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开篇:写作不仅是一种记录,更是一种创造,它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感,将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理体制,希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友,陪伴您不断探索和进步。
关键词:我国乡镇国土资源;工作;要点
中图分类号: F301 文献标识码: A 文章编号: 1674-0432(2014)-04-02-1
乡(镇)国土资源工作能够保障发展用地、用矿,积极参与宏观调控,有力促进稳增长、调结构。因此,对我国乡镇国土资源工作的要点的探讨有其必要性。
1 研究背景
纵观人类发展的历史,国土资源在社会的发展中有着极为重要的作用和地位,为此,土地问题一直以来都是国家建筑和革命的一个基本问题,土地资源作为基本物质的载体,是人类生产生活的主要载体。近来随着国家的发展,我国实行土地承包责任制,并且制定了珍惜、合理利用土地的基本国策,在确保土地问题解决的同时,进一步实现了民富国强、国泰民安,推进了社会经济的可持续发展。
2 我国乡(镇)国土资源工作现状
虽然我国国土资源管理体制进行了相应的改革,推进了土地资源的科学化管理,但是目前其现状仍旧不容乐观,具体主要表现在以下几个方面:
2.1 土地管理失控
我国初期实施的土地公有制建立后,由于我国农业生产力水平低下、人口众多,这是我国的基本国情,而土地资源作为其中的决定性因素,决定着粮食的供给,也因此在这样的形势下,为了全面提升粮食产量,将其纳入国土资源的工作重点,尽可能地通过扩大耕地数量,大规模的农田水利建设、大规模的开垦耕地和复垦,有效地满足了对粮食的需求,与此同时,在满足我国飞速发展的国民经济建设的同时,对土地的需求量增加,进一步增强了多头分散土地管理体制,由于过于片面强调生产需要,从而造成了土地严重失衡的现象。
2.2 管理方法过于混乱
我国土地资源管理相对较为混乱,尤其是城乡土地管理。我国在1986年成立了土地管理局,并对全国城乡土地进行统一管理,建立了相应的管理体制,构建了五级管理体系,即中央、省、市、县、乡(镇),由于这属于一种垂直管理体制,对土地市场的建立起到了良好的积极作用,对保证建设用地需求,保护耕地有促进作用,但是在实际管理中缺乏不同层级之间的良好沟通,使得管理落实不到位,并为引发地方保护利益欲望埋下了隐患。
3 我国乡(镇)国土资源工作改进措施
根据以上提出的我国乡(镇)国土资源工作现状,需要根据我国现有的国情,对我国国土资源管理体制进行深化改革,结合工作需要和实际情况需要,并设置与之相配套的土地监管制度,实现土地资源的科学化管理,但是目前其现状仍旧不容乐观,具体可以从以下几个方面入手:
3.1 确立合理的管理体制
对于国土资源的管理,目的是非常明显的,因此,为了解决土地管理失控问题,需要我国政府针对实施土地公有制建立后及土地管理过程中存在的问题,明确相关的责任目标,在提高我国农业生产力水平,以我国的基本国情为出发点,充分重视土地资源作为其中的决定性因素,决定着粮食的供给。因此在这样的形势下,为了全面提升粮食产量,将其纳入国土资源的工作重点,尽可能地通过扩大耕地数量,大规模的农田水利建设、大规模的开垦耕地和复垦,有效地满足了对粮食的需求。在满足我国飞速发展的国民经济建设的同时,面对土地的需求量增加,进一步强化土地管理体制,除了要强调生产需要,还要让各级土地监管部门轻装上阵,理顺国土资源部门与各地政府之间的复杂关系,从而有效地解决土地严重失衡的现象。
3.2 加强土地资源的保护和宏观调控
针对我国土地资源管理方法过于混乱的现象,政府需要在管理体制上更好地适应国家强化土地资源的保护政策,进一步完善土地资源的调控政策和资源保护方针,以当下我国不断增长的人口和经济发展速度为参照,有效地改善我国土地资源管理混乱现象,尤其是城乡土地管理,要求各地土地管理局协同工作,并对全国城乡土地进行统一管理,建立了相应的管理体制,构建了五级管理体系,即中央、省、市、县、乡(镇),这种垂直管理体制,对土地市场的建立起到了良好的积极作用,对保证建设用地需求,保护耕地有促进作用,促进土地管理进入一个合理有序的轨道,并在实际管理中加强不同层级之间的良好沟通,使得管理落实到位,创新管理体制,强化城乡土地资源管理的责任,进一步明确各级国土资源管理的责任和义务。
4 结语
总而言之,要改善我国土地资源管理现状,需要以科学发展观为统领,积极主动服务、严格规范管理,进一步完善土地资源的调控政策和资源保护方针,进一步强化土地管理体制,为保障和促进土地资源科学发展做出新贡献。
参考文献
[1] 国土资源部办公厅关于印发《2011年国土资源新闻宣传工作要点》的通知[J].国土资源通讯,2011,(06).
[2] 国土资源部关于印发《国土资源信息化“十二五”规划》的通知[J].国土资源通讯,2012,(05).
为争创我乡土地管理“四无”乡活动,进一步强化国土管理,2013年我乡继续坚持以“十分珍惜和合理利用土地”的原则,充分调动社会各方面力量参与监督管理,形成乡、村、社三级监督网络,切实减少和杜绝各类违法占地案件的发生。根据省土地管理“四无”乡的要求,经乡人民政府研究,特制定2013年我乡争创土地管理“四无”乡活动目标责任制。
指导思想
土地管理“四无”创建活动,要认真贯彻党的十会议精神,进一步落实土地基本国策,抓住机遇、加大力度,全面深化管理体制和土地使用制度改革,提高土地资源、土地管理体制和土地资产的管理水平,为我乡经济建设和事业发展服好务。
建立领导机构
组长:副组长:成员:
具体措施:
1、加强领导,建立健全组织领导机构,乡村社三级都要成立“四无”活动领导小组。做到齐抓共管、随时将此项工作列入议事日程,做到经常化和具体化、规范化。
2、广泛宣传,增强全民国土意识。充分利用广播、电视、专栏、板报、标语、会议等形式,结合利用“土地日”和“六月国土宣传月”等,宣传国土知识,宣传“四无”活动的重大意义,为创“四无”打基础,酝造良好的氛围。
3、处理好经济建设与执行土地管理法律、法规关系,继续坚持“开源”与“节流”相结合的方针,加强土地开发和利用管理。
(1)坚持用地计划管理,搞好总量控制,做到用地指标不突破。
(2)严格建设用地的审批、验收关,做到合理用地,坚持能利用非耕地的坚决不占用耕地,凡能利用劣地决不占用好地、能利用旧宅决不新占地。
(3)搞好土地资源的开发和利用,完成县下达的土地综合整治的开发任务。
(4)进一步完善“两公开一监督”制度,三到场及巡回检查制度,加强土地执法监察,全面查处各类违法占地案件,将其制止正在萌发状态。
(5)切实搞好工作,将问题处理在基层。
(6)土地管理“四无”活动目标管理,经检查验收纳入各级干部年度工作统一考核,并实施奖惩。
关键词:开发区;土地管理;方法
一、开发区土地利用存在的问题
开发区作为中国改革开放的产物,具有中国特色的社会主义经济建设的示范区,有其存在的合理性和必要性,其对经济的促进作用是不可估量的。在开发区土地利用方面主要存在以下问题。
1、规划和布局缺乏科学性。
2、开发区总量过大。
3、土地利用率低下。
4、土地资源流失严重。
二、我国开发区土地管理应采取的措施分析
1、土地资源合理规划措施。
改革我国的土地出让、征用制度,加大对违法土地审批的执法力度。严格执行我国《城市房地产管理法》的规定,完善土地出让机制,使土地出让的拍卖、招标进一步制度化;尽快立法规定土地招标拍卖的范围、组织、实施程序,增强其可操作性。改革目前的征地制度,提高征地补偿安置费,保障农民利益。土地出让和征用制度的完善使土地价格更加符合市场价格,可以约束开发区“零地价”、“负地价”的恶性竞争。应加大对违法下放审批权的执法力度,维护法定审批权的权威性。
首先,要强化开发区规划的管理工作,通过开发区的地位、功能和作用的分析研究,来科学、合理地制定园区土地利用规划,充分发挥规划的作用。在规划的制约与引导下,从开发区实际出发,合理确定土地利用方向、结构和布局,统筹安排各类用地,促进园区土地资源集约利用和优化配置,保证产业园区经济持续、快速发展。其次,开发区要遵循近期规划与远期规划相结合的原则。开发区规划既要立足现有的发展水平、功能定位和自身特色,又要具有足够的超前性。在做近期规划时,要以开发区现有规划为框架,向新城区方向发展,形成产业区、配套区、中央商务区、生活居住区等功能分区格局。在做远期规划时,要以开发区为中心向周围扩展,根据开发区经济区位条件、发展状况、所在区域经济基础和基础设施等状况确定规划面积和发展布局。再者,园区土地开发要严格按照规划进行,在存量土地未充分利用之前,决不新征占用土地要确定合理的土地开发时间、开发顺序、开发规模和开发强度,做到不早征,不多征,规划一片则开发一片,使用一片则收效一片,以减少土地的闲置和低效率开发。
