时间：2023-10-02 09:02:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地市场管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）及其他有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于在自治区行政区域内的土地市场管理。本办法所称土地市场包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地使用权租赁；
（三）国有土地使用权转让；
（四）国有土地使用权出租；
（五）国有土地使用权抵押；
（六）划拨土地使用权转让、出租、抵押等；
（七）集体土地使用权的流转等。
第三条 依照本办法取得的土地使用权受法律保护。
第四条 旗县以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地市场的监督与管理。
第二章 国有土地使用权出让
第五条 城镇国有土地使用权出让，由旗县以上人民政府制定土地使用权出让方案，由具备资质的地价评估机构评估，报有批准权的人民政府批准，由旗县以上土地行政主管部门组织实施。
第六条 土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划。
第七条 土地使用权出让遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，并接受社会和上级土地行政主管部门的监督。
第八条 自治区土地行政主管部门依法对全区的出让土地供应总量、土地用途、供应方式、出让价格、权属登记等进行监督检查。
第九条 以出让方式取得土地使用权的，要按照土地使用权出让合同的约定使用土地；确需改变该幅土地用途的，经旗县以上土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
第十条 以出让方式取得土地使用权的受让人，超过出让合同规定的开发期满1年未开发利用土地，造成土地闲置，由旗县以上土地行政主管部门收取相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；闲置费2年未进行开发利用的，旗县以上人民政府依法无偿收回土地使用权。
第十一条 土地使用权出让年限依据土地用途合理确定，但最长不得超过下列法律规定的期限：
（一）居住用地70年；
（二）工业用地50年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
（四）商业、旅游、娱乐用地40年；
（五）综合或者其它用地50年。
第十二条 土地使用权出让应当以拍卖、招标方式为主，辅以协议出让方式。
第十三条 商业、旅游、娱乐和房地产开发等经营性项目用地的出让，必须采用招标或拍卖的方式。
属于下列情况之一的，采用拍卖方式：
（一）以获取最高出让金为主要目标，以出让价最高为条件确定使用者的；
（二）对土地使用者的资格没有特别限制，一般单位或个人均可能有竞争意向；
（三）土地用途无特别限制及要求。
属于下列情况之一的，采用招标方式：
（一）除获取较高出让金外，还有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件；
（二）土地用途有严格限制，只有少数单位或个人可能有竞得意向。
第十四条 招标、拍卖出让土地使用权程序，按照自治区的有关规定执行。
第十五条 出让、租赁国有土地使用权的出让金、租金不得低于出让、租赁底价和国家规定的最低价。土地使用权划拨、出让、租赁结果和协议出让的地价评估报告要逐级上报自治区土地行政主管部门备案。
第三章 国有土地使用权租赁
第十六条 城镇国有土地使用权租赁是指旗县以上人民政府将城镇国有土地使用权在一定年限内租赁给土地使用者，并向国家支付土地租金的行为，是出让方式的补充。
第十七条 下列建设用地可以实行国有土地租赁：
（一）原划拨的国有土地用于经营性用地或因发生转让、出租和改变土地用途的；
（二）企业改造或改组为股份制公司、组建企业集团、改组为股份合作制企业、企业实行租赁经营和非国有企业兼并国有企业；
（三）新增建设用地确属必须以租赁方式处置的；
（四）国家和自治区土地行政主管部门核准的其他适宜租赁的土地。
第十八条 对于商品房、高中档别墅、新建工商企业等经营性房地产开发用地，无论利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。
第十九条 租赁土地使用权的审批权限、程序，与出让方式相同。
第二十条 国有土地租赁可以采取招标、拍卖的方式。按照自治区的有关规定执行。
第二十一条 国有土地租赁可以根据具体情况由出租方和承租方按照国有土地租赁合同的约定确定租赁期限，但租赁的最高年限不得超过法律规定的同类用途土地的出让最高年期。
第二十二条 国有土地租赁的租金标准应当根据土地用途、区位条件等因素综合评定，并与地价水平相均衡。承租方取得土地使用权时未支付其他土地费用的，租金标准按照全额地价折算；承租方取得土地使用权支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准按照扣除有关费用后的地价余额折算。
第二十三条 承租方取得租赁土地使用权，在按照国有土地租赁合同的约定支付土地租金并完成开发建设后，符合本办法第六十一条规定的，经土地行政主管部门同意并按照国有土地租赁合同约定，可以将承租土地使用权转租、转让或抵押。转租、转让或抵押期限不得超过租赁合同约定期限扣除原承租方已使用年期的剩余年限。
第二十四条 对批准的租赁土地使用权，由旗县以上土地行政主管部门进行土地登记，颁发《国有土地使用证》。
第四章 国有土地使用权转让
第二十五条 土地使用权转让时，必须到旗县以上土地行政主管部门办理申请、审批和变更登记等手续，并按税法规定缴纳土地增值税。
第二十六条 土地使用权转让时，原出让合同中所规定的权利和义务随之转移。
第二十七条 土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。旗县以上土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，盟行政公署、市、旗县人民政府可行使优先购买权。
土地使用权转让价格不合理上涨时，旗县以上人民政府应规定最高限价以平抑地价。
第二十八条 未按土地使用权出让合同规定足额交纳出让金或不符合本办法第六十一条规定的，土地使用权不得转让。
第五章 国有土地使用权出租
第二十九条 土地使用者以出让方式取得的土地使用权，可以在出让期内出租土地使用权。但是不符合本办法第六十一条规定的，土地使用权不得出租。房屋所有权人出租房屋的，出租人和承租人必须到旗县以上土地行政主管部门申请土地使用权出租登记，由土地行政主管部门向承租人颁发《土地他项权利证明书》后方可出租。
第三十条 凡出租原划拨土地上的房屋、铺面或其他地上建筑物、构筑物的，出租人必须到旗县以上土地行政主管部门依法补办出让或租赁手续，交纳出让金或租金。如因合同终止或其他原因不再出租，出租人须在终止出租合同后15日内到旗县以上土地行政主管部门申请土地注销登记。
第六章 国有土地使用权抵押
第三十一条 以出让方式取得的土地使用权，可以抵押。但是不符合本办法第六十一条的，土地使用权不得抵押。被抵押的土地使用权，由具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经抵押权人认可后，抵押人和抵押权人应当签订抵押合同。抵押出让土地使用权的，抵押期终止期限不得超过土地使用权出让终止期限。
第三十二条 土地使用权抵押人未经抵押权人同意，不得将土地使用权及地上建筑物、其他附着物转让、出租、再抵押或以其他方式处分。
第三十三条 土地使用权抵押权的设立、变更和消灭应依法到旗县以上土地行政主管部门办理土地登记手续。土地使用权抵押合同经登记后生效，未经登记的土地使用权抵押权不受法律保护。土地使用权抵押权的合法凭证是土地行政主管部门颁发的《土地他项权利证明书》。《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》不作为抵押权的法律凭证，抵押权人不得扣押土地证书。
第三十四条 以划拨方式取得的国有土地使用权抵押必须进行地价评估，并由抵押人和抵押权人签订抵押合同。由抵押人委托具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经有批准权的土地行政主管部门批准，核定出让金数额后，方可签订抵押合同。
第三十五条 设定房地产抵押的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，受让人应当依法与旗县以上土地行政主管部门签订土地使用权出让合同，从拍卖价款中缴纳土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。
第三十六条 办理抵押登记，申请人应向旗县以上土地行政主管部门支付登记费用。抵押登记费按国家及自治区有关规定执行。
第七章 国有土地使用权划拨
第三十七条 通过划拨方式取得的土地使用权，不得进入市场。如需要转让、出租、抵押或改变为经营性用地的，必须经旗县以上土地行政主管部门批准后，办理出让或租赁手续，交纳出让金或租金。
第三十八条 以划拨方式取得的土地使用权用于经营性用地或改变为经营性用地的，必须签订土地使用权出让或租赁合同，一律实行有偿使用。
第三十九条 原以划拨方式取得的土地使用权用于经营性用地的，每年要向当地人民政府交纳年地租，年地租额不得低于租赁式供地确定的年地租标准的40％。
第四十条 旧城改造中涉及的原划拨土地使用权，必须明确界定土地权属界限，由原批准用地的人民政府批准后依法收回。除国家法律规定可以继续划拨用地外，其他用地一律实行有偿、有限期使用。在评估土地使用权价格后，以出让或租赁方式提供用地。
第四十一条 以划拨方式取得的土地使用权属于自治区直属机关或者中央、自治区直属的企业、事业单位，其划拨土地使用权转让的，必须经自治区土地行政主管部门审查后，报自治区人民政府审批。
第四十二条 国有企业使用的划拨土地使用权应当依法逐步实行有偿使用制度。
第四十三条 对改组或设立股份制企业的，国家可将土地使用权作价入股，土地资产折为国家股。由旗县以上土地行政主管部门与国有持股单位签订委托持股合同。
第四十四条 对于国有企业破产，政府将原划拨土地使用权收回拍卖，或以其他方式再行出让，所得收入优先用于下岗职工安置。
第四十五条 企业因分立、合并、迁移、撤销及土地使用权转让等原因，引起的土地变更，必须到旗县以上土地行政主管部门依法申请办理土地变更登记，否则不受法律保护。
第四十六条 土地估价、土地登记的收费标准依照国家和自治区的有关规定执行。
第八章 集体土地使用权流转
第四十七条 城市规划区内集体所有的土地，须经有批准权的人民政府批准，依法征为国有土地，方可进入市场交易。
第四十八条 经有批准权的旗县以上人民政府批准，集体所有的荒山、荒地、沙地、盐碱地等，按照土地利用总体规划，可以采用拍卖、承包、出租等方式，治理、开发为农用土地，使用年限最长不超过50年。开发为建设用地，须按法定权限和程序报批。
第四十九条 集体土地使用者经农村集体经济组织同意，在不改变农用土地用途的前提下，经村民讨论同意并报苏木乡镇人民政府和旗县农业行政主管部门批准，可以采用出租、互换、转包、入股、竞价承包等方式进行集体土地使用权流转。
