时间:2023-10-02 09:02:57
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[论文关键词]高校;学生权利;救济
学生管理是高校的重要职能,但由于法治精神的缺失、法律法规的不完善,特别是由于高校管理存在瑕疵、学生缺乏维权能力等原因,使高校在行使自己的管理职权时,不时出现侵犯学生权利尤其是侵犯程序性权利的现象,学生却很少得到相应的救济。近年来,高校学生权利的保障取得了一些成绩,但我国高校学生权利救济的理论、制度和实践还需进一步探讨。
一、完善高校学生权利救济机制的重要性
(一)完善高校学生权利救济机制能有效维护大学生合法权益
在学生违反纪律时,学校可以运用管理权对其进行处罚,甚至可以剥夺学生的受教育权,将学生开除出校。对学校的行为,即使是违法或不当,学生也不能否认其效力或加以抵制,而只能事后通过各种救济途径加以解决。法律赋予学校一方较大的自由裁量权,这为学校的教育管理预留了一定的伸展空间,但也常常被学校作为证明其行为合法的依据。学生慑于不能领取毕业证、学位证或被开除学籍等对学生的名誉及将来的就业和发展产生不利影响的后果,往往不敢对抗学校的权力。由于高校与学生之间存在着管理者与被管理者的关系,学生群体在维护自身合法权益方面处于相对弱势地位,高校学生权益救济途径及其作用仍相当有限…。因此,完善大学生权利救济机制就显得更为重要。
(二)完善高校学生权利救济机制能增强学校和学生的法治观念,开展依法治校
法治化是高校管理的改革目标和努力方向。在传统的教育体制下,中国的高等教育是以公办为主、具有福利性质的教育,学生接受高等教育基本上不交费或只交一部分费用。在这种情况下,高等教育管理部门不重视学生的权利,学生循规蹈矩,久而久之,导致学生应有的权利意识淡化,走入复杂的社会后生存与竞争能力不足。但是,在“依法治国”的今天,在缴费上大学的前提下,完善高校学生权利救济机制,引导学生通过正当途径维护自身合法权益,是强化学生的法治意识、公民意识和法律意识的必然过程,也是高校管理法治化进程中的重要环节。
(三)完善高校学生权利救济机制能推进大学生权利保护立法
目前,我国现行教育法律制度中尚未设定司法救济程序。当受处分学生不服处分决定时,很少能提起行政诉讼,其根本原因在于高校的内部纪律处分与学校给予的行政处罚界定不清,所以在司法实践中,法院一般认为学校对学生的处分不属行政处罚,不能使其进入行政诉讼程序。在这样的情况下,其结果是学生不能提起行政诉讼,高校处分权也不能纳入司法审查的范围,使高校成为不受司法监督的特殊主体,学生无法获得司法救济。要达到通过司法手段保护高校学生权利的目的,必须出台相应的法律来明确规定高校与学生的法律关系,明确高校管理行为的性质。
二、高校学生权利救济机制存在的问题
(一)学生申诉在保护学生权利时作用有限
学生申诉可以分为行政申诉和校内申诉。行政申诉是学生向教育行政机关提出的申诉;校内申诉是指学生向学校提出的申诉。
行政申诉是《教育法》确立的一项法定救济制度,规定学生在对学校给予的处分不服或学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益时,可以向有关部门提出申诉,它是保护受教育者权利的一种重要救济渠道,高校学生在权利受侵害时可据此得到相应的救济。但由于该法条对学生申诉制度作出的规定过于笼统、简约,所以在实践中难以操作。
在2005年9月1日正式实施的《普通高校学生管理规定》(教育部21号令)中正式提出高校内部申诉制度,并对申诉机构及组成、申诉期限、申诉程序等作了明确规定,但依然存在诸多问题。首先,《普通高校学生管理规定》作为一部行政规章,它在解决涉及学校的办学自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用有限;其次,高校虽然制定了有关学生的申诉条款或学生申诉复查复议条款,但申诉的范围、组织、程序、效力等内容过于简单,可操作性差,并且没有经上级教育部门审核备案,缺乏合法性;再次,由于《普通高等学校学生管理规定》中关于申诉委员会的人员组成过分原则化,对参与的领导、职能部门、人数及师生比例等没有明确规定,没有把处分学生的职能部门和申诉处理部门分开,造成一些高校的教务处、学生处、研究生院(部)的人员在申诉处理委员会中既当裁判员又当运动员,申诉处理委员会的主席由校领导出任而不是由委员互选产生等现象。由于学生申诉委员会的人员构成不明确,学生在申诉过程中是否能得到实质性支持无法确定。此外,有的高校缺乏建立学生申诉委员会的编制、专业人员和经费的保障。
(二)行政复议可操作性存在障碍
行政复议是指法律规定的行政机关应公民、法人或者其它组织的请求,对认为侵犯其合法权益的具体行政行为进行受理、审查并作出决定的活动。当受教育者认为行政主体的具体行政行为侵害其受教育权时,可以依法向教育行政机关申请复议,受理申请的教育行政机关对引起的具体行政行为进行审查并作出裁决。《行政复议法》第6条第9款规定,公民申请行政机关履行保护受教育权的法定职责,行政机关没有履行的,可以申请行政复议。然而,在教育领域,行政复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关,而不包括高等学校,复议范围一般限于对教育行政机关的具体行政行为,而不包括高校的管理行为。在我国现行的教育管理体制下,因高校对学生的行政管理行为引起的纠纷只能依法通过申诉途径来获得救济,而无法通过行政复议的途径获得救济。高校开除学籍处分虽然是行政授权行为,但是将高等学校排除在复议被申请人之外,对地方教育行政机关不公平,对申请人的权利保护也非常不利。试想,如果有健全的教育行政复议救济制度,如果将高校的管理行为纳入行政复议框架,“田永案”、“刘燕文案”等就有可能在行政诉讼之前得到有效解决,而无需屡讼不止。另外,《教育法》及其实施意见亦没有明确规定可以提起行政复议申请的情形和处理机制,更没有对教育纠纷的行政复议规定一个具体的实施细则,导致行政复议制度无法在高校学生权利保护过程中发挥应有的作用。
(三)司法救济不畅通
司法救济历来被视为社会公正的最后一道屏障,诉讼法对教育纠纷的受理范围主要限于行政诉讼和民事诉讼两个渠道,但在解决学生的权利救济问题时,这两个渠道所能发挥的作用存在实质性障碍。受师生特殊关系和诉讼成本的影响,学生很难做出与学校对簿公堂的决定,许多争议还不可能通过司法途径得到有效解决。
行政诉讼是指公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益,依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉,人民法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下,审理和解决行政案件的活动以及在这些活动中所产生的法律关系的总和。高等学校是否是行政诉讼的适格主体,高校自主管理行为是否可以纳入司法审查的范围,这些问题还没有在法律上加以明确,所以,在审查高等学校学生纪律处分纠纷中,法院一般不予受理。如2004年,震动国内法学界的西南民族大学学生接吻被勒令退学案,学生因不服学校处分而将学校告上法庭,成都市武侯区法院裁定该案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定范围,驳回原告起诉,二人上诉至成都市中级人民法院后,仍被维持原判。由此看来,通过行政诉讼途径来解决高校学生纪律处分纠纷还困难重重。
《教育法》第31条第2款规定:“学校及其它教育机构在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任”。
《高等教育法》第30条第2款也规定:“高等学校在民事活动中享有民事权利,承担民事责任”。作为民事主体的高等学校,其对外法律关系主要表现在高等学校与不具有隶属关系的国家机关、企事业单位、集体经济组织、社会团体、个人之间的关系,内容较为繁杂,涉及所有权、契约及侵权损害赔偿等诸多问题。《民事诉讼法》第三条规定:法院受理民事纠纷的范围为:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间及他们之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”。高等学校在社会生活中扮演的另一个重要角色则为民事主体的角色,由于纪律处分引发的纠纷当然也在民事诉讼之列。但实质上,民事诉讼处理学校纪律处分纠纷也存在很多障碍,主要体现在学生不能对学校因为纪律处分的原因提起名誉权诉讼,同时民事诉讼途径很难对学生由于开除学籍处分所丧失的受教育权进行救济。
三、完善高校学生权利救济体系的对策
高校与学生之间“对簿公堂”案件的不断发生,已经给高校的管理带来挑战,并在一定程度上影响到学校管理的效率。为了尊重高校办学的自主管理权,同时维护学生的基本权利,笔者就构建高校学生权利救济机制提出如下五点建议:
(一)强化高校法治观念
中国传统教育中,学生属于从属地位,学生权利常常被漠视甚至被抹杀。在传统思想的影响下,一些教育管理者的法律意识淡薄,盲目追求“高校自治”,高校学生管理规章制度的制定和高校学生管理工作的开展都以学校和管理者为主体,以学校和管理者的意志为转移,这就势必造成对学生权利的侵害。所以,高校一定要转变观念,重视学生的民主权利,积极推行学生事务公开制度和听证制度。高校要通过设立“校长信箱”、“校领导接待日”、电视、网站等多种形式和程序公开学校教学、科研、管理、教育、改革发展等与学生权利密切相关的重大事务,以及涉及学生切身利益的重要事项,除党和国家规定的需要保密的事项外,引导广大学生积极参与到学校改革等过程中来,关注学校的发展,正确对待学校改革中的事物,合理合法地维护自身权利。听证指的是权利主体在做出影响相对人权利义务的决定之前,给相对人提供发表意见、提出证据的机会,并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。听证程序的实质是听取当事人的意见,它有利于实现高校学生管理的民主法治化、保障学生的合法权益、尊重学生的人格尊严,形成约束高校管理权行使的外在力量,也可以提高高校管理的透明度。
(二)加强教育立法
目前高校对学生行使处分权的法律依据主要是《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》,还有各省、市、自治区、直辖市教育行政部门和各高等学校根据上述法律法规制定的实施细则。但是,上述法律法规与当代法治的发展要求还有很大差距,有些规定表述得过于抽象,缺乏具体程序规定;有些规定显得过时,不能适应高等学校的发展。不少高校的实施细则存在着与高位阶的法律法规相抵触的情况:有些规定得过低,有些处分过严。为此,必须清理现有法律法规,及时进行有效的修补工作,有针对性地对过时的、不完整的内容进行全面修改和补充完善,将一些新的需要保护的权利义务关系适时纳入法制轨道,将抽象的、原则性的表述明确化、具体化,增强教育法律法规的可操作性。同时,要进一步建立完备的高等教育法律法规体系,使高等教育法律关系主体及相互间的权利义务有明确的法律界定和运作规范,包括一方面加强教育立法工作,填补教育法律法规体系的空白,如制定专门的《学生法》和《学生申诉条例》等;另一方面对现有的法律和规章进行宪法审查,不得与《宪法》相抵触。
(三)建立教育仲裁制度
教育仲裁制度作为学生申诉与诉讼的衔接制度,具有自身优势,主要表现为:(1)有利于及时解决教育纠纷,化解学校与学生的矛盾。教育纠纷发生后,双方当事人在协商不成的情况下,可以提起教育仲裁.教育仲裁委员会按照及时、有效、公平、合法的原则迅速地加以处理;(2)有利于节约诉讼成本。教育仲裁作为教育纠纷诉讼的前置程序,使得一部分教育纠纷案件在仲裁阶段就得以解决,减轻了当事人的诉讼负担,节约了诉讼成本;(3)有利于充分发挥教育行政机关的职能作用,更好地保护当事人的合法权益。建立教育仲裁制度是对教育申诉救济后续的一种补救,是对行政诉讼和行政复议缺陷的弥补,是高校学生法律救济制度的重要组成部分。在不违反司法最终原则的前提下,通过教育仲裁委员会处理教育争议具备合宪性和合理性,这一方式既能维护国家权力的完整性和受限制性,又能充分体现现代法治对以受教育权为核心的学生合法权益的维护。
(四)完善现行高校学生权利救济机制
我国针对受教育权实施行政救济的途径主要有学生校内申诉、行政复议、行政诉讼三种救济渠道,但都存在这样那样的不足,需要进行完善。
1.完善学生申诉制度