2、实行土地管理信息化、科学化。
开发区的建设应该从全局出发,既要考虑到国家宏观产业政策又要分析地区产业积聚的需要。国家应从全局加强对园区的指导作用,制定全国的开发区总体发展规划。地方政府应打破目前地方利益的局限性和行政壁垒,整合资源。建立区域性开发区协调组织,协调各自的分工和发展重点。应主动促进产业集聚,以提高土地利用效率。
传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高,使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来,现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展,以计算机技术、地理信息系统(GIS)和全球定位系统(GPS)为支撑的土地管理软件应运而生,实行开发区土地管理的信息化、科学化,可以及时了解各种土地信息的变化情况,如土地用途变更等,并及时、适当的进行宏观调控和管理,如严格控制非农用地审批,使土地管理达到实时、高效。
3、规范土地市场
必须尽快建立新型的土地资源利用机制,完善土地市场。在城市总体规划的指导下,合理分配和利用土地,规范和完善开发区的土地市场,借助地价杠杆来调节土地利用,可以减少盲目占用、非法占用耕地,达到保护耕地的目的。在出让土地时,要引入竞争机制,可以采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让,尽量不采用行政划拨的方式,使得土地市场逐步步入规范化、公平化。
改善园区内部的土地管理制度,加强土地集约化使用,以产出效益最大化为追求目标。最大限度提高单位土地利用效率,把用地数量与投资密度、科技含量、土地产出率作为进园标准,从招商源头入手,吸引占地少、技术含量高、附加值高的项目。土地利用从粗放外延式开发转向集约内涵式开发。目前,在基础设施基本配套、建设土地已具有一定规模的条件下,园区必须转到充分利用现有条件的内涵式发展道路上来。
同时,要发挥监督机制,确保规划实施。一方面建立严格的土地利用许可证制度,土地用途一经规定不能随意更改,任何对土地用途做实质性改变的土地开发均需向规划机关进行开发许可申请,另一方面建立出让土地开况公示制度,监督土地开况,以加强土地利用规划的刚性。
三、土地资源有效监管措施
1改进管理手段,提高管理效率。随着我国经济体制改革的推进,土地作为生产要素进入市场,其经济效益日益显化。当前,虽然我国开发区土地经营管理体制在改革中不断的取得进步和完善,但由于受到众多因素的影响,体制方面还存在诸如多头管理、权利受到其他行政部门牵制等问题。总结开发区土地管理的经验教训,参考国内外一些国家和地区土地管理的实践经验,可以从以下几方面着手:
(1)建立土地管理部门与相关经济部门相互配合相互制约、并能综合运用各种调控手段来保证经济发展与土地合理利用相协调的新型土地供应机制。
(2)明确土地管理部门、开发区管委会以及其它相关部门土地管理的权责,按照管用分离、分工明确的原则建立健全统一领导、垂直管理与各级政府相关部门协调一致的管理体制。
(3)加强土地立法体系建设,坚持依法行政,做到对土地违法行为有法可依、执法必严,严厉查处各级政府越权批地以及开发商的土地违规行为。
(4)强化土地用途管制,完善用地审批制度。
2、建立有效的监督和反馈机制。在实行分级管理体制下,地方政府既是地方利益的代言人,又是法律政策的制订者和执行者,缺乏对其土地利用行为及后果的有效监督和反馈机制,从而导致以牺牲大量宝贵的土地资源去获得地方利益的行为屡禁不止。因而有必要运用各种技术手段对土地利用情况进行全面、动态的跟踪调查,定期制作开发区范围内的土地利用现状详图,为实施土地利用监管提供科学依据和手段,提高土地利用监督和反馈的时效性和可行性,充分发挥监管机制作用。可以从以下几个方面改进:
(1)强化土地管理部门垂直管理的职能,切断行政部门对土地管理部门管理职能的干预,严格按照《土地管理法》等相关土地管理法律政策对有关土地违法行为进行制止和处罚。
(2)设立土地利用联合监督检查委员会,公开行政、接受群众举报,委派检查员到各土地管理部门,其工作直接向监督检查委员会负责。国务院授权国家土地相关部门组织联合监督检查委员会代表国务院依法行使地政监察权,对各级各地政府和相关土地管理部门的土地管理行为进行监督检查,并保证其监督行为不受地方政府的制约。
[关键词]新形势;农村经济管理;应对措施
一直以来,我国都是农业生产大国,农村经济是我国经济组成的主体部分。农村经济管理的效果直接反映了我国农村经济的发展。虽然政府在农村经济管理中投入了很大的关注,并出台了相关政策,也加大了资金的投入,还取得了一些成果,但是在我国农村经济管理中仍然存在一些问题,远远跟不上农村经济发展的速度,极大地制约了我国农村经济的发展,因此对农村经济管理的研究尤为重要,针对目前存在的问题,我们要加紧研究解决措施,真正做好农村经济管理工作,更好地促进我国农村经济的发展。
1农村经济管理的主要内容
1.1农村财务和资金管理制度的建立
我国农村的经济管理体系还有很大的欠缺。建立健全的市场经济发展体系,完善财务政务和资金管理制度,增加配套设施的配置,能更好地符合监督管理机制的要求,使政务和财务更加公开透明,在根本上解决村民与干部间的矛盾。因此在现有的财务管理模式上进行科学的改进和优化,促进各方面资源的合理运作,管理好农村集体资金管理体系,从而保障集体财产的安全。1.2农村土地管理制度的完善完善土地管理制度,即在保障农村土地的用地数量、土地的承包和转包制度不改变的状态下,对农村土地做好规划,合理制定农村经济发展目标,利用机械设备提高土地的产量,更好地加强土地的利用,提高土地的产量。
2新形势下农村经济管理的突出问题
2.1农村经济管理缺乏制度保障
在农村经济管理中,涉及到农村土地的管理、农业结构的调整及财务的监督审核等多方面的内容,要想做好农村经济管理工作,保障农民的合法权益,就必须在行政执法上做好保障工作。但是在目前的农村经济管理体系中,法律法规还不尽完善,导致农村经济管理部门在解决相关问题时,如集体财务的公开审计、土地的转包合同纠纷等,出现无法可依、无章可循的状态,或者依据不足从而效率低下。
2.2农村经济管理人员水平低下
在农村经济管理中,一个重要内容就是选拔优秀的管理人员。大多数农民世代在农村,对于务农有很丰富的实战经验,很熟悉农作物的特性、当地的土地条件和气候的影响,但是一个很大的弱点就是文化程度低,不能与时俱进,根据经济和社会的发展及时改变土地管理理念。因此,在农村经济管理中,工作人员不仅要具备专业的财务管理、审计及行政管理等知识,还需要具有良好的沟通能力和吃苦耐劳的精神,要和农民群众打好交道。但是实际过程中,政府虽然设立了农业综合服务中心,也有相关专业人员来管理农村财务,但是综合素质整体不高,从而影响了农村经济管理的发展。
3新形势下做好农村经济管理工作的应对措施
3.1健全农村经济管理体制
一方面要加大资金的投入。虽然政府对“三农”问题很关注,一直有财政拨款,但还是不能满足实际的发展需求。因此要加大财政补贴的比例,同时也要通过农村信用社贴息贷款及小额放贷的运作,增加信贷投入的比例,使农民可以充分发挥主观能动性。另一方面要优化财务的运行体制。在税费改革后,农村的集体收入表现为入不敷出,沉重的债务给农村的经济发展蒙上了一层阴影。针对债务负担,要利用简化农村经济管理的组织机构、降息减负等多种方式来化解债务,从而保证管理的正常运行。此外,健全监管机制,加强农民群众的监督管理,使集体资产的使用更加公开化和透明化。
3.2完善农村经济管理的相关法律法规
论文摘要:铁路用地具有资产量大,线长、点多、面广等特性。铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的,并且直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。提出对铁路用地实行资产化管理、创新铁路用地管理模式、强化铁路用地管理力度、加快铁路用地管理信息系统建设、促进铁路用地开发利用等加强铁路用地管理的建议。
1、铁路用地和铁路用地管理的特性
铁路用地是铁路运输生产的重要基础,是维护铁路运输安全的重要条件,是铁路经营的重要资产,是铁路改革与发展的重要资本。建国以来,我国各级政府高度重视铁路用地管理,颁布了有关法律、法规和专门规章,对铁路用地实行重点保护,充分体现了铁路用地和铁路用地管理的特殊性。
(1)铁路用地资产量大。根据有关数据统计,2009年年底全国铁路用地为50.7万hm2,按平均每公顷75万元计算,铁路用地总价值在3 800亿元以上,约占全国铁路资产总量的1/2。铁路用地属国家所有,铁路用地资产为中央管理的国有资产,通过加强铁路用地管理,依法维护铁路用地权益,合理配置铁路用地资源,科学调整铁路用地结构,努力盘活铁路用地资产,充分发挥铁路用地的社会效益、经济效益,是当前铁路用地管理的目标。