第五十条 经旗县以上人民政府批准，农村、牧区集体经济组织可以用本集体所有的已批准的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。
第五十一条 国内外投资者依法治理、改造、开发集体土地的审批权限，参照《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条的规定执行。
第五十二条 苏木乡镇、嘎查村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权的，及以承包方式取得的集体土地使用权抵押的，须进行地价评估，报旗县以上土地行政主管部门批准，明确抵押方式，签订抵押合同。其合法凭证是土地行政主管部门颁发的《土地他项权利证明书》。
第九章 地价评估
第五十三条 建立健全城镇、独立工矿区和建制镇的基准地价评估和公布制度。
城镇基准地价和标定地价评估成果经自治区土地行政主管部门验收后，由当地土地行政主管部门报同级人民政府审核后报上级人民政府批准。呼和浩特市、包头市的城镇基准地价和标定地价评估成果经国土资源部审核，由自治区人民政府批准。经批准的基准地价和标定地价，由旗县以上人民政府公布执行。
第五十四条 各地要严格按照国家有关技术规程编制基准地价和标定地价并定期修订。经批准的基准地价和标定地价，不准随意降低或提高标准。
第五十五条 自治区土地行政主管部门会同有关部门，根据基准地价和标定地价，制定协议出让国有土地使用权最低价标准，报自治区人民政府批准后下达盟市、旗县土地行政主管部门执行。
协议出让国有土地使用权最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。旗县以上人民政府均不得低于协议出让国有土地使用权最低价标准出让土地。
第五十六条 凡从事土地估价人员，必须经过国土资源部和自治区土地行政主管部门组织的土地估价专业培训考试，取得资格证书后，方能从事土地估价工作。
第五十七条 改组或新设上市的股份制公司，必须选择具有A级地价评估资格的评估机构进行地价评估。
第五十八条 土地估价中介机构，必须持有营业执照和经国家或自治区土地行政主管部门批准备案的土地估价资格证书，方准予承担土地估价业务。实行土地估价资格审验、资质评审制度。土地估价结果，必须按规定报送旗县以上土地行政主管部门备案。
第十章 土地交易监督管理
第五十九条 旗县以上人民政府在其管辖范围内的土地应实行统一规划、统一征地、统一开发、统一供应、统一管理，并建立土地储备制度，达到政府垄断土地一级市场，搞活土地二级市场的目的。
第六十条 土地交易应当遵循自愿平等、诚实信用、公开的原则。
第六十一条 不符合《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条规定的，土地使用权不得交易。
土地交易实行许可制度，土地行政主管部门对符合本办法规定的土地交易申请者，发放《土地交易许可证》。未领取《土地交易许可证》的，不得交易。
第六十二条 任何单位和个人都不得私下转让、出租、经营土地使用权。土地交易必须进入土地行政主管部门指定的土地交易场所进行，并接受土地行政主管部门的监督。
第六十三条 土地交易应当使用书面合同，土地交易合同格式由土地行政主管部门按国家规定统一制定。
第六十四条 土地交易实行合同鉴证制度，土地行政主管部门对土地交易双方签订的合同进行审核、鉴证。未经鉴证的，交易行为无效。
【关键词】：土地市场；建设；问题；措施
中图分类号：D651.1文献标识码： A
1、我国土地市场建设存在的问题
1.1 国家的土地所有者角色定位和政府管理土地市场的职能还不协调
市场经济客观要求政府必须将职能定位于制定市场规则，维护市场秩序和营造市场环境上，通过法律和经济手段调控市场，减少对市场的直接干预。在土地公有制条件下，国家还是国有土地的所有者，是土地供给的市场主体。在当前中国经济社会以及市场成长的特定阶段上，国家的土地所有者角色和政府管理土地市场的职能还没有分化好，地方政府以土地供给者、土地需求者、土地开发者、市场规则制定者、市场秩序调控者等身份参与土地市场，这就造成地方政府往往重土地审批供应，轻市场调控、监管与服务，不利于形成统一、公开、公平、有序的竞争性土地市场，从而无法建立反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本的资源价格形成机制。
1.2 规划与市场在土地资源配置中的分工及配合还需要改进
土地利用总体规划(包括土地利用年度计划)和土地市场是现阶段我国土地资源配置的两种基本机制，目前这两种机制的关系还没有理顺。土地利用总体规划及土地利用年度计划是实现最严格的土地管理制度的重要手段，具有针对性和阶段必要性。但是，指令性的土地利用总体规划及土地利用年度计划无疑也在很大程度上压缩了土地市场的空间，影响市场在土地资源配置中发挥基础性调节作用。同时，土地利用总体规划及土地利用年度计划的刚性以及对各地情况和未来情势变化的不适应性，使土地利用总体规划及土地利用年度计划的效果打了折扣。科学地划分土地利用总体规划以及土地利用年度计划与土地市场的职能定位，探索二者相互支撑、相互配合、相互促进的衔接方式，是当代中国特色土地市场建设面临的关键问题之一。
1.3 集体建设用地市场管理不规范
我国对国有和集体两种不同的所有制实行不同的管理制度。在城镇国有土地市场得到迅猛发展的情况下，农村集体建设用地流转受到法律的严格限制，压抑了集体土地的价值和资产属性，导致集体建设用地配置效率低，利用率不高，不利于节约集约利用土地，影响了城乡统筹发展。同时，由于庞大的存量集体建设用地长期没有纳入规范的市场管理，造成集体建设用地隐形交易大量存在，出现了小产权房和农民宅基地无序交易等混乱现象。
1.4 现行的土地征收制度不符合市场化改革的要求
我国的征地制度为工业化、城市化进程的快速推进作出了巨大贡献。但由于土地征收范围大、补偿标准低，使地方政府可以通过土地征收获得发展空间和大量的经济收入，因而加剧了地方政府扩张用地的内在冲动。这既增加了耕地保护的压力，也不利于土地的节约集约利用，还扭曲了市场价格，不利于土地市场的健康发展。
1.5 尚未实行符合土地市场发展要求的不动产税制
我国现行土地税收制度的基本框架，如城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和房产税等，主要是在20世纪80年代末90年代初形成的，当时是要突出和强化资产管理，而且在税制设计上，保有环节税种少、税负轻，流转环节税种多、税负重，导致土地使用者保有土地成本低、转让成本高，不利于土地的高效利用。这种税制设计已经严重落后于土地市场与房地产市场深度融合，房地产业成为支柱产业、土地资产不动产化的新形势。国际上通行的不动产物业税还没有进入我国，制约了土地市场的成长和发展。
2、加强土地市场建设的意义
2.1 是增强政府调控能力的有效途径
规范和有序的土地市场有利于政府对土地资源和社会资源以及经济建设的宏观调控。只有规范土地供应渠道，才能够有效保证全省的建设用地需求和粮食生产安全，也才能保证可持续发展有较为充足的土地资源。
2.2 有利于节约土地资源，实现集约利用
对投资者来说，在规范管理的环境下，越是公平取得的资源包括土地，越是会全力以赴地加以利用，绝不会粗放利用，更不会让它长久闲置。要实现在集约用地的同时，保障建设用地的需求，就必须建立由市场主导配置资源的长效机制，实现对土地资产的有效调配和集中统一管理，最终使国家受益、企业和个人投资者受益。
3、完善土地市场建设的措施
3.1 从实际出发，选择具有本国特色的土地市场模式
不同国家土地市场的结构和模式往往因受该国的政治制度、土地权利制度、法律体系、文化历史传统和发展阶段等的影响而有很大不同。土地市场的培育和建设大都从本国实际出发，形成各具特色的土地市场模式。我国的土地市场建设也需要从中国的独特土地公有制、政治体制、法律体系出发，充分考虑我们经济社会发展所处的阶段，特别是要与过去三十年土地制度改革的成果相衔接。
3.2 促进土地市场结构简单化，降低交易费用
发达国家或地区的土地市场结构都比较简单，交易规则都很简明，都由平等的市场主体自由交易，政府只是根据相应的法律、政策进行调节。我国应逐渐简化土地市场结构，公平对待国有土地和集体土地，明确所有权和使用权主体的权、责、利，通过税收、规划等政策来调控市场。
3.3 对土地市场的管理应更多使用经济和法律手段，减少对土地资源配置的直接干预
土地市场不同于其他市场，政府的介入是必不可少的，而且政府在介入土地市场时出于不同的目标对土地市场的管制和监控程度也存在一定差异，但其共同点是政府干预更多使用经济手段和法律手段，尽量减少对土地具体交易的干预，减少行政手段的使用。在我国土地市场建设中，今后应加强土地法律制度建设，要协调好土地利用总体规划及土地利用年度计划等行政手段与土地市场的关系，更多依靠税收、利率等经济杠杆来调控市场。
3.4 土地市场管理的重点应转向保持市场稳定，防止市场波动
经济发达国家和地区的经验显示，随着经济发展进入后工业化阶段，土地市场的管理转向保持市场稳定，防止市场波动。土地市场调控政策的焦点转向采用税收的手段调控市场投机，其中土地保有税和增值税是抑制土地市场投机的重要手段。经过20多年发展，目前我国土地市场的基础框架已经建立起来，地产泡沫问题已经出现。今后我国土地市场调控政策应该是培育市场与防范地产泡沫并重。目前，我国土地保有税税负过低，且征收范围狭窄，流转环节税种过多，不利于土地的合理有效利用，不利于抑制地价的上涨。因此，我们需要尽快改革现行税制，创设并建立完善的不动产保有税体系，降低土地增值税。
3.5 注意解决土地资源配置中的效率与公平问题
土地资源配置中的效率与公平问题是土地市场建设的永恒主题。在土地市场成长的不同阶段上，土地资源配置的效率与公平这一对矛盾的重点及表现形式都有所不同。如韩国1990年代土地资源配置的公平问题凸显，政府随之开始土地政策的转向，通过国家公司开发土地、增加住房（特别是中低档住房）的措施来缓解土地供需的结构性矛盾和社会公平问题，取得较好效果。随着中国特色土地市场的基础框架的建立，在土地资源配置效率的问题逐步得到解决的形势下，土地资源配置的公平问题也将出现，在一定时期甚至可能成为社会矛盾的焦点。这就要求我们在土地市场建设过程中，关注和解决土地资源配置中的效率与公平问题。
4、结束语
综上所述，土地市场的健康发展对我国的经济发展与稳定有着至关重要的意义。由于我国的土地市场起步晚，发展尚不完善，在发展的过程中出现了诸多问题，对我国的经济发展影响较大。只有不断地对我国的土地市场建设进行完善，才能够保证我国市场经济的稳定发展。
参考文献
Abstract: Since the establishment of the land market, primary market develope rapidly, while the secondary market is still at a relatively slow and lagging situation. However, with the transformation of country's economic development pattern, and upgrade and optimization of the industrial structure, to actively promote the stock of land transfer and accelerate the development of land in the secondary market has become an important part of land management.
