时间：2023-09-28 09:31:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡一体化的意义，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：TV674文献标识码：A
1、侯马市城乡供水一体化背景
侯马市地处山西省南部，临汾盆地南端，东毗曲沃县，西邻新绛县，南依紫金山与闻喜县、绛县接壤，北傍汾河与襄汾县隔河相望。北距山西省省会太原市340公里，南离陕西省省会西安市300公里。全市总面积220平方公里，全市总人口25.5万人。
2009年，山西省政府批准侯马市设立“城乡发展一体化综合配套改革试验区”，为推进
一体化综改试验区的建设，侯马市提出了“1+4”城乡一体化建设战略，突出“全域侯马”理念，以侯马市城市核心区为中心，围绕东、南、西、北四个乡镇的城镇化建设，形成“1+4”的城乡一体化格局，通过实施产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大工程，全面提升侯马市城乡一体化发展水平。
供水系统作为侯马市的重要民生工程，实行城乡供水一体化，可以直接解决城乡供水差距问题，实现农村与中心城区同网、同质、同价供水，提高用水保障率，而且侯马市水务局大力配合，同意自筹部分资金进行城乡供水一体化工程建设。因此，侯马市城乡供水一体化工程的建设条件已经成熟。
侯马市现状供水能力为35000 m3/d，主要的供水设施有水源地3处：分别为上马驿桥水源地、南杨水源地和下裴庄水源地，3处水源地共有水源井33眼。供水水厂有2座：上马水厂和凤城东水厂。现状供水范围为市区、城中村及周边宋郭、汾上、西侯马等21个村，其余57个村未接通自来水。侯马市城乡供水一体化，其实质是解决目前剩余57个村的供水问题。
2、侯马市城乡供水一体化建设过程中存在的问题
侯马市城乡供水一体化的建设条件已经成熟，工程的建设使得剩余57个村居民多年的愿望得意实现，可以说该工程的实施，是一项利国利民的民生工程，但工程建设推进中还存在诸多问题，具体如下：
2.1 工程规模确定问题
侯马市城乡一体化建设过程中，工程规模的确定需结合总体规划和当地现状实际用水
况，合理确定用水量标准。对于农村用水定额的选取，由于总体规划中并未对农村的发展情况做具体说明，且现状缺少相应的计量数据，农村定额的选取就成为制约工程规模的关键性因素。
2.2 供水水压问题
侯马市城乡供水一体化的建设中，若对农村和中心城区实行统一的供水水压，势必造成中心城区的供水水压较高，造成能量的浪费，若不实行统一的供水水压，又有可能造成规划期末，农村供水水压不足。
2.3 供水水质问题
侯马市由于地理构造的原因使得SO42-、F-等超标，水质不达标，现状农村自备水源井缺少相关水处理设施，无法保证供水安全性。要实行城乡供水一体化，就意味着城乡实行统一供水水质，然而由于资金、管理等问题，工程建设前期只能实施城市出厂水达标，由于中心城区至农村的转输管线较长，在后期的运行中如何保证农村管网末梢的水质达标，也是工程建设中需考虑的问题。
2.4 水价问题
侯马市现状乡镇水厂的供水水价较低，还有部分村民自行打井取水，无需缴纳水费。实施城乡一体化后，将本着“同城同待遇、同城同服务、同城同价格”的原则，实行同网、同供、同价。供水价格比原来水价高，居民对水费争议较大。
3、由侯马市城乡供水一体化建设引发的思考及处理措施
3.1 统一规划水资源量，保障各区域供水量
要实行城乡供水一体化，首要条件是保障供水量，因此，在进行具体的规划之前，应对项目区的水资源进行详细论证评价，以确保项目区的水资源总量满足规划期的用水需求。在水资源论证的基础上，进行总体规划和专项规划的编制，这样才能在确定供水标准和工程规模时，确实做到有据可依。
3.2 依据总体规划和给水专项规划，合理确定供水水压
根据侯马市城乡总体规划及侯马市“1+4”城乡一体化建设项目的要求，结合侯马市的实际情况，确定中心城区供水水压按6层楼考虑，即满足最不利点水压不低于28m。
侯马市农村供水水压的确定，根据现状农村与城市管线相接处的剩余水压进行确定，按4层楼考虑，即满足最不利点水压不低于20m。
城乡供水一体化的建设中，对于农村供水应进行给水专项规划，结合专项规划合理确定供水水压。
3.3 结合项目区的水质情况，合理选择水处理方式，保证供水水质
城乡供水一体化要求农村与城市实行同一水质进行供水，考虑农村庭院灌溉等用水量较大、浪费较多的特点。若要实行同一水质进行供水，势必造成浪费。诸如有些地方的地下水水质硫酸盐超标，采用反渗透方式进行水处理，若将净水厂膜处理后的水用于农村庭院浇灌，过于浪费。
针对以上问题，结合农村的实际情况，可考虑仅对居民生活饮用水部分进行相应的水处理，在农村居民家中安装小型家用水处理器，对生活饮用水进行处理，对村内其他用水不考虑做水处理，即采用分质供水方式进行供水。这不仅可以解决村民的安全饮水问题，还可在一定程度上节约治水成本。这种简单的水处理措施，局限性很大，面对很多较为复杂的水质情况，目前市面上的家用型水处理器的水处理效果并不理想，致使处理后的水质达不到国家生活饮用水卫生标准，只能由城市净水厂统一处理后直接供给用户，或者在农村建设小型的集中水处理站。
鉴于以上情况可见，实行城乡同一水质进行供水，需结合当地实际的水质情况，并考虑城市净水厂和周边农村的相对位置和距离，以及当地经济发展水平等因素，合理选择水处理方式。
3.4政府协调，供求双方民主协商，合理制定水价
供水价格对于供售双方都是十分敏感的问题。由于原乡镇水厂水价较低，部分村民自打水井，无需缴纳水费。实行城乡供水一体化后，对于水费的收取，首先应加强宣传教育，让居民逐步提高供水安全意识，自愿选择优质水、放心水。
水价问题还存在水耗的分摊问题，按国家建设部有关规定，供水企业的产销差率应控制在15％以下，而一般企业都很难达到，尤其是城乡供水一体化更是难以控制，因农村的地理位置比较偏远，管网长，加上人为的破坏及偷盗水，产销差率高居不下，在水价测算时水损成为比较矛盾的问题，标准以外的分摊若全部由用户负担显然不合理，而全部由供水企业负担也有失公平，所以也只能结合实际情况协调解决。
3.5采用“水表出户，一户一表”方式，规范收费，为实现阶梯水价提供条件
计量问题关系到供售双方的计量准确性，是供水系统中供售双方都比较关注、重视的问题。
侯马市现状部分老城区采用总表计量，农村的供水有的没有计量设施，有计量的也是总表计量，这样就造成村民对于缴纳水费存在纠纷，对水费收取造成不便，因此城乡一体化实施后，要将“水表出户，一户一表、收费到户”视为硬性规定，这对用户来说公平合理，对供水企业来说为今后创造了阶梯水价的条件。
“水表出户，一户一表”的实施，对于计量设备的选择，应选择高精度智能性预付费水表，该水表相比于老式的IC卡水表，加入了智能电子模块，采用基表脉冲进行控制，能够在起始流量不大于2L/s的条件下平稳转动，真正实现滴水计量，有效避免了一些违法用水行为。
4、侯马市城乡供水一体化建成后的成效及意义
城乡供水一体化建设是保障城乡经济发展和人民生活水平提高的重要基础工程，也是实施侯马市“1+4”城乡一体化规划，促进城市经济发展的资源保障。其成效及意义如下：
1、侯马市实现城乡供水一体化之后，有利于水资源的合理利用，政府可实行宏观调控，对水务部门统筹调度，有利于缓解供需矛盾，提高供水保证率。
2、实现城乡供水一体化之后，有利于供水市场秩序的规范化、标准化。通过供水系统的统一规划建设、统一管理、统一调度、统一定价，提高供水保证率，提高饮用水质量，让群众喝上放心水，彻底解决城郊用水供需的矛盾，实现由原来的“定时供水”向现在的“24小时供水”转变。
3、城乡供水一体化有利于实施供水、排水价格政策。实施城乡供水一体化后，根据相关产业政策和水价政策，从促进水资源保护、节约用水到优化资源配置，按不同时期确定统一价格政策标准，实行“同网、同质、同价”，有利于降低成本及运营费用，有利于水价政策的统一实施。
4、实现城乡供水一体化之后，有利于促进节约用水。侯马市现状供水方式缺少合理的管网设计和计量设施，缺乏统一的收费管理模式，节水宣传教育不够，尤其是在农村，节水意识非常淡薄，存在着不同程度的浪费用水现象。实行城乡供水一体化后，可建立起从源头到水龙头的一整套科学合理的管理体系，按照“一户一表，计量收费”的管理模式，逐步实现阶梯水价制度，保证人民群众既能喝上放心水，又做到合理用水、节约用水，有效地保护资源。
五、结语
十八届三中全会的决议要求，“健全城乡发展一体化体制机制必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。侯马市城乡供水一体化的建设符合十八届三中全会的要求，对于其他地区城乡一体化建设具有一定的参考价值。
参考文献
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关键词：土地整理；城乡一体化；重要性
经过对土地的管理和使用，人类实现对自然界的使用和改造，对土地实现管理是社会经济发展的必然趋势与要求，必须经历土地管理的发展环节，对土地的利用进行合理有效的管理与控制。我国社会经济发展到一定程度，必然要推进城乡一体化的进程与发展，同时也是工业化、城市化发展的趋势所趋。现阶段，辽河垦区处于工业化发展的转折阶段。要推进城乡一体化建设的发展必然需要更多的土地资源作为发展的基础与保障，在进行土地管理的整个操作过程中，用地矛盾不断凸显。建设用地的实际需求量以及计划量有很大的差距，单单按照建设用地的标准是远远不能满足当下城乡一体化发展的实际需要。合理解决建筑用地以及保护耕地之间的矛盾，将这两方面的矛盾处理好，才能够保证城乡一体化建设的顺利发展，这两者之间要协调必须要经由土地管理实现，土地管理工作要在这方面不断探索与尝试，将两者关系逐步实现平衡。
1 土地用途管制与经济建设用地的矛盾转换
1.1 “吃饭”与“建设”之间的矛盾已经长期存在，进行建设和耕地保护是社会经济发展的基础与保证。
新《土地管理法》实施后，土地管理进入有法可依的发展阶段。对于耕地的保护，保证耕地实现总量上的相对平衡是当前最基本的战略与要求。同时，这也是保证农业可持续发展的重要举措，意义重大且深远。我国人口数量多，人均土地占有量少是我国的基本国情，这就必须要我们坚持可持续发展的战略，要处理好吃饭以及建设之间的关系，要确保耕地总量相对平衡的基础下，不断的推进建设事业的推进与发展。
1.2 开展土地整理是解决确保耕地总量动态平衡和保障经济建设用地这对矛盾的双刃剑。
新修订的《土地管理法》第四十一条明确规定：“国家鼓励土地整理，县、乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”经过土地整理工作，能够使得现有耕地得到更加充分合理的调整与整合，使得百分之七十的新耕地面积出现，这样就能够用作建筑用地，一定程度上满足建设的用地需要。如此以来，便保证耕地总量的同时，能够缓解建筑用地不足的矛盾。所以，经济要发展，耕地要保护，土地整理是条出路。
2 在现实城乡一体化发展过程中，土地整理的实际作用与意义
对土地进行整理的实质，就是要使得现有土地能够得到更好的、更充分的使用，使得土地的使用更加合理，使得耕地面积得到相应增加，同时改善生产、生活条件，使得建筑用地长期缺乏的现实得到逐步改善。依据土地利用的整体方针与规定，对于工程建设做合理的控制与规划，对于处理以及安排不当的一些土地进行调整，并将一些比较零散的，缺失集中性的土地进行整合处理，同时未充分利用的农村居民点用地和农地实施调整、开发、利用的行为。
2.1 积极开展土地整理，为建设用地需求提供资源储备。
最近几年，在确保建筑用地面积的问题上，我们一直开展土地整理的工作，已经在很多方面取得一定的成就。
2.2 土地整理工作推进城乡一体化进程
2.2.1 土地整理推进了县城的城市水平。
2.2.2 土地整理推进了小城镇建设。社会经济发展发展到一定程度，小城镇必然不断涌现，它是区域经济发展的一种外在表现形式，也是城乡一体化的主要构成元素。
