时间：2023-09-28 09:30:50
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国土资源监管，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1国土资源财政税收预算管理的含义
预算是经过法定程序批准的政府机关、团体和事业单位在一定期间(年、季、月)的收支预计。预算包括营业预算、资本预算、财务预算、筹资预算,各项预算的有机组合构成企业总预算,也就是通常所说的全面预算。预算管理可优化企业的资源配置,全方位地调动企业各个层面员工的积极性,是会计将企业内部的管理灵活运用于预算管理的全过程,是促使企业效益最大化的坚实的基础。
预算是行为计划的量化,这种量化有助于管理者协调、贯彻计划,是一种重要的管理工具。预算具有以下优点:
(1)制定计划,预算有助于管理者通过计划具体的行为来确定可行的目标,同时能使管理者考虑各种可能的情形;
(2)促进合作与交流,总预算能协调组织的活动,使得管理者全盘考虑整个价值链之间的相互联系,预算是一个有效的沟通手段,能触及到企业的各个角落;
(3)有助于业绩评价,通过预算管理各项目标的预测、组织实施,能促进企业各项目标的实现,保证企业各项目标的不断提高和优化,是体现企业业绩的一种好的管理模式;
(4)激励员工。预算的过程会促进管理者及全体员工面向未来,促进发展,有助于增强预见性,避免盲目行为,激励员工完成企业的目标。正是由于预算管理具备以上优势,它才能在大企业中得以广泛应用,并取得了好的效果。企业预算管理是在企业战略目标的指引下,通过预算编制、执行、控制、考评与激励等一系列活动,全面提高企业管理水平和经营效率,实现企业价值最大化。
国土资源的预算是在预测和决策的基础上,围绕工作目标,对一定时期国土资源各项收入和支出、节余及其分配等资金运动所做的具体安排。国土资源财政税收的预算管理是利用预算对各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制,以便有效地组织和协调各项活动,完成既定的工作目标。
2国土资源财政税收预算管理的问题
(1)预算管理严重缺乏“全员”意识。全面预算管理是在会计核算和财务管理基础上的延伸,并最终以数字为主要形式得以体现,应由财务部门负责预算的制定和控制这就造成了税收、国土勘探、人事等部门、纪检、工会并不参与,或抵触预算的编制过程。加之部分财务人员本身缺乏对预算管理知识的学习和对国土资源财政税收的不了解,预算管理变成了足不出户的“编”预算、“拍”预算,导致预算严重脱离实际,缺乏科学性和可执行性。
(2)预算能否批准主要取决于管理层对预算结果的满意度。
实际中,大多数国土资源管理层在审批预算草案时,多以预算结果满意度作为是否批准该预算的主要依据。为了使预算能真正起到细化战略管理目标的作用,预算的审批应注重预算草案的编制假设或编制依据是否与国土资源发展战略一致,预算编制的内容是否完整,预算指标的计算方法或确定原则是否与国土资源财政税收预算制度规定的原则和方法吻合。
(3)管理部门的预算考核只注重费用节约额。
在国土资源财政税收实施预算管理的同时,大多数国土资源部门对管理费用的支出实施了预算控制的办法,严格控制费用的支出,并相应的采取了奖惩制度,以至使管理部门为了节约费用,而削减了一些必要的活动,减少工作,与国土资源财政税收实施预算管理的真正目的相违背,不利于国土资源的合理规划和发展。
3国土资源财政税收预算管理的必要性
3.1财政体制的改革要求必须对国土资源财政税收进行预算管理
按照建立社会主义公共财政体制的目标,财政管理体制改革正朝着实行部门预算、细化预算编制、推行政府采购、完善国库集中支付、推进收支两条线、优化政府收支分类等内容展开。现在部门预算的编制方法是“二上”、“二下”。“一上”预算在上年的7月份上报,“二上”预算在上年的11月和12月间上报。由于预算编制和上报时间的提前以及受差额预算管理模式影响,大部分单位对于部门预算,注重中央财政预算的收支安排,而自收自支的部分在预算中编制不全面、不完整。所以说部门预算不是单位的全面预算,不能作为单位的年度预算来执行。另外中央财政资金类业务项目预算在上年的11月单独编制上报。一般情况下,部门预算在每年的5月份下达,项目预算的下达时间随意性较强。两份预算都无法作为单位完整的年度预算。以上情况要求单位必须编制年度预算,作到收支心中有数。
3.2预算是一种控制手段
预算以数量化的方式来表明管理工作标准,控制是以确定的管理工作标准,对行动的度量和纠正偏差。所以预算管理是过程中的控制,即事前控制、事中控制、事后控制。事前控制是投资项目或生产经营的规划、预算的编制,详细的描述了为实现计划目标而要进行的工作标准。事中控制是一种协调、限制差异的行动,保证预期目标的实现。事后控制是鉴别偏差,纠正不利的影响。
4国土资源中地质调查预算标准评估原则
国土资源包含有土地和地质调查部分,我们这里重点讲下地质调查预算标准评估原则。
4.1科学性
科学合理的预算标准是国土资源大调查工作顺利实施的关键,预算标准偏低,影响地质工作开展,难以保证工作目标的有效实现,预算标准偏高,浪费纳税人钱财,给国家造成损失。地质调查预算标准是国家开展地质工作进行经费投资的主要依据。地质调查项目实行国家预算管理,预算标准主要组成是项目直接成本和间接成本,不包括行业平均利润和税收。它的制定原则应遵循在某种特定生产管理和技术条件下,预算标准能够保证大部分地勘单位保质保量地完成特定的地质工作任务。具体地讲,指在一定的条件下为完成一项工作或生产任务,对人、财、物和时间的需要量进行必要的规定,这个量的规定,被称为平均先进水平。平均先进水平的特性主要体现两方面:一是“水平”能够保证国内大部分(百分之七十及以上)地勘单位完成该项工作;二是少部分生产、管理水平较低者通过改进生产技术条件、提高生产效率、加强管理、控制成本等措施,该“水平”亦可保证其完成该项工作。
4.2宏观调控和指导性
预算标准经专业部门科学制定,通过专家评估,最后由国家主管部门通过法律文件形式颁布。它不仅是公平投资的度量衡,同时代表了国家投资方向。比如,从已完地质调查项目经费完成报告验收中发现,调整频率最高的工作手段是坑探。我们分析调整原因得知,大部分项目工作手段调整理由是基于地质调查项目设计预算标准“坑探”价格相对偏高,施工单位认为坑探比钻探更划算所致,新颁“国土资源调查预算标准”对坑探标准进行了合理调整。国家可以通过预算标准杠杆作用来调控地质勘查工作、引导地质施工队伍,或者国家为了加强或抑制某地区地质工作投资,可以通过调整地质项目预算标准地区系数来引导投资,确保地质勘查事业健康发展。
5如何加强对国土资源财政税收预算管理的几点建议
5.1国土资源财政税收预算管理必须建立有效的机制国土资源财政税收预算管理的组织机构主要包括预算的决策层、预算管理的职能部门、预算的责任部门。
(1)国土资源财政税收预算的决策层由国土资源的领导班子和业务管理部门、人事、财务、办公室、纪检、工会等部门的负责人组成,其主要职责是审议确定单位年度发展目标及事业计划;制定各部门年度目标责任书;确定预算编制的原则、方法、程序;审查并批准单位总体预算和各部门预算方案;定期听取预算执行情况报告;审议并批准调整预算。
(2)预算管理的职能部门。
国土资源财政税收预算必须设立预算职能部门,目前鉴于单位的规模,可以不设立专门的职能部门,其职能可以由财务部门承担,财务负责人为预算管理的责任人。作好预算管理工作,财务部门必须设置专门的预算岗位。预算岗位人员的执业水平必须达到熟悉国家和上级主管部门的法规政策;了解国土资源工作目标、任务、手段、方法;了解单位内部的运行机制和各部门职责;熟悉会计核算体系和会计业务;取得地质调查项目预算人员资格证书。
(3)预算的责任部门。
指单位内部各部门,它是预算的具体编制和实施部门。预算责任部门内部必须设预算员来负责本部门的预算编制和监督。
5.2提高财务人员业务素质,树立全员参与的科学理念
作为国土资源财政税收预算的组织者、信息的汇总者,财务人员更应具备较高的业务素质,必须以通才标准和更广阔的知识背景来要求自己,而不能停留在技术层面。首先应该是一名企业管理者,其次才是财务工作者。必须树立商业化的经营理念,以市场和利润为导向,而不仅局限在财务技术性工作中。不能简单地堆砌数字,而是用数字思维清晰地表达意图。
5.3加强国土资源财政税收预算执行的刚性
预算执行必须强调刚性,预算指标一经下达,除发生经济环境改变等重大差异事项,原则上不允许调整,更不允许寅吃卯粮或以丰补歉。预算管理一旦失去其应有的权威性和严肃性,尤其是预算调整一旦变得随意而频繁,财务管理将失去立足的根本,国土资源部门的绩效考评体系也将失去意义。
5.4探讨完善预算考核的激励机制的方法
从近几年预算考核情况看,除少数单位个别年份能够节约费用或“超利”完成预算指标外,大多数单位年终决算与预算指标基本持平。预算考核只发挥了考评机制的功能,而没有发挥激励机制的功能,这是国有企业的“通病”。
5.5加强资金预算与成本预算的衔接,全面提高预算管理水平资金管理是财务管理的重要内容和关键点。对预算指标下达、调整和完成情况的了解,是编制和审核资金预算的基础。成本预算是资金预算的编制基础,资金预算为成本预算的执行提供最根本的保证,两者必须紧密配合,才能发挥财务管理的最大效力。
6国土资源财政税收预算管理实施的思考
6.1避免目标置换
国土资源财政税收预算目标从属于、服从于国体资源规划的目标,但在实际工作中常常会出现严格按预算规定,始终围绕预算目标,而忘却了首要职责是实现国土资源合理规划的特点。为了防止预算控制中出现目标置换,一方面应当使预算更好地体现计划的要求,另一方面应适当掌握预算控制力度,使预算具有一定的灵活性。