关键词:土地二级市场;问题;对策
Key words: land secondary market;problems;countermeasures
中图分类号:F293 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)24-0142-01
0引言
土地使用权作为商品进入市场,必然会在市场上流转,形成土地二级市场。土地二级市场对繁荣土地市场,优化重组土地资源配置有着积极的作用。但是,如不加以规范管理,土地二级市场无序发展就会冲击土地一级市场,影响土地市场健康发展,导致国有土地资产流失,扰乱经济秩序。
1土地二级市场现状
据了解,目前各地的土地使用权转让、租赁、抵押等二级市场交易十分频繁,其中土地使用权的转让存在私下交易较多等不规范状况,主要表现为以下几个特点:
①交易的自发性。土地私下交易、隐形交易较为普遍。存在大量土地私下交易的原因,一方面固然和当事人受经济利益驱动有直接关系,但和土地二级市场不完善,土地交易没有固定场所,交易信息不灵也有关系。土地交易当事人互相隔绝,不能及时掌握交易信息,致使买家找不到卖家,卖家找不到买家,就只能托亲戚、找熟人打听信息,私下谈价成交。在交易过程中,由于当事人不懂土地使用权转让的法律及政策规定,对划拨土地、工业用地、集体土地甚至未经处理的违法占地,也进行私下流转。
②交易的非法性。城镇范围内的存量土地,大多为国有划拨用地。有些用地者违反法律规定,采取作价、入股、合资等方法变相、私自流转这些土地;有的将拆迁安置用地或多余的安置用房,私下买卖转让;还有的私自改变土地用途,改变土地的使用条件进行交易。
在城市、城乡结合部和经济较发达村镇,部分单位、村委和农民擅自出租、出售房屋,造成了集体土地的非法流转。
③管理的多头性。土地使用权的转让、租赁、抵押等交易行为,主要有三个部门的介入。一是房产管理部门。目前地产和房产分别属于国土部门和建设部门管理。城市国有土地使用权的房屋转让交易还比较规范,但集体土地使用权的房屋转让交易十分不规范,处于“各扫门前雪”的状态。二是人民法院。有些法院在裁定涉及土地使用权方面的案件时,没有充分考虑土地权属是否合法,未经国土部门批准将土地使用权裁定给相关当事人。三是拍卖公司。少数拍卖公司在拍卖房产时,将土地使用权一并转移,扰乱了土地二级市场健康、稳定发展。
④交易多样性。在土地隐形市场中,既有国有土地交易,又有集体土地交易,交易的形式也多种多样。一是纯土地非法买卖或变相买卖流转。有的村集体经济组织借办福利、公益事业或筹集旧村改造资金之名,未经批准私下将集体土地使用权卖给其他单位和个人进行非农建设。有的村甚至擅自招标出卖二、三产业用地。二是集体建房和农民拆迁安置住宅买卖。部分村集体经济组织和农村居民,在经济利益驱动下,以转让为名,出售拆迁安置用地,从中牟取暴利。区位较好的村集体经济组织以土地为条件,吸引外地单位和个人兴办企业,流转集体建设用地使用权。三是企业将因迁移、转产、改制、兼并非农建设用地使用权,以作价入股、联营等方式进行转让。四是出租房屋同时出租土地使用权。在城镇规划区内、城乡结合部、经济发达的村镇,部分单位和农村居民凭借地理环境优势,通过出租房屋,实现土地使用权租赁。对城郊结合部的村集体组织和农户而言,转让、出租土地、房屋获取的经济收益远高于农业收入,因而有的甚至擅自把农用地转为建设用地或违章建房出售、出租,获取高额回报。
2规范土地二级市场管理的对策
在管理中要兼顾土地一、二级市场。国土部门在强化对土地一级市场垄断的同时,必须加强对二级市场的管理。一级市场经营不善,就会促成二级市场混乱无序,二级市场不能有效管理,也会扰乱一级市场的正常秩序,最终影响到土地在经济发展中的宏观调控作用。
认真落实国土资源部关于建立土地有形市场,促进土地使用权规范交易的有关规定。在土地市场各方面相对健全完善的基础上,进一步强化职能,落实责任。建立固定的交易场所,创造条件,建成类似于行政审批式的土地交易大厅;要畅通交易信息,采取多种手段,公布和提供土地供求信息,收集、储存、土地交易行情和交易结果;委托中介机构代办土地交易相关事务,积极拓宽业务渠道和范围,提供土地政策法规、土地市场管理规则、土地利用投资等方面的咨询。
加强农村集体土地使用权转让管理。在农户住宅用地审批过程中,要严把一户一宅关,从源头上制止农村集体土地非法转让。同时,尽快制定出台农村集体土地使用权转让及流转的意见和办法,促进农村集体土地使用权合法流转。
加强对非法土地市场的打击力度。土地交易机构的性质是事业单位,不具备执法的职能,但应积极协助国土执法监察大队查处打击非法土地交易。交易机构要多深入基层、加强调查研究,拓宽渠道,为专业执法机构提供线索和信息。督促交易者主动办理相关手续,最大限度地减少违法交易行为的发生。
土地是人类社会生存发展的基础，既是重要的资源，也是重要的资产，还是政府调控经济的重要杠杆。近年来，随着市场经济的不断发展和土地使用制度改革的不断深化，随着各级党委政府对土地管理工作的不断加强，我国的土地市场建设获得了较大发展，土地资本运营已成为土地管理工作的重要课题。**是一个较为贫困落后的山区县，人多地少，耕地后备资源不足，加大土地使用制度改革力度，加快国有土地资本运营显得尤为重要。20xx年下半年实施县乡机构改革，新组建**县国土资源局，在县委、县政府的正确领导和上级业务主管部门的大力支持下，我局围绕中心，服务大局，以提高土地对可持续发展的保障能力为目标，坚持资源保护与资产管理并重，建立健全土地收购储备各项制度，加大国有土地储备交易工作力度,严格执行经营性用地“招拍挂”出让规定，土地市场的培育发展和规范管理工作取得了一定的成效。
一、 **土地市场建设的现状
近年来，我国土地使用制度改革在不断深化，如何盘活土地，抓好土地储备交易工作成为经营城市的一大课题。为此，我们按照县委政府的统一部署，创新工作思路和方法，在改造旧城、开发新城工作中，为实现政府垄断土地一级市场，在完善土地储备交易制度方面结合县情做了大量艰苦细致的工作。
（一）成立机构 建章立制
土地收购储备制度的产生是政府垄断土地一级市场、调控土地二级市场的内在需求，也是深化土地有偿使用制度改革的必然结果。由于我县城镇规模较小，布局分散，城区基础设施不完善，城市建设资金短缺，过去长期实行无偿、无期限的土地使用制度，大部分存量国有土地以划拨方式进行转让，非法入市现象严重，应征土地出让金随意减免现象时有发生，造成大量国有土地资产流失，政府难以发挥宏观调控的作用，也为土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。针对这一情况，为全面贯彻落实国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[20xx]15号)和国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）等文件精神，依法规范土地市场，确保政府对土地一级市场的高度垄断。20xx年8月，我县成立了土地储备交易中心，隶属**县国土资源局，定编5人，主要从事土地征收征用、土地收购、土地储备、国有建设用地出让等工作。
确定土地收购储备中心是接受县政府委托实施国有土地资本运营工作的法定机构，代表县政府对城镇国有土地实行统一征收、储备、经营和管理，做到“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。同时，结合我县实际，制定出台了《**县国有土地收储运营管理暂行办法》、《**县国有土地收储运营程序》和《**县土地使用权交易市场管理暂行办法》等制度，为规范有序地实施土地储备交易提供了保障。
（二）清理整治土地市场，优化土地储备交易环境
20xx年2月20日，国土资源部召开土地市场秩序电视电话会议，下发相关通知，针对一些地方土地管理松驰，制度不健全，土地市场混乱问题，决定在全国范围开展土地市场秩序治理整顿。为优化土地储备交易环境，我县以进一步治理整顿土地市场秩序为契机，抓好土地市场秩序治理整顿，促进土地市场建设，进一步深化土地使用制度改革，明确划拨供地范围，切实抓好经营性土地招标拍卖挂牌出让工作。自20xx年以来，我县就完善土地储备交易机制，加大土地市场配置力度，连续推出了一系列举措。结合我县实际，下发了《**县人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》，坚持统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让的土地管理“五统一”的原则；根据土地市场的变化，及时修改我县的城镇规划区基准地价，并就土地储备范围、土地储备工作程序、储备土地的处置程序等内容进一步明细化、规范化；相继出台《关于加强城镇规划区内土地管理的通告》、《关于加强土地市场秩序管理、严禁非法买卖土地转让土地的通告》，坚决冻结县城区内建设用地的供应和审批，查处非法买卖、转让土地。一系列文件的出台，为搞好土地收购储备和规范土地市场提供了法律法规支持。
（三）多形式并举，广泛宣传国土资源法律法规
为使国土资源法律法规家喻户晓，人人皆知，我县在宣传力度上花了很大的力气，收到很好的效果。近年来，我们始终把国土资源法律法规、土地国情、国策的宣传教育工作放在首位。采用书写张贴悬挂标语、出动宣传车、利用网络、广播电视、举办专栏板报、演讲比赛、印发资料、召开座谈会等贴近实际、贴近群众、贴近生活的形式，广泛、深入地宣传土地管理特别是耕地保护的重要性、必要性和紧迫性。通过每年开展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣传活动，使全县人民特别是各级领导干部充分认识到我县国土资源保护与利用的现状及所面临的严峻形势，明白土地是不可再生的资源，以此增强土地忧患意识，全面提高耕地保护和合理利用土地的 自觉性。这样，使国土资源法律法规更加深入人心，干部、群众的法律意识有了明显提高，也为我县推进土地储备工交易工作和规范土地市场营造了良好的氛围。
（四）认真履行职责，实施土地交易“阳光工程”
招拍挂出让国有建设用地是《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）及相关法律法规要求的公开土地出让的方式。法律规定，经营性用地必须实行“招拍挂”。近年来，我县不断完善经营性用地“招拍挂”出让制度，着力于挂牌出让精心打造土地交易“阳光工程”。全县经营性用地挂牌出让一律实行市场化运作，坚持公开、公平、公正原则，采取招拍挂方式公开出让。并通过《中国土地网》、广播电视等媒体和张贴公告等形式对外公告，实施阳光交易。参加竞买土地者有县内、县外，州内、州外，也有省内、省外的投资商、开发商。每宗地挂牌出让公告期满后，有两家以上要求现场竞价，均由县政府牵头组织新区建设指挥部、国土资源、建设、纪检监察、财政等部门联合举行现场竞价会，在媒体上交易结果，接受社会监督，取得了良好的成效。
土地储备交易中心成立以来，严格按照规定对国有土地实行统一征用、储备、经营和管理，依法按程序对全县经营性用地实施了招标拍卖挂牌出让工作，自土地储备交易成立至今的5、6年时间，**县土地储备交易中心在**县国土资源局的领导下，以盘活存量国有建设用地、合理流转土地资源为工作出发点，供应国有建设用地32.4840公顷，其中划拨21.39公顷，出让11.0940公顷，收取土地出让金5054.2625万元，为**县城新区基础设施配套建设提供了必要的资金保障，解决了72个党政机关及社会团体单位的办公用地问题，为**县城特别是县城新区的建设发挥了积极的作用。
二、 **土地市场建设存在的主要问题
我县的土地市场建设正处于发育起步阶段，经过五年多的培育和规范，虽然取得了一定的进展，但也存在一些问题。
一是市场机制配置土地资源的基础性作用还未得到充分发挥，出让供地、招标拍卖挂牌出让供地的比例还有待提高。由于行政行为和部门利益驱动，在发展经济、企业改制和招商引资等方面供地操作不够规范，低价出让、甚至减免出让金的现象依然存在，影响了市场机制配置土地资源作用的充分发挥。
二是土地市场管理的法律法规和各项制度有待进一步落实，政府对土地市场的宏观调控还有待加强。土地市场发展的前提是政府控制土地供应总量,但社会上部分人员国土资源政策、法律意识淡薄，违法占地、随意占用耕地的现象屡禁不止，少数开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议圈占土地搞建设，多头分散供地久治不绝，影响了政府对土地供应宏观调控的实施和耕地保护。