2.2.3 工业化进程中，土地整理起到关键的作用与意义。城市要实现发展与不断扩展，要有工业以及旅游作为发展的途径与基础。由于保障了建设用地需求，使工业园区得到了蓬勃发展。
2.2.4 土地整理推进了农业产业化进程。将现在使用的一些土地、水源以及道路、林木等进行整体的考虑与治理，使得土地建设实现整体化的发展， 建设成“田成方、渠成网、树成行、路相连”的标准化农田。创造良好的农业生产条件，为效益农业的发展和实现规模经营成为现实
3 推进城乡一体化建设对欠发达地区加快发展的现实意义
所谓城乡一体化就是使城乡人口，技术，资本，资源等要素想融合，互为资源，互为市场，互相服务，使城镇和乡村互相发展。要想实现城乡一体化，首先就要做好准备，要有一个长远的发展战略，因为城乡一体化话不是一朝一夕的事，要建设桥梁，公路，电网，通信等一些和百姓密切相关的设施，以及一些生产工厂使得居民有所图，有事干，这样可以使城镇毕业生来到农村工作，农村的人有事干。还要有新型的发展方法和策略，这样才会和现在新兴社会接轨，县城为农村最高首府，所以要想发展农村，先要发展县城，发占农村中心，关键的村落，先让主要的村富起来，在带动周边村富起来。使工业聚集起来，把农民的产物推向市场，使农民可以进城来打工，一步一步来实现城乡一体化。
3.1 加快推进城乡一体化，是工业化、城市化发展一定阶段对经济社会发展提出的必然要求。积极推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促成、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化发展道路，是保持辽河垦区经济社会持续健康快速发展的重要举措。积极推进城乡一体化，就是加快实现农村的现代化。所以，越是欠发达地区，越要推进城乡一体化。
3.2 将城乡一体化不断推向深入，能够使得社会以及经济发展更加顺畅和谐。依据城乡一体化的设计与规划，将主要精力用在关键城镇以及农村的发展上，能够对人口以及资源进行有效合理的配置，更加充分有效的保证资源的充分利用，杜绝浪费，使有限的资源发挥更大的效益；有利于打破城乡分割，缩小城乡差别，加快实现农村现代化；有利于加快农村人口向中心镇、中心村聚集，逐步树立现代市民意识，推进人的现代化。
3.3 加快推进城乡一体化，更有利于更地实施“工业强县、开放兴县、生态立县”的三大战略。
对于土地进行整理是符合我国国情发展需要的，能够使土地得到合理有效的使用与配置，保证农业的综合生产力，保证农业的全面进步，同时也是推进《土地管理法》实施的基础与重大举措。保证我国农业和建设能够和谐顺畅发展与进行，必须采用土地整理的方式，使得土地使用的矛盾能够得到优化的处理与解决，在确保经济建设用地基本满足需要的同时，使得耕地也能够一直保持在相对稳定的总量平衡，实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。
4 结束语
总而言之，要保证我国耕地总量的相对平衡，必须要对土地进行有效的管理与控制，这是重要的举措与方法，但是，在实际的管理过程中，往往把着眼点更多的放在经济方面的收益上，对于长远的生态方面的考虑相对欠缺，在这个问题上，无论在制度方面还是技术方面都应该不断努力和研究新的办法与措施。主要探索一方面保证耕地总量动态平衡，又要保障建设用地供地的矛盾中，探索行之有效的方式与方法，也就是实现土地管理。经过土地管理工作不断推动城乡一体化的发展与进步，保证建设事业的发展，又推进了欠发达地区实现跨越式发展和提前基本实现现代化的进程。
参考文献
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1．概念界定
20世纪90年代，在我国道路客运大力发展和城乡道路客运管理体制转轨的情况下，全国各地纷纷提出在道路客运行业实行城乡客运一体化发展。那么，什么是城乡道路客运一体化呢？到目前为止，人们对城乡道路客运一体化的概念及内涵并不十分清楚，可谓仁者见仁，智者见智。有相当一部分人把农村客运公交化和城乡道路客运一体化混为一谈，认为实施城乡道路客运一体化就是推行农村客运公交化。其实，农村客运公交化只是农村客运的一种组织形式，是人们在探索城乡道路客运一体化过程中对于农村客运提出的一种改革方向，并没有包括城乡道路客运一体化的全部。也有人认为城乡道路客运一体化即长途客运、城市公交客运、出租客运由政府职能部门统一管理的一种管理体制。笔者认为城乡道路客运一体化发展是一个国家城乡经济发展到一定水平，道路客运发展到一定阶段所必然出现的发展过程。
我们认为给城乡道路客运一体化下定义应注意以下几个方面的因素：
第一，城乡道路客运一体化是发生在城乡道路尤其是农村道路十分畅通，场站等基础设施水平比较高，城乡客运实现网络化运作的时期。这是城乡道路客运一体化发展硬件方面应满足的基本要求，是一体化发展的前提。
第二，城乡道路客运一体化是一个渐进和逐步完善的发展过程，而不是结果。受社会经济发展水平的影响，生产力的不同发展阶段呈现出不同的发展程度，不同国家和地区发展程度也不同。
第三，城乡道路客运一体化是双向的，不是单方面的。并不是套用城间客运及城市客运的发展模式来发展农村客运，也不是农村客运公交化，而是两者相互吸取有益于自身发展的积极因素，相互促进，协调发展的双向演变过程。
第四，城乡道路客运一体化发展并不是说最终达到城市客运和农村客运完全一样，没有差别，不应简单地认为是缩小甚至是消灭城乡客运差别的过程，而应是在具体实施过程中注重两者内部以及两者之间的有效衔接。
第五，城乡道路客运一体化发展不单是道路、场站等基础设施即硬件方面的一体化，还包括管理体制、运行机制、经营方式等软件方面的一体化。后者相对来说更重要，较难以理顺，是发展的重点与难点。
第六，城乡道路客运一体化发展的关键是实施统一、协调、高效的城乡道路客运综合管理，以先进的管理技术为手段，以法制和体制为保障，充分发挥政府、市场、公众的各种作用和组合优势，不断维护与更新道路交通基础设施，逐步理顺管理体制、运行机制，为城乡居民提供更多更好的客运服务。
基于以上分析，城乡道路客运一体化的定义可以是:城乡道路客运一体化是在城乡道路十分畅通，场站等基础设施比较完备，城乡道路客运网络体系高效运作的条件下，城乡道路客运相互融合，综合利用各种客运资源争取效益最大化和服务水平不断地提高，以达到城乡道路客运在管理体制、运行机制、经营方式等方面协调发展的过程。
2．推进城乡道路客运一体化发展的意义
城乡道路客运一体化发展，实行交通部门一家管理整个道路客运的新体制，有利于强化行业管理。同时还具有形成政令统一、事权统一、精简机构、统一规划、城乡协调一致发展的新局面。
政令统一，可以杜绝相互扯皮、推诿等现象，提高管理效率。事权统一，有利于各种道路客运方式的有效衔接，方便人民特别是乡村居民的出行和中转换乘，为城市人口向郊区转移创造便利条件，缓解城市压力，同时增加客流量，带来道路客运新的经济增长点。机构精简，效能提高，有利于真正实现从部门分散管理到综合统一管理的重大变革。统一规划，有利于道路客运资源的有效整合和充分利用，保持供需基本平衡，避免无序竞争与浪费。城乡协调一致，有利于规范客运市场，为广大经营者创造一个公开、公正、公平的竞争环境，充分激活其经营积极性。同时一体化发展带来的良好的交通运输条件可以优化投资环境、吸引投资，有利于城乡经济与道路客运相互促进，形成良性互动、共同发展的大好形势。
二、客运一体化发展的客观必然性
城乡道路客运一体化发展思想的产生，有其客观必然性。
首先源于农村客运发展的需要。我国农村天地广阔，客运资源十分丰富。农村客运在加强乡村与城市之间的人员和经济往来方面发挥着重要作用，是发展农业、繁荣农村、致富农民的重要支持和保障。然而，由于长期受到农村经济发展水平不高的制约，农村道路客运基本上处于粗放式的低层次发展状态:经营者素质普遍不高，管理水平低下；车辆技术状况差，安全性能低；道路等级低，缺乏场站等基础设施；运输组织结构松散，市场秩序混乱；市场管理不规范等。要彻底改变道路客运行业内多年来“头（快速客运）重脚（农村客运）轻”的局面，推进客运一体化发展势在必行。
其次是我国加入WTO后新形势的需要，是构筑大交通格局的需要。大交通格局要求统一客运市场管理，彻底打破市场分割和行业垄断。入世对于我国道路客运业可谓机遇与挑战并存，尤其是老国有运输企业，迫切需要改革。
再次是社会主义市场经济发展的需要。我国交通经过最近十几年的高速发展“，瓶颈”制约得到了缓解，但这只是相对比较低的经济社会发展水平、运输需求水平而言的，是初步的。社会主义市场经济发展需要更加安全、便捷、快速、可靠的交通运输作保障，交通运输不仅要在数量上满足要求，而且要在服务质量上与之相适应。
我国已经具备了城乡道路客运一体化发展的硬件条件。近几年，随着全国各地高速公路联网畅通工程、干线公路网络化工程、县乡道路通达工程的全面推进，我国城乡道路建设快速发展。到2002年底，全国高速公路里程达到2.52万公里，公路通车里程175.8万公里，农村公路总里程发展到130万公里，全国营运客车总量140.9万辆，乡镇通公路率达到99.4%，通班车率达到98%，行政村通公路率达到92.5%，通班车率达到81.9%。城乡道路客运一体化发展能够满足我国社会主义市场经济发展的需求，符合管理体制改革的要求，且发展的硬件条件已具备，是一种必然的发展趋势。
三、客运一体化发展现状及存在问题
一直以来，我国道路客运采取的是部门分管的管理体制，参与管理的部门包括交通、城建、公安等。这种管理体制有它形成的历史原因，也曾起过积极作用。现在，这种多头管理的状况已不适应建立“大交通”系统的要求。很多地方转变管理思维，将城市公交划归交通部门管理，为城乡道路客运一体化创造了条件。有些城市已经在实践中对城乡道路客运一体化进行了有益的探索。如河南省巩义市的管理一体化、客运网络化；陕西省西安市提出打破城乡交通隔离带——“零公里”和实现客运交通“三化”，即长途客运驻点化、远郊客运往返化、城市客运公交化的发展规划，为该市一体化发展指明了方向。北京、上海、重庆、哈尔滨、深圳、武汉等大城市在政府机构改革中理顺管理体制，将城乡道路客运交由交通部门实行统一管理，加快了这些地区城乡道路客运一体化发展步伐。
总体来看，尤其和市场经济发达国家相比，我国城乡道路客运一体化发展缓慢，尚处在探索阶段，存在很多问题。由于部门利益的存在，致使管理体制改革困难重重，管理上的政出多门已成为制约一体化发展的最大瓶颈。另外，硬件建设滞后于客运发展，尤其是农村道路等级、场站等仍很落后。因此，我国的城乡道路客运一体化发展还有很长的一段路要走。
四、客运一体化发展的基本模式及政策措施
1．城乡道路客运一体化发展的基本模式
综合各地城乡道路客运一体化发展实践及道路客运系统化发展的基本理论，城乡道路客运一体化发展的基本模式可以是:管理主体、政策法规、站场设施、市场建设一体化。
管理主体一体化即实行由交通部门统一管理包括公路客运、农村客运、城市公交和出租汽车客运等。实践证明一家管理已成为必然趋势，是实现一体化管理的前提。
政策法规一体化主要是指对城乡道路客运实行统一的发展政策和经济政策（运价政策、税收政策、投资信贷政策），采用统一的法律法规体系。站场设施一体化主要是指城乡道路客运站点的选址、规模、等级、服务功能等由交通主管部门统一规划、合理布局，使各站点能与其他各种运输方式和各种客运服务方式有效衔接，与城乡规划相配套。
市场建设一体化主要指在无形市场建设方面，树立城乡道路客运市场一盘棋思想，对城乡道路客运实行统一的市场准入制度、服务规范等。
2．推进城乡道路客运一体化发展的政策措施
科学合理行之有效的政策措施是促进城乡道路客运一体化快速发展的关键，推进城乡道路客运一体化发展应从软件和硬件两个方面着手。