6.2避免过繁过细
有些国土资源管理部门认为,预算作为管理和控制的手段,应对未来的每一个细节都作出具体的规定,实际上这样做会导致各职能部门缺乏应有的余地,不可避免地影响国土资源合理规划,所以预算并非越细越好。究竟预算应细化到什么程度,必须联系对职能部门授权的程度进行认真酌定,过细过繁的预算等于让授权名存实亡。
6.3避免因循守旧
预算制定通常采用基数法,即以历史的情况作为评判现在和未来的依据。如职能部门用以前年度的日常支出作为预算编制标准,职能部门就有可能故意扩大日常支出,以便在以后年度获得较大的预算支出标准。因此,必须采取有效的预算控制措施来避免这一现象,如通过详尽报表内容,健全报表体系等方法减少人为因素,提高精确性和科学性。
武冈市地处湘西南边陲，市域总面积1549平方公里，耕地72万亩，人口81万，下辖21个乡镇、街道办事处，是一个经济欠发达的典型农业县级市。近年来，随着城市建设进程的加快，土地资源价值日益飙升，受经济利益驱使，各类国土资源违法行为高居不下，扰乱了正常的国土资源管理秩序。为扭转这种不利局面，武冈市国土资源局转变工作思路，创新工作理念，积极探索国土资源执法监察联合监管新机制，国土资源执法监察逐步摆脱了“孤军作战”的困局，基本形成了“露头就打、动工就拆”的快速执法机制。
“三全并举”走出执法困境
武冈市国土资源局从动态巡查、部门联动、内外问责三个方面下功夫，基本构建了国土资源执法监察联合监管机制。
一是巡查全方位。首先是健全巡查网络。该局党组8名领导带领机关工作人员分片包干；各国土资源所工作人员包村包矿，村组干部包片包组；聘任驻村干部任信息员、村干部任协管员、组长任联络员，形成了“市、乡、村、组”四级联动巡查网络。同时，邀请市人大代表、政协委员担任监督员，巡查专业队伍与社会力量相结合，形成了完善的国土资源违法行为预警机制。其次是明确巡查职责。规定市级负责国土资源动态巡查的督查、指挥和考核工作，负责大、要案及县道以上主要公路两旁整宗违法案件的查处工作；乡级负责辖区土地、非煤矿山违法行为的巡查及制止和处罚工作；村、组负责国土资源违法信息联络、反馈、上报和制止工作；矿管所负责煤炭资源违法案件的动态巡查和查处工作。再次是严格巡查责任。每年市政府与各乡镇签订《耕地保护与维护矿产资源管理秩序责任书》；局机关与各国土资源所、执法监察大队、矿管所，乡镇政府与各村均签订《国土资源动态巡查责任状》；各巡查单位与成员签订《国土资源动态巡查分片（分矿）包干责任状》；同时制订《国土资源动态巡查责任追究制度》、《国土资源动态巡查督查制度》，规定巡查责任。最后是实行分区巡查制度。因地制宜科学明细地划分了三级巡查区。一级巡查区为基本农田保护区、城市规划区、乡镇政府所在地、集镇规划区、主要公路两侧及违法行为易发区，其他区域为二级或三级巡查区。规定一级巡查区每周巡查不少于一次，二级巡查区每半月巡查不少于一次，三级巡查区每月巡查不少于一次。执法监察大队对各巡查区域实行“一季一督查一通报”。
二是联动全创新。首先是创新法院提前介入机制。通过与法院的沟通协调，创建了制止国土资源违法行为法院提前介入机制，即国土资源部门在向违法当事人下发《责令停止违法行为通知书》后，如果当事人拒不停止，就通知书内容向法院申请强制执行，法院审查后，即可对违法施工现场进行查封，如当事人擅自启封则由法院对其实施司法拘留等强制措施。通过法院提前介入，使司法介入时间由原来的2个月缩短为3天，降低了执法成本，减少了当事人的损失，有效地将土地违法行为制止在萌芽状态。其次是创新煤矿监管机制。出台了《武冈市预防和治理煤矿超深越界开采管理办法（试行）》和《武冈市煤矿越界开采井巷密闭管理办法》，进一步明确了国土资源、安监、煤炭等部门的职责，建立了相互通报、共同监管的责任机制。与公安部门联合采取扣押设备、拘留非法采矿业主、网上追逃涉矿犯罪人员等措施，形成对矿产资源违法行为的“高压”态势。其三是创新国土资源联合执法机制。从纪检监察、规划、建设、公检法等部门抽调专人成立联合工作组，每年开展国土资源违法行为专项整治行动，对涉案人员采取党纪政纪处分、行政（司法）拘留甚至刑事处罚等多种手段严厉惩处。凡涉案国家工作人员，一律由纪检监察、组织人事、财政等部门对当事人实行“停职、停薪、停岗”，对非法矿山采取“停水电、停火工品、停税费票”的措施。两个“三停”的实施，较好地遏制了国土资源违法行为。
三是问责全刚性。首先是对内问责。制定了《国土资源动态巡查和违法案件查处暂行办法》和《武冈市国土资源系统行政问责办法》，对系统工作人员规定了41种问责情形，视情况不同分别给予罚款、取消年度目标责任奖金、取消评先评优资格、免职、停职待岗等处罚。并实行按季考核，考核结果在全系统通报。其次是实行乡镇、村级国土资源监管问责。出台了《武冈市乡镇（街道办事处）村级负责国土资源监管问责试行办法》，规定各乡镇、街道办事处党政主要负责人为本辖区国土资源监管第一责任人，分管副职、驻村干部为第二责任人；各村党支部书记、村委会主任为该村国土资源监管第一责任人，其他村干部为第二责任人。明确了问责方式和问责情形，对监管不到位的扣发津补贴，情节严重的给予行政免职处分，并对单位全年工作实行一票否决。
构建联合监管机制中存在的难题
“三全并举”虽然总体上使武冈市资源执法监察从以往的“一家管”转变为现在的“大家管”，但由于方方面面因素的制约，还存在以下几个主要问题：
一是巡查难到位。由于缺乏必要的奖励激励机制，乡村土地监察信息员、协管员制度很难落实，加之工作容易得罪人，导致乡村土地监察信息员、协管员工作积极性不高，发现违法行为大多抱着“多一事不如少一事”的态度，不主动向国土资源部门报告，动态巡查网络没有发挥应有的预警功效，难以做到及时发现、制止、查处土地违法行为。少数案件由于前期发现不及时，制止不到位，造成土地违法既成事实，致使处罚执行难度大，久拖不决，没有发挥震慑警示作用。
二是联动难到位。由于地方政府受现行考核体制和政绩观的影响，“以地招商”、“先上车，后买票”的现象普遍存在，而个别违法用地者往往打着招商引资之名，行违法用地之实。对这类案件的查处难度和阻力非常大。近年来，该市虽然建立了国土、纪检监察、规划、建设、安监、林业、环保、公安、检察、法院等多部门国土资源执法联动机制，但少数乡镇党委政府和职能部门思想重视不够，认为国土执法就是国土部门一家的事，是国土部门一家的责任，因此在具体工作中，把关不严，甚至为违法用地开绿灯，提供便利条件。如规划部门不查土地权属来源就为违法用地者办理规划许可证，房产部门没有土地证也照发房产证等，助长了违法用地者的气焰，给土地执法带来一定的阻力。
一、关于高新区国有建设用地使用权出让问题。高新区区域内（涉及托管区域郄马镇，由栾城县国土资源局委托）的土地使用权公开出让方案和协议出让方案由高新区国土资源局拟定，经管委会研究后报市政府批准。由市国土资源局委托高新区国土资源局具体组织实施，并由市国土资源局委托高新区国土资源局主要负责同志为市国土资源局人，签订《国有建设用地使用权出让合同》。成交后高新区国土资源局持出让合同及《建设用地批准书》到市国土资源局加盖公章并备案，即来即办。电子监管号按石家庄市区土地电子监管号编码顺序编排（涉及托管区域郄马镇，按栾城县土地监管号编码顺序编排）。
二、关于高新区国有建设用地使用权划拨问题。由市国土资源局委托（涉及托管区域郄马镇，由栾城县国土资源局委托）高新区国土资源局拟定划拨用地供地方案，经高新区管委会研究后，直接报市政府批准。《划拨决定书》及《建设用地批准书》加盖市国土资源局公章并备案，即来即办。电子监管号按石家庄市区土地电子监管号编码顺序编排（涉及托管区域郄马镇，按栾城县土地监管号编码顺序编排）。
三、关于高新区国有土地使用权收回问题。由市国土资源局委托高新区国土资源局组织上报申请资料，申请资料经市政府批准后，国有土地使用权收回的决定加盖市国土资源局公章并备案，即来即办。
四、关于高新区征收土地及农用地转用问题。高新区土地征收、转用报批工作，由高新区组织材料，市建设用地服务中心组卷，报市国土资源局审核，加盖市局公章。涉及托管区域裕华宋营镇、栾城郄马镇的征收土地及农用地转用工作，由高新区管委会按照法定程序进行组卷工作，同时承担相应法律责任，并将有关征地组卷资料提供给原辖区国土资源管理部门。经原辖区政府签字盖章后，上报市国土资源局。大型线性工程各区组卷后报市国土资源局耕地保护处汇总。
五、关于高新区土地确权登记问题。由市政府委托高新区管委会负责高新区规划范围内的土地确权登记工作，同时负责本辖区内的土地争议调处工作。国有土地使用权证书到市国土资源局加盖市政府土地登记专用章并备案，即来即办。
六、关于高新区建设用地预审问题。按照法律规定和同级审核的原则，高新区发改部门审批、核准、备案的建设项目用地预审，由高新区国土资源局出具建设用地预审意见。
七、关于高新区三级地质灾害危险性评估报告备案、出具压覆矿产资源意见的工作。由市国土资源局委托高新区国土资源局实施三级地质灾害危险性评估报告备案、出具压覆矿产资源意见的具体工作，加盖市国土资源局公章并备案，即来即办。
八、高新区划拨土地使用权抵押登记，继续由高新区国土资源局办理登记。
关键词：城市化;土地利用;一张图
中图分类号：P285.239 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）027-0000-01
一、概述