三是由于我县是一个较为贫困落后的山区县，年供地量不大，竞争力不强，加上收购土地的资金无来源，财政提供不了专项周转金，银行贷款困难，造成收储资金无着落，从客观上给土地“招拍挂”工作带来了一定的制约。
四是土地私下交易行为比较突出，少数单位和个人为逃避税费，不依法申报办理变更手续，部分企业、行政事业单位利用原划拨土地直接非法入市或用于经营性房地产开发，造成土地交易市场混乱。
上述问题的产生，既有国土部门内部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的诸多原因，主要表现在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落实。建设项目用地选址随意性大，未能按照土地利用总体规划进行选址，在项目用地不符合土地利用总体规划时，往往实行规划跟着项目走，随意调整规划。多数情况下，用地单位或个人忽视城市规划，认为只要获得政府批准的土地，建设过程中随意性较大，不严格执行供地过程中的规划设计要求；部门间的相互协调不够，宗地管理无法实现，违规现象时有发生。二是土地收购储备中心的职能不到位，政府不能集中统一供地，多头供地现象依然存在，使“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的原则得不到真正的落实。三是一些单位和个人对土地政策、法律法规意识不强，违法占地现象时有发生，部分乡镇过分强调发展经济，随意提供工业用地，只顾当前利益，不顾长远计划。为引进资金，兴办企业，一味迁就企业不合理要求，以牺牲土地和农民利益为代价，不要求企业主严格地完善依法用地手续，造成农村土地市场混乱。四是缺乏土地储备资金，从而对老城区企业改制、划拨用地改变用途等国有土地管理的难度加大，无法按照相关法律法规进行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出让金未按上级要求管理、分配使用，致使在应对上级检查时捉襟见肘。
三、解决**土地市场建设问题的对策措施
规范土地市场就是政府用市场的眼光看待国有土地，通过运用市场机制和市场规律，最大限度地优化配置土地资源、资产，实现土地的经济、社会和环境效益的行为，它对于促进可持续发展有着至关重要的作用。针对上述我县土地市场建设存在的问题，我们坚信在县委、县政府的正确领导下，在县人大、县政协的监督指导下，通过自身的努力一定能逐步加以解决。
一是继续深入开展宣传教育工作。采取多种有效方式，从发展和规范土地市场、完善社会主义市场经济体制的高度，大力宣传规范土地市场、实施经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的重要意义，为深入推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作营造良好的氛围。
二是进一步健全和完善土地公开供应制度。建立土地市场集中统一供应制度，国有土地招标、拍卖制度和依法行政工作制度。促进土地“招拍挂”工作公开、公正、公平。
三是要同相关协作部门共同研究解决土地招拍挂工作中的问题，完成供地前期规划、供地后期管理的基础工作和验收工作；建立统一协作关系，共同促进和培育规范的土地市场。
一、广东省国有建设用地二级市场建设的总体情况
广东省长期以来积极探索培育和完善国有建设用地二级市场，从1999年起就开始建立土地有形市场，本着“公开、公平、公正”的原则，建立了专门的二级市场交易平台，促进了土地有形市场的正常运作和健康发展。目前，广东省国有建设用地二级市场总体情况良好，为增加土地供给、促进集约节约用地、优化土地资源配置发挥了积极作用。在广东省经济发达地区的国有建设用地二级市场尤为活跃。在广东国有建设用地二级市场的交易形式中，转让和抵押的宗地数量相对较多，出租的情况较少甚至没有。由于在广东许多地区，国企改制都已经完成，在企业改制过程中，对国企划拨土地的处置已基本完成，所以划拨土地作价出资和授权经营的情况也较少。从交易主体看，二级市场相比一级市场政府垄断不同，呈现出主体多元化特征，既有含农村集体和镇街道下属企业在内的各类经济组织，也有个人，还有各类房地产开发公司。从土地用途看，类型多样，既有工业仓储，也有商住用途。
二、广东省培育和完善国有建设用地二级市场的主要做法和经验
1.制定并出台规范国有建设用地二级市场的有关政策法规和规范性文件
2008年，广东省人大常委会修改出台了《广东省实施办法》，专设“第六章 建设用地使用权交易管理”，对国有建设用地包括出让和划拨两类土地的转让、出租和抵押所涉及到的相关问题进行了严格明确的规定，对规范二级市场交易具有指导意义。广东省政府1998年出台了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》（粤府令第39号），以规范国有土地使用权招标、拍卖行为。广东省政府2002年出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），其中涉及规范土地使用权转让的有关规定。2003年，广东省国土资源厅出台了《广东省土地使用权公开交易规则》、《土地交易机构内部工作制度》、《土地使用权交易成交证明书》（粤国土资（利用）字[2003]231号），其中《广东省土地使用权公开交易规则》专设“第三章土地使用权转让前期工作”。广东省国土资源厅出台了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发[2004]73号），明确了金融机构抵债土地的四种处置方式。
广州市2003年印发了《广州市国有土地使用权出让、转让规则的通知》（穗国房字[2003]309号），同时要求实施《广州市国有土地使用权转让规定（试行）》。佛山市出台《佛山市土地市场管理办法》（佛府[2002]34号），专设“第三章国有土地使用权转让”和“第五章土地使用权抵押”，对土地使用权转让、抵押中的一些具体细节问题予以了明确；还出台了《佛山市实施办法》（佛府[2004]24号）。佛山市所辖各区还根据本区的实际情况出台了相关规定，如：禅城区制定了《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》（佛国土资禅[2007]93号）；顺德区制定了《关于规范土地使用权转让审批的通知》（佛国土资顺[2007]154号）、《关于进一步规范土地房产管理工作的通知》（顺府办发[2007]103号）、《关于规范以土地作价出资入股方式转让土地使用权审批的通知》（佛国土资顺[2008]38号）、《关于进一步加强土地市场管理的实施办法》（顺府办发[2011]25号）。广东省通过完善国有建设用地二级市场制度建设，进一步加强地方土地市场管理，优化土地公开交易环境，规范土地市场秩序，加大对土地市场的调控力度，保障经济社会可持续发展。
2.明确将国有建设用地使用权转让纳入土地公开交易平台，确保“公开、公平、公正”
广东省国有建设用地转让严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《广东省土地使用权公开交易规则》等相关规章和规范性文件规定实施。符合公开交易的转让行为主要参照一级市场出让的交易规则和交易程序。广东省政府2002年出台的《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），明确规定属于以下四类情形的土地使用权转让必须在土地交易机构公开进行，“1、国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）；2、以划拨方式取得的土地使用权转让。但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金；3、为实现抵押权而进行的土地使用权转让；4、判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让”。按规定必须进行公开交易的，严格按规定执行。如不按规定进行公开交易的，则不予以办理土地变更登记。
广州市国土房管局在土地转让过程中，要求国土证、出让合同、地块资料、转让合同（样本）等有关信息必须在广州市国土房管局网站予以公布，从而保证信息的全面公开，广州市国土房管局网站已成为各房地产企业了解土地交易信息的重要渠道。在申请人申请公开转让时，要求他们提供国资部门或授权经营管理部门同意转让的批文作为申请要件，广州国土房管局根据转让的相关规定进行严格审查，确保转让的公平、公正。在受理协议转让案件时，为避免国有资产流失，严格审查转让人的股东及工商登记情况，在明确转让人不属于公有经济成分占主导地位的公司、企业，才同意办理协议出让。
1.加强节约集约用地的必要性
从国家的宏观政策看，加强节约集约用地已成为土地管理的一项极为重要的内容。从2003年初开始，中央加大了耕地保护和土地调控力度，出台了一系列政策和措施进行土地市场治理整顿。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高、符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国应长期坚持的一贯方针。
2.节约集约用地中存在的问题
2.1用地空间组织形式相对落后，结构不合理 许多地方的工业项目用地基本上以传统独立式院落为主，且面积较大。工业规划区块内标准厂房及多层厂房等先进的空间组织形式所占的比例很低，土地空间未得到充分利用，土地资源浪费严重。
2.2土地闲置现象时有发生，工业用地投资强度过低 造成这些问题既有思想上缺乏对节约集约用地重要性、紧迫性认识的原因，也有土地利用总体规划与各类专项规划不能有效衔接，建设用地总量控制不能有效执行，政府宏观调控力度不够的原因。当前，许多地方正处于加快推进工业化、城镇化、现代化发展的关键阶段。发展和建设必然要用地，包括要占用一部分耕地，而我们的土地尤其耕地又极为稀缺。根本的出路就在于节约集约用地，使有限的土地产出最大的经济效益、社会效益和生态效益，绝不能大手大脚、乱占滥用土地，特别是不能盲目圈占、破坏浪费耕地。
3.节约集约用地的对策措施
3.1强化土地规划管理，引导节约集约用地 超前预测，充分认证，科学划定土地功能区域，使用地空间布局更为合理，引导合理、集约利用土地，区域经济、社会和环境的协调发展。搞好各项规划衔接。要协调好土地利用总体规划与其他专项规划的关系，并通过规划引导工业项目向开发区集中，努力提高区域性社会资源共享程度，严格控制新增建设用地，确保有限的土地资源得到充分合理利用。
3.2强化用地预审管理，确保节约集约用地 把住用地预审关，可以有效防止用地单位粗放用地，也可以有效遏制部分用地单位存在的圈地倾向。加强用地预审，要设好和把好下面三道关：提高建设项目用地准入“门槛”。对引进的项目，要设好准入关，合理设置用地“门槛”，有选择地引进科技含量高、经济效益好、污染程度低的项目。要提高用地投资强度和产出密度标准，优先发展单位用地产出率高的产业；严格用地审批。对要求新增建设用地的用地单位，必须已经充分消化使用了现有批准的土地，才能安排新的用地指标。对存在闲置土地倾向的用地单位，不报批新的建设用地项目；严格审查用地规模。按照“建设用地双控指标”的要求，严格控制建设项目用地规模。对投资强度、建筑容积率、非生产用地比例达不到要求的，要相应核减用地面积，并由项目单位重新进行总平图设计。计划、规划和国土部门在项目审批、总平图审查、用地计划安排、具体建设项目供地各个环节中，都要对建设项目的用地规模进行严格的审核。
3.3强化土地市场管理，激励节约集约用地 强化土地市场管理，重点是要全面落实经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，提高土地资源的市场化配置程度，增强市场主体用地成本意识，提高全社会珍惜土地、节约用地的自觉性。
3.4强化存量土地管理，推进节约集约用地 通过鼓励和引导企业依法转让或出租闲置厂房，实施厂房加层、改造老厂、内部整理和余缺调剂，引进先进设备，节约生产空间等途径将存量变增量，提高土地利用效率。在符合城市规划的条件下，鼓励用地单位充分利用现有厂区存量土地扩建、新建、翻建标准式多层厂房，盘活闲置厂房、仓储等用地。