各级教育行政主管机关应成立教育行政申诉机构,合理划分教育行政申诉管辖范围,规范申诉的程序,建立教育行政申诉听证制度。高校学生对高校作出的纪律处分不服或因高校侵犯其人身权、财产权、受教育权等合法权益提起申诉,受理申诉机构应是教育行政申诉机构,否则学生遇到类似权利受侵害的情况便不知如何维权。同时,在高校学生行使申诉救济权利的过程中,由于学生处于弱势地位,教育行政机关不宜对教育纠纷进行封闭式处理,只告知学生申诉处理结果,不告知申诉处理的程序以及学生依法享有的各项权利。因此,应通过申诉听证会等制度,保证申诉处理的公正、公开,保障学生应有的知情权、申辩权等各项权利。
2.扩大行政复议的范围
国家要对教育行政复议的复议内容、处理程序、受理部门、受理时限、处理结果等作出明确规定,教育行政部门必须充分履行行政复议职责,遵循公正、合法、及时、准确等原则,应避免各部门相互推诿或官官相护的状况;应严格按照法律规定的职责权限,对学生申请复议的具体行政行为进行审查,判明其是否合理、合法,处理结果要清楚明了,即或坚持、或改变或撤销原处理结果。
3.充分发挥行政诉讼在大学生维权过程中的作用
目前理论界认为司法可以干预高校事务的范畴有:入学、转学、退学、毕业、学位授予、勒令退学、开除学籍、社会活动(涉及宪法规定的政治权利部分)等。因此,法律部门必须明确大学自主管理范畴和司法能够干预的范畴;同时也要明确司法受理部门、具体审查程序、处理时限、最后结果等,都要以法律的形式确立下来。只有将高校管理的司法审查范围及其学生的权利救济在立法上作出明确规定,教育行政诉讼才能对学生权利救济予以最彻底、最权威的保障。
4.正确使用民事诉讼救济手段
高校与学生的关系不仅有隶属型的,也有平权型的。当处于纠纷中的校生关系为平权型关系时,这种纠纷则应采取民事诉讼途径,这样才能更好地对学生进行权利救济。如在教学管理过程中教师对学生造成的伤害,学校教学设施对学生造成的伤害以及因高校的管理活动而侵害到学生的隐私权等。在这些纠纷中,学生对高校提起民事诉讼更能实现权利的充分救济。
(五)建立高校学生教育救济途径之间的合理联系
关键词:高校学生;权利救济
中图分类号:G652 文献标识码:A 文章编号:1003-2851(2010)12-0086-02
2003年12月,山东某高校学生王某因在学校的一次考试中作弊未被授予学士学位而向法院提起行政诉讼;2007年1月4日南京某高校学生傅晨因作弊曾三次状告母校讨学位。近几年来,学生因受处分问题或学位授予问题等问题与校方发生纠纷对簿公堂的事情屡次发生,这种现象引起了社会的广泛关注,也给教育界很多警示。这些案件一方面反映出大学生维权意识的增强,另一方面也反映出高校在管理制度和学生权利救济制度的建设上存在种种缺陷。
一、高校学生权利的界定和权利救济的涵义
(一)高校学生权利的界定。高校学生权利是指被规定或隐含在法律规范中,高等学校学生在法律关系中以作为或不作为的方式获得利益的一种手段。高校学生一方面因公民身份而享有公民权利,另一方面是因高校学生身份而获得了高校学生权。
高校学生的公民权利,包括宪法规定的公民基本权利和法律规定的其他普通权利。我国现行宪法规定我国公民享有平等权,政治权利和自由,信仰自由,人身权利及自由,批评、建议、申诉、控告、检举以及依法获得赔偿的权利,社会、经济、教育和文化方面的权利,婚姻家庭方面权利等一系列基本权利。其他法律规定的普通权利主要有民法上的人格权、身份权、物权、债权以及知识产权等。
高校学生权,是指具有高校学生的特殊身份而享有的权利。高校学生的一般权利在我国《教育法》中作了规定。高校学生的特有权利根据《教育法》、《高等教育法》和《规定》的有关规定包括教育教学活动参与权与教育教学资源利用权、获得公正评价权、获得学历学位证书权、获得奖励和资助权以及获得救济权。
(二)权利救济的涵义。权利救济指的是法律意义上的救济,是对遭受损害的权利的一种补救和修正,是保证权利实现的重要途径和措施,缺少救济的权利将是空中楼阁,很难真正实现,正如法谚所云有权利必须有救济,没有救济就没有权利。本文分析公力救济,按照给予救济的机关不同,又可以行政救济和司法救济。行政救济指的是通过专门的行政监督机关或上级行政机关等行政主体对行政行为进行审查,撤销违法或不当的行政行为,对行政相对人进行权利救济,主要有行政申诉、行政复议等;司法救济是指人民法院通过诉讼的方式,实现权利的救济,使被侵害的权利得到恢复的一种救济方式,主要包括民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等。
二、高校学生权利救济的必要性
(一)对高校学生权利进行行政救济是保障学生权利的需要。有权利必有救济,没有救济就没有权利。宪法和法律赋予高校学生的基本权利、民事权利,以及依据教育法律法规高校学生享有的特定权利,作为一种实体权利,有赖于立法者通过法律予以确认,有赖于行政权力的拥有者和执行者予以尊重和保护,并在法治行政和正当程序原则下依靠高校的作为得以实现,更有赖于法律救济予以保障。救济(无论作为手段还是权利本身),不仅是“当实体权利发生纠葛时”为实体权利提供解决纠纷或冲突的途径,而且,由于实体权利的“可诉性”的存在,使实体权利的合法实现或实体义务的普遍履行成为可能。
(二)对高校学生权利进行行政救济是促使高校依法行政的需要。《高等教育法》第十八条规定:“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施。”因此,高等学校作为法律授权的实施高等教育的机构,承担着国家教育权的职能,拥有法律法规授权的诸如招生、颁发毕业证书、学位证书等行政权力,具有管理学生的法定职权。其招生、颁发“两证”、退学等学籍处理行为和开除学籍等纪律处分行为都会对学生的声誉、入学、毕业及未来发展产生重大影响。作为行政主体的高等学校,按照依法行政和正当法律程序原则行使职权,是高等学校的职责所在。以权利制约权力,作为控制行政权力的一个基本原理,在高等学校同样具有理论和现实意义。学生通过行政救济,借助行政机关或司法机关的力量,维护自己的权利,成为促使高校依法治校,合法、合理地行使职权的助推器。
三、我国高校学生权利救济的现状
近几年来,我国的高等教育法制作为我国法制建设的一部分取得了较大的进步,《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和2005年3月的《普通高等学校学生管理规定》等法律和规章的相继颁布和实施,为我国高校学生权利救济提供了一定的制度支撑。
(一)高校学生权利救济的理论现状。理论的发展是制度建设和实践发展的先导。关于高校学生权利救济的相关问题,理论界已作了一些有价值的探索。但面对高校法治化的迫切要求,高校学生权利救济理论的发展还是相对滞后的,制约了高校学生权利救济制度的建设和实践发展。高校的准确定位是进行高校学生权利救济的前提,但当前学界对高校的法律地位尚未达成共识。在高校学生权利救济的一些其他理论上也存在较大的争议。高校学生权利救济有关理论的发展是促进高校学生权利救济制度建设和救济实践发展的基础,这种基本理论的不确定性成为制度建设和实践发展的极大障碍,因此厘清高校学生权利救济的有关理论乃当务之急。
(二)高校学生权利救济的制度现状。目前我国有关的法律、法规和规章对高校学生权利救济作了一些规定,但还不完善。《教育法》第四十二条明确规定,受教育者有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提讼”。新《规定》第五条规定:“学生对学校给予的处分或者处理有异议,向学校或者教育行政部门提出申诉对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提讼。”上述规定为高校学生权利救济提供了一定的制度保障,但对些救济途径如行政复议、行政诉讼能否在高校与学生的纠纷中适用缺乏明确的规定,还存在较大的争议;对于高校学生申诉,学生申诉处理委员会的人员组成以及申诉与教育行政复议、教育行政诉讼的关系等方面的规定还不完善,影响了在实践中具体运作。
(三)高校学生权利救济的实践现状
在教育行政实践和司法实践中、对于高校学生权利的救济还不充分,阻碍教育法治的实现。近年来大学生因权利被侵害,与学校发生纠纷的事件逐年增多,对簿公堂也屡见不鲜。但在大学生诉母校的很多案件中、法院往往作出不予受理或驳回的裁定,使学生权利缺乏应有的保障。以上情况表明,在高校能否成为行政诉讼的被告的问题卜还处于见仁见智的状态,有待深入研究。日前,教育行政复议仅仅局限于对教育行政部门的具体行政行为提起的复议,据资料表明到目前还没有对高校的处理处分行为直接提起行政复议的先例。
四、完善高校学生权利救济的对策
(一)高校应转变观念,重视学生权利的实现
在中国的传统教育中,学生属于从属地位,学生权利常常被漠视。在传统思想的影响下,一些教育管理者的法律意识比较淡薄,盲目追求“高校自治”,高校学生管理规章制度的制定和高校学生管理工作的开展都以学校和管理者为主体,以学校和管理者的意志为转移,这就一定会造成对学生权利的侵害。所以,高校一定要转变观念,重视学生权利的实现,积极推行学生事务公开制度和听证制度。高校要通过电视、网站以及广播等多种形式和程序公开学校教学、科研、管理、教育、改革发展等与学生权利密切相关的重大事务,以及涉及学生切身利益的重要事项,除党和国家规定的需要保密的事项外,引导广大学生积极参与到学校改革等过程中来,让学生关注学校的发展,正确对待学校改革中的事物,合理合法地维护自身权利。
(二)现行高校学生权利救济机制亟待完善
我国现行学生权利救济的途径主要有校内申诉、行政复议、行政诉讼三种救济渠道,但都存在一些不足需要进行完善。
1.学生申诉制度的完善
各级教育行政主管机关应成立教育行政申诉机构,合理划分教育行政申诉的管辖范围,规范申诉的程序,完善教育行政申诉听证制度。高校学生对高校作出的纪律处分不服或因高校侵犯其人身权、财产权、受教育权等合法权益提起申诉,受理申诉机构应当是教育行政申诉机构,否则学生遇到类似权利受侵害的情况便不知如何维权。同时,在高校学生行使申诉救济权利的过程中,由于学生处于弱势地位,教育行政机关不应对教育纠纷进行封闭式处理,只告知学生申诉处理结果,不告知申诉处理的程序以及学生依法享有的各项权利。因此,应通过申诉听证会等制度,保证申诉处理的公正、公开,保障学生应有的知情权、申辩权等各项权利。
2.扩大行政复议的范围
国家要对教育行政复议的复议内容、处理程序、受理部门、受理时限、处理结果等作出明确规定,教育行政部门必须充分履行行政复议职责,遵循公正、合法、及时、准确等原则,应避免各部门相互推诿或官官相护的状况;应严格按照法律规定的职责权限,对学生申请复议的具体行政行为进行审查,判明其是否合理、合法,处理结果要清楚明了。
3.充分发挥行政诉讼在大学生维权过程中的作用
目前理论界认为司法可以干预高校事务的范畴有:入学、转学、退学、毕业、学位授予、勒令退学、开除学籍、社会活动(涉及宪法规定的政治权利部分)等。因此,法律部门必须明确大学自主管理范畴和司法能够干预的范畴;同时也要明确司法受理部门、具体审查程序、处理时限、最后结果等,都要以法律的形式确立下来。只有将高校管理的司法审查范围及其学生的权利救济在立法上作出明确规定,教育行政诉讼才能对学生权利救济予以最彻底、最权威的保障。
4.正确使用民事诉讼救济手段
高校与学生的关系不仅有隶属型的,也有平权型的。当处于纠纷中的校生关系为平权型关系时,这种纠纷则应采取民事诉讼途径,这样才能更好地对学生进行权利救济。如在教学管理过程中教师对学生造成的伤害,学校教学设施对学生造成的伤害以及因高校的管理活动而侵害到学生的隐私权等。在这些纠纷中,学生对高校提起民事诉讼更能实现权利的充分救济。
(三)建立高校学生教育救济途径之间的合理联系
校内申诉机构受理高校学生的申诉后到期后没有处理的,学生可以向行政申诉机构提请申诉。行政申诉机构受理学生的申诉后,逾期未作处理的,学生可以向其所属的上级教育行政主管机关申请复议,或根据不同的情况分别采取以下的救济渠道:一是申请教育仲裁;二是对涉及侵犯学生人身权、财产权的行为,可以直接向法院提起民事诉讼;三是对高校对其作出开除学籍的处分或作出拒绝发放毕业证书或学位证书的决定不服的,认为严重侵犯其受教育权的,应当向上一级教育行政机关申请复议或向法院提起行政诉讼;四是学生对高校对其作出一般违纪处分不服的(但未严重侵犯其受教育权的),可向行政申诉机构再次申诉,行政申诉机构作出的处理决定应为终局决定。在建立起规范、有效的法律救济制度后,鼓励学生先穷尽申诉、复议的救济途径,再提起行政诉讼。
参考文献
关键词高校 学生管理 法制化 法治化
中图分类号:G647文献标识码:A
1 高校学生管理法制化与法治化的涵义与关系
法制化,即指国家和社会的基本关系和主要活动经由法律制度规范、调整和保护,在法律的规范和保护下发展的过程。高校学生管理法制化,是指国家通过教育立法对高等教育事业的发展实行干预和调控,教育行政部门行使管理职以法律为主要依据,教育管理者解决教育问题诉诸于法律。