软件方面：一是要提高认知度，加大宣传力度，尤其是政府主管部门要予以重视，在具体政策措施方面给予适当扶持;二是要建立适应城乡道路客运一体化发展的管理体制，发挥行业主管部门的导向作用，明确其管理职责，杜绝政企不分;三是建立道路客运现代企业制度，用市场机制构筑一体化发展格局;四是加快立法工作，完善法律制度，完善市场准入制度，把好市场准入关，规范客运经营行为。
硬件方面:一是加大道路建设规模，科学构筑城乡道路网，尤其是城郊和乡村公路建设;二是加快道路客运站场建设，尤其是简易站的建设。乡村简易站数量太少，根本不能满足城乡道路客运发展的需要，因此要加大对简易站的投资力度，扩大投融资渠道，以增加简易站的数量，从而构筑一体化发展的有形市场。
一、城乡二元结构的宪法之殇
以户籍制度为基础，城乡之间在经济形态、社会组织、财政投入、公共服务、治理体制等方面形成了一系列差别化甚至是歧视性的制度安排。这不仅形成了“以农补工、以乡养城”的经济格局，而且形成了利益天平严重倾斜的二元结构，致使城乡关系严重失衡、城乡分化不断加剧，整个社会被撕裂成了城市和农村两个壁垒森严、利益悬殊的阶层。改革开放之后，我国城乡关系中开始注入市场因素，一系列调整城乡关系的政策和措施渐次出台，农民的正当利益得到一定程度的认可和尊重。尤其是进入21世纪以来，一系列强农惠农富农的重大政策和措施密集出台，由此使失衡的城乡关系得到了一定程度的矫正，城乡二元结构开始松动并朝着符合宪法精神的方向改变。但是，由于利益格局的强大惯性、市场机制的自发作用以及各种矛盾和问题的长期积累，城乡分割的局面尚没有发生彻底改变，二元结构的制度坚冰仍然未能从根本上被打破，在一些领域甚至被进一步固化和叠加。③例如，虽然随着统购统销的废止和农产品流通的市场化，通过农业剩余来支持工业的比重大幅下降，但通过提供廉价劳动力和资金、土地等资源的方式支持城市化和工业化的比重却急剧攀升，农村的生产要素和资源要素在进一步向城市转移和集聚。虽然那些冲破户口藩篱进城务工的农民为城市发展作出了巨大贡献，但他们并没有取得市民的身份，而往往成为“亦工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的‘两栖人’”。④虽然农民的财产权及经济自由有了一定程度的保障，但城乡要素市场和价格市场的二元体制，使得农民无法作为平等的市场主体获取生产要素、参与市场交易，农民的财产权利仍然受到不同程度的漠视和限制。虽然农村的民生得到了很大的促进和改善，但城乡之间在就业、教育、医疗、住房、社会保障、公共服务等方面的差别仍然以不同的形式在延续。虽然平等选举权的实现在我国民主政治进程中具有重大意义，但由于农民的组织化程度不高，甚至存在着整体性的“失语”现象，因此农民在利益博弈过程中总是处于被动的弱势者地位，进而整个社会陷入了一种结构性的不公平状态之中。总之，城乡二元结构已不仅仅是一个经济学、社会学的范畴，更是一个宪法学的范畴，问题的关键不在于农村经济的落后和农村生存状况的不尽如人意，而在于农民所遭受的各种制度上的不公正对待和身份上的不平等地位，以及由此造成的所享有的权利贫乏和权利保障的缺失。为此，在解决城乡二元结构的思路中，必须注入宪法的价值元素和制度因子，自觉地把农民的全面自由发展和全社会的整体进步和谐有机地统一起来，着力使宪法原则和理念融入社会发展进程之中。
二、城乡发展一体化的宪法基点
在任何一个国家的现代化进程中，消除二元结构、实现城乡均衡发展都是社会进步的基本标志和必由之路。近年来，我国在统筹城乡经济社会发展方面做了不懈的努力，形成了一系列影响深远的新思想和新理念，尤其是《决定》深刻地指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，并强调“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。由此把破解城乡二元结构、推动城乡发展一体化推到了全面深化改革的前台，开启了统筹城乡发展的新纪元。城乡发展一体化是指通过在制度供给、资源配置、政策安排、生活方式和意识形态等方面的同质性构造实现城乡两个具有不同属性的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存、良性互动的状态中高度融合、协调发展、共同繁荣。从宪法学角度来看，城乡发展一体化旨在对农民和市民的基本权利和法律地位进行宪法性同构，使农民与市民具有平等的社会身份和法律人格，享有平等的权利自由和制度保障。这是城乡发展一体化的关键和核心，也是城乡发展一体化的宪法基点。作为一个含有价值判断色彩的宪法学范畴，“平等”具有深厚的思想渊源和文化底蕴。平等权作为一项基本人权，获得了一种普遍的道德正当性。随着政治实践的变化，现代宪法理论已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。在不公平的社会现实中，为弱者提供机会或利益的差别性特殊补偿，帮助其改变不利处境，以纠正单纯形式平等所可能造成的事实上不平等，是实质平等的价值所在。然而，实质平等并不是对形式平等的否定或取代而只是补充和发展，机会平等是一种最低限度的公平诉求，“在大多数情形下，现代国家的宪法保障限于机会平等”。⑤在城乡发展一体化进程中，强调机会平等、起点平等具有十分重要的现实意义。机会公平、起点公平是最简单、最朴素的公平，对改变农民的身份和命运来说，又是最重要、最基础的公平；如果连这样一种形式上的平等都无法实现的话，如果连平等的竞争机会都没有的话，那么结果平等、实质平等便无从谈起。要实现机会公平、人人平等，就必须消除对农民的身份性歧视，打破农民和市民的身份界限，废除各种形式的身份等级制度。其中备受关注、饱受诟病的就是户籍制度。户籍制度改革的迟滞效应仍然相当突出和明显，二元社会结构的坚冰依然未能被打破。《决定》对户籍制度改革做了全面部署和安排，强调要“创新人口管理，加快户籍制度改革……推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。这为全面深化户籍制度改革提出了科学可行的改革思路和目标，同时也提出了农民的市民化这一宪法层面的关键问题。平等权在整个宪法权利体系中具有基础性和统领性的意义，如果这项权利缺失或虚置，那么其他权利无论设计得多么美妙，其在现实生活中的保障和实现都将大打折扣甚至会形同虚设。实际上，我国宪法对公民的基本权利并未做出差别性的规定，但由于在权利的具体保障和实现中，平等的精髓有时被有意或无意地疏忽和抽掉了，故而宪法上的公民权利条款难免会成为具文。同时，需要注意的是，平等权并不是一项独立存在的额外权利，而只是权利的一种保障形式。⑥平等权的规范效力应当以某种权利的现实存在为前提，在权利体系自身存在疏漏或空白的情况下，平等权的效力范围自然会相应缩减。这就需要不断完善宪法权利类型，让各项权利的享有和行使能够有明确的宪法规范载体。其中，最典型者如迁徙自由。对于迁徙自由在破除城乡二元结构方面的独特意义，学界已做了相当深入的研究。迁徙自由不仅仅是人的自由流动问题，而且关乎农民能否摆脱身份束缚而赢得应有的尊严与价值，关乎择业自由、经济自由、政治选择自由、全面发展的自由能否得到充分实现。同时，迁徙自由入宪可以为从宪法层面审视相关制度的合宪性提供最高的判断标准，从而为我国户籍制度改革的全面深化提供根本的规范依据。对平等权的呼唤，源于对人格尊严的珍视、对人的主体性的尊重。人的主体性包括人的自我意识、独立自主、意志自由、道德自律、人是目的等内容，⑦它要求每个人都能成为独立、自治、平等的道德主体。城乡发展一体化的关键同样是农民主体性的真正确立，“对农民而言，其最需要的是主体性”。⑧确立农民主体性的宪法学意义在于，使农民能够从自身的主体地位出发，进行自我决定、自主选择、平等发展；能够作为城乡一体化的实践主体，有效地参与到社会过程之中以表达和捍卫自己的利益诉求，而不再仅仅是规则的对象，甚或是被管理和动员的客体。同时，农民主体性的确立为多元主义宪法文化的实质性形成以及法治建设的稳步推进提供必要的历史前提和社会基础。总之，城乡发展一体化坚持以人为本、推进以人为核心的城镇化进程，强调赋予农民主体地位，充分保障农民的各项权益，着力让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这体现了对人性的深层呼唤和对人的价值的尊重，彰显着尊重和保障人权的宪法原则和人文关怀，从而成为我国社会发展的基本内容和时代主题。
三、城乡发展一体化的宪法路径
在宪法关系中，国家权力、政府职能作为与个人权利、社会福祉相对应的一极，始终是宪法理论和实践所关注的焦点。不同国家的二元结构转向一元结构的模式都与政府发挥作用的程度和方式直接相关。在城乡发展一体化进程中，政府角色和功能的合理定位，同样是一项艰巨而复杂的法治作业，关系着城乡发展一体化的路径选择。早期现代化国家的二元结构往往是在市场机制的作用下经过漫长的历史过程而自然消解的，政府这只“看得见的手”基本上置身事外。但后期发展中国家已不具备这些历史条件和国际环境，且大都面临着加速工业化的巨大压力。为克服市场失灵造成的资源配置弱化，有学者将“凯恩斯理论”引入二元结构框架，主张引入政府干预以满足结构转换的需要。⑨在我国，由于城乡分割的市场体系还没有根本改变，市场机制发挥作用的领域和程度还相当有限，因此政府更应该发挥主导性作用、承担起相应的责任。无论是消除城乡二元结构，还是推进城乡发展一体化，制度安排和政策导向在其中都发挥着基础性和决定性的作用。虽然我国的城乡二元结构已经发生了明显变化，但形成二元结构的关键性体制因素依然存在，影响城乡发展一体化的一些深层次的制度障碍尚未取得突破。因此，政府的首要职能应该是加快完善健全城乡发展一体化机制，彻底改革或废除导致城乡二元结构的制度措施，尽快实现城乡在制度供给和权利保障方面的同质性建构。城乡发展一体化的过程实质上是利益格局重新调整的过程，只有在制度正义的基础上，才能实现权利公平、分配公平，进而形成一种融洽互惠的利益关系。因此，应当在社会价值体系中嵌入公正观念，让宪法上的平等原则和理念在公共政策和制度安排中发挥基础性的作用。在城乡发展一体化的过程中，对政府能力的期待，除了体制变革和创新方面的原因外，还源于改善和促进民生的现实需要，这突出表现在农村公共产品和公共服务的供给方面。改革前，我国的资源配置主要由行政主导而非市场化配置，农村公共产品供给不足、公共服务滞后。在改革初期，农村公共服务、社会保障仍然被严重忽视。⑩近些年来，国家积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系，基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，使得农村公共服务供给机制发生重大变革。但由于历史欠账较多，城乡公共服务不均等的状况尚未发生根本改观，甚至在政府应当积极“有为”之时，还存在着“缺位”、“弃位”或者自我克减责任的现象。为此，《决定》特别强调：“要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化”。因此，建立“有为”政府，充分发挥政府在促进经济发展和公共福祉、提供公共产品和服务方面的积极作用，是城乡发展一体化中极为重要的宪法课题。在当代中国的历史场景中，人们既希望政府能够积极“有为”，又强调有限政府原则以防止国家权力的恣意和滥用。我国城乡的二元性以及农民所受的种种歧视，在很大程度上就是公权力直接塑造和安排的。国家权力过多地介入和干预社会经济领域，极度压缩了农村社会的自治空间和基本利益诉求，并最终积淀为顽固的制度性症结。在市场化的进程中，政府仍然掌握着过多的资源并拥有强大的支配权、调控权，导致在实践中违背农民意愿、侵犯农民权利的现象仍时有发生。因此，建立有效的权力监督制约机制，警惕和防范权力的越位和滥用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少和避免政府的不适当干预，仍然是城乡发展一体化中不可逾越的程序。这也决定了调整政府“有限”与“有为”这两个命题和目标之间的对立、实现二者之间的有机统一和平衡是我国城乡发展一体化进程中必须同时面对和完成的立宪主义使命。总之，城乡发展一体化既涉及社会结构和政府职能的转变，也涉及价值观念和制度安排的更新。它不仅真实记录着中国社会发展演变的历史脉络，也生动演绎着我国法治建设的曲折历程。只有将之纳入立宪主义的总体思路之中，确立起与社会进步相适应的宪法观念体系和规范秩序，才能使美好的愿景转化为实实在在的制度建设和社会实践。