关键词：政府角色；土地市场；外部性
中图分类号：F120文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）03—0033—05
长久以来，人们普遍认识到土地利用中存在广泛的外部性现象。出于最大化社会总收益的考虑，政府——包括土地私有的国家——往往会在价格机制外加大对土地资源利用的管制。在我国的土地市场上，同样存在着广泛的外部性现象，而政府也同样通过各种方式影响土地市场的配置。学界已有对政府矫正土地市场外部的研究，这些研究有的集中在土地外部性的特点和解决的主要方向，有的则集中在具体的某项矫正行为的实施绩效分析。笔者认为，还有必要对现行的各项矫正行为之间的分工和协调情况进行探讨。分析政府在土地市场上的不同职能，是理解政府矫正行为以及和市场价格机制分工协调的一个较好方式。从分工的角度讲，土地市场影响重大、机制复杂，政府在土地市场上的矫正行为需要达到多个目标。一方面应不影响价格机制正常运行，另一方面要平衡经济利益、生态利益和社会利益，而不同职能隐含了政府矫正行为中不同的目标函数，是对政府矫正行为的分工；同时，各职能之间也存在着互相的约束和补充，对彼此实施的成本和绩效均会产生影响。从这个角度看，只有在了解各矫正方式之间的分工协调后，才能对政府的矫正行为有更全面更准确的认识。
一、政府在土地市场上的职能及行为模式
一般而言，政府在土地市场上主要是作为规则制度的建立者和维护者。政府根据一系列的法律法规制定土地市场的基本规则，如确立产权和交易方式，形成由一系列包括土地征用制度、土地储备制度等在内的土地市场体系。其次，政府根据经济、社会的发展战略等制定土地利用规划、城市规划，通过此类规划综合安排成片区域内土地的使用。在某些国家和地区，政府会直接参与土地市场交易。我国的情况即是如此，作为城市土地一级市场的垄断供应方，我国政府通常会制定土地供应计划，决定土地一级市场的潜在供应情况——包括土地的供应量和供应结构，从而对土地市场的预期和供给需求比例带来更直接的影响。而当政府作为集体土地所有权受让方和国有建设用地使用权出让方这两个角色直接出现在土地市场上时，政府就直接成为市场的参与者。
1.政府作为土地市场建立者的行为模式分析
从影响外部性的角度看，作为土地市场的建立
收稿日期：2013—02—22
作者简介：孙超，男，中国人民大学公共管理学院博士生（北京100872）。
者，政府最主要的工作包括明晰土地交易的产权权利束、建立运行良好的交易体系以降低交易成本。我国城市土地市场建立的时间相对较短。在一定程度上，这与计划经济时代的经济特点有关。在计划经济时代，由于城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，土地的资产价值并不被完全承认，也因此未设立可供交易的土地权利。改革开放后，这一情况有所好转。城市土地使用权从国有产权体系中分离，成为可以被赋予私人所有的权利。这也是土地市场建立的前提条件，由此，土地使用权从无偿、无限期、无流动向有偿、有限期、有流动转变，并逐步开始出现普遍性的土地使用权交易。之后，随着土地管理法的修订、物权法的出台，关于城市土地产权的设置逐步强化，与农村集体用地相比，城市土地的使用权从主体到权利束设置上看相对都较为明晰，大大推动了土地市场的发展。在土地产权出现的初期，土地市场出现过一段时期的混乱状况，主要表现在土地的多头供应，土地的原使用权人能够较自由地进入土地市场出让土地使用权。这种现象虽然在短时间内活跃了土地市场，但由于当时的市场机制尚不完善，无法对价格信号形成良好的反馈和调整，再加上部分土地交易具有一定的短期投机性，土地市场出现了不稳定的状态。因此，政府对土地权利的设置进行了调整，逐步收紧了土地供应的权利，同时，农地转用制度、建设用地指标制度、土地用途管制制度等一系列配套体系的确立使得土地的部分发展权继续由政府控制，最终使得政府成为城市土地一级市场上的垄断供应者。
由于土地权利之前长时期为国家所有，政府通过行政命令的方式按照规划全盘主持分配土地资源，因此具有整体利益最大化的取向。在不考虑对外部性的测量准确程度的情况下，可以认为至少在资源分配时，外部性通过政府直接决定配置的方式得到了矫正。但由于缺少价格机制的衡量，因此矫正后的效果是否能够符合预期则难以衡量。在土地产权设立后土地交易活跃，尤其是周边区位条件良好的土地价值上升明显，可以认为外部性逐步在土地价值中得到了显现。
从交易方式上看，初期的土地交易市场化程度相对较低，主要采用协议出让的方式，协议出让能够较好地反映交易双方的利益诉求，因此理论上，政府在达成协议的过程中可以更全面地考虑出让地块的价值中包含的外部性影响，以及出让土地开发过程中可能对周边造成的外部性影响。但随着出让规模的扩大，协议出让的方式制约了市场的进一步扩展。首先，当土地市场涉及的交易扩大到多个地块以及多个潜在的市场参与者时，政府作为垄断的供应者要在出让土地时进行较多的信息收集和讨价还价工作，而这所需的成本过高，实际中难以完成，只能放弃一部分利益。这一方面给寻租提供了空间，另一方面，当交易量达到某个临界点时，过高的交易成本会限制市场规模的进一步扩大。
土地交易的市场化程度真正大幅度提高，是在我国推动经营性用地出让的招拍挂制度后。由于招拍挂出让制度相对公开、公正，信息的收集相对方便，使得土地市场的交易费用下降，刺激了土地市场的活跃度。这其中，拍卖和挂牌的方式相对而言市场化程度更高，主要是采取价高者得的方式，既降低了交易成本，也提高了土地市场的竞争性，使得土地更有效地流向经济效益更好地使用者。
虽然市场的配置效率大幅提高，能够较好地将土地的外部性纳入市场交易的一部分。但这往往表现出一种不对等的现象。相对而言，作为外部性的承受者，土地使用者往往能够更合理地评估外部性对土地价值的影响，例如，周边地块对土地的利用有正的外部性效果，则土地使用者愿意支付更高的价格。但作为外部性的制造者，土地使用者往往难以准确地考虑其土地利用行为对周边地块可能造成的影响，无论这种影响是正面的还是负面的。
2.政府作为土地市场管理者的行为模式分析
在土地市场上，政府的作用不仅仅在于确立和维护市场交易的规则和秩序。政府还往往承担了一部分配置资源的职能，即通过制定城市规划、土地规划等方式，确定土地利用的规模和功能分块。土地规划以及规划下的用途管制，是政府对土地市场因外部性等因素而导致市场失灵的重要应对方式。土地规划的理念是以社会总效益最大化为目标，因此能够综合性地考虑各类土地使用的社会边际收益和边际成本，进行统筹安排。但规划作为指导市场的方式也具有其局限性，其一，规划往往针对于较长的一个时期的发展，而现实中可能由于发展过快或规划制定时的其他种种原因而出现规划与现实不符的情况，尤其是我国当前正处于城镇化的快速发展时期，规划往往面临着较短的修改周期。其二，规划是一种相对较被动的调整方式，需要市场参与者根据规划进行相应的调整才能达到预期的目标，而这个过程和结果都难以受到控制。其三，规划实际上很难对土地利用的外部性进行十分准确的分析。因为政府并非是规划土地的实际使用者，因此既难以了解土地的实际使用方式和使用状况，也难以了解周边群体的偏好，因此很难准确地评估外部性，更难以对外部性造成的成本或收益进行测量。这在一定程度上限制了规划干预市场的绩效。因此，一般情况下，政府往往在规划制定时加大公众的意见反映，或根据规划管制，设定相应的土地发展权，使得这种干预更具有合理性。
除了规划这种量的干预方式，政府还往往采取价格的干预方式。主要包括针对某种土地利用的税费或补贴。通过税费或补贴，使得某种土地利用者相对于其他利用方式的成本或收益发生变化，从而影响其对土地资源的利用。例如，耕地与建设用地相比，经济产出相对有限，土地的资产价值相对较低。不过，耕地具有较大的生态、社会方面的外部性，这一点无法在市场上反映出来，耕地使用者的私人净收益和社会净收益不符，结果导致大量的耕地转化为建设用地，而社会总收益受到较大的影响。因此，政府往往通过耕地补贴、农业补贴等市场化运作方式，激励耕地保护。
随着政府管制行为应用技术的发展，一方面，管制的运行成本、精确度均有了一定的提高；另一方面，管制行为也往往在不断的演化。例如保护耕地是由于耕地具有较强的正外部性。但这种正的外部性对于不同区域的收益不同，而获得这部分外部性的成本也不同，强制性的保护行为不利于土地的高效利用，因此产生了异地代保等行为。
这些管制行为的演变体现了政府作为土地市场管理者和土地市场建设者之间的协调和融合，使市场机制和政府管理机制更好地相互配合，使管制行为能够更多地采取市场化的手段并且不对市场的运行产生过多干扰。作为土地市场的管理者，与管制其他市场时的一项不同之处在于，土地资源的管制不仅包括其用途上的配置，也包括空间上的配置。这是因为，对于外部性而言，一方面其影响具有范围性，且在其影响范围内有可能均匀分布，也有可能效果递减；另一方面，对于外部性的承受者来说，其对外部性的影响大小的评估与其对外部性影响的偏好直接相关，且这种偏好对于不同的群体有着较为明显的区别。一般而言，作为普通的土地使用者，对于负的外部性往往具有更多的趋同性，如污染、噪声等，而对于正的外部性则因为个人的偏好不同而表现出较大的差异性。如教育、医疗等资源对于处于不同年龄段的效用不同。因此同样的外部性产品，可能因为所处区域的不同而效果大相径庭。
3.政府作为土地市场参与者的行为模式分析
作为市场参与者，政府的职能一方面在于通过土地储备计划、土地供应计划等，向土地市场释放信号。由于储备计划包含了政府在一段时间内可能投放的土地供应的“库存”总量以及储备开发进度，因此会在一定程度上影响市场参与者的预期；而土地供应计划往往直接包含了政府供应土地的规模和结构。这种资源配置的模式通过政府的计划规划等能够和市场上的价格信号结合在一起，对市场参与者的决策产生影响。另一方面，政府根据制定的土地储备和土地供应计划，进行土地收储和土地出让行为，作为市场参与者买（收储）卖（出让）土地使用权。
与其他的市场参与者不同，政府无论是在制定计划还是实际操作时，并不完全依据价格信号作为其调整依据，而这所造成的就是土地资源配置的结果与市场的均衡结果可能存在差异。这种差异有相当一部分情况是由于政府对土地配置结果的外部性的认识和考虑。例如，政府可能认为大型的工业园计划能够吸引投资、拉动地方就业、带动区域经济增长，也即是造成较大的正的外部性。因此政府可能会加大此一部分用地的供应规模，或降低其供应价格，如我国之前曾经出现的大量兴建工业园区并低价出让工业用地的现象。这种行为逻辑事实上是政府通过对潜在的外部性进行估价，并取代市场竞价交易的方式直接对其进行分配。因此，这种举措可以被视为政府购买外部性的行为。由于政府垄断了土地供应市场，作为成片土地的拥有者，假设这种土地利用中的外部性效应确实存在，其必然会反映在周边土地的价值上，而这部分土地增值的收益仍然至少部分地会归土地的所有者即政府所有。因此，在这种情况下，政府的让利行为，实际上可以被视为科斯所设想的市场参与者之间对外部性进行交易，进而自发地调整资源配置的行为。
二、政府行为对土地市场外部性的影响与矫正
1.制度层面
从制度层面看，政府作为土地市场上规则制度的确立者，其建立的市场规则和政府管理规则：（1）决定了市场机制和政府管理机制的成本；（2）为政府在操作层面的各种矫正行为设置了约束，并对其进行调整。
政府制定的产权制度确定了土地市场上的产权体系，而产权体系除对产权者的激励和约束效果之外，也对土地本身及其所衍生出的各种权益进行了界定。当产权体系不够完善、权益分配不够清晰时，就会产生外部性。而由于界定产权是有成本的，因此可以说外部性必然会存在，只是程度大小的问题。此外，已界定的权益如果由于交易成本过高而难以自由交易时，则潜在的可能得到矫正的外部性也会持续存在，无法通过市场机制内部化。
我国实行的是土地的公有制，政府掌握了主要的土地产权。因此，与一般的土地使用者相比，出现在土地市场上时的政府具有更大的影响力。其次，与其他土地非国有的国家的政府相比，由于我国政府在土地市场上具有足够多的资源和权利，因此在进行土地管制行为时能够采取更丰富、更顺畅的市场化方式或将行政性的方式与市场化的方式更好地结合。最后，政府制定的产权规则在框架上决定了政府能够对土地利用中的外部性进行干预的范围、程度和方法，因此对政府的外部性矫正行为产生了约束。
2.操作层面