近几年，我国的城市化进程的飞速发展备，对城市土地的需求也快速增加，例如，随着城市化进程的不断推进，城市居民人口数量急剧增加，进而增加了对城市居住土地建设的需求规模，为了满足城市居民的生产生活需要，城市基础设施建设规模也随之扩大，进一步增加了交通水利建设的用地数量[1]。在国家实施西部大开发战略的过程中，西咸新区作为重要区域与桥头堡，与其他城市发展一样，同样面临建设用地需求紧张的问题，在土地供给一定的前提下，土地供需矛盾日益凸显，因此如何结合本区域的实际情况，合理、高效的进行土地管理，将会是我国今后很长一个时间段要研究解决的课题。
早在2009年，全国组织召开的国土资源信息化工作现场会议上，徐绍史（国土资源部部长）按照国土资源信息化建设明确提出八项重点任务，其中一项就是做好国土资源“一张图”建设。其目的就是，借助信息化手段对全国的土地资源实施规范化管理，创新监管模式，进一步提升参与宏观调控的水平。通过建立全国国土资源“一张图”核心数据库，对土地、矿产、地质环境等进行评价和管理，完善基础数据信息体系，在一定程度上满足国土资源监管、宏观调控等需要。因此随着西咸新区的成立，经济和城市化必将迅猛发展，快速建立起西咸新区国土资源“一张图”平台建设，才能更好的促进西咸新区的飞速发展。
二、西咸新区国土资源“一张图”
从本质上说，“一张图”就是多源信息的集合，在这多源信息的集合中融合了遥感、土地利用现状、基本农田、遥感监测，以及基础地理等信息，通过与国土资源等行政监管系统进行迭加，共同构建一个综合监管平台，进而动态监管资源的开发、利用。
在此背景下，考虑西咸新区国土资源“一张图”建设，借此提升西咸新区土地管理水平。对于西咸新区来说，组织开展国土资源“一张图”建设工作，主要包括建立“一张图”数据库、开发数据库管理系统、开展“一张图”的应用服务、建立健全国土资源“一张图”及核心数据库数据汇交和更新的机制等任务。通过数据库管理系统为电子政务系统和综合信息监管系统提供全方位、多层次的数据服务，不断提升行政执行力。同时为政府相关职能部门提供数据共享和信息化服务，为实现国土资源数据最大限度地社会化服务提供数据和技术保障。
因此，其建立的原则应具有实用性原则、一致性原则、易扩展性原则以及安全性原则和一体化原则。
三、西咸新区一张图建设总体框架
近年来，通过数字国土工程和金土工程一期项目的实施完成，在数据库建设和管理应用方面积累了丰富的经验，并根据管理工作的实际需要向数据大集中方面努力。2007年以来，“‘一张图’管地、管矿”的国土资源全面全程监管工作思路越来越明确。可以说，从现有基础和国土资源管理的要求看，开展西咸西区“一张图”建设已经有了较好的基础。
因此其总体框架就可定位为：建立西咸新区国土资源“一张图”核心数据库，对各类国土资源数据进行统筹规划、集成整合，进而对土地资源信息实施统一集中展示、查询与浏览，以及综合分析与挖掘数据信息价值等，同时建立以电子政务系统为核心的审批系统，对接综合信息监管系统，位国土资源监管等提供全方位服务。
按照国土资源“一张图”数据库标准的要求，结合西咸新区的实际情况，建立西咸新区一张图核心数据库，通过完善一张图数据库结构，全面收集、整理不同种类、不同内容、不同来源，以及不同用途的业务数据，通过进一步转换、提取、挖掘业务数据信息，建立国土资源“一张图”数据库，对城乡范围、包括空间及非空间数据、区分基础、专题等数据进行全涵盖，进而在一定程度上准确反映国土资源业务数据间的关系，进一步全面掌握国土资源“总量、结构、布局和时序”信息，为国土资源管理者提供准确、全面的数据服务。
四、总结
综上所述，本文通过对西咸新区一张图进行了论述与分析，论述分析了西咸新区系统需求和框架以及核心数据库问题，对于今后西咸新区国土资源的管理提供了新的平台思路，但是今后在应用发展中，还需要注意建立“一张图”核心数据库管理办法，对数据库的运行、维护、升级、改造、安全、监控等给予明确、具体的要求，同时不断完善“一张图”核心数据库的长效管理机制，进而在一定程度上更好的发挥“一张图”的效能，才能跟上时展的需要，也才能对于其他城市发展的国土资源的管理、利用提供一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]刘春菊.从分离到整合：杭州市城市规划信息管理“用地一张图”整合模式[J].规划师，2014（11）.
[2]刘全波，刘晓明.深圳城市规划“一张图”的探索与实践[J].城市规划，2011（6）.
[3]刘来兰.江宁区国土资源一张图管理系统的设计与实现[J].现代测绘，2012（1）.
[4]胡祺，贺路远，王芙蓉.南京市城市规划六线“一张图”管理与动态更新研究[J].现代测绘，2015（2）.
湖南省国土资源厅党组成员、省测绘地理信息局专职副局长金勇章认为：“‘市级一张图数据管理系统建设’项目的评审通过，标志着我省国土资源信息化建设进入了一个新阶段，全省国土资源信息化工作重心将转向全面应用。”
早在2010年6月，湖南省国土资源厅党组书记、厅长方先知就指出了“一张图”的历史责任：“就是要加强测绘和地理信息管理……要大力促进地理信息产业发展，为政府决策、经济建设、群众生活、灾害防治提供快速有效的地理信息服务。”
“一张图”是实现各类国土资源数据汇交、存储、处理、应用、分析、挖掘和安全备份等管理和服务的数据集成环境，是对土地、矿产、基础地质和地质环境等各类国土资源专业信息的综合集成与展示。
因此，有人称，“一张图”是全面展示国土资源状况的“电子沙盘”。
衡阳市国土资源局是“市级一张图数据管理系统建设”项目试运行的试点单位。在项目评审后，湖南省国土资源厅将在全省其他12个市州（株洲除外）、65个县（市、区）部署推广。
为行政审批提供数据服务
“该项目以衡阳市局为试点，整理了23个市州级国土资源基础数据和业务数据库，建立了各类数据的关联关系，实现了市州国土资源“一张图”数据库管理和对各类国土资源业务数据的存储、管理、应用和动态更新。”
――《湖南省国土资源“市级一张图数据管理系统建设”项目评审意见》
“我们国土资源的基础数据非常多，如耕保、地籍、测绘等，但都分散管理，各行其是，现在有了‘市级一张图’之后，就可以做到集中管理了。”衡阳市国土资源信息中心主任刘石泉说。
集中管理的好处很多。比如可以通过现有的电子政务系统进行数据查询和统计分析，如果有人想要批地，但不知道这块地是否符合规范，就可以通过“市级一张图”直接进行查询；又比如可解决分散管理不能解决的关联查询，这是“市级一张图”的一个重要职能，弥补了以前分散管理的数据孤岛和各行其是的弊端。
数据查询和数据叠加，为行政审批带来了极大的方便。
例如，当衡阳市国土资源局向湖南省国土资源厅上报用地计划，数据就会在“市级一张图”中显示，如果省国土资源厅没批，那就属于已报未批地，如果已经批了，就属于已报已批地，这两个数据会出现在不同的数据库当中。供地的时候，就是以这个已报已批的数据为依据。之后，或整体出卖，或分割出卖，都有记录，非常便于管理。
“以前，说这块地可能已经批了，然后凭着记忆去找文件，现在打开电子政务数据库就可以看到，通过这些数据，可以直接算出供地率，大大提高了办公效率。”刘石泉说。
促进资源监管方面的创新
“该项目完成了电子政务系统改造升级，建成了面向地政“批、供、用、补、查”和矿政“批、探、储、采、查”的集信息集聚、预警监测、辅助决策功能于一体的国土资源综合监管平台，初步实现了对土地、矿产业务的全程监管。”
――《湖南省国土资源“市级一张图数据管理系统建设”项目评审意见》
相关资料显示，“市级一张图”的核心数据库基于数字城市地理空间框架和第二次土地调查成果，在基础底图上叠加基本农田保护、土地利用总体规划、农用地转（征）收、建设用地供地、城镇地籍调查、耕地占补平衡（土地整理与开发复垦）、土地储备等专题业务数据，同时将矿业权核查、矿产资源管理、地质与环境、土地遥感监测等数据一并整合入库。
这些数据几乎涵盖了国土资源的各个业务管理，因此，“市级一张图“的系统功能主要包括一张图管地、一张图管矿、一张图执法、动态监管、预警分析等模块。
“市级一张图“可以实现对用地业务的全程跟踪，从“批地”到“供地”再到“用地”，每个环节都可以清晰地展现在该系统中，对于违法用地等项目可实现违法案件管理、日常巡查及轨迹管理、GPS设备管理等。
“过去，我们执法就是开车巡查，凭着记忆觉得哪里是重点巡查点，哪里不是的，或者凭着记忆判断某块地是否有批文。而现在，我们的执法人员在现场，通过手持GPS一查就可知道很多相关信息，比如是哪里、什么时候批的，批文号多少等。如果涉嫌违法用地，就可以当场上报到一张图数据库里，然后根据相关流程，看是否要备案，”刘石泉说。
在动态监管部分，“市级一张图”可用于建设用地情况分析、供地情况分析、土地储备分析、开发整理复垦分析等。在预警模块部分，可提供供地率预警、批而未供监测预警、供而未用监测预警、违约宗地预警、出让金预警、开竣工预警、闲置地预警等功能。
可以说，“市级一张图”实现了对国土资源全盘业务的综合监管。
为社会提供多元化信息
为政府部门、相关行业和社会提供数据下载、加工、分发和产品定制等多元化信息服务。
――《“一张图”工程的概念》
为社会提供多元化信息，将“市级一张图”的应用更加广阔化。
为领导提供决策辅助信息，是市级一张图的重要社会应用之一。刘石泉坦言：“新领导上任，如果看衡阳市行政图，要知道已批哪些地、闲置多少地、全市矿山情况等，相关信息在一张图上都有体现。”
“市级一张图”还收纳了“数字城市”的基础数据，因此，具备了更为宽广的社会服务功能。
比如展现人口密度，服务城市建设。以城市建设地铁为例，参考人口密度图，通过“市级一张图”中心数据库，进行叠加分析，就可以很清晰地知道地铁口的建设点，为领导决策提供参考，甚至可以通过电脑进行自动分析，从而形成一张更为科学的城市地铁口分布初步方案。