(2)铁路用地线长、点多、面广。铁路用地呈带状分布,在各类图件上为线状地物,涉及面广,用地量大,不仅多邻、多界,而且穿省过县,跨越多个行政区域。我国土地管理是“属地管理”模式,而我国铁路实行高度集中统一指挥的运输管理体制。为此,在实施铁路用地管理过程中,有关部门应处理好士地权属管理与土地资产管理的关系,厘清行政管理与企业管理的边界,通过体制创新,建立适应铁路改革发展的铁路用地管理体制。
(3)铁路用地是运输生产的物质基础和运输安全的重要设施。铁路用地作为铁路运输生产设施的载体,直接关系到铁路的运营秩序、运输安全和建设发展,在铁路管理中占据十分重要的地位。因此,铁路用地管理必须实行最严格的管理办法,围绕铁路改革和发展,以维护铁路用地权益为中心,以确保运输安全为重点,以满足运输生产需要为原则,以发挥铁路用地效益为目标,全面加强铁路用地管理。
(4)铁路内部管理系统化、专业化的特性,要求对铁路用地严格管理。铁路内部各单位的用地依据其所承担的工作,既各自独立又相互衔接,既分工细致又相互交叉,难以截然划分和具体细化;加之铁路各用地单位土地使用利益需求上的差异,极易产生政出多门、各自为政、粗放使用、忽视使用效益等现象。因此,铁路用地管理必须根据铁路高度统一集中指挥的管理体制,按照铁路改革发展要求,努力强化机制建设,积极完善工作制度,全面落实管理职责,认真开展考核检查,为和谐铁路建设提供有力保障和优质服务。
2、铁路用地的管理方式
铁路用地的管理方式是由铁路用地管理的特性决定的,直接影响铁路运输企业的安全生产和经济效益。
(1)对铁路用地实行资产化管理。铁路用地作为一种资源性资产,是铁路运输企业可持续发展的基础条件。为此,应通过合理配置铁路用地资源,科学优化铁路用地结构,积极盘活铁路用地资产,按照资产化运作途径和方式,使蕴藏在铁路用地中的产出能力和经济效益发挥出来,促进和谐铁路建设的快速发展。 (2)创新铁路用地管理模式。铁路用地属特殊用地,在属性上具有不同于其他用地的特殊性和规律性,受国家法律重点保护。因此,要按照国家法律和行政法规的授权行使行政管理职能,并根据国有资产管理的有关规定对国有土地资产行使管理者和出资人的职权;依据《公司法》和现代企业管理制度行使企业的经营管理自主权,并结合确保铁路运输安全的工作重点,在健全以铁路局土地管理部门为龙头、以区域性土地管理办公室为主干、以铁路基层站段为基础的3级铁路用地监察管理网络的基础上,研究探索强化铁路用地管理的有效形式和方法。
(3)协调政府土地管理部门,强化铁路用地管理力度。铁路部门承担的是国家确定的铁路用地范围之内的土地管理工作,是国家土地管理体系中不可缺少的组成部分。多年来,地方政府国土资源管理部门把铁路用地管理机构作为政府土地管理工作的延伸和有效补充。目前,经地方人民政府批准,铁路系统共设立了47个铁路土地(国土)管理局或管理分局。这种由地方省级人民政府国土资源部门和铁路局双重领导的铁路用地管理机构,其部分管理职权是由地方性径挟见授权或由地方省级人民政府土地管理部门委托的,这种管理模式大大强化了铁路用地管理效能。在这一管理模式下,要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求,运用管理科学方法,整合职能,改革创新铁路用地管理运行机制,促进运转规范、各司其职、相互配合,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政府土地管理与铁路用地管理体制。促进铁路用地管理的规范化、制度化和法制化建设。
(4)加快铁路用地管理信息系统建设。铁路用地管理信息系统建设是提高铁路用地管理保障能力和服务水平的重要技术支撑,必须逐步建立统一高效、资源整合、互联互通、信息共享、透明公开、使用便捷的铁路用地管理信息系统。要针对铁路用地点多、线长、面广、情况复杂的特点,研究建设符合高速铁路时代铁路用地管理特性的信息系统,提高铁路用地管理信息系统建设的创新性、有效性。当前,要按照铁道部的统一要求,把铁路用地管理信息系统建设规划列人铁路发展规划,设计和制定铁路用地管理信息系统建设发展规划,确定发展的总体目标和阶段目标,明确建设任务和责任分工,制定促进铁路用地管理信息化发展的政策和保障措施,提高铁路用地管理信息的利用效率。
(5)促进铁路用地的开发利用。铁路用地具有较强的区位优势,蕴含较大的经济效益,依法开发、合理利用铁路用地势在必行。铁路用地的开发利用要以持续发展为基本出发点,通过优化资源配置,盘活铁路用地资产。通过铁路用地的开发使铁路用地布局趋于合理,用途结构不断优化,利用水平明显提高,铁路安全生产条件和沿线生态环境明显改善,铁路用地对铁路可持续发展的保障能力明显增强。由于铁路用地的特殊性、用途的规定性、安全的关联性和规划的确定性,对于铁路用地的开发利用必须严格开发利用程序,除对铁路用地开发利用方案进行科学论证外,还应严格按规定的权限进行审批,严格按经批准的开发利用方案实施,用严格的制度来维护铁路的整体利益,以保证铁路用地效益的最大化。
一、政府角色面临调整转型
目前,政府在城镇化过程中的“越位”、“缺位”现象同时存在。所谓“越位”,就是政府忽略规划的作用,排斥企业、农民在城镇化过程中的角色,将自身膨胀为城镇化过程中的肆意而为的“老大”角色。如,政府强行征地、搞“摊大饼式”发展、掀起“造城运动”以及与民争利等。
按照国际经验,土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍。而据遥感影像对比分析,2000—2010年我国这一数据达到1.8倍。这表明相比较一定数量人口城镇化,我国土地利用十分粗放。造成这种情况的原因很复杂,主要因为政府并不是一个经济组织。它不受经济规律的约束,在用行政力量推动城镇化甚至掀起“造城运动”时,可以少计、不计城镇化的成本,包括土地成本,这就导致了城镇化粗放式增长的问题。
在城镇化过程中,政府与民争利的矛盾愈演愈烈。由于土地收益分配以地方为主,且地方政府对土地收益有较大的支配自,这就导致地方政府具有强烈的动机低价从农民手中征地,然后高价出让。数据显示,直到2008、2009年,政府在征地上可以做到花1块钱获得3块钱,这也是政府有动力迎难而征的一个原因。
所谓“缺位”,就是城镇化过程中各类进城人口的基本公共服务本应由政府承担,但由于各种原因政府没有承担起这份责任。2012年年底,中国的城镇化率达到52.7%,近7亿人口被统计为城镇化入口。但这其中,有约17%、绝对数超过2亿的农民工以及7000多万城市间流动人口,其实并不能享受到所在城市的基本公其服务,中国因此出现了“半城镇化”的现象。“半城镇化”一拖再拖,固然因为中国城镇化来势太猛,但政府并不能摆脱角色缺位的责任。
二、发挥政府角色的主要领域
城镇化过程中,政府角色“越位”、“缺位”都不足取。一方面,政府应该把有形之手从“摊大饼”、大搞“造城运动”中撤出来。另一方面,在户籍制度、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、等级化的行政管理体制等方面,仍然存在许多问题,不利于新型城镇化向前推进,政府需要针对这些问题,集中力量攻坚克难。换言之,上述领域就是发挥政府角色的主要领域。
第一个领域是户籍管理政策。各地过高的落户“门槛”客观上排斥了农民工落户。例如,一些地方规定,“主城市落户需要在主城区务工经商5年以上,投资兴办实业3年累计税收10万,或者1年纳税5万以上”;还有一些地方规定劳动人口的落户条件是,居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险满7年、有固定住所、稳定就业、符合计划生育政策、依法纳税,等等。
农民工落户成本负担机制尚未明确。东南沿海一些省份的积分落户政策对本省户籍农民工有特殊照顾,但对外省籍的农民工则没有照顾。主要原因是,他们在流入地的落户成本较高,这笔成本的分担机制目前并没有建立起来。
居住登记制度配套措施跟进不足。全国已有近2/3的省份取消了农业户口和非农业户口的划分,建立了城乡统一的户口登记制度。但是,虽然户口登记制度统一了,但配套政策大多没有跟进,养老、医疗、低保等方面的福利待遇也基本没有落实。
为更好、更快地推进新型城镇化,应加快改革户籍制度,进行体制机制创新;继续落实中央已经制定的相关政策,放宽落户条件。有关部门要尽快研究落实跨省农民工落户的成本分摊机制,推动重点人群的落户。这些重点人群包括3000多万举家迁徙的农民工家庭,也包括所谓的“新生代农民工”。要逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式,建立城乡统一的户口登记管理制度。