在操作层面上，政府在可能的外部性矫正路径中进行选择时，不仅需要考虑制度层面设置的约束，同样需要考虑其在土地管理中的各项目标的先后轻重。由于各目标彼此之间可能存在着冲突和权衡，因此政府的外部性矫正行为也往往在发生着变化。
首先，不同的发展阶段，政府矫正外部性的重点目标也可能存在着不同。在经济增长为主的阶段，土地市场参与者往往对能够增进总产出的外部性矫正行为比较敏感，而对于生态、社会方面的外部性则放在其次。不仅政府如此，对于普通的市场参与者而言，其偏好也往往集中于经济方面的外部性效应，而对生态等方面的外部性则不甚重视。例如，在经济发展初期，良好的经济外部性往往比良好的生态外部性更受欢迎，换句话说，经济外部性的边际效益大于生态外部性的边际效益，因此，即使对经济外部性进行矫正的边际成本更高，政府也更愿意采取措施对这部分资源配置进行矫正。而随着经济的增长，经济外部性的边际效益下降，生态外部性的边际效益上升，政府和公众对生态利益更加关注，则政府将调整目标函数和相应的矫正行为，加大对生态外部性的矫正力度。
其次，在具体的操作层面上，不同的政府角色可能表现出不同的目标函数。而实际中，作为实际的执行者即土地市场的参与者时，政府由于直接受到外部性效果的影响，因此，其外部性矫正行为表现出一部分市场化行为的属性，而与其他角色下的政府在矫正行为可能存在着目标的偏离，影响最终的矫正效果。而这时，政府往往会在制度层面进行新一轮的调整，以改进政府的外部性矫正行为。
3.政府矫正行为的影响和矫正方式的演变
就土地市场而言，目前已有的研究中与外部性问题有关的一项重要领域即在于土地增值收益的获取和分配，尤其是在农地非农化过程中产生的增值收益。从我国土地增值收益分配的过程中可以看出政府矫正市场外部的实际影响，这种影响可能由于政府的一些具体行为在某种程度上偏离了政府的目标。因此影响了外部性的矫正效果。而政府则会进一步调整土地市场的运行规则和自己的矫正行为，使矫正效果向自己预期的方向改进。以下就以土地增值收益的分配为例，分析这一调整的出现的原因和调整的过程。
在土地经济学的理论中，某一地块的价值除取决于自身初始情况外，还受该地块上的投资、周边地块的投资以及社会的整体投资等因素影响。因此，社会的进步、周边土地的利用情况等因素都可能使得土地价值增加，这其中除对地块本身的投资与私人行为有关外，其他更多地取决于他人的或社会整体的行为。具体而言，社会的进步更多是导致土地总体价值的增加，但这部分增加的价值在分配的过程中并不一定在所有土地上均匀分布，而是往往集中在地段良好、周边设施完善的区域，也即社会进步的增值在受到外部性影响较大的区域份额相对更大、比例相对更高。因此，这种增值在某种程度上可以被视为是外部性的影响。
在现实中，这种增值收益的分配在较大程度上受到了政府的影响。首先，由于产权制度的安排和政府的管制职能，政府能够以较低的价格获得土地；其次，由于政府掌握了城市土地一级市场上的供给，因此，政府能够以相对较高的价格出让土地，因此获得了土地增值收益的大部分。这种成本的低约束和收益的高激励在一定程度上影响了政府某些外部性矫正行为，进而影响了实际的矫正效果。
例如，耕地保护具有较强的正外部性，因此政府往往会加大耕地保护的力度，包括制定耕地占补平衡、划分基本农田等政策，以获得这部分外部性效果。因此理论上，在政府的矫正行为之下，农地转化为建设用地的数量应小于市场自由配置下的数量。但由于现实中，政府能够在农地非农化的过程中获得较多的增值部分收益，这在一定程度上强化了政府占用耕地的动机，因此，政府往往加大了占用耕地的规模，使实际的农地转用规模甚至大于市场自由配置下的规模。这反映了政府在矫正外部性过程中实际效果和目标之间的偏离。
此外，以政府在出让工业用地时的购买外部性的行为来看，由于政府掌握了增值收益分配的方式，进而能够以较低的价格获得土地。因此，政府在购买外部性时往往受到的成本约束较小，能够以更优惠的政策——也就意味着更高的支付价格——获得这部分外部性效果。而由于地方政府间较普遍存在着的招商引资过程中的竞争，这种优惠在早年间往往发展到低地价、零地价甚至负地价的程度。这在一定程度上影响了土地市场的价格信号，使土地存在着过度供应的倾向，同时也反过来强化了政府过度占用农地的动机。
由于政府的矫正行为可能存在与矫正目标的偏离，尤其是作为土地市场参与者的政府矫正行为与作为土地市场建设者和管理者的矫正目标的偏离，影响了作为后两个角色时政府的目标函数的实现。因此，政府往往会对土地市场上的一般规则和管理行为进行进一步的调整，以矫正这种偏离。
在农地转用领域，首先，政府强化了占补平衡等政策的实施力度，例如制定详细的考核文件、建立土地督察制度等，强化耕地保护政策对政府行为的约束。其次，对政府在土地出让过程中的行为进行约束，例如制定工业用地出让的最低价格标准，规定工业用地必须采取招拍挂出让的方式等等。最后，从增值收益分配的角度来看，近年来，政府逐步调高了实际中的征地补偿标准，而随着征地补偿标准的不断提高，以及实际征地工作中农民维护自身权利意识提升，农民在农地非农化过程中获取的增值收益呈逐步上升趋势。因此，增值收益中有较大的一部分逐步转向土地的原使用者部分。这种分配方式上的调整进一步弱化了政府在农地转用过程中的利益激励，使其外部性矫正行为更合理。
从政府调整后的行为效果来看，耕地的保护工作具有一定的好转，占用农地的规模虽然仍然较大，但开发复垦的规模也逐渐填补了上来；政府在购买外部性的过程中由于受到了种种约束，因此能够以更合理的方式更准确地评估外部性的影响，进而采取合理的支付价格，同时也避免了地方政府间的过度竞争。
三、结论
在土地市场上，政府扮演的不同角色赋予了其通过多种方式矫正市场外部性的路径可能，在一定时期的制度安排下，各种路径方式对政府具有不同的成本约束；同时，在土地市场上，政府具有多元化的目标函数，在一定时期的发展阶段内，政府对各目标函数具有不同的偏好，因此也就有不同的收益激励。在现实中，政府往往综合二者，选取对其而言成本收益最优的矫正行为组合。而随着制度的变迁和发展阶段的不同，无论是成本约束还是收益激励都在不断变化，因此，政府需要根据具体阶段的具体情况，调整自己的矫正行为组合。在现实中，由于多重角色的影响，政府具体的矫正行为可能与总体目标存在一定的偏差，使其矫正结果与预期不符。而政府的多重角色往往会相互作用，对矫正的行为进行进一步的调整，以达到预期的目标。
参考文献
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关键词：城市土地资源；管理现状；对策
1 引言
城市土地资源是城市化建设的重要载体。城市建设就是在对城市土地资源合理利用的基础上为城市的居民提供良好的生活、工作和学习环境。有效的利用城市土地资源能够为城市的居民提供便利，促进城市的可持续发展，但是若是不对城市的土地资源进行合理的规划利用，便会造成土地资源的浪费，阻碍城市的持续发展。如何提高城市土地资源的利用率，促进城市化进程，提高城市化水平，是当前各个城市土地资源管理局共同关注的问题。下面我们在分析我国城市土地资源管理的现状中存在的问题的基础，提出几点解决的对策，以供参考。
2 我国城市土地资源管理的现状
2.1 城市土地的规划利用与城市的发展规划不协调
城市的总体规划是城市建设的重要依据，其规划主要是由城市建设的相关管理部门负责制定，而城市的土地规划则是由城市的土地管理部门负责，两个管理部门之间缺乏良好的交流与沟通，各自为政，这便造成了城市规划和土地规划之间的矛盾，严重的影响了城市的整体建设。例如，土地管理部门将一些基本农田列为保护区内，而城市建设的相关管理部门在城市的规划中却对这部分的规划为用地控制区内，这便造成了城市土地资源管理的困难。两种规划内容的不同是土地不合理规划的表现，无论是采用哪一种方案，都具有不科学性。
2.2 土地管理与建设规划管理步调不够一致
法律法规对土地管理和建设规划管理程序都有比较明确的规定，但是实际执行过程中由于部门之间相互配合不力，导致两个方面的管理时常脱节，给城市建设和土地管理造成影响，不能保证城市建设有序进行，或者造成办事效率低下影响建设速度。这主要还是一个管理体制和领导体制问题，这要求城市建设管理部门与城市土地管理部门要协调一致。
2.3 城市用地紧张与土地浪费并存
我国的城市化进程中，一些城市的政府为了追求城市发展的短期经济效益，对土地资源过度开发与利用，造成了土地生态系统的破坏。虽然随着我国的城市化进程的加快，城市的用地面积得到了不断的增加，但是人均占地面积却依然远远的落后于世界的平均水平。城市用地的紧张，交通不便，住宅拥挤以及教育文化体育等基础设施建设不全，这都大大的降低了城市化的水平。另外城市土地使用过程中的浪费现象十分突出，由于长期以来在计划经济体制下土地资源无偿划拨或无偿使用，造成了很多城市土地出现了多征少用、早征迟用，甚至征而不用的奇怪现象。
3 城市土地资源可持续发展的对策
3.1 制定科学的城市土地资源的规划管理，确立合理的城市发展战略
城市的土地规划必须切实的对城市建设过程中对土地资源开发管理的作用，必须具有超前意识，明确城市的各块土地的用途，能做什么不能做什么。以你为只有这样，才能对城市的土地开发起到约束作用，保证其合理的利用。城市土地利用总体规划要对用地规模、各类用地的比重、空间控制标准、建筑密度控制标准、人口密度控制标准予以科学化和规范化，另外城市的土地规划必须坚持可持续发展的原则，重视城市的社会、环境和经济的多重效益，根据土地的级差合理的利用土地，发挥其用途。
3.2 挖掘城市土地的内部潜力，提高城市土地的利用率
提高城市土地的利用率，关键要做好以下几点：
（1）提高城市土地的利用集约程度，通过调查对城区的闲置土地有明确的把握，筹集资金开发利用存量土地，走内涵式发展道路。
（2）合理规划城市土地，优化利用土地，力争每一寸土地都发挥其应有的价值。
（3）利用科学技术的手段，对城市的存量土地潜力进行分析，挖掘城市土地的内部潜力，实现土地资源的有效利用。
（4）建立和谐的人地关系，保持土地的更新能力。在保护现有的土地资源的基础上，要严格的控制开发程度，合理的规划其土地资源的用途，维持好土地生态系统的自我更新能力。
3.3 转变城市地方政府观念，促进城市的可持续发展
发展是硬道理，可持续发展的前提是发展。政府应该科学合理制定开发整理土地供应计划，并综合考虑经济、人口、城市化、环境保护、文化教育等因素。开发管理土地供应计划应该是公开的、透明的竞争。政府要实行土地统一规划、统一开发、统一出让、统一建设、统一管理的整体思路，确保土地的永续利用，从而促进城市的健康、稳定、可持续发展。
3.4 建立和完善城市土地市场，规范城市土地市场管理。
国家应该对土地市场严加控制，政府要高度垄断土地一级市场, 按照国家产业布局和产业结构的调整来配置土地，政府通过土地利用计划垄断一级土地市场的供给, 控制一级土地市场的出让总量, 运用政策影响土地供给价格。城市二级市场作为对城市土地资源的再配置, 其管理的重点应放在严格审验土地使用者的土地用途及土地规划，把住产权登记关，充分利用优先购买权。
4 结语
总之，随着我国社会的发展，城市化进程的不断加快，对土地资源的需求会越来越迫切，环境的压力也会随之增长。能否对土地资源合理开发利用是有效的协调人口、资源、经济和环境关系，缓解矛盾的关键所在，同时对我国的城市经济的可持续发展起着至关重要的作用。因此，各个城市发展的过程中，要坚持可持续发展原则，利用科学手段对土地市场进行管理，规范市场运作秩序，实现对土地资源的有效管理，促进城市的可持续发展。
参考文献：
从外部环境来看，目前推进以房养老还存在着要面对社会观念和传统伦理的挑战、协调沟通成本较高以及交易运营成本比较高等三大劣势。业内人士认为，推动以房养老真正的障碍不是产品本身，而是中国房地产市场一二线城市房价不稳定，而以房养老的试点也只能在有条件的一二线城市展开。
对于商业保险公司，以房养老业务存在相应的风险。首先是业务固有的风险，主要是贷款利率变化和被保险人的长寿风险；其次，面临房产价值大幅度波动的风险。
点评：以房养老是一个创新业务，既有优势又有劣势，由于各方对以房养老持谨慎态度，使得市场上的以房养老业务开展受阻。
异常高价地块备案率偏低
6月8日，国土资源部官网披露土地市场异常交易地块备案情况通报。根据异常交易地块备案数据库，2015年以来，媒体报道的异常交易地块备案率仅为18%。