这是过去的二维表所做不到的。
第二条各乡镇人民政府对本辖区内的耕地保有量、基本农田保护面积和农民建房的监督管理情况负总责，建立乡镇、国土资源所、村（居、社区）委员会三位一体的耕地保护责任机制，层层落实监管责任。乡镇长、国土资源所长分别为乡镇和国土资源所耕地保护监管工作第一责任人，分管国土资源工作的负责人、驻村干部、联村的国土资源管理员为耕地保护监管工作直接责任人；村（居、社区）委员会主任或享受固定补贴的干部为村级耕地保护监管工作直接责任人。
国土资源所和村（居、社区）委员会要在当地党委、政府的统一领导下，对本辖区内农民建房情况实施有效的监督管理。
第三条由县人民政府组织县监察、组织、人力资源和社会保障、国土资源等相关部门组成耕地保护监管问责领导小组，负责对乡镇、国土资源所及村（居、社区）委员会相关责任人员问责。
第四条问责的方式：
（一）诫勉谈话；
（二）通报批评；
（三）取消当年评优评先资格；
（四）扣发工作补贴或津补贴；
（五）调离工作岗位；
（六）待岗；
（七）劝其引咎辞职；
（八）免职；
（九）给予政纪处分(应当给予党纪处分的，移交县纪委处理)；
（十）追究刑事责任。
以上问责方式按管辖区域或职权范围问责，可以单独使用或并用。
第五条乡镇有下列情形之一的，视情节、损害结果和造成的影响，对乡镇人民政府主要负责人、分管国土资源工作的负责人和驻村干部给予诫勉谈话、通报批评、取消当年评先评优资格、轮岗、待岗或免职处理。构成违纪的，给予纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
(一)本行政区域一年内农民建房非法占用基本农田或破坏基本农田造成永久性损毁面积1亩及以上的；
(二)本行政区域一年内发生独立屋场占用耕地3宗及以上的；
（三）因违法占用耕地引起造成重大不良影响的；
（四）因违法占用耕地被市级以上列为违法典型案例立案查处的；
（五）对私自圈占、非法买卖或者以其他形式非法转让土地行为不及时制止和报告的。
第六条国土资源所有下列情形之一的，视情节、损害结果和造成的影响，对国土资源所所长和联村的国土资源管理员给予诫勉谈话、通报批评、取消当年评先评优资格、轮岗、待岗或免职处理。构成违纪的，给予纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
（一）国土资源管理员分片包干的责任区一年内农民建房非法占用基本农田或破坏基本农田造成永久性损毁面积0.5亩及以上的；
（二）国土资源管理员分片包干的责任区一年内发生独立屋场占用耕地2宗及以上的；
（三）违法占用耕地引起造成重大不良影响的；
（四）非法占用耕地行为发现不及时或隐瞒不报、压案不查的；
（五）默许、纵容、庇护非法占用耕地的；
（六）对私自圈占、非法买卖或者以其他形式非法转让土地行为不及时制止和报告的。
第七条各村（居、社区）委员会有下列情形之一的，视情节、损害结果和造成的影响，对村（居、社区）委员会主任或享受固定补贴的干部给予通报批评、取消当年评先评优资格、扣发工作补贴或津补贴、劝其引咎辞职或免职处理。构成违纪的，给予纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
（一）对村民违法占用耕地建房，故意纵容、隐瞒事实或者发现不及时、未报告的；
（二）本行政区域一年内发生村民建房非法占用基本农田或破坏基本农田造成永久性损毁面积0.2亩及以上的；
（三）在全村（居、社区）范围内发生独立屋场占用耕地1宗及以上的；
（四）在查处违法占用耕地过程中不配合有关部门制止或者设置阻力的；
（五）违法将耕地出租用于挖砂、采矿及其它非农业建设的；
（六）对圈占、非法买卖或者以其他形式非法转让土地行为不及时制止和报告的。
第八条对乡镇、国土资源所问责由县问责领导小组按照干部管理权限，根据违法事实的情节、损害的结果和造成的影响，分别对主要责任人、直接责任人、相关责任人按程序进行组织处理；对村（居、社区）委员会相关责任人员的问责由乡镇人民政府按有关程序组织实施。
关键词：国土资源；管理；改革；研究
国土资源管理改革与社会经济体制的改革相得益彰，社会经济在不断发展的过程中，遇到行政壁垒的阻碍，那么将促进国土资源管理的改革。国土资源管理的改革又将作用与社会经济的发展上。就目前来看，随着时代的发展，国土资源领域遇到了一些典型的矛盾问题，这需要相关人员加快改革步骤，将矛盾化解，切实做好加强资源保护与保障发展的重要任务。
1.国土资源管理改革的趋势分析
1.1管理模式的改革转变
目前国土资源的管理模式逐渐形成协调型的垂直管理模式，部门的综合协调管理成为了改革趋势的总脉络，而且综合协调的管理体制，也将成为今后中国管理体制改革的基本趋势，进而对国土资源管理改革指明了方向。管理体制由过去集权式管理，逐渐放下权力，刺激地方政府的发展活力。但逐渐的地方权力不断做大，保护主义等不正确的措施开始盛行，国家又先后对工商、审计、国土、安监等部门进行权力回收，进而实现垂直管理。但在垂直管理中由于垂直不彻底或垂直单位与地方存在矛盾，是当前我国社会需要及时进行解决的问题。在大部门系统内部采取协调的措施进行管理问题的完善。政府的管理体制将向着综合协调为目标的改革方向发展的同时，国土资源管理改革与发展也有了新的方向。
1.2管理职能的改革转变
市场经济条件下政府的主要职能是调节经济、监督市场、社会管理及公共服务等。管理职能的改革主要是推动管理方式改革，实现政务公开，构建服务型政府。是当前管理职能改革的主要方向。在国土资源管理改革中应重视以人为本，进而对社会经济与人的全面发展起到有效的促进作用，正确的转变和履行政府职能，积极对国土资源领域的民生问题进行关注与回应，提倡社会管理与多种服务[1]。
1.3管理手段的改革转变
金融危机的出现，对我们提出了问题与思考。政府在进行职能设置上，一些政府不宜插手且专业性强的职能逐渐放开，实现政事分开、政企分开，将政府的权力进行公开后，社会经济与发展使市场对资源配置起到基础效益的作用，但对于问题过度放任，政府缺少有力的监管，又将产生混乱，甚至出现危机。因此，以政府部门为社会主义市场经济的主导是相当必要的。国家在宏观调控的作用下，使市场对资源起到基础作用。只有靠政府部门的有效引导，才能使市场的供求关系发挥出效能。国土资源部门属于宏观调控的政府机构，应及时对市场规律进行把握，调整政策，进而对土地资源及矿产资源进行有效的引导，将资源的基础性作用得到最大的发挥。
1.4管理理念的改革转变
国土资源不仅属于资源也属于资产，资本，是一种实物形态与价值形态并重的资源。且随着市场经济的不断发展，国土资源的价值形态的资本作用更显突出，市场上对国土资源进行投资及投机的行为越来越普遍。为了满足经济发展的要求，国土资源管理也行摒弃传统的管理模式，将管理理念向资源、资产、资本三合一的管理转变。
2.国土资源管理改革的措施建议
2.1构建综合协调的大国土资源体系
我国的国土资源管理应结合国情出发，对国外的相关管理经验进行吸收，实施具备中国特色的国土资源管理。准确履行社会职能，规范部门职责，调整机构配置及优化职员结构，采取精简统一，效能强的原则，逐渐摸索统一职能、协调发展的大国土资源体系，完善部门之间的配合机制。对国土资源系统内各个垂直部门及属地部门的体制管理进行科学的研究，进而将国土资源管理的分权管理与行政执行力等进行有机结合，对有效的改革途径不断摸索，将改革融入到职能的履行及提高效率当中。并充分的对各个支撑单位进行合理运用，结合直属机构的特性，合理的对单位职能进行配置，使得国土资源的管理得到有效的服务支撑[2]。
2.2制定完善的国土资源宣传应对机制
构建完善的国土资源问题应对机制，传播主体应设置为国土资源行政部门，部门内的系统专家及学者为传播的辅助主体，将与群众利益相关的国土资源信息及热点新闻进行，进而实现国土资源部与社会群众的沟通。首先应制定健全的国土资源新闻发言人制度，定期或适宜的条件下对国土资源的相关规划及热点等问题，开展新闻会，并提出解决方案及部门的观点，制定公众咨询、问责等安排，以保证群众的知情权。
2.3明确国土资源对宏观调控的意义
加强资源管理，应先对管理方式进行改变，对资源开发的后端市场进行调查。其中包括矿山的开采、房地产价格、矿产进出口、资源加工等产业。合理利用现有的事业单位，合理的进行职能调整、机构重组、设置专项资金等方法，提高对资源开发产业的后端监管力度。对产业及流通环节的监管不是单纯的扩展权力，而是根据资源开发利用的情况进行调查，掌握第一手数据，使资源管理对于宏观调控得到重要的数据支撑。
2.4致力于构建资源、资产、资本的三合一管理模式
为了实现资源、资产、资本三合一的管理模式，关键是要将其中的问题进行有效的处理。将资源管理的重心由行政管理转变为产权管理，结合贯彻科学发展观的要求，对社会经济管理职能与资产所有者代表职能进行分离。首先应将资源管理行政分权的状态进行改变，使国有资源实现一体化；其次需要对产权管理职能与行业管理职能进行正确处理，进而形成部门分工，综合管理的新型管理模式[3]。
3.结束语
综上所述，国土资源管理改革在当前社会已呈必然趋势，为了使社会经济健全的发展，国土资源管理改革需要采取新型的管理模式。为了实现有效的改革转变，应结合上文所述观点，对国土资源管理改革的趋势进行分析，从管理的模式、职能、手段及理念等方面进行改革。构建新型的国土资源管理体制。
参考文献
[1] 邓锋，石吉金，姚舜禹.国土资源管理改革的总体趋势与若干思考[J].中国国土资源经济，2011，05：30-32+55.