第二个领域是农民工基本公共服务。农民工子女平等接受义务教育服务还有障碍。这方面的问题之一是入读公办学校难。在现行财政体制下,义务教育经费拨付的依据是本地户籍,大多数城镇政府没有针对外来农民工子女的教育经费预算。问题之二是择校借读费用高。广东省的一些城市规定,达不到积分的农民工子女在就读公办学校时,要交借读费2万~3万元。问题之三是民办打工子弟学校教学质量较差。
城市对农民工公共卫生服务存在盲点和漏洞。农民工计划免疫和妇幼保健可及性低于城市户籍人口;农民工疾病防控服务与农民工高流动性构成一对矛盾;农民工缺少职业病防护服务,他们所在的城中村的环境卫生条件较差。
外出农民工参加社会保险的比例总体较低。根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告,参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工,不足农民工总数的1/4。由于社会保险设计和服务方面存在的一些问题,一些地方的农民工出现退保现象。
要着重围绕农民工生活中迫切需要解决的问题出台相关方案。扩大农民工社保覆盖率、解决好农民工子女就学问题,着力争取改善农民工的居住条件,建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。
第三个领域是保障性住房建设。大规模建设保障性房可能引发地方政府的金融风险,保障性住房建设的可持续性差。当前,很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口,外地务工人员只能排队等待。从世界各国的经验来看,早期公租房供给少的时候,政府发挥主导作用,后期则要逐渐退出。目前中国需要大规模保障性住房建设,政府的角色尚未完全明晰。
政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入的城市弱势群体,这些群体应包括农民工。在城市密集区以及大城市郊区。可以逐步改造、探索试点将出租屋纳入保障性租赁住房体系。欧美日等发达国家、中国香港、新加坡等高度城市化地区政府在建设、管理保障性住房方面。形成了较为完备的融资模式、供地模式和合理的共建共管的管理模式,值得借鉴并融入到我们的政策设计中。
第四个领域是土地管理制度。城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动(流转)二者之间产生了严重的冲突。农村集体土地与城市建设用地的关系至今未能理顺。土地管理制度上存在的种种问题,缘于宪法、土地管理法以及中央有关文件关于土地管理的表述存在着一定的矛盾,缘于不同历史时期对土地的作用形成了不同的认识,缘于不同利益主体的利益在土地上的反映并不充分。
改革土地管理政策,要强化规划管控,严格控制城镇扩张的规模和速度,统筹各类土地的功能,促进土地利用综合效率的提高。通过挖掘存量土地潜力,大力拓展城镇化发展用地新空间,包括积极盘活城镇存量建设用地,有序推进未利用土地的开发空间,积极调整城乡建设用地布局。要完善土地市场体系,改革城乡二元的土地管理制度,逐步建立城乡统一的土地市场,扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围。土地征用制度、土地税收制度、土地收益分配制度等事关城镇化是否能够顺利推进,要尽早加以改革完善。
第五个领域是不合理的城市管理体制。等级化的行政管理体制制约了较低等级的城镇的发展。低等级城镇获取土地指标非常困难,比如,一些小城镇人口已经达到中等城市的规模,但得不到相应的土地利用指标的政策支持。2000-2010年,中国省级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%,而同期中国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%。
改革城镇行政管理体制,要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准,借鉴国际经验,针对中国国情设计出中国的“市制”制度,通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制,增强低等级特别是一批特大型小城镇的活力,将它们培育成中小城市。
三、准确运用政府行政手段的力量
城镇化过程中。政府的角色不是要不要的问题,而是如何发挥得更好、更强的问题。中国城镇化率刚过50%,仍处于快速发展的区间。如果利用好这轮城镇化机遇,中国完全有可能步入发达国家行列。过去,政府在推动城镇化过程中的角色是“不完全恰当的强”,今后要变成“更加恰当的强”。因此,政府应该有所为有所不为,将城镇发展、城镇建设的许多事务交由市场,在一系列改革问题上找到位置、有所作为。
第一是准确运用行政手段的力量。根据中国城镇化发展的实际情况,改进和加强政府的行政手段运用,关键是要准确有力。当前应主要体现在三个方面:首先,动员组织各级政府部门学习城市化先行国家的经验与教训,合理吸收借鉴并运用到我国城镇化过程中去。其次,政府部门通过制定科学的前瞻性规划,配置资源、引导发展。再次,运用行政协调办法,动员中央与地方、不同地方、不同部门合力攻坚,解决涉及人口流动、农民工基本公共服务等方面的重大问题。
关键词:农村土地;管理现状;对策
一、农村土地管理现状分析
在我国的农村土地管理工作中,如何协调土地资源保护与农业发展之间的关系是当前存在的主要矛盾[2]。很多农村存在建筑批准审核程序不严格以及未批先建的情况,一些地方的耕地荒芜或者毁坏情况严重。同时我国还没有建立完善的土地管理体制,土地管理部门对于大量土地违法行为缺乏必要的控制,更谈不上保障农民的合法权益,这些因素都在一定程度上限制了土地的流转。此外,我国缺乏相应的土地流转评估、咨询和仲裁等机构,土地管理过程中缺乏必要的监督和管理,一些职能部门的权责界定不清晰。在土地管理过程中如果牵涉到多部门的利益,很容易出现各部门相互制约、推诿的情况。当前土地管理中存在的主要问题有以下几个方面。
1.农村土地的管理和使用混乱
我国很多农村在土地管理和使用方面缺乏统一的规划,例如农村随意建房的现象较普遍,并且在没有经过批准的情况下向外延伸。一些农户在建房过程中只关注了生活便利这一方面,对于是否符合相关规定、是否影响农业生产等缺乏考虑,因此在建房过程中随意侵占农田。一些农户在生活水平提高后纷纷盖起来新房,原有的房屋被闲置一旁,这也让农村“空心房”的数量越来越多。此外,部分农村土地在转让后出现无人管理的现象,或者出现使用耕地作为墓地等现象,这样导致农村的耕地面积越来越少,严重影响到正常的农业生产。
2.缺乏健全的农村土地管理体制
在农村土地管理工作中目前还缺乏土地违法案件处理相关的法律法规,这就导致在出现土地违法案件后无法及时有效处理,同时缺乏完善的土地产权制度,如果管理不当很容易损害农民的合法权益。部分法律中虽然规定农村土地归农村集体所有,但农民对土地没有处置权,因此在土地征收等工作中损害农民利益的现象时有发生。农民作为农村土地的主人,在缺乏土地处置权的同时也丧失了所有权,容易出现土地管理松散等问题。同时由于缺乏必要的法律法规约束土地违法等行为,这就在一定程度上增加了土地管理人员的管理难度,而且部分土地管理人员的整体素质偏低以及缺乏合理的土地流转体制等,这些因素均在一定程度上制约了农业的发展。
3.农村土地的利用和管理缺乏规划
我国很多农村在土地利用和管理上缺乏必要的规划,如建筑规划不合理,道路缺乏维护以及生活环境恶劣等。由于农村土地管理中没有可供参考的规划编制,增大了管理人员在工作过程中的随意性。一些农民和土地管理人员缺乏对土地所有权的认识,大多数认为谁使用土地就归谁,在划分建筑用地过程中没有统一的规划,导致建筑用地的使用权十分模糊,很容易引发各种土地纠纷,这也是导致农村建设混乱的原因之一。一些农民由于受到封建和迷信思想的影响,在划分宅基地过程中过分看重风水,严重阻碍了科学划分土地工作的顺利开展。此外部分村庄的地形较为特殊,在建房等方面很难统一规划。
4.农民逐渐减弱了对土地的依赖感
近年来我国的社会经济得到了快速发展,农民的生活方式也发生了巨大的变化。加上城乡一体化的不断深入推进,农业生产获取的收入已经无法满足部分农民的需求,因此很多农民已经不再局限于通过农业生产获得收益,寻找非农业途径就业的农民越来越多,这样农民逐渐减弱了对土地的依赖感,农民与农村土地之间也不再是相依为命的关系。
二、加强农村土地管理的对策
农村土地是农民生产过程中必不可少的资源,也是农民获取收益的重要载体。在社会主义新农村建设中,我们必须做好土地管理工作。从根本上改变当前农村土地管理的现状,加快推进新农村集体土地规划的编定,提高农村土地规划和管理的力度。
1.强化农村土地的规划意识