2010年，国土资源部印发《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，要求各地加强地价动态监测，及时掌握地价异常变动，对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创新高的房地产用地，市、县国土资源主管部门要在成交确认书签订后2个工作日内，上报国土资源部和省（区、市）国土资源主管部门。
2011年以后，国土部相关文件进一步完善了异常交易地块备案制度，明确了异常交易地块的上报范围、方式、条件、期限等，同时还要求在备注栏中认真分析异常高价原因，省级国土资源部门应对出现异常高价地块的市县进行督促和约谈。
点评：异常交易地块备案制度利于房地产用地市场管理和调控，如果备案数据不实，将影响到土地市场健康平稳发展。
自住房出租引争议
“现金收房，可年付。”每天，写着“年付”的中介公司收房广告，就赫然摆放在小区的出入口，伴随着来来往往的人群。金隅汇星苑，是北京市首批入市申购的自住房项目之一。然而，交付仅1个多月后，就开始有超过300套的新房对外出租，粗略估算占到房源数的两成。
北京晚报记者查询本市关于自住型商品房的管理办法发现，对于购买之后的管理只有一句：自住型商品住房购房人取得房屋所有权证后，原则上5年内不得转让。也就是说，对于自住房的出租，并无明文规定。业主对外出租并不算违规。不违规就意味着完全合理？
关键词：城市规划知识；土地价格评估；影响
土地价格尤其是城市土地价格不仅由土地利用现状决定，对土地利用前景的预期也是影响土地价格的重要因素。土地的自然供给数量是固定的和无弹性的。因此，土地是一种稀缺资源。就城市土地而言，更是一种相对供不应求的短缺资源。随着社会经济的发展，各部门对土地的需求呈增长趋势。为了合理地协调与均衡土地资源的供求关系，城市规划应运而生。城市规划中归根到底的问题是土地利用的问题。城市规划的主要任务最终要靠土地的规划与安排来实现，因而对土地价格的评估就显得尤为重要。
一、土地价格评估概述
1.1、城市土地价格的内涵
根据马克思的劳动价值理论，土地是一种自然生产，是自然存在的，不是人类所劳动的产物，没有凝聚人类的劳动力，因此土地是没有任何价值的，也没有由土地价值决定的价格。就如同很多商品一样，土地也受供求关系的影响，而且土地市场的供求关系一直处于不平衡状态。土地供给增长，需求不变，则土地价格下跌；土地供给减少，需求增加，则土地价格上升。当城市发展采取保护农田的政策时，意味着土地供给受到限制，城市开发将趋于高密度的建设方式，土地价格的整体水平将会上升。规划如果是规定一种特定的用地总量，不但会造成该类用地土地价格水平上涨，而且还会因为规划方案造成的区位影响，对个别地块的土地价格产生重要影响。
1.2、城市地产价格的特点
一般商品的价格以价值为基础，同时，价格还受市场供求关系的影响，不过无论影响多大，它总是围绕价值或生产价格上下波动的。而土地价格的决定则不是这样的。土地市场的供求关系与一般商品市场的供求关系不同。由于土地资源的有限性、稀缺性以及不可再生性，土地的供给是没有什么大的发展空间的。随着近年来的城市化进程不断加快，人口不断涌进城市，以及小城镇的发展，城市土地的供求关系进一步加剧，土地的供给减少了，地价则节节攀升。同时地产价格也受国家、地区或城市的经济发展水平、就业情况、居民收入水平、财政收支等有关，通常来讲，一个地区如果经济发展水平高、经济增长快、产业结构合理、收入水平和投资水平高，地产需求量大，地产价格总体水平也就高，反之亦然。
1.3、城市规划对地价的影响
土地价格尤其是城市土地价格不仅由土地利用现状决定，对土地利用前景的预期也是影响土地价格的重要因素。当城市的发展采取保护农田的政策时，就表示土地的供给问题就受到限制，地价的整体价格就会上升。规划如果限制某一特定用途用地的数量，不仅会造成该类用地地价水平上升，而且由于规划方案造成的区位影响，还会对一些地块的土地价格产生影响。
1.4、土地价格评估的重要性
在城市发展过程中，做为职能部门的土地价格评估中心，对土地价格的评估起到了至关重要作用，如负责政府公益性、职能性、社会服务性的土地评估和政府有关地价管理的技术协调工作；负责基准地价，标定地价，出让底价的评估以及基准地价和标定地价查询服务等。
首先 土地价格评估有助于土地交易的顺利进行。由于土地市场具有强烈的地域性，因而，在市场上不容易获得完整的价格资料。而土地交易除专业经营公司之外，一般人很少具有这方面的经验，有必要事先对土地进行估价。只有通过专业人士搜集的各种资料，分析评定后买卖的双方才不致有上当的担心，交易自然变得简单快捷。
其次土地价格评估有助于企业投资。土地作为一种重要的生产要素，常常是企业决策的主要目标之一。根据替代原理，在资金一定的情况下，为了达到某一生产水平，土地投资的多少直接影响其他要素的投资。若地价昂贵，则可减少土地投资而增加资本、劳动的投入；反之亦然。
另外，作为资金融通的手段，也必须对土地进行价格评估。而且土地估价有助于土地市场的完善。并且土地估价有助于土地市场管理。
二、土地价格评估可以控制对城市土地规划并引导其朝良性方向发展
2.1、城市性质
城市性质是指某一城市在国家政治、经济、社会发展中所处的地位和所起的作用，是城市的职能的反映。城市性质反映着一个城市的发展规划和发展方向。城市的特征也应该是不断变化的动态过程，而不是一成不变的。确定城市性质，必须建立在一定的时间范畴内。
2.2、城市土地的合理化
当今社会城市土地的合理利用成为了热议话题，土地的稀缺，用地少，人口多已成为现在急需改变问题。如果进行土地价格评估，我们就更能了解我们现在仅有的土地资源，减少不必要的开发，节省资金。所以我们更应该对土地进行价格评估，合理的利用资源、资金，遏止房地产泡沫化问题。
2.3、土地区位的通达性
如果进行土地价格评估，就会预测出整个城市的规划格局并进行详细的规划和推算。这样既能充分利用有限的土地资源减少土地资源的浪费。建设四通八达的交通，减少不必要的交通要道。使人们出行更方便，节省不少的时间。节约生产流通过程的时间，提高生产质量。
2.4、城市的环境状况
随着社会的不断发展我们步入了工业化社会，环境问题也日益严重，环境问题不仅困扰城市的发展，危及居民的切身利益，同时也直接影响土地的使用。在西方国家中，凡污染严重，环境低劣的地区土地价格都极其便宜，这样我们的生活用地就更少了，所以我们要合理的规划哪些工业用地范围，这样减少土地污染和空气污染。
三、土地价格评估对城市规划起着决定性的作用
城市规划所确定的城市性质对地价的影响属战略影响，将会直接影响到城市基准地价总体水平的发展趋势。城市的交通线路的设立及线路的改变，都在不同程度上影响着所在处土地的价格。反过来，土地价格的评估，会在一定程度上影响着政府部门在线路选址方面的考虑。土地用途的变化会引起土地价值的瞬时改变，因此，城市规划与土地价格评估有着相互影响的关系，两者相互作用，相互借鉴。
参考文献：
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[2] 郑云有，周国华. 容积率与建筑密度对地价的综合影响研究――以株洲市商业用地为例[J]. 经济地理. 2002（01）
一、城市土地资源管理现状
（一）土地与城市不协调问题。在任何一个城市当中，土地的数量都是固定的，即便近年来的很多城市都在区域上不断的拓宽，可是能够利用和随意操作的土地范围还是有限的，并且得到了国家相关部门的高度关注，需要在各个方面的建设上不断的努力。我国在现代化的发展中，本身表现为发展中国家的状态，土地与城市不协调问题，已经引起了社会上的注意和不满。首先，城市发展过程中，并没有考虑到土地的综合利用，而是一味的在土地买卖和各项建设工程上努力，表面上得到了较多的经济效益，但实际上未对广大的百姓产生积极作用，反而是遭到了很多的舆论压力，在社会上引起的诟病较多[1]。其次，土地利用的过程中，有些地方片面的开展植树造林处理，公园建设数量庞大，不仅对城市的内耗增加，同时无法在短期内获得预期的效果，后期的投入也需要不断的提升，这就直接导致土地利用的初期、中期、后期都表现为力不从心的现象，而城市的各项规划建设也因此出现了耽误的现象，造成的损失较多。
（二）土地管理与建设规划步调问题。我国的城市数量众多，可是从已经掌握的情况来看，多数城市的发展状态都表现为两极化的趋势，很多内容的开展过程中，均是分开完成的，这就直接造成了土地管理与建设规划步调不一致的问题。从表面上分析，两项工作分开执行的时候，可以独自完成各自的任务，产生了互相不耽误、不影响的状态。可是，在一个城市当中，土地管理与建设规划，二者的界限并不清晰，又都是为了城市发展而执行的任务，如果二者的步调表现不一致，那么很容易因为差异化的问题，造成很多的隐患。首先，土地管理开展的过程中，丝毫不考虑建设规划的积极作用，片面的将土地管理执行，虽然积累了很多的土地数量，可是并没有充分的开发利用，对环境、对社会、对民生而言，均不是最好的选择。其次，建设规划的过程中，片面从现代化的城市角度出发，很多工作执行都是为了博得更多的经济利益，一度导致城市的内部出现了经济两极化现象，房价不断的提升，真正需要的人却无法购买，这种现象的出现，已经给各大城市的生存造成了很强烈的威胁。
（三）城市用地紧张，土地资源浪费现象严重
随着中国城市建设的不断加速以及人口数量的不断增多，也使得中国城市土地资源使用不合理与人地矛盾尖锐的疑问日益凸显。很多城市政府只是充沛注重经济的短期开展，对城市用地进行大规模的扩大，这么也就会严重破坏到城市土地的生态系统。但是，我们必需要充沛认识到城市土地是一种非可再生资源，一旦使用不合理，那么就会影响到城市的开展与大家的日子质量。当时，在城市中存在用地严重以及路途阻塞等很多疑问。但是，与此同时也存在着土地资源大规模浪费等景象。很多城市并没有充沛恪守国家与政府提出的有关要求与规则。更有甚者会形成土地的旷费，这样就会形成土地资源的大肆浪费，下降土地资源的使用率，影响了城市的开展与大家的生活质量。
二、城市土地资源可持续发展的对策
在城市中，土地是一个重要的载体，其供应情况跟城市的发展空间和发展前景息息相关。所以，要想使有限的城市空间的效用最大化，就要对土地资源的管理引起高度重视，通过提升土地资本利用率和地域空间的生态环境效益而努力。
（一）制定科学的城市土地资源的规划管理，确立合理的城市发展战略。城市土地若不能进行超前规划，那么就难以对城市开发管理土地起到作用。土地使用者要在使用土地之前对城市规划的注意事项有一个明确的了解。唯有如此，才可使土地的开发管理在城市规划的框架下开展。在城市的土地利用和总体规划中，对于用地规模、用地的比重、认可密度的控制标准应做明确的规定。与此同时，城市土地规划也需要遵守社会主义市场经济体制的规定，使城市规划保持可持续性发展。
（二）挖掘城市土地的内部潜力，提高城市土地的利用率。增加城市土地的利用率，通过集约和节约的方法来对土地进行开发，具体措施可从以下几个方面入手：首先，可增强土地利用的集约度，通过掌握城区内限制土地面积，集资开发现有的土地，走出一条正确的发展道路。其次，通过对城市土地进行合理规划，尽量使优质土地得到优先使用。再次，通过开发土地提升容积率，地上和地下空间都要合理使用。最后，除了要对现存土地保护，要对土地开发的利用强度进行合理控制，使土地所在的生态系统保持自我更新，防止城市土地资源被破坏。
（三）建立和完善城市土地市场，规范城市土地市场管理。在土地市场控制过程中，我国政府部门要对土地一级市场进行垄断，根据我国产业布局的调整情况分配土地。在这个过程中，政府对一级土地的市场出让总量进行合理控制，使用政策来对土地供给价格进行调整。城市二级市场作为对城市土地资源的再配置，其管理的重点应放在严格审验土地使用者的土地用途及土地规划上，把住产权登记关，充分利用优先购买权。在土地的三级市场方面，国家要通过制定规范的监督机制来保障消费者的权益，使土地管理制度更加完善，从而使我国的土地得到可持续性的使用。
结束语
本文对城市土地资源管理的现状、对策展开讨论，当下工作发展基本都偏向良性循环，未造成特别严重的隐患。土地资源的可持续利用可在一定程度上减小人和城市土地之间的矛盾，为我国的经济社会可持续发展提供保障。在可持续发展的前提下，政府要对土地市场进行规范化管理，控制好城市土地经营管理，使城市土地的效益最大化，进而才能使城市建设朝健康稳定的方向发展。
参考文献：
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[4]刘美平.城市土地制度的改革与优化[J].当代经济研究，2002（10）.