随着电子政务在市县国土资源系统的全面推广应用,现有的固定办公模式已不能满足市县国土资源部门人员,尤其是出差人员的应用需求。众所周知,“一张图”管地管矿防地灾平台的基础数据库数据大多,有着严格的保密要求。目前,必须基于内部有线专网的办公平成业务的“图上作业”,同时,必须依赖于固定的办公场所和配套设备。对于需要到现场的乡镇所和执法人员以及经常出差的领导,办公平台的应用存在时空上的束缚和限制。随着云计算、大数据、移动互联网等新一代技术的全面兴起,电子政务往“移动化”方向的发展越来越明晰;基层需要“动”起来的需求越来越迫切;传统的有线通信向移动通信转移的条件越来越成熟。移动通信带来的新思路、新机遇和新挑战,成为基层国土资源信息化无法回避的现实问题。如何适应新常态,打造市县国土资源信息化“升级版”,适时将移动通信技术引入基层国土资源信息化,延展监管服务手段、改善管理短板、提升管理效能和执法水平,成为市县国土资源信息化面临的新课题和新任务。
2移动通信技术在市县国土资源应用中的可行性探析
从理论上讲,移动通信技术在市县国土资源信息化中的应用,其实质就是在保障数据安全的前提下,利用移动通信的3G无线接入技术,打通移动终端与固定位置服务器之间的信息通道,从而实现信息的交互,继而实现移动国土资源电子政务。
(1)基础保障。遵义市县国土资源信息化建设十多年来,在一个平台下,通过“一张网”办理“一张图”业务成为新常态,市县国土资源业务人员已经能够熟练的掌握基于“一张图”三维、直观、动态的业务处理,放大、缩小、测距离、测面积、专题叠加等功能全面实现;网上办公、网上审批、网上监管、网上公开的覆盖面逐渐扩大;省厅负责“好用”、市县负责“用好”的技术协作机制逐渐固化。遵义市县国土资源部门均成立了信息中心,储备了既掌握国土资源业务又熟悉信息化技术的复合型人才近30人,为遵义市15个市县国土资源部门良性互动、协同推进和滚动发展奠定了基础。
(2)平台管理。统一标准、统一平台、统一网络、统一数据、统一更新的平台维护机制已经形成;规划、二调、测绘、土地、矿权等国土资源核心数据库日趋完善;全市域、全流程、全覆盖业务的监管日趋全面;行政审批、监测监管、辅助决策和综合事务等业务应用日趋熟练,网上办公已成为基层国土资源工作人员的“基本功”和“必修课”,离开办公平台很多业务已无法正常开展。
(3)安全评估。对比了智能手机等移动终端,在对操作系统、平台熟悉程度、硬件使用习惯和数据保密要求综合考虑的基础上,遵义市局移动终端选择了基于Windows操作系统和办公平台的笔记本电脑(平板电脑)。因为移动终端不存储任何信息,只是数据的显示终端,加之专网连接和后台的多重认证,使得业务专网与互联网真正实现了“物理隔离”,更重要的是所有数据均采取金字塔(切片)技术处理,很好的解决了数据安全隐患,最大限度的降低了数据泄密的风险。
(4)成本核算。《国土资源信息化“十二五”规划》明确提出“探索推进移动办公。基层国土资源主管部门积极探索移动办公模式,在保障信息安全的前提下,借助新一代移动通信技术,通过手机智能客户端等实现高效办公。”通过测试、应用和调研分析,电信3G信号能够覆盖全市域大多数的工作区域,利用已有的笔记本电脑(平板电脑)为移动终端,在不改变应用平台和使用习惯的条件下,每月50元的移动通信专网租费,不会给基层带来明显的经济负担。
3环境搭建和实践应用
利用笔记本电脑(平板电脑)配置电信3G无线WiFi,依托专网WLAN实现“移动”。同时,利用外挂GPS接收模块接收GPS卫星信号,经过解算定位移动终端的动态位置,连续“打点”叠加在“一张图”上,即可显示出移动终端的动态位置及行进路线,实现动态巡查的实时监管,定位精度可达15米。实践来看,在车载移动的情况下,办公平台和“一张图”均可正常使用,从而实现市县国土资源一张图业务的“移动”。凸显了高效、及时、便捷和无时空限制等特点,尤其是外业和内业的实时信息交互,缓解了人少事多的压力。同时,还打破了原有的土地、矿权业务间的“信息孤岛”,更能够全面、科学、精准的开展基层国土资源管理工作。
(1)移动电子政务系统。利用笔记本电脑(平板电脑)可实现办公平台上的各种业务操作以及详实、即时的邮件、通知、公告等信息交互。安全、稳定、熟悉的操作,使室外办公与室内办公基本无差别,“移动+电子政务”产生了“1+1>2”的效果,最直接的体现是网上业务超期的情况大幅减少,工作流程更加流畅,时效性大幅增强,基本杜绝了“中梗阻”现象,极大地提高了工作效率和服务能力。
(2)移动执法监察系统。2013年12月,贵州省国土资源厅下发了29台平板电脑给遵义市下辖的基层执法部门和乡镇国土所,用于对五千亩以上耕地的实时监控和监管。移动执法监察系统现场取证、案件办理、导航定位和巡查轨迹记录等功能基本实现,执法人员或国土所可以通过叠加对应图层,对所在点的土地利用总体规划、已批用地信息、已供用地信息、是否压覆矿产、是否有地灾隐患点、是否处于五千亩耕地范围等信息进行实时查询,实现了“发现在初始、解决在萌芽”的国土资源执法目标,有效提升了国土资源执法水平、执法力度和执法效率,同时做到了乡镇国土所动态巡查的监管“留痕”。
(3)移动乡镇电子政务系统。2011年,以遵义县作为全省试点,在基于安卓系统的智能手机上开发了移动乡镇电子政务系统,基本满足了当时的通知、新闻、邮件和宅基地上报等功能。智能手机尽管
解决了携带方便、操作简单等要素,但是,界面不友好、成本较高、网速慢和存在数据安全隐患等问题也凸显,于是,我们放弃了基于智能手机的系统研发。2014年,利用笔记本电脑(平板电脑)连接电信3G的无线WiFi,较好的解决了操作系统、办公平台兼容、数据安全和降低成本等问题。目前,乡镇国土所、县局和市局均在统一的办公平台实现信息互联互通,快速的数据传输和熟悉的办公界面,使得乡镇所类似一个科室,“移动国土所”基本实现。 (4)移动辅助决策系统。实践中,在规划选址的时候,市县相关人员经常抱着一大摞规划图纸满山跑,却很难正确、快捷的研判对应地块是否符合土地利用总体规划,很尴尬。移动辅助决策系统为规划选址等国土资源业务提供了详实的数据支撑,以实现用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据服务的管理机制。另外,在实践中,当地质灾害发生后,借助移动辅助决策系统,通过对山体滑坡、崩塌等在“一张图”中的距离、面积和仰角等数据的采集,对滑坡体、崩塌、泥石流等地质灾害点进行精细化测算,分析滑坡体量大小、危及范围和周边现状等数据,继而快捷的提出科学、合理、精细、可行的应急方案,从而实现地质灾害应急响应的科学化、精细化。如果再通过无人摄像机或无人飞机采集高清、实时信息,引入北斗卫星综合应用,则地灾应急指挥能力将大幅增强。
4移动通信与有线通信的比较和实践意义
移动通信是在有线通信的基础上发展起来,有线通信的稳定性、安全性是移动通信无法撼动的,而移动通信的方便、快捷则是对有线通信的完善和补充。有线通信具有信号稳定、安全可靠、高速传输和容量大、干扰少等优点,缺点是投资建设成本大,不够方便;对应而言,移动通信具有广域覆盖、部署快捷灵活和投资小、移动化等优点,缺点是信号不稳定、易受干扰。实践证明,在移动国土所、动态巡查、规划选址、地灾应急等方面而言,移动通信可以作为有线通信的有效补充。现阶段,移动通信技术在基层国土资源信息化中的实践应用依旧存在一些障碍,需要我们循序渐进。比如:故障响应有待完善;基层培训有待加强;办公理念有待提升;导航定位有待精准等。笔者认为,在不久的将来,随着4G网络覆盖的延展、流量资费的下调、北斗卫星综合应用的推进以及大数据产业和国土资源云的发展,移动通信技术在市县国土资源信息化中扮演的角色将越来越重,可研究、可拓展的空间还很大。
大量的改革探索表明，立足于改革创新，加大新制度供给，才能推动国土资源管理事业不断发展。
从改革实践中总结出来的规律性认识，一是要从国土资源发展战略、规划体系、综合改革和制度建设四方面开展顶层设计，为国土资源管理工作定位、定向、定思路；从规划编制、法律修改、资源调查、遥感监测全国“一张图”和综合监管平台建设等方面摸清家底、打牢基础。