作者：苗连营 单位：郑州大学法学院教授
关键词：美丽乡村建设；蓬莱市城乡；发展
一、城乡一体化与美丽乡村的内涵
美丽乡村建设是一项艰巨、复杂的系统工程，“十二五”期间，统筹城乡发展，推进城乡一体化，建设美丽乡村是让发展成果惠及广大农民，从根本上解决“三农”问题的重要举措。加大强农富民政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果是一个城市管理者应正确妥善处理好的问题，为此，必须梳理出城乡一体化及美丽乡村的具体与建设要求。
（一）城乡一体化。城乡一体化是指导城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和城市对乡村的辐射带动，逐步缩小城乡经济发展水平的差距，进而使城市和乡村形成一个相互渗透、相互融合、高度依赖、共同繁荣的整体系统。
（二）美丽乡村。美丽乡村的“美丽”包含两层意思：一是指生态良好、环境优美、布局合理、设施完善；二是指产业发展、农民富裕、特色鲜明、社会和谐。具体包括科学规划布局美、村容整治环境美、创业增收生活美、乡村文明素质美等四个层面的“美”。由此可见，美丽乡村之“美”既体现在自然层面，也体现在社会层面。
二、加快城乡一体化，建设美丽乡村的意义
（一）建设美丽乡村是建设美丽中国的重点难点，是统筹城乡发展的必然要求。为实现党的十提出的建设美丽中国，蓬莱提出了“人间仙境、美酒之乡、休闲天堂”的建设目标，就必须统筹城乡建设，实现城乡一体化发展，实现农业现代化，让广大农民得到实惠，增加收入，过上富裕幸福的生活。
（二）建设美丽乡村统筹城乡发展的具体体现，是推动城乡一体化发展的重要途径。全面建成小康社会，城乡一体化是基础。加快建设美丽乡村，就要加快完善体制机制建设，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，让广大农民享受到和城镇居民同等的公共服务。
（三）加快城乡一体化建设美丽乡村是构建和谐社会重要内容，是全面建设小康社会的重要举措。美丽乡村建设包括生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治和管理民主等目标任务，其中蕴含着生产集约高效、生态环境良好、生活低碳富裕等现代文明要素以及社会各要素的和谐统一。没有农村经济社会的发展、没有农村现代化的建设、没有农民住房条件、生存环境的改善和生产生活水平的提高，就不可能建成真正小康社会。
三、蓬莱在推进城乡一体化，建设美丽乡村中应着力加强的几个方面
城乡一体化发展的要义在于构筑平等、协调、相互配合的新型城乡关系，美丽乡村建设的目标取向是立足于特色基础，依托于特色优势，取胜于特色发展和农民的自觉参与。结合我在北沟镇贺家沟村的住村帮扶情况来看，我觉得从北沟镇在推进城乡一体化建设美丽乡村可以从以下几个方面出发来解决实际问题。
（一）加大对基础设施建设的力度，缩小城乡差距。既然制约“三农”问题有效解决的深层次矛盾是城乡二元结构，那么，解决“三农”问题就必须加大统筹城乡发展力度，着力破除城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，推动城乡发展一体，这是解决好我国“三农”问题的必然选择。加大城镇基础设施向农村延伸力度，加快城乡公路网规划未修编和调整，完善干线路面、聚焦区和中心村路网。结合今年的“道路网格化”建设，北沟镇年内投入2800万元完成57.4公里村内路硬化和连村路打造，彻底解决村民的出行难题。
（二）搞好规划，加快推进“美丽乡村”创建。科学编制村庄建设规划。在对各村全面摸底的基础上，梳理出一批重点建设的村，分等级分批次开展美好乡村建设工作。以村庄建设、环境整治为突破口，努力打造一批综合实力强、基础设施好、社会服务完善、乡风文明的示范村。及时组织各村进行交流和学习，相互借鉴好的做法，重点做好点、线、片、面结合三篇文章，以“连点成线，以线带面，全面推进”的创建思路，把“点”上的景连成“线”上的景，再构成“面”上的景，使美丽乡村创建工作成为推动我市城乡统筹发展的源动力。今年以来，北沟镇的“蓬莱美丽乡村”创建活动将按照“一轴、一片、两区、两中心”思路进行创建，重点对以北姜路为轴心的区域进行重点打造。“一轴”，即整体打造以北姜路沿线村为轴线全面铺开；“一片”，即对以蔚阳山为中心的刘家、大姜家、西吴、曲家庄、孙陶、小姜家、河润、两铭等八个村为区域进行连片打造，全面提升美丽乡村创建品质。
（三）加大宣传力度，充分调动各方面的积极性，形成全民共同参与美丽乡村建设的氛围。通过召开动员会、现场推进会、农户座谈会等途径，发动农民群众、依靠农民群众，不断提升广大农民群众对美丽乡村创建活动的知晓度、支持度和参与积极性。一方面，是加强对广大农村干部群众的宣传发动，使他们充分认识推进城乡一体化建设美丽乡村的重大意义、工作重点和基本要求，从而调动他们的政治热情和充分发挥主体作用；另一方面，要求各新闻单位通过开设“美丽乡村”专题栏目进行宣传报道和讨论，正面宣传报道美丽乡村建设的典型经验和做法，充分发挥市场机制作用，广泛发动社会各界力量，在互利互惠的原则下方形资金筹集渠道，引入社会资金和民间资本参与美丽乡村建设，为推进美丽乡村建设营造良好的社会环境。
孔铭：在我看来，这次股权收购很有价值。我查阅了相关资料，万忠公司是一家以废旧电子电器回收利用为主营业务的再生资源综合利用型企业，地处京津冀金三角中心，具有较为明显的区位优势。公司具备《废弃电器电子产品处理资格证书》，核准产能为年处理各类废弃电器电子产品230多万台。
另外，据有关部门统计，河北省每年旧家电的淘汰量约8000多万台、旧家具每年2000 万件、旧机械设备900万台、报废汽车两万辆。目前河北省的处理产能远远不足，因此只要渠道商能够很好的对接，投产的产能就能够迅速达产贡献业绩。桑德率先布局于河北地区固废产业，抢占先机，将其影响力辐射到京津冀地区。
《动态》：在此之前，桑德环境还与河北保定市人民政府签署了《保定静脉产业园战略合作框架协议》。孔老师能否简单介绍一下？静脉产业园模式的意义何在？
孔铭：本次《保定静脉产业园战略合作框架协议》中规划建设 “一园两区”的静脉产业园模式，即固废处理处置园区和再生资源回收利用园区，项目总投资约30亿元。
此次签订的虽然只是框架协议，目前还未就合作事项制订具体实施计划和方案，但是对于桑德的战略发展意义重大。据我了解，保定市政府将支持公司在保定市投资建设保定静脉产业园，参与环卫市场化作业和城乡环卫一体化项目，支持公司在保定市投资城乡一体化系统项目，采用专业化、市场化运营管理模式，逐步建立街道清扫、保洁、垃圾收集转运以及终端处理处置的城乡环卫一体化运营模式。如果后续框架协议能够顺利执行，将有利于公司在全国推广固体废物资源化综合利用处置业务。
《动态》：作为“老牌”的环保公司，桑德环境多年来净利润增速始终保持着较高水平，虽然市场普遍担心其增长的持续性难以维持，您如何看待这个问题？
孔铭：在我看来，公司依然具有较强的持续增长能力。相比以“资源”+“资金”为核心驱动的市政领域，市场化程度更高的再生资源和危废处置行业更适合民企。我认为，公司今年来加速布局再生资源、危废处置行业，并逐步整合市政清运行业，环保大平台日臻完善。
同时，桑德环境的BOT项目进入实施高峰，固废工程迎来业绩释放。我查阅了相关数据，截至2013 年底，公司签订特许经营权市政固废处理项目总处理能力接近15000吨每天，多数项目均处于建设期，未完成工程规模达到70亿元，而2013年仅结算6亿元左右，上述项目估计在2014-2016 年陆续完成。
另外，桑德通过收购年处理废弃电器电子产品80万台的河南恒昌、湘潭市报废汽车回收公司开始布局资源回收再利用行业。我认为公司收购河南恒昌、湘潭市报废汽车回收公司仅仅是公司进军资源回收利用产业的开始，后续公司仍将继续在这一领域采取兼并收购或者扩大产能的方式抢占市场。
《动态》：长期以来，桑德环境的业务重心均放在垃圾焚烧处理上，在垃圾清运业务方面，公司是否有相应的规划与目标？
孔铭：有的。今年3月份河北省迁安市人民政府与桑德环境签署了《迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化BOT项目特许经营协议》，迁安市人民政府确定桑德为迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化BOT项目的投资、建设、运营及维护的承担人，授予桑德在迁安市成立的项目公司具体从事迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化特许经营许可业务。
此项目着力打造城乡垃圾清运焚烧一体化，对公司涉足垃圾清运业务具有重要意义。我从相关资料中了解到，此次中标的迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化BOT项目先期进行处理规模为400吨每天的一期项目建设，预计投资2亿元，同时配套建设处理规模为400吨每天的生活垃圾中转运输项目，该项设施预计投资为3335万元。
该项目较前期的垃圾焚烧发电项目新增了垃圾中转清运业务，在我看来是公司全力打造固废处置全产业链的充分体现，未来该项目的建设实施将有利公司树立固废项目区域示范效应，持续涉足垃圾清运业务，将对公司在华北地区的项目开展产生积极影响。
《动态》：今年以来公司在固废业务方面加大投入，那公司订单状况是否与投入相匹配呢？
总体上看，中国的城市化成就是巨大的，城市人口和城市数量增加，城市体系基本框架初步形成，很多城 市基础建设、绿化和环境卫生都得到了显著的改善。但是，在取得以上成绩的同时，中国也出现了世界上其他国家城市化过程中出现的问题，其中包括城乡二元结构明显，城乡收入差距拉大；城市化进程与要素空间集中过程不协调；就业压力巨大等等。此外，由于国情的差异，我国城市化过程中还面临着土地问题和农民的迁转等问题。要解决这些问题，实现城市化的持续、健康发展，除借鉴国际经验外，还必须深入研究中国的问题、原因、经验及其国情，找到切合中国实际的中国城市化道路。目前，这些工作在国内很多地方都在进行积极且有意义的探索。其中以成都的“城乡一体化的城市化道路”最为典型。
一、影响城市化道路的几个基本关系
从对50多年来，国际和国内城市化进程的纵横视角审视和剖析，城市化道路成功与否，取决于城市化所涉及的诸多重要关系的处理。这些关系主要包括：载体与空间关系、城市与乡村关系、人口迁移与身份转换关系、城市化与工业化关系以及政府与市场关系等，其中对城市化过程中的城乡关系的忽略或没有进行正确处理是导致“城、乡双输”的根本原因。
载体与空间关系。城市化主要特征就是要素、产业、人口等的聚集和流动。但这种聚集是分散的聚集，还是集中聚集；是就地城市化，还是流动到大都市里；是发展小城镇，还是小城市、中型城市、大城市，对城市化、对区域甚至对国家的发展都有重要影响。
城市与乡村的关系。城市化涉及三部分内容，已城市化的部分，暂时不能城市化部分和正在城市化部分。其间，城市和农村的关系是互利、平等，还是乡村歧视，这些都将会直接影响城市进程，也影响区域及国家的整体发展。
迁移与转换的关系。城市化主要表现农村人口流动到城市，但更重要的是农村人口是否真正转换为城市人口，即其就业、住房、教育、医疗、社保等是否得到真正的解决。
城市化与工业化的关系。城市化和非农化的关系即城市化同步、超前、滞后，或者相互之间是适应或不适应。这也影响城市化进程和工业化进程，最终影响区域及国家的整体发展。