关键词：城市经营；博弈；经营风险；制度创新
城市经营是近些年来城市管理和学术研究的热门问题，在我国许多城市也得到了有益的尝试。虽然城市经营便显出来的形式多种多样，但其内涵和本质是实现城市资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。
城市经营风险是与城市经营过程结伴而生的，狭义地讲，它主要是指城市管理人员由于自身知识水平、管理经验和业务能力等的不足，及国际国内局势、政策导向的不利影响，未能实现城市可持续发展的预期目标，导致城市资产损失或处于风险状态的可能性。导致城市经营风险的因素很多，大致可以分为城市社会影响因素、经济影响因素以及环境影响因素[7]。其中，城市社会内生因素的矛盾显得尤为突出，这主要表现为城市经营的制度缺陷，即特殊国情的约束条件下，政府追求自身效用最大化与作为整体的社会财富最大化之间的偏离，并且这种内生的制度缺陷无法仅凭外部竞争有效化解，而必须切实转变政府职能，促进城市经营制度的创新，有效弥补城市经营的制度缺陷。本文将从城市经营中的几个典型政企博弈问题来深入分析城市经营的制度风险。
一、城市经营中政企博弈关系产生的原因
城市经营中的博弈是用系统观点即用辨证的思维方法去看待竞争问题，包括全局观点、动态发展观点、信息的观点等。[1]从博弈论的角度来看，城市经营的博弈主要可以反映在两方面，制造博弈和参加博弈。从微观角度来说，城市经营是制造政企博弈场所，管理政企博弈行为；从宏观角度来说，每一个城市经营的主体都是城市经营过程中的博弈者）都可能成为博弈者，参加更大范围的经济博弈活动。城市经营政企博弈关系产生的原因可以概括为以下几个方面：
1、城市经营中政府企业目标的不一致
在城市经营活动中，政府部门较少考虑项目本身的经济效益，更多注重的是宏观经济效益、社会效益和环境效益。如南京地铁一号线的建设以改善市区内交通环境和改善居民出行条件为目标，秦淮河综合整治工程以环境综合治理与提高居民生活环境质量为目标。其效益主要通过城市居民生活满意度和舒适度指数提升、出行时间缩短以及交通拥堵现象缓解等得以体现。而企业考虑的目标则不同，他们关心的是营业额、利润、经济回报率等指标的高低。为了实现各自的目标，政企双方不得不根据各自所掌握的知识和信息采取各自的博弈行为，从而导致博弈关系形成。
2、城市经营中政府企业的信息不对称
由信息经济学我们知道，现实世界除了信息不完全以外，还存在信息分布不对称的问题，即博弈双方拥有的信息量是不对等的。在城市经营的政企博弈关系中，对政府来说，企业常常会隐瞒自身情况，往往具有信息优势，处于人的地位；政府处于委托人的地位。在城市经营活动中，信息不对称就意味着理性的企业可以利用其信息优势谋取自身利益，从而发生逆向选择和道德风险。对企业来说，城市经营是一种全新的城市建设与管理的理念，城市政府尚处于一种尝试摸索的阶段，企业更缺少相关经营的经验，有时很难把握政府的政策，因而对城市经营中公共设施的投资风险缺少明确的把握，不敢贸然投资。
3、经济转型过程中政府企业关系的转变
我国的政府与企业之间在过去很长一段时间所存在的是一种行政命令关系，由于资源支配权的高度集中，政府对企业具有高度的控制能力，企业对政府制定的政策性措施不能及时作出市场反应并采取行，造成了所谓的“博弈缺位”。当我国经济逐步转人市场经济轨道后，政府与企业的关系发生了巨大的变化，其中较为重要的趋势就是政企关系向着契约式和交易性方向发展。政府与企业必须充分考虑对方的利益，否则，契约就无法达成，交易就不能实现。同时，政府与企业也必须对对方可能采取的行动保持高度的警觉。因此，从某种意义上来看，政府与企业之间博弈关系的形成，是我国经济转型的结果[2]。
4、城市经营中政府相关制度框架的缺陷
除上述因素外，城市经营活动中政企博弈关系的形成还有制度缺陷的原因。按照新制度经济学的解释，任何个人或组织都是追求“约束条件下的效用最大化”，而不是传统经济学所认为的“利润最大化”。城市政府作为城市经营的一个行为主体，其追求自身效用最大化，与作为整体的社会财富最大化之间的偏离，这就是城市经营中包括制度风险在内的各种风险产生的根源。我国现阶段的“特殊国情”，在制度方面可大致概括为“渐进式改革”以及政治体制改革滞后于经济体制改革。如对于城市而言，包括以公有制为主的产权结构，政府财政预算软约束，以任期内经济增长为重点的政绩考核制，以及政府身兼“裁判员”与“运动员”的双重身份等，直接造成各种城市经营风险的产生。
二、城市经营中典型政企博弈问题制度分析
1、城市经营的政府介入问题
新制度学派突破了把政府干预作为“外生变量”的传统方法，而是把政府干预当作经济发展过程中的一个“内生变量”，从而大大拓宽了政府在经济发展中进行合理而有效干预的空间。城市政府是城市经营主体之一，政府有必要介入城市经营经济活动，但政府的介入必须是有条件和有原则的。通常来说，政府在运用行政手段来参与城市经营活动的时候，必须遵循间接干预原则，即不直接参与企业之间利益的分配，而是以制定公平的企业行为规则作为政府的主要工作职责。由于政府的基本功能之一是作为企业利益和社会利益的调节者，所以政府对企业经济博弈的直接介入将有违公平，必然会诱发相关的社会经济问题。而且，政府主体定位的错乱更会干扰市场机制的正常运作，优胜劣汰的市场机制将会失去效力，企业主体结构的恶化就难以避免了。
甲（优秀企业）
投资不投资
乙（不合格企业）投资-5+G,-51+G，0
不投资0，100，0
图1城市经营政府介入问题
如图1，相对一个特定项目而言，尽管甲企业是一个优秀开发企业，乙企业是一个不合格企业，甲企业在实际开发能力上也远远胜过乙企业，但由于存在政府对乙企业的不适宜支持（G），当这个支持足够大（G>5）时，劣质企业就一定会投资，因为投资已是其优超策略，此时，两个企业的博弈将出现乙企业投资、甲企业放弃的均衡结果。正是由于政府对企业利益分配格局的直接介入，使不合格市场主体以一种不公平方式战胜了合格市场主体，从而导致了社会利益过大损失的负面后果，投资主体结构也大大恶化了。[4]从上述博弈分析可以看到，解决行政介入问题的基本途径是：政府放弃这种对于特定企业的直接支持，而代之以确立一致性的企业行为规则。当然，要避免政府支持随意出现，要防止行政权力被滥用，就需要确立多元化的社会主体，需要建立对于行政权力的有效制衡机制。
2、城市经营土地拍卖问题
招标与拍卖，是市场化运营的典型，也是非对称信息博弈的典型。在我国城市土地的有效利用一直是人们关注的焦点，所以，土地也就成为早期城市经营的对象。有偿使用土地，进一步使土地资源市场化运营是改革的方向，但我国城市土地的市场化仍还不成熟。作为土地市场化程度标志的招投标拍卖制度仍存在许多缺陷。造成这种现象的深刻原因是由于我国城市土地制度的创新与城市政府密切相关。更进一步说，制度的创新是城市政府和城市企业博弈的结果，渐进式改革的造成城市政府与企业的合谋。假设政府收入来自两方面，一是企业的税收，二是来自土地的收益，政府希望二者之和最大化；企业希望得到土地方面的优惠，以达到增加利润的目的。考虑下面博弈：
政府
市场化非市场化
企业进入4，410，8
不进入5，15，0
图2城市经营土地拍卖问题
上述城市政府与企业博弈的结果是NE（进人，非市场化），政府只要从企业税收中得到的收益大于土地的收益，那么政府就会采取土地的非市场化的策略，并作为优惠条件来吸引企业和支持本地企业的发展。反之，则会实行市场化的运营。当面临沉重财政压力时，许多城市政府认识到只要从土地市场化中获得的收益大于从企业税收中获得的收益，市场化经营土地就会变成一种发展趋势。寻求一种较好的方式，即政府设计一种机制在非对称条件下与土地的使用者博弈，以取得土地收益的极大化。[3]可见，城市土地的市场化经营是基本原则，而设计最优的土地市场化运营机制才能减少制度风险，取得最优的城市经营绩效。
三、城市经营制度风险防范对策——制度创新
传统经济学理论认为，经济增长的核心要素是土地资金、技术和劳动力，而将制度作为一种既定不变的假设。而制度经济学却认为，制度创新是经济增长非常重要的一个因素。制度经济学的先驱美国学者科斯就认为交易成本影响着经济增长。当交易成本增大到一定程度影响经济发展时，需要通过制度创新、技术发展来降低交易成本，进而刺激经济增长。在城市经营中，应以制度创新为中心.充分、合理地挖掘利用城市的各种资源要素，提高城市持续的竞争能力。从而有效的防范制度风险及其所造成的一连串各种经营风险。应着重在以下方面加强制度创新：
1、找准定位，切实转变政府职能
转变政府职能是政府体制改革的核心，也是政治体制改革的组成部分。只有合理界定和明确城市政府在城市经营中的地位和职能，才能积极高效地履行职责，有效地引导、规范、推动城市经营战略的实施。
新时期的高效的城市经营所要求的城市政府职能应当是：（1）政府与微观经济活动保持一定距离，以宏观指导为主的经济管理职能。城市政府主要应行使提供公共服务、创造并维持经济运营的环境，而不应成为独立的利益主体，必须从直接干预和管理经济活动领域退出。（2）政府作为国有资本管理者与所有者的职能必须分开。加强对政府经营国有资本、公共资源的监管是提高政府效率的必要步骤。（3）从强调政府“依法治国”向建设“法治”社会转变。法治强调法律而不是政府在社会、经济管理中拥有主体地位，法律面前、人人平等，法治首先就是要治政府，来约束政府行为、规范城市经营。[5]
2、建立促进竞争、保护产权的有效制度
产权制度改革是当前一个比较棘手的问题，政府应积极的进行经济和行政体制改革，尤其是要在个人权益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保护自然人、法人的人身及财产权益的产权制度。要建立规范政府，特别是规范政府与城市企业关系的制度，消除政府与企业之间的“不正当关系”，加快建设刺激创业者创业动力的贡献与报酬相对称的经济刺激制度，同时要把目前大量产权边界模糊，政企职责不分，内部管理混乱的经济单位改造成为真正的企业。创造一个公平、公正、公开的竞争环境。[8]
3、完善城市规划制度，提高规划的科学性、开放性和稳定性
城市规划是我国实施城市管理的一个重要手段，但是相当一部分城市的规划存在着朝令夕改、变化性大、规划对某些方面限制过死、操作性不强、缺乏科学性、普通市民无缘参与城市规划的编制、城市规划不透明等问题，从而造成城市经营的成本过大。[6]因此，科学地编制、实施规划是十分必要的。城市规划制度创新的核心是提高规划的科学性、开放性和稳定性。为此，要进一步规范我国城市规划编制程序。尤其是要保证公众参与这一程序能得到落实。城市规划的编制应该慎重，其实施应得到落实。城市规划一旦编制完成审批通过，就应该作为法律规范进行实施，对规划的修改调整亦应遵照法定程序。
4、加大土地市场管理力度，促进土地市场管理制度的创新。
城市土地具有高度稀缺性特点。近年来我国的城市经营，则是以土地出让为重点，部分城市更是将土地出让作为城市经营的全部，以至于土地出让速度过快、供给过多，造成土地贬值、国家财富流失。因此，城市经营也必须注意加强对上地市场管理的创新。必须实行统一管理、统一出让的制度。进一步规范土地出让的程序，控制土地出让的速度和数量。完善土地出让招投标制度，将协议出让土地控制在最小的范围内。处理好农用地征用过程中用地权属转换过程中的利益矛盾。必须给予农民必要的利希补偿和发展出路，以有利于城市发展为前提，兼顾城市政府与农民的利益。另外，还须加强土地出让后的后续检查，建立起规范的土地二级市场、三级市场，保障土地在法律范围内进行流通。参考文献
[1]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海三联书店，1996
[2]尤建新，陈强.对城市建设活动中政企博弈问题的探析[J].同济大学学报：社会科学版，2002，(2):56-60
[3]踪家峰.从博弈论看城市管理中的几个问题[J].城市，2001，(2):37-39
[4]洪开荣.城市开发问题的博弈分析[J].城市发展研究，2001，(6):50-53
[5]吴超，魏清泉.城市经营中制度创新的思考[J].现代城市研究，2004，(2):39-41
[6]谢涤湘，袁利平.城市经营与制度创新[J].长江建设，2003，(4):12-14