二是要以发展的观点和开放的理念，在实践中持续丰富和完善新机制。在促进国家区域发展战略落地、服务产业升级、节能减排和房地产调控等方面，及时出台相关政策，完善宏观调控和市场配置机制；在开展农村土地整治、保护耕地、健全执法监管体系等方面，深化国土资源“大家管、大家用”的共同责任机制；在总结推广安徽泥河、河南嵩县找矿模式和广东“三旧改造”集约用地试点经验的基础上，拓展开源节流机制；在应对国际金融危机、大力推动“走出去”的过程中，探索矿产资源勘查开发国际合作机制。
当前国土资源管理对经济社会发展、人民群众利益的影响越来越大，关联度越来越高。我们不仅要看到国土资源管理工作服务经济发展的功能，还应该看到它创新和加强社会管理的功能。比如说土地和矿产的产权制度改革创新，就是社会管理的一项最基础性工作。我国农村改革实际上是从承包经营责任制为主要形式的产权制度改革入手的，我们现在推进的农村集体土地的确权、登记、颁证以及宗地统一编码，土地使用权的出让，采矿权、探矿权的出让，都是产权制度改革创新的重要基础，是社会管理的基础性工作。这就要求我们始终要把国土资源工作融入经济社会发展大局中来谋划和推动。
各地在国土资源领域进行了大量的改革探索，取得了积极进展，但已经触及一些深层次的问题，深入推进的难度加大。下一步，我们将以重点领域和关键环节为突破口，促进改革全面深化。持续推进审批制度改革，开展政策制度立改废。推进农村集体土地产权制度和征地制度改革；深化国土资源有偿使用制度改革，推进城乡统一的建设用地市场和矿业权有形市场建设；参与国家综合试验区改革，通过签订备忘录或协议，与地方配合共同探索；强化自身管理方式改革，推进政务公开、阳光行政和国土资源信息化建设，提高国土资源配置的质量和效率。
制度改革释放出了巨大能量，观念之变、机制之变、制度之变，开启了国土资源管理改革发展的新思路。各项重大制度成果，成为推动科学发展的新动力。
（本文原载于2012年11月12日《财经国家周刊》，有删节）
开采总量控制矿种指标管理暂行办法完整版全文第一章 总 则
第一条 为加强国家实行开采总量控制矿种的管理，防止优势矿产资源过度开采，保护和合理利用矿产资源，根据矿产资源法律法规和国务院有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称实行开采总量控制的矿种，包括按国务院要求实行开采总量控制的矿种以及部依据相关规定决定实行开采总量控制的矿种。
第三条 部负责确定全国年度开采总量控制指标，并分配下达到省级国土资源主管部门;省级国土资源主管部门负责本行政区域开采总量控制指标的分解下达和监督管理;市、县级国土资源主管部门负责总量控制指标执行情况的监督管理。
第二章 指标的确定和分配
第四条 部依据全国矿产资源规划以及国家产业政策，综合考虑矿产资源潜力、市场供求状况、资源保障程度、采矿权设置和产能产量等因素，确定年度开采总量控制指标。
第五条 部分配各省(区、市)下一年度开采总量控制指标，可采用基数测算法或定量测算法。具备条件的矿种应实行定量测算法。
基数测算法以本年度下达的开采总量控制指标为基础，结合矿产资源规划、国家区域经济政策及相关因素，确定开采总量控制指标核增核减额度。
核增因素主要包括：国家实施产业布局调整需要增加指标的;矿产资源开发整合到位，产业集中度明显提高的;矿产开发秩序稳定，严格执行总量指标管理制度的;以及需要核增的其他情形。
核减因素主要包括：指标管理责任不落实，年度超指标生产或不按时上报指标执行情况的;矿山安全事故多发的;环境破坏较严重的;未及时查处无证开采、越界开采等违法违规行为的;采矿权未按规定进行有偿处置的;以及需要核减的其他情形。
定量测算法的具体测算公式及说明见附件。
第三章 指标的下达
第六条 部于每年第一季度向各省(区、市)国土资源主管部门下达当年开采总量控制指标。
开采总量控制指标不得跨年度使用，有效期截至当年12月31日。
第七条 省级国土资源主管部门应于每年11月底前向部上报当年指标预计完成情况，提出下一年度开采指标申请，并说明增减理由。
第八条 省级国土资源主管部门根据本辖区内矿山企业的保有资源储量、开发利用情况、资源利用水平等因素，参考矿山企业以往年度开采总量控制指标执行情况，结合市、县级国土资源主管部门意见，对开采总量控制指标实施分配。属于34个重要矿种范围的，开采总量控制指标原则上直接分解下达到矿山企业，属于34个重要矿种范围以外的，分解下达方式由省级国土资源主管部门决定。
省级国土资源主管部门应在部下达开采总量控制指标的30个工作日内将本省(区、市)矿山企业的指标分配情况进行公告并报部备案。
第四章 指标管理
第九条 开采总量控制指标分解下达后，由矿山企业与其所在地县级国土资源主管部门签订责任书，明确权利、义务和违约责任，并向省级国土资源主管部门备案。责任书式样由省级国土资源主管部门负责制定。
第十条 开采总量控制指标执行情况实行季报统计制度。矿山企业应按规定向所在地县级国土资源主管部门报送开采总量控制指标执行情况;所在地国土资源主管部门应按规定逐级审核及时上报。实行月报统计制度的，按有关规定办理。
第十一条 开采总量控制矿种与其他矿种共、伴生的，应纳入开采总量控制指标管理，不得超指标生产。主采矿种属国家紧缺矿种的，经省级国土资源主管部门批准，超总量控制指标开采的，应进行储备，不得销售。
第十二条 矿山企业应建立总量控制矿种的资源储量、产量、销售原始台账及开采总量控制相关管理制度。
第十三条 县级国土资源主管部门应通过核查统计报表、生产台账、资源储量消耗、销售与纳税票据等，切实加强本行政区域开采总量控制指标执行情况的监督检查，应按照责任书的有关要求，对超指标生产的矿山企业，扣减当年或下一年度开采总量控制指标，并追究矿山企业违约责任。
第十四条 部对各地指标执行情况进行核查，对每年度指标执行情况进行通报。对超指标开采严重的省(区、市)责令进行整改，整改不合格的，扣减该省(区、市)下一年度开采总量控制指标，暂停该省(区、市)超指标开采矿种的矿业权配号。
部负责统一开发开采总量控制指标管理信息系统，建立企业生产电子台账，实行责任书在线备案、统计数据网上直报，逐步实现管理全流程信息化。
第五章 附 则
第十五条 省级国土资源主管部门可结合本地实际情况，依据本办法制定具体实施办法。
第十六条 本办法由部负责解释，有效期为五年。
第十七条 本办法自之日起实施。
附件：开采总量控制指标定量测算参考公式及说明
7 附件
开采总量控制指标定量测算参考公式及说明
各省(区、市)的开采总量控制指标=全国开采总量控制指标(K10.7+K20.3)调整量，式中
K1:产量比例系数。省(区、市)近三年产量/全国近三年产量，0.7为产量所占权重。超指标开采量不计入计算基数。
K2：产能比例系数。省(区、市)核定的矿山开采规模/全国生产规模，0.3为产能所占权重。
调整量的确定综合考虑以下情形：
1.上年度超指标生产的，视情节按其超产产量核减当年度不低于超产产量两倍的开采总量控制指标;
2.因资源开发整合、企业重组、布局调整、秩序整顿等原因影响矿山正常开采活动的，开采总量控制指标可予以调整;
3.鼓励矿山节约集约利用资源，开采总量控制指标可向矿山资源开发利用水平较好的企业适当倾斜;
4.国土资源部认定应予以调整的其他情形。
权威解读开采总量控制矿种指标管理暂行办法近日，国土资源部出台《总量控制矿种开采指标管理暂行办法》，在矿产资源管理上推出了新的管理目标、措施。为此，记者采访了部矿产开发管理司负责人，对此《办法》进行解读。
保护优势矿种，防止过度开采
部矿产开发管理司负责人说：《办法》的出台，目的是为了加强国家实行总量控制矿种开采指标管理，维护指标的严肃性，对优势矿产资源加强保护，防止过度开采。
记者了解到，我国已从20xx年、20xx年起分别对钨矿、稀土矿的开采实行总量控制，并取得了成效。20xx年国务院出台《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，提出加强稀土开采总量控制管理等要求。
这次国土资源部出台的《办法》，要解决的具体问题是什么?这位负责人说，在总结以往工作成效的基础上，针对当前开采总量指标控制管理中存在的突出问题，《办法》要解决以下问题：一是控制指标测算调整的原则依据不够透明，二是指标分配下达的程序不够明确，三是各级国土资源主管部门监管职责不够清晰，四是对共伴生矿种开采总量管控的要求不够具体，五是对违规超采责任追究的依据不够充分。
指标的确定基于多种因素
确定开采总量控制指标的依据什么?开采总量控制指标如何分配?