法治化是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。高校学生管理法制化就是要按照国家、教育部门等相关法律规定对学生进行有效的管理。简言之,高校学生管理法制化是制定完整教育法规范体系,健全的法律运作机制以及相关的保障制度。高校学生管理法治化就是要在运用这些法律来治理事务,法制化是法治化的基础、前提条件,法治化是法制化的具体实践。
2 高校学生管理法制化与法治化的原因
高校学生管理法制化与法治化是一个长期的历史过程,并且有其深刻的历史和社会原因,是社会民主、法制发展的必然。
第一,教育法律思想由来已久。教育法律思想早在古希腊时就有,柏拉图最早在其名著《理想国》中阐述教育法律思想。19世纪中期到20世纪50年代,世界各国进入教育立法的时期;1957年德国学者黑克尔撰写的《学校法学》一书是世界上第一部系统的教育法学著作。我国教育向来强调人治不重视法治,但教育法治思想和法治实践却一直存在。如韩非就曾提出“以法治教”的主张,并从中央到地方设吏师,保证国民的法治教育在全国范围内实施。悠久的教育法律思想给教育的法制化与治治化提供了沃土。
第二,教育法制与法治意识日益增强。20世纪70年代末期,我国进入改革开放时期,随着政治、经济改革的推行,教育亦不能像以往一样仅靠行政命令或人治来发展。这样,教育的法制化和法治化就成为政府和全社会关心的重要课题。从20世纪70年代末开始至今,我国教育法制化和法治化经历了起始、发展、深化等阶段,法律理论研究日益丰富,法制化建设取得初步成效;法律实践也逐步得以实施,人民的法治意识日益增强。
第三,学生管理实践中案例频发。在全社会快速推进法治化进程的大趋势下,人们法制意识不断增强,大学生也不例外,而且更注重维护自身的合法权利。故此近些年大学生为维护自己的权利状告高校的案例时有发生。如:1998年田永诉北京科技大学管理不当,,侵犯其受教育权案;1999年刘燕文诉北京大学滥用行政管理权,不颁发毕业证书,拒绝授予博士学位案;2000年余丹丹诉襄樊学院勒令其退学处分无充分理由和法律根据要求案;2000年张某诉华西医科大学不授予其博士学位案;2001年王某诉武汉理工大学不授予其学士学位案;2003年董斐诉郑州大学请同学替考“勒令退学”案等。这些案例为高校的学生管理工作敲响警钟,同时也给高校学生管理法制化与法治化提出了许多新的问题。
第四,较为完善的教育法体系。随着教育法律研究的不断推进,我国建立了较为完善的教育法体系。它由教育法律体系、教育法规体系和教育规章体系构成。教育法律是指《宪法》中关于教育的条款,我国教育的基本法《中华人民共和国教育法》,单行法《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国教师法》等;教育法规则由行政法规如《中华人民共和国义务教育法实施细则》及地方性法规如广东省实施《中华人民共和国教师法》办法等构成;教育规章包含行政规章与地方性规章。较为完善的教育法体系为实施高校学生管理法制化与法治化提供了理论依据。
3 高校学生管理法制化与法治化存在的问题
第一,法规、规章与法律存在冲突。地方性法规、规章与国家法律抵触的这种法律规范相互打架的现象,就是学术界通常所说的法律冲突。法律冲突是“维护社会主义法制统一,建设社会主义法治国家”进程中面临的又一个重大现实问题。在高校学生管理法制化与法治化过程中,也存在这样的问题,如新的《婚姻登记条例》规定:允许在校大学生结婚,但由于在校生结婚给学生管理带来一系列问题,有些高校校规限制大学生结婚;又如《学生体质健康标准》实施办法与《高等教育法》冲突等。
第二,管理人员的法律意识不强。1999年6月,第三次全国教育工作会议确定了高等教育大发展的新思路,我国高等教育事业得到空前发展,过去高度强调意志统一、集中统一管理和学生的服从的管理模式已不再适应大众化阶段的高校学生管理形势。但这种传统习惯根深蒂固,导致管理者法律意识淡漠,较少用法律的原则和精神管理学生。具体表现在:片面强调严格管理,片面强调学校的权力,从而忽视了学生权利的保护;将法制与严格管理对立起来,认为遵循法治原则,就是放松管理,就会放任学生的某些不良行为,这些认识与现代法治观念相悖。
第三,未理清高校与学生间的关系。随着高等教育改革的不断深入,高校和学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变,而管理者却较少从法律角度认真思考学校与学生的关系。在这样的大背景下,一些学者提出要重新审视高校和学生之间存在的法律关系,基于二者关系的复杂性,目前尚未形成能够全面准确描述二者关系的理论研究成果。主要观点有特别权利关系理论、教育契约关系论、行政法律关系、民事法律关系和行政法律关系与民事法律关系并存等,但这些观点有一个共同点,就是维护学生自,强调学生权益,主张司法程序介入高校学生管理,倡导高校学生管理法制化与法治化。
第四,管理程序不够规范。现实高校学生管理中,有很多程序不清,不够规范的地方。比如,学校在对学生做出行政处分时,学生的知情权、申诉权、如何调查取证等都没有比较详细、严格的规定,这样都可能造成对学生权利的侵犯。学生寻求救济的途径还很不顺畅,各种救济手段未得到有效的运用,学生遇到问题时诉之无处、无门,造成大学生的权利无法得到及时的维护。
4 改进高校学生管理法制化与法治化的措施
第一,加强立法工作。目前,我国虽然建立了较为完善的教育法体系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法规、规章与法律存在冲突。学校内部规章制度与法律法规冲突是目前侵犯学生权利,引起法律纠纷最主要的原因。从法律的位阶上看,学校内部规章制度的位阶是最低的,其效力也是最低,只要与法律、法规、规章相冲突,均属无效。实践中学校内部规章制度与法律、法规、规章冲突的案件均有,但最多的还是与教育方面的法律法规冲突最多,这有待于加强立法工作。对学生的管理中, 必须依法制定全方位的规章制度,并对现有的规章和条例进行清理和修订,过去行之有效的方法和改革成果应继承,同时要充分考虑整个社会法治的进步。
第二,提高法律意识。近年来,教育法律纠纷频频见于报端。纠纷的实质是教育者法律意识的淡漠和学生日益崛起的主体权利义务之间的冲突,是关于学生权利的法律规定与学生管理制度中不当因素的冲突,冲突的焦点是学生或学生的权利是否得到尊重或侵害。减少、避免、解决教育法律冲突的必由之路是:教育者和学生都要学习、理解、掌握有关教育法律、法规和规章的条文和实质,按教育法科学地管理和教育学生;依教育法科学的学习。做到教者、学者均知法、守法、护法。
第三,树立服务意识。教育者应该充分认识到与学生法律关系的变化,找准与学生的法律关系,适时调整角色地位,保护学生权利,树立服务意识,做好服务工作,热忱为学生服务。大学生智商高,知识面广,观念更新周期短,法律意识不断增强。教育者要从民主、自由、平等、公正的观点出发,既要严格按照法律、法规和规章制度来规范、管理、教育大学生,又要充分尊重学生的法律地位,保护他们的合法权益。
第四,规范高校管理行为。2005年颁布实施了新的《普通高等学校学生管理规定》。新《规定》依据《教育法》、《高等教育法》以及其他相关法律法规,遵循“育人为本,依法建章,规范管理,加强监督”的原则,对原《规定》进行了全面的修订。新的《规定》把学校管理的自由裁量权限定在一定的范围之内,对于保护学生合法权益具有重要意义。进一步明确了高校工作职责、范围,管理者的权限、义务,完善法律监督机制体系,规范了高校的管理行为,依法行事。
第五,完善学生救济机制。一是要按照法律的规定,禁止侵犯学生权利行为的发生;二是建立学生申诉制度,使学生权利得到救济,三是进一步明确司法审查介入高校的教育管理活动的权限、程序,在维护高校的自主办学权和保障学生的基本权利之间找到一个平衡点,从而更好地维护学生的各项合法权益。司法审查对大学管理的介入不仅是完全必要的,更为重要的是可以规范管理权利,更新管理观念,促进高校管理的法制化和法治化。
学生是学校的主体,学生管理工作的成效,关系到学校的稳定与发展。但随着高等教育改革的推进,高校与学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变。为适应这种变化,高校必须更新管理理念、改进管理方式和完善管理制度,加强高校学生管理法制化与法治化,才能促进高校的长期稳定与健康的发展。
参考文献
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[论文关键词]依法治教;校规备案审查;正当程序;法律保留
我国自二十世纪八十年代教育体制法治化改革以来,教育法律纠纷(特别是大学生维权诉讼)逐渐增多,这其中大多数是由于高校违法行使教育处罚权所致。哈耶克认为,正是由于法治保护私人公民以对抗行政机构侵入私域这种日益发展的取向,所以法治才在当下具有了如此重要的意义…。因而依法治教成为实现大学生权利“上游保护”的关键一环。
一、良法治教——加快高等教育立法进程
(一)我国高等教育法制现状
改革开放以后,随着社会经济建设的不断发展,我国高等教育法制建设取得了一定的成果。其中相关法律主要有:《中华人民共和国学位条例》(1981)、《中华人民共和国教师法》(1993)、《中华人民共和国教育法》(1995)、《中华人民共和国职业教育法》(1996)、《中华人民共和国高等教育法》(1998)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002)等。在法规层面上也陆续出台了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《普通高等学校学生管理规定》等。
这些法律法规的制定多半是以指导高等教育行政管理为出发点,其特征是对于大学生课以较多义务,且规定有着严格的处罚制度。而其所赋予大学生的权利却往往因为缺乏相应的救济制度而流于形式。《普通高等学校学生管理规定》第五章“奖励与处分”第五十条到第六十六条l6个条文中仅有2条是关于奖励,其余14个条文皆是规定处分。如此悬殊比例似乎可以在一定程度上反映出长期以来高校与大学生的行政管理法律关系尤为突出。在立法层面上强调教育行政权的配置,许多苛刻的校纪校规弱化了大学生权利;在实践层面上高校对大学生处罚权的恣意行使和维权救济途径的模糊化又使得大学生的权利保护状况更加堪忧。
(二)制定统一的《大学法》重构高教法律关系
从比较法的视野观察,法国《高等教育法》明确规定了大学校长必须依法管理学校,同时法国的教育司法制度相当健全,学生、学生家长和学校的纠纷可以通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。印度《大学法》规定大学内部各权力机构以及大学的实际首脑副校长都必须在法律赋予它(他)们的权力范围内履行职责。针对此种情形,在权利本位的理念下加快立法步伐是一条必由之路。
首先,制定我国统一的《大学法》。《大学法》主要规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用及应承担的各种法律责任,明确高校的法律法规授权组织地位并列举其重要的教育行政权,调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系,强化对高校的权利监督及学生的维权救济制度。同时,也有必要通过《大学法》赋予高校更多的学术自由权,促进学术权力与行政权力分离。
其次,相应修改并制定相关配套法规。前面介绍的相关高教法律法规时间跨度较大,为了适应新情况,理应对现有的法律渊源加以整理。比如将高校与大学生的行政法律关系纠纷明确纳入行政诉讼受案范围,将大学生法定权利进一步细化量化,明确其救济途径和相关部门的法律责任。通过统一的立该非、改、废以减少法律冲突,促进法制统一。
二、法律保留——健全校规备案审查制度
(一)校规校纪须遵循法律保留原则
从许多高校与大学生纠纷的现实案例来看,高等学校对于学生的处罚直接依据往往是校规校纪,而且多半以“通知”、“决定”、“意见”等形式表现。这种现象原因是这我国目前的教育立法只是对高校管理做出笼统的确定,而把具体规则留给教育行政机关或高校自行规定。我国《高等教育法》第41条赋予高校校长的第一项职权就是“制定具体规章制度”。原国家教委高校学生司1990年的《关于(普通高等学校学生管理规定)有关条文的说明》中指出,《普通高等学校学生管理规定》是高等学校学生管理的行政法现,不能也不可能规定得太具体,各地区高教部门和各高等学校可在此《规定》的原则下制定实施细则。由此各高校自行制定校规当属法律位阶中的“其他规范性文件范畴”。