在新农村建设中要想改善我国农村土地的整体状况,首先应该调整农村土地管理的整体格局,制止和杜绝农村土地管理中存在的违法拆建等问题,将一些规划不合理的建筑拆除,对农村房屋建设进行统一规划,以此让农村的整体面貌得到改善,达到美化农村居住环境的目的。在农村土地管理工作中应该注重协调规划,处理好土地资源保护与农业发展之间的关系,在管理过程中综合考虑多方面的因素,做到统筹兼顾,保障城市和农村的发展相协调,做到城镇建设中有法可依,农民的合法权益能够得到保障,城镇和县域的发展能够得到促进。通过改变传统的土地管理方式,将粗放型的土地经营管理变为集约型的管理,提高土地管理中的集约程度,以此有效提高土地的利用率。
2.加大土地管理过程中的监管力度
土地管理相关部门应该加大监督管理力度,在土地管理工作中定期开展巡查活动,对于土地违法等行为给予严厉的打击,指导农民在建设房屋过程中按照规划执行,组织集中建设房屋以便于统一管理,对于空闲房屋、闲置土地等应该合理利用。在土地管理工作中也要做好宣传教育,改变一些农民的错误观念,让他们了解到土地属于公共财产,在使用过程中不可过于随意。在农民宅基地的划分工作中应该制定严格的标准,杜绝随意扩展建筑范围以及侵占耕地等情况,对于土地违法行为应该给予合理的处罚,以此减少和杜绝类似的情况,为农村土地管理和农业生产构建良好的环境。
3.健全土地流转管理制度
农民由于各种原因转让土地承包和经营权的行为称为土地流转,在土地转让过程中应该按照相应的规范执行,做到“依法、有偿、双方自愿”。地方各级政府应该加强对土地流转的监督和管理,将农村土地流转管理工作作为重点工作来抓,制定科学合理的土地流转管理措施,对农村土地流转管理工作进行规范。同时对土地流转过程中的产权管理进行严格控制,对于集体建设用地出现的流转,首先做好土地流转过程中的价格管理工作,对土地流转过程中涉及到的税收制度等进行必要的完善与规范。此外,在土地流转工作中应该尽快完善相关法律法规,以此为土地流转管理提供法制保障,不断完善土地流传法制体系。
三、结语
近年来我国城镇化和工业化的发展步伐不断加快,社会主义市场经济得到了跨越式发展。国家推出了一系列调整农业的政策,农民真正从各项土地政策中获得了利益,也大大提高了经济收入和生活水平。我们知道土地属于不可再生的宝贵资源,农村土地更是农民增收的主要渠道,它与亿万农民的生存、发展息息相关。但在农村土地经济效益得到大幅度提升的同时,农村土地管理中也存在一些不容忽视的问题,在一定程度上影响到新农村的发展。因此,对于土地保护意识较为薄弱的农民应加强相关法律知识、环境保护的宣传教育,促进国家的土地政策与制度的贯彻与落实,从而提高农民对土地的保护与利用的正确认识,可以从长远性、全局性、生态发展等角度进行考虑,摒弃狭隘的、自私的、个人的经济利益观念,减少基层土地管理执法的难度。
参考文献:
[1] 王卫东. 浅析当前土地整理工作的问题及建议[J]. 内蒙古科技与经济. 2009(23)
对占用土地的布局规划缺乏执行力
城市建设过程中总是会出现这样的现象,在项目建设前期的审批中,相关建设单位所提交的项目方案是较多的考虑了对土地资源的大副利用,但在后期的建设执行过程中,通常又有着更多的变数,伴随较长的建设工期,直至建设竣工,则会出现与建设规划的项目方案相差甚远的现象。主要原因是在土地利用的过程中对总体建设规范的认识不到位,不能真正意识到其严肃性与权威性等,所以在建设的过程中不免会出现缺乏约束,建设布局较为随意、分散,不能充分考虑对土地的综合有效利用,通常会出现项目规划考虑全面,项目建设处处遗漏的现象,当然,在城市建设中也存在少数的违法占地及用地现象。
土地资源的供需出现严重的失衡
在国家总体土地资源的供应与占用过程中,通常存在着较为严重的失衡问题,尤其是对于国家耕地面积的控制上,也采取的很多的政策与措施。在国家资源规划管理的计划中,目前国家的土地耕种占用资源已基本持平,并出现了较为难以满足人口不断增长所带来的压力,人口的不断增长对社会基础设施建设、经济发展等各项对土地资源的大量需求,不断将土地资源供需失衡的问题推上社会经济的舞台。
土地资源管理的有效改善
1.加强土地管理,充分利用土地资源
在土地资源分配利用的过程中,对于建设使用者要深化自身的集约、节俭用地的观念,在建设过程中,能够严格按照国家的相关政策执行,以充分利用所占用的土地。在土地资源利用中要落实各项基本原则,如布局的合理性与经济的可行性,对于各项的控制顺序也要严格要求。在土地资源分配过程中要做到统筹控制、协调管理,要避免在建设过程中出现盲目投资现象,以及常出现的建设超前及重复建设的土地资源浪费。对于闲置土地的处治,国家也颁布了较为全面的处理政策。政策规定土地闲置满两年的,必须要依法进行相关部门的收回,且是无偿性的收回。但同时也存在着一些不符合条件的闲置土地,则要根据其政策用途等进行一系列的等价置换或作为政府储备等,通常要按照出让或划拨土地价款的20%的比例来征收该类闲置的土地,充分利用闲置的土地资源,降低社会总体的投资成本。
2.完善管理体制,惩治违法用地行为
对于健全的管理体制则要在相应的管理过程中不断对其进行完善,逐步实现土地资源分配及使用的规范化与程序化,要严格执行征地听证及公告制度,真正依法维护人们对土地的集体所有权与承包经营权,将土地征用的知情权与参与权彻底的交到人们手中,大力实现土地征用的透明化工作运行。对于土地资源的社会保障方面,要适当的提高农民基本的生活保障,尽量妥善处理好在征地的过程中所遗留下来的问题,尽量减少由于土地资源的占用而但来的社会不良影响等,且要在土地管理的过程中对于违法行为给予严厉的惩处,让不法的招商单位得到应有的法律制裁,从全面来带动经济的告诉发展。
3.强化对土地资源的保护意识,保证耕地面积
要真正提高人们对土地资源的自觉保护意识,建立高标准的农田耕地及相应的管理体系,且在管理的过程中不断提高水平,真正有效的合理的对土地资源进行保护,在有关耕地占用的过程中,通常以占补结合的方式进行,在占用耕地的同时,要实现其他位置对农用耕地的弥补。在建设用地的过程中,要充分协调好控制好占地与还耕的互补力度,要严谨乱占、严谨滥用耕地,土地管理的过程中,要真正加大管理力度,尤其是针对未发占用耕地的行为要予以严惩,意识到耕地保护工作的重要性。
4.加强土地规划的调控职能
在建设用地中通常会存在着一些不符合要求的非法占用及不合规划的利用,必须要在土地利用的总体规划中确定相应的建设用地范围。只有不断的强化管理以及对执行力的大幅深化才能真正将土地与其规划的严肃性与权威性提升上去,也彻底避免在建设过程中对项目总体计划的无视与盲目性,在建设的过程中要切实将规划落实到建设项目的施工过程中,建设初期以规划制图,在建设的过程中以图纸来规范施工,严格把关,层层落实。彻底加强在规划的过程中的职能调控,实现对经济可持续发展的全面推动。
我国沿海滩涂的生态环境恶化严重。其环境管理体制不畅是重要原因之一。我国当前沿海滩涂环境管理体制结症体现在三个方面:是一种分散管理体制;是一种地方为主、中央为辅的管理体制;是一种环境保护从属于经济开发的管理体制。概括而言,目前的沿海滩涂管理体制是“分散管理、资源管理、入口管理”。要破解当前沿海滩涂环境管理体制结症,关键是设置职责明确的沿海滩涂管理委员会,从而实现沿海滩涂的“综合管理、生态管理、过程管理”。
关键词 沿海滩涂; 环境管理体制; 综合管理
中图分类号 X55 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2012)12-0013-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.003
沿海滩涂(Tidal Flat)原为我国沿海渔民对淤泥质潮间带的俗称,其中英文本意是指称海陆交接一带的地域。目前,我国沿海滩涂生态环境状况不断恶化。首先,沿海滩涂自然侵蚀和人工侵占严重。据考证,我国自建国以来,已经损失了一半的沿海滩涂面积;其次,沿海滩涂生物多样性降低,生态系统恶化。大量的沿海滩涂湿地难寻水鸟、海龟及贝类生物的踪迹;再者,沿海滩涂污染严重,沿海环境恶化。不仅近岸海水水质恶化,滩涂土壤中的重金属污染也非常严重。之所以出现这种状况,其原因在于我国沿海滩涂的环境管理体制是“分散管理、资源管理和入口管理”。本文拟对我国沿海滩涂的环境管理体制进行梳理,并针对结症,提出沿海滩涂环境管理体制改革的思路,将沿海滩涂的环境管理转变为“综合管理、生态管理和过程管理”。
1 当前我国沿海滩涂的环境管理体制
