而忽视人文、资源、环境的协调发展，真正树立以人为本、全面、协调、可持续的科学发展。山西煤炭行业循环经济要贯穿于建设新型能源和工业基地的全过程。通过广播、电视、报纸新闻媒体宣传的循环经济、集约生产优势。要使广大政府官员、企业管理者和员工充分认识到，只有走一条集约、内含、绿色、综合、高效、文明和谐的发展道路，才能把山西从煤炭资源大省和生产大省转变为煤炭经济强省。否则，就会出现“煤竭而衰”，社会经济发展就有可能出现停滞不前甚至倒退的可怕后果。
（二）完善循环经济法律法规体系
建立完善煤炭行业政策和法规体系，积极实施大基地、大集团战略。应当积极地促进大型煤炭基地建设，尽快培育出年产规模1亿吨左右的大型煤炭企业集团，实现煤炭资源科学规划、有序开发、高效安全开采。延伸产业链，形成以煤为主，煤炭、化工、冶金、电力、建材等多元化发展格局，进而形成以煤炭资源开发为基础的产业集群。优化资源勘探和开局，规范资源市场和矿业权管理。制定和实施小煤矿联合改造规划，切实加强小煤矿治理，全面提升小煤矿整体素质、大力整顿煤炭开采秩序。搞好小煤矿的联合重组工作，提升单井规模，集中煤矿资源，提高资源回收率，最大限度地减少小煤矿数量。
（三）升级有利于促进煤炭产业发展循环经济的产权制度
为了促进煤炭工业发展循环经济，国家应实行以资产管理为核心的煤矿产权管理模式、完善煤矿采矿权管理体系。在国家所有制权权利和利益不变的前提下，煤炭资源采矿权应通过如拍卖、招标，出让和转让采矿权上市竞争等实现有偿使用；地方政府应制定优惠政策，实施激励手段，搞好煤炭行业的整合，应加大对国有煤矿的股份制改革，大力发展国有资本、集体资本和非公有制资本的混合所有制股份制公司。
（四）构建实施循环经济的制度、规范和指标
加强煤炭资源管理的力度。进一步规范和严格煤炭资源勘查、开采的准入条件。对审查和监督煤炭资源的开采方案进行科学严格的把关。在节约型环境友好型社会的建设过程中，“标准”将发挥不可替代的作用，有关部门应尽快制订科学、详细的煤炭资源节约与综合利用标准体系。具体法律法规明细化，制定保护煤炭资源、推行清洁生产、发展循环经济等地方性法规；建立并完善煤炭资源高消耗行业的市场准入标准、节能考核指标体系；建立再利用产品标识制度和强制性产品能效标识等。
建立适应市场经济需要、灵活高效的多元化管理体制和运行机制，使各个新经营单位由单纯的生产者变为自我约束、自我发展、自主经营、自负盈亏的独立市场主体，产权结构的一元化变为多元化，模拟法人变为真正法人，建立起现代企业制度。
（五）增强自主创新能力、建立绿色技术研发体系
推动技术创新和企业发展的核心动力是体制创新。我们应当发挥企业技术研发创新的主体作用，加强组织体系和运行机制建设，从而形成企业自主创新的持续推动力。
1.建立技术创新研发体系。建立以煤炭企业集团技术委员会为决策层，以技术研发中心为管理层，以专家委员会为咨询层，以专业技术研究所和校企共建的研究机构为研发层的技术创新体系，形成融科技管理、技术研发、成果转化为一体，开放式、跨学科、跨地域的技术创新平台，发挥高新技术研发基地、高新技术产业孵化基地、高新技术人才培养基地的重要作用。
2.完善技术创新研发机制。着力于构建企业化经营的技术创新机制、以企业为主体的产学研联合机制和符合市场经济规律的科技成果产业化创投机制。实行研发项目和资金合同管理制、科技创新奖励制度，首席科学家负责制、与煤科科研单位、大型企业及高等院校联合，共同组建煤炭技术研究中心，实现国内煤炭科技资源的优势联合。
加强技术创新，在经济活动的源头节约资源、提高效率、减少污染，实现整个生产过程的绿色化和生态化，在洁净技术方面重点开展机电一体化的高效选煤关键技术、生态环境的控制、细粒煤高效脱水脱硫降灰技术等技术研究。
3.加强人才培养及队伍建设。促进企业自主创新人才是关键。煤炭企业应大力实施人才强企战略，加快人才的引进和使用。推进继续教育，如分批次使煤炭企业职工组织长期脱产进入重点大学学习，选择专业技术人员到先进的煤炭政府研究等。也依靠新项目，开发新产品、新技术推广、面向社会广泛吸引高层次人才。包括实施专业本科或以上学历的人才，引进煤化工产业专家、电解铝专家合作，为发展煤炭、化工、电铝循环支柱产业提供人才保障。
坚持“以人为本”，大力推进内部市场化管理的人力资源， 建立并协调利益相关者的良性互动。开展员工培训项目，尤其是对管理人员、专业技术人员的培训，建立和完善，为人才的发展，增加人才引进和智力引进力度的激励机制，建立科学和技术人员的竞争机制，创建学习型企业，促进员工素质的提高，注重产学研奖，定期邀请专家对煤矿企业进行技术指导。
4.积极推进管理信息化建设。实行管理一体化，建立管理信息中心，使其成为循环经济可持续发展的经济协调中心、项目中心、金融中心，协调各产业之间的业务。加强信息化基础设施的建设，建成网络办公系统、安全生产监测监控系统、网络视频会议系统，在全公司实现网络数据化、会议远程化、安全生产管理程控化。相继开发完成物资管理、财务管理、外部经济信息查询及处理等一批应用软件系统，促进企业经营管理现代化。坚持以信息化带动生态工业化，逐步建立综合信息系统、办公自动化系统、安全生产调度监控系统、人力资源信息网、矸石热电厂流程控制信息网、洗煤厂集中控制信息网、煤炭销售信息网、资金管理信息网、物资管理信息网等，努力提高企业综合资源的利用效率
六、结束语 （下转第159页）（上接第157页）
山西煤炭行业发展循环经济，要以科学发展观为指导，以优化资源利用为核心，以技术创新和制度创新为动力，完善政策措施，加强法制建设，形成“政府主导、企业主体、公众参与、法律规范、政策引导、市场运作、科技支撑”的运行机制，推进资源节约型社会和环境友好型社会建设。
展望“十二五”，山西要按照“以煤为基、多元发展”的思路，改造提升传统产业，加快循环经济的步伐，培育壮大新兴产业，加快推进工业新型化，发展现代产业体系。对煤炭行业，要以产业循环化为基本途径，以机械化、信息化、智能化为目标，以推进整合升级、兼并重组为突破口，加快产业集聚，促进多元发展，充分利用高新技术和先进实用技术进行改造提升，实现产业优化升级，促进产能大型化、生产集约化、利用清洁化、发展高端化。
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