所谓“法律保留原则”,是指对宪法关于公民基本权利的限制等专属立法事项,必须由立法机关通过法律规定,行政机关不得代为规定。行政机关实施任何行政行为必须有法律授权,否则,其合法性将受到质疑。作为法律法规授权组织的高校在教育行政权中的制定校规校纪等行政规范性文件的行为应当遵循和适用“法律保留原则”。
20世纪70年代德国联邦确立的“重要性理论”认为,只要涉及人民基本权利的重要事项,不论是干涉行政还是服务行政,必须由立法者以立法的方式而不能让行政权自行决定。虽然大学生权利保护中的重要事项的轮廓尚不够清晰,但是“重要性理论”至少提供了判断在学校行政领域中应有法律保留适用的思考方向。有台湾学者认为:“举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生之地位等有关大学生学习自由之‘重要事项’,皆应以法律明文限制之,或有法律明确之授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由之退学或开除学籍处分,更应以法律明定其事由、范围与效力,而不得仅以行政命令或各校之学则即予剥夺,此乃法律保留原则之基本要求也。”也有台湾学者提出:“至于影响学生权益甚巨之处置,不能再任由以行政规则订之。如人学、转学、学位之授予、退学、勒令退学等,宜划人法律保留的范围。对这些处置,学生除得寻内部申请途径外,亦得容许司法之救济。”
(二)校规校纪须接受权力机关备案审查
从高校校规校纪的运行状况来看,高校依据校规校纪对学生实施的某些教育处分,已经直接涉及到大学生受教育权剥夺。因而涉及类似烈度的教育处分,应当适用法律保留原则,由法律设定。而仅依靠高校的自觉自律无法实现这种理想的规制状态。
《中华人民共和国立法法》第五章“适用与备案”制度设计上并没有涉及到法律法规授权组织制定的规范性文件的适用与备案的问题。2005年修订后的《普通高等学校学生管理规定》第六十八条规定:“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定,报主管教育行政部门备案(中央部属院校同时抄报所在地省级教育行政部门),并及时向学生公布。省级教育行政部门根据本规定,指导、检查和督促本地区高等学校实施学生管理。”至此,校规校纪审查备案制度初步建立。
然而笔者认为,考虑到高等学校法律法规授权组织的法律性质,仅仅依靠主管教育行政部门的监督是不充分的,而应当在在制定“大学法”之基础上建立完善起校规校纪审查备案制度。具体设想是规定高校校规校纪的制定与修改须报归口管理的行政主管机关备案的同时亦要向与行政主管机关同级人大常委会备案。这样不仅强化了权力机关对于高校的直接监督,又可以在一定程度上避免了高校行政化倾向对于大学生权利保护之负面影响。
三、正当程序——严格处罚程序制度
正当程序原则源自英国法中的“自然公正”原则,并成为美国《联邦行政程序法》的基石。自然公正原则是英国非常古老的一个普通法原则。它包括两个最基本的程序原则:1.任何人不能成为与自己有关案件的法官(nomanshallbejⅡdgeinhisOWIIcases)。2.任何人的辩护必须被公平地听取原则(aman’Sdefensemustalwaysbefairlyheard)正当程序原则包括公平原则、公正原则以及参与原则,它强调行政相对人有知情权、申辩权、申请回避权以及要求举行听证权利等等。
司法实践中大学生维权诉讼胜诉率不高,但凡有胜诉的案例多半是高校在行政权行使中存在着严重程序性瑕疵的“硬伤”。中国大陆重实体轻程序的痼疾已深,相关法律法规中对于程序性规范比较笼统甚至于缺失,再加上长期以来对于高校行政主体地位的模糊认识,导致行政处罚法中的程序性规定在教育行政领域的适用乏力。
近年来,随着国家法治化建设的不断完善和教育改革的深人,大学生维权意识日益增强,层出不穷的大学生状告学校事件引起了人们对高职院校学生教育管理绝对权威的质疑。由于我国高职院校形成以道德教化学生的历史传统,并以道德规范为基础构筑学生管理规则,高职院校对学生的管理实际上是以学生的义务为本位,而不是以学生的权利为本位。在以德管理和依法管理的过程中,学校未能及时区分道德与法律的界限,以至于高职院校学生教育管理规范在依法治校的过程中越来越显得不适应时代的要求。因此,构建以学生权利为本位的法治化教育管理模式,实现法德相济,便成为高职院校毋庸置疑的现实选择。
一、学生教育管理以学生权利为本位的基本内涵
学生权利本位是指在肯定学生权利和义务不可分的前提下,以学生权利而不是以学生义务为起点、轴心和重心的教育管理。高职院校学生教育管理以学生权利为本位,是我国高等教育从精英教育转向大众化教育,从以道德和政策管理为主转向依法管理和以德管理相结合的必然趋势。从学校看,大学生的合法权利能否实现或不被侵害,在相当程度上取决于教育管理是否坚持了以人为本,体现了对学生的人文关怀,是否在制度设计或执行时都遵循了合法、公正的原则,尊重了学生的权利。
高职院校学生教育管理以学生权利为本位,必须明确学生权利的范围。首先,绝大多数高职院校的在校学生不是未成年人而是具有完全的民事行为自主能力的人,其法定权利大于中小学校学生的权利范围,这是高职院校学生不同于中小学校学生的根本特点。其次,高职院校学生具有双重身份,一是受教育者,二是有完全行为能力的公民,由此决定了在校大学生权利的双重性。作为受教育者,高职院校学生享有我国教育法、高等教育法等教育法律规范规定的受教育权,如学习权、听课权、结社权、勤工助学权、毕业权、学位权等权利;作为公民,高职院校学生享有民事法律和行政法律规定的完全的公民权,如人格权、人身权、结婚权、选举权、财产权等权利。目前,高职院校学生教育管理对于学生两种权利的关注尤其是对高职院校学生公民权完整性的关注很不平衡,重视学生的受教育权而忽视学生公民权的完整性。所以高职院校学生教育管理无论从形式到内容,都应该充分反映高职院校学生的受教育权和完整的公民权。
二、设计学生管理制度要遵循学生权利本位的原则,完善权利保障机制
高职院校学生教育管理制度从行政法学的角度看属于学校管理的抽象行范畴,是针对全体在校学生所做出的学校教育管理行为规范。一般而言,应包括三个方面的具体制度:一是实现学生合法权利的制度,包括教育救助制度和教学公开制度、生活保障制度;二是保护学生合法权利的制度,包括学生处分等级、处分决定、处分告知等制度;三是学生合法权益的救济制度,包括校内申诉制度和听证制度。学校制定这些教育管理制度的宗旨和目的必须符合学生权利本位的原则。高职院校要真正构建起一套集科学性、合法性、合理性于一体的学生权利保障机制,应注意和解决以下三方面的间题: 首先,制度内容的合法性。这是学生权利保障的前提和基础。任何模式的学生教育管理都必须首先制定内容相对完备的规章。法治化模式下规章制度的制定绝不能超越法律法规规定的范围,不能与法律法规相悖或相抵触,尤其是涉及学生权利的限制或剥东
其次,处理程序的正当性。这是学生权利保障的基本要求。正当程序是法治的基本原则,也是法治的基本要求。没有程序的正当,就不会有过程的公开和结果的公毛高职院校在学生管理活动中,特别是在做出影响学生权益的处理或处分决定时,应当事先告知当事学生,向其说明理由和依据,同时要通过适当方式给当事学生以陈述、申辩的机会,让当事学生参与到处理程序当中来。
第三,权利救济的必需性。这是保障学生权利完整性的必要环我有权利就必然有救济,没有救济就没有权利。法治精神和人文关怀不仅体现在权利的事前保障,还应体现在权利的事后救济上。就高职院校内部而言,申诉权是救济的重要方式,也是学生认为权利受到侵害之后,恢复、补救和维护自身权利的重要途径。虽然新的《高等学校学生管理规定》对此作了较为详尽的规定,但学生申诉处理委员会的机构与人员的设置、申诉主体、申诉范围、申诉程序、申诉的时效与处理期限等,必须根据本校的实际,形成合法的制度机制,并积极创造条件,使其更加完善。
三、学生教育管理以学生权利为本位并不排斥德育
高职院校学生教育管理从义务本位转变到权利本位上来的理念,并不意味着排斥德育,也不意味着对学生的过分纵容和无限地放大学生的权利。作为国家授予特定职责和管理自主权的高等院校,承担着为国家培养人才的重任,为实现教育目标,必然要依法制定相应的规章制度,严格对学生行为的规范,这本身就是对受教育者合法权益的维护。学校的教育管理不是仅仅面对某一个学生,而是为了向整个学生群体履行教育服务合同所必需。
在高职院校的特殊环境中,高等教育自身发展的规律、我国学校传统的道德文化、学校的教育教学秩序以及人才培养目标,都决定了学生行使权利不仅不能超越法律的范围;也不能违背学校已经形成的且已为社会所认同的良好的道德风尚。大学生必须对他人和社会负责,对自己的行为负责。近年来,由于各种消极因素的影响,大学生的责任意识呈弱化倾向。特别是部分学生在日常行为中较少考虑责任、义务的约束,我行我素,不计后果,表现出很大的不成熟性。因此,高职院校学生教育管理在依法校以学生权利为本位的同时,还必须重视对学生的德育教育,针对学生的不良行为,通过诚信、善良等道德教育,德法相济,共铸健康文明校园环境。
关键词:高等学校;学生管理;法治化
一、高校学生管理中的问题
(一)高校在行使管理职权时,侵犯学生权利的现象时有发生。高校管理中对学生的侵权,主要有以下几个方面:
一是侵犯学生的受教育权。受教育权在现代社会已经成为一项普遍的法定权利,是当代人权的一项重要内容。我国公民的受教育权在宪法第46条和《教育法》第9条中作了明确规定,但在现实中,由于学校侵犯学生受教育权而双方对簿公堂的案件近年来日趋增多,因被学校开除学籍、不予颁发学历学位证书等的“学子状告母校”案日益受到社会的关注。
二是侵犯学生的名誉权和隐私权。学生名誉权是学生依法享有的名誉不受侵害的权利,学生名誉关系到其在学校的地位、人格尊严以及老师和同学对他的信赖程度,法律保护学生的名誉权。隐私权是人类文明发展到一定高度的必然要求,是尊重人格尊严和个人价值的体现,也是公民之间、个人与社会之间的和谐关系得以维系的保证。但高校在为录取新生邮寄录取通知书的同时,附带将为学生办理的银行卡(折)等一并寄于学生,这种将考生的个人信息诸如姓名、身份证号等在未获得授权的情况下透露给银行而侵犯学生个人隐私权的现象颇为严重。
三是侵犯学生的财产权。与其他公民一样,学生依法享有财产权,但一些高校以各种借口侵犯学生财产权。如有些学校没有经过权威部门的同意而向学生“乱收费”,还有些学校强迫入校新生购买公寓用品,等等。对于学生的这些财产权,作为管理者不仅应给予保护,而且不能侵犯,否则就构成侵权,应负损害赔偿的法律责任。
四是侵犯学生的生命健康权。生命权和健康权的享有是每个公民的最高人身利益。这两项权利是其他所有权利的前提和基础,但是许多高校在管理过程中仍不乏存在体罚学生的现象。
(二)高校在管理工作中对学生侵权原因分析。其原因是多方面的,主要有学校管理程序存在瑕疵、高校内部管理秩序不规范、法规和学校规章存在缺陷、教育管理者法律意识淡薄等方面。
二、实现高等学校学生管理“法治化”的途径
(一)管理者法治观念的转变。树立人权观念,增强法治意识,变管理为引导,树立学生主体的理念。大学作为传承历史,创造未来,使人类历史文化生生不息的圣地,理应成为尊重和保障学生人权的典范。大学生作为公民,理应享有宪法和法律赋予公民的基本权利,包括受教育权、平等权、人格尊严、通信自由和通信秘密等。高校学生管理首先要保障学生作为公民的基本权利,这是宪法和法律的基本要求,也是人权保障的基本要求。高校学生还具有“学生”这一特殊身份,享有《教育法》、《高等教育法》等教育法律法规赋予的权利。因此,在高校管理中,逐步树立尊重学生权利、保障学生权利、依法管理的法治观念,有利于学生管理效率的提高,有利于自由、民主、平等精神的培育。
(二)根据法律法规制定有效的学生管理制度,保证高校校规的科学性、合法性、合理性。根据《教育法》及《高等教育法》的规定,高校具有办学自主权,有权制定自己的内部规则。校规是“学校所定的学生必须遵守的规则”,而规则是“规定出来供大家共同遵守的制度或章程”,其具有预先设定性、一定的权威性和强制性。虽不具有法的全部属性,不属于法的范畴,也不是人民法院审理案件的依据和参照,但作为内部管理规范和自治规则,在合法的前提下,可被认为是对法律规范的一种补充或完善,并对内部成员具有约束力。高校在管理和处分学生时,往往把校规作为直接依据。因此,必须依法建制。
(三)建立学校学生管理信息反馈系统和法治监督系统。我们应秉承以人为本的理念,建立校内学生管理听证制度,以及完善学生维权的救济制度。