我国沿海滩涂的管理职能被赋予给水利管理部门。水利部的职责之一就是负责“海岸滩涂的治理和开发”[1]。其中建设与管理司具体负责沿海滩涂的管理与保护。基于中央政府的这种职能安排,地方沿海政府滩涂管理机构大部分设立在水利管理部门。但是另一方面,国务院又将滩涂湿地的管理职能赋予了林业管理部门。中国加入了湿地公约后,国务院在国家林业局设立了湿地保护管理中心(又称“国际湿地公约履约办公室”,简称湿地办,下文在论述该机构时都采用“湿地办”这一名称),全面负责湿地的管理与保护。沿海滩涂湿地作为湿地的重要组成部分,也被纳入国家林业局的管理职能之内。因此,在湿地较为集中的沿海省份,林业局实际上对沿海滩涂湿地承担着更为实际的管理工作。沿海滩涂的职能管理不仅涉及到水利管理部门和林业管理部门,至少还有4个相关职能管理部门的管理职能也涉及到沿海滩涂。从性质上而言,沿海滩涂是土地的一种,所以也被涵盖在土地管理部门的管理职能之中;沿海滩涂的潮间带和潮下带都涉及到海洋,海洋管理部门的管理职能也延伸到沿海滩涂,具体负责水域滩涂的许可发放。农业(渔业)管理部门对海洋渔业资源及生态的保护负有职责,而沿海滩涂是海洋渔业资源的重要领域,因而农业(渔业)管理部门的管理范围也涵盖沿海滩涂;环境保护部门对全国的生态环境保护负有职责,因而也涉及沿海滩涂管理。概括而言,我们目前的沿海滩涂管理至少涉及到6个管理部门。表1是我国沿海滩涂的相关中央职能管理部门一览表,它很好的表明了目前我国沿海滩涂的分散管理体制。
沿海滩涂是海岸带的重要组成部分。如果从海岸带管理的角度而言,涉及到沿海滩涂的管理部门可能更多。杨金森和刘容子曾经对涉及海岸带管理的管理部门做了一个总结。除了表1中所列举的有关沿海滩涂的管理部门外,还有交通管理部门、测绘管理部门、轻工管理部门、旅游管理部门分别涉及河口船舶运输管理,防止船舶污染海域、海洋测绘管理、盐业管理以及滨海旅游开发管理等职能[2]。
我国沿海滩涂管理体制中的职能管理主体可以分为两大类:一是滩涂自然资源管理主体,二是滩涂生态环境保护主体(见图1)。但是实际上管理主体并没有严格分割,很多管理主体的管理职能同时涉及这两方面,这表明我国沿海滩涂的环境管理体制与滩涂开发体制是纠合在一起的。
上述管理体制只是论述了职能部门对沿海滩涂的管理。换言之,它只是从中央职能管理的角度对沿海滩涂管理的梳理。实际上,我国沿海滩涂管理体制的复杂程度远不止如此。就所有权性质而言,我国的沿海滩涂属于国家所有。我国《宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”,这从根本法层面上确认了沿海滩涂资源归国家所有。沿海滩涂是水资源的载体,我国于2002年修改的《水法》中明确规定:“水资源属于国家所有。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各农村集体经济组织使用”。在所有权的代表制度方面,我国的《水法》和《土地管理法》也明确规定,由国务院代表国家行使水资源和土地资源的所有权。但是实际上我国沿海滩涂的使用和收益权分散于地方各级政府,而不是集中在中央[3]。在法律上,国务院掌握水资源和土地资源的所有权,但是其对水资源和土地资源所有权的行使是通过地方各级政府实现的。水利管理部门、土地管理部门等国务院组成部门,与地方职能部门之间,是一种业务指导与被指导的关系,而非领导与被领导的关系。地方政府中水利管理部门、土地管理部门与各级地方政府之间是一种领导与被领导的关系。因此,当中央职能部门与地方政府之间存在政策的偏离时,地方职能部门更倾向于听取地方政府的政策,代表地方的利益。
除了职能部门上下级的这种弱势关系外,我国的现行管理体制也明确地将滩涂经济开发职能授予地方政府[4]。沿海11个省级地方政府中(包括8个省政府,1个自治区政府和2个直辖市政府),不少地方政府中设置了专门的滩涂管理机构,以负责滩涂的开发与管理。滩涂管理机构俗称为“滩涂局”。概括而言,我国省级地方政府的滩涂管理可以分为三类(见表2):一是水利管理部门系统的滩涂管理,滩涂管理机构被纳入水利厅(水务局)的管理之下。大部分的沿海地方政府都采取了这种管理体制;二是农(林)管理部门系统的滩涂管理,滩涂管理机构隶属于农(林)管理部门,江苏省的滩涂机构就是这种构建;三是水利管理部门与海洋管理部门双重负责的滩涂管理体制。上海市将水利管理与海洋管理整合,成立水务局,亦称海洋局。也就说我们俗称的“一个机构,两块牌子”。
除了管理体制的不同之外,沿海地方政府中的滩涂管理机构名称也不尽相同。大部分地方政府的滩涂管理机构名称是“建设管理处”,滩涂管理只是其管理职能之一,但是有的地方政府的滩涂管理机构明确带有“滩涂”或“围垦”字样,表明其主要职能是进行滩涂管理与开发。例如上海市的滩涂管理机构为“滩涂海塘处”,江苏省的为“滩涂资源管理处”,浙江省的滩涂管理机构则冠之以“围垦局”。机构名称的不同也表明沿海各地方政府对滩涂并非持相同的管理理念和手段。
省级政府以下的沿海地方政府滩涂管理体制也不尽相同,其滩涂管理机构的名称更为多元。例如江苏盐城的东台市,将海洋、滩涂、渔业纳入同一个管理机构,并将滩涂管理机构命名为“海洋滩涂与渔业局”。尽管滩涂管理机构的名称和上下隶属关系在不同的沿海地方政府存在差异,但是它们更多地是基于地方政府的利益进行滩涂管理。而且这种滩涂管理体制更侧重于其开发,以获取地方经济利益发展。地方滩涂管理机构对于滩涂开发的侧重,使得滩涂生态环境保护往往排在滩涂经济开发之后。当经济开发与生态环境保护发生冲突时,不可避免地会产生损害滩涂生态环境的状况。
2 我国沿海滩涂环境管理体制的结症
通过对我国当前沿海滩涂环境管体制的梳理,我们可以发现我国沿海滩涂管理体制的结症主要集中在三个方面:
(1)我国沿海滩涂环境管理体制是一种典型的分散管理体制。沿海滩涂的管理职能分散在水利管理部门、林业管理部门、海洋管理部门等多个职能管理机构中,使得沿海滩涂的环境管理存在职能交叉和重叠,从而造成沿海滩涂生态环境恶化的责任不清。当多个管理部门都要对沿海滩涂生态环境恶化负责的时候,其实质就是没有部门要对生态环境恶化负责。多部门共管的分散管理体制造成“利益均沾而责任不清”,也就是我们所说的责任推诿与扯皮。而分散管理所造成的责任不清,使得管理部门往往通过履行程序来规避自己的责任。政府及其权力运作者可以通过遵循程序远离责任。程序既可以作为指导政府及公务员的行动清单和行为标准,确保其安全的行为底线,还可以作为其避免责任追究、抵制外部压力和要求的“防火墙”[5]。这就是为何我国沿海滩涂的管理主体都行使了职权、履行了合法程序而滩涂生态环境还不断恶化的原因之一。这种依靠履行程序来逃避责任的方法其实质就是注重“入口管理”,而淡化“过程管理”。
(2)我国沿海滩涂环境管理体制是一种“地方为主、中央为辅”的管理体制。之所以说这种“地方为主、中央为辅”的管理体制是沿海滩涂环境管理体制的结症之一,主要原因在于地方更关注于滩涂的经济开发而忽视其环境保护,从而使得开发与保护的平衡经常被打破。尤其是当地方政府经济发展需要更多的土地时,将沿海滩涂改造成耕地或者城市建设用地是地方政府非常普遍的做法。很多沿海城市甚至通过人工促淤的方式加速沿海滩涂淤涨,从而保证城市扩建的需要。但是将滩涂改造成耕地或城市建设用地,其对滩涂生物多样性有着不小的损害。而且过速促淤与改造,使得改造后的沿海滩涂遭受海浪冲击的风险加大。目前,全球气候变暖,海平面在不断上升。现在世界上海面以每年1.5-2.5 mm的速度上升,且有加速上升的趋势。而海平面上升1 m,将使得海岸线后退50-100 m[6]。这种状况使得生活在上面的居民面临的风险越来越大。因此,滩涂开发需要全面权衡,既立足当前,又着眼未来;既考虑经济,又关注生态。中央相对于地方,更具有这种通盘筹划的思路。
(3)沿海滩涂环境管理体制是一种环境保护从属于经济开发的管理体制。地方政府往往将滩涂单纯看成一种可以开发利用的资源,而非需要保护的环境。换言之,地方政府对沿海滩涂实行的是“资源管理”,而非“生态管理”。实际上,第三个结症是第一个结症和第二个结症的必然结果。注重政绩的沿海地方政府,很难实现滩涂生态环境保护与经济开发的平衡,往往将管理的天平倾向于滩涂经济开发。而中央分散的管理体制也使得中央很难有一个强有力的管理部门来约束地方政府的这种行为,发生沿海滩涂生态环境恶化的状况也就不足为奇。
3 我国沿海滩涂环境管理体制改革方案与比较
基于我国沿海滩涂环境管理体制的结症所在,笔者认为需要对我国沿海滩涂的环境管理体制进行改革。概括而言,我国目前的沿海滩涂环境管理是“分散管理、资源管理和入口管理”,而经过变革后的沿海滩涂管理则应该变为“综合管理、生态管理和过程管理”。实现综合管理、生态管理、过程管理的举措在于建立综合性的沿海滩涂环境管理委员会,并进行制度构建、职能设定。
笔者将沿海滩涂管理委员会的构建分为两种主要模式。模式一(见图2)下的管理委员会更像是一个松散的会议协商协调机构,其核心机构是设立在原有滩涂管理部门的秘书处。秘书处负有召集协商会议,确立会议协商日程,以及起草会议协商内容的职责。模式一的一个最为显著的优点就是不必再特意设立一个单独的管理机构,从而不会增加“机构的臃肿”,这与我们目前实行的精简机构的改革方向保持了一致。但是由于秘书处负有举足轻重的职责,其设立是模式一的核心,因此确立秘书处设立在哪个管理部门中,将决定着模式一的管理风格和管理重点。