政府与市场的关系。城市化的要素、产业、人口聚集、流动是通过市场组织还是通过政府计划，或政府和市场之间怎样合作、博弈，影响城市化的效率、成本，甚至失败和成功。
二、成都市城乡一体化探源
成都市是中国中西部地区的特大城市，其经济发展水平与中国总体发展水平接近，同时内部包括发达的大都市和中小城市以及贫困的农村山区，具有典型的中国经济、社会和地理特征。人多地少，资源分布不均，农村生产率低，城市就业压力巨大，自然条件与发展水平不平衡。这些都制约着成都市城市化的进一步发展。在这些条件约束下，在城市化快速推进过程中，成都市一度也产生了其它地区类似的问题：城乡差距拉大、自然条件恶化、耕地被大面积低补偿征用、农村人口大量外流等等。在快速城市化过程中，这些问题产生了巨大的社会压力。为了防止这些问题的进一步恶化，最终彻底解决这些问题，2003年起，成都市成都把“城乡一体化”作为政府在统筹城乡经济社会发展的战略部署。
成都市在实施“城乡一体化”战略中，从统筹规划着手，在城乡关系的处理上，实施城乡管理体制一体、公共服务一体、城乡基础设施一体的战略部署，通过实施“三项工程”即农业产业化工程、农村扶贫开发工程和农村环境建设工程建设新农村，通过土地整理实现城乡双赢。在空间上，通过工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向业主集中稳步推进城市化。在人口方面，重视农村向城市人口迁转过程中的失地农民以及农民工身份的转换工作，对城乡居民的住房、社会保障、教育、卫生体系进行一体化的管理。在促进产业和城市化协调发展方面，通过产业规划合理引导产业发展。在城市化市场条件创造方面，加强资金的市场配置作用，改善商务环境并规范化服务型政府。等等实施了一系列措施，并取得了阶段性成果。
三、成都城乡一体化战略的提炼
成都市作为中西部地区的一个特大型城市，实际上是整个中国的一个典型代表和缩影，城市化面临整个中国存在的问题和特殊性，但是，其在推进城市化，破解城乡二元结构的难题方面，做出了出色的努力。通过联系和整体分析成都在推进城乡一体城市化的各项具体做法，我们可以发现：成都在推进城乡一体化的城市化过程中逐步形成了一个较为清晰的战略构想。该战略包括在科学发展观的指导下，坚持三个原则：以经济建设为中心，经济、政治、社会、文化四位一体和城乡、区域、经济社会、人与自然、国内外五方面工作统筹兼顾。主攻三大事业：提升城市竞争力、集中城市化、建设新农村。通过六个以为：以县城和有条件的区域中心镇为重点，以科学规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以建立市场化配置资源的机制为关键，以制定和完善相关配套政策为保证，以农民身份转变为出发点和落脚点，实现四最目标：人居环境最优、创业环境最佳、城乡最和谐、综合竞争力最强。
一个完整的战略主要包括战略的指导思想、战略原则、战略重点、战略途径、战略阶段和战略目标。
成都在推进城乡一体化的城市化的指导思想：科学发展观
成都推进城乡一体化的城市化是以在科学发展观为指导的。发展观是关于发展的一种思想、认识和观点。科学发展观特指关于是什么正确发展以及如何正确发展的重大战略思想。主要包括以人为本，全面、协调、可持续的发展。科学发展既不能违背精神，也不能生搬硬套。成都推进城乡一体化的城市化的战略充分体现了科学发展观的这些思想。
成都在推进城乡一体化的城市化的战略原则：“三个坚持”
在推进城乡一体化的城市化的战略原则上，成都提出了三个坚持：即坚持以经济建设为中心，城市化和其他各项工作都要坚持以经济建设为中心进行。坚持经济、政治、社会、文化四位一体，经济、政治、社会、文化建设的各个环节、各个方面保持相互协调。坚持城乡、区域、经济社会、人与自然、国内外五方面工作统筹兼顾，一盘棋推进。
成都在推进城乡一体化的城市化的战略重点：“三大任务”
在推进城乡一体化的城市化的战略重点上，成都提出三大任务：一、在主城区实施三大环境优化战略。即优化创新环境、人居环境、创业环境，提高城市的吸引力、创造力，进而提升竞争力；在乡村向城市转化地区，实施三个集中战略即：人口向居民点集中、产业向园区集中、土地向规模经济集中，提高城市化的质量、效益和可持续能力。在农村地区，实施三项工程：农业产业化工程、农村扶贫工程、农村环境整治），建设社会主义新农村。
成都在推进城乡一体化的城市化的战略路径：“六个以为”
城市化需要具备许多条件，其地位和作用也不相同，成都市通过制定相关的公共政策，使城市化的六个要素担当其恰当的角色，发挥其应有的作用，并使六个方面相互促进。其对这六个方面的战略定位分别是：以县城和有条件的区域中心镇为重点；以科学规划为龙头和基础；以产业发展为支撑；以建立市场化配置资源的机制为关键；以制定和完善相关配套政策为保证；以农民身份转变为出发点和落脚点。
成都在推进城乡一体的城市化的阶段目标：“五年四最”
成都推进城乡一体化的城市化的阶段目标十分明确：就是用五年的时间四最目标。通过以上的努力，稳步推进城市化进程，到“十一五”末，建成中西部地区人居环境最优、创业环境最佳、城乡最和谐、综合竞争力最强的特大城市。
成都推进城乡一体的城市化的采取的做法和实施的战略，无论是对中国其他区域或发展中国家的推进城市化促进经济社会发展都具有一定的借鉴意义。
四、成都市城乡一体化城市化道路的经验启示
从成都市城乡一体化发展战略条件和实施过程来看，其战略模式和具体做法对其他地区具有借鉴意义。从当前中国城市发展来看，城乡分治的制度基础仍然是国内城市发展的现实约束。作为中国西部特大中心城市，成都市的大城市大农村的发展格局势具有典型的中国特征。人口多，人均耕地少是农村发展的自然约束。农业和农村和农民问题是制约成都是城市化进程的主要因素。与中国东部的长三角和珠三角城市发展模式相比，成都市在制度和资源上面临更多的约束，经济基础薄弱，因此对中国其他地区具有借鉴意义。其经验总结如下：
在空间上，根据一体化的发展思路，成都市区分了中心城区、有条件的县域和区域中心以及农村三个层次，根据发展条件和一体化的要求分别制定了不同发展措施：
提升和优化城市中心区域的产业
以县城和有条件的区域中心镇为重点，加大城市对农村的带动力度
通过“三大重点工程”推进农村全面发展
为了解决市场失灵，并为市场运行创造良好的外部环境，成都市从制度、管理、政策和战略四个纬度发挥政府职能，推动城乡一体化发展：
通过综合性的制度改革，确保市场基础作用
改革行政管理体制，弥补市场失灵
制定和完善配套政策，加大城乡一体化的保障力度
制定合理的战略发展规划，推动城乡一体化良性发展
在城市化进程中，成都市从农民、土地、农业、资金、就业五个方面来落实城乡一体化战略。从偏好上解决了城市和工业发展过程中对农村的忽略：
以农民生产、生活方式转变为着眼点和落脚点，培育城乡一体化社会基础
通过创新土地利用方案和土地整理为城乡一体化提供合理的土地保障
通过农业适度规模经营，促进农业产业化，推动城乡一体化
通过“异地”招商，提高招商积极性，运用市场规律提高政府资金效率
通过培育创业环境鼓励农村人口自我就业，通过订单式培训引导农村剩余劳动力合理流动
通过以上的整体战略规划，成都市的城乡一体化战略很好地解决了城市化过程中的载体与空间关系、城市与乡村的关系、人口迁移与身份转换的关系、城市化与工业化的关系以及政府与市场的关系。为我国城市化提供了一条行之有效的路径选择。
五、基于成都经验的中国城市化道路选择与总体设计
在经济全球化的背景下，总结世界上城市化国家的教训，借鉴成都等地区的成功经验，将城市化道路理论与中国的国情相结合，遵循因时、因地制宜，全面统筹，稳步推进，分类指导，形式多样的原则，正确处理城市和乡村关系、空间与城市化关系、非农化与城市化关系、政府和市场关系，人口迁移和转换关系，走城乡一体的城市化道路。即围绕一个核心：迁转俱进；沿着一条主线：集中聚集；利用两种手段：市场组织和政府规划；依托两支基本力量：新业带动与城乡双赢。确保城市化健康发展，最终实现全面城市化和城乡一体化目标。
一个核心――迁转俱进
迁转俱进是指保证农村人口向城市的迁移和转换一体。农村人口迁入城市后，其就业、教育、医疗、住房和社保同时享受城市市民相同的待遇。第一，尤其对于失地农民，当其自己生产资料和社会保障――土地的时候，流入城市时，其就业和社会保障，必须得到有效的转换和确保。这是城市化的出发点和落脚点，也是城市化的核心问题。第二，当农民工迁入城市有了固定的工作和收入，政府应提供其就业、教育、医疗、住房和社保同时得到城市市民一样的解决。
一条主线――集中聚集
城市化本身就是资源、要素、人口、产业和经济社会活动的聚集过程。但聚集又分为集中聚集和分散聚集。集中聚集是指在规模经济许可的范围内，成规模、有重点的聚集。中国的国情和聚集经济的优势决定，中国的城市化发展，要采取集中聚集的形式。集中聚集主要包含两方面的内容：一是农村向城市集中聚集，即适当发展大城市，大力发展中等城市，努力建设重点小城镇。二是城市发展本身的集中聚集，应因地制宜，多样发展。东部发达城市群状发展，中部城市带状发展，西部落后地区有重点的点状发展。
两个手段――市场组织和政府规划
市场组织就是通过自主决策、公平交易实现资源的合理配置，通过市场规律作用，实现农村生产和生活方式向城市生产和生活方式的转变。第一，确保市场在配置资源上发挥基础性作用。第二，城市化市场组织的制度基础，要注意在城市化过程产权的明晰和保护，特别是农民土地产权的明晰和保护；第三培育市场主体，尤其培育和保护农民作为是弱势的市场主体。
在市场经济条件下，政府的作用主要是：一确保市场在配置资源方面发挥基础性作用；二是弥补市场失灵。政府管理主要是强调三个方面的内容：政府战略规划、政府内部监管和政府服务供给。其中，政府战略规划是龙头。保证城市化健康发展，第一，政府要在充分的调查研究基础上，遵循市场规律，制定科学合理的城乡一体的规划方案；第二，理顺和改革政府机构，培训政府的管理人员，实施规划；第三，采取相关配套措施，监督规划的实施。
两支力量――新业带动与城乡双赢
新业带动是指与先前的工业化道路不同，根据全球发展趋势，适应地方供需实际，选择发展特定的产业，带动城市化发展。第一，坚持城市化需要工业化带动，通过发展产业，促进城市化发展；第二，城市新产业选择，有利于带动城市化，就是要用新型工业化带动城市化。目前，发展新产业应包括劳动密集型的高科技、一般加工业、现代服务业、传统服务业以及非正规部门产业等。
城乡双赢，即通过发掘中心城区的核心优势，提升城市竞争力，带动区域和周边农村的发展；通过发掘农村的核心优势，发挥农村的优势；通过市场，实现城乡分工；通过政府对农村的扶植和能力建设，通过城乡安全网的覆盖，实现农村的发展繁荣。城市的繁荣带动农村的繁荣，农村的兴旺又为城市的进一步发展提供广阔的空间，促进城市发展，进而形成城乡共荣的良性循环，实现城乡双赢。
××市为典型的大城市带大农村的二元结构，全市人口1060万，人多地少的矛盾非常突出。而我市也为典型的大城市带大农村，二元结构明显，农业人口比重大，人地矛盾突出。因此，××市的经验对于我市加快经济发达区域社会主义新农村建设工作具有直接的指导和借鉴意义。××市近年来城乡一体化和新农村建设取得的显著成绩，首先源于该市党委、政府对发展形势和地方实际的科学判断，源于对城市化的正确认识。该市主要领导多次提出，城乡一体化是城市发展的最高境界，城乡一体化是解决“三农”问题的根本举措，城乡一体化是城市发展的必由之路。全市上下思想统一，认识到位，从而为上下联动，左右呼应提供了重要的思想保障。我市最近几年也高度重视城镇化的发展，市委二届三次全会提出加快推进城镇化进程的战略，明确了目标、任务，但是，在实际工作中，我们对经济发达区域城乡一体化和社会主义新农村建设的研究和认识还不够深入、系统，对其内涵理解还不够透彻。通过对××市的调研，我们认为有必要重新对这一问题进行梳理和反思，尽快转变观念，寻求适合我们自身特点的发展思路。