1、建立健全校内听证制度。校内听证制度对于维护学生的基本权益具有重要意义,体现了高校学生管理以人为本的理念。高校管理的性质决定必须引入听证制度。高校正在行使着范围极其广泛的管理权限,其间不断出现的工作失误给广大师生合法权益造成的损害屡屡发生,高校被作为行政诉讼被告的案件也开始被法院受理和判决。因此,在任何一项政策或措施出台之前,给广大学生以发表意见的机会,倾听他们的心声,为该政策或措施的顺利实施铺路搭桥,同时也就等于给广大学生有效维护自身合法权益提供了强有力的法律武器。所以,实现高校管理的科学化也需要引入听证制度。近年来,实现高校管理工作的科学化已成为许多管理者和研究人员关注的话题,但何谓“科学化”,可谓是仁者见仁,智者见智。听证程序本身正是这样一种“疏导阀”,它的利益导向并不仅仅偏向被管理者一方,给他一种权利,一个说话的机会,相对应的管理者一方也同样获得了一种机会,即宣传自己的管理主张,满足被管理者了解自己的欲望,使自己与被管理者由于沟通而变得相互理解。应该说,听证制度是使管理者和被管理者都能够从中获益的“双赢”制度。要使广大学生对所在高校产生强烈的心理认同感,乃至于亲和力,就要跟他们坦诚相待,一切与其利益相关的事项都要开诚布公,一些重大决策及整个决策的形成过程都要为同学们所知晓。
2、完善学生权利救济制度。学生的权利救济属于正当程序的组成部分,应当在教育法律法规中加以规定,相关内容也应在各校的校规中得以体现。但我国相关法律法规却规定的相当原则和模糊,致使学生的救济性权利得不到有效保障。因此,从法治的角度对学生权利救济制度予以完善和重构,显得十分迫切。学生在入学后,学校实际上是处于一种非平等的管理者与被管理者之间的关系。所以,设立学生申诉处理委员会,建立健全校内学生申诉制度显得尤为重要。《教育法》第42条第4项规定:“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼;”《规定》在第59~64条对学生申诉制度做了专门规定,学校应当按照《规定》中申述制度的原则,制定出符合本校实际的《学生申诉处理办法》、《学生申诉处理委员会组织法》等实施细则,有效地把学校有关职能机构或人员与学生的纠纷消化在内部,避免教育行政主管部门或司法的介入,充分维护高校学生管理的秩序性和稳定性。
(四)强化“自我教育”,发挥学生主体能动性。学生管理要以学校管理为主向以学生自主管理为主转变。一是培养学生和增强学生的主体意识,逐步消除对家庭、社会和学校的依赖思想,使学生自尊、自立、自信、自强;二是要增强学生自己管理自己,自己管住自己,自己管好自己的意识和责任感,使学生对自己的行为真正负责;三是进一步加强学生党员、学生骨干的培养和管理,加强学生社团组织建设,充分发挥他们在学生管理工作中的作用,引导他们在学风校风建设、学校教学改革、学生工作等方面提出建设性的意见。
主要参考文献:
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关键词:申诉权 申诉制度 法治 大学生权利
2005年教育部颁布的新《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》),充分体现了“以人为本”的思想,专设了大学生权利与义务章节,细化了《教育法》中大学生的申诉权,对大学生申诉处理机构、处理时限、处理结果、处理程序等作了较为具体的规定,这为大学生申诉制度的有法可依、有章可循奠定了良好的基础。但由于《规定》自身的原则性与笼统性,高校如何将大学生申诉权从“纸上的权利”变为“行动中权利”,构建合理的大学生申诉制度,切实维护大学生的合法权益,仍是值得探讨的理论与实践课题。
一、大学生申诉制度的法理依据
从法理上分析,大当翅上申诉制度是权利制约权力的必然要求。我国目前组织机构中,高校作为事业单位根据其从事不同法律活动,具有民事主体和行政主体的双重身份,其行政主体的身份是依据有关法律、法规的授权而获得的。《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《规定》授予高校享有学籍管理、对学生的奖励、处分、学位颁授等权力,这种权力的行使具有明显的单方意志性和强制性,具有行政权力的特质。“公立学校不仅是一个社会组织,还是根据教育法的授权或行政机关的委托而行使国家公权力的授权组织。为保障教育公务的顺利实施,法律授予它一定的行政管理权,当它在行使这些权力的时候,它与学生的关系不是平等主体之间的合同关系,而是一种特殊的行政关系。
为了减少权力的负面效应,权力制约成为必然。权力制约的方式有多种,除受到权力制约外,还应受到权利的制约,即公民权利制约国家权力。权力受权利制约的理论依据是公民权利既是国家权力产生的基础或前提,又是国家对公民应承担的义务和责任。大学生申诉制度确立的大学生申诉权是对权力的一种抑制和反抗,是保障公民基本人权,恢复社会正义,补救侵害行为的重要手段。公民的合法反抗和救济无疑会增大公权力滥用的成本和风险,从而极大降低公权力被滥用和腐败的可能性。
现代法治理论中的“无救济即无权利”理念也为大学生申诉制度提供了法理依据。“权利保护机制的发达并不意味着侵权现象的消失。任何发达的权利制度都不可能在事实上消灭侵权。权利保护机制进化的意义在于,给侵犯人权和公民权利的行为从程序上和体制上设置必要的障碍,并在侵权一旦发生时,能及时地施与救济。前述的《教育法》第42条对大学生权利救济作了两种规定:一是以申诉为主的行政救济,二是以诉讼为代表的司法救济。
比较两种权利救济方式,申诉制度应当成为大学生权利救济的主要渠道。申诉制度作为一种法定的非诉讼救济制度具有救济效率高、救济成本低、救济范围广的优点,所以将大学生申诉制度作为诉讼救济的前置程序。司法救济尽管具有中立性、终极性和权威性的优势,但也存在着时间长,程序复杂、费用高,执行困难等不利因素。从教育实践来看,学子告母校的诉讼案的出现,多数是由于校内申诉渠道的缺失或不畅,大学生为了维护自身的合法权益被迫走向法庭。从司法实践着,由于司法资源的有限性和行政诉讼理论的模糊,特别是受公法上特别权力理论的影响,某些行政关系,特别是某些内部行政关系,往往留给组织内部的制度、纪律、职业道德或政策去调整。例如,《行政诉讼法》第17条规定,行政机关对行政机关的工作人员的任免、奖惩等决定,不得提起行政诉讼,人民法院对该类案件不予受理。由此及于高校与学生的管理关系,有时因被定性为内部行政关系而被排斥在行政诉讼法的调整范围之外。因此,“建立健全高校学生权益救济体系的重点应是建立与完善学生申诉制度,其中校内申诉制度的建立与完善是当务之急、重中之重。
二、大学生申诉制度的法治价值
大学生申诉制度作为现代大学制度的组成部分,其创设是依法治校的具体显现,实施过程将彰显法治在校园建设中的价值所在。
首先,大学生申诉制度有利于大学生树立法治观念。大学生在行使申诉权时,要提出书面的申诉理由和意见,必须对有关的规章制度进行认真细致的学习领会,对自己的行为后果进行深刻的剖析反省,这个过程实际上就是大学生自我法治教育的良好形式。这种形式,有益于大学生用理性的眼光审视关涉自身合法权益的高校教育管理行为,并对违法或不当的教育管理行为提出质疑和批判,这种质疑和批判有助于大学生法治观念的养成。
第二,大学生申诉制度有利于高校管理者确立民主意识。高校在长期的教育管理实践中,总是习惯于把学生视为被动的教育管理对象,简单化地把学生置于预先设定的教育目标体系和规章制度中进行塑造和管理,而不是将学生作为教育法律关系中的平等主体来对待。大学生申诉处理机构接受大学生申诉,必须认真听取他们的申诉理由和意见,这既是跟大学生保持积极的面对面的交流沟通过程,也是帮助大学生用正确的观点和方法分析事物的过程。大学生申诉制度使得学生与管理者有了理性的对话场所,通过充分、平等的说理过程,有效地疏通双方的意见分歧。因此,大学生申诉制度使管理者摆脱传统“师道尊严”的束缚,淡化自己与被管理者的地位差别,确立与被管理者的平等意识。在民主氛围下,申诉大学生更宜从客观公正的立场出发看待高校的教育管理行为,增加对高校教育管理行为的理解和认同,心悦诚服地接受学校的处理决定。
关键词:高校管理;纠纷解决;学生参与权
中图分类号:D922.16 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2012)07-0075-04
一、参与权的兴起
近年来,我国高等教育办学规模成倍增长,教学改革不断深化,但学生管理模式却没有跟上时代的步伐。伴随着学生权利意识的增强,学校权力和学生权利之间的冲突不可避免,诉讼案件时有发生,高校学生管理工作面临着新的挑战。
1.当前高校学生管理纠纷的解决机制
我国已经有相对完备的高等教育基本法律体系,规定了现行高校学生管理纠纷中申诉(校内和教育行政机关申诉)、行政复议以及行政诉讼三种救济途径:
一是申诉。《教育法》第42条规定:受教育者对学校的处分不服可向有关部门提出申诉。这以法律的形式确立了学生申诉的权利。教育部2005颁布实施的《普通高等学校学生管理规定》第61条、62条、63条以行政规章的形式规定了申诉的两个具体步骤:一是学生向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉;二是学生对于学校学生申诉处理委员会的复查决定不服的,可以向学校所在地的省级教育行政部门提出申诉。
二是行政复议。根据《行政复议法》第6条第9项规定:“有下列情形之一的,申请行政复议:申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的。”学生可以对于申诉过程中行政机关的处理提起行政复议。如果该机关对学生的申诉没有及时处理,则存在行政不作为的嫌疑,该行为属于《行政复议法》规定的“没有履行保护受教育权的法定职责”,学生可以申请复议。
三是诉讼。《教育法》第42条:“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提讼。”《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼。”因此,对于学校处分、教育行政机关对申诉的处理、教育行政机关复议不服的都可以提讼。
2.当前纠纷解决机制评析
这三种解决纠纷途径似乎已经涵盖我国现有的所有可能的救济手段,整个救济体系看似齐备。但从法律规定分析,这几种救济方式重叠和层次不明确,规定不清。从实际效果来看,救济不能和效率低下始终存在。
第一,申诉与行政复议定位不清。首先,在申诉范围上,现行规定中学校和教育行政机关只受理学校对于学生作出的取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉,而对学校的其他决定是否可以进行申诉,法律的规定并不清楚,保护的程度还很有限;其次,对于申诉和行政复议的适用顺序没有明确,进一步缩小了学生权利救济的范围;最后,申诉制度的法律性质如何,申诉的主体资格、申述处理决定的法律效力如何,在法律中没有规定。而申诉和复议都集中在教育行政机关,设计申诉和复议并存的两套程序存在着重复。
第二,实际效果有限。首先,很多高校还没有真正建立起校内申诉制度,自然无法给学生提供救济。而且在学校作为行政主导的前提下,这种内部纠正机制的“中立性”不明显,难以做到保障学生权益;其次,按照《行政复议法》对于行政复议受理范围的规定,可以申请复议的事项是“申请行政机关依法履行保护受教育权,而行政机关没有履行的”。因此,只有教育行政机关对于学生的申诉不予处理,学生才可以继续申请复议,这样就无形中限制了行政复议的范围;最后就诉讼而言,自“田永案”和“刘燕文案”后,我国司法机已经逐渐开启对于学校的诉讼之门,但随着司法介入的深化,各种问题也逐渐显现。学校的主体定位模糊不清,这导致诉讼的界限难以把握。从司法实践看,目前法院受理的案件多跟学位的颁发有关,而纪律处分、课程评分等问题是否可以诉讼,法院司法审查和大学自界限如何认定,学生遭受的损害是否可以得到赔偿等诸多实际问题困扰法院,使法院不得不选择“不属于法院受案范围,驳回诉讼请求”的回避之策。这种“司法不能”的直接后果导致了对学生的“救济不能”。
3.参与权的提出
可以看出,当前我国高校学生管理纠纷的解决机制以事后救济为主,这种事后救济不但存在着救济范围有限、救济不能的问题,而且由于事后救济的消极性、被动性,决定了学生只有在其权利受到实质侵害的情况下才能寻求这种救济。基于此,从高校管理现状入手,寻找一种有效的事前防范和化解纠纷之道也就成了高校管理体制创新的一个方向。2005年教育部颁布实施的《普通高等学校学生管理规定》第41条指出:“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式,支持和保障学生依法参与学校民主管理。”该规定不仅明确赋予了大学生对高校管理的参与权,而且也对高等学校设定了支持、帮助和保障学生参与学校管理的义务。在高等学校管理过程中,引入并发动教师、学生及相关主体的广泛参与,既符合大学自治的基本理念,也有助于调动各方主体的积极性。因此,学界也开始了对高校学生参与权的理论探讨,并对学生参与权的内涵、价值、实现路径和方式等问题进行深层探讨。