模式二(见图3)下的沿海滩涂管理委员会则是将自己定位为海岸带综合委员会的下设分支委员会,其设立的前提就是将沿海滩涂作为海岸带的组成部分,从一种更为综合的海陆统筹的角度来进行滩涂管理。但是由于我国目前尚未建立一个海岸带综合管理委员会,这就意味着模式二下的沿海滩涂管理体制改革需要进行更大规模更深层次的变革,设立多重管理委员会进行海岸带综合管理。
尽管沿海滩涂的环境管理体制改革还可以有其他不同种类的模式设立,但是笔者认为模式一和模式二应该是最为可行和最为科学的两种模式。限于篇幅,本文在此不再展开详细论证,只是在这两种模式中进行比较和论述。尽管模式一和模式二各有利弊,但是综合而言,模式二更有利于实现沿海滩涂的综合管理和生态管理,也更有利理顺沿海滩涂的管理体制。其理由如下:
(1)尽管模式一不需要再“另起炉灶”的设立一个新的管理机构,其滩涂管理委员会是一个虚设的临时会议机构,秘书处将负责一切会议安排和相关事宜,但是选择秘书处设立在哪个管理部门中并非易事。而且,秘书处将继承所在管理部门的管理风格和管理重点,其管理体制改
革有着某种“换汤不换药”的味道。这使得改革后的管理体制实现沿海滩涂综合管理和生态管理的能力大打折扣。
(2)模式二将沿海滩涂融入了海岸带管理中,不仅实现了沿海滩涂本身的综合管理,而且从一种更为综合和全面的视角来看待沿海滩涂,将更有利于沿海滩涂的综合管理。而且,由于新机构不依附于任何现有的滩涂管理部门,反而使得它更能实现设立的管理宗旨,保证沿海滩涂管理从资源管理转变为生态管理。尽管进行机构精简是我国政府改革的一个方向,但是我国的机构改革更多地是压缩肩负统治职能的管理机构,而适当拓展肩负服务职能的管理机构。进行流域和海岸带综合管理,是政府服务社会的重要方面。因而设计新的海岸带管理机构,也并不能由此造成我国行政机构的“臃肿”。
(3)我们目前还没有设立海岸带综合管理委员会,但是这并非意味着模式二下的沿海滩涂管理委员会必须在等到海岸带综合管理委员会设立之后再行设立。模式二的操作过程完全可以采用“自下而上”、“自小而大”的设置原则。即首先成立沿海滩涂管理委员会。由于沿海滩涂的环境管理存在更为明显的问题,其委员会的运作可以为将来海岸带综合管理委员会的设立提供经验借鉴。目前,在学界,学者们基本达成了共识[7-12],要实现海洋环境的治理,需要实行海洋综合管理,海岸带综合管理是其重要的组成部分。这种“从点到面”、“从增量到存量”的改革,实际上是我国改革开放三十余年的成功改革经验。
实际上,设立新的综合管理委员会是国际上进行环境管理的一种主要模式。例如澳大利亚就成立了两个协调和执行环境政策的政府间协调委员会,即澳大利亚政府间协调委员会(Council of Australian Governments,COAG)和自然资源管理部际协调委员会(Natural Resource Management Ministerial Council,NRMMC)[13]。我国知名的环境法学家徐祥民先生在研究我国渤海环境治理时,也明确指出渤海环境的治理需要设立渤海综合管理委员会,这一委员会是调整渤海管理事务(包括污染防治、资源可持续利用、生态保护、自然形态保护等) 的执行中心,也是实现渤海环境治理的关键设置[14]。
4 沿海滩涂管理委员会制度设计
本文以模式二为例,构建沿海滩涂管理委员会制度设计方案。
模式二下的沿海滩涂管理委员会与海岸带综合管理委员会并非领导与被领导的关系,而是指导与被指导、监督与被监督的关系。这种权力运作关系更有利于沿海滩涂管理委员会实现沿海滩涂的生态管理。利益相关者既可以直接向滩涂管理委员会进行利益诉求和表达,也可以通过向海岸带综合管理委员会诉求,通过两级委员会之间内部的业务往来、会议协调进行处理。沿海滩涂管理委员会(以下简称委员会)不依附于任何以往的滩涂管理部门,而是独立设立,接受中央的直接领导。但是委员会的成员包括相关职能部门以及沿海地方政府,从而实现委员会主导之下的部门协调、中央与地方协调、环境保护与经济发展协调。委员会达成的协议,在得到海岸带综合管理委员会认可后,交由海岸带联合执法队执行,并由相关部门和地方政府执法机构协助。如果在海岸带综合管理委员会尚未成立的情况下(即还没有相应的海岸带联合执法队),委员会可以设立沿海滩涂管理执行局(暂时称之为沿海滩涂管理执行局),执行局负责委员会决议的执行。在时机成熟的情况下,再将执行局上升或改建为海岸带联合执法队。
委员会的工作职能可以确立为以下几个方面:
(1)统筹全国的沿海滩涂规划管理,实现滩涂开发与生态保护的平衡。沿海滩涂具有动态性,有的地域不断遭受侵蚀,而有的地域则不断淤涨。而且沿海不同地区对滩涂的需求是存在差异的。例如沿海城市由于城市扩建对侵占滩涂就有更高的利益冲动。因此,委员会可以在“零净损失”的前提下,对全国的沿海滩涂进行统筹规划,侵占滩涂的地方政府需要向其他保有或者淤涨滩涂的地方政府“购买”滩涂面积。所谓滩涂“零净损失”,是指任何地方的滩涂都应该尽可能受到保护,转换成其他用途的滩涂数量必须通过开发或恢复的方式得到补偿,从而保持甚至增加滩涂资源基数[15]。美国早在20世纪90年代就通过立法对湿地(包括滩涂湿地)的开发许可、补偿等进行了规定,并制定了湿地“零净损失”的目标。目前,“零净损失”这一目标相继被德国、加拿大、澳大利亚等国所采纳。而“购买”滩涂则采用“排污权交易”制度的思维,从而实现滩涂开发与生态保护的平衡。
(2)进行沿海滩涂生态环境的评估。委员会需要组织专家对沿海滩涂生态环境进行评估,测定人类活动以及自然环境变化对沿海滩涂的环境影响,从而为制定科学合理的滩涂保护规划提供基础。
(3)进行沿海滩涂生态环境的信息公开,并年度报告。报告制度现在已经成为国际环境法实施的一项重要制度,尽管不少学者对于报告制度的实际效果存在疑问,但是毫无疑问,报告制度对于政府的舆论压力是显而易见的[16]。委员会向社会公开沿海滩涂环境报告,会促使地方政府(包括委员会本身)在沿海滩涂生态环境保护中投入更多的精力,尤其是当这一报告制度化、长期化的时候。
(4)进行沿海滩涂生态环境恶化的责任追究。沿海滩涂的相关管理部门或沿海地方政府需要对沿海滩涂生态环境恶化承担一定的责任,但是目前的管理体制缺乏对政府的责任问责机制。我国的环境法规也是侧重对污染主体(主要是企业)的责任追究,而缺乏相应的政府责任追究设定。我国环境法学家吕忠梅先生也认识到这一问题的结症,指出需要建立政府环境责任追究机制和环境保护问责制度[17]。因此,委员会将对保护滩涂环境不利的相关政府进行责任追究,从而建立我国沿海滩涂生态环境恶化的政府责任追究机制和环境保护问责制度。唯有建立政府的责任追究机制,方能避免政府单纯依靠履行程序逃避责任的“入口管理”,从而实现沿海滩涂生态环境的“过程管理”。因此,委员会既是一个协调沿海滩涂生态环境保护的管理机构,也是一个追究相关部门及地方政府责任的问责机关。当然,委员会本身也需要承担滩涂生态环境恶化的责任,因为按照权力与责任的配置关系,只要委员会拥有了管理的权力,则必然需要承担相应的责任。至于谁来追究,以及如何追究委员会的责任,则不是本文探讨的重点。限于篇幅,本文在此不再赘述。
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System and Innovation of Environmental Management of Tidal Flat in China
WANG Gang WANG Yinhong
(Law & Politics School, Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China )
Abstract
The current environmental management system of tidal flat of China focuses on development rather than ecological environment protection. The main problems of environmental management of tidal flat include three aspects: decentralized management system, mainly relying on local government not central government, and environment protect subordinated economic development. If we want to achieve the ecological environment of tidal flat, we should establish integrated management of tidal flat, establishing management committee of tidal flat.