在组织领导上，有必要借鉴××市的经验，成立由区（市）县主要领导任组长的推进城乡一体化和建设社会主义新农村工作领导小组，并设立工作机构，确定分管领导具体抓这项工作。同时，要加大对基层干部的培训和对群众的宣传力度，使基层广大干部群众对城乡一体化战略部署和新农村建设的深刻内涵有更深的认识。
二、因地制宜，正确选择适合我市实际的新农村建设模式
党的十六届五中全会从战略高度提出了建设社会主义新农村的目标和要求。要实现这个目标，必须因地制宜，选择适合本地区实际的新农村建设模式。××市在经济发达地区农村建设上大胆创新，超前运作，所推出的国色天香模式、五朵金花模式以及安仁模式，以土地流转制度为核心，开创了社会主义新农村建设的新路子。我市地域面积广，各地区经济社会发展水平差异较大，如何结合各地区实际，选择正确的新农村建设模式，直接关系到新农村建设的成败。应该说，××市所推出的国色天香模式、五朵金花模式以及安仁模式，在我市都具有推广的基本条件。但是，我们不能照抄照搬，要深刻分析各地区发展实际和自然条件，寻找适合本地区的发展模式。近年来，我市在都市区部分地区也探索出了一些成功模式，例如发展都市休闲农业、发展“农家乐”特色经济，这些做法都亟待归纳总结和加强引导，提升档次。
三、抓住重点，加快我市经济发达区域和近郊区新农村规划编制
××市在推进城乡一体化和建设新农村的进程中，十分重视规划的引导和调控作用，切实将城乡规划放在基础和龙头地位。××市在规划编制方面的经验集中体现在：一是明确提出城乡规划全覆盖理念；二是注重在规划编制中充分体现以人为本，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济的特色；三是注重推进镇乡规划和村庄整治规划的编制，直接指导新农村村容整治工作。
近年来，在市委、市政府的高度重视和大力支持下，我市城乡规划编制工作快速推进，规划覆盖范围不断扩大，到目前，都市区新一轮总规确定的820平方公里建设用地中，已有460平方公里实现控规覆盖，其中两山之间的主城核心区及山外主要拓展用地如大学城和茶园地区等已基本实现控规全覆盖。另外，在编控规220平方公里，也即将形成成果。都市区单独编制的36个小城镇规划，除极个别城镇因特殊原因适当延后外，其余均基本完成。这些为都市区城乡一体化发展和新农村建设奠定了重要的规划基础。
但是，随着城市快速发展和城乡一体化的深入推进，我们迫切需要进一步加快控规编制，特别是加快城乡结合部和城市拓展新区的控规编制工作，尽快实现都市区控规全覆盖；积极做好控规维护和更新，增强规划的指导性和权威性。同时，需要进一步加快城市综合交通、市政设施、公共设施、环境资源保护等重大专项规划的编制工作，切实引导都市区城乡协调、健康发展。
另外，要结合我市实际，尽快开展农民新村规划编制和都市区范围内农村新型社区的规划工作。试点启动村庄整治规划编制工作，特别是充分借鉴××市的成功经验和我市亚太市长峰会环境综合整治积累的宝贵经验，尽快出台适合我市实际情况的村庄整治规划编制导则，引导村容整治工作。
四、完善规划管理体制，强化规划对城乡一体化和新农村建设的指导力度
××市在推进城乡一体化，建设新农村的战略中，高度重视城乡一体化规划工作，打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体化规划的管理新体制。该市理顺规划工作关系，将市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转市规划局。不断健全城乡规划管理机构，在主城五区设置规划分局，负责中心城区城市规划实施管理工作。设置××市规划执法监督局（市级行政二级局），负责全市城乡规 划监督管理工作。市规划执法监督局由市规划局管理。设置市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员。注重加强镇乡规划管理，设置区（市）县政府派驻镇（乡）规划助理员。这些举措对我市都具有积极的借鉴意义。
近年来，在市委、市政府的大力支持下，我市规划管理体制不断完善，特别是都市区规划管理体制进一步理顺，为规划管理实施提供了重要保障。但是，目前都市区规划管理体制也还存在一些突出问题，特别是乡镇一级规划工作机构薄弱，导致了乡镇一级规划管理的缺失。目前，都市区规划管理范围由20__年前的2500平方公里扩大至5473平方公里，新增96个镇乡，均无专门机构，无专职人员，无经费来源。这种状况已经越来越严重地影响到了都市区的快速发展和城乡一体化的深入推进，不利于新农村的建设。因此，有必要在继续坚持和完善都市区城乡一体化规划管理模式的基础上，切实加强乡镇规划管理机构建设。都市区内的每个建制镇，均需要建立规划管理办公室，形成“市局—分局—规划办”的城乡一体化管理机构体系。同时，为加强规划的统一管理，强化对城乡一体化和新农村建设的规划指导，需要进一步调整村镇规划管理职责，建议将村镇规划管理职责，统一划归规划行政主管部门。
对远郊区县，目前大多数区县未设立单独的规划行政主管部门，城市规划管理的行政职能仍由建设主管部门代行。而镇乡一级的规划管理更是严重缺位，从而导致规划无法有效监管。因此，有必要加强对区县城乡规划工作的指导和监督，按照城乡一体、集中统一的要求，帮助其健全城乡规划管理机构，将规划管理职能延伸至镇乡。应尽快帮助万州、涪陵等区域性中心城市，按规定成立独立的政府序列规划行政主管部门；稳步推进行政辖区人口超过50万人的区县，按规定成立规划局；帮助辖区人口不足50万人的区县，根据需要参照设立规划局，或者完善现有规划行政主管部门规划管理的职能职责。积极帮助各区县在其辖区特大镇，建立规划办公室，其它镇配置专职规划管理助理员，建立起“区县规划局—规划办（规划管理员）”的管理体系。
[关键词]城乡环卫；一体化；发展；管理
引言
随着城乡一体化建设的不断推进，新农村建设逐步成为一体化建设的主要内容。其中农村环境卫生问题首当其冲，是城乡管理水平、社会文明程度和区域经济发展水平的重要体现，相关部门应按照各地区不同实际情况，以政府主导、以城带乡、统筹规划、协调发展为原则，贯彻落实科学发展观，统筹城乡建设，合理布局，建立完善的城乡环境卫生一体化管理体系，提高农村环卫水平，缩小其与城市之间的差距，从而加快城乡一体化建设。
1、城乡环卫一体化体系介绍
城乡环卫一体化是根据科学发展观的要求提出的工作，其主要内容是城市环境卫生与农村环境卫生并重，通过统一规划和安排，科学合理地治理农村环境，开展城乡环卫一体化工作。该工作属于新农村建设的基础工程，对于改善农村居民居住环境、提高农村居民生活水平具有直接意义。具体来说，当地环境部门应将该地域范围内的乡镇全部归入当地环卫管理体系，并按照资源共享、区域统筹的要求，在环卫体系涵盖的所有地区配置专业的清扫保洁队伍和生活垃圾收运设备，建立一体化的收运系统、工作网络、处置设施以及保障机制。同时，提高城乡环卫一体化规划建设与管理水平、建立健全的城乡垃圾管理法规体系、推动垃圾分类收集和资源回收，并因地制宜得选择生活垃圾的处理方式，加大农村环境卫生保护的宣传力度、提高农村居民的环境保护意识，建立完善的监督考核制度并维持稳定的环卫工作资金投入，尽最大努力缩小城乡环卫工作差距，建设清洁优美的新农村。
2、一体化面临的问题分析
城乡环卫一体化管理面临的最大问题是农村环卫的极度落后。要想建立城乡环卫一体化，首先需要提高农村环境卫生水平。下面对农村环境卫生管理存在的问题进行分析：
（1）相关管理法规、制度不健全
制度的缺失是农村环卫问题的一大致命弱点。《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》对生活垃圾的处理进行了规定，然而具体的下行行政规章制度却并不系统和完善，使得乡镇相关环保部门在对环境问题进行处理时难以寻找到针对具体问题的明确规定，使得许多环境问题处于模糊状态，对农村环卫水平的提高造成了一定障碍。
（2）垃圾收运、处理设备匮乏
硬件不足问题是农村环卫管理工作面临的又一难题。例如垃圾收运车和垃圾分类、处理设备的严重不足，这些基础设备的缺乏将会造成农村垃圾的随意倾倒以及垃圾的分类困难，直接导致了农村垃圾不能够进行有效的处理。问题的症结在于相关部门对于农村环卫问题的重视程度不够，投入资金不足。若是直接向农民征集环卫资金，由于农民收入普遍较低，也难以顺利实施。因此，建议相关部门提高对于新农村建设的重视程度，主动为周边乡镇补充环卫基础设备。
（3）农村居民环境保护意识淡薄
近年来政府对环境卫生的重视程度逐步提高，在城市和农村中的宣传力度也逐步加大。然而，环卫保护宣传在农村中的效果并不理想，大部分村民还存在“各扫门前雪”的思想。因此，乡镇政府应加大宣传力度，并定期组织环境保护各类活动，提高农村居民环境保护的意识。
（4）城乡垃圾管理脱节
我国环卫一体化正经历着将重点由城市转移到农村的阶段。由于城乡发展的不均衡，以往的城市垃圾管理方法难以完整的应用于农村垃圾管理，致使垃圾管理出现了城乡脱节的现象。对此，应从农村的实际情况出发，探索寻找适于农村环境卫生管理的方法措施，进而缩小城乡环卫管理差距。
3、城乡环卫一体化管理模式的发展前景
城乡环卫一体化管理模式的发展需要我们在了解当前城乡环境卫生管理现状的基础上，分清主要问题与次要问题，逐步解决农村环境卫生管理问题，推进城乡环卫一体化进程。
由上文一体化面临的问题分析可以看出，做好基础设施建设工作和环境卫生管理的专人匹配工作是解决农村环卫问题的首要工作，各村委会应结合各村实际情况，在主要街道和居民聚集地安装垃圾桶和配备垃圾车定时收运。其次，各乡镇以及村落应建立环卫机构，开展各村的环境卫生管理工作，并逐级向上建立完整的考核管理和升迁机制，逐步构建统一的城乡卫生管理体系。再次，在进行新农村规划建设时，加入更大比例的环卫工作规划，为将来开展环卫工作做好铺垫。最后，建立专门的环卫资金管理小组，负责环卫资金的筹措与应用，资金筹措具体可从政府拨款、村民自筹和社会募捐三个途径进行。此外，还应加强环卫保护宣传力度，提高农村居民的意识水平，让农民自发的对环境进行保护和整治。
4、总结
当前我国城乡环卫一体化面临的挑战颇多，还需要我们共同克服难关，推动一体化进程。建议相关部门对此提高重视，把环卫工作落实到实处，从根本上改变农村环卫现状。落实到实处，从根本上改变农村环卫现状。
参考文献
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关键词：少数民族地区；城乡一体化；发展研究
十报告指出，建立城乡协调发展的和谐社会，这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。积极推进少数民族地区的城乡一体化建设，不仅有利于缩小其与东部沿海地区的差别，各区域公平协调发展，体现国家先富裕起来的地区带动落后地区，支持少数民族地区的发展，达到共同富裕的目的，而且关系到中华民族的伟大复兴和国家的长治久安。
一、云南少数民族地区城乡一体化发展现状
随着云南省经济的发展，农业和农村经济中的一些深层次矛盾和问题日益凸现出来，城乡发展的差距越来越大。一些城市周边地区的农村生活水平依然很差，省会城市昆明市与距离其中心城区不远的各县域经济发展水平差距明显。
云南少数民族地区大量劳动力滞留农村，反映出云南城市产业发展的就业带动力较弱，省会、地州市没有充分发挥对农村应有的就业带动力。另一方面，过小的城镇规模起不到产业积聚、人口集中和促进第三产业发展的作用，在一定程度上导致小城镇发展缺少必要的资源腹地和人口来源，难以集中有限的物力和财力加快农村城镇化建设的步伐，对周边农村地区和镇域经济起不到应有的辐射带动作用，在吸纳农村富余劳动力、推动乡镇企业发展、聚散物资、促进商品流通上存在局限性。
二、云南少数民族地区城乡一体化发展存在的问题
云南少数民族地区是我国经济社会发展相对缓慢的地区，城乡一体化发展水平远远滞后于我国沿海地区，也远低于全国平均水平。当前云南少数民族地区实施城乡一体化进程主要存在以下主要问题：
（一）经济发展总体效率不高，城乡之间发展不平衡现象突出