二、参与权的基础论
一、现代远程教育学生权利受到侵害的现状
从目前来看,现代远程教育学生权利受到侵害的现象突出表现在以下几个方面:
(一)受教育权受到侵害。在远程教育的试点办学过程中,某些远程教育学校不规范办学严重影响了现代远程教育健康发展。比如:在远程教育试点过程中,有些远程教育学校教学资源、教学设备无法满足开展远程教育的要求,技术服务和管理服务不到位,学生支付了教育成本,却无法获得相应的教育权利,有的学校学生甚至不用考试就有了成绩,远程教育学校几乎成了招生,变相卖文凭,恶化了教育生态环境,极大降低了现代远程教育学生的文凭含金量。
(二)知情权受到侵害。远程教育学校的招生政策、教学、教务管理、教学计划、选课和学分规定、毕业条件、学位授予条件等,都要以合理、恰当的方式事先告知所有的学习者。现在远程教育学校因侵犯学生知情权而导致的纠纷也日益增多。如2001年6月,交通银行广州分行职员麦卫东的学位纠纷案,2005年,东北大学网院大连分院也因侵犯了学生的知情权而引发学生集体过激行动。
(三)公正评价权受到侵害。综合最近几年发生的案例来看,学生的公正评价权受到侵害,主要体现为学生的学历证书、学位证书被随意取消或拒发。比如,学生在考试中违纪作弊,学校处理方没有深入去了解情况,掌握问题的严重程度,没有充分听取学生的申诉意见,没有经过正当的程序,即宣布对其取消学位直至开除学籍的决定。类似情况时有发生,而由此引发的诉讼也为数不少。(四)隐私权受到侵害。从目前来看,远程教育学校在管理工作中经常有意或无意间侵害学生的隐私权,比如,现在很多远程教育的班级管理中,班主任为了方便,将学生的课程成绩等在网上的班级班务中进行公布,上网者无需通过任何密码设置就可进入。从严格意义上讲,个人学习成绩也是个人信息的一部分,现代远程教育学生有权利要求学校妥善保管和处理成绩信息,这也是学习者隐私权的组成部分。
二、现代远程教育学生权利受到侵害的原因探析
(一)法律制度不够完善
法律是确认并保护学生权利的重要手段。虽然近几年来,随着《学位条例》、《教育法》和《高等教育法》等一批教育法律法规的颁布实施,使我国高等教育领域从以前的无法可依逐步实现了有法可依,形成了有中国特色的高等教育法律法规体系,使高等教育中的一些重大问题的决策与解决有了法律的依据和保障,同时,对于高校学生的权利,相关的法律法规也给予了广泛关注。但目前的教育法律法规,无不存在类似的问题:条文过于原则、程序性规范较少、可操作性差。另一个非常严峻的现实是,我国远程教育的立法严重滞后。世界许多国家远程教育的发展,走的是“先立法、后建校”的模式。各国政府都将发展远程教育作为重要的国家行为,依法建立开放大学、开展远程教育。广播电视大学是最早开展远程教育的学校,1988年我国颁布了第一部关于远程教育的法——《广播电视大学暂行规定》(以下简称《规定》)。《规定》由当时的国家教育委员会制定颁布,属行政规章。时至今日,广播电视大学仍是我国开展远程教育的主体力量。遗憾的是,1998年至今已有20年,我国再也没有出台相关的法律。这20年是我国政治、经济和教育形势飞速发展时期,《规定》中的许多内容已经不能适应社会主义市场经济体制的要求和广播电视大学发展的实际。
(二)管理机制存在问题
具体体现在两个方面。第一,高校的管理程序机制存在问题。制度正义分为实体正义和程序正义,其中程序正义是实体正义的有效保障。从理论上讲,程序正义是西方制度的基础性原则,体现了程序合法性的理念。其功用表现在因其程序性而规范着权力与权利的互动秩序,使人们在程序正义理念的约束下认同法律制度以及制度运行的结果,又因为其弥补了自然法实质正义的不确定性和难以操作性,以相对稳定的程序承载着实质正义的精神与价值,促使社会的价值转换平和的运行。我国在相当长的一段历史时期内过分强调制度的实质正义,缺乏对程序正义应有的重视,这导致了实质正义的最终缺失。体现在远程教育管理中,因为缺乏正当的管理程序,受教育者在学校中合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。从近年来学生状告学校侵权诉讼案来看,缺乏正当程序,存在程序瑕疵,是学校在行使管理自时普遍存在的问题。第二,某些远程教育学校内部管理秩序混乱。这是远程教育学校管理体制存在的另一个重要问题。如现代远程教育大都实行弹性学分制,学生选修哪门课程必须以课程注册为前提。有些学校因教务管理疏漏,经常会发生忘了通知学生注册或漏注册现象,但在学期中,学生仍同其他注册生一样继续参加该课程的学习和教学活动,到期末考试时却发现无法参加该门课程的考试,不能取得该课程的学分。这一典型事实,反映了部分远程教育学校内部管理秩序混乱,严重侵犯了学生权利。
(三)师生法律意识欠缺
具体表现在两个方面。第一,远程教育学校管理者依法治校意识不强。由于我国受传统师道尊严的影响,中国教育一直突出学校与教师的主导地位,“一日为师,终身为父”,教师对学生无所不管,其尊严神圣不可冒犯,而学生的权利则被漠视,甚至被长期抹杀。在传统思想的影响下,一些教育管理者的法律意识淡薄,在依法治教、依法治校的认识上存在问题。例如部分管理者认为,依法治教、依法治校就是国家用法律规制学校,学校用制度约束老师和学生,从而陷入了法律工具主义的误区。再如有个别高校管理者片面认识法律的功能,认为法律可用可不用,对自己有利就用,没有利就不用,口头表态用,实际操作不用,从而陷入法律虚无主义的误区。在此类错误认识的指导下,个别高校学生管理制度的制定,高校学生管理工作的开展,都以学校和管理者为主体,以学校和管理者的意志为转移,这势必造成对学生权利的侵害。第二,远程教育学生维权意识淡薄。在法治思潮的影响下,远程教育学生的权利意识明显增强,日益关注个人利益,但从总体上看,他们对自己应该和实际拥有哪些权利和自由的认识依然模糊,虽然渴望权利,但却不知自己权利有哪些,虽然懂得在权利受到侵害时应当运用法律武器寻求保护,但一旦自身权利受到侵害时,大多选择的是消极地忍让,进入法律实际操作层面的仍然是凤毛麟角。
三、现代远程教育学生权利的救济途径
(一)完善现代远程教育的相关立法
法律是确认并保护学生权利的重要手段。虽然近几年来,随着《学位条例》、《教育法》和《高等教育法》等一批教育法律法规的颁布实施,使我国高等教育领域从以前的无法可依逐步实现了有法可依,形成了有中国特色的高等教育法律法规体系,使高等教育中的一些重大问题的决策与解决有了法律的依据和保障,同时,对于高校学生的权利,相关的法律法规也给予了广泛关注。但目前的教育法律法规,无不存在类似的问题:条文过于原则、程序性规范较少、可操作性差。另一个非常严峻的现实是,我国远程教育的立法严重滞后。广播电视大学是最早开展远程教育的学校,1988年我国颁布了第一部关于远程教育的法——《广播电视大学暂行规定》(以下简称《规定》)。《规定》由当时的国家教育委员会制定颁布,属行政规章。时至今日,广播电视大学仍是我国开展远程教育的主体力量。遗憾的是,1998年至今已有23年,我国再也没有出台相关的法律。这23年是我国政治、经济和教育形势飞速发展时期,《规定》中的许多内容已经不能适应社会主义市场经济体制的要求和广播电视大学发展的实际。我国应制定和颁布《现代远程开放教育法》,以法律文件的形式,将现代远程开放教育学生权利保护的范围、原则、内容、实施保护的组织机构与职责、解决权利争议的途径与程序、侵害现代远程开放教育学生权利的法律责任等确定下来,并由有关的国家机关、组织、学校和学生予以实施、遵守。
(二)加强政府主管部门对远程教育学校的监督
教育主管部门与高校之间处于一种管理与被管理、监督与被监督的关系。尊重远程教育学校办学自是正当的,但我们不能走另一个极端:放弃或忽视对学校权利的规范、监督和管理。因此,政府必须履行其相应的职责,对远程教育学校的运行进行宏观上的指导和监管。但从目前来看,政府部门对高校的监督明显缺位,具体表现在两个方面:第一,政府部门对学校自行制定的规章制度的监督不严。学校进行学生管理,一个重要的依据就是学校内部的校规校纪,而恰恰就是这些校规校纪,由于其具体内容的不合理甚至不合法,成为现代远程教育学生与学校发生矛盾冲突从而导致学生权利遭到侵害的根源。这就要求学校的上级主管行政机关对学校的规章制度一旦发现有明显不合理或者不合法之处,应及时指出,责令修改。政府监督缺乏力度,还表现在执行难上。教育主管部门发现高校的校规违法,或者学校做出的决定存在实体上或程序上的违法,教育主管部门会要求高校重新做出决定或对决定进行撤销,但主管部门决定做出并不意味着可以得到有效的执行。如2006年中央民族大学开除作弊学生一案,被开除学生两次到北京市教委申诉,北京市教委两次要求中央民族大学撤销其开除作弊学生的决定,但民大校方既不表态,也没有向教育部或北京市政府提起行政复议,而是选择了沉默。北京教委一负责人面对此事颇感无奈:“这种结局是我们预料到的,这是现行法律的一个空白和难点。”北京大学著名法学专家湛中乐教授则认为:“这种尴尬源于目前的法律规范只赋予了教育部门对争议做出裁决的权利,但却没有明确,如果遇到学校拒不执行的情况,如何能够保障这个决定得到贯彻落实。教育部门缺少这样的强制执行能力,只能督促学校执行,学校不执行,教育部门却无可奈何。”
(三)建立与完善现代远程教育学校管理行为的司法审查机制
现代远程教育学校的管理权作为社会行政权,具有高权的特性,存在被滥用的可能,而且其对学生的不利处分所造成的后果之严重,影响之强烈,不亚于任何政府机构,应当接受外在监督,包括司法监督。“有权利必有救济”的思想,在各个开展远程教育的高校实施自主管理行为中应得到体现,而司法审查正在表现出对于救济学生合法权利和实现现代远程教育管理法制化的巨大推动作用。开设远程教育的学校为保障学校教学、科研等工作正常进行而制定的一系列体现学校办学特色的规章制度,依法享有按照章程自主管理的权力,学校与学生之间存在着管理与被管理,命令与服从的关系。但在涉及学生权利的管理行为时,对于公民、行政、民事权利有重大影响的管理行为,应当遵循和适用法律优先及法律保留的原则。司法审查现代远程教育学校的学生管理行为,并对学校的相关规章制度的合法性做出认定,能促使学校的学生管理相关部门在制定和修改学生管理规章制度时遵循法治统一的原则,即下位法的制定必须有上位法的根据,学校管理规章制度必须与国家相应法律法规的立法精神与具体规范保持一致,不得和上位法产生矛盾和冲突。同时能敦促学校学生管理部门注意以公平和正义的法治精神为价值导向,坚持权利和义务相统一的规章制度制定原则,以确保管理相对人应有权利和正当权益的保护。有助于改变管理者一贯以来“重实体、轻程序”的观念,使管理者充分认识到法律程序的独立价值及其违反正当程序的管理行为可能带来的法律后果。国家司法权对高校学生管理领域的介入是出于保障学生合法权利的需要,法院对高校学生管理行为的审查是公民权利保障的逻辑结果。拒绝司法介入现代远程教育学校的学生管理领域,实际上就是无视高校学生管理权不正当行使的可能性,放任管理行为对学生合法权利可能造成的损害。
(四)构建申诉与诉讼并行的学生权利救济制度
高校学生申诉制度是大学生的一项法定非诉讼性的权利救济制度,是指大学生在接受教育管理的过程中,对学校给予的处分不服,或认为学校和教师的行为侵犯了其合法权利而向学校学生申诉处理委员会及学校上级教育行政主管部门提出要求重新审查并做出处理的制度。当前现代远程教育学生的申诉制度还不尽完善,在实践中很难发挥其应有的作用,因而还需将这一制度规范化,使其具有更强的可操作性与现实有效性。
笔者对完善现代远程教育学生申诉和诉讼并行的制度有如下思考:
(1)拓展学生申诉案件的受理范围。学生申诉制度是一种根据高校教育管理自身性质而设计的学生权益救济制度,其受理范围内应当尽可能宽泛,不宜仅限定于违规违纪处分。既要相对明确地列举校内申诉案件的常见多发类型,又要确定一个明确规范的受理原则作为兜底条款,防止发生遗漏情形。
(2)机构与人员设置的法定化。现代远程教育的高校教育主管部门、学校内部都应当切实遵照《教育法》和《普通高校学生管理规定》的规范要求,设立专门的远程教育学生申诉委员会,应当独立于学校违纪处分管理部门,在审查并处理申诉案件时,应当另行组织或聘请人员,原来参与处分决定的人员应当回避。
关键词:大学生权利 司法保护
近几年来。高校侵犯学生权益现象屡见报端,学生状告母校的诉案也频频发生。究其原因,与高校管理理念陈旧,对学生权利保护重视不够,以及整个教育法治化进程落后不无关系。大学生是高校的重要主体.其权利保护是实现依法治校,构建和谐校园的重要前提。司法机关应当用法治的理念和法律思维的理性,依照法律法规的要求,通过建立和完善必要的制度和程序,切实保障和维护大学生这一特殊群体的各种正当权益。