Key words tidal flat; environmental management system; integrated management
收稿日期:2012-08-25
城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革,是城市发展的一个新阶段,是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程,是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合,互为资源,互为市场,互相服务,逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是把工业与农业、城市与农村,城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,改变长期形成的城乡二元经济结构,实现城乡政策上的平等,产业发展上的互补、国民待遇上的一致,让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠,使城乡经济社会与环境全面协调,可持续发展。
一、当前推进城乡一体化存在的主要问题
l.产业与城市化发展严重失调、空间布局过于分散,城市功能辐射弱;2.政策体制差异太大;3.资金短缺,农村金融服务体制不健全;4.社会阶层结构和城乡人口比例失调;5.农村与城市基础设施差别太大; 6.农村居民整体综合素质较低;7.生产力水平不高。
二、推进城乡一体化的对策
根据我区当前的实际,要加快我区城乡一体化进程,应着手做好如下几方面工作:
(三)打破城乡封锁,加强建立城乡平等的制度体系创新。制度建设是城乡一体化的保障,针对我区的现状,应当从以下几方面着手:l.建设有利于城乡一体化的制度体系,打破城乡分割的现状。要建立包括户籍管理、劳动力市场、资源配量、国民收入分配和金融体制、医疗卫生、文化教育、社会保障等国民待遇平等的政策。2.建立城乡统一管理体制,统一进行城乡经济、社会、生态等规划工作,统一进行要素市场、基础设施的建设以及生态环境的整治,近期应特别重点建立城乡统一的劳动力市场和人才市场,统一管理城乡就业,加速劳动力的流通,为其他要素的流动提供人力保证。3.加大户籍管理制度改革,消除城乡人口流动的制度保障,促进农村人口向城镇转移,推进社会保障体系和相关制度改革,提高城乡向劳动、资金、技术等经济要素的流动的自由度,实现资源的合理高效配置,带动城乡经济的发展。4.创新和改革城乡土地管理制度,要积极探索土地管理制度改革,制订符合规划的农村集体建设用地使用权流转制度,以及农村住宅登记交易制度,加快推进农村宅基地的流转、有偿调剂和有偿退出,制订符合实际的新型土地征用补偿办法。运用市场机制,促进土地交易市场的培育,引导城市土地集约配置,提高土地开发效益。5.建立城乡一体化的工业生产和行业管理体系。废除修订传统体制下妨碍城乡一体化发展的有关制度、法规、条例和政策,使城乡生产要素流动和经济社会发展纳入发展轨道。
(四)依靠科技和技术创新增加农民收入。继续加强优良品种、水产养殖、海洋捕捞、水产品加工等农业科技研究,推广农业先进技术,增加农民收入。同时,政府要引导建立健全农业社会化的服务体系和农产品流通体系,大力发展农产品加工,促进农村第二、三产业的发展。
“二元土地市场”的形成
随着城镇建设的加快,建设用地的不当扩张近年来也日益严重,大量农田耕地被低效率地占用,一些地方存在新一轮的“圈地”,引起社会广泛关注。
土地既是人类生存的环境空间,也是重要的生产资料。既具有自然特性也具有经济特性。因此现代社会中政府都对土地配置进行了广泛的干预。我国政府也对土地的使用和配置进行了严格的管理,但与大多数国家政府对土地干预方式不同的是,我国政府对土地使用和配置的管理和干预是建立在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上的。
一方面,城镇土地的所有权属于国家,不可以流动、转让,但除了部分政府拨划土地之外,城镇土地的使用权则可以通过一定的方式转让和租售,形成城镇土地使用权市场;另一方面,农村农用土地所有权则属于农村集体组织,国家规定农村集体范围内的农民都享有对农村土地的承包权,同时国家也鼓励土地承包权的转让,从而形成农村土地承包权转让市场。按照国家土地法的规定,农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的,城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割的。两类土地之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。
这种城乡“二元”分割土地管理制度的形成,一方面是计划经济的产物,是历史上形成的;另一方面也有现实的考量。其一,保持农村土地集体所有是对农民就业和社会保障的考量。我国是世界上人口最多的国家,在农村地区存在着大量的剩余劳动力,作为最重要的农业生产资料,农村土地的集体所有在一定意义上隐含着对农民劳动就业和基本生活权利的保障,国家希望通过农村土地的集体所有、农户承包来缓解农村剩余劳动力转移的压力和减轻贫困农民基本生活保障的压力。其二,城乡土地市场“二元”管理也是国家粮食或农业安全的需要。我国属于人口稠密的国家,可利用的土地、特别是可耕地少,人均耕地面积大大低于世界平均水平,为了保证国家粮食安全,也必须要保护可耕地面积。
“二元土地市场”利益级差
城乡分割的“二元土地市场”,形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差,特别是在城乡结合部。“二元土地市场”的利益级差表现在如下方面:
(一)土地产出价值级差。农用土地与城镇建设用地,在使用价值方面存在明显的差别。农用土地的价值除了为农业生产提供空间外,更具有直接参与农业生产的作用,土地的肥力是决定农用土地产出的关键;而城镇建设用地一般不能够发挥直接的生产功能,位置是决定土地价值的关键。
尽管在土地上的投资都能增加土地的价值,但农用土地与城镇建设用地,投资增值的方式和过程是不同的。农用土地上的肥力投资只能改善土地本身的肥力价值;而建设用地的投资则具有强烈的外部效应,由于工商业强烈的聚集效应,周围土地上工商业建设投资的增加,会大大提升所在土地地块的价值,所在地块的投资也会大大提升周围土地地块的价值。
(二)土地社会功能负担级差。土地不仅具有工农业生产功能,还承担着一系列的社会功能。在我国城乡分割的二元经济中,城镇建设用地与农村农用土地承担着不同的社会功能。根据土地管理法,建设用地所承担的社会功能就是保障城镇工商业的繁荣和城镇居民生活和居住;而农用地承担着两项重要的社会功能,即保障农村居民基本生活、就业权利与国家农业安全。在当前城乡差别较大的情况下,很显然两类土地所担负的社会功能也存在较大的级差。农村土地承担了更多具有外部性的社会功能,正是因为农用地对农村剩余劳动力的粘附作用,才不至于对城镇就业造成更大压力,也正是农村稳定廉价的农业产品生产和销售才保证了城镇人口农产品消费不受威胁。
(三)土地税费负担级差。在农村地区,由于无法对农民家庭经营的实际产出进行评估,所以农业税的征收多以农牧业生产的土地面积作为标准,并且加以固定,这就使得农业税成为实际上的农用土地税;而在农村地区,由于劳动力过剩,土地对于农业产出的贡献极其微小甚至表现为负,所以对农用地哪怕是很轻微的税收征缴也意味着极高的税收负担。
而对城镇建设用地而言,土地上的产出是全部工商业活动,根据我国税收制度,工商业活动所交纳的增值税、消费税、营业税等税种的计税方式都是按照产出或收入而不是按照土地使用面积进行的。所以这些税收都与土地面积的使用无关。真正因为土地使用而负担的,只有四种类型的税费:土地使用税、耕地占用税、土地增值税和国有土地有偿使用收入。而这四种税的征收比率很低,而且更为重要的是,建设用地税费属于地方税种,地方政府总倾向于执行更低的土地税费标准。所以,从税费负担比较,可以很清晰地看出,两类土地所承担的税费负担不合理,农用地比城镇建设用地承担了过高的税费负担。
(四)土地利益分享级差。尽管土地管理法规定,城镇用地的所有权属于国家,农用地的所有权属于农村集体,但是土地利益的分享并没有与所有权的形式保持一致。
从土地负担角度看,农村土地对农村劳动力的就业吸纳和对粮食产出安全的贡献都是针对国家总体利益的,不会或很少对农村集体或地方城镇构成影响;但从税费收入分享的角度看,尽管国家是城镇土地的所有者,但是全部与建设用地有关的税收都属于地方税种,由地方支配,建设用地带来的土地上工商业繁荣的利益也是属于地方城镇的。在以GDP作为衡量地方官员政绩的考核机制下,农用土地的使用很显然对地方利益是一种负担,而建设用地的使用对地方利益则是一种提升。
批转租金与土地流失
农用土地承担了过高的社会功能和税收负担,使得农用土地使用中的内部成本大大高于城镇建设用地。
城镇建设用地使用的内部收益高于农用土地的使用,这意味着农业用地向城镇建设用地的转化有利可图,因为国家对建设用地与农用地实行二元管理方式,那么土地在两种管理体制之间的转换就形成了一个巨大的租金空间。
在我国的土地审批制度中,土地转换审批管理权力是分散的。
根据土地管理法第44条、第45条,只有涉及省级和国家级的大型建设项目中农用地的转用才由国务院审批,其他农用地转用均可由各级地方政府审批。土地转换租金空间的设置是保证全国就业市场稳定与农产品消费安全的需要。但是土地转换租金的控制权却属于中央和地方共同享有,地方享有更大的租金控制权。各级地方政府代表的都是各级地方利益,这导致了各级地方政府在追求地方发展的过程中,都愿意扩大农用地向建设用地的转化。更为严重的是,一些掌握土地审批权的官员,也尽可能地利用土地转化的审批从地产开发企业手中捞取腐败收入。
结论与对策
近日,辽宁省出台并印发了《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》,这意味着,辽宁农垦更进一步的改革开始进入全面操作阶段。通过改革,到2020年,辽宁农垦将建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制,培育壮大一批具有市场竞争力的产业联盟、农垦企业和企业集团。
省农垦改革发展领导小组相关负责人表示,改革总体要求是:坚持社会主义市场经济改革方向,以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心,以垦区集团化、农场企业化为主线,加快转变发展方式,建设现代农业的示范基地、龙头企业、优势产业,努力把辽宁农垦建设成为重要农产品有效供给的国家队、新型农业现代化的示范区和新型城镇化的样板区。
“辽宁农垦改革发展的基本原则是坚持国有属性,服务大局。以农业生产经营为主,走规模化发展道路,构建现代农业经营体系。坚持市场导向,政府支持。着力深化农垦市场化改革,推进政企、社企分开。坚持分类指导,分级负责。注重不同垦区和国有农场管理体制、资源禀赋、发展水平的差异性,不搞‘一刀切’和‘齐步走’。坚持统筹兼顾,稳步推进。不简单照搬农村集体经济或一般国有企业的改革办法,从各垦区实际出发,着力解决突出矛盾。”该负责人这样解释。
实施意见中提出,推进全省农场企业化和垦区集团化改革。市、县(市、区)政府要积极探索组建区域性农垦集团,盘锦作为全省规模最大的垦区要先行先试,率先发展;产业特色明显的垦区要组建农业产业公司或通过联合联盟联营等形式组建米业、水产、水果、乳业、种业等产业联盟。
对于深化全省国有农场办社会职能改革,实施意见要求,坚持政企分开、社企分开,推进国有农场社会管理属地化,用3年左右时间,将全省国有农场承担的社会管理和公共服务职能全部纳入当地政府统一管理。
实施意见对创新农业经济管理体制、构建新型劳动用工制度、完善社会保障机制、创新土地管理方式、创新国有资产监管体制等都有明确改革要求。例如,实施意见中已提出启动国有资本投资运营公司和国有农用地使用权抵押担保试点工作。
农垦一直是现代农业发展的排头兵,在加快推进辽宁省农垦现代农业发展方面,实施意见提出建设特色优质农产品生产基地,发展农产品加工业,运用新手段,探索新模式,提升科技创新能力。农垦要在新品种、新技术推广应用和农业新模式、新业态等方面继续走在全省前列。