负责人说，国土资源部确定的年度控制指标，主要依据全国矿产资源规划以及国家产业政策，综合考虑矿产资源潜力、市场供求状况、资源保障程度、采矿权设置和产能产量等因素来确定。
指标的分配原则，总体上以本年度下达的指标为基础，根据国家宏观调控政策和资源条件拟定下一年度指标。对具备条件的矿种如钨矿，推行量化测算方法。影响各省分配年度指标的主要因素包括规划、整合成效、技术水平、指标执行好坏以及安全、环保、违法违规发生程度等。指标下达的方法及程序为：部可区别不同矿种一次或两次下达年度指标;省厅每年向部申报下一年度指标时，要报告当年指标执行情况并提出申请增减的理由;省厅分解下达给企业指标的原则，与部分配给省的原则基本一致;对于34个矿种外，由市、县局发证的矿种，省厅可委托市、县局分解下达到企业;指标分解落实情况要向社会公告，接受社会监督。
严控开采总量，强化指标监管
对指标的管理如何落实到位，《办法》明确了监管的具体要求。 这位负责人说，主要从五方面落实：
一是开采总量控制指标分解下达后，由矿山企业与其所在地县级国土资源主管部门签订责任书，明确权利、义务和违约责任。
二是严格执行按期上报制度。开采总量控制指标执行情况实行季报统计制度。矿山企业应按规定向所在地县级国土资源主管部门报送开采总量控制指标执行情况;所在地国土资源主管部门应按规定逐级审核及时上报。
三是强化对综合利用指标的监管。开采总量控制矿种与其他矿种共伴生的，应纳入开采总量控制指标管理，不得超指标生产。主采矿种属国家紧缺矿种的，经省级国土资源主管部门批准，超总量控制指标开采的，应进行储备，不得销售。
关键词：征地补偿费预存制度设计
2006年6月国家确立了天津滨海新区作为中国经济第三只引擎的地位，其开发开放纳入国家发展战略，作为中国北方传统工业基地的天津市由此迎来了前所未有的发展机遇，开始向北方经济中心的方向迈进，招商引资工作和基础设施建设中的重大项目不断涌现。
经济发展和城市建设的基本需求就是新增建设用地需求。天津市依法批准的新增建设用地2006年为4345.40公顷，2007年为5596.54公顷，2008年为6904.79公顷，新增建设用地规模逐年迅速扩大。上述三年新增建设用地共16846.73公顷，其中80%属于征收农村集体所有的土地，涉及安置农民125572人。农村征地工作已经成为一项常规性、全局性问题，其涉及范围之广、人员之多不容小觑，征地制度建设是否科学合理事关至要。
一、对天津市征地资金管理现状进行调查的结果
㈠关于征地补偿费拖欠问题。调查中环城四区的东丽区、津南区、北辰区反映部分项目建设单位存在批后不能按期支付补偿费问题，拖欠原因主要是建设单位融资能力未达到预期、建设单位依据土地腾迁进度拨款从而滞后于法定拨款期限等。不过考虑到被调查者的心理担忧因素，实际拖欠补偿费的现象应当在更多的区县中存在。
㈡关于多头征地、多头补偿问题。调查显示不同部门多头征地、多头支付补偿费问题比较普遍，除东丽区、大港区、静海县外，其他9个区县均反映多头征地现象比较严重，但各区县具体情况又有所不同，有的是行业主管部门参与征地较多，有的是土地储备机构参与征地较多，有的是项目及建设单位本身参与征地较多。
㈢关于征地补偿费监管和查询问题。对于多头征地的项目，大部分区县国土部门采取在供地时审核付款票证的方式进行监管，信息比较滞后；还有4个区县表示国土部门不能实施有效监管，原因是不能与建设、交通等行业主管部门建立补偿信息沟通渠道。但当农民对征地补偿有异议时，国土部门仍然难逃其责，7个区县表示有被征地农民要求查询补偿费收支情况，由于监管不全面，在应对查询时只能临时向征地实施单位查证，工作十分被动。
㈣关于征地补偿费预存的实践和建议。关于在征地报批前要求建设单位预交补偿费，9个区县表示采取过类似做法，但有的是预交到国土部门（如宝坻区），有的是预付到村集体（如西青区）。对于我们提出的征地补偿款预存制度，持肯定态度的区县有11个，仅津南区抱有疑虑，主要是考虑到区片地价与实际征地价格有时不完全一致，若按照区片地价预存补偿费可能无法满足补偿要求。在具体操作上，宁河县建议国土部门应当与建设单位签定协议，以保证金的形式收取预存款。
上述调查结果说明，在天津市的征地实施过程中局部存在征地补偿费拖欠现象，被征地农民合法权益缺少保障；多头征地多头补偿现象比较普遍，国土部门监管困难；基层部门在实际工作中已经在逐步探索应用征地补偿款预存制度。鉴于此现状，我们建议在天津市实施征地补偿费预存制度，并设计相关制度和程序。
二、制度设计原则
㈠比较借鉴原则。一对已实行预存制度省市的做法进行比较，归纳异同，二是对天津市与其他省市的基础情况进行比较，分析引进外省市做法的可行程度。经过两个比较后再借鉴外地经验为我所用。
㈡ 政策衔接原则。制度设计不但严格遵守国家和天津市现行政策法规，不突破现有制度框架，而且对于原有的政府统一征地、土地招拍挂等制度，通过本次制度设计能够推动其更加深入的落实。
㈢便捷高效原则。尽量减少不必要的工作环节，剔除不必要的前期条件，力争设计工作流程简单易行。在预存款缴纳、拨付和监管区县专户等关键环节设定办理时限，保证整个制度体系高效运行。
㈣注重实用原则。综合考虑各个方面的责任和权利，认真分析制度设计的各个细节，面向实践，谋划周全，设计缜密，确保所设计的制度具备高度的可操作性，能够真正应用到我市征地工作中。
三、制度设计方案
㈠四大缴款主体
借鉴南京、合肥两市的做法，为与工业用地、经营性用地招拍挂制度对接，凡属于公开出让供地的项目，在征地环节不体现出具体建设单位。按照这一思路，拟定预存征地补偿费的缴款主体为：
1、经营性用地由土地储备机构作为缴款主体；
2、开发区或园区用地由其管委会（直属全资公司）作为缴款主体；
3、开发区或园区以外工业项目由区县政府作为缴款主体；
4、划拨、协议出让、补办手续等非招拍挂项目由建设单位作为缴款主体。
㈡两级资金专户
1、在比较南京、合肥两市做法，征地补偿费预存专户设在国土部门更具效率。如前所述，由于区县政府是缴款主体之一，因此专户应当设在市级国土部门。天津市开垦征地事务中心作为市级征地机构，本身肩负全天津市征地事务性技术性协调性工作的职责，因此我们建议由该中心设立全市统一的征地补偿费预存专户。
2、区县国土资源分局设立本区县统一的征地补偿费存储专户，区县专户设立情况报天津市开垦征地中心备案，用于在征地批准后接收天津市开垦征地中心拨付的征地补偿费，不直接接受缴款单位的预存款。
㈢ 科学计息方式
对预存的征地补偿费进行计息，是对缴款单位的资金物权的尊重。具体计息方式拟定为：
1、计息范围。所有预存专户的资金均计息，但补缴的资金除外，以避免形成刚补缴、又退款的结果。
2、计息区间。自资金进账之日起，至资金转出（包括退回原缴款单位和拨付给区县分局）之日止。
3、利率标准。银行同期活期存款挂牌利率，利率调整的分段计息。
4、利息归属。预存资金利息归缴款单位所有，征地补偿费预存不足的，可以纳入征地补偿费。缴款单位自愿放弃的利息和银行计息方式不同可能造成的利息结余，用作帐户管理费用。
㈣资金收缴程序
1、区县国土资源分局依据建设单位提供的土地勘测定界技术成果，确定拟征地的坐落、权属、地类、面积，对照征地区片综合地价成果测算区片价格。区县国土资源分局依法组织拟征地的地上附着物和青苗调查确认工作，依据农民确认的地上附着物和青苗的数量、种类、产权，参照当地执行的补偿标准，与被征地农民协商确定补偿费用，签定协议。
2、区县国土资源分局编制征地补偿费测算表，依据项目类型确定缴款主体并向其下达征地补偿费预存通知书，将测算结果、预存帐户、预存期限和政策依据告知缴款单位。
3、缴款单位依据通知书在15日内将所需资金缴入指定帐户。现场缴纳的，将预存款收据复印件提交区县国土资源分局；通过银行缴纳的，将银行进帐凭证复印件提交区县国土资源分局。
4、区县国土资源分局将预存款凭据纳入征地报批材料，上报市局审批。对于未按规定预存征地补偿款的报件，市局依法退回所在区县。
㈤ 资金拨付程序
1、征地项目最终未获批准的，天津市开垦征地中心依法计算预存款利息，将资金本息一并退回缴款单位。
2、征地项目获得批准的，市局将批准文件抄送市征地中心。天津市开垦征地中心对比批准的征地补偿费金额和前期预存的征地补偿费金额，对于资金盈余的，按规定计算利息，返还缴款单位；对于资金亏缺的，直接通知缴款单位按时补缴，在补缴之前不予核发批准文件。
3、天津市开垦征地中心在批准征地后7日内按照批准的补偿金额（资金亏缺的项目，指现有金额）将预存款拨付到区县专户。
4、区县国土资源分局依据批准的征地补偿安置方案，与被征地村签定征地协议，依据协议支付补偿费用，组织青苗和地上附着物的迁移清理，督促交地。涉及社保的，依据劳动保障部门制定的被征地农民社会保障方案，将社会保障资金统一划缴到社保基金专户。
㈥资金监管措施
1、区县国土资源分局建立征地补偿费台帐，对所负责的征地项目的补偿费落实情况进行动态统计，统筹控制使用，确保补偿费用及时足额支付到位。
2、天津市开垦征地中心建立预存款专户台帐，对专户收支情况进行动态统计，实行按项目管理，不同项目、批次间的补偿费不得混用，确保资金动态平衡。
3、天津市征地中心对区县专户每月定期核对帐目，检查征地补偿费落实情况，对资金异常流动及时查明原因妥善处理，防止挪用、挤占、克扣补偿费现象。
（4）市和区县两级专户主动接受财政、审计、监察、督察等部门的监管，接受建设单位和被征地农民的查询，依申请公开有关信息，确保资金阳光运转。
四、相关配套制度
综合考虑天津市实际情况，我们认为需要以下配套制度方能保证征地补偿费预存制度顺利实行。
㈠国土资源部门牵头组织实施征地工作。
随着征地补偿费向国土资源部门集中，势必要求征地组织实施工作也要向国土资源部门集中，政府其他部门按照职能配合做好相关工作。事实上，征地的调查、测算、告知、确认、听证、签定协议、公示等工作，原本就是国土资源部门的职能。现在天津市的征地机构已经健全，有能力胜任这些工作，正可以尽早规范征地秩序。具体分工上，跨区县的国家级、市级重点项目，由市征地事务机构负责征地协调服务工作；其余项目由相关区县征地事务机构组织实施征地。
㈡及时更新调整征地区片综合地价。
国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）要求，“建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。目前实施的征地补偿标准已超过规定年限的省份，应按此要求尽快调整修订。”天津市的征地区片综合地价自2007年实施，至今已超过4年，确实急需修订，目前此项工作正在开展当中。
㈢征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离