一、大学生权利解析
(一)大学生权利的主要内容。本文探讨的大学生权利,是指取得高等学校学籍的在校学生能够按照自己的意志以作为或不作为的方式,以及要求他人相应不作出或作出一定行为的方式实现一定利益的许可和保障。我国宪法和教育法律对大学生享有的权利作出了规定。宪法第四十六条规定,我国公民有受教育的权利,有在品德、智力、体质等各方面获得全面发展的权利。我国《教育法》《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》在授予高等学校管理权力的同时也规定了大学生的权利。
《教育法》第四十二条规定:“受教育者享有下列权利:(一)参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料;(二)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金:(三)在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉.对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼;(五)法律、法规规定的其他权利。”《高等教育法》规定了高等学校的学生享有的其他一些权利.第五十三条明确规定:“高等学校学生的合法权益,受法律保护”。原国家教委的规章《普通高等学校学生管理规定》具体规定了高等学校的学生有转学、转系、停学和退学的权利,有参加社团、创办校内刊物的权利。有按照法律规定程序举行游行、示威活动的权利等权利;第三十五条规定:“具有学籍的学生,德、智、体合格,学完或提前学完教学计划规定的全部课程,考核及格或修满规定的学分。准予毕业,发给毕业证书。本科生按照《中华人民共和国学位条例》规定的条件授予学士学位”;第五十一条和第六十四条规定:“学生对学校给予的处分允许本人申诉、申辩和保留不同意见的权利”:“学生对有切身利益的问题,有通过正常渠道积极向学校和当地政府反映的权利”等。这些规定,正是大学生权利的法律依据。
(二)侵害大学生权利行为的种类。大学生权利受侵害突出表现在高校管理中对学生的侵权,主要有以下几个方面:
一是侵犯学生的受教育权。“所谓受教育权是指受教育主体公平、公正地普遍享有各种类型和各种形式教育的权利。”我国公民的受教育权受宪法和法律保护,《宪法》第四十六规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”,《教育法》第九条规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等.依法享有平等的受教育机会。”但在现实中,全国统一高考,不统一的录取分数线,造成不同地区考生入学的不平等。
二是侵犯学生名誉权。学生名誉权是学生依法享有的名誉不受侵害的权利.学生名誉关系到其在学校的地位、人格尊严以及老师和同学对他的信赖程度。法律保护学生的名誉权。但是,高校在管理工作中,将学生考试成绩公之于众.将对学生的处分决定公开张贴,这些都可能构成了对学生名誉权的侵犯,因为最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》指出:“对未经他人同意,擅自公布他人隐私材料或以书面、口头形式宣扬他人的隐私、致使他人名誉受到损害的。按照侵害他人名誉权处理。”
三是侵犯学生财产权。与其他公民一样。学生依法享有财产权,但一些高校以各种借口侵犯学生财产权。如有些学校以学生自己保管财物不安全为由.在未经学生同意的情况下代其保管:有些学校甚至为了谋取利益擅自动用学生财产如奖学金、助学金等:还有些学校没有经过权威部门的同意而向学生“乱收费”或提高为学生提供的生活用品的价格。
四是侵犯学生公正评价权。学生在教育教学过程中,享有要求教师、学校对自己的学业成绩和品行进行公正评价并客观真实地记录在成绩档案中,在完成相应的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利。
二、保护大学生权利的法理基础
根据“有权利必救济”的法律理念,对于受侵害的大学生权利理应受到司法保护,司法是实现社会正义的最后屏障。而实施司法救济的前提是必须首先厘清高校与学生之间法律关系的性质。
(一)特别权力关系。对我国高校与学生之间的法律关系的性质,学界大都认为应属于公法人内部的“特别权力关系”。秦惠民教授以“特别权力关系”理论为基础,认为“高校与学生之间是一种复杂结构的法律关系,其中既包括隶属型法律关系,又包括平权型法律关系。但隶属型法律关系,即法律关系主体双方的法律地位不平等是其主要特点。在这种法律关系中,主体双方的权利义务不完全对等。”我国<教育法》、<高等教育法》都明确规定了高校“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权利这种自主管理权,实际上是法律赋予学校为保证其机构目标的实现而对于其内部事务进行处置的“自由裁量权”。我国法律对于高校自主管理权的确认和维护,可以理解为法律对于高校作为一种公法人内部“特别权力关系”的确认和肯定。
摘要:选教育部“新世纪优秀人才支持计划”,现担任中国教育政策与法律研究会常务理事,北京市教育法学会常务理事,多次受邀参加国家立法和政策制定工作。2008年,参加《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》“教育法制建设”部分的起草。在采访中,申教授表示,教育是关乎个体生存的基本权利,国家有义务和责任保障所有公民的受教育权,残疾人的受教育权也应得到平等保护;发达国家除了在义务教育阶段实施入学“零拒绝”政策外,通过立法保障残疾人平等接受高等教育的权利;我们应转变理念,深化对高等教育阶段残疾人受教育平等权的认识,细化残疾人高等教育招录工作的法律规定,重视对残疾人高等教育的补偿,加强程序立法并充分实现其权利救济。
关键词:残疾人;受教育权;教育法律体系
一、尊重和保障残疾人受教育权,
共享社会发展成果
《世界教育信息》:尊重与保障残疾人的受教育权,是一个国家和社会文明发展水平的标志之一。我们应当如何理解残疾人受教育权?
申素平:残疾人接受教育是社会文明发展到一定程度的产物。在民主国家,所有公民在法律地位上都是平等的,国家对于每位公民负有“生存照顾”的义务。教育是关系到个体生存的一项基本权利,国家有义务和责任保障所有公民的受教育权,而残疾人作为公民中的一部分,其受教育权也应受到平等保护。
残疾人受教育权的内涵包括两方面的内容。一是同其他受教育者一样,享有宪法和教育法规定的受教育权。在义务教育阶段,每个适龄残疾儿童和少年都应当接受免费的教育;在非义务教育阶段,残疾人享有平等的受教育机会,不因残疾而被拒绝入学。二是由于残疾人身心方面存在障碍,是受教育者中的弱势群体,因此需要国家为其接受教育提供必要的援助,具体包括在学校创设无障碍环境,使残疾学生平等地享受各种教育教学资源;在教学中对残疾学生设计个别化的教育计划和教育方式,提供能使他们获得最大收益的、最为适合的教育。此外,还应根据实际情况在教育费用和其他服务措施上为残疾学生提供更多的帮助。
《世界教育信息》:发达国家残疾人义务教育入学政策普遍实施“零拒绝”政策,该政策的核心内容与原则是什么?
申素平:所谓“零拒绝”,最早是根据美国1975年《全体残疾儿童教育法》中“州政府及地方学区要向所有残疾儿童提供教育”的规定而得出的。根据该原则,每一个残疾儿童都不得被拒绝于学校教育之外,尽管教育资源很有限,但残疾儿童的教育却不能因为经费的限制而终止或减少其服务内容。“零拒绝”政策保证每一个残疾儿童都不会被排斥在公共教育体系之外,且其受教育权不受侵犯。但是,在此原则确立后,还是有一些身体残疾程度较重,被校方或地方学区认为已不具备教育价值的儿童被学校拒绝入学。因此,在实践中,对于“零拒绝”政策是否包含所有儿童,所有儿童的“所有”(all)指的是不是“每一个”(any),学校是否可根据儿童残疾的程度将某些儿童排除在学校教育之外,一直存在争议。直到1989年美国联邦上诉法院在“蒂莫西案”(Timothy v. Rochester School District,1989)中裁定,“零拒绝”政策的受教育对象指的是所有人,并且强调法律规定的受教育机会并不是在儿童有学习能力时才有效。
二、保障残疾人接受高等教育的机会,
他国经验值得借鉴
《世界教育信息》:国外对高等教育阶段残疾人受教育机会平等权的法律保障有哪些具体做法?
申素平:通过立法推进和实施残疾人高等教育,保障残疾人平等接受高等教育的权利,是很多国家和地区的共识与经验。美国是对残疾人教育立法较多的国家,其主要特色在于通过联邦立法帮助各州解决在实施残疾人教育方面所面临的经费不足和意愿不强烈的问题。在其通过的大量有关残疾人教育的立法中,1973年颁布的《康复法》第504节条款确立了保护残疾人高等教育机会平等权的基本原则――高等学校必须录取“有残疾的合格个人”。后来,美国联邦最高法院在相关判例中将“有残疾的合格个人”界定为“虽有残疾但能满足所有教育要求的人”。英国2001年颁布《特殊教育需要与障碍法》,首次明确高等教育提供机构须保证不因学生的障碍或相关理由而对其歧视、不当对待或不为其提供合理的调整措施。澳大利亚分别于1992年与2005年颁布《残疾歧视法》和《残疾歧视法教育标准》,规定基于残疾的歧视是不合法的,高等教育机构要保证残疾人的高等教育权利,提供就读机会及支持服务。爱尔兰则出台系列法律,包括《大学法》(1997年)、《教育法》(1998年)、《资格法》(1999年)和《平等地位法》(2000年)等,支持其高等教育扩充,为过去被忽略的障碍人群提供接受高等教育的可能[1]。总体而言,国外立法的重点和特色主要表现在以下三个方面。
首先,对残疾人参加入学考试及入学后的学习生活提供充分的便利条件。丹麦规定残疾学生可以申请免除某些科目的考试、延长准备或考试时间,利用信息技术手段、磁带或盲文,视力残疾儿童可以申请回避涉及地图或图片的试题等,以保障残疾学生和其他学生有同等的受教育机会。残疾学生在接受高等教育时,为完成其学业有权要求所在院系提供必要的特殊教育支持。为他们提供这种补偿性措施是其所在院系应承担的职责,这些措施主要包括对学校物理环境的改善,现代翻译设备、录音教材和其他新技术的利用等[2]。韩国通过提供辅助人员和延长考试时间的方式来维护残疾考生的受教育机会平等权。2004年,韩国教育部为保证31名患痉挛性学生顺利参加大学学力考试,组织了大约80名来自特殊教育学校的考试辅助人员(其中包括45名督学)对这些考生提供帮助。在考试的中间休息时间,残疾学生可以将他们画好记号的纸交给这些辅助人员,而后者将按照纸上的记号为他们填写试卷。残疾考生考试的时间比正常考生长20分钟,但每次中间休息时间短10分钟。对于那些有严重残疾的考生,辅助人员会把试题念给他们听,并将他们的答案填到试卷上。[3]
其次,在录取工作中引入对残疾人的补偿措施。一些国家引入了某种程度的补偿措施来增加残疾人接受高等教育的可能性,以补偿残疾人在高等教育入学中的弱势地位,具体形成了配额法和加分法两种方式。前者是在每年的录取名额中预留或单独增加部分名额给残疾学生,专门用于保障残疾人的高等教育入学;后者主要是通过加分或在原有成绩的基础上加权计算成绩,增加残疾考生达到高校录取分数线的可能性。例如,西班牙1992年的皇家法令要求各大学将一年级新生招生名额中的3%留给残疾学生,包括非听力损伤或言语损伤的其他类型残疾学生[4]。1996年,美国加州为保障残疾人的高等教育机会平等权,在以特殊才能合格性决定标准录取的新生中预留2%的名额录取包括残疾人和退伍军人在内的由于特殊情况未能达到其他录取标准的学生。1995年,韩国政府制定的残疾青年大学录取特别制度允许大学录取一些定员外的残疾学生,扩大残疾学生接受高等教育的机会。
最后,对高等学校招收残疾学生进行补助。一些国家对高等学校录取残疾学生实施奖励,提供专门的经费支持和政策鼓励。例如,丹麦政府规定学校在向残疾人提供入学特别支持时,可以向丹麦国家教育助学及贷款事务所寻求经济援助。意大利的做法是每所大学的校长任命一位教授负责接待残疾学生,大学向残疾学生提供全部必需的教学设备,并在住宿安排方面给予帮助;对残疾学生的照顾实行一对一的安排,由该残疾学生同班的其他学生承担;残疾学生的专业分布也呈现出多元化的特征,如就读于科学、文学、法律以及社会学等院系。
三、完善残疾人高等教育立法,
保障其平等受教育权
《世界教育信息》:国外有关残疾人高等教育的立法已经将关注重心转移到弹性的、可调整的考试形式,以及政府的条件保障、激励和补偿措施方面,提高残疾人接受高等教育的可能性。对于加强和改进我国残疾人高等教育立法,您有何看法或建议?