云南少数民族大多居住在高原山地和偏远山区，相对于平原地区，山区的自然条件恶劣，缺乏农业发展的良好条件，城镇发展空间小，这自然制约了少数民族地区城乡一体化发展的空间布局。无论是经济总量还是人均水平，云南与全国相比都有较大的差距。另一方面，大多少数民族地区仍然处于传统农牧业经济，产业结构相对单一，经济社会发展水平较低。加之，历史发展过程中各种因素的影响，致使云南少数民族地区经济增长缓慢，城乡发展不平衡问题突出。
（二）产业结构不合理，缺乏特色经济
云南第一产业过重，第二产业脆弱，第三产业滞后，并且一、二、三产业之间的关联度小。尤其在少数民族地区，城乡产业之间存在断层，城乡产业间的关联性微弱、分割性特点突出。云南少数民族地区农业仍以种植业为主，深加工和精加工不够，没有形成产业链，农产品市场建设滞后，农产品商品化程度低，对农村的投入比例太低，农业产业化发展缓慢。城乡产业衔接断层导致城乡市场分割，致使工业反哺农业缺乏有效的渠道，工业未能有效地支援农业以及其它产业发展，大多数地区工业化发展对农村经济发展的推动力很弱。
（三）地方政策与体制建设不到位，基础设施不完善
云南大多数州市对少数民族地区推进城乡一体化建设中统筹规划和政策的延续性不够，相关规划对农村居民城镇化的后续发展关注度不够，相当一部分国家扶贫开发工作重点县还没有建立详细的县（市）、乡（镇）、村城乡一体化发展规划。农村道路、水利、电力等基础设施建设滞后，部分乡镇基本供排水设施和垃圾堆放设备严重缺乏，脏、乱、差现象十分突出。相当一部分乡镇不通柏油路，部分村民小组不通电、不通广播电视、不通简易公路。村卫生监督体系、预防体系、服务体系不够健全，公共文化服务设施建设严重落后；城乡教育发展失衡，城乡教学设施、师资力量差距大。
三、推进云南少数民族地区城乡一体化发展的对策
（一）统筹规划，稳步推进云南少数民族地区的基础设施建设
第一，从少数民族地区的实际情况出发对农业基础设施建设战略进行调整优化。将社会共享型基础设施纳入优先计划，把农业基础设施能够服务的对象、领域和范围尽可能地扩大，使之惠及到更多的地区和群众。第二，政府积极争取和筹措资金，加快建设少数民族地区的城乡交通网、城镇给排水网、城市集中供热网、能源供给、信息通讯等基础设施网络。第三，少数民族地区城乡一体化基础设施建设，目前没有固定的模式，也不可能形成固定的模式，在城乡一体化规划中要根据当地具体情况，因地制宜，合理借鉴成功的经验，减少在建设过程中的损失和浪费。
（二）依托资源优势，调整优化经济结构
第一，要集中发展各类专业化养殖，打造一批优秀龙头企业带动区域农产品经济发展。第二，稳固基础产业的地位，实行区域化布局，引导农业产业向专业化、区域化、产业化方向发展，形成具有少数民族特色的现代产业经济体系。第三，重点发展以商贸、旅游业为主的新型服务行业，打造新的经济增长点，拉动区域经济发展。事实上，对少数民族地区而言，特色旅游业的发展是双赢的，一方面能增加区域经济收入，另一方面则是扩大区域文化的影响力。总的说来，少数民族地区的发展要从历史文化、自然资源、城乡区位和功能定位这几个方面出发，打造一批优势突出、特色鲜明、基础设施完善的中小城镇群，构建以县城为龙头、重点镇为重点的新型城镇化体系，从而带动区域经济更好的发展。
（三）加大生态环境建设力度，促进可持续发展
因为开发和利用的不合理，在我国少数地区出现了经济发展与生态环境之间的恶性循环，生态环境恶化、经济发展也滞后是普遍现象，这严重制约着地区经济的可持续健康发展。因此，改变传统的以牺牲资源和环境为代价来换取经济发展的模式，走出一条统筹城乡一体，生态环境保护与经济社会发展有机结合的新发展模式是必由之路。对于少数民族地区，要结合实际调整产业结构，倡导可持续发展理念，大力发展绿色经济和绿色消费，建立起节约型和循环型社会；要因地制宜，建立并完善城乡基础设施体系；要重视环境保护，抓好区域的环境保护和污染防治工作，确保经济、社会和环境的协调可持续发展。
总之，云南少数民族地区城乡一体化发展程度还很低，在城乡经济发展水平差异较大，地区经济发展水平、城镇化发展水平发展不平衡的条件下实施城乡一体化建设将会面临挑战与困难。但是，只要根据云南的实际选择发展路径统筹规划，深化城乡体制改革，稳步推进少数民族地区的基础设施建设，依托资源优势，调整优化经济结构，云南少数民族地区将会走出一条独具特色的城乡一体化发展之路。（作者单位：云南民族大学民族研究所）
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关键词：社会保障制度；一体化；建设意义政策
社会保障制度是由城市一直延伸到农村中的，可以良好的体系经济的高速发展和实现的成果，并且可以良好的反应出我国城市化和工业化水平。正确认识社会保障制度一体化的重要性，建立良好的社会保障制度一体化系统，让我国社会保障制度一体化可以健康的发展，提高我国整体经济水平，确保基本民生、维持社会安定、良好的促进社会发展与进步。
一、对社会保障制度一体化的基本含义和主要内容的阐述
（一）社会保障制度一体化的基本含义与内容
我国社会、经济、政治等方面，通过连接原有的分立的制度体系，在进行一系列的统一制度的管理，这一过程就是一体化的形成。在一体化体系中，最关键的要素就是将各个分立体系之间的制度保持连接，并且将分立式体系根据相关制度的管理进而形成一体化模式。在各个国家和各个地区中，都会有一体化制度的实施内容，并且在同一个地区也会有多种制度的实施的现象。以往的管理制度体系在地方社区和经济行业部门中受着局限性和狭窄性的影响，发展速度比较慢，在我国工业化发展和进步的推动下，我国经济、政治和社会活动逐渐进步，并且发展到全国各个范围中去，我国在不断的发展中推动了各种制度体系的诞生，并且良好的促进我国民族制度的良好发展，将传统狭窄性和局限性的体制完全取提，建立完善的社会保障制度。在各种制度一体化中社会保障制度保障一体化是比较重要的部分，是通过社会工业化发展以来，与经济和政治等方面一体化发展渐渐发展而来。社会保障制度一体化是通过建设跨行业和跨地区的制度体系，让其社会成员能够进行统一化制度，确保统一的保障制度的实施，并且要连接分立的多个社会保障制度与体系，良好的确保社会保障制度的标志性和统一性。
（二）社会保障制度一体化的表现
社会保障制度一体化在制度运行上看，表现形式是根据不同层次的制度形成的制度体系。对于社会保障一体化的表现可以分为以下几点，其一，制度的协调性，通过各种不同的制度之间的连接形成的制度协调性，而协调性一体化是允许存在不同制度的共同存在，并且对于分立体系自身的基础制度也不会受到任何影响，如果在建立制度性的协调机制在各个体系之间，并且对制度性的摩擦进行阻止的话，首先，根据相关项目是否是同一类项目进行分类，在进行制度合作，建立严密的保障体系，将制度中会出现的空缺和重复的现象良好抵制，良好的确保相应对象在同类制度中能够良好的进行转换和运用。最后，要将类型不同的项目制度能够对工作进行互补和配合，让类型不同的制度之间的观念产生互补的效果，将其主要作用良好的发挥出来。第二层次，统一管理体系。对我国社会保障项目进行统一化管理就是统一管理体系，将其良好的效果发挥出来。第三层次，一致性制度，将传统分立的社会保障制度进行良好的改良、创新，为我国的不同制度体系奠定良好的发展基础，良好的创建统一的社会保障制度和体系，制度一致性原则就是将社会保障体系进行一体化程度的提高，并且将其良好的体现出来。第四层次，我国统一性的社会保障水平，保障我国人们根据相同的规定体系，良好的生活和工作，并且要公平对待每一名公民，其提高的社会保障待遇也要保持相同的水平。
二、社会保障制度一体化的含义
其一，社会效益是通过实施一体化体系，并且良好提高社会保障制度整体的过程所实现的结果，也能提高社会保障制度的总体运行效率。社会班长体系中的各个子系统之间的制度协调工作也是通过一体化制度体系进行维系的，让不同的项目和制度都能够进行良好的配合工作，建立严格密切的社会安全系统，让社会保障制度发挥其主要作用，为社会带来良好效益，一体化体系中制度协调也能对我国的社会保障体系运行过程中的宏观效率检修良好提升。其二，我国社会保障待遇对社会成员的基本平等性也是通过一体化的社会保障体系实施的良好成果。在传统的体系运用中都比较杂乱、零散，但是一体化系统却可以将社会保障体系内容，平衡对待我国社会不同类型的人群，良好的维护了社会成员在社会中的权利和待遇，并且促进社会成员待遇水平的平等化管理，将社会保障体系维护社会公平效益的特点良好发挥，所以，实现基本公共服务均衡化的重要途径就是实施社会保障制度一体化系统。其三，社会保障制度的计划性、稳定性和平衡性可以通过一体化制度体系良好的进行增强。社会保障制度能够运用广泛的、长期的公共计划主要是由于一体化系统，并对各个方面的需求与利益进行统筹兼顾，对各个方面的资源进行统一调动，如果出现局部风险可以通过较大范围的制度体系来应对解决，为各个地区和各个领域的平衡发展带来有了条件；也对未来发展进行宏观角度的预测，在未来遇到风险时能够通过长期性的计划和充足的资源储备来面对和解决，进而让社会保障制度在发展中能保持长期稳定的状态。其四，社会保障与经济一体化之间的协调中一体化体系起到了非常重要的作用，在各国经济与政治一体化的必然要求就是社会保障一体化。在长期发展中，在社会政治和经济体系中碎片化的社会保障制度适应不了一体化体系。社会劳动力的流动和区域之间的公平竞争和经济协作是通过社会保障一体化不断发展所推动的。所以，社会保障一体化以良好道德促进社会制度的完善与发展，也能对经济一体化的发展带来大的作用。
三、强化我国社会保障制度一体化建设的良好策略
要明确一体化体系的建设内容，对社会保障制度的意义也要明确，并且社会保障发展要坚持一体化的基本方向。要对我国社会保障一体化建设的基本原则进行明确和了解，也要明确社会保障一体化的进行过程，一是设计出能够检修全国统一的社会保障制度模式和发展形势。二是将社会保障制度中统筹层次制度良好提升，建设可以增强全国管理制度的体系内容。三是重视各个不同分立社会保障体系之间的管理，提高社会保障制度的协调能力。四是设定制度协调以及管理统一为基本内容，将各类不同水平的社会保障制度良好提高；我国要创建制度统一化、管理统一化，并且统一的水平的社会保障制度内容。要设计可以增强社会保障制度发展的良好策略，要不断的根据社会的发展、创新与进步，设计符合社会要求的、多元化的社会保障制度内容，将制度的统一性和一体化良好的实现。中央政府也要增强对社会保障制度的统筹管理和建设，社会保障一体化建设中起到关键的作用的部分就是中央政府领域，所以，中央政府要加强指导管理，设计完善的、合理的制度内容，并且将社会保障管理体系的重要良好发挥。在建设社会保障制度的一体化时，我国中央政府以及地方政府要时刻保持联系，以良好的态度设计其有关制度，为我国社会保障制度的实施奠定良好的基础。在社会保障一体化体系中需要一些基本社会政策进行保障和配合等，要先对公共服务均等化的社会政策原则进行强调和落实，让所有公民都能享受平等待遇，要建设普惠型的社会保障和服务体系形式，发挥其制度的一体化内容，实现水平一致的目标，实施简单化管理制度模式，并且良好的覆盖到我国各个不同领域与地区，促进社会保障一体化的基础建设，也要研究和实施适应我国国情的制度水平，并且根据我国基本民生问题，良好的促进社会发展的稳定性，将我国公民的公平基础目标良好实现，并且良好的促进社会的和谐发展与进步，在社会竞争激烈的今天，良好的社会保障一体化可以良好的促进我国经济的不断发展，也为我国在市场竞争激烈的形式下，良好发展与进步，并且良好保障人民社会保障待遇的公平性。
四、结语
我国社会保障制度一体化的主要意义是良好的提高社会保障制度整体的社会效益，能让社会成员在基本社会保障待遇享受平等，可以增强社会保障制度的计划性、稳定性和平衡性，良好的体现社会保障与经济一体化之间的协调性，社会保障制度一体化可以为我国未来发展奠定良好奠定基础。
作者:陈红梅 单位:江西省上饶县财政局
参考文献：
[1]关信平.论我国社会保障制度一体化建设的意义及相关政策[J].东岳论丛,2011(05).