社会保障费用是为了落实国家要求，保证被征地农民长远生计，为被征地农民办理养老保险所需的费用。2006年，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），提出社会保障费用不落实的不得批准征地。之后各地纷纷建立被征地农民社会保障制度，社会保障费用大多从征地补偿费中提取。天津市采取的也是这种做法。国土资源部2010年开展的重点建设项目批后实施情况调研显示，这种做法操作性不强，农民往往不认可从补偿费中提取社保费，拒绝参保，社会保障制度难以落实。针对这种情况，国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）提出了社会保障费用“谁用地，谁承担”的原则。本着这一原则，可以结合新一轮的征地区片综合地价更新调整，将社会保障费用从征地区片综合地价中分离出来，由用地单位在补偿费之外单独支付。
参考文件资料：
㈠《中华人民共和国土地管理法实施条例》
㈡《天津市征收土地工作程序》（津国土房资〔2007〕159号）
㈢海南省政府《征地补偿费分配使用管理暂行办法》（琼府〔2006〕21号）
㈣江苏省国土资源厅《关于实行预存征地补偿款制度的通知》（苏国土资发〔2007〕175号）
关键词：GIS；ArcSDE；Oracle；国土资源数据库
1 背景及意义
在第二次全国土地调查领导小组全体会议上，总理强调指出：第二次全国土地调查是一次重大的国情国力调查，具有很强的客观性，应用价值高，要充分利用土地调查成果，为提高土地管理水平提供数据支撑，为民政、建设、水利、农业、统计等部门提供调查成果的共享和应用，为制定经济社会发展规划和政策提供科学依据。为此，国家于2008年在全国启动了“一张图”工程，2009年全面推开。
“一张图”综合数据库平台是指按照《国土资源部关于加强建设用地动态监督管理的通知》（国土资发[2008]192号）要求，建立“一张图”国土资源核心数据库，在全面、快速和准确地掌握土地资源数量、质量、结构和空间布局的基础上，结合国土资源管理各项业务信息，将遥感影像和监测信息集成化系统管理，准确记录资源开发利用生命周期中各个阶段的信息，并在此基础上实施“批、供、用、补、查”的全面监管，推进资源监管方式的改革，提高国土资源监管的质量和效率。
国土资源“一张图”系统的功能最终体现在应用与服务上，如：提供全国土地、矿产等资源状况的查询、浏览；为土地等行政审批过程的应用程序提供数据服务；为政府部门、相关行业和社会需求提供数据下载等多元化信息服务。另外，还有技术上的服务方式，如：图片快速浏览、数据查询浏览与展示、数据调用接口、数据分发与产品定制服务等。而这些服务内容的实现都是基于对不同类型海量空间数据的管理工具——国土资源数据库的建立。
在上述背景下，论文从当前国土管理部门管理及宏观决策的需求出发，对GIS支持下的国土资源数据数据库建设关键技术进行了探索。
2 国土资源数据库总体框架
图1 国土资源数据库总体框架
国土资源数据库是集测绘技术、土地信息与管理、网络信息技术、GIS数据处理技术、大型数据库技术与一体的综合型系统工程，是在地理信息基础数据库、测绘信息数据库、土地信息数据库等为基础，结合GIS技术、数据库技术、软件工程设计原理等，构建出可动态更新数据的综合性国土资源数据库。
3 关键技术
3.1 空间海量数据管理技术
国土资源数据库建设涉及到的数据量巨大，并且数据量还将随着数据更新将不断增长。为此，需要研究海量空间数据存储管理关键技术，采取有效策略和方法，对数据物理存储、数据索引、数据压缩、空间数据引擎、数据提取、数据缓存以及显示等一系列关键技术进行优化创新，提高海量空间数据的查询、浏览和调用速度。论文选用ArcSDE、Oracle来实现空间海量数据的管理。
3.2 海量数据浏览展示技术
国土资源数据量的持续增大使如何快速浏览图形数据成为当前“一张图”建设迫切需要解决的问题。针对该情况，采取使用图片切片和高速缓存技术来达到快速浏览全省图形数据的目的，即预先对海量数据进行预处理（主要是瓦片金字塔：图像切割并建立索引），同时结合高速缓存技术（利用静态图片快速提供地图），这样可以大大提高响应速度。其操作时可按经纬度方式显示全省数据，实现数据的快速浏览、查看。
3.3 对外数据服务技术
国土资源核心数据库需要对外提供各种各样的数据服务，良好的服务模式，可以保障国土资源核心数据库对外服务的高质量、通过性。基于上述考虑，本方案在WEB通用服务关键技术上选用Web Service作为主要服务模式。Web Service是一个可互操作的分布式应用程序的新平台，它定义了应用程序如何在Web上实现互操作性。用任何的语言，在任何平台上写Web Service，只要通过Web Service标准就可以对这些服务进行查询和访问，形成一个开放的共享体系，使系统具有良好的可扩展性[1]。
3.4 GIS与WebGIS技术
随着Internet技术的飞速发展，GIS系统以其丰富的空间查询、空间分析及属性管理功能，逐步成为Internet或Intranet的一个重要内容，促使WebGIS成为GIS目前一个重要的发展方向。充分发挥GIS系统与网络技术各自优势，利用Internet在Web上空间数据，为用户提供空间数据浏览、查询和分析的功能，形成一个网络化的地理空间集成平台，已经成为GIS系统发展的必然趋势[2]。
与传统的GIS相比，Web GIS具有以下特点：访问范围更大；平台之间相互独立；系统成本大大降低；用户操作程序简化。
3.5 多源异构数据整合技术
国土资源数据的多源、异构、多态和海量等特征表明了数据高度的复杂性，由此决定了数据的整合与整理是一项巨大、艰巨而又繁重的工作任务。在制定统一的数据整合、整理以及数据建库的标准规范前提下，以最大限度地满足资源监管、宏观调控和辅助决策等的需求，确定国土资源数据库所需的数据内容和整理工作内容。从数据来源、业务内容、空间参数、存储格式、数学基础、标准化程度、数据规模、存储介质、应用需求、工作程度、数据更新等方面调研分析各类数据源的现状。在此基础上，选择和开发有关数据整理软件，对数据进行完整性检查、标准化处理，数据项补充、数据格式转换、坐标转换、拓扑重建、数据入库、构建数据索引等工作。
4 核心数据库设计
4.1 设计思路
通常将系统数据库中需管理与维护的数据分为两类，即：空间数据和非空间属性数据。
空间数据是指具有公共地理定位基础的数据，主要分为两类：基础空间数据和业务型空间数据，二者联系紧密，基础空间数据是系统的空间定位核心，业务型空间数据在不同的专题应用中具有不同的侧重点，是专题信息管理的基础，是子系统专题的核心。
非空间属性数据是实现系统各项基本功能的必要基础，按数据性质分类，包括表格型数据与多媒体数据等；按逻辑结构分类，包括结构化数据与非结构化数据。结构化数据是指以表格形式表达的具有一定结构并可划出固定基本组成要素的数据；非结构化数据主要是指文档或多媒体数据，是不能划分出固定基本要素的无明显结构的数据。
在Oracle9i + ArcSDE系统应用框架下，国土资源数据库的组织逻辑如下：
1）Oracle系统管理表空间主要有System 表空间、Users表空间等，负责基本数据管理功能的数据库基本逻辑单位结构；
2）SDE表空间用来完成空间数据的索引管理。SDE表空间可根据系统需要，建立包括数据管理等表内容进行空间数据管理，并将该信息保存到SDE表空间中；
3）空间图形信息表空间：建立专门的空间数据存储表空间存储空间图形数据，主要是为减少数据检索等操作，提高系统性能；
4）非空间业务属性数据表空间：主要用来管理和记录各种专题应用的空间数据信息，与空间图形相关时可以和图形数据建立对应关系，对属性数据和图形数据进行关联。
4.2 数据库逻辑结构
国土资源核心数据库逻辑结构划分成5个层次：总库、逻辑分库、子库、逻辑层、物理层。以分库存储基础地理数据库、耕地数据库、矿产资源数据库、地质灾害数据库、土地资源管理数据库等，以要素数据集、栅格目录作为逻辑层，实现对各类数据物理层的存储。
4.3 数据库物理存储结构
在数据建库前，需要为各数据库分配用户和存储空间。数据库物理存储结构创建包括数据库表空间创建、数据文件创建和用户创建。由于国土资源核心数据库涉及的数据量巨大，数据种类多，各数据库图层数量也较多。
4.4 元数据库设计
（1）数据内容。元数据文件内容主要由两种数据文件的元数据内容：矢量和栅格数据文件，用来存储有关数据源、数据分层、产品归属、空间参考关系等方面的信息。
（2）元数据结构。矿产资源与地质环境基础数据库的元数据文件存放有关数据源、数据分层、产品归属、空间参考关系等信息，这些数据集由主表、单位与发行情况表、关键词表、坐标范围表、数据更新记录表、空间数据表、图层数据表和非空间数据表这8个数据表进行描述，数据集中的空间数据与非空间数据特征主要由其中的空间数据表、图层数据表和非空间数据表进行描述 [3]。
5 数据处理与整合
5.1 矢量数据入库
针对国土资源数据库的数据内容，按统一的要求进行数据整理。在国土资源数据库数据调用时，根据数据服务的内容不同可进行不同程度的数据处理。矢量数据整理主要包括完整性检查、标准化处理、数据项补充、数据格式转换、坐标转换、拓扑重建、数据入库、构建数据索引、建立数据字典、符号和词表等工作。
5.2 影像数据入库
卫星影像处理是指采用遥感图像处理软件，对原始遥感影像进行影像融合、几何校正、影像重采样、图像镶嵌与分割等处理过程，使其能与其他数据进行叠加应用。
卫星影像的处理软件有很多种，可以选择支持海量数据的美国ERDAS IMAGINE专业遥感图像处理系统。该软件由基本模块+Virtual GIS模块组成，具备影像浏览、编辑、影像融合、几何校正、正射纠正与矢量数据叠加、3D景观表现、输出各种比例尺影像图集与各种景观图、飞行效果动画等基本功能。ERDAS IMAGINE8.7还扩充了IKONOS、QuickBird等卫星数据的严格轨道模型的正射纠正模型。
数据的处理需要收集校正图像区域的数字地图、或经过校正的图像、或注记图层，作为地理参考。GPS测量、或摄影测量等途径获得的控制点的坐标数据，将其转换为ERDAS IMAGINE的控制点文件格式或ASCⅡ数据文件后可用于纠正遥感图像。如果是地形图图纸，还应进行地形图扫描纠正处理。
6 结束语
国土资源管理是—个复杂的、综合性的业务管理过程，需要对其各因素进行有机组合，并梳理调顺各业务间衔接关系才能真正满足管理的需求。论文结合国土资源管理的特点，国土资源“一张图”建设背景下，对基于GIS的国土资源数据库构建的关键技术进行了探索，通过综合应用计算机网络技术、数据库技术、GIS技术，提供数据查询、统计、共享等功能，为公众需求提供数据支持。
参考文献
[1]郑小元.基于GPS技术的土地变更调查GIS设计及应用[D].东南大学，2004