申素平:总体来说,我国关于残疾人高等教育的法律规定较少,其中一些规定原则性又较强,缺乏立法或司法的解释以及相关案例的积累,导致其在现实中的可操作性不强,未能发挥应有的作用。具体来说,应该从以下几个方面予以改进。
首先,转变理念,深化对高等教育阶段残疾人教育平等权的认识。当前,首要转变轻视残疾人高等教育的观念和立法理念。我国《残疾人教育条例》第3条规定:“发展残疾人教育事业,实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针,着重发展义务教育和职业教育,积极开展学前教育,逐步发展高级中等以上教育。”虽然提到逐步发展高级中等以上教育,但该条例全文仅有第29条涉及高等教育:“普通高级中等学校、高等院校、成人教育机构必须招收符合国家规定的录取标准的残疾考生入学,不得因其残疾而拒绝招收。”从具体条文分布可以看出,残疾人高等教育尚未得到足够重视。同时,社会上普遍存在“残疾人接受高等教育有什么用”的质疑,过于注重高等教育为社会提供人才的功能而忽视了其对人的发展的作用,进而在效率优先的思维框架下忽视了作为残疾人基本权利的受教育平等权的实现。
其次,细化残疾人高等教育招录工作的法律规定。要通过立法和制度建设继续细化残疾人高等教育招录工作的法律规定。高等学校应在招生过程中,将其宣传资料、课程资料和申请表格、网页等,以多种方式(如点字、大字体、录音带、电话讲解、语音软件等)提供,帮助残疾人顺利获得相关信息与资料。在考试过程中,教育行政部门可以成立常设或非常设的机构及专家委员会,研究针对视力残疾考生、听力残疾考生、肢体残疾考生等各类型残疾考生的弹性考试方式,确保残疾考生不受残疾限制展示他们的能力。针对考试的时间、考试过程中涉及的技术支持手段,同样可由专家委员会加以评估测定,通过适当延长或分割考试时间、增加考场辅助人员等手段,在不影响考试的公平和水准的前提下,为残疾人参加考试提供便利。
再次,突出对残疾人高等教育的补偿。残疾人身体上的劣势对其实现受教育权会带来一些不利影响。在实现高等教育机会平等的时候有必要消除残疾人因身体劣势所面临的负面结果,根据高等教育阶段残疾人受教育机会平等权的内容,侧重对残疾人的补偿。可以参考我国现有的少数民族加分政策,探讨对残疾人高等教育实施补偿措施的可行性,通过在高等教育录取名额中预留或额外增加部分名额,为残疾人考试分数的计算单独设定一定的计算公式或直接根据残疾程度进行相应的加分等措施,弥补残疾人在与健全人的竞争中所处的不利地位。同时,加强对高等学校招收残疾学生的激励和奖励。中央和地方政府应通过经费支持帮助高校落实《残疾人保障法》规定的无障碍环境建设,提高残疾大学生生均经费补助标准以及拨付专项经费用于残疾人招录工作,提升高等学校招收残疾考生的意愿和主动性。
最后,加强程序立法并充分实现权利救济。合理正当的程序是对残疾人的受教育权进行行政保护和司法保护的重要依据,只有严格规范残疾人高等教育各个环节的程序性规定,才能使残疾人明确自己享有的具体权利,确知自己的权利如何受到侵犯,也才能在权利受到侵犯后按照明确的途径和程序去加以维护。这些具体的程序性规定不仅包括在招生、考试、录取阶段残疾人所拥有的权利,可以获得支持的种类、范围,服务提供主体,还应包括在教育机会平等权受损后,残疾人寻求权利救济的途径、程序。加强程序立法是我国教育立法面临的一项重要任务,而对于相对弱势的残疾人来说,程序的透明、公正更为必要和迫切。只有不断完善残疾人高等教育招录工作中的程序性规定,才能充分发挥现有权利救济制度的功能,畅通教育申诉制度和行政诉讼制度的联系,有效提升现有残疾人受教育权的救济水平。
《世界教育信息》:作为教育法领域的专业学者,请谈一下您心中的“中国教育梦”。
申素平:残疾人作为公民根据宪法和法律应享有受教育的基本权利,每一个残疾人,无论其残疾类型还是残疾程度如何,都有权接受与其能力相应的教育。实现包括残疾人在内的所有公民的平等受教育权是国家必须保障的责任。从权利本位出发进行教育立法和相关政策制定,不断确认、保障和实现包括残疾人在内的所有公民的受教育权,应成为我国教育立法的目的与中心内容。不断健全和完善我国的教育法律体系,为我国教育奠定规范的法律框架基础是教育法学者的“中国教育梦”。
参考文献:
[1]茅艳雯,马红英. 发达国家残疾人高等教育研究综述[J].中国特殊教育,2010(3):8-13.
[2]牟玉杰. 丹麦特殊教育的特点及思考[J].南京特教学院学报,2006(1):69-72.
关键词:受教育权司法救济普通法律救济宪法救济
一、受教育权司法救济途径的研究意义
包括受教育权在内的基本权利是宪法赋予每个公民的、表明权利主体在权利体系中重要地位的一种权利,是最重要的人权,理应获得可靠、有效的保障,甚至比其他一般权利更应获得完善的司法保障和司法救济,否则,就不能称其为”宪法基本权利”。另外,”没有救济就没有权利,没有救济的权利不是权利”,不能得到救济的受教育权也不能称其为基本权利。而司法救济作为各种救济中最基本、最重要的救济,又有着不可替代的优势:其一,司祛救济是由利益关系人自己启动的救济,利益关系人对于启动救济有比任何其他人更大的积极性;其二,司法救济是具有严格法律程序的救济,当事人一旦启动,法院或任何其他组织、个人没有法定理由不得终止这种救济;其三,法律为司法救济预设了一套公开、公正、公平的机制,从而能保证提供比其他救济更佳的救济效果。但我国目前受教育权的司法保护现状并不乐观,鉴于此,笔者努力在本文中对受教育权的司法救济既有途径进行梳理,对可行性的途径进行探索,希望对我国的受教育权司法救济制度的建立健全有所帮助。
二、普通法律层面上的司法救济
一般地,当受教育权受到侵害的公民向法院提出诉讼请求,法院要审理公民的受教育权侵害案件对其实施司法救济,都得首先明确该受教育权案件牵涉的的法律关系一是私人间的侵权纠纷还是政府机关及其工作人员的行政行为对相对人产生侵害的纠纷,据以确定司法救济是诉诸民事诉讼还是行政诉讼(一般不会到刑事层面)。
在这里我们可以先排除既有的法院判决,齐玉等案件”本身为例,并假设在侵害事实发生时我国的《教育法》等相关法律业已实施,那么我们不难知道,被告陈晓琪及其父侵犯齐玉等受教育权致其合法权益的损害属处于平等地位的公民私人间的民事纠纷,完全可以在民法的框架内通过民事诉讼的形式解决。这时法院对受教育权实施司法救济很容易即可进行。但实践中更多的受教育权侵害来自于受教育者与行政机关之间尤其是受教育者与作为管理者的学校之间,那么从服务现实需要的原则出发,我们有必要对公权侵犯私权的受教育权纠纷作深入的分析。
面对近年来学生维护自身受教育权的频发案例,我们应该全面审视,举一反三。北京师范大学教育政策与法律研究所余雅风博士指出,2004年8月,最高法院开始制定新的司法解释,把高校招生、学历发放、教师资格、学生退学等方面的教育纠纷首次纳入行政诉讼的范畴,不再只由学校和教育行政部门内部处理,限制学校的自由裁量权,为学生提供司法救济;新出台的《普通高校学生管理规定》也提出依法治校,强调学生的权利。这并不说明保障受教育权的相关立法已完备,相关救济途径已完善,问题的存在仍不容忽视。受教育者与院校之间的纠纷一般由学生的受教育权与院校的管理权(集中表现在授予学位、退学权等权力的实施)之间的矛盾冲突造成,用以调和该矛盾的制度立法并不完备甚至混乱的现状导致冲突不断、侵害不断。有关人士统计指出,现有的规范高等学及有关行政主管部门权力的具体法律法规由国家教育主管部门、省级教育行政主管部门和各高更院校进行,并非国家立法机关专门立法,也缺少国务院的行政法规规范,任意性大,权威性不足,体系混乱甚至自相矛盾,更不具备对受教育者程序性权利如知情权、申辩权、申诉权的相关保障,这样的法律法规的实施不仅不能对受教育者的合法权益进行有效保障相反却容易对其造成侵害,有违现代教育理念之初衷,甚至导致对受教育权进行司法救济的难度增加。
在现有法律的框架内我们如何有效的救济受教育权免于学校管理者的侵害是个紧迫的问题,就争议双方非平等的特殊的行政管理关系,法院依据现有的《教育法》、《普通高校学生管理规定》等规定可在行政法框架内、行政诉讼的层面上解决部分纠纷,规治那些违反现有法律的高等院校的侵权行为。但并不完备的立法使得实践中仍有相当多的受教育权侵害案件无法被法院受理,或者法院有心受理无力审判或者其审判结果承受相当压力,被否定被质疑。那么首先从理论上寻求立法缺失时受教育权司法救济有效途径就显得尤为重要。这种探索无疑得依托根本大法一宪法进行。
三、涉及到宪法层面上的司法救济
当侵害公民受教育权的是国家的相关立法时,在某些国家的法院能够通过司法审查途径予以救济,但在我国目前的制度框架中让法院针对立法机关的违宪行为对受教育权予以司法救济似乎并不可行。另外鉴于我国相关立法虽然不完备但也并未发现违宪嫌疑,所以本文对违宪审查制度暂不论述。那么,在立法滞后的情况下,当受教育权遭受侵害无具体法律可依时,我们的法院该如何立足宪法实施有效司法救济?笔者认为当从以下两个方面进行讨论。
(一)针对公权力(行政权力)侵害的宪法司法救济
政府或其机关工作人员的行政行为都可能对公民的受教育权造成侵害,此侵害如果不属行政诉讼的受案范围,即行政法、行政诉讼法无相关规定时法院就不能以行政诉讼予以救济,当造成侵害的是抽象行政行为时,当具体行政行为侵害了公民的受教育权但也无法在现有的普通法律框架内予以救济时,司法该作何救济?
一方面,造成侵害的是抽象行政行为。如果法院在审理受教育权案件的过程中认为侵害受教育权的抽象行政行为违法,即行政机关制定的某些制度规章等与上位法冲突,这时候,我国既有的法院司法实践中无法直接判决该抽象行政行为无效或将其撤销。不过法院己开始对行政行为的效力进行间接审查,即法院在审查具体行政行为时有权决定是否使用规章,这实际己是对规章有效性的一种认定,只不过这种有效性的认定仅限于特定案件,不具有普遍性,对于受到抽象行政行为侵害的其他人不能给与救济,但在我国的司法实务中亦算得上进步了。或者我国行政立法一行政诉讼法也可以将抽象行政行为吸收进入可塑行政行为的行列,笔者认为以此可实现更有效的司法监督。
另一方面,造成受教育权侵害的是具体行政行为又无普通法律规范时。因为宪法主要防范政府公权力对公民的侵害,在公民受教育权的基本权利遭受行政机关具体行政行为侵害且无具体法律实施救济时,宪法再袖手无疑将陷公民权利于水深火热中,陷己身于虚无之境。在有些国家的司法实践中,法院可以直接适用宪法对遭侵害的公民的受教育权实施救济,这就涉及到宪法界颇有争议的宪法司法适用制度。
(二)私权侵害之宪法司法救济
因为依传统的公法理论,宪法的主要功能在于限制”国家不得为非”,并不涉及私人间的关系,私人间的关系由”契约”予以调整,宪法权力不能侵入私人领域,即发生在私人间的纠纷时宪法是不应该介入的。但随着社会生活的复杂化,宪法观念的进一步发展,宪法理论的进一步演化,”宪法私法化”已不再是口号性的虚置,越来越得到宪法理论和实务界的思考关注,如果宪法私法化,公民的受教育的基本权利再受到其他公民的侵害需要司法救济时,法院就可以依据宪法基本权利条款给予其司法保护。
有观点认为”中国宪法司法化第一案”一齐玉荃案就可视为‘,宪法私法化”案例进行讨论。2001年8月13日,最高人民法院根据山东省高级人民法院的请示,作出《关于以侵犯姓名权的手段侵害宪法保护的公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复》(法释[2001]25号),认定”陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉荃依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任”,该案二审法院接到《批复》后结合案件事实,依照《宪法》第46条、最高人民法院的《批复》和《民事诉讼法》第152条第1款第3项的规定,于2001年8月23日作出终审判决,判决陈晓琪等被告赔偿齐玉荃经济损失、精神损失费等人民币近十万元,从而完成了对齐受教育权的司法救济。应该说,陈晓琪与其父(在此其他非私人被告的责任暂不讨论)对齐玉荃受教育权的侵害确属私人间的侵权纠纷,本该依民法等具体法律法规行以救济,但鉴于侵害发生时具体法律缺位,这时法院有心适用宪法受教育权条款给与司法救济的实践意义非凡,但也颇遭指摘,因为我国宪法私法化理论远未成形,所以现有的讨论多在他国理论基础上进行。其中代表性的当属德国的”第三者效力”理论和美国的“国家行为(stateaction)”理论。
笔者支持由法院根据基本权利受侵害事实在诉讼中将宪法条文直接适用的做法,但也认同,法院直接适用宪法的前提是符合”穷尽法律救济”的原则,即只有在相关的法律没有给予基本权利相当程度的保障时才可直接适用宪法,避免宪法的过度适用涉入了普通法律的调整领地,从而破坏了普通法律的权威;而且需注意的问题还很多,如提高法官的整体素质以避免主观性错误、保证必要时适用宪法的客观公正性,适用宪法程序的正当性、合理性,诸如此类,都有必要进行细致规划,本文暂不详细展开论述。
四、结论
应该说,本文立足点在于对宪法受教育权实施司法救济的普通救济途径与宪法救济途径的讨论。而多数情况下,公民的受教育权受到侵害可得到普通诉讼的覆盖救济;也不排除会出现有关法律法规关于公民受教育权的规定与宪法规定并不一致甚至有违宪法规定的情况,更可能存在相关普通立法的具体规定不完备使受教育权受侵害难得有效救济的状况,当诉诸于普通法律救济是不可能或者说不可行时,加上力求具体法律的完善短期内难以实现,公民受教育权侵害的状况时有发生又不能置之不理,直接给与宪法的司法救济无疑是雪中送炭。