【关键词】 城乡统筹;二元结构;新制度经济学;路径依赖
十七届三中全会把“农村经济体制更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”作为到2020年农村改革发展基本目标任务之一。破除城乡二元结构,统筹城乡一体化发展,是新阶段中国农村改革的总体方向。全面落实科学发展观,统筹城乡经济和社会发展,关键是要解决长期以来制约我国经济社会发展的城乡二元结构问题,建立起社会主义市场经济条件下城乡统筹、社会协调发展的机制。这既是加快城乡统筹发展的基础,也是解决“三农”问题和全面建设小康社会的内在要求。
一、新制度经济学视角下城乡统筹发展的阻力
城乡二元结构问题形成包含着深刻的历史和制度因素,其路径依赖的特征将在一定程度上影响着城乡统筹的发展。新制度经济学把制度作为经济模型的内生变量,强调制度及结构分析和非市场力量对社会经济的影响。制度因素包括正式制度和非正式制度,如法律法规与政策政令、经济体制与政治体制、意识形态与伦理道德等,它对解决二元结构问题具有较大的制约作用,主要表现在:
1.土地产权不明晰,导致农民权益受损。产权公平作为社会公平的一种重要形式和一种重要的制度安排,主要体现在拥有财产的权利平等,获得产权的机会均等和以共同富裕为最高目的。现代产权理论认为完整的产权包括排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权。一直以来,农民土地承包经营者只拥有前两项产权,没有真正的流转权,这意味着农民并没有对土地的处置权,实质上就是没有土地的财产权,也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。
2.资源配置不合理,削弱了制度的激励作用。城乡统筹在宏观的角度来讲实质上是国民经济格局的调整在空间上的表现,是资源在空间上的重新配置。既然如此,城市统筹的关键就在于如何提高资源配置的效率,如何使效率达到最佳。不同制度安排的激励性可能有所差异,对资源配置和城乡统筹发展的影响也不同。我国目前城乡统筹发展中着力解决“三农”问题,建设社会主义新农村,忽略了城乡经济一体化的发展。
3.有政策体制的不完善性,导致了路径依赖的恶性循环。诺思认为,现存的制度安排将影响制度提供新的安排的能力,即存在制度变迁中的路径依赖性。“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”,如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进人良性循环;如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径继续下去,还可能被锁定在低效率状态之下。
我国初始的制度选择会强化现存制度的惯性,沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进,总比另辟蹊径要来得方便一些。在此逻辑之下,我国现有政策体制的不完善性,是造成农村地区长期以来难以脱贫的客观原因。政策体制的不完善是指城乡二元制结构下的户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等。
4.农民在社会阶层中处于弱势地位,城乡统筹遭受阻力。从农民的角度说,城乡统筹的根本是解决了“三农”问题,制度变迁的收益大于成本,农民是这一制度的支持者,具有致诱性变迁的特点,由于农民的意识相对滞后、生活经历不同,知识储备不同,利益集团人数众多,谈判成本过高,且容易产生“搭便车”行为,绝大多数人依然很难达成共识并采取集团行动,需要政府强制性变变迁的引导。在城乡统筹中,资源要重新配置,必然会损害利益集团(如城镇居民)的既得利益,如果受损的利益集团得不到补偿,改革必然会遇到阻力。
二、案例:莱芜市城乡统筹发展举措及成效
近年来,莱芜市把统筹城乡一体化发展作为全市工作的主线,大力推进城乡经济发展、城乡建设管理、城乡社会事业发展、城乡生态环境建设 “四个一体化”,着力做好“统筹经济布局、土地流转、破除城乡二元体制”三篇文章,今年,莱芜市被山东省确定为全省统筹城乡一体化发展的试点市。
(一)主要措施
1.统筹城乡经济布局。莱芜市统筹城乡经济布局,重点在北部发展生态旅游板块,在中西部发展姜蒜加工储运板块,在南部发展钢铁加工物流板块。依托济青高速南线在莱芜的四个出口,高水平规划建设了高新区、雪野旅游区、钢城经济开发区和莱城工业区。“三大产业板块” 和“四个功能区” 成为莱芜发展经济、推动产业集聚的重要载体。
2.促进土地流转。莱芜市把土地流转作为统筹城乡一体化发展的重要突破口和着力点,在坚持“依法、自愿、有偿”的前提下,通过组织引导、政策激励、典型带动,推进土地向特色产业、重点区域集中,为城乡一体化发展增添了新动力。农民将土地规模流转给企业,企业得以按照良好农业操作规范,加强基地建设与管理。
3.破除城乡二元体制。莱芜市把统筹城乡就业工作作为城乡一体统筹发展的重大战略举措来抓,不断完善政策措施、加大资金投入、健全工作机制、创新工作方法。加大公共财政投入,建立城乡一体的公平教育体系、公共文体服务体系、公共卫生服务体系、科技服务体系和精神文明建设体系,完善覆盖城乡的民生保障体系,使城乡居民更多地平等享受公共服务。
(二)取得成效
1.全市城乡经济得到飞速发展。2008年,全市乡镇(街道)平均地方财政收入超过3000万元,增长52.8%,75%的乡镇过千万元,最高的凤城达到1.29亿元。县域经济实力不断增强,莱城区2008年地方财政收入突破10亿元,在全省县(区)中的位次由2007年的第78位上升到第36位,预计今年可达12.4亿元;钢城区2008年地方财政收入12.9亿元,由2007年的第83位上升到第24位,预计今年可达16.2亿元。
2.农村土地流转“转”出了高效益。土地流转的大文章越做越好。目前莱芜全市共流转土地60余万亩,其中耕地14.5万亩,占耕地总面积的17.6%;林地50.4万亩,占宜流转面积的78%。土地向龙头企业、民营大户集中的态势明显,土地流转“转”出了高效益。
3.城乡统筹就业工作和事业发展成效显著。近年来,莱芜市每年新增城镇就业都在18000人以上,每年实现农村劳动力转移就业2万人以上,其中新增劳务输出在9000人以上。城镇登记失业率一直控制在3%以内,低于全省平均水平,就业局势基本稳定。目前,莱芜全市19家乡镇卫生院已全部与城市医院建立了托管、合作关系,原先一
直青黄不接的乡镇医院凸显了活力。
三、案例分析与启示―从新制度经济学角度提出城乡统筹发展的思路
(一)合理调整城乡产业结构,大力发展城乡一体化经济
经济一体化既是城乡一体化的核心。它是一个明确分工、相互促进、双向发展过程,其目标就是突破城乡二元结构的束缚,形成各有侧重、有机组合的区域经济整体。需要调整城乡分工,加强经济联系,密切城乡关系,塑造相互支持、相互影响、相互推进的互动发展关系机制。需要不断推进农业现代化和乡村城市化进程,继续强化城市综合功能和调整城市产业结构,建立和完善一体化的城乡市场体系和基础设施网络,逐步实现城乡经济的一体化。莱芜市通过统筹城乡经济布局,地方财政收入提高了,县域经济也得到大力发展,只有经济发展了,政府才有充足的资金发展社会事业,社会才能为城乡提供更多就业岗位。
(二)加快农村土地产权制度改革,建立公平合理的土地产权制度
从莱芜市积极推进农村土地合理流转所取得的成效来看:新农村建设要加快农村土地产权制度的改革,在稳定并完善以家庭承包经营体制的基础上,按自愿、有偿的原则,坚持以公平为基础,以效率为导向,引入土地流转的市场机制,在合理的范围内允许承包户对部分土地以转让、租赁、入股合作经营等形式自由流转。这样,农民对土地拥有了真正的处置权,拥有了完整有意义的产权,他们通过劳动投入、资本投入等活动,以及保护与土地增值相关的公共设施和其他公共资源等使土地增值,使个人利益和社会利益一致化。这对重构农民与土地、农民与政府的关系具有一定意义。
(三)建立城乡统筹发展的制度系统,促进城乡一体化发展
二元结构制度支持系统中的单项或几项制度的改革己经到了尽头,城乡统筹发展就是对城乡二元结构的制度支持系统的整体创新和重大调整,即必须对其动大手术,从产权、组织、制度等方面对其进行深层次的制度创新与整合。创新的步骤是:土地制度―户籍制度、社会保障制度―就业制度、教育制度和产业政策制度间的整合。其目标是:构建以农村土地制度改革为核心、以社会保障制度改革和户籍制度改革为重点、以就业制度、教育制度的改革和产业政策的创新为配套,形成运转流畅、互为补充、互为促进,共同推动城乡一体化发展的制度体系。案例中莱芜市健全完善了城乡一体的就业管理和社会保障体系
改革开放30年来,我国完成了以家庭承包责任制为核心的农村改革和社会主义市场经济体制改革,城乡分割的二元体制仍未从根本上得到解决。如何用统筹的理念发展城市和农村,已经成为各级政府落实科学发展观的重点。从新制度经济学的视角,探讨了城乡统筹发展中的制度障碍,通过分析莱芜市城乡一体化发展的成功案例,从新制度经济学角度提出城乡统筹发展的思路。
参考文献
[1]胡乃武,叶裕民.统筹城乡发展的战略思考与对策[J].理论前沿.2004(6)
[2]刘玉清.关于建设社会主义新农村的几点思考[J].社会科学家.2006(5)
[3]卢现祥.新制度经济学[M].武汉:武汉大学出版社,